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CÓDIGODE BARRA

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• El Regreso del Modelo• La Defensa de Chile en La Haya• Gobernar con Principios: Ideas para

una Nueva Derecha• Concesiones: El Esperado Relanzamiento• Construyendo Chile, Políticas Públicas

en Viviendas Sociales

LIbERtaD y DESaRRoLLo, fundado en 1990, es un centro privado de estudios e investigación, independiente de todo grupo político, religioso, empresarial o gubernamental. Su labor está centrada en el análisis de los asuntos públicos, promoviendo los valores y principios de una sociedad libre.

LIbERtaD y DESaRRoLLo busca promover la libertad en los campos político, económico y social, proponiendo fórmulas concretas para el perfeccionamiento de un orden social de libertad a través del análisis, investigación y difusión de políticas públicas.

Prólogo: Joaquín Lavín I.

Editor: Jorge Fantuzzi M.

autores:M. Soledad arellano Sch., Francisca de Iruarrizaga t.,Francisco Gallego Y., Paulina Henoch I., andrés Hernando G.,Cristóbal Huneeus L., Rodrigo Jordan F., Felipe Kast S.,Luis Larraín a., osvaldo Larrañaga J., oscar Pocasangre M.,Slaven Razmilic b., andrea Repetto L., Susana tonda M.,Rodrigo troncoso o.

ingreso ético familiar:Innovando en la luchacontra la pobreza

En mayo de 2012 fue creado el programa Ingreso Ético Familiar, cuyo objetivo principal es terminar con la extrema pobrezadeformadefinitivaenChile.

Para contribuir al debate sobre el impacto que podría tener esta política social en nuestro país, “Ingreso Ético Familiar: Innovando en la Lucha Contra la Pobreza” realiza una revisión de este programa, invitando a la reflexión respecto de susprincipales aciertos y desafíos.

Esta publicación reúne a diversos autores que dan detalles de los antecedentes económicos y sociales que fueron considerados cuando se diseñó este programa, los principios que motivaron cada uno de sus componentes y las maneras en que se puede hacer que el Ingreso Ético Familiar pueda cumplir su objetivo: un Chile sin pobreza.

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Ingreso ÉtIco FamIlIar:Innovando en la Lucha

Contra la Pobreza

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Registro de Propiedad IntelectualInscripción NºISBN

Impreso en Chile / Printed in Chile.Primera edición.

Editado por: ediciones LYD.

Coordinación Editorial: Ximena Acevedo R.

Portada, diseño y diagramación: PastoNaranja - www.pastonaranja.cl

Imprenta:

Se terminó de imprimir en Santiago en mayo de 2013.

Todos los derechos reservados.Prohibida su reproducción parcial o total sin citar la fuente.

Esta publicación se ha realizado con el apoyo de la Fundación Hanns Seidel.

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Ingreso ÉtIco FamIlIar:Innovando en la Lucha

Contra la Pobreza

Prólogo:Joaquín Lavín I.

Editor:Jorge Fantuzzi M.

Autores:M. Soledad Arellano Sch.Francisca de Iruarrizaga T.

Francisco Gallego Y.Paulina Henoch I.

Andrés Hernando G.Cristóbal Huneeus L.

Rodrigo Jordan F.Felipe Kast S.Luis Larraín A.

Osvaldo Larrañaga J.Oscar Pocasangre M.

Slaven Razmilic B.Andrea Repetto L.Susana Tonda M.

Rodrigo Troncoso O.

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Índice

PRÓLOGO 7 Joaquín Lavín I.

intROducciÓn 13 Jorge Fantuzzi M.

1ª PARtE AntEcEdEntEs y cOntExtO 17 1 Las claves del ingreso Ético Familiar 19 Felipe Kast S.

2 caracterizando la extrema pobreza en chile 31 Slaven Razmilic B.

3 Historia reciente de la política contra la pobreza en chile 71 Osvaldo Larrañaga J.

4 La nueva cara de la pobreza: Exclusión, incertidumbre y vulnerabilidad 93 Susana Tonda M.

5 El ingreso Ético Familiar desde una perspectiva cualitativa: Escuchando la voz de los afectados 105 Rodrigo Jordan F.

6 Los Programas de transferencias condicionadas: La experiencia internacional y algunas implicancias de política 115 Francisca de Iruarrizaga T. Francisco Gallego Y. Oscar Pocasangre M.

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2ª PARtE EL PROGRAmA y su disEñO 155

7 El ingreso Ético Familiar: sobre el diseño y sus componentes 157 M. Soledad Arellano Sch.

8 desafíos del diseño del ingreso Ético Familiar 175 Andrés Hernando G.

3ª PARtE REsuLtAdOs y POsibiLidAdEs dE mEjORA 195

9 transferencias condicionadas en chile: una evaluación al Programa ingreso Ético Familiar 197 Paulina Henoch I. Rodrigo Troncoso O.

10 Los desafíos pendientes del ingreso Ético Familiar 219 Cristóbal Huneeus L. Andrea Repetto L.

11 ingreso Ético Familiar: una buena política social que puede mejorarse 253 Luis Larraín A.Libe

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Prólogo

Joaquín Lavín I.*

* Licenciado en Economía e ingeniero comercial de la Pontificia Universidad Católica y máster enEconomía de la Universidad de Chicago. Ha sido alcalde de Las Condes, alcalde de Santiago ycandidatoalaPresidenciadelaRepública.TambiénsedesempeñócomoMinistrodeEducaciónentremarzo2010yjulio2011,cuandodejólacarteraparapasaraserMinistrodeDesarrolloSocial(julio2011hastalafecha).

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Como Ministro de Desarrollo Social, el Ingreso Ético Familiar(IEF)pasóaserparamíeldesafíomás importante.Desdesu llegadaelPresidentePiñerameplanteóqueestaeralapolíticaclaveparaterminarcon laextremapobrezahaciafinesdesugobierno.Sibienestapolíticahabíasidoampliamentediscutida,faltabantodavíaalgunosaspectosmuyimportantesdesudiseño,yaesatareanosabocamosenconjuntoconunequipoqueliderólasubsecretariaSoledadArellano.

El Presidente toma las decisiones en las llamadas reuniones“bilaterales”.AhíconcurrennosoloelPresidenteyelministrorespectivo,sinotambiénlosequiposmásimportantesdelMinisterio,yrepresentantesdel Ministerio de Hacienda, la Dirección de Presupuesto, la SecretaríaGeneraldelaPresidencia,yeldenominado“segundopiso”,queasesoradirectamente al Presidente. La primera reunión bilateral sobre el IEF latuvimosel25dejuliodel2011,amenosdeunasemanadehaberasumidocomoMinistrodeDesarrolloSocial.AhílaprincipaldecisiónqueadoptóelPresidentefuefortalecerelpilardeloslogrosatravésdelacreacióndeunsubsidioalempleodelamujerquellegaríaprimeroal30%delapoblación,segúnsugradodevulnerabilidad,parasubirenlosañossiguientesaunacoberturade40%.

Estafueunadecisiónclave,porqueelIEFbuscaponeralamujerenelcorazóndelapolíticasocial.Estoobedeceadosrazonesprincipales.El primer hecho objetivo es que la pobreza en Chile (y probablementeen elmundo) tiene cada vezmás rostro demujer. Enmás del 50%delos hogares en extrema pobreza, no hay pareja. Esto significa que unamujerdebesacarsolaadelanteasushijos.Sabemosqueestoshogaresrepresentanunriesgomayordesdeelpuntodevistadelapolíticasocial,porquedependendeunsoloingreso.Cuandoestáelhombreylamujer,el riesgoesmenor, porquepueden tener dos ingresoso, enmomentosdecrisiseconómica,laprobabilidaddequeunodelosdosmantengaelempleoesmayor.Noocurreesocuandoelhogardependecienporcientodelosingresosquelamujerpuedagenerar.

Perohayotrarazónenfavordecentrarlosesfuerzosenlamujer,quetienerelaciónconunaexperienciarecientede laspolíticassociales.

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Ellamuestra que si queremos llegar con los recursos a los hijos y a lacasa, esmejor hacerloa travésde lamujerquedel hombre.Esto tienequeverconquelamujerseponeasímismaenelúltimolugardesulistadeprioridades.Esdecir,siempreprivilegiaasushijosyasucasay,soloalfinal,asuspropiasnecesidades.Noocurrelomismoenelcasodeloshombres.Enotraspalabras,laproporcióndeldineroquellegaaloshijosyalacasaesmayorsiseentregaatravésdelamujerquesisehaceatravésdelhombre.EstaeslarazónporlaqueelIEFincluyeentresusaspectosmásimportantesunsubsidioespecialdelEstadoaltrabajofemeninoenlapoblaciónmásvulnerable.Asimismo,elprogramadeterminatambiénque,siempreencualquieradeloscasos,lacobradoradelIEFeslamujer.

Seestablecióasí,entonces,elBonoalTrabajode laMujer,queconstituye el “premio” más importante dentro del diseño del IEF. Noolvidemosqueeslaobtencióndeuntrabajoestableloquevaapermitirque la familia genere ingresos permanentes que le permitan superarsu situación. El bono incluye también un subsidio al empleador. Estosignificaquesiunempresariocontrataaunamujerqueformapartedelasfamiliasmásvulnerablesdelpaís,elEstadolebonificaunporcentajedelaremuneraciónquepaga.Así,contrataraunamujerensituacióndepobrezatieneun“premio”desdeelpuntodevistadelempleador.

Enesa reuniónconelPresidente sedecidió tambiénqueel IEFbuscaría incentivar el buen rendimientoescolarde losniñosde familiasvulnerables.Probablemente,eserendimientoescolarestámuyinfluidoporlapreocupacióndelasmadresporlaeducacióndesushijos.Asimismo,unniñoquelevabienenlaescuela,estágenerandohábitosdeestudioyseestáformandoenvalorescomoelesfuerzoylaperseverancia.Deestaforma,losbonosporlogrosdelIEFestándiseñadosparafortalecerlasdosgrandesherramientasquepermitenquelasfamiliasdejenatráslapobrezaen forma permanente, como son el trabajo y la educación. También sedefinió ahí quemientras el corazón del IEF, en sus pilares de dignidadydeberes, apuntaraa la extremapobreza (hoyel 2,8%de lapoblaciónchilena),elpilardeloslogrosllegaríahastael30%oinclusohastael40%delapoblación,segúnelcaso.

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Con todas estas nuevas directrices, el equipo delMinisterio deDesarrolloSocialtrabajóduramenteparaafinarestediseñoyllegarconunproyectodeleyyaredactadoaunanuevareuniónconelPresidente,enlasegundaquincenadeseptiembrede2011,dondediosuvistobuenofinal.Luegosefirmóelproyectoe ingresó formalmentealCongresoel13deoctubredeeseaño.

Comenzóahíunanuevaetapa,deintensasnegociaciones.Siemprebuscamosuna tramitación rápida, porque estábamosconscientesde lodichoporelPapaJuanPabloIIcuandoestuvoenChile,enelsentidoque“lospobresnopuedenesperar”yporqueestaserálapolíticasocialmásemblemáticaenellegadodelPresidentePiñera.Seabrióasílaetapadebúsqueda de acuerdos con los parlamentarios de la Concertación que,másalládealgunasdiferenciasyotraspropuestasqueenriquecieronelproyectofinal,siempreestuvierondisponiblesparaavanzar.Lasreunionesmás importantesparadefinireldestinodel IEF tuvieron lugarafinesdeabril y comienzos demayo de 2012. En ellas participaron activamente,variosparlamentarios,consusequiposdeasesores.Elproyecto,aprobadoprácticamenteporunanimidad,saliódelCongresoel10demayoyyaeldía17deesemessehabíatransformadoenley.

PonerenmarchaelIEFsetransformóenundesafíomayor.Habíaqueelaborardecretosy reglamentos, loquesignificóun intenso trabajoparalosequiposprofesionalesdelMinisterio.Asimismo,laSubsecretaríadeServiciosSociales,eneseentonceslideradaporLoretoSeguel,debiócontratar a los equipos que se harían cargo del trabajo en terreno, enespecial,losgestoresfamiliaresylosdenominadosapoyoslaborales.

NoolvidemosqueelIEFposeecaracterísticasquelohacenúnicoen elmundo, almezclar cuatro componentes simultáneos: transferenciasmonetarias condicionadas y nocondicionadas, junto a un trabajodirectoconlasfamilias,quellamamoshabilitaciónsocialyhabilitaciónlaboral.ElIEFsealejadel“asistencialismo”,reemplazándoloporunenfoquedepromociónsocialydeoportunidades.Desdeelpuntodevistadelacentroderecha,elIEFrecogelaesenciadesusideas.SetratadeunaalianzaentreelEstadoylasfamiliasqueseencuentranensituacióndeextremapobreza,mediante

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la cual dichas familias terminan superando lapobrezapor símismas.Enotraspalabras,noeselEstadoelque“saca”alasfamiliasdelapobreza.ElEstadolesdaun“empujón”,apoyándolasdurantelosdosañosqueduraelprograma,creandolascapacidadesparaquelasfamiliasdejenlapobreza.Sonellaslasque“salen”consupropioesfuerzo.

Quiero destacar que la discusión sobre el IEF se ha dado enun contexto en que muchos han abogado por subir el salario mínimo.El IEF no interfiere el funcionamientodelmercado laboral. Loque hacees complementar los ingresos de las personasmás pobres. Este es elcamino correcto, porque sueldos mínimos por ley, que vayan más alládeloquerazonablementepermiteelcrecimientodelaeconomíaydelaproductividad, van a generar unamayor dificultad para que las familiasvulnerablesencuentrentrabajo.

EsimportanterecalcartambiénqueelIEFeslocontrariodeunapolítica asistencialista. Está demostrado que las políticas puramenteasistencialistas terminan por desincentivar el esfuerzo personal,dificultando así que las familias salgan de la pobreza, generando suspropiosingresosporlavíadelemprendimientooporeldeltrabajoestable.MuhammadYunus,fundadordelGrameenBank,deBangladesh,yPremioNobel de la Paz, conocido como el “banquero de los pobres”, señalaqueelasistencialismotransformaalaspersonasmáspobresenclientespolíticos, losmantiene dependientes y necesitados de la ayuda estatal,perovamatandopordentrosusganasdesaliradelante.Esclaveevitaresa“trampa”delaspolíticassociales.PoresoelIEFsebasaenunesquemadederechosydeberes,enquelastransferenciasmonetariasseentregandependiendodelesfuerzoydeloslogrosdelaspersonas.

Conmuchadecisiónytrabajo,elIEFseestátransformandoenunarealidad.Másde150milmujeresyahanvistoaprobadosuBonoalTrabajo,ymuchasdeellasya loestánrecibiendo.Muy luego lasmadresde200milniñosdestacadosensueducación,recibiránelBonoalLogroEscolar.Los gestores familiares y los apoyos laborales ya están recorriendo lascalles,visitandoalasfamiliasmáspobresdeChile,yfirmandoconellosel“compromisofamiliar”,quedetonaeliniciodelprogramaIEF.

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Las últimas cifras de que disponemos, de noviembre de 2011,indicanque130mil familiastodavíapermanecenenlaextremapobreza.Pensandoenellashemoshechotodoestetrabajo,yestamosconvencidosqueluegollegaráeldíaenquepodamosdecirquelaextremapobrezaenChileseacabó.Enlopersonal,serpartedelahistoriadelIEFesalgodeloquedeboagradeceralPresidentePiñeraporhabermedadolaoportunidad,yatodoelequipodelMinisteriodeDesarrolloSocialqueselahajugadoafondoportransformarestaideaenunarealidad.

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introducción

Jorge Fantuzzi M.*

* EconomistadelaPontificiaUniversidadCatólicadeChileymagísterenEconomíaconmenciónenOrganización Industrial de la misma casa de estudios. Se desempeñó como asesor del gabineteministerialycomoencargadodefocalizaciónenlaDivisióndeEstudiosdelMinisteriodeDesarrolloSocialyfueanalistaeconómicoenelTribunaldeDefensadelaLibreCompetencia.HasidoprofesordeIntroducciónalaEconomíaenlaPUCydeOrganizaciónIndustrialenlaUniversidaddelosAndes.ActualmenteessociodeF&KConsultores.

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Acomienzosde2010tuvelasuertedeserinvitadoporFelipeKastySoledadArellanoa ser partedel equipoque tenía a su cargodiseñarunapolíticadetransferenciascondicionadassinprecedentesenlahistoriadelapolíticasocialchilena,elIngresoÉticoFamiliar(IEF).ElmandatodelPresidente Sebastián Piñera era directo: este programa debía ayudar aterminarconlaindigenciaantesdelaño2014yestablecerlasbasesparaterminarconlapobrezaantesdelaño2018.

Eldesafíonoera fácil y lasdificultadesmúltiples.Eranecesarioevitarlageneracióndeposiblesdistorsionesnodeseadasenelmercadolaboral, resolverproblemasdeaplicacióncomo,porejemplo, la faltadeinformacióndelgrupobeneficiario,asícomotambiéndefinirlascondicionesque debían cumplir estos beneficiarios para acceder al programa. Sinembargo, dadas las condicionesdel país, sedecidió abordar el desafíoconlacertezadequeelIEFsípodríacontribuiralcumplimientodelobjetivoplanteadoporelPresidentedelaRepública.

Después de un año desde la publicación de la ley, este librorealizaunarevisióndelIEFconelfindeanalizarlosaciertoseneldiseñoyejecucióndeesteprograma,asícomotambiénrevisarsusposibilidadesdemejora,paracontribuiragenerarundebateinformadorespectodelacalidadypertinenciadeestapolíticaennuestropaís.

Enlaspróximaspáginasnoencontraráunadefensaacérrimadeldiseñodelprogramaydesucapacidaddecumplirelobjetivo,sinomásbien,seexpondrácadaelementodeldiseñodelIEF,ordenadosdetalformaquefacilitenallectorlaposibilidaddereflexionarsobrelamaneraenqueseabordóelproblemaysebuscaronsoluciones.ElobjetivodeestelibronoesotroquemotivarladiscusiónrespectodecómopodemosterminardefinitivamenteconlaindigenciaenChile.

Ellibroseestructuradelasiguientemanera.Enelprimercapítulo,el ex ministro Felipe Kast explica los objetivos y las declaraciones deprincipiosquesustentaneldiseñoylavisióngeneraldelIEF.Enelsegundocapítulo, Slaven Razmilic describe cuantitativamente el contexto de laextremapobrezaenChile, loqueresultadeterminanteparaeldiseñode

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estapolítica.Eltercercapítulo,escritoporOsvaldoLarrañaga,realizaunarevisiónhistóricadelcontextodelapolíticasocialenChile.Enelcuartoyquintocapítulo,SusanaTondayRodrigoJordan,muestranotramiradadelapobrezaenChile,desdeunaperspectivavinculadaasusexperienciasyaltrabajollevadoacaboporambos“enterreno”.Enelsextocapítulo,FranciscoGallego,Franciscade IruarrizagayOscarPocasangrerealizanuna descripción de diversas experiencias internacionales de programasdetransferenciascondicionadasydelosresultadosquehanobtenido.Enelséptimocapítulo,SoledadArellano,actualsubsecretariadelMinisteriodeDesarrolloSocial,explicaendetalleeldiseñofinaldelIEFytodossuscomponentes. El octavo capítulo, escrito por AndrésHernando, explicaalgunosdelosriesgos,desafíosydificultadesdediseñaresteprogramaenelcontextochileno.Porsuparte,enelnovenocapítulo,RodrigoTroncosoyPaulinaHenoch,apartirde la realizacióndeejercicioseconométricos,muestranresultadospreliminaresdeestapolítica.Porúltimo,loscapítulosnueveydiezabordadosporAndreaRepettojuntoaCristóbalHuneeusyporLuisLarraín,respectivamente,planteanloqueesdestacablerespectodelIEF,asícomotambiénloqueestapolíticapodríamejorar.

InvitoaloslectoresaconocerlahistoriaylasmotivacionesdetrásdelIEFparaquepuedanparticiparinformadayactivamentedeundebatecuyosfrutos,espero,impliquenalgúndíaquetodosloschilenospuedanvivirfueradelaindigencia.

AgrAdecimientos

En primer lugar, me gustaría agradecer a Libertad y Desarrollo,enparticularaLuisLarraínyDeniseCouyoumdjian,quienesaceptaronlainvitacióndeembarcarseenelproyectodeeditarestelibroyapoyarloentodo sentido.Asimismomegustaría agradecer especialmente aPaulinaHenoch,cuyosaportesfueronfundamentalesenlaedicióndeestelibro.

En segundo lugar, quiero agradecer a F&K Consultores, enparticularamisociaMaríaValentinaKonow,quienesmerespaldaronenla

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ideadeeditarestelibro,loqueinevitablementesetradujoenmenoshorasdedicadasamislaboresdiarias.

En tercer lugar, quiero agradecer a mi familia, por apoyarmesiempreencadaunademisactividadesdedicadasahacerdeChileunlugarunpocomásjusto.

En cuarto lugar, quiero agradecer a muchas personas queanónimamenteparticiparondeldiseñoyde lapuestaenmarchadel IEF.LeenvíounsaludoamistosoaAnneTraub,ClaudioChamorro,AlexanderGaletovic,SergioUrzúa,OscarFacusse,AlfredoLeyton,JuanCovarrubias,PedroPubill ymuchosotrosque hicieron lo posible para que el IEF sehicierarealidad.

Finalmente,elmayordelosagradecimientosparalosautoresdelosdistintoscapítulos,quienesdesinteresadamentedecidieronparticiparpara contribuir al debate sobre la superaciónde la pobreza enChile.Acadaunodeellos,mireconocimiento.

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1ª Parte

antecedentesy contexto

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Las cLaves deL Ingreso ÉtIco FamILIar

Felipe Kast S.*

* Ingeniero Comercial y máster en economía con mención en políticas públicas de la PontificiaUniversidad Católica de Chile. MPA/ID y PhD en Políticas Públicas de la Universidad de Harvard. FueMinistrodePlanificaciónydelegadopresidencialparaAldeasyCampamentosdelgobiernodelPresidente Sebastián Piñera. Es el fundador y líder del Movimiento Político Evolución Política.

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1. Génesis del Proyecto

El año 2007 monseñor Alejandro Goic, entonces presidente de la Conferencia Episcopal, hizo un llamado que sacudió a la sociedad chilena, en especial a la clase política: “el sueldo mínimo debiera ser transformado en un sueldo ético”. Asimismo señaló que “no se puede repartir pobreza, el país tiene que seguir creciendo y por eso hay que tener mucho cuidado, en el sentido de no desincentivar a los empresarios a que produzcan, pero también que las ganancias puedan ser de alguna manera compartidas”. A partir de ese llamado se generó una reflexión sobre la capacidadque ha tenido la sociedad para obtener mayores niveles de equidad, y particularmente sobre la efectividad de los distintos instrumentos utilizados paraderrotarlapobrezaextrema.

Pero lo cierto es que ya en el año 2002 el Presidente Lagos planteabaelimportantedesafíodeterminarconlapobrezaextremabajosu mandato1. Para lograr dicho cometido se realizó un esfuerzo especial, creando el programa Chile Solidario, que buscaba llevar la oferta social del Estado a las familias más necesitadas del país. Desgraciadamente, el tiempo mostró —a través de las evaluaciones realizadas al Chile Solidario—, que el programa no había logrado aumentar el nivel de ingreso y el acceso altrabajodelasfamiliasatendidas.Nofueposibleterminarconelflagelode la pobreza extrema en 2006, pero durante el períododel PresidenteLagosselograunacaídaenlapobrezadesdeel5,6%al3,2%.

Luego,elaño2006,laPresidentaMichelleBacheletvuelveaponercomometaeltérminodelapobrezaextremadurantesumandato.2 Durante este período no se realizan importantes innovaciones al programa Chile

1 Discursodel21demayo,2002“Hoy,21demayodel2002,podemosydebemosfijarnosungranobjetivo: ¡Chile libre de miseria. Nadie sometido a la indignidad, a la humillación de tener que recurrir a lacaridadajenaparapodersobrevivir!Sonaproximadamente200.000familias”.

Discursodel21demayo,2003“terminarconlamiseria(pobrezaextrema)haciael2006.Estosignificaatendera225milfamiliasindigentesenChile.ParaesocreamoselprogramaChileSolidario”.

2 Discursodel21demayo2006,“Tambiénavanzaremosenlaluchacontralapobreza.Lametaal2010esambiciosa:indigenciacero.”

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Solidario,ybuenapartedelosrecursosfinancierosinvertidosenpobrezase canalizaron a través de una política de bonos. En términos de resultados, elbalancealfinaldelperíodoenmateriadepobrezaesadverso,aunquebuena parte está explicado por factores externos. La combinación deuna escasa creación de empleos, un aumento sustantivo en el precio de los alimentos y un Chile Solidario con bajo impacto en el ingreso de las familias, generan el primer retroceso en los niveles de pobreza del país desdequecomenzólamediciónen1990.Entrelosaños2006y2009lapobrezaextremasufrióunaumentode516mila620milchilenos.

Contodo,lomásinteresanteenmateriadepobrezaocurrealfinal

del período, particularmente en julio de 2009, cuando comienza a operar elSubsidioalEmpleoJoven(SEJ).LagestacióndeesteprogramasurgeluegodelareflexiónrealizadaporelConsejoTrabajoyEquidad,queentresus diversas conclusiones logra un consenso importante. Plantea que la mejor forma de derrotar la pobreza es haciendo que la política social tenga su foco en el empleo. Pasar desde el asistencialismo al empoderamiento.

Esta idea la recoge el entonces candidato presidencial Sebastián Piñera, y en 2009 encargó a la Comisión de Superación de la Pobreza delosGruposTantaucoelaborarunprogramasocialdenominadoIngresoÉticoFamiliar (IEF), que tuvierapor objeto erradicar la pobreza extremadurante su mandato.

Luego, en su primer discurso del 21 de mayo, el Presidente Piñera volvióaratificarsucompromisoconestacausa.3 El desarrollo del Ingreso Ético Familiar, junto con la creación del Ministerio de Desarrollo Social, buscaban darle una modernización importante a la política social de nuestro país.

3 Discurso21demayo,2010“Derrotarlapobrezaconstituyelamejorinversiónquepodemoshacer…poresonoshemosplanteadolametadesuperarlapobrezaextremadurantelospróximoscuatroañosysentarlasbasesparaderrotarlapobrezaantesdelaño2018”.

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2. ideas centrales detrás del inGreso ético Familiar

El desarrollo del proyecto de ley fue encargado por el Presidente SebastiánPiñeraalMinisteriodePlanificación.Sumandatofueconstruiruna política social que permitiera terminar con el flagelo de la pobrezaextrema, ayudando a las familias más vulnerables para que pudieranacceder a un trabajo o emprendimiento sustentable. Con esto se buscaba dar un giro para otorgarle mayor protagonismo al componente laboral.

El énfasis en lo laboral no es casual. Conceptualmente se sustenta

en la idea de que todo ciudadano tiene el derecho a salir de la pobreza a través de su trabajo. Acceder a un trabajo —o emprendimiento— es el mejor camino para aumentar la libertad y dignidad de quienes sufren la pobreza a diario. Por el contrario, la dependencia del Estado no es capaz de lograr similares niveles de realización personal y empoderamiento a lo largo del tiempo.

Más allá de lo conceptual, el sustento empírico sobre el rol del componente laboral también es robusto. Los estudios4 sobre la movilidad de la pobreza muestran que el factor laboral es el mayor determinante paraqueunafamiliapuedadejaratrásestacondición.Talcomomuestrael segundo capítulo de este libro, en promedio una familia en situación de pobrezaextremacuentacon0,48ocupadosporhogar.Esemismonúmeropara una familia que no se encuentra en pobreza es de 1,47 ocupados por hogar. La ocupación es tres veces mayor en hogares que no se encuentran en pobreza.

En términos operativos las ideas que inspiran el proyecto se aterrizaron programáticamente a través de tres líneas de acción:

• ReformaalChileSolidario. El Chile Solidario tenía como objetivo conectar a las familias más pobres con el Estado, y esto demostró

4 CastroyKast,(2004).

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ser insuficiente.Encambio,el IEFbuscaconectara las familiasmás pobres con el trabajo, y lo hace a través del acompañamiento socio-laboral. La primera etapa del proceso consiste en un diagnóstico donde se identifica el tratamiento necesario parapoderromperlasbarrerasdeentradaalmundodeltrabajo.Tienela virtud de construir un plan de trabajo distinto para cada familia, de acuerdo a sus necesidades y vocación laboral. La familia decide si quiere optar por acceder a un trabajo dependiente, dondesetrabajaenaprestolaboralycapacitaciones,osiprefiereemprender como independiente, donde la clave pasa por la capacitación asociada a un capital semilla. Luego del diagnóstico, que es realizado directamente por el Ministerio de Desarrollo Social —innovación no menor que se explica más adelante—,comienza la implementación de plan de acompañamiento por parte del Fondo de Solidaridad, FOSIS, en alianza con el municipio respectivo. El plan de acompañamiento se sustenta en dos componentes complementarios: acompañamiento social y acompañamiento laboral. Sin acompañamiento social es complejo abordar integralmente las barreras que impiden a las familias entrar al mundo del trabajo; sin acompañamiento laboral se frustra laexpectativadepodersuperarlapobrezaenformasustentable.

• TransferenciasCondicionadas. Este componente consiste en un aporte monetario de carácter mensual a las familias que participan en el programa. El aporte monetario se realiza por un período de dos años, y tiene como objetivo reducir la brecha entre los ingresos de la familia al inicio del programa y la línea de la pobreza. Con esteaportesebuscadisminuirlaangustiafinancieraquevivenlasfamiliasensituacióndepobrezaextrema.Esimportantedestacarqueestecomponenteasistencialistaesfundamentalparaeléxitodel acompañamiento socio-laboral. Los protocolos utilizados en medicina sirven para ilustrar el punto. El primer desafío de un médico que enfrenta a una persona en estado crítico es su estabilización. Una vez lograda la estabilización, el médico es capaz de comenzar con un tratamiento que ataque las causas más profundas del problema. Esta realidad no es distinta para una

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jefa de hogar que vive en pobreza extrema. Difícilmente puedepensar en una estrategia de largo plazo si no tiene resuelto lo que pondrásobrelamesaparasushijosalfinaldeldía.Contodo,elIEFtambiénexigealasfamiliasquerecibenlastransferenciaselcumplir ciertas acciones asociadas a la búsqueda de trabajo y a la educación y salud de los niños del hogar.

• Subsidio al Trabajode laMujer. El tercer componente del IEF consiste en un suplemento al ingreso laboral de toda mujer trabajadorapertenecienteal30%delapoblaciónmásvulnerablede nuestro país.5Elsuplementoconsisteenun30%delingreso,deloscuales2/3vandirectamentealamujertrabajadoray1/3alempleador, con el objetivo de fomentar la demanda por trabajo femenino. Esto significa que una mujer ganando un salario de200 mil pesos recibe un suplemento de 40 mil pesos mensuales. Sobre el impacto esperado de este componente del IEF se pueden explorar tresmárgenes. El primero es de carácter redistributivo,y busca hacer justicia frente a la brecha y desigualdad salarial asociadaalsexo.Elsegundomargenaafectareslaparticipaciónfemenina, altamente correlacionada con pobreza, y particularmente baja en Chile. Es sabido que las mujeres enfrentan una serie de costos asociados a dejar la casa para buscar un empleo, y con este aporte se espera cubrir al menos parte de los mismos. Finalmente,elSubsidioalTrabajoalaMujertambiénbuscahacermás atractivo para las empresas el poder contratar mujeres, lo que también podría afectar positivamente los salarios.

Al unir los componentes descritos anteriormente es posible hacer una simulación sobre la magnitud del programa para una madre soltera que se encuentra ganando el salario mínimo y que vive junto a sus tres niños. Antes del programa sus ingresos mensuales suman 182 mil pesos. Con el SubsidioalTrabajodelaMujerestosaumentana216mily,agregandolasTransferenciasCondicionadas,recibiría277milpesosmensuales.

5 Lacoberturaaumentarágradualmenteal35%enelaño2014paraquedaren40%apartirdelaño 2015.

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Peromásalládel importantealivioquesignificaparaunafamiliaen pobreza extrema aumentar su ingresomonetariomensual a 277milpesos, la gran apuesta —y por lo mismo la gran incógnita— es el impacto que tendrá el acompañamiento socio-laboral en la empleabilidad de las familias más vulnerables. No podemos olvidar que el objetivo central del IEF es ayudar a las familias más vulnerables para que puedan acceder a un trabajo de calidad. Este componente del programa —la principal reforma al Chile Solidario—, comenzó a implementarse al inicio del año 2013.Es importante tener un sistema de mejoramiento y evaluación continuo del acompañamiento socio-laboral para asegurarse que dificultades deimplementación impidan su correcta aplicación.

Hasta el año 2012 se había implementado solo la dimensión de transferencias condicionadas. La primera evaluación a esa primera etapa fuerealizadaporPaulinaHenochyRodrigoTroncoso,disponibleenestetexto. Ellos encuentranun efectopositivode 9%en la participacióndelasmujeresyenelniveldeempleodelhogar,peronoselograidentificarunimpactoestadísticamentesignificativoenlosingresoslaborales.Porlomismoesimportantehacerlaevaluacióndeloqueocurreen2013,queescuando comienza a operar el acompañamiento socio-laboral.

3. innovaciones en la construcción del inGreso ético Familiar

El IEF es conocido por los componentes descritos hasta aquí —acompañamiento socio-laboral, transferencias condicionadas y subsidio altrabajofemenino—,sinembargo,existenalgunoselementosdetrásdeldiseño que vale la pena describir.

3.1 Evitar las trampas de pobreza

El primer dilema que se enfrenta al implementar un programa de transferencias es la generación de incentivos perversos. Lo que en la literatura se conoce como trampas de pobreza: la idea de que es más

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conveniente permanecer en pobreza —no aumentar mis ingresos—, para así no perder los beneficios que se perciben. Este es un tema deenvergaduraquehageneradodificultadescrecientesenpaísesquehanbuscadodarmayorénfasisalEstadodeBienestar.Porlomismo,estaesuna de las grandes contribuciones del diseño del Ingreso Ético Familiar. ¿Cómo se hace cargo de este desafío el IEF?

• Lastransferenciasquerecibeunafamiliaenpobrezaextremasedefinen sobre la base de la composición del hogar al inicio delprograma, y no sobre la base del ingreso que se observa en cada uno de los meses mientras participa en el programa.

• Lastransferenciassonrecibidasporunperíodofijodedosaños,lo que evita generar incentivos a quedarse en la pobreza. Una familia que logra salir adelante durante el programa y aumentar sus ingresos no observa una disminución en sus transferencias.

• Finalmente, y quizás la señalmás importante, es que existe unaporte adicional, por una sola vez, para quienes logran emplearse mientras participan en el programa.

3.2 Evitar que se dupliquen las transferencias

Uno de los problemas tradicionales que enfrenta la política social, y que disminuyen su efectividad, es duplicar los esfuerzos en una misma familia. Por falta de coordinación en la oferta de la política social es posible —ycomún—queunamismafamiliarecibamúltiplesbeneficiosporpartededistintos organismos, y que otra familia menos informada no reciba ninguno de ellos. En el caso de las transferencias monetarias ocurre lo mismo, y el IEF logró implementar un sistema de gestión para evitar este problema. ¿Cómo funciona este? El IEF entrega transferencias condicionadas para cerrar la brecha existente entre los ingresos del hogar y la línea de lapobreza.Paraevitarquesedupliquen,loprimeroesidentificartodaslastransferencias que recibe cada familia antes de ingresar al programa, y el IEFtransfierelonecesarioparallegaralumbral.Dichoentérminossimples,una familia que no estaba conectada a transferencias previas recibe más ingresos que el promedio.

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3.3 Personalizar la focalización

Cuando uno pregunta por qué los programas sociales no logran ser efectivos en la reducción de la pobreza, la focalización es siempre una de lasrespuestas.Losbeneficiosnolleganaquienesdeberíanllegar,porqueesdifícil identificaraquienesverdaderamente losnecesitan.Existendostiposdeerroresenestamateria.Eldeexclusión—dejarafueraafamiliasque debieran estar adentro—, y el de inclusión —dejar adentro a familias que debieran estar afuera—. Es conocido que el mecanismo utilizado por ChileSolidario, la FichadeProtecciónSocial (FPS), tiene imprecisionesseverasquemaximizanestoserrores.Elproblemaesqueprácticamentetodos los datos utilizados son auto-reportados, y es fácil aprender a engañar al sistema. Y como si fuera poco, la entidad encargada de levantar lainformaciónparalafichaeselmunicipio,quetienetodoslosincentivosacanalizarbeneficiossocialesasushabitantes.

El IEF hace frente a este problema en forma simple. No basta tener la FPS para acceder al programa. Hay un diagnóstico realizado directamente por el equipo regional del Ministerio de Desarrollo Social, que cuenta con losincentivoscorrectosparamaximizarelimpactodelapolíticasocial.

3.4 Personalizar el tratamiento (terminar con one size for all)

Otra razón de la falta de efectividad radica en que las personas no reciben el tratamiento adecuado. Un médico no puede pensar que todas las enfermedades se deben sanar con una aspirina. Esto demuestra que en materia de política social muchas veces estamos en la Edad Media. El diseño del IEF busca abordar buena parte de este problema. El equipo radicado en el Ministerio de Desarrollo Social en cada región tiene la obligación de determinar un diagnóstico y tratamiento personalizado para cada familia. En lugar de aplicarles a todas las familias el mismo plan de trabajo, como era del caso de Chile Solidario, en el IEF se realiza un protocolo que permite poner los esfuerzos y los recursos donde realmente se necesitan, respetando la vocación y libertad de cada familia. La pobreza en Chile es cada vez más compleja, y la lógica del one size for all fracasó.

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Para una familia, la mayor restricción para acceder al empleo puede ser la falta de acceso a una sala cuna, pero para otra puede ser la falta de capacitación. Una jefa de hogar puede preferir emprender un negocio nuevo, mientras que otra mujer puede querer optar a un trabajo de calidad en una empresa establecida. La primera mujer requiere un tratamiento apalancado en capacitación y capital semilla, mientras que la segunda necesita de apresto laboral.

3.5 Separar la función de diagnóstico de la de implementación

La última innovación que quisiera rescatar del IEF tiene relación con la gestión. Muchas veces los programas sociales son diseñados en forma etérea desde un escritorio por economistas ilustrados, pero en la práctica su implementación es muy distinta a lo que soñaron sus creadores. Un ejemplo claro de ese fracaso fue lo que ocurrió con la implementación de la Ficha de Protección Social, donde lo que soñaron quienes la implementaron estuvo lejos de lo que ocurrió en la realidad. OtroejemplosimilareselTransantiago.

Es cierto que la realidad normalmente se impone sobre la teoría, pero por lo mismo quienes diseñan un programa social tienen la obligación de pensar seria y largamente en la dimensión práctica del mismo. Para el caso del IEF se optó por generar dos cambios. Primero, el Ministerio de Desarrollo Social no iba a delegar todo el trabajo en los municipios —como ocurría con la Ficha de Protección Social y con Chile Solidario—, sino que iba a participar junto con los municipios en la gestión del programa. En lugar de concentrarse en transferir los recursos a los municipios y pedir rendición de cuentas, en el IEF es el mismo Ministerio de Desarrollo Social el que realiza el diagnóstico presencial en cada una de las familias en situación de pobrezaextrema,ysonellasmismaslasquedefinen,conelMinisteriodeDesarrollo Social, el tratamiento a ejecutar durante el programa.

Este pequeño detalle tiene dos virtudes. Primero, la entidad que realiza el diagnóstico es distinta a la que implementa el tratamiento, lo que permite un sistema de monitoreo y efectividad superior. Segundo, permite

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que el Ministerio de Desarrollo Social esté en directo contacto con las familias más vulnerables del país, y de esta forma, establecer un proceso de aprendizaje continuo sobre las carencias que viven quienes sienten que el proceso de desarrollo de nuestro país está reservado para unos pocos.

4. conclusiones

Lo descrito en este libro muestra que el IEF es una oportunidad inmejorable para que el Ministerio de Desarrollo Social pueda tener una palanca efectiva de generación de oportunidades a las familias más abandonadas del país.

Es innegable que el esfuerzo del gobierno del Presidente Piñera por diseñar e implementar una política social que se centre en dar oportunidades y dignidad a las familias más pobres de Chile, ha sido genuino, abierto y contundente. Hoy ya es una realidad, y lo cierto esque reciénen lospróximosañossabremos,a travésde lasdistintasevaluaciones que vendrán, si el diseño y la implementación del IEF estuvieron a la altura del desafío planteado por Monseñor Alejandro Goic el año 2007. Independiente del resultado de esas evaluaciones, lo clave es no descansar y seguir trabajando desde la política social hasta que la pobreza sea parte de nuestra historia.

5. reFerencias BiBlioGráFicas

Castro, Rodrigo y Kast, Felipe (2004). “Movilidad de la pobrezaenChile:AnálisisdelaEncuestaPanel1996-2001”.LibertadyDesarrollo,Serie Informe Social N° 85.

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CaraCterizando la extrema Pobreza en Chile

Slaven Razmilic B.*

* Economista ymáster enEconomía conmenciónenPolíticasPúblicasde laPontificiaUniversidadCatólica de Chile y máster en Desarrollo Urbano del Massachusetts Institute of Technology, MIT.TrabajóenlagerenciadeestudiosdelaCámaraChilenadelaConstrucción,fuejefedeEstudiosdelMinisteriodelaViviendayCoordinadordePolíticasSocialesdelMinisteriodeHacienda.ActualmentetrabajaenelDepartamentodeEstudiosdelaDireccióndePresupuesto.

ElautoragradecelagranayudadeAliciaUgarteJ.enlaelaboracióndeesteartículo.

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Estecapítulopresentaunabrevedescripcióndelascaracterísticasde las familiasquevivenenextremapobrezaysuscondicionesdevidasobrelabasedelaencuestadeCaracterizaciónSocioeconómicaNacional(CASEN). Complementariamente, se presentan medidas alternativas ycomparacionesconlaFichadeProtecciónSocial(FPS)queexplicitanlasdificultadesdeinterpretaciónqueconllevaunejerciciodecaracterizacióndeestetipo.Elcapítuloincluyetambiénunasecciónquedetallaalgunosde los factores que dificultan la identificación certera de estas familias,lo que a su vez condiciona los esfuerzos de focalizacióndeprogramassocialesorientadosaestapoblación.

1. AproximAción convencionAl A lA pobrezA y A lA pobrezA extremA

1.1 Incidencia

Másalládequeentendamosqueelingresonoeselúnicofactorque explica el fenómenode la pobreza, es necesario tener unamedidaobjetivade esta. La aproximación lógica y conmás frecuencia utilizadaparacaracterizar cuantitativamenteaquienesvivenenextremapobrezao indigencia es, naturalmente, ceñirse a la definición oficial y describiraquienescaenenesacondición.Deacuerdoaestadefinición,estaránenextremapobrezaquienestenganuningresototalpercápitadelhogarinferior al necesario para satisfacer las necesidades alimentarias. Loanterior,enelentendidoquelafamiliadestinatodossusingresosaadquiriralimentos. En situacióndepobreza (no extrema) se encuentranquienesvivenenfamiliasdondeelingresototalpercápitaesinferioralnecesarioparasatisfacernecesidadesalimentariasyotrasnecesidadesbásicas.

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Tabla N° 1Líneas de pobreza y pobreza extrema 2011

Valores per cápita en pesos de 2011

Fuente:MinisteriodeDesarrolloSocial.

SegúnlaCASENde2011,el14,4%delapoblaciónenChileviveconuningresototalpercápitainferioralalíneadelapobreza,mientrasquelaextremapobrezatieneunaincidenciade2,8%.Desdeunaperspectivadelargoplazo,esevidentequeChilemuestraundesempeñoexitosofrentealobjetivodereducirlaincidenciadelapobreza.Sinembargo,enelúltimolustro,latareasehavueltomáscomplejaylosindicadorestradicionalesmuestranresultadosrelativamentemenosauspiciososalosobservadosenlosañosnoventa.

Gráfico N° 1Evolución de la población en situación de pobreza

y pobreza extrema 1990-2009. Porcentaje

Fuente:MinisteriodeDesarrolloSocial,CASENañosrespectivos.

Línea de pobreza extremaRural $27.778

Urbana $36.049

Línea de pobreza no extremaRural $48.612

Urbana $72.098

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

1990

13,0

38,6

1992

9,0

32,8

1994

7,6

27,7

2003

4,7

18,7

1996

5,7

23,2

2006

3,2

13,7

1998

5,6

21,6

2009

3,7

15,1

2000

5,6

20,2

2011

2,8

14,4

Pobrezaextrema Pobrezanoextrema

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Enlomásreciente,sibienlapobrezatotalregistróunareducciónsolomarginalynosignificativaentérminosestadísticosentre2009y2011,laextremapobrezasíseredujosignificativamentehastaunnivelde2,8%.Noobstanteloanterior,esteporcentajerelativamentebajonodebeabstraernosdelhechoque,alafecha,enChilevivenmásde470milpersonassiningresossuficientescomoparaalimentarsedeformaadecuada.

1.2 Brechas de pobreza extrema y de pobreza

Unamedidacomplementariaaltradicionalcálculodeporcentajesdelapoblaciónquevivenenpobrezaoextremapobrezaesladenominadabrechade ingresos. Labrechadeextremapobreza se calcula tomandoa lapoblación indigenteycalculandoelpromediode ladiferenciaentresusingresosylalíneadeindigencia.Setrata,porlotanto,deunamedidade intensidad del fenómeno. En efecto, no es lo mismo que un grupodeterminado,estando todosbajoelumbral, esténenpromedioa$500pesosdelalínea,aqueesténenpromedioa$15.000pesosdelumbral.Labrechadeextremapobrezapermitecomplementarunanocióndecantidad,conunaperspectivacomplementariarespectodequétanlejosotancercaestamosdeerradicarlaindigencia.

Labrechadepobrezaextremaalcanzaenpromedioa$13.791almesanivelnacional,loquerepresentaun39,6%delvalordelalíneadepobrezaextrema.

Tabla N° 2Brecha promedio de pobreza extrema, promedios por zona (2011)

Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdeCASEN2011.

ZonaIngreso per cápita total

Línea depobreza extrema

Brecha absoluta

Brecha porcentual

Urbano $21.816 $36.049 $14.233,11 39,5%

Rural $16.564 $27.778 $11.213,73 40,4%

Total $21.048 $13.791,74 39,6%

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En tanto, la brecha de pobreza, correspondiente al promedio deingresosquerequeriríanlaspersonaspobres(extremosynoextremos)parallegaralumbraldondedejandeestarendichacondición,esde$21.812,loqueequivaleaun31,3%delvalordelalínea.

Tabla N° 3Brecha promedio de pobreza 2011, promedios por zona (2011)


Encuantoalaevolucióndelabrecha,enamboscasosseobservaque,enrelaciónalascorrespondienteslíneasdeindigenciaypobrezadecada año, las brechas porcentuales disminuyeron en 2006, aumentaronen2009y volvieronacaer en2011.Con todo, labrechaporcentualdeingresosdelapoblaciónenextremapobrezaeshoymayoralade2003y2006.Locontrarioocurreenelcasodelabrechaporcentualparaeltotaldelapoblaciónpobre.

Tabla N° 4Brecha promedio de pobreza extrema,

considerando ingreso total (2011)


ZonaIngreso per cápita total

Línea de pobreza

Brecha absoluta

Brecha porcentual

Urbano $49.660 $72.098 $22.437,56 31,1%

Rural $32.753 $48.612 $15.858,70 32,6%

Total $48.054 $21.812,47 31,3%

Ingreso Total

2003 2006 2009 2011

Ingresopercápita $13.266 $14.742 $17.780 $21.048

Brechaabsoluta $7.720 $8.054 $13.162 $13.792

Brechaporcentual 36,7% 35,3% 42,5% 39,6%

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Tabla N° 5Brecha promedio de pobreza total 2011,

considerando ingreso total (2011)


1.3 Pobreza por sexo y tramos de edad

Esundatorelativamenteconocidoquetantolapobrezacomolapobrezaextrematiendenaafectarproporcionalmentemásalasmujeres.Esto semanifiesta al desagregar el porcentaje de hogares pobres y dehogares indigentesdeacuerdoal sexodel jefedehogar.El 38,77%deloshogaresdelpaíssonlideradospormujeres,proporciónquehavenidocreciendo sistemáticamente. Ahora bien, dicha proporción se eleva a54,69%deloshogaresenextremapobrezaya50,4%enelcasodeloshogarespobresnoindigentes.

Visto desde la otra perspectiva, tanto el porcentaje de hogaresenextremapobrezacomoeldehogaresenpobrezanoextremaescasieldobleenelcasodehogares lideradospormujeresqueenelcasodehogaresconjefaturamasculina.1

1 Con todo,esta reconocidamayor incidenciade lapobrezaenmujeresoenhogares lideradospormujeresesunelementoquedebesermiradoconmayoratención(versección2).

Ingreso Total

2003 2006 2009 2011

Ingresopercápita $27.692 $30.947 $41.152 $48.054

Brechaabsoluta $14.026 $14.387 $20.672 $21.812

Brechaporcentual 33,6% 31,7% 33,5% 31,3%

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Tabla N° 6 Hogares en situación de pobreza,

según sexo del jefe de hogar (%) (2011)


OtrodatobastanteasentadoyqueseconfirmaenlaCASEN2011esquetantoenpobrezacomoenpobrezaextrema,lapresenciadeniños(0a3años)ydejóvenes(4a17)essustancialmentemayoraladecualquierotrogrupo.Dehecho,enambosgruposlaincidenciadelapobrezaextremaynoextremaesprácticamenteeldobledelregistronacional.2

2 Al igualqueladimensióndescritaanteriormenteyquemostrabalamayor incidenciadelapobrezaenlasmujeresyenhogareslideradosporellas,estaincidenciadesproporcionadaenniñosyjóvenestambiéndebesermiradaconmáscuidado,loquesehacemásadelanteenlasección2.

Hombre Mujer Total

Pobresextremos45,31 54,69 100,00

1,94 3,69 2,62

Pobresnoextremos49,6 50,40 100,00

7,70 12,35 9,50

Nopobres62,96 37,04 100,00

90,37 83,96 87,88

Total61,23 38,77 100,00

100,00 100,00 100,00

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Tabla N° 7Población en situación de pobreza según tramos de edad (%) (2011)


1.4 Tamaño y tipos de hogares

OtroelementoqueseconfirmaenCASEN2011es la reduccióneneltamañodeloshogares,elquealcanzaríaa3,41personasporhogar,bajandodesdeunnivelde3,54en2009.

Dosdatosadicionalesalrespectoson:• Porunlado,loshogareslideradospormujeressonmáspequeños,

generalmenteporquesetratadehogaresmonoparentales.• Por el otro, los hogares extremadamente pobres son menos

numerososque losdepobres no indigentes.Sinperjuiciode loanterior,loshogaresnopobressonlosmáspequeñosdelastrescategorías,loquesíreflejalabastanteasentadavinculaciónentremayores ingresosymenor tamañodelgrupo familiar (yquepor

Tramo de edadPobreza extrema

Pobreza no extrema

No pobre Total

0a3años4,58 19,44 75,98 100,00

9,51 9,65 5,14 5,79

4a17años4,44 18,06 77,51 100,00

32,30 31,49 18,41 20,32

18a29años2,52 10,79 86,69 100,00

18,53 19,01 20,81 20,54

30a44años2,50 11,44 86,06 100,00

16,73 18,37 18,82 18,71

45a59años1,86 8,17 89,97 100,00

12,72 13,38 20,07 19,09

60ymásaños1,83 6,07 92,09 100,00

10,21 8,11 16,74 15,55

Total2,79 11,66 85,55 100,00

100,00 100,00 100,00 100,00

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supuestotambiénescondeungradodeendogeneidad,todavezqueestaestratificaciónpor ingresosse realizasobre labasedeingresospercápita).

Tabla N° 8 Personas promedio por hogar, según sexo de la jefatura (2011)


Comoyaseobservaen loscuadrosanteriores, tanto lapobrezacomolapobrezaextremasonmásfrecuentesenhogaresmonoparentales(nuclearesoextendidos),losquegeneralmentesonlideradospormujeres.Enefecto,essoloparaestetipodehogaresquelaextremapobrezatieneunaincidenciaporsobreelpromediogeneral(4,65%y3,33%,cifrasporsobreel2,62%dehogaresindigentesanivelgeneral).

Hombre Mujer Total

Pobresextremos 3,85 3,47 3,64

Pobresnoextremos 4,51 3,86 4,18

nopobres 3,52 2,97 3,32

Total 3,61 3,10 3,41

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Tabla N° 9Hogares según tipo (%) (2011)3


1.5 Pobreza desde la educación

Desde la perspectiva de la educación, los años de escolaridadpromedio de las personas no muestran diferencias importantes entrequienes están bajo la línea de pobreza. En efecto, tanto quienes vivenen extremapobreza comoquienes sonpobres no indigentes tienen, enpromedio, años de escolaridadmuy similares (en torno a 9,2 años). Sívemos una diferencia mayor entre estos dos grupos y la población nopobre, que enpromedio tiene 1,5 añosmásde escolaridad, llegando a10,7añosenpromedio.

3 DeacuerdoalManualdelInvestigadordeCASEN2011,lostiposdehogarbásicosaseridentificadosson:(i)unipersonal:constituidoporunasolapersonaqueesel(la)jefe(a)dehogar;(ii)nuclearbiparental:Constituidopormatrimonioounióndehechosinhijosohijastros,ymatrimonioounióndehechoconhijosohijastrosdecualquierestadocivil,siempreycuandoesténsolos,estoes,sincónyugeoconvivienteohijosohijastros;(iii)nuclearmonoparental:constituidoporjefe(a)dehogarconhijosohijastrosdecualquierestadocivil,siempreycuandoesténsolos,estoes,sincónyugeoconvivienteohijosohijastros(iv)extensobiparental:constituidoporunhogarnuclearbiparentalmáscualquierotroparientedeljefe(a)dehogarnonuclear.Nohaypresenciademiembrosnoparientesdeljefedehogar;(v)extensomonoparental:constituidoporunhogarnuclearmonoparentalmáscualquierotroparientedeljefe(a)dehogarnonuclear.Nohaypresenciademiembrosnoparientesdeljefedehogar.

Situaciónde pobreza

Tipo de hogar

UnipersonalNuclear

biparentalExtendido biparental

Nuclear monoparental

Extendido monoparental

Total

Pobres extremos

10,14 36,55 7,77 36,25 9,29 100,00

2,34 1,87 2,04 4,65 3,33 2,62

Pobres no extremos

2,75 45,5 11,99 28,78 10,98 100,00

2,31 8,47 11,46 13,41 14,3 9,50

Nopobres12,31 52,07 9,78 19,00 6,84 100,00

95,36 89,66 86,49 81,93 82,37 87,88

Total11,34 51,04 9,94 20,38 7,29 100,00

100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

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Tabla N° 10 Años de escolaridad de la población de 15 años y más,

según situación de pobreza y sexo (2011)


Loanterioresconsistenteconloqueseobservaaniveldetasasdeconclusióndeenseñanzamedia.Latasadeconclusiónesefectivamentebastantemásbaja (entre17y20puntos),enaquellosqueestánbajo lalíneadelapobreza,respectodelapoblaciónnopobre.Contodo,sibienladiferenciarespectodelosnopobresessignificativa,entrefamiliaspobresyenextremapobrezaladiferenciaesmenor,yenestecaso,inclusovaenladirecciónopuestaalaesperable:mayortasadeconclusiónenfamiliasenextremapobreza.

Tabla N° 11Tasa de conclusión de enseñanza media de la población

entre 20 y 24 años (%) (2011)


Desdelaperspectivadelaasistenciaalcolegio,cabedestacarquelasdiferenciasentrelostresgrupossonmuymenores.Enefecto,lastasassontodassuperioresal99%enelcasodemenoresentre6y13años.Alconcentrarnosenjóvenesdeentre14y17años,lastasasefectivamente

Situación de pobrezaSexo

Hombre Mujer Total



Nopobres 10,8 10,5 10,7

Total 10,6 10,4 10,5

Pobres

extremosPobres no extremos

No pobres Total

Si 67,0 63,3 83,7 81,2

No 33,0 36,7 16,3 18,8

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

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bajanyenestecasosímuestrandiferencias,aunquetodavíadecaráctermenor, entre la población indigente (90,31%), las familias pobres noindigentes(92,21%)ylaspersonasnopobres(93,85%).

Tabla N° 12Población entre 6 y 17 años según asistencia a un establecimiento

educacional (%) (2011)


1.6 Pobreza desde la vivienda

Medidos según el Índice de Calidad Global de la Vivienda4,los hogares en extrema pobreza ciertamente viven en condicionesmásprecariasquelapoblaciónnopobre;perocabedestacarquelaincidenciade viviendas de calidad recuperable e irrecuperable es bastante similar

4 El Índice de Calidad Global de la Vivienda reúne los índices dematerialidad, saneamiento y tipode vivienda. Diferencia el parque de viviendas en viviendas de calidad aceptable, recuperable eirrecuperable.Seconsideradecalidadglobalaceptablealasviviendasconmaterialidad,saneamientoydetipoaceptables.Entantoclasificacomorecuperableslasviviendasconsaneamientodeficitarioy/omaterialidadrecuperables,siempreycuandoeltipodeviviendanoseairrecuperable.Enlosdemáscasosseconsideraquelacalidadglobaldelaviviendaesdeltipoirrecuperable.

Niño(a)s entre 6 y 13 años

Pobres


No pobres Total

Si 99,14 99,01 99,36 99,29

No 0,86 0,99 0,64 0,71

Total 100,00 100,00 100,00 100,00

Niño(a)s entre 14 y 17 años

Pobres


No pobres Total

Si 90,31 92,21 93,85 93,45

No 9,69 7,79 6,15 6,55

Total 100,00 100,00 100,00 100,00

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entrequienesestánenpobrezaextremaynoextrema.Enestecontextovaletenerpresentequesibienlacaramásduradelaindigenciasonlasfamiliasencampamentosoensituacióndecalle,lociertoesquemásdel70%de las familias enextremapobrezahabita en viviendasdecalidadaceptable,almenosencuantoasumaterialidadyestructura.

Tabla N° 13Hogares según calidad de la vivienda (%) (2011)


Desdelaperspectivadelallegamientoexterno5,metodológicamentese considera que tanto los hogares receptores como los allegados sonafectadosporallegamiento.Laproporcióndehogarespobresafectadosporallegamientoesaproximadamenteeldoblede laexistenteentre loshogaresnopobres,peroaligualqueenlorelativoalacalidaddelavivienda,ladiferenciasegúneste indicadorentrehogares indigentesypobresnoextremosesrelativamentemenor.

5 Correspondealporcentajedehogaresafectadosporallegamiento,yaseaporquesonhogaresallegados,esdecirquecomparten laviviendaconelhogarprincipaloporquesonhogaresreceptoresdeotroshogaresallegados.Mayordetalleen:www.mideplan.gob.cl/casen/definiciones/vivienda.html#6

Calidad viviendaPobres


No pobres Total

Aceptable 70,49 73,02 82,52 81,31

Recuperable 25,74 24,24 16,18 17,19

Irrecuperable 3,77 2,74 1,30 1,50

Total 100,00 100,00 100,00 100,00

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Tabla N° 14Hogares según situación de allegamiento (%) (2011)


Cabedestacarquelaincidenciadelallegamientoexternoregistróunimportanteincrementoentre2009y2011(laproporciónsubiódelordende50%enlapoblaciónpobreen2años),continuandoconelexplosivocrecimientoqueveníayadesdeellapsocomprendidoentre2006y2009.Contodoycomoseveráacontinuación,esteaumentodelallegamientonovinoaparejadodeunaumentocomparableenelhacinamiento6.

Esteúltimo fenómenoesquizásunade lascarasmásdurasdela pobreza, donde la insuficiencia de espacio y la necesidadde habitardormitorioscompartidostienenmúltiplesefectosindeseablescomoestrés,faltadeprivacidad,propagacióndeenfermedades,mayor frecuenciadeaccidentesenelhogar,violenciaintrafamiliaryabusosexual.Aligualqueen las dos dimensiones de vivienda antes expuestas, no se observandiferencias importantesenmateriadehacinamientoentrequienesestánenpobrezaextremaypobrezanoextrema,registrándoseefectoscruzadosentrehacinamientomedio y críticopara estosdosgrupos.Noobstanteloanterior,lapoblaciónnopobresíregistranivelesdehacinamientomuyinferioresalrestodelapoblación(8,04%).

6 Correspondealcocienteentreelnúmerodepersonasdelhogarresidentesenlaviviendayelnúmerodedormitoriosdeusoexclusivodelamisma.Seconsidera:a)sinhacinamiento,aloshogaresqueresidenenviviendascon2,4omenospersonaspordormitorio,b)hacinamientomedio,aloshogaresqueocupanviviendasenlasqueresidenentre2,5y4,9personaspordormitorio;yc)hacinamientocrítico,aloshogaresqueresidenenviviendascon5omáspersonaspordormitorio.

Pobres


No pobres Total

Sinallegamientoexterno 86,32 88,94 93,95 93,27

Conallegamientoexterno 13,68 11,06 6,05 6,73

Total 100,00 100,00 100,00 100,00

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Tabla N° 15Hogares según situación de hacinamiento (%) (2011)


El hacinamiento es la cara complementaria del allegamiento:cuandounsegundohogarllegaacompartirlaviviendadelhogarreceptor,elnúmerodehabitantespordormitoriodebieraaumentaraldoble(anoserquelaviviendaseaampliada).Dicholoanterior,eradeesperarqueelalzaenelallegamientomencionadomásarribahubiesevenidoaparejadoporunaumentoconsistentedelhacinamiento.Loanteriornosedio.Sibienentre2009y2011elallegamientodeclaradoaumentóen50%entre loshogaresenpobreza,laproporcióndehogaresafectadosporhacinamientosubió12%enestemismosegmento.

Comoseveráen lapróximasección,esta inconsistenciapuedeestar asociada a la subdivisión de hogares, fenómeno que se habríaacentuadoenlosúltimos5años.Loanteriorenningúncasorelativizalagravedadquerevisten tantoelhacinamientocomoelallegamiento,perosísonelementosquedebensertenidosencuentaalmomentoderealizardiagnósticosyformularlaspropuestasdepolíticaspúblicas.

Pobres extremos

Pobres no extremos

No pobres Total

Sin hacinamiento 76,80 73,93 91,96 89,85

Hacinamientomedio 19,49 23,18 7,17 9,02

Hacinamientocrítico 3,71 2,89 0,87 1,13

Total 100,00 100,00 100,00 100,00

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2. elementos complementArios pArA cArActerizAr lA extremA pobrezA

2.1 Ingresos totales vs. ingresos autónomos

La definición oficial para determinar condición de pobreza ypobrezaextrema, considera la utilizacióndel ingreso total per cápita.Elingresototalincluyedosfuentesdeingresosadicionalesalosquelapropiafamiliapuedagenerar(denominadosingresosautónomos):

• Subsidios monetarios: transferencias monetarias quemensualmenterecibelafamilia.

• Alquiler imputado: flujo de ingreso imputado a quienes sonpropietariosdesuvivienda.

Sisedebieseconsideraronoelalquilerimputadoesunadiscusióndelargadata,nosoloporcuestionamientosconceptualesasuinclusión,sinotambiénporlacalidaddelascifrasrecogidas,dondealencuestadoselepreguntaencuántocreequepodríaarrendarsucasasisedieraesehipotéticocaso.Juntoconloanterioresimportantedetenernosaevaluarconmayor detalle el efectode la inclusiónde los subsidiosmonetariosalmomento de calificar la situación de pobreza y querer caracterizar aquieneslasufren.

Nocabedudaquelastransferenciasmonetariasquerecibalafamiliadebensertenidasencuentaalmomentodedeterminarsiunafamiliaestáonoensituacióndepobreza.Enparticularenelmarcodelenfoqueoficialchilenoqueestácentradoensilosingresospercápitasonsuficientesparacubrirnecesidadesalimentariasyotrasnecesidadesbásicas.Elpuntoesquesedebeestarmuyconscientedeestoalmomentodecaracterizaralapoblaciónindigenteopobreyquererdiseñarpolíticaspúblicasorientadasaestosgrupos.Enefecto,cuandocaracterizamosalapoblaciónindigenteen lasecciónanterior,enestricto rigor loquehicimos fuecaracterizaraquienessiguensiendoindigentesdespuésdelaintervencióndelEstado.

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Aunqueelporcentajequeseencuentrabajo la líneadepobrezaypobrezaextremahadisminuidoa travésde losaños, todavíamuestrauna realidad de precariedad que se acrecienta al restar del ingreso percápita familiar los subsidios y aportes del Estado. Sin considerar lastransferenciasestatales,lapoblaciónqueviveenextremapobrezaalcanzael6,6%,mientrasqueenpobrezanoextremaesdeun14,3%.

Excluir,paraefectosdeesteejercicio,lastransferenciasyelalquilerimputadoimplicanunaumentode136%enelnúmerodeindigentesyde23%elnúmerodepersonasenpobrezanoextrema.

Tabla N° 16 Pobreza y pobreza extrema de acuerdo a ingreso monetario y

autónomo (2011)

(*)Excluyealquilerimputado.(**)Excluyealquilerimputadoysubsidiosmonetarios.


La descomposición del ingresomuestra la incidencia que tieneen lapoblaciónenextremapobrezatantoelalquiler imputadocomo lossubsidios, observándose que para el promedio de las familias en estacondición,lamagnituddeloqueseimputacomoalquileresinclusosuperiora loque estas familias recibenenpromediopor conceptode subsidiosmonetarios.Esteelementoesrelevante,yaquesibienlapropiedaddelaviviendaciertamenteconstituyeuningresoentérminoseconómicos,estosmontosimputadosnosoningresodisponibleparalasfamilias.

Ingreso total

Ingresomonetario (*)

Ingresoautónomo (**)

N % N % N %

Pobresextremos 472.732 2,8 651.198 3,8 1.116.036 6,6

Pobresnoextremos 1.974.622 11,7 2.281.977 13,5 2.427.500 14,3

Nopobres 14.493.956 85,6 14.029.340 82,7 13.397.774 79,1

Total 16.941.310 100,0 16.962.515 100,0 16.941.310 100,0

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Tabla N° 17Descomposición de ingreso per cápita promedio para familias en

extrema pobreza (2011)


Desdelaperspectivadelabrechadeingresos,laqueseconstruyesoloconsiderandoingresosautónomos,muestraunatrayectoriasimilaralabrechasegúningresostotales(aunqueobviamenteexisteunadiferenciadenivelimportante):labrechaesestableen2003y2006,aumentaluegoen2009ysereducenuevamenteen2011.Loanteriortantoparalabrechadeextremapobrezacomoladepobrezatotal.

Tabla N° 18Brecha promedio de pobreza extrema, considerando ingreso total y

autónomo (pesos de cada año)

Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdeCASEN,añosrespectivos.

Zona

TotalUrbana Rural

Ingresoautónomo 13.164 8.459 12.476

Alquilerimputado 4.593 2.962 4.355

Subsidiosmonetarios 4.058 5.144 4.217

Ingresototal 21.816 16.564 21.048

Ingreso total Ingreso autónomo

2003 2006 2009 2011 2003 2006 2009 2011

Ingresopercápita

$13.266 $14.742 $17.780 $21.048 $9.060 $9.487 $9.261 $12.476

Brecha absoluta

$7.720 $8.054 $13.162 $13.792 $11.926 $13.309 $21.681 $22.364

Brecha porcentual

36,7% 35,3% 42,5% 39,6% 56,9% 58,6% 70,3% 64,4%

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Tabla N° 19Brecha promedio de pobreza total, considerando ingreso total y

autónomo (pesos de cada año)


Lasbrechasevidentementedependentantodelingresopromediocomodelpreciodelosalimentos(quedeterminalaslíneas);peroelejerciciodedistinguirentreingresoautónomoeingresototalnospermitetambiénapreciar la incidencia del ingreso autónomo dentro del ingreso total encadaperíodo.Comoseveenelsiguientegráfico,laincidenciadelingresoautónomoveníacayendoenlasúltimasdosmediciones,loqueserevirtióen laúltimamediciónyquedacuentade la importanciade lacreacióndeempleoenelperíodo.Estequiebrefueespecialmenteacentuadoenelcasodelapobrezaextrema.

Gráfico N° 2Ingreso autónomo como porcentaje del ingreso total


Ingreso total Ingreso autónomo

2003 2006 2009 2011 2003 2006 2009 2011

Ingresopercápita

$27.692 $30.947 $41.152 $48.054 $22.633 $25.101 $31.156 $37.760

Brecha absoluta

$14.026 $14.387 $20.672 $21.812 $19.084 $20.232 $30.668 $32.106

Brecha porcentual

33,6% 31,7% 33,5% 31,3% 45,9% 44,9% 50,0% 46,2%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

2003 2006 2009 2011

PoblaciónenpobrezaextremaPoblaciónenpobrezanoextrema

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Volviendoalejerciciodecaracterización,desdelaperspectivadeingresosautónomospersistelaprevalenciadelasmujerescomoprincipalesafectadasyespecialmentedeloshogareslideradosporestas.

Tabla N° 20Hogares en situación de pobreza, según sexo del jefe de hogar (%).

Cortes de ingreso autónomo


Ahora bien, al desagregar la pobreza por ingreso autónomo entramos de edad se observa una primera diferencia importante respectodelapobrezaporingresototal.Deltratamientoconvencionalconcluíamosquelapobrezaextremaeramuchísimomayorenlosniños(4,58%)yqueestateníalamenorincidenciaenlapoblaciónde60añosomás(1,83%),paraunpromedionacionalde2,79%.Estosereviertecompletamentealhacerelanálisisporingresosautónomos.Dehecho,enesteúltimocasoeltramodeedadconmayorincidenciadepobrezaextremaesprecisamenteeldelosadultosmayores.

Hombre Mujer Total

Pobresextremos43,89 56,11 100,00

5,08 10,27 7,09

Pobresnoextremos54,40 45,60 100,00

10,70 14,17 12,04

Nopobres63,77 36,23 100,00

84,22 75,57 80,86

Total61,23 38,77 100,00

100,00 100,00 100,00

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Gráfico N° 3Pobreza extrema por edad (2011)


Algosimilar,aunqueuntantomenosacentuado,esloqueocurreconlapobrezatotal,dondenuevamentelaincidenciadelapobrezaaumentamásqueproporcionalmenteentrelosadultosmayoresalcentrarnosenelingresoautónomo.

Gráfico N° 4Pobreza total por edad (2011)


Como es de esperar, buena parte de la explicación de loanterior está en el efecto del pilar solidario de la reforma previsional yespecialmente en la Pensión Básica Solidaria (PBS), que actualmentealcanzaa$ 80.528pesosalmes.Deestemodo,bastaqueunode los

0a3años 4a17años 18a29años 30a44años 45a59años 60ymásaños

IngresototalIngresoautónomo

4,58

8,47

4,44

8,92

2,52

4,73

2,5

5,63

1,86

4,54

1,83

8,95

0a3años 4a17años 18a29años 30a44años 45a59años 60ymásaños

IngresototalIngresoautónomo

24,02

30,1

22,5

29,52

13,31

17,59

13,94

19,33

10,03

14,89

7,0

19,94Liberta

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integrantesdeunaparejadeadultosmayoresrecibaestebeneficioparaquedar automáticamente fuera de la indigencia. Se trata principalmentedehogaresdeadultosmayoresqueyanotieneningresoslaboralesycuyapensiónautofinanciada(detenerla)esmuybaja.LaPBSterminamuchasvecespor ser el principal—si no el único— ingresodel hogar, y por lomismo,eselfactorquedeterminasiseesindigenteono.

Lo anterior se refleja también en el tamaño del hogar paracadagrupo.Alexcluir lastransferenciasestatales, inmediatamentesereduceeltamañodelgrupofamiliardelapoblaciónqueahoracaeenlaindigencia:de3,64a3,17personasporhogar.Loanterior,precisamente,porque cae en ella ahora un número importante de adultosmayoressolosoenpareja.

Tabla N° 21 Tamaño promedio del hogar, según sexo de la jefatura.

Cortes de ingreso autónomo (2011)


Elpuntoprincipaldeestadiscusiónesquelascaracterizacionesconvencionalesdepobrezaeindigencia,enelfondoloquemuestranesloquequedapor hacer. Este esundatomuy relevante almomentoderealizardiagnósticosydiseñarsoluciones,lasquenecesariamentetienenquetenerencuentaloqueyaseestárealizandoycomplementaraquellasqueesténbienevaluadas.

Hombre Mujer Total



Nopobres 3,53 2,99 3,34

Total 3,61 3,10 3,41

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2.2 El potencial efecto de la entrega de beneficios sociales y su método de asignación en las características de las familias en extrema pobreza

Mientraseldiseñodelaspolíticassociales,enparticularelmontoy destino de las transferenciasmonetarias, incide significativamente endeterminarquiénessalende la indigencia, lamaneraenquese focalizala entrega de beneficios parece tener también un efecto relevante. Nosolo en la dimensión obvia de la pregunta (quiénes reciben y quiénesno),sinotambiénenunamássutil:elefectoqueparecetenerlamaneraenqueseasignanlosbeneficiosylamagnituddeestosenlaestructurafamiliardeclaradaporlasfamiliasyreflejada,almenosparcialmente,enlasencuestasdehogarescomolaCASEN.

La actualmente vigente FPS comenzó a utilizarse para laasignacióndebeneficiosapartirde2007,luegodeunmasivoprocesodeencuestamiento.LaFPStieneactualmentecercade4millonesdehogaresencuestados,sobreun totalde5millonesenelpaís.Estacoberturasinprecedentes para un instrumento de caracterización se alcanzó en elcontexto de un aumento muy significativo en la oferta de beneficiossocialescomolofueron,porejemplo,lareformaprevisional,elaumentoencantidadymontodelossubsidioshabitacionalesylauniversalizacióndelSubsidioÚnicoFamiliar(SUF),entreotros.

Quizás el principal defecto de la FPS como instrumento decaracterizaciónesquedescansacasiexclusivamenteenlasrespuestasde lospotencialesbeneficiarios ynoen registrosadministrativosni enotroselementosverificables.Asílascosasyenelcontextodeunaumentosustancial de los beneficios sociales, es esperable la masificación desituacionesquetiendenareducirelpuntajedequienesesperanrecibirundeterminadobeneficio.Cabedestacarqueestetipodefenómenonorespondesoloauneventualcomportamientoestratégicodelasfamilias,sinotambiénal interésdeotrosagentesqueparticipandelprocesodeencuestamientoyasignacióndebeneficios,comoporejemplo,lospropiosmunicipios.En efecto, está en elmásdirecto interésde losgobiernoslocales que las familias residentes accedan a beneficios sociales, enparticular cuando estos son financiados por recursos que vienen del

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gobierno central. Cualquiera sea el caso, el punto es que un sistemadondehay tantos interesesen juegonopuedebasarseen informaciónnoverificable.

Un buen ejemplo de esto se da en el marco de la políticahabitacional.Enelcasodelossubsidioshabitacionales,laposibilidaddeoptaraunbeneficioquepuedellegaraequivaleraunatransferenciaporunasolavezdehasta14millonesdepesos,generaclarosincentivosalaparticióndehogares,yaqueelhogarallegadotieneprioridaddeaccesoalsubsidioyalpoderpostularporseparadosegeneraelmayorincentivodetodos:podereventualmenteaccederadosviviendas.

Latablaacontinuaciónmuestracómoentrelosaños2006y2011se aprecia una baja en el tamaño promedio del hogar, especialmentepronunciadaen losquintiles Iy II.LaFPSmuestravaloresaúnmenoresparaeltamañopromedio.7

Tabla N° 22Tamaño promedio del hogar por quintil. CASEN 2006-2011 y FPS 2012.

Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdeCASEN,respectivosañosyregistrosadministrativosFPS2012.

7 LabasedelaFichacontieneaaproximadamenteel80%deltotaldehogaresdelpaís.Porestemotivoalcompararsuponemosqueel20%quenotieneFPS,seencuentraalladoderechodeladistribuciónconpuntajessuperiores.Porlotanto,lacomparaciónserealizacontrael80%deloshogaresCASEN(quintilesI,II,IIIyIV).

QuintilTamaño promedio del hogar

CASEN 2006

CASEN 2009

CASEN 2011

FPS 2012

I 4,19 3,82 3,73 2,52

II 4,09 3,87 3,73 2,53

III 3,71 3,63 3,54 2,61

IV 3,51 3,4 3,25 2,49

V 3,08 2,97 2,81

Total 3,72 3,54 3,41 2,54

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Sibienladisminucióneneltamañodeloshogaresesunfenómenodemográficoconocidoydocumentado,elqueeltamañosereduzcamásrápidoen losquintilesdemenores ingresosesatípico,ynodejadesersugerentequeenlapoblaciónencuestadaporlaFPSeltamañopromedioseaaúnmenor.Además,comovimosanteriormente,estadisminucióneneltamañodelhogarsedaenelcontextodeunaumentomuyimportantedel allegamiento, pero sin uncorrelatoproporcional en el hacinamiento,loque refuerza la tesisdeunacrecientesubdivisióndehogares.Así lascosas,bastaconqueunporcentajemoderadodelasfamiliasencuestadasenCASENrespondademaneraconsistenteconloqueseñalóalasistentesocialde lamunicipalidadque levantó suFPS,paraque,deapoco, larealidadquesupuestamenterecogeCASENsevuelvaunpocomásdifusa.

Unfenómenosimilarymuyprobablementerelacionadoalanteriores el continuo aumento de la proporción de hogares monoparentaleslideradospormujeres,enparticularenlossegmentosmásvulnerables.Sindesconocerqueesteesunfenómenorealyqueobviamenteincideenlacapacidadgeneradoradeingresosdelasfamilias,cabedestacarqueestarealidadsemanifiestaatasasinusitadamentealtasenlaFPS.

Lapresenciadehombresenedaddetrabajartieneunconocidoefecto negativo en términosdepuntajes en la FPS. Esto se traduce enquemásdelamitaddeloshogaresenelprimerquintilde laFPSestánlideradospormujeressolas.

Latablaacontinuaciónmuestra,conlainformacióndelaencuestaCASEN y FPS, la cantidad de hogares pertenecientes al quintil I de lapoblaciónylaproporcióndeellosconpresenciademaridosocónyuges.Enestaseevidenciacómo,mientrasenCASEN2011podemosobservarqueun62,2%deloshogaresdelquintilIcuentaconlapresenciadeunmaridoocónyuge,estose reduceasolo43,5%en laFPS.Lacaídasostenidaobservada entre laCASEN2006 y laCASEN2011 de la proporción dehogaresconmaridomuyprobablementerespondeaunfenómenosocialreal.Sinembargo,tambiénpodemossospecharqueloscomportamientosfraudulentosenqueseincurreallevantarlainformaciónparalaFPS,hanejercidociertainfluenciasobrelasrespuestasCASEN.

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Tabla N° 23Presencia de cónyuge en los hogares. CASEN 2006-2011

y FPS 2012. Quintil I


SianalizamosestavariableconsiderandolabasecompletadelaFPSencontramosalgosimilar.Laproporcióndehogaresconcónyugevadecayendosistemáticamenteeneltiempo,yestevaloresespecialmentepequeñoenlaFPS(62,0%).

Tabla N° 24Presencia de cónyuge en los hogares. CASEN 2006-2011

y FPS. Quintiles I-IV


CASEN 2006(quintil I)

CASEN 2009 quintil I)

CASEN 2011 (quintil I)

FPS 2012(quintil I puntaje)

Frec. Prop. Frec. Prop. Frec. Prop. Frec. Prop.

Hogarescon

marido/cónyuge

627.278 72,2% 640.256 66,7% 617.653 62,2% 392.939 43,5%

Hogaressin

marido/cónyuge

241.597 27,8% 319.819 33,3% 376.047 37,8% 511.286 56,5%

TotaldeHogaresQuintilI

868.875 100,0% 960.075 100,0% 993.700 100,0% 904.225 100,0%

CASEN 2006 (quintil I-IV)



FPS 2012 (Base completa)

Frec. Prop. Frec. Prop. Frec. Prop. Frec. Prop.

Hogarescon

marido/cónyuge

2.626.743 75,7% 2.776.631 72,4% 2.753.657 69,3% 2.237.296 62,0%

Hogaressin

marido/cónyuge

842.948 24,3% 1.056.805 27,6% 1.219.875 30,7% 1.368.534 38,0%

TotaldeHogares

3.469.691 100,0% 3.833.436 100,0% 3.973.532 100,0% 3.605.830 100,0%

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Ensíntesis,sibienloscasosanalizadosnoconstituyenevidenciainequívoca,creemosquesísonelementossuficientementecontundentescomoparamirarconmásreceloyatenciónlascaracterísticasqueparecenrepresentarlarealidaddelasfamiliasmásvulnerables.

3. DificultADes pArA iDentificAr A lA poblAción en extremA pobrezA

Caracterizaradecuadamentealasfamiliasenextremapobrezanoesunproblematrivial.Porun ladoycomoyavimos,existeespacioparasospechar,almenosenciertogrado,delarealidadquenosrevelanlosdatosdelasencuestasdehogares.Porotraparte,tampocoestrivialidentificarconprecisiónalasfamiliasenextremapobreza.Tratándosedeunacondicióndeingreso,estaespordefinicióncambianteeneltiempo,loquesesumaaquelas familias inmediatamente sobre el corte establecido son generalmentemuysimilaresalasqueestánpocospesospercápitamásabajo.

3.1 Volatilidad de la condición

Comoseexplicaen laprimeraparte, lametodologíausadaparadefinirquiénesvivenenpobrezaextrema,pobrezanoextremayfueradelapobreza,utilizavaloresdecortefijosentérminosdeingresostotalespercápita,losquesecotejanfrentealosingresosobtenidosduranteelmesderealizacióndelaencuesta(noviembre2011).

En este contexto, cabe destacar que las familias de menoresingresos suelen enfrentar condiciones laborales precarias, de altainestabilidadeinformalidad,porloquesusingresossuelenvariaralolargodelaño.Sisetomanencuenta,exclusivamente,losingresosdeunmesenparticular,esdeesperarquesecometanerroresdeinclusiónyexclusiónenlaclasificación.

Enlatablaacontinuaciónseclasificaencolumnasalapoblacióndeacuerdoasusingresostotalesdelúltimomes,mientrasqueenlasfilas

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seordenandeacuerdoalingresototalpromediodelosúltimostresmeses.Esteejerciciomuestraunaumentoenlosnivelesdeindigenciacuandosetomaencuentaelingresopromediodelosúltimostresmeses(deun2,8%delapoblaciónaun3,2%).

Asimismo,permitevereldinamismode lacondicióndepobrezade los hogares. Un 4,2% de los hogares catalogados como pobres noextremosdeacuerdoaCASEN,sonconsiderados indigentescuandosetomaencuentalosingresosdemesesanteriores.

Tabla N° 25Clasificación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo al promedio

de ingresos (2011)


Desagregando este ejercicio podemos observar que entrequienes eran indigentes en el período t, un 2,9% no lo era el períodot-1,cifraaúnmayoren t-2 (3,2%).Las tablasacontinuaciónevidenciancómounaproporcióndequienessonconsideradospobreso indigentesrepresentanunapoblacióndinámica,queviviendoconingresosreducidoseintermitentespuedencambiardecondicióndeunmesaotro.

Corte último mesTotal

IndigentePobre no indigente

No pobre

Corte Promedio 3Meses

Indigente 97,6% 4,2% 0,0% 3,2%

Pobrenoindigente 2,1% 94,0% 1,3% 12,1%

Nopobre 0,3% 1,8% 98,7% 84,6%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

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Tabla N° 26Clasificación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo al ingreso

del mes -1 (2011)


Tabla N° 27Clasificación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo al ingreso

del mes -2 (2011)


Lastablasanterioresreflejanquesibienlamayoríadelasfamiliasenextremapobrezasemantienenenlamismacondicióndeunmesaotro,bastamirarunperíododetresmeses(queesdeporsíunperíodobastantecorto)paraencontrarunaproporciónsuficientementerelevantedecasosenqueestoyanoseda.Enestecontexto,esmuyimportantetenerencuentaelcarácterdinámicoycambiantedeestefenómenoalmomentodediseñarpolíticas orientadas a estos grupos o almomento de plantearse plazosymetasespecíficaspara lasuperacióndeesteproblema.Lapobrezayla indigencia son fenómenosdinámicos y no siempre serán lasmismasfamiliaslasquepermanecenendichacondiciónportiemposprolongados.



No pobre

Corte mes-1

Indigente 97,1% 5,2% 0,4% 3,7%


Nopobre 0,4% 2,5% 98,1% 84,2%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%



No pobre

Corte mes-2

Indigente 96,8% 5,6% 0,7% 4,0%


Nopobre 0,7% 2,7% 97,2% 83,5%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

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Loanterioragregaunnuevollamadodeatenciónalaformaenquesolemoshacerdiagnósticosycaracterizacionesenestecampo,yademás,sumavariosgradosdedificultadalayadifíciltareadefocalizarprogramascomoelIngresoÉticoFamiliar.

3.2 Similitud entre segmentos socio-económicos

Otrarazónporlacualescomplicadoidentificarycaracterizaralasfamiliasenextremapobrezaesporque,enrigor,estasfamiliasnosonmuydistintasaaquellasquesonmarginalmentemenospobres.

Tabla N° 28 Diferencias y similitudes entre la población en pobreza extrema

y no extrema (2011)


Pobres extremosvs pobres casi extremos

IndigentesPobres no indigentes (2,8 a 5,6%)

ANOVA Test F

Diferencia significativa

Ingresototalpercápita 21048,22 40609,42 19456,19 Sí

Ingresoautónomopercápita 12476,32 30538,04 8301,02 Sí

Jefaturadehogarfemenina 0,55% 0,54% 0,25 No

Escolaridaddeljefe(a)dehogar

8,60 8,27 5,19 Sí

Edaddeljefe(a)dehogar 47,71 46,92 1,99 No

Edadpromediodelhogar 27,60 27,16 1,25 No

Escolaridadpromediodelhogar

9,14 8,98 2,61 No

Númerodepersonas 3,64 4,33 93,42 Sí

Adultosmayores 0,09 0,08 4,52 Sí

Menoresdeedad 0,42 0,43 0,68 No

Ocupados 0,20 0,32 130,35 Sí

Desocupados 0,14 0,10 26,86 Sí

Inactivos 0,65 0,58 45,09 Sí

Trabajadeformapermanente 0,33 0,42 14,61 Sí

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Comovemos,enalgunasde lasvariablesdecaracterizaciónconrespectoalsexoyedaddeljefedehogar,edadyescolaridad,noexistendiferenciasestadísticamentesignificativasyladiferenciaeslainversaalaesperadaenelcasodelaescolaridaddeljefedehogarynúmerodeintegrantes.

Ahorabien, es justamenteen las variablesde ingresodondeseproducen diferencias importantes. Esto puede parecer obvio en tantoesprecisamentepor ingresopercápitaqueseconstruyen loscortesdepobrezaypobrezaextrema,peronoes tanobvioque lasvariablesquemejordeterminanlosingresosenellargoplazofuesentansimilaresparacadagrupo.

Yesqueladiferenciaentreungrupoyelsiguientenoesotracosaqueelempleo.Elsegmentoqueestámarginalmenteporsobrelalíneadeindigenciatieneunamayorprobabilidaddeestarocupado(yunamenordeestardesocupado);perotambiéntienenunamayorproporcióndetrabajopermanente entre quienes tienen trabajo. Los inactivos son tambiénproporcionalmentemenosenestesegundogrupo.Todas lasdiferenciassonestadísticamentesignificativas.

4. ingresos Del trAbAjo, tipos De empleo y pArticipAción lAborAl

4.1 Ingreso y tipo de empleos

En primer término se debe consignar que, entre aquellos quetrabajan,lapoblaciónenextremapobrezaganamenosquelospobresnoindigentesyciertamentemenosquelapoblaciónnopobre.Esteresultadoesconsistenteporsexoytramodeedad:

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Tabla N° 29 Ingreso del trabajo promedio mensual de ocupados por sexo (2011)


Tabla Nº 30Ingreso del trabajo promedio mensual de ocupados por tramos

de edad (2011)


Loanteriorsedebeenpartealtipodeempleoquepredominaencadagrupo.Mientrasparalapoblaciónnopobreypobrenoindigenteelporcentajedeocupadosenempleosdecarácterpermanenteesde75,3%y 55%, respectivamente, dicha proporción es de apenas 33,4% en elcasode la población en extremapobreza. En este grupo tienenmuchamayor incidencia relativa los empleos de carácter estacional o eventual(53,7%entotal).Esteúltimotipodeempleonosolotiene,pordefinición,unaintermitenciamayor,sinoquetambiénseasociaamenoresingresosmensualesenpromedio.

Tramode edad

Pobreza extrema

Pobrezano extrema

No pobre Total

18a29años $68.858 $154.232 $369.465 $356.848

30a44años $78.556 $173.700 $538.667 $506.152

45a59años $83.399 $172.012 $575.192 $549.765

60ymásaños $52.879 $126.230 $529.417 $516.329

Total $76.056 $166.687 $507.637 $484.405

Sexo Pobreza extrema

Pobreza no extrema

No pobre Total

Hombre $88.043 $189.976 $569.237 $544.056

Mujer $ 66.653 $131.330 $415.114 $395.124

Total $76.056 $166.687 $507.637 $484.405

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Tabla N° 31Ocupados según tipo de ocupación (2011)


Consistenteconloanterior,enlaextremapobrezaesmuchomásfrecuente la condiciónde trabajadorpor cuentapropia (35,9%muyporsobrelos22,1%y20,1%delosotrosdosgrupos),yasuvez,esmuchomenos frecuente la condición de empleado en el sector privado (42%frentea61,3%y62,1%).

Tabla N° 32Ocupados según tipo de trabajo (2011)


Pobres


No pobres Total

Permanente 33,4 55,0 75,3 73,7

Detemporadaoestacional 24,1 19,2 11,1 11,7

Ocasionaloeventual 29,6 16,9 7,2 8,0

Aprueba 1,7 1,2 0,8 0,8

Porplazootiempodefinido 11,2 7,7 5,6 5,8

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Pobres


No pobres Total

Patrónoempleador 1,4 0,3 2,0 1,9

Trabajadorporcuentapropia 35,9 22,1 20,1 20,4

Empleadouobrerodelsectorpúblico

5,4 4,5 6,4 6,2

Empleadouobrerodeempresaspúblicas

2,5 1,7 3,0 2,9

Empleadouobrerodelsectorprivado

42,0 61,3 62,1 61,9

Serviciodomésticopuertasafuera

11,0 9,7 4,8 5,2

FF.AA.ydeOrden 0,7 0,2 1,3 1,2

Familiarnoremunerado 1,1 0,3 0,4 0,4

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

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Enunanálisismásprofundo,inclusoentrequienestienentrabajoasalariado,lascondicioneslaboralessonostensiblementemásprecariasenlapoblaciónindigente,alpuntoquelaproporcióndeasalariadosconcontratofirmadoes18,5y36,1puntosporcentualesinferioralaregistradaen los otros dos grupos. Complementariamente, la proporción deasalariadossincontratoes17,4y33,6puntosmayorqueenlapoblaciónenpobrezanoextremaylapoblaciónnopobre,respectivamente.

Tabla N° 33Asalariados según tenencia de contrato de trabajo (2011)


Ensíntesis,tenemosunasituaciónenlaquelostrabajadoresdelapoblaciónenextremapobrezanosologananmenos,sinoquetambiéntrabajan en empleos menos permanentes y condiciones contractualesciertamentemásprecarias.

4.2 Ocupación, desocupación y participación en el mercado laboral

Juntoaingresosmásbajosycondicioneslaboralesmásprecarias,lapoblaciónenextremapobrezamuestracaracterísticaspoco favorablesdesdelaperspectivadelaocupaciónyparticipación.Entreaquellosenedaddetrabajar,losqueestánenextremapobrezatienenunamenorprobabilidaddeestarocupados(yunamayorprobabilidaddeestardesocupados),peroasuvezostentanunamayorprobabilidaddeestarinactivos.Enefecto,enla población en extremapobreza se combinan dos elementos negativos:mayortasadedesocupaciónymenortasadeparticipaciónlaboral.

Pobres


No pobres Total

Sí,firmó 48,1 66,6 84,2 82,9

Sí,peronohafirmado 3,8 1,8 1,4 1,4

Notiene 46,5 29,1 12,9 14,2

Noseacuerdaonosabe 1,6 2,5 1,5 1,6

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

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Tabla N° 34 Actividad de la población de 15 años o más (2011)


Loanteriorsereflejaconmásprecisiónaldescomponeralhogarpromediodecadagrupopor tipode integranteydeacuerdoal tamañodelgrupofamiliar.Lasfamiliasenpobrezaextremaynoextrematiendenatenermásintegrantesmayoresde15añosinactivos,loque,conjugadoconelhechodetenerenpromediomásmenoresde15añosenelhogar,redundaenuningresopercápitapotencialsustancialmentemenor.

En las familias que están sobre la línea de la pobreza,aproximadamente1porcada2integrantesparticipadelmercadolaboral.En cambio, en las familias que están bajo la línea, dicha proporción esenpromedio1decada4.Comoyavimos,esamenguadaparticipaciónes tambiénmásadversaen términosde resultadosy retribución (mayordesocupación,menoresingresosymayorprecariedad).

Pobres


No pobres Total

Ocupado0,9 6,3 92,8 100,0

20,3 33,4 54,4 51,6

Desocupado7,6 22,5 69,9 100,0

14,4 10,0 3,4 4,3

Inactivo3,4 12,5 84,1 100,0

65,4 56,7 42,2 44,1

Totalpoblaciónde15añoso más

2,3 9,8 88,0 100,0

100,0 100,0 100,0 100,0

Tasadeparticipaciónlaboral(%)

34,7 43,3 57,8 55,9

Tasadedesocupación(%) 41,5 23,0 5,9 7,7

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Tabla N° 35 Actividad de la población de 15 años o más. Promedio de personas

por hogar (2011)


Tabla N° 36Actividad de la población de 15 años o más. Composición promedio

de personas por hogar (%) (2011)


Otramaneradegraficarloanterioresvercómosedistribuyenlasfamiliasentérminosdecuántosperceptoresdeingresohayenelhogar.El70,33%delasfamiliasenextremapobrezanocuentaconningúnperceptorde ingresosdel trabajo,enuncontextodondeel82,13%de lasfamiliaschilenastienealmenosunperceptor.Vistodeotraforma,laprobabilidaddequeunafamiliaestéenextremapobrezabajade10,30%a1,65%alpasaracontarlafamiliaconunperceptordeingreso.


Tamaño promedio del hogar

Menores de 15 años por hogar

Población de 15 años o más por hogar

Fuerza de trabajoInactivos Total

F de T Ocupados Desocupados

Pobresextremos 3,64 1,27 0,82 0,48 0,34 1,55 2,36

Pobres no extremos

4,18 1,42 1,20 0,92 0,28 1,57 2,76

Nopobres 3,32 0,63 1,56 1,47 0,09 1,14 2,69

Total 3,41 0,72 1,50 1,39 0,12 1,19 2,69


Tamaño promedio del hogar

Menores de 15 años por hogar

Población de 15 años o más por hogar

Fuerza de trabajoInactivos Total

F de T Ocupados Desocupados

Pobresextremos 100,0 35,0 22,5 13,2 9,3 42,5 65,0

Pobres no extremos

100,0 34,0 28,6 22,0 6,6 37,4 66,0

Nopobres 100,0 18,9 46,9 44,1 2,8 34,2 81,1

Total 100,0 21,1 44,1 40,7 3,4 34,8 78,9

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Tabla N° 37Preceptores de ingreso del trabajo en el hogar (2011)


Ensíntesis,eslafaltadeempleoloquesinlugaradudasmejorcaracterizaalasfamiliasenextremapobreza.Todaslasconsideracionesantes mencionadas (presencia de transferencias, efectos de la FPS,volatilidadysimilituddecaracterísticasconotras familias)sevuelvenmenos relevantes al momento de dar cuenta de la condición quecomparten las familias más pobres: su limitada participación en elmercadolaboralylasmalascondicionesenquesedesempeñanquienessíparticipandeél.

4.3 Impacto en indigencia de aumentar ocupación, participación e ingresos

Finalmente y solo para graficar el efecto que tendríamejorar lasituación laboral de las familias en pobreza extrema, a continuaciónrealizamostresejercicios:

• Seasignauningresomínimolíquido($145.600)equivalenteal80%delsalariobrutomínimode2011,alosocupadosquenodeclaraningresodeltrabajootieneningresosmenoresa$145.600.

• Seasignauningresomínimolíquido($145.600)alosdesocupados.

Sin

perceptorUn

perceptorDos

perceptoresTres o más

perceptoresTotal

Pobres extremos

70,33 27,23 2,27 0,17 100,00

10,30 1,65 0,21 0,04 2,62

Pobres no extremos

28,74 59,63 9,72 1,92 100,00

15,29 13,12 3,27 1,70 9,50

Nopobres15,13 41,89 30,99 11,99 100,00

74,42 85,23 96,52 98,26 87,88

Total17,87 43,19 28,22 10,72 100,00

100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

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• Se asigna un ingresomínimo líquido ($ 145.600) a la fuerza detrabajoinactiva.8

Elmayorefectoseda,naturalmente,eneltercerejercicio,habidacuenta de los importantes porcentajes de inactividad laboral en lossegmentosmáspobres.Sibien imputarle ingresosatodos laspersonasenedaddetrabajaresunaexageración(nienlosdecilesmásricossedaquetodostrabajen),creemosquedetodosmodossetratadeunejerciciorelevante, especialmenteporque laparticipación laboral enel segmentodeextremapobrezaesdesproporcionadamentebajaypermitemostrarelefectodiferencialdelamedida.

Tabla N° 38Simulación de efectos sobre el ingreso total per cápita por hogar de

ajustar a ingresos mínimos (2011)


Losejercicios(1)y(2)sonalgomenosambiciososyporlomismosonrelativamentemenosdecisivosenmateriadedisminucióndeindigencia.Ahorabien,suimpactoesdetodosmodossumamenteilustrador:ajustar

8 Noseconsideranadultosmayores,personascondiscapacidadniestudiantes.


Ingreso total per cápita por hogar

Original

Corrección de ingresos al ingreso mínimo para cada grupo

Ocupados (1)

Desocupados (2)

Efectos(1) + (2)

Fuerza de trabajo ociosa

(3)

Total (1)+(2)+(3)

Pobrezaextrema $21.048 $33.786 $34.639 $47.377 $50.369 $76.698

Pobrezanoextrema $54.519 $61.619 $64.104 $71.203 $79.273 $95.957

Nopobre $280.281 $283.576 $284.347 $287.643 $296.004 $303.366

Índice de crecimiento (Base cifra original=100)

Pobrezaextrema 100,0 160,5 164,6 225,1 239,3 364,4

Pobrezanoextrema 100,0 113,0 117,6 130,6 145,4 176,0

Nopobre 100,0 101,2 101,5 102,6 105,6 108,2

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ingresosa losocupadosreduce la indigenciade2,8%a1,8%,mientrasque imputarleesos ingresosa losdesocupadoshaceque laproporciónbaje de 2,8% a 2,0%. Ambos efectos combinados permiten reducir laextremapobrezaa1,1%.

Así las cosas, con el efecto acumulado de las tres medidasprácticamenteseeliminalaindigencia,dejándolaen0,3%,ydejadepasolapobrezanoextremaen3,1%.

Tabla N° 39 Simulación de efectos sobre el ingreso total per cápita por hogar de

ajustar a ingresos mínimos (2011)


5. reflexiones finAles

Laspolíticassocialesvigentesy la formaenqueseasignan losbeneficios parecen incidir en la composición y características de laspersonasyfamiliasenextremapobreza.

Si caracterizamos a estas familias de acuerdo a sus ingresostotales (incluyendo subsidios actuales), estaremos observando a lasfamiliasquesiguenenestacondicióndespuésde laactual intervencióndel Estado. En este contexto, el diseño del IEF es adecuado, ya querecogeestoalconstruirporsobreotrosbeneficiosactualmentevigentesycomplementarseconellos.


Porcentajes de la población en cada situación

Original (1) (2) (1) + (2) (3) (1)+(2)+(3)

Pobrezaextrema 2,8 1,8 2,0 1,1 1,0 0,3

Pobrezanoextrema 11,7 10,4 9,9 8,6 6,3 3,1

Nopobre 85,6 87,8 88,1 90,2 92,7 96,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

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Algunasdelascaracterísticasobservadasdelasfamiliasindigentesparecen responder, al menos en parte, a comportamiento estratégicoparalaobtencióndebeneficios.Estonosolodificultalafocalización,sinotambiénlaimplementaciónefectivadelprograma.Porunaparte,familiasartificialmente pequeñas (producto de partición de hogares) recibiránmenos transferencias,mientras que la ausencia (a veces ficticia) de uncónyugeimpideaesteparticipardeprogramasdeaprestolaboral(estandoenlaprácticapresenteenelhogar).

El carácter cambiantede la situación laboral se traduce enquenosiempreson lasmismasfamilias lasqueestánenestacondiciónportiempos largos.Adicionalmente, lascaracterísticasobservablesdeestasfamiliassonmuysimilaresalasdelasfamiliasqueestánmarginalmenteporsobrelalíneadeindigencia.Amboselementoshacenextremadamentecompleja la tarea de focalizar este programa sin cometer errores deinclusiónyexclusióndebeneficiarios.

Apesardelascomplejidadesantesdescritas,loqueserevelacomoelementotransversaleslafaltadeempleo,lasmalascondicioneslaboralesylabajaparticipaciónlaboraldelasfamiliasenextremapobreza.EnestecontextoelénfasisqueelIEFdaalaobtencióndeempleospermanentesyasuplementaringresoscuandoserequieraparecenserlaalternativamásadecuadaparaavanzarenlasuperacióndefinitivadelaindigencia.

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Historia reciente de la política contra la pobreza

en cHile

Osvaldo Larrañaga J.*

* Doctor en Economía, Universidad de Pennsylvania. Licenciado y magíster de Economía, Universidad de Chile. Ha sido profesor asociado y director del Departamento de Economía, y vicedecano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile. Profesor en el Programa de Postgrado ILaDEs Georgetown University. También se ha desempeñado como consultor de agencias internacionales y nacionales en temas de políticas sociales, desigualdad y pobreza y ha participado en diversas comisiones presidenciales y ministeriales. actualmente es coordinador del área de reducción de pobreza y desigualdad, PNUD-Chile.

El texto es de exclusiva responsabilidad del autor y no representa al PNUD.

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El presente capítulo revisa la política pública sobre la pobreza en la historia reciente del país y se organiza en cinco secciones: el período previo a la instalación de la pobreza en la agenda pública; la pobreza como foco de la política social (1974-1989); la caída de la tasa de pobreza y algunas frustraciones de la agenda pública (1990 a 2002); el sistema de protección social Chile solidario y el paso de la superación de la pobreza a la protección social (2002 a 2009).

1. El pEríodo prEvio a la instalación dE la pobrEza En la agEnda pública1

La política social en Chile se organizó históricamente en torno del mercado del trabajo. sus orígenes se encuentran en la legislación laboral y social promulgada en las primeras décadas del siglo XX, que constituyó una respuesta a la ingente cuestión social que caracterizaba a la época. Las nuevas leyes regularon las condiciones de trabajo y crearon las instituciones de seguridad social que proveían ingresos a los trabajadores y sus familias en casos de necesidad (enfermedad, vejez, viudez e invalidez).

Durante la mayor parte del siglo XX la pobreza no constituyó una categoría de estratificación social ni un objetivo de la política pública. Los grupos sociales se clasificaban en clases sociales según su nexo productivo: terratenientes, propietarios, empleados, obreros, campesinos y demás grupos. Hacia fines de la década del 50, Aníbal Pinto postulaba que la sociedad chilena se estratificaba en la forma de una pirámide en cuyo tope estaban los propietarios, empresarios y profesionales de alto rango, que representaban un 5% de la población. La clase media se dividía en tres segmentos que comprendían un 45% de la población: una clase media “alta” que aspiraba a formar parte del grupo superior (10%), un grupo de clase media “media” (15%) y una clase media “baja” que colinda con el estrato popular (20%). Este último abarcaba a la otra mitad de la población

1 Esta sección está basada en Larrañaga, (2010 a).

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e incluía a los obreros asalariados (18%) y a los grupos marginados de campesinos y pobladores urbanos (32%).2

Bajo los parámetros actuales de medición es muy probable que una parte de los obreros asalariados y la generalidad de los campesinos y pobladores urbanos calificaran como muy pobres o indigentes, dadas las precarias condiciones de vida en Chile y a que estos grupos estaban excluidos del incipiente Estado de Bienestar que se construía en el país.

La acción asistencialista a favor de los más pobres estaba a cargo de la beneficencia privada y de la Iglesia, a través de comedores populares, hospicios, centros de atención a la infancia y alimentación escolar, entre otras iniciativas. Dentro de las escasas acciones emprendidas por los gobiernos hacia los más pobres se encuentran los programas de empleos públicos y el financiamiento de ollas comunes para hacer frente a las crisis de desempleo asociadas al colapso en los precios de las exportaciones.

Ciertamente que la población pobre tenía creciente acceso a los servicios de educación y de salud a medida que estos expandían su cobertura a través del país. Pero ello sucedía en tanto se trataba de servicios que tenían la intención de ser universales y no porque tuvieran un foco particular en los grupos más pobres. Más bien lo contrario, estos sectores fueron los últimos en integrarse a la provisión pública de educación y salud, sea porque la pobreza retenía a los niños pobres trabajando o vagando por las calles, o porque la red de escuelas y hospitales públicos demoró en llegar a las localidades más pobres o apartadas.

Las transferencias del Estado beneficiaban a quienes estaban adscritos a la seguridad social, excluyendo de esta manera a los más pobres. Los principales pagos eran las pensiones de vejez, los montepíos (pensiones de viudez) y las asignaciones familiares. Estas últimas representaban una parte relevante del ingreso del hogar, dado que se entendían como un suplemento del salario para cubrir el costo de vida

2 Godoy (1971).

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de la familia del trabajador, bajo el entendido que las cónyuges debían permanecer en los hogares a cargo de las labores de crianza y cuidado, en vez de integrarse al trabajo remunerado. En cualquier caso, el monto de la asignación familiar, así como de los demás pagos de la seguridad social, estaban segmentados por estamento ocupacional, siendo más elevados para los empleados que para los obreros.

No sería hasta el gobierno de Frei Montalva en los años 60 que los sectores marginados empiezan a ser seriamente considerados por el Estado a través de iniciativas como la promoción popular, la sindicalización campesina y la incipiente política de vivienda social, entre otras iniciativas.

2. la pobrEza como foco dE la política social

La adopción de la pobreza como foco de la política pública tiene por trasfondo la transformación de la economía y la sociedad chilena que trae consigo el golpe militar de 1973.

En esos años, la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) confecciona una serie de mapas de la extrema pobreza que representan la primera cuantificación de la población que no cubría sus necesidades básicas en el país, sobre la base de la información provista en los censos de población. Posteriormente, Oscar altimir de la Comisión Económica para américa Latina, CEPaL, publica el estudio pionero de la medición de la pobreza como insuficiencia de ingresos respecto del costo de la canasta de necesidades básicas, método que será adoptado oficialmente en Chile para realizar las mediciones sucesivas de pobreza.

a partir de entonces, la pobreza se convierte en una categoría central de la política social. Los pobres se constituyen en un grupo bien definido de la población y dan lugar a caracterizaciones según localización geográfica, edad, sexo, actividad productiva y nivel educacional, entre otras. La pobreza ya no es atributo de otras categorías sociales, sino que

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ahora los pobres se describen en términos de quienes viven en tal condición. La política pública asume la superación de la pobreza como un objetivo principal, para lo cual se busca identificar los factores determinantes de la falta de ingresos.

En estos años se discontinúa la mayor parte de las políticas redistributivas que habían adquirido importancia en las décadas previas y se suprimen las instancias de participación popular, así como las organizaciones sindicales. La acción redistributiva de ingresos por parte del Estado queda reducida a transferencias monetarias dirigidas a los sectores de mayor pobreza.

La asignación Familiar se focaliza en los asalariados con ingresos más bajos a la vez que se introduce el subsidio Único Familiar (sUF), una transferencia monetaria destinada a familias pobres excluidas del primer beneficio por no ser asalariados. Otra nueva transferencia son las Pensiones Asistenciales (PASIS) que se destinan a personas mayores de 65 años, inválidos e incapacitados mentales, sin acceso a pensiones contributivas. No obstante, se trata de transferencias de bajo monto y su impacto en el ingreso familiar es acotado. En particular, la asignación Familiar redujo apreciablemente su monto y pasó a representar tan solo un 3% del salario mínimo, mientras que en la década de los cincuenta llegaba a representar un tercio del ingreso de las familias.3

En este contexto se introduce la ficha CAS (por los Comités de Asistencia Social), un instrumento de focalización para identificar a los hogares pobres que debían acceder a los programas sociales orientados a tal población. La ficha CAS fue un símbolo del cambio de paradigma del Estado de Bienestar, desde uno que distribuía beneficios según afiliación laboral a otro de carácter residual, que asistía a los más pobres.

El foco de la política social en la pobreza no se circunscribe a los subsidios monetarios, sino generaliza a la mayor parte de los programas

3 Larrañaga (2010 a).

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existentes que empiezan a ser orientados sobre la base de su contribución a la reducción de la pobreza.

En la educación se definen como áreas prioritarias la enseñanza pre-escolar y educación básica, por su contribución a la reducción de la pobreza y a generar condiciones favorables para la convivencia social. En cambio, la educación universitaria e incluso la enseñanza media son consideradas opciones selectivas, destinadas para los jóvenes más talentosos.

Bajo tal postulado, se recorta significativamente el gasto público en educación superior, traspasándose la responsabilidad del financiamiento a las familias que deben pagar directamente o a través de créditos. La misma política se quiso aplicar a la enseñanza media, y en el año 1979 se estuvo a punto de decretar que las familias deberían pagar la matrícula de sus hijos en los liceos públicos, puesto que “alcanzar la educación media, y en especial la superior, constituye una situación de excepción para la juventud, y quienes disfruten de ella deben ganarla con esfuerzo... y además debe pagarse o devolverse a la comunidad por quién pueda hacerlo ahora o en el futuro”.4

Otros programas sociales que adquirieron un foco “pro-pobre” importante en el período fueron la alimentación escolar, la atención de salud de niños y madres en los consultorios, los programas de vivienda social, y la política nutricional para niños, embarazadas y nodrizas.

a mediados de los años ochenta se crea la Encuesta de Caracterización socioeconómica Nacional (CasEN), cuyo objetivo original es medir la focalización del gasto social. así, se empieza a monitorear el porcentaje del gasto social que beneficia a los grupos más pobres de la población, considerándose más exitosos aquellos programas que lograban un mayor grado de focalización.

4 Piee (1984).

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La importancia que asume la pobreza como guía de la política social en este período ha sido criticada en tanto habría significado el abandono de otros objetivos de equidad social. se argumenta que el foco en la pobreza sería propio de las labores de un Estado mínimo, que se responsabiliza tan solo de asegurar las condiciones básicas que requiera la convivencia de los individuos en una sociedad. Ello puede ser ciertamente así, pero también es cierto que los grupos más pobres habían tendido a ser excluidos en el modelo de desarrollo de períodos anteriores, con excepción de las administraciones inmediatamente precedentes que habían puesto el acento en la integración de los marginados.

En cualquier caso, la reducción de la pobreza será adoptada transversalmente como un objetivo clave de la política pública. Tanto así que representó una de las banderas principales que esgrimió la oposición al gobierno de augusto Pinochet para derrotarlo en el plebiscito del año 1988. a tal efecto se hizo uso de un estudio realizado por el profesor arístides Torche de la Universidad Católica que reportaba la existencia de cinco millones de pobres en el país, una cifra que demostraba “en simple” la gran crítica social que se le hacía al gobierno militar por esos años. La cifra fue ratificada cuando empieza a medirse oficialmente la pobreza en las encuestas CasEN y cabe preguntar el por qué tan alto porcentaje de pobres, considerando que el gobierno militar había hecho de la materia el foco de su política social. si bien no se dispone de mediciones previas que sirvan como línea base, es probable que el citado porcentaje de pobreza se explique por un bajo nivel de desarrollo general del país, unido a la enorme carga del ajuste de ingresos que siguió a la crisis de la deuda de los ochenta, respecto del cual los subsidios monetarios y otras políticas públicas nunca fueron un real adversario.

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3. rEducción dE la pobrEza y algunas frustracionEs dE la política pública (1990-2002)

La pobreza quedó así instalada como una de las deudas sociales más importantes que recibieron los gobiernos de la Concertación y la superación de la pobreza se convierte en una de sus prioridades estratégicas. De esta manera, desde 1990 en adelante todas las cuentas públicas de los Presidentes de la República al Congreso Nacional destinan un espacio preferente a los avances obtenidos en materia de superación de la pobreza.

Es probable que la pobreza haya adquirido mayor importancia en el discurso público a medida que se registraban caídas en el porcentaje de personas que vivía bajo tal condición, desde un 38,4% en 1990 a un 18,7% en 2003. Este constituye uno de los principales logros de los gobiernos de la Concertación y es entendible que haya sido debidamente difundido y celebrado. Pero no se trata de un asunto meramente de política interna, sino que representa uno de los casos exitosos de superación de la pobreza en el debate internacional del desarrollo. Los estudios especializados muestran que la caída de la pobreza en Chile se debe principalmente al efecto que tuvo el crecimiento de la economía sobre la ocupación y los ingresos laborales; pero tal hecho no resta mérito a los gobiernos que crearon o mantuvieron las condiciones requeridas para que se alcanzase tal resultado. En todo caso, la constatación del impacto del crecimiento sobre la reducción de la pobreza marcó un hito en la discusión del desarrollo en el país.5

La superación de la pobreza fue asumida como un objetivo transversal de la política pública por los gobiernos de la Concertación. Un núcleo importante de iniciativas tuvo lugar en los ministerios a cargo de los servicios sociales de educación, salud y vivienda. En todos ellos ocupan un lugar prioritario las iniciativas que tienen por destinatario principal a la

5 El primer estudio que mostró la contribución que estaba teniendo el crecimiento en la reducción de la pobreza en Chile fue Larrañaga (1994).

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población pobre, sin que ello signifique dejar de atender a grupos sociales que acceden a servicios sociales provistos por el Estado. Ello en el contexto del fuerte incremento del gasto social en los años noventa que revierte el escenario de escasez de recursos fiscales de la década anterior.

La política de vivienda de los primeros gobiernos de la Concertación priorizó el número de nuevas construcciones, para dar así solución a los “sin techo” que se estimaban cerca de 900.000 familias allegadas a inicios del período. La política fue exitosa en términos del número de soluciones otorgadas, que entre 1990 y 1999 alcanzaría a 765.000 viviendas con financiamiento fiscal, lo que duplicaba la producción de la década previa y situaba a Chile como líder en América Latina en reducir el déficit habitacional. Del total de viviendas construidas con financiamiento público, alrededor de un 55% corresponde a programas orientados a la población más pobre (vivienda básica, progresiva y rural) y el otro 45% a sectores medios (subsidio habitacional y programa especial de trabajadores).

El aumento del gasto público en educación se destinó en estos años a financiar acciones de recuperación de las escuelas, especialmente en aquellas que atienden a la población más pobre, así como a elevar la remuneración de los profesores.6 Las iniciativas incluyeron programas orientados a “subir el piso” de las escuelas más vulnerables (P-900 y MECE Rural); aporte de infraestructura e insumos educacionales a establecimientos municipales y subvencionados (MECE básica y media); e iniciativas para mejorar la formación inicial docente y para la instalación de computadores en las escuelas del país (Enlaces).

Por su parte, la prioridad en el sector de salud fue la recuperación del sistema público, donde se atiende los sectores de bajos ingresos y buena parte de la clase media. La situación vigente era bastante precaria, puesto que en la década previa se habían paralizado las inversiones y los equipos se depreciaron, hubo deterioro generalizado de los hospitales públicos y el personal de la salud experimentó fuertes reducciones

6 Larrañaga (2010 a).

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salariales. La magnitud del esfuerzo de recuperación se refleja en el nivel del gasto público en salud, que se duplica entre 1990 y 1995, y que se triplica entre 1990 y 2003.7

La política de transferencias monetarias no experimentó mayores modificaciones en este período y se continuó operando con unos pocos instrumentos focalizados en los sectores más pobres. El monto de las transferencias se reajustó significativamente en términos reales, pero, considerado como porcentaje del PIB, el gasto fiscal en transferencias monetarias permaneció relativamente estable entre 1990 y 2000. Una situación similar caracterizó a las pensiones pagadas por el Estado.

Las acciones contra la pobreza incluyeron la creación de un conjunto de organismos a cargo de políticas destinadas a grupos específicos de la población, y por tanto, con carácter focalizado. Estos programas tuvieron un componente participativo y suponían la generación de capacidades en los usuarios, al tiempo que daban relevancia a los procesos a través de los cuales se modificaban las condiciones de vida de estos grupos. Raczynski y Serrano (2005) dan cuenta de la creación de alrededor de 400 programas en el que participan cerca de 80 instituciones.

Una de las iniciativas más importantes en la estrategia de combate a la pobreza fue la creación del Fondo de solidaridad (FOsIs), en los meses siguientes a la instalación del gobierno democrático. Este fondo se planteó como objetivo financiar actividades de promoción y desarrollo social en los sectores más pobres, usando esquemas descentralizados de provisión que contaran con la participación de los usuarios y generaran capacidades. El FOsIs no ejecuta directamente los programas, sino que licita a través de concursos públicos entre organizaciones sociales, organismos no gubernamentales, municipios y entidades privadas.

Este modelo de provisión privilegió la contribución de ONG y entidades de la sociedad civil, descartándose una opción alternativa

7 arellano (2012) y Larrañaga (1999).

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que era haber creado un programa centralizado de gran visibilidad, que usara unos pocos instrumentos generales para promover ingresos y empleo, similar en cuanto a su forma (no necesariamente contenido) a los grandes programas de transferencias condicionadas que dominarían el escenario de políticas contra la pobreza en américa Latina en las décadas siguientes.

a mediados de los noventa ya se obtenían resultados notables en términos de la reducción de la pobreza, aun cuando se reconocía que en ellos incidía fuertemente el crecimiento de la economía y su correlato en aumentos del empleo e ingresos del trabajo. Respecto de las iniciativas de política pública que se habían introducido para combatir la pobreza, el juicio de expertos era que se trataba de programas bien diseñados para atender a las diferentes dimensiones de la pobreza, pero que adolecían de problemas en su implementación y sus impactos tendían a diluirse por insuficiente coordinación de los esfuerzos realizados.

En ese contexto se anuncia la implementación de un Plan Nacional de superación de la Pobreza, que debía convertirse en uno de los ejes principales del gobierno de Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). Para ello se crea una instancia de coordinación al más alto nivel, el Comité Intersectorial social (CIs), en el cual participarían once ministros y sería presidido por el Presidente de la República, con el apoyo de una secretaría Ejecutiva y un Comité Técnico. El CIs tendría a su cargo la coordinación del conjunto de la política social y, en particular, de los programas dirigidos a la superación de la pobreza. Con ello se daba respuesta a las críticas sobre la falta de articulación de los programas sociales.

al mismo tiempo se creaba el Consejo Nacional de superación de la Pobreza, conformado por una veintena de personeros de la sociedad civil que recibieron una invitación personal del Presidente de la República. a ellos se les encomienda movilizar al sector privado y la sociedad civil en pos del objetivo de superación de la pobreza. al igual que en el caso del Comité Intersectorial de Ministros, se le dota de una secretaría Ejecutiva y un Comité Técnico asesor.

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No obstante la importancia que se le otorgó a estas iniciativas como articuladoras de una estrategia de combate frontal a la pobreza, su implementación estuvo sujeta a problemas diversos que redundaron en su pérdida de relevancia y eventual desaparición de la arena pública.

Una de las acciones principales del CIs fue la formulación de un Plan Especial de Comunas. Este suponía intervenciones específicas contra la pobreza en las 71 comunas más pobres del país, para lo cual contaría con el concurso de los programas existentes en ministerios y demás agencias públicas. En la práctica, la iniciativa funcionó bien solo en unas pocas comunas, dejando en evidencia las dificultades de articulación entre los distintos niveles del gobierno.

al poco tiempo, el CIs fue perdiendo relevancia y los ministros participantes fueron delegando su presencia a funcionarios de cada vez menor jerarquía, hasta que en un cambio de gabinete se sustituye al Ministro de Planificación que tenía a su cargo la coordinación del organismo y este deja de funcionar.

Por su parte, el Consejo Nacional de superación de la Pobreza centró su labor en la elaboración de diagnósticos y de estrategias contra la pobreza. Estas últimas, sin embargo, postulaban cursos de acción alternativos y a veces opuestos a las acciones que emprendía la política pública. El gobierno no encontró en el organismo el aporte esperado de movilización de la sociedad civil y las relaciones entre las partes se fueron enfriando hasta que el Consejo se transformó legalmente en una Fundación (Fundación Nacional de superación de la Pobreza), una entidad autónoma que seguiría formulando estrategias y propuestas para combatir la pobreza.

La política de superación de la pobreza que se había trazado el gobierno de Frei R-T. perdió de tal manera una de sus principales líneas de innovación y el grueso de las políticas y programas siguió asentado en los ministerios sectoriales y en las agencias especializadas que venían operando desde inicios de los noventa. La principal excepción fue el programa Chile Barrio, que se transformará en la principal política contra la pobreza que lleva a cabo el gobierno de Frei hijo.

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Chile Barrio tuvo por objetivo mejorar las condiciones de vida de los pobladores urbanos que viven en campamentos y loteos irregulares. se estimaba que había un total de 927 asentamientos precarios donde vivían cerca de 100.000 familias en extrema pobreza. La intervención se centraba en la dimensión de la vivienda y del barrio, pero también incorporaba políticas de habilitación laboral y social, dando cuenta del carácter multidimensional de la situación de pobreza.

Este programa representa la primera gran política de carácter intersectorial contra la pobreza en el país, en la cual confluyen el Ministerio de Vivienda, el Ministerio de Obras Pública, el FOsIs y el sENCE (servicio Nacional de Capacitación y Empleo), coordinados por una secretaría Ejecutiva Externa. No obstante, en el año 2002 experimentó cambios sustanciales y pasó a radicarse en el Ministerio de Vivienda, abandonando el componente de habilitación laboral.

Una característica distintiva es que la intervención en un asentamiento precario se inicia con la elaboración de un diagnóstico y plan de acción con participación de la comunidad. Allí se definen los tipos de vivienda requeridas, las soluciones que se buscarán para acceder a los servicios básicos, los cursos de capacitación que se ofrecerán, entre otros. Esta instancia de participación es liderada por el FOsIs, atendiendo a que este organismo tenía una práctica consolidada de trabajo que privilegia la toma de decisiones conjunta con las comunidades y la articulación de los esfuerzos de agencias públicas y de la sociedad civil.

La evaluación que se realiza de Chile Barrio es positiva en cuanto a las dimensiones de vivienda y barrio, puesto que se constatan mejoras significativas en todas las variables que fueron objeto de intervención.8 No obstante, la instalación de nuevos campamentos y ocupaciones irregulares, en ocasiones en los mismos sitios de erradicación de los originales, atentó contra la meta de eliminación de campamentos en el país. También hay una buena evaluación de la coordinación que se realizó a nivel central y

8 asesorías para el Desarrollo (2007).

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regional entre los organismos ejecutores, mientras que la experiencia a nivel local tuvo resultados que dependían de las capacidades de los municipios. Respecto del componente de habilitación social prevalece un juicio positivo por el rol que desempeña el FOsIs, al tiempo que existe una mala evaluación del componente laboral que se atribuye a insuficiencias del sENCE en cuanto su versatilidad para adoptar sus programas a las necesidades de los usuarios del programa.

4. chilE solidario9

El subsistema Chile solidario representó la política pública más ambiciosa para combatir la pobreza en el país en su momento. El objetivo de esta iniciativa fue: “...terminar con la miseria (extrema pobreza) hacia el año 2006. Esto significa atender a 225 mil familias indigentes en Chile. Para eso creamos el programa Chile Solidario”.10

a inicios del gobierno del Presidente Ricardo Lagos, el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) inicia la búsqueda de una política contra la extrema pobreza, puesto que cobraba fuerza la hipótesis sobre la existencia de un núcleo de pobreza dura que no respondía al crecimiento económico, ni a la política social que consistía en iniciativas sectoriales alojadas en una diversidad de ministerios y agencias públicas.

La discusión que tuvo lugar en MIDEPLAN fue muy influenciada por un conjunto de experiencias locales que estaban siendo desarrolladas en la época, destacando los programas dirigidos a familias indigentes en las comunas de la Florida y de Quillota, programas de ONG coordinados por la Fundación Rodelillo y una experiencia de apoyo psico-social del Hogar de Cristo. sobre la base de estas experiencias se diseñó el Programa Puente, definido como una iniciativa de apoyo integral a las familias en

9 Esta sección está basada en Larrañaga y Contreras (2010).

10 Discurso presidencial del 21 de mayo de 2003.

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extrema pobreza, cuyo eje es la figura del Apoyo Familiar para ayudar a los participantes a integrarse a las redes de programas sociales.

Por su parte, la Dirección de Presupuestos (DIPREs) buscaba constituir una red articulada de prestaciones sociales para la población pobre, que superara la dispersión del gran número de planes y programas que se alojaban en distintos ministerios y agencias del sector público. La idea era ofrecer un sistema interconectado de prestaciones sociales dirigido a los más pobres, de modo que se accediera a través de la figura de una “ventanilla única”.

El Presidente Lagos constituyó una comisión con representantes de MIDEPLaN, FOsIs y la DIPREs, para que en el transcurso de un mes propusiera un programa integrado de combate a la pobreza. La propuesta de la Comisión estuvo basada en el programa Puente, a lo cual se agregaron la dimensión de la inter-sectorialidad que estaba trabajando la DIPREs, así como el acceso garantizado a los subsidios existentes. De esta manera, el 21 de mayo de 2002 se anuncia la creación de Chile solidario.

La puesta en marcha de Chile solidario fue inmediata, aprovechando que el programa Puente se encontraba ya operando a manera de experiencia piloto. Chile solidario se instaló usando la legalidad existente, postergándose para más adelante el envío al Parlamento del proyecto de ley que le daría al sistema de protección social una legislación propia.

La nueva política descansa en tres supuestos: (i) que hay un grupo de familias que están excluidas del crecimiento de la economía y de las redes de la política social, y que viven en condiciones de extrema pobreza; (ii) que el país cuenta con la oferta de programas y beneficios sociales necesaria para atacar la extrema pobreza; (iii) que para vincular a estas familias con la red social se necesita de un “puente” que provea información, contactos y competencias.

El apoyo Familiar es un profesional o técnico que trabaja directamente con cada familia en el logro de un conjunto de 53 condiciones mínimas de calidad de vida, en las dimensiones de vivienda, salud, educación, empleo e ingresos, dinámica familiar e identificación.

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La selección de las familias se realiza a través de la ficha CAS y a partir de 2006 por la Ficha de Protección social. Las familias participantes tienen acceso preferencial a un vasto número de programas sociales, así como a cobertura garantizada en materia de los subsidios monetarios tradicionales del Estado, como son el subsidio Único Familiar, la Pensión asistencial en sus modalidades de vejez, invalidez o discapacidad mental (Pensión Básica solidaria, desde julio de 2008), la subvención Pro Retención para Jóvenes en la Enseñanza Media y el subsidio de agua Potable.

Chile solidario profundiza en la línea iniciada por Chile Barrio de la intervención intersectorial. El diseño de la política disponía que la coordinación sería realizada por MIDEPLaN, articulando la red de programas de los demás ministerios y reparticiones públicas. Los apoyos Familiares están bajo la dependencia de las municipalidades, bajo la asistencia técnica y supervisión del FOsIs.

Esta iniciativa debe ser distinguida de los programas de transferencias condicionadas que se organizan en torno de una transferencia en dinero a cambio de la asistencia de los niños a las escuelas y de niños y madres a los controles de salud. El objetivo de estos programas es interrumpir la transmisión inter-generacional de la pobreza, además de aliviar las privaciones del presente. En cambio, Chile solidario busca reducir la pobreza presente a través de la formación de capacidades en los pobres. La existencia de un pago (Bono solidario) ha inducido a algunos analistas a clasificar a Chile Solidario como un programa de transferencias condicionadas; sin embargo, este es un monto muy pequeño cuyo objetvo es financiar los costos de acceso de las familias a las redes de servicios sociales, pero no cumplir la función de una transferencia condicionada.

Las evaluaciones de impacto muestran que los participantes en Chile solidario obtienen aumentos de ingreso y empleo, pero que tales ganancias serían atribuibles a condiciones del entorno antes que a la acción del programa. No obstante, Chile Solidario habría sido eficaz para vincular a las familias participantes con los programas de la oferta pública social, siendo aquí clave el rol de los apoyos Familiares.

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La falta de resultados de Chile solidario sobre empleo e ingresos muestra que los accesos a los programas de capacitación, intermediación laboral y de micro-emprendimiento no fue una condición suficiente para gatillar la autonomía económica de los participantes. a ello contribuirían fallas de coordinación y de relevancia de la oferta pública; así como insuficiencias en la intervención para hacer frente a fuertes déficit de capital humano, cultural y psico-social que caracterizarían a las familias participantes.

5. dE la supEración dE la pobrEza a la protEcción social11

Entre los años 2002 y 2009 hay un giro importante de la política social, con el arribo de la protección social como eje de nuevas políticas públicas, cuyo objetivo es lidiar con las inseguridades económicas (vulnerabilidades) que enfrentan personas y familias.

La vulnerabilidad económica puede entenderse como el riesgo de caer en pobreza. El grupo objetivo es la población de ingresos bajos y medio-bajos, un segmento de población que excede con creces a la población que es pobre en un determinado período. La vulnerabilidad es sinónimo de incertidumbre respecto del sustento material futuro; en tanto tal afecta el bienestar subjetivo de las personas y restringe el campo de decisiones en materia de emprendimientos e inversiones. a modo de ejemplo, una familia de ingresos medio-bajos puede decidir no matricular a sus hijos en una escuela de calidad que tiene financiamiento compartido, porque pese a disponer de los recursos para pagar en el presente puede preferir evitar el riesgo futuro de no pagar y que sus hijos sean marginados del establecimiento.

La más emblemática de estas nuevas políticas es la reforma de la salud que trae consigo garantías explícitas de atención para las enfermedades más importantes. Entre sus objetivos se cuenta el término

11 Basado en Larrañaga (2010 b).

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de la incertidumbre de las listas de espera en los hospitales públicos y del riesgo financiero asociado a seguros privados que no cubren eventos catastróficos, costo de medicamentos y otros gastos.

Otra reforma emblemática es la creación de las pensiones solidarias que tienen por objetivo entregar un piso de ingreso a los adultos mayores y a las personas discapacitadas. De esta manera, se transforma el sistema de pensiones de capitalización individual en uno que incorpora un primer piso de transferencias financiadas con impuestos generales.

Otras políticas que se introducen en este período bajo el alero de la protección social son Chile Crece Contigo, orientada a cerrar las brechas que se generan en el desarrollo temprano de los niños y el seguro de Desempleo, que provee ingresos monetarios en el evento de cesantía. El enfoque de vulnerabilidad también significó ampliar el porcentaje de la población que era elegible para acceder a subsidios monetarios, como en el caso de las pensiones solidarias cuya población objetivo es el 60% de menores ingresos.

Un rasgo importante de estas políticas es que operan bajo la lógica de los derechos garantizados por ley. así, toda persona que cumpla con las condiciones de elegibilidad requeridas tiene derecho a acceder a los beneficios que le correspondan. En este caso es el Estado quien asume los riesgos de cambios en las condiciones económicas, en contraste con la práctica de décadas anteriores, donde la elegibilidad del beneficio no aseguraba su otorgamiento en caso que la asignación presupuestaria fiscal fuera insuficiente.

Estas reformas provienen de la iniciativa de los Presidentes Ricardo Lagos y Michelle Bachelet, para quienes es importante otorgar una marca social a sus gobiernos que les distinguiera de la política con foco en pobreza que para muchos representaba una continuación de las iniciativas del gobierno militar.

Un antecedente que puede haber sido influyente en la política de protección social es la identificación de la inseguridad económica como

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una causa detrás del malestar social en los Informes de Desarrollo Humano del PNUD y otras publicaciones. así también, los resultados de la Encuesta Panel-CasEN informaban de una gran movilidad temporal de los ingresos de los hogares que se traducen en riesgo de caer en el caso de la parte baja de la distribución, aun cuando es probable que esos resultados sobre-estimen la vulnerabilidad por la presencia de componentes transitorios en los ingresos medidos en las encuestas.

Estas nuevas políticas expanden significativamente la cobertura y los montos de los beneficios otorgados, no suponen cambios radicales como habría sido el reemplazo de la focalización por la universalidad o la sustitución de los mecanismos de mercado existentes en los sectores sociales. Puede que ello haya sido la intención de algunos de los impulsores de estas reformas, pero enfrentaron oposición política a nivel del Parlamento o del Ministerio de Hacienda que velaba por la consistencia del conjunto de la política pública. así, la reforma de las pensiones no modifica el régimen de las pensiones contributivas ni las entidades que administran los fondos previsionales; la reforma de la salud no supone una redistribución interna de cotizaciones ni modifica la estructura de la salud privada, etc.

El nuevo enfoque de la política social trajo consigo a la Ficha de Protección Social en reemplazo de la ficha CAS como instrumento de focalización de los beneficios sociales. El puntaje de la Ficha de Protección social se calcula de acuerdo a la capacidad de generación de ingresos de los miembros del hogar, ajustada por el nivel de necesidades económicas. La capacidad de generación de ingresos de cada persona se calcula según los años de escolaridad, la experiencia laboral, el tipo de afiliación laboral, así como variables del entorno que afectan la capacidad de generación de ingresos, como es el nivel de desempleo y otras características de la comuna o región de residencia. solo se calcula capacidad de generación de ingresos a los miembros del hogar en edad de trabajar, excluyendo a estudiantes, embarazadas, madres de hijos pequeños y otras personas con impedimentos objetivos para trabajar. El ingreso de pensiones y subsidios permanentes se adiciona a los recursos del hogar.

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El puntaje de la Ficha de Protección social no incluye la tenencia de activos físicos, como los atributos de la vivienda de residencia, aun cuando ella es informativa de los recursos que posee la familia. Esta fue una decisión de MIDEPLaN para reducir las señales de castigo al progreso asociadas a la inclusión de variables como la vivienda y los bienes durables en un instrumento de focalización de programas sociales.

Las necesidades del hogar se cuantifican sobre la base de un índice que considera el número de personas residentes, ajustadas por características demográficas, como sexo y edad, y corregida por economías de escala, puesto que el nivel de gasto en consumo aumenta menos que proporcionalmente al número de personas en el hogar. También se consideran las necesidades asociadas a que alguno de los miembros del hogar presente una condición de discapacidad física o mental.

La nueva ficha postula estar basada en el enfoque de vulnerabilidad para caracterizar a las familias. Así por ejemplo, hay variables que reflejan los riesgos territoriales asociados a la generación de ingresos, como es vivir en una comuna con mayor nivel de desempleo, donde hay un riesgo más alto de perder la fuente de ingresos laborales. No obstante, la mayor parte de las variables incluidas podrían también formar parte de la evaluación de los recursos de los hogares en un instrumento de focalización basado en la pobreza y no especialmente en la vulnerabilidad. Por ello, hay alguna exageración en el argumento que la ficha CAS medía pobreza y la ficha de Protección Social mide vulnerabilidad. La distinción principal entre pobreza y vulnerabilidad ocurre en la cobertura que tienen los programas y beneficios sociales, puesto que una política destinada a lidiar con la vulnerabilidad debe cubrir a un mayor número de personas que las orientadas contra la pobreza.

A fines del año 2006 empezó a encuestarse a la población a través de la Ficha de Protección Social y a enero de 2010 había más de 3,5 millones de familias con esta ficha, equivalente a cerca de 11 millones de individuos, o dos tercios de la población del país.

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Una evaluación de consistencia de la Ficha de Protección social con otras bases de datos muestra que hay problemas serios en el reporte de algunas variables en la ficha, como la condición de discapacidad y la composición del hogar (Herrera, Larrañaga y Telias, 2010). Estos problemas se originan en reportes no verdaderos de la condición familiar por parte de entrevistados que intentan obtener un bajo puntaje en el instrumento de focalización y acceder así a los beneficios sociales. La raíz del problema radica en la utilización de variables que no están sujetas a un proceso de verificación, siendo este uno de los criterios básicos que deben cumplir los instrumentos de focalización en la elección de sus indicadores. También se detectan grandes diferencias en el porcentaje de discapacitados entre comunas, sugerente de las distintas disposiciones de los equipos locales que realizan las entrevistas.

Otros problemas asociados a la Ficha de Protección social es que no se actualiza en el tiempo a menos que haya una solicitud expresa de los usuarios, y la pérdida de consistencia del instrumento por efecto de un conjunto de modificaciones discrecionales en el modelo de cálculo del puntaje que tuvieron lugar a lo largo del tiempo.

6. a modo dE ciErrE

En el año 2010 asumió la conducción del país un gobierno de centro derecha, dando término el ciclo de dos décadas en que la conducción del país estuvo a cargo de la coalición de centro izquierda que lideró la transición a la democracia. El nuevo gobierno constituyó una comisión presidencial que revisó el funcionamiento de la Ficha de Protección social y recomendó un conjunto de modificaciones que darán lugar a un nuevo instrumento de focalización a partir de 2013. asimismo, decidió reemplazar Chile solidario por el programa Ingreso Ético Familiar, una política que apunta a subsanar deficiencias del primero en la esfera de la ocupación e ingresos a través de agregar un apoyo profesional para la inserción laboral y la introducción de un conjunto de transferencias en dinero.

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7. rEfErEncias bibliográficas

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La nueva cara de La pobreza: excLusión,

incertidumbre y vuLnerabiLidad

Susana Tonda M.*

* IngenieracomercialdelaPontificiaUniversidadCatólicadeChile.HasidogerentegeneraldeBanefe ydirectoraejecutivadelHogardeCristo.ActualmenteesprofesoradelaPUC,directoradeBBVAyFE,y consultora.

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1. IntroduccIón

“El país ha crecido sostenidamente”, “Hemos avanzadosignificativamente hacia el desarrollo”, “Hoy hay muchos menoscompatriotasenlapobreza”o“Esteeselcaminoconquederrotaremoslapobreza”,sonalgunasdelasmuchasafirmacionesquesehanutilizadopararesumirlaexperienciachilenaenmateriaeconómico-socialdesdeladécadade1990,particularmentecuandosehacereferenciaalatareadedisminuirlapobrezaylapobrezaextrema.Chilelogróreducirenmásde30puntosporcentualeslatasadepobrezadesde1987alafecha:aquelañoerade45,1%yalcanzabaacercade5,5millonesdepersonas,delascualesalrededorde2millonesvivíanenpobrezaextrema.

Ciertamentelamagnituddelastransformacionesseveampliamentereflejadaenaquellasfrases,atalpuntoqueestaspalabras,confrecuenciausadas para sintetizar los logros del período, poco a poco pasaron deser resúmenes descriptivos a transformarse en puntalesmotivacionalesenlosdiscursos—tantonacionalescomoextranjeros—,queelogiabanypromovíannuestramaneradehacer lascosasentérminosdedesarrollosocialyluchaporlareduccióndelapobreza.

Noobstante,juntoaestoslogroshanaparecidonuevosdesafíos.Unodelosprincipalestienequeverconquéentendemosporpobreza,elenfoqueconque laabordamosy lacapacidadque tenemoscomopaíspara ponernos de acuerdo en áreas tan fundamentales como qué tipodepolíticaspúblicasnospermitiránprofundizary/orenovarloséxitoseneste ámbito, en reducir la desigualdad y revitalizar los mecanismos deintegraciónsocial.

Estosretossedesenvuelvenenelsenodeunarealidaddistintaalaquemotivólaspolíticassocialesdelosúltimos20años.Sabemosque,auncuandolosingresossonfundamentalesparacubrirsatisfactoriamentelasnecesidadesbásicasyaccederaunamejorcalidaddevida,nosepuededefinirelbienestardelaspersonassoloentérminosmonetarios.Dehecho,lanuevacaraqueasumelapobrezaenChilesehaidomanifestandoen

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un formatoparticularmentecomplejo,enelcualsedespliegande formasinérgica —conjuntamente con la insuficiencia de ingresos—, distintasvulnerabilidades, tales como la precariedad laboral, la segmentacióneducativa,lasegregaciónresidencial,entreotrasdimensiones.

El nuevo enfoque debe procurar abarcar esta complejidad,entendiendoquelapobrezaenlaactualidadtienedistintosfactoresentresuscausas,quealavezsemanifiestanendistintasdimensionesdelavidayque,porlotanto,necesitaserabordadademaneraintegralparacimentarsoluciones duraderas.

2. El frágIl EquIlIbrIo

Laexperienciamuestraque,ennuestropaís,haysectoresde lapoblaciónqueexperimentanaltosgradosdefragilidadensusempleos,enlamalacalidaddelaeducaciónalaqueaccedensushijos,enlasegregaciónde sushogares, en la faltadecobertura yde redesdeapoyopara susadultosmayoresopersonasconcapacidadesdistintas.Esasícomoestaspersonasysus familias—antediversascomplejidadesosituacionesdecrisis—, pueden ver desmejorada su situación socioeconómica, a talpuntodecaerenpobreza(oextremapobreza)enmásdeunaoportunidadensusvidas,demaneraquelograrsalirdeellanosignificaqueserádeformaestablenidefinitiva,nitampocoquelograránescenariosconmenosriesgosyvulnerabilidades.1

1 La Encuesta Panel CASEN 1996, 2001, 2006 nos revela que un 30,9% de la población estuvo enpobrezaalmenosunavezenelperíodoquevadesde1996a2001,mientrasel23,5%delaspersonasexperimentaronestasituaciónenel lustroquevadesde2001a2006.Entanto,un29,8%fuepobreunaodosvecesentre1996,2001y2006.Cuandolosinvestigadoressepreguntaronporelorigendelaspersonasqueestabanenpobrezaen1996,2001y2001,2006 lograronestablecerque tantoen2001comoen2006,el80%de laspersonasensituacióndepobrezaveníande loscincoprimerosdeciles,deloscualesaproximadamenteel30%provienedeldecil3,4y5,osea,del50%máspobredelapoblación.Estainformacióndacuenta,comoconcluyeronlosautores,delavulnerabilidaddelaspersonasqueseencuentranenlosdecilesmediosdeladistribucióndeingresos.MIDEPLAN,FundaciónparalaSuperacióndelaPobreza,ObservatorioSocialUniversidadAlbertoHurtado(2007).

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Pienseenunhogarquenospermitaevocarunretratomásnítidode la situación. Este es un ejemplo real: una familia compuesta por 6personas: un jefe de familia de alrededor de 40 años; sumujer de unaedadsimilar;treshijos(unadeellosadolescenteembarazada)yelabuelopaterno.SuhogarestáenunaviviendabásicaubicadaenunapoblacióndelaRegiónMetropolitanaquehabitualmenteesdescritaenlosmediosdecomunicacióncomo“problemática”.

El padre de familia trabaja en la construcción, logra seguridadlaboralsoloenlamedidaquela“obra”seaimportanteysuedificacióntardemásdeunaño.Ganaunsalariocercanoalos$300.000mensuales,es “un hombre de la casa” y solo de vez en cuando sale a recrearsecon losamigos.Lamadregenera ingresoshaciendoaseoenunacasadondetrabajatresvecesalasemanaylepagan$15.000porjornada.Elabuelo,entanto,recibeunamodestapensiónporsujubilación.Loshijosvantodosalcolegio.Lahijaembarazadatiene16años,elsegundohijotiene8yelmenor7.Entretodoslosintegranteslogranuningresofamiliarde$560.000,aproximadamente.Aunquenohayestabilidadytampococuentanconpagosprevisionales,técnicamenteestafamilianoespobre.2

Sin embargo, el abuelo ha empezado a tener “olvidos”momentáneos.Parecedistraído,escuchamenosqueantes,se leolvidadondedejalascosasycadavezquesunuerasaleatrabajardebedejarloencargadoalavecinaparaqueno“vayaasalirysetermineperdiendo”.

Elnacimientodelaguaguadelahijaadolescenteyelavancedelaenfermedaddeladultomayorharánqueelgastodeestafamiliaseveaprogresivamenteincrementado.Paralelamente,laasistenciacontinuaquevaarequerirelabuelo(paraevitarquesepierdaoquegenereunaccidentemayor)ylanecesidaddecuidadospermanentesdelnuevomiembrodela

2 Lalíneadelapobrezaactualmentesesitúaenlos$72.098porpersona.Lafamiliadenuestroejemploenlacondicióninicialsuperaesamarca,llegandoaunpercápitadealrededorde$93.000.Estemonto—deacuerdoconlascifrasquesedesprendendelaEncuestaCASEN2011—,ademáslossituaríaenelcuartodecildeingresosautónomos,osea,almenosel40%delapoblaciónenChileestáenunasituaciónsocioeconómicasimilaroesmáspobrequeellos.

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familiaobligaránalamadreadejardetrabajarparaqueasílaniñaterminedeestudiar,viéndosedeestemododisminuidosfuertementelosingresosdelhogar.

Este es el caso de una de un sinnúmero de familias que frentea situaciones complejas, tienen un margen de acción muy restringido.Suhistoria nospermitemostrar los altosgradosde vulnerabilidad y lasdiferentesdimensiones—multidimensionalidad—,enquesemanifiestanlasproblemáticasdelapobreza.

Esta familia vive con $ 560.000 mensuales, en un escenarioen el cual sus integrantes no hicieron nada “malo”, en donde no lespasónada“extraordinario”;perocomosussoporteseconómicoseranprecariosysusvidassedesarrollanencontextosdealtavulnerabilidad,casidemodoinevitablesevenexpuestos,ensuconjunto,alapobreza(técnicamentedefinida).

Aspiraciones tan básicas como trabajo de calidad para el jefedehogar,que lamadrepuedaseguircontribuyendoeconómicamentealingresofamiliar,quelahijaprosigasusestudiosyqueeladultomayoryelbebétengancuidadosadecuadospuedenaparecercomoesperanzasquiméricas para estos compatriotas. ¿Qué pasaría con esta familia siadicionalmenteaestasnuevascircunstanciaselpadresufreunaccidentelaboral,osialgunode losniñossufrealgunaenfermedadgrave,osi—inclusoalgoquedebieseserunabuenanoticia—,lahijamayorlograentraraunauniversidad?

Siestafamilia,ademásdesuvoluntadyempeñoporsaliradelante,noestáinsertaenunsistemasocialqueapoyeacadaunodesusmiembros,elcualentreguemarcosdeseguridadfrentealosespaciosdevulnerabilidadquemásfustiganaloschilenos,losllevaráirremediablementeaengrosarlasestadísticasyaserejemplosdelareproduccióndelapobreza.

La coexistencia de riesgos, carencias, debilidades, junto conpotencialidades, recursos y prácticas de protección informales sonalgunas de las particularidades de cómo se expresa la pobreza de

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nuestrosdías.Para losmáspobres, tradicionalmente,y talcomonosmuestraesteejemplo,hansidocentraleslosmecanismosinformalesdeapoyomutuobasadosen la familia,elparentescoy las relacionesdeamistad.Lasredesdeestetipopuedentenerunpapelfundamentalenelenfrentamientodelascrisis,especialmenteparalosmásdesprotegidos:adultos mayores, discapacitados físicos y mentales, enfermoscrónicos, que no están cubiertos por la protección social formal. Laexperiencianosmuestraque, fomentando lapermanenciadeellosensu medio natural, conservando o restituyendo los vínculos familiaresy comunitarios y favoreciendo su integración a las redes formales,aumentanlasprobabilