institucionalidad necesaria para la promoción de inversiones, exportaciones y asocios público...

Boletín No. 148 - Abril 2013

Las inversiones y las exportaciones son dos motores fundamentales en el crecimiento y desarrollo económico de un país. A lo largo de los últimos años, se ha visto un notable incremento en la labor que hacen los países para promover mayores niveles de inversión nacional y extranjera y fomentar las exportaciones, con el fin de lograr una mejor inserción en el mercado internacional.

En América Latina, cabe mencionar que países como Perú, Nicaragua, Uruguay, Chile, Honduras, entre otros, han creado instituciones que buscan potenciar sus niveles de atracción de inversión y de exportaciones. Esta misma tendencia está marcada en el país, a raíz de una política de apertura comercial e inserción en el comercio internacional que se promulgó en los años noventa. Entre las estrategias que se impulsaron en aquel momento, fue la de crear una agencia que se

encargara de promover la inversión en el país, fue así como nace la Agencia de Promoción y Exportaciones de El Salvador (PROESA) en el año 2000. Doce años después, se puede observar que dicha institución ha conllevado cambios institucionales importantes, adquiriendo mayores funciones a lo largo del tiempo, traduciéndose esto en mayores retos para la misma.

En este momento, el Órgano Ejecutivo impulsa un paquete de leyes proinversión, y por ello el rol de PROESA en este esfuerzo, invita a la reflexión y evaluación de aspectos medulares de su institucionalidad, que permitan la mejor aplicación de algunas de las leyes proinversión, una vez estas sean aprobadas. Asimismo, la Iniciativa para la Competitividad y otros interesados en la temática han presentado propuestas de fortalecimiento a las instituciones que velan por la competitividad.

Dos de estos proyectos de leyes proinversión, la Ley de Asocios Púbico Privados (Ley APP) y la Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones, otorgan nuevas facultades a PROESA, lo que vuelve necesario un fortalecimiento institucional importante para responder a las nuevas atribuciones que se le otorgan.

Este boletín expone consideraciones puntuales sobre aquellos elementos de PROESA que requieren fortalecerse, dado que las leyes por sí solas no son suficientes, ya que también se requiere de instituciones sólidas y permanentes. Finalmente, el boletín describe una propuesta de fortalecimiento institucional con el objetivo de aportar a la discusión del esfuerzo que está haciendo el Órgano Ejecutivo en la elaboración de un nuevo marco regulador de PROESA.

Institucionalidad necesaria para la promoción de inversiones, exportaciones y asocios público privados

Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 [email protected] 2

I. Antecedentes de PROESA

Es importante recordar el origen de PROESA y su recorrido histórico, que permita servir de referencia en el esfuerzo que está llevando el Órgano Ejecutivo en la elaboración de un nuevo marco normativo que brinde a PROESA el fortalecimiento institucional que requiere para garantizarle mayores niveles de certidumbre y permanencia en el tiempo. A continuación se hace una breve descripción de la evolución histórica que ha tenido PROESA, en la que queda evidenciada la flexibilidad con la que se pudo modificar su institucionalidad por más de 5 veces en 12 años, debido a que dicha institución tiene su origen en un decreto ejecutivo que carece de la jerarquía normativa de una ley, que la hubiera blindado, hasta cierto punto, de modificaciones ante cambios en la Administración Pública y aun de su supresión.

El Órgano Ejecutivo, junto con otros actores importantes de la sociedad, están llevando a cabo un análisis exhaustivo sobre cómo fortalecer la naturaleza jurídica de PROESA, fundar su creación en un decreto legislativo, identificar mecanismos de cómo involucrar a los representantes del sector privado en este esfuerzo y buscar nuevos mecanismos de financiamiento ante los nuevos retos institucionales por las atribuciones que se le están asignando en el paquete de leyes

proinversión. Para ello, el recorrido institucional de PROESA se vuelve fundamental en este esfuerzo, ya que permite retomar lo bueno que se ha hecho a lo largo de estos años y modificar aquellos aspectos que requieren de mejoras.

En el año 2000 se crea la Comisión Nacional de Promoción de Inversiones, conocida como ”PROESA”, como una entidad estatal liderada por la Vicepresidencia de la República, especializada en la promoción y accesibilidad de la inversión extranjera en el país. Asimismo, buscaba contribuir a generar más y mejores empleos por medio del incremento de la inversión extranjera, como complemento de la capacidad de inversión nacional, la diversificación e incremento de las exportaciones y el desarrollo de operaciones turísticas.

Su órgano máximo era una Junta Directiva conformada por: el Vicepresidente de la República, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Economía, el Director Ejecutivo y 3 representantes del sector empresarial1. La Junta Directiva tenía un papel importante dado que adoptaba las medidas convenientes para asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas de la estrategia de promoción de inversiones en el país e informaba semestralmente

al Presidente de la República sobre los avances en el cumplimiento de sus objetivos. Todo esto era llevado a cabo en forma conjunta entre representantes públicos y privados y con una visión compartida en pro del desarrollo.

Esta Comisión se financiaba por medio de un aporte del Presupuesto General del Estado, con ingresos por contratos de ejecución suscritos con entidades públicas o privadas, ventas de servicios y publicaciones, donaciones y dejaba abierta la posibilidad de tener otras fuentes de ingresos. En el mismo año de su creación, con el fin de brindarle mayor estabilidad, se le dota de personalidad jurídica a través de una reforma normativa2.

En 2003, se advierte la necesidad de ampliar el mandato de creación de la Comisión Nacional de Promoción de Inversiones, y se reforma su decreto, con el fin de ampliar su objetivo e incluir la facultad de apoyar las actividades relacionadas con las negociaciones comerciales de los tratados de libre comercio3. La modificación se debe al momento histórico del país, que había suscrito tratados de libre comercio con México, Chile, República Dominicana y Panamá, y estaba

1. Decreto Ejecutivo N°. 3, de fecha 3 de febrero de 2000, publicado en el Diario Oficial No. 24, Tomo No. 346, de esa misma fecha.

2. Decreto Ejecutivo N°. 33, de fecha 11 de mayo de 2000.

3. Decreto Ejecutivo N°. 28, de fecha 31 de marzo de 2003, publicado en el Diario Oficial N°. 61, Tomo No. 358, de fecha 31 de marzo de 2003.


negociando con Estados Unidos y Canadá.

Paralelamente al esfuerzo para fomentar las inversiones en el país, se había iniciado en el Ministerio de Economía un programa cuyo objetivo primordial era el de promover las exportaciones, este programa era denominado “Trade Point” y era conocido como “Centro de Servicios de Comercio Exterior”.

Dada la importancia de tener en el país una institución fuerte que liderara estas dos apuestas estratégicas para el desarrollo, la inversión y la exportación, en 2004 se crea la Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones e Inversiones (CONADEI), como una entidad estatal desconcentrada adscrita a la Presidencia de la República4, la cual fusiona a la Comisión Nacional de Promoción de Inversiones, conocida como PROESA; a la Dirección de Promoción de Exportaciones, conocida como EXPORTA El Salvador, integrante del Ministerio de Economía; y al Centro de Servicios de Comercio Exterior o Trade Point, también del Ministerio de Economía. CONADEI tiene dos objetivos específicos: promover las exportaciones de bienes y servicios y atraer inversión extranjera directa al país.

CONADEI contaba con una estructura organizativa que consistía en un Consejo Asesor, el cual estaba conformado por: el Vicepresidente de la República, quien era la autoridad máxima del Consejo Asesor y fungía como Presidente; el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Economía, el presidente de la Asociación Nacional de la Empresa Privada y 3 representantes del sector privado.

Cabe señalar que, a diferencia del origen de PROESA, en el cual el sector privado era parte de la Junta Directiva, en este marco institucional el sector privado tenía un rol asesor. La debilidad de esta figura consistía en que este Consejo se limitaba a asesorar y sus recomendaciones no eran vinculantes. No obstante, es de reconocer que lo positivo de este Consejo Asesor era el trabajo conjunto entre públicos y privados que permitía fortalecer la política nacional de promoción de inversiones y exportaciones del país.

En esta reforma, se modifican las fuentes de financiamiento y se establece que sería la Presidencia de la República la que proveería los recursos financieros y materiales para CONADEI. Se dejaba la posibilidad de obtener fondos de contratos de ejecución suscritos con organismos internacionales, donaciones, etc., pero era claro que su principal fuente de financiamiento era el presupuesto del Estado, una situación que se ha mantenido hasta la fecha.

En 2005, con el propósito de garantizar el eficiente cumplimiento de sus atribuciones, se ve la necesidad de crear dos Direcciones en razón de su especialización; se crea EXPORTA El Salvador, encargada de la promoción de bienes y servicios salvadoreños; y PROESA, encargada de la promoción y accesibilidad de la inversión extranjera. Esta división de funciones respondía a una estrategia de tener un impulso más agresivo y focalizado en estas dos áreas y asegurar que ambas fueran igualmente prioritarias en la gestión gubernamental.

En 2009, ocurre una modificación importante en la conformación organizativa de la Comisión, y se reforma la autoridad máxima, se sustituye al Vicepresidente de la República por el Ministro de Economía. También el Consejo Asesor es modificado y quien lo preside es el Ministro de Economía. Asimismo, se establece que el Director Ejecutivo de la institución sería el Secretario Técnico de la Presidencia y permite que el Presidente de la República nombre a alguien más en el cargo. Esta reforma manifiesta un cambio a los modelos anteriores, dado que el Ministro de Economía pasa a liderar el esfuerzo de la promoción de las inversiones y de las exportaciones, y la incorporación del Secretario Técnico, buscaba impregnar del respaldo de alto nivel político a la institución.4. Decreto Ejecutivo N°. 57, del 23 de

octubre de 2004, publicado en el Diario Oficial N°. 218, Tomo No. 365, del 23 de noviembre de 2004


Gráfico 1. Organigrama de PROESA

A lo largo de más de 12 años de PROESA, se puede observar cómo en distintos momentos históricos se ha visto la necesidad de ampliar gradualmente sus atribuciones incorporando nuevas funciones. En un primer momento nace para promover las inversiones, luego se le suma la promoción de exportaciones, y en la actual coyuntura se ve la necesidad de añadir la promoción de APP, Gráfico 2.

Gráfico 2. Historia institucional de las reformas importantes de PROESA

Fuente: Estudio GDP Global, 2012.

Creación de la Comisión Nacional de Promoción de Inversiones

Junta Directiva: Vicepresidente de la

República, Ministro de Relaciones Exteriores,

Ministro de Economía y 3 representantes del sector

empresarial

Consejo Asesor: Vicepresidente de la

República, Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de Economía,

Presidente de la ANEP y 3 representantes del sector

privado

Consejo Directivo: Secretario Técnico,

Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de Economía, Ministro de Hacienda, Ministro de

Agricultura y Ganadería, Ministro de Turismo, y Ministro de Obras

Públicas.

Creación de la Comisión Nacional de Promoción de Exportaciones e Inversiones

Creación de la Agencia de Promoción de Expor-taciones e Inversiones

2000 2004 2011


En 2010, el Órgano Ejecutivo incursiona en una nueva faena para fomentar mayores niveles de inversión por medio de nuevos esquemas de inversión en infraestructura y servicios públicos. Es así como se crea un equipo de técnicos para conocer la experiencia de otros países sobre los asocios públicos privados. En 2011, a raíz de estos cambios, junto con otras razones gubernamentales, se realiza la última reforma que se ha llevado a cabo en PROESA, y se cambia el nombre de CONADEI por la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) y se asignan 3 objetivos fundamentales, dos de estos le han sido asignados tradicionalmente, y estos son: a) promoción de las exportaciones de bienes y servicios producidos en El Salvador, b) atracción de la inversión extranjera para fomentar la generación de empleo, y c) promoción de la dirección estratégica de los esquemas colaborativos de inversión entre el sector público y el sector privado, en particular los asocios público privados (APP) para el fomento de proyectos de inversión en infraestructura y de prestación de servicios5. (Gráfico 1).

Es importante destacar que cada una de estas Direcciones antes mencionadas tiene objetivos específicos, bajo una sola entidad, que es PROESA. Esta nueva dirección de Asocios Público Privados tendría las funciones de promover el tema de los APP y trabajar de manera coordinada con las instituciones contratantes del Estado. La Dirección de APP como parte de PROESA, debe conformarse con las personas más idóneas para ejecutar sus funciones. Una fortaleza que la Dirección de APP esté en PROESA, es que ya se cuenta con una institucionalidad vigente y existe capacidad institucional sobre esta materia.

PROESA se mantiene como una institución adscrita a la Presidencia de la República, con el objeto de contar con el apoyo al más alto nivel político. En este momento se crea un Consejo Directivo que deja fuera toda participación del sector privado y se conforma únicamente por representantes gubernamentales, alejándose de las mejores prácticas internacionales que ponen de manifiesto que la participación del sector privado es estratégica en este tipo de agencias. Actualmente, el Consejo Directivo de PROESA está conformado por 6 Ministros y es dirigido por el Secretario Técnico de la Presidencia de la República. Los Ministros que conforman el Consejo Directivo actualmente son: Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de Hacienda, Ministro de Economía, Ministro de Agricultura

y Ganadería, Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, y Ministro de Turismo. Sigue manteniendo un esquema de financiamiento público que depende del Presupuesto General del Estado.

De lo anterior se puede destacar que, si bien ha sido positiva la evolución que ha tenido PROESA a lo largo de su vida institucional, también ha sido inconstante su visualización en el exterior, su impacto y el apoyo gubernamental, a raíz de la falta de una ley de creación que la blindara de los vaivenes políticos. Su debilidad inicial parte de que PROESA es creada por medio de un decreto ejecutivo, que no la dota de la estabilidad que se busca en una institución de esta naturaleza.

Uno de los puntos medulares que deben reformarse en la reorganización de PROESA, es la necesidad de crear dicha institución a través de un decreto legislativo que garantice una mayor institucionalidad, continuidad y solidez en el tiempo.

En el marco del Asocio para el Crecimiento, con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos, se realizó una consultoría sobre PROESA, a fin de determinar posibles áreas de mejora a esta agencia debido a su papel fundamental para el desarrollo del país6.

6. Consultoría Asocios para el Crecimiento, 2012.

5. Decreto Ejecutivo N°. 59, del 16 de mayo de 2011, publicado en el Diario Oficial N°. 90, Tomo N°. 391, del 17 de mayo de 2011.


Los resultados de esta consultoría destacaron las líneas de trabajo para el fortalecimiento institucional de PROESA en 4 áreas: i) institucional, ii) estrategia y planificación, iii) actividades y servicios que realiza, y iv) organización y funciones de la institución. Para cada una de las áreas, se señalaron recomendaciones puntuales, entre las que cabe resaltar:

• Institucionalidad: i) elevar la institucionalidad de PROESA a través de una ley, con mayor autonomía, y ii) promover mayor participación del sector privado incluyéndolo en la Junta Directiva.

• Estrategia y planificación: i) dotar a la organización de una visión unificada que atienda a las necesidades del país y que sea asimilada por toda la organización, y ii) identificar las prioridades y asignar recursos, en base a un análisis, validación

y priorización consensuada con sectores empresariales.

• Actividades y Servicios: i) ampliar el catálogo de servicios para empresas, y ii) evaluar el impacto de sus actividades.

• Organización y Funciones: i) integrar y optimizar la organización, potenciando sinergias, ii) fomentar el “team building” que potencie el trabajo en equipo, tanto para las acciones como para la generación de conocimiento y su aplicación, y iii) potenciar el ”seniority” y liderazgo del equipo de PROESA.

Es de destacar que las primeras dos recomendaciones van enfocadas en fortalecer a PROESA a través de una ley de creación y de incluir la participación del sector privado como miembros del Consejo Directivo de la institución. Lo anterior refuerza lo señalado por diferentes actores claves a nivel nacional.

II. Coyuntura actual vuelve necesario el fortalecimiento de PROESA

El Órgano Ejecutivo inició hace más de un año una labor importante de promoción de un paquete de leyes proinversión que permitirían contar con marcos jurídicos que garantizaran mayor seguridad jurídica y mayores niveles de inversión y generación de empleos.

El 17 de octubre de 2012, el Órgano Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa las propuestas legales siguientes: reformas a la Ley de Zonas Francas y a la Ley de Servicios Internacionales, y los proyectos de Ley de Firma Digital, Ley de APP y Ley de Estabilidad Jurídica. A la fecha, se han aprobado las reformas a las leyes mencionadas, lo cual ha sido muy positivo ya que por una parte permitió que el país brindara un marco más estable para las zonas francas, y que se ampliaran los

Cuadro 1. Nuevas facultades a PROESA otorgadas por el Proyecto de Ley de Estabilidad Jurídica.

Funciones Base legal

Emitir y publicar una resolución que defina las actividades que en detalle corresponderán a cada uno de los sectores mencionados.

Art. 2

Resolver las solicitudes para firmar un contrato de estabilidad jurídica. Art. 10 y 14 Autorizar el plazo del contrato de estabilidad jurídica. Autorizar la prórroga del contrato de estabilidad jurídica.

Art. 6 y 8

Resolver la petición de modificaciones contractuales y aprobar los cambios en la titularidad de la inversión, previa opinión favorable de otras entidades públicas.

Art. 9 y 18

Fuente: Elaboración propia


sectores de los servicios, en función de las mejores prácticas y tendencias internacionales. No obstante, el resto de propuestas normativas siguen a la espera de la aprobación legislativa respectiva.

Tanto la Ley de Estabilidad Jurídica como la Ley de APP atribuyen nuevas facultades a PROESA y se requiere que dicha institución asegure el cumplimiento de ambos cuerpos normativos. Por lo antes mencionado, es oportuno replantearse la institucionalidad que debe tener PROESA ante estos nuevos retos que le sobrevienen.

A) Nuevas atribuciones otorgadas a PROESA por medio del Proyecto de Ley de Estabilidad Jurídica para las InversionesEste proyecto de ley crea un esquema de promoción de inversión extranjera y nacional que aborda el problema del cambio normativo a través del otorgamiento a los inversionistas que reúnan ciertos requisitos y durante un período determinado, de una regulación certera y firme en materia migratoria, monetaria, tributaria nacional y municipal. Dentro de los requisitos, destaca una inversión superior a US$2 millones y la generación de un número determinado de empleos. Si bien la iniciativa de ley retoma experiencias de Colombia, Perú y Panamá, cabe destacar que la certeza y claridad normativa no se decreta

sino que requiere otros elementos estratégicos.

El nuevo rol que tendrá PROESA en esta ley es fundamental, dado que es el ente encargado de promover y autorizar los contratos de estabilidad jurídica, autorizar el plazo de los contratos, las modificaciones y sus respectivas prórrogas. Asimismo, será el responsable de coordinar la firma del contrato con el Ministerio de Economía y consultar con los Ministerios de Hacienda y de Economía, previo a autorizar el cambio en la titularidad de alguna inversión acogida a esta ley. El cuadro 1 resume las nuevas atribuciones de PROESA en este proyecto de ley.

B) Nuevas atribuciones otorgadas a PROESA por medio del Proyecto de Ley de Asocios Público Privados (Ley APP)

En 2010, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, se elaboró el anteproyecto de Ley APP de manera conjunta con un equipo interinstitucional conformado por PROESA, Ministerio de Hacienda, Secretaría Técnica de la Presidencia de la República, Secretaría de Asuntos Jurídicos y Legislativos de la Presidencia de la República, BANDESAL y CEPA, luego de analizar experiencias internacionales de países como Chile y Perú. Este cuerpo normativo se presenta como respuesta a los limitados

recursos públicos para hacer frente al desarrollo de infraestructura, así como asegurar una óptima prestación de servicios públicos, constituyéndose en una herramienta importante para el crecimiento y desarrollo del país. Entre los beneficios de los APP que se buscan bajo este nuevo esquema de inversión se destacan los siguientes: i) acelera la inversión pública financiada con recursos del sector privado, ii) mejora los tiempos de entrega de la obra, iii) transfiere algunos riesgos al sector privado e incentivos para proteger los activos, iv) reduce los costos de construcción y el costo total durante la vida del proyecto, v) mejora la orientación al cliente, debido a los criterios de satisfacción incluidos en los contratos, y vi) enfoca la actividad pública en los ciudadanos, y no en los procedimientos.

En abril de 2011, el Órgano Ejecutivo presentó el anteproyecto de Ley de APP al Consejo Económico y Social (CES), para recibir los insumos de los representantes del sector sindical, empresarial, gobierno y de la academia. Luego de cinco meses de discusión, el CES emitió un dictamen favorable sobre dicha ley, por ser una herramienta para el desarrollo del país, y sugirió algunas recomendaciones puntuales, entre las cuales estaba la necesidad del fortalecimiento institucional de PROESA.


El 19 de enero de 2012, el Órgano Ejecutivo presentó el anteproyecto de ley a la Asamblea Legislativa, y durante enero de 2013, la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto retomó el análisis del mismo. En marzo de 2013, dicha Comisión realizó un foro conjuntamente con el Banco Mundial y FUSADES, en el cual se invitó a expertos internacionales de Uruguay, Perú y México, para conocer experiencias de estos países así como recomendaciones al proyecto de ley7.

En el proyecto de Ley de APP del Órgano Ejecutivo se propone a PROESA como la institución

impulsora y promotora de la política de APP y la responsable de apoyar la elaboración de los proyectos de APP, las bases de licitación y proyectos de contrato, reservando la aprobación a la Asamblea Legislativa. Adicionalmente, se le otorga la facultad de elaborar y coordinar con las autoridades los planes, políticas y normas para el desarrollo y buen funcionamiento de la contratación APP, Cuadro 2.

Para garantizar la adecuada ejecución de estas nuevas atribuciones, la última reforma normativa creó una Dirección dentro de PROESA, dedicada específicamente a esta temática. Cabe destacar que los señalamientos al marco institucional vigente, atienden a que PROESA está creada por decreto ejecutivo, y

las nuevas facultades se le están otorgando por medio de un decreto legislativo.

En ese sentido, cabe destacar que en la discusión legislativa se está proponiendo crear una Dirección fuera de PROESA que se encargue de promover las APP, y que esta Dirección sea adscrita al Ministerio de Economía. Esta nueva institución concentraría las funciones de promoción de APP y sería la encargada de aplicar las sanciones. Esta propuesta presenta una debilidad importante en el sentido que la entidad que sancione, no debería ser la misma que promueva los proyectos de APP, esta atribución de sancionar debería llevarla a cabo un ente fiscalizador independiente, tal como se proponía en el proyecto

Cuadro 2. Nuevas facultades relevantes otorgadas a PROESA por el proyecto de Ley de APP.

Fuente: Elaboración propia

Funciones Base legal

Autorizar los proyectos APP de un monto menor de 45 mil veces el salario mínimo mensual vigente del sector comercio y servicios. Únicamente si está vinculado a otro proyecto APP aprobado previamente.

Art. 3 y 11

Proponer las políticas APP al Presidente de la República. Aprobar los proyectos de contrato y de las bases de licitación, así como de las

modificaciones, suspensiones y terminaciones. Elaborar y coordinar con las autoridades los planes, políticas y normas para el

desarrollo y buen funcionamiento de la contratación APP.

Art. 11, 32, 57, 58 y 63

Verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento sobre el estudio de factibilidad del proyecto elaborado por la institución contratante.

Art. 27

Aprobar la realización del estudio de prefactibilidad del proyecto, en los casos que no haya estudio de factibilidad.

Art. 28

Firmar convenios de cooperación con la institución contratante para la etapa de licitación e, incluso, para la elaboración del estudio de factibilidad

Art. 29

Resolver los proyectos de iniciativas privadas, enviados por la autoridad contratante. Art. 43 y 44

7. Fusades (2013). El país requiere de una buena ley de asocios público privados. Posición Institucional. San Salvador.


del Órgano Ejecutivo. Por tanto, en base al principio de eficiencia de la administración pública, y dado que se cuenta con una institución en funcionamiento, con su presupuesto y personal técnico capacitado en materia de APP, tal como PROESA, es preciso dedicar los esfuerzos en el fortalecimiento de dicha institución, y no crear una nueva. Adicionalmente otro punto importante de mencionar es el hecho que la DAPP en su Junta Directiva no incluye la participación del sector privado.

En base a esta nueva coyuntura, los retos que afronta PROESA pueden resumirse en los siguientes:

• dotar de mayor grado de legitimidad y estabilidad a través de la modificación de su naturaleza jurídica por medio de decreto legislativo;

• fortalecer su relación con aliados estratégicos, como el sector privado;

• asegurar mayores fuentes de financiamiento;

• garantizar cuadros técnicos profesionales con estabilidad;

• garantizar su incidencia en la mejora del clima de inversión y la facilitación para hacer negocios en el país; y

• mejorar su coordinación con otras instituciones de gobierno.

III) Propuesta para el fortalecimiento institucional de PROESA

A continuación se presenta una propuesta de fortalecimiento de PROESA, como elementos esenciales que deben incluirse en la elaboración de un anteproyecto de ley de creación de PROESA8:

1. Fortalecer la institucionalidad mediante su autonomía jurídica, patrimonial, técnica y administrativa.

2. Incorporar al sector privado en la dirección de la entidad.

3. Agregar nuevos mecanismos de financiamiento.

1. Convertir a PROESA en una institución autónoma a través de decreto legislativo.

Un punto de partida fundamental para el fortalecimiento institucional de PROESA es su creación por medio de un decreto legislativo, que establezca expresamente que es una institución con autonomía jurídica, administrativa y patrimonial. Es decir, debe reformarse su actual naturaleza jurídica, de una entidad desconcentrada carente de personería jurídica y autonomía financiera y administrativa. De esta manera, se envía un mensaje fundamental que en el país la atracción de inversión, la promoción de exportaciones y de asocios público privados son prioridades nacionales.

Asimismo, también permitirá solucionar problemas administrativos y brindar mayor estabilidad a dicha institución.

Otro punto que debe evaluarse es la adscripción de PROESA a un ramo particular del Órgano Ejecutivo. En este análisis deben valorarse varios aspectos, pero el principal es la necesidad de contar con un compromiso político al más alto nivel. Al respecto, las dos posturas más importantes en torno a la entidad con la que debe aparecer adscrita son: la Presidencia de la República o el Ministerio de Economía.

La postura que propone que PROESA debe ser una institución autónoma adscrita a la Presidencia de la República, justifica la importancia de asegurar un compromiso político de alto nivel. Este compromiso político se expresa a través del vínculo estrecho de PROESA y la Presidencia de la República, y reitera que debido al amplio espectro de funciones que llevará a cabo PROESA, no debe ser adscrita a un ministerio en particular. Los críticos a esta postura, sostienen que este vínculo institucional vuelve vulnerable a PROESA ante los cambios gubernamentales, tal como ha quedado demostrado durante su historia.

La otra postura, que propone que debe ser una institución autónoma adscrita a un ministerio, particularmente al Ministerio de Economía, por ser el ministerio cuyas funciones están más

8. Otros estudios previos: Fusades (2011) Tratados de libre comercio e inversión extranjera directa en El Salvador. Departamento de Estudios Económicos y Sociales. San Salvador.


relacionadas con las atribuciones de PROESA, ya que no se tiene una entidad especializada en comercio exterior. Esta postura sostiene que al estar adscrita a un ministerio, se protege a PROESA de modificaciones institucionales que pueden ocurrir durante los cambios gubernamentales y reitera que debe tomarse en cuenta la estructura orgánica vigente del Órgano Ejecutivo. Los críticos exponen que las competencias del Ministerio de Economía limitarían el cumplimiento de las atribuciones de PROESA.

Históricamente las adscripciones a una entidad pública tienen su fundamento en razones presupuestarias, y no en cuanto a las decisiones estratégicas; no obstante, en la práctica se ha acostumbrado adscribir ciertas autónomas a la Presidencia de la República con el fin de darles una mayor relevancia,

por ejemplo ISDEMU, INDES, entre otras.

Cabe destacar que el éxito de PROESA trasciende su ubicación administrativa e involucra a la voluntad política del gobierno para convertir la atracción de inversiones y fomento a las exportaciones en una prioridad de la agenda nacional.

2. Incorporar al sector privado en la Junta Directiva de PROESA.

Un punto fundamental en la reforma que debe llevarse a cabo en PROESA es la incorporación del sector privado a su Consejo Directivo, similar a la situación institucional del año 2000. Las instituciones encargadas de promover las exportaciones, las inversiones extranjeras y los APP deberían involucrar al sector privado para construir una visión compartida en estos temas de país, y adaptarnos a

las mejores prácticas internacionales. Por ejemplo, Colombia y Honduras contemplan al sector privado en la conformación de las autoridades máximas de las instituciones, y Guatemala ha iniciado una discusión parlamentaria al respecto, Tabla 1.

Para brindar mayor representatividad y legitimidad a las decisiones de PROESA, la Junta Directiva debería estar integrada por funcionarios de alto nivel provenientes de los ministerios más relacionados con la política económica e infraestructura pública, y por representantes del sector empresarial y académico vinculados con las materias de atracción de inversiones, promoción de exportaciones y asocios público privados.

Asimismo, es importante regular el tema de conflicto de intereses para garantizar los mayores niveles

Tabla 1. Experiencias internacionales de la participación del sector privado en las agencias de promoción de inversiones de otros países de América Latina.

Guatemala inició la discusión legislativa durante 2013. Fuente: Elaboración propia


de transparencia en las decisiones, y los mecanismos para asegurar un alto grado de representatividad y conocimientos técnicos de los miembros del Consejo Directivo, por ejemplo, los gremios empresariales podrían proponer ternas de candidatos y que el Presidente de la República elija de este listado. Es de reiterar que este tipo de agencia debe de contar con la participación del sector privado, sin excluirlos de ninguna toma de decisión, dado que en la medida que existan mayores niveles de consenso se asegura la calidad de las decisiones en estos temas de país.

Además, la propuesta de ley debe incluir procedimientos para invitar a especialistas y la posibilidad que PROESA organice unidades de trabajo específicas que permitan la participación de especialistas del sector privado o público, del ámbito nacional o municipal, para que emitan insumos estratégicos y colaboren en las decisiones de la entidad.

3. Dotar a PROESA de mayores fuentes de financiamiento. Las mejores prácticas internacionales, en especial la experiencia peruana, destacan la importancia de contar con marcos institucionales que faciliten la atracción de inversión extranjera y la promoción de los APP debido al uso eficiente de los recursos públicos y la naturaleza multidisciplinaria de estas instituciones públicas9.

Además, debido a las nuevas facultades, es necesario garantizar el efectivo funcionamiento de PROESA a través de suficientes y diversas fuentes de recursos financieros, tales como: asegurar una partida presupuestaria, permitir la captación de recursos a través de la prestación de servicios, fomentar la cooperación internacional, entre otros.

De las instituciones de promoción de inversiones y exportaciones a nivel latinoamericano, cabe destacar los ejemplos siguientes, por una parte, la agencia peruana de promoción de exportaciones tiene un presupuesto financiado casi completamente por el tesoro público, y un 5% por otras fuentes, tales como cobros por la participación de ferias, misiones y otros eventos; y por otra, el Centro de Exportaciones e Inversiones de Nicaragua muestra una gran diversificación en sus fuentes de financiamiento, dado que el 10% proviene de aportes voluntarios de empresas, el 60% de donaciones específicas, 15% de subvenciones y otros donantes y 15% de servicios prestados.

A mayores responsabilidades otorgadas a PROESA se requiere de un firme compromiso a nivel gubernamental de que existirá un fortalecimiento presupuestario, y a su vez, debe dejarse abierta la

posibilidad para que PROESA pueda buscar otros mecanismos que le permitan garantizar su sostenibilidad presupuestaria en el tiempo.

IV) Recomendaciones y conclusiones

El Estado debe ser un regulador y promotor de las inversiones privadas, nacionales o extranjeras, a través de normas claras e instituciones fuertes para brindar un entorno favorable de negocios. En ese sentido, para asegurar la aplicación efectiva de algunas de estas leyes, en especial la Ley de APP, se requiere el fortalecimiento de PROESA, que permita potenciar sus capacidades de gestión, atribuciones, estructura organizacional, e incluso la modificación en su conformación normativa.

Es necesario que el decreto legislativo de creación de PROESA sea discutido previo o simultáneamente a la Ley APP, con el objetivo de asegurar una plena entrada en vigencia de dicha normativa.

La oportunidad para revisar los marcos legales e institucionales de PROESA debe incorporar las mejores prácticas internacionales y aquellas experiencias positivas que provienen de la misma historia de esta entidad. La nueva normativa legal de PROESA debe brindar mayor fortaleza a la entidad, incorporar la visión del sector privado como parte de su Consejo Directivo, y asegurar

9. En Perú el decreto legislativo Nº 1012 otorga la promoción de los asocios a la agencia de promoción de la inversión privada (proInversión)


CoordinadorLuis Nelson Segovia

DirectorJavier Castro De León

InvestigadoresLilliam Arrieta de CarsanaRoberto Vidales GreggMarjorie ChorroRené Abrego LabbéGina María UmañaCarmina Castro de VillamarionaOscar Pineda Carlos Guzman

la efectiva implementación de estas leyes, a través del fortalecimiento presupuestario y técnico. Asimismo, si bien debe definirse la mejor opción de adscripción institucional, es más importante que se cuente con el respaldo y la voluntad política necesaria y suficiente.

Asimismo, es importante reiterar que la ventaja que sea PROESA quien lidere este nuevo esfuerzo de

APP, atiende a que ya existe una institucionalidad vigente, que cuenta con capacidad técnica que se ha venido fortaleciendo, y responde al principio de eficiencia de la administración pública. Consideramos que es mejor fortalecer una institución vigente, que empezar a crear una nueva, cuando existen problemas fiscales contundentes en el país.

Finalmente, esta es una oportunidad

para que todos los salvadoreños unan esfuerzos para lograr la aprobación de todas las iniciativas legales favorables a la inversión. Para ello es indispensable alcanzar acuerdos sostenibles, en torno a una estrategia con visión de largo plazo sobre la apuesta productiva del país, en el marco del Estado de derecho y la seguridad jurídica.

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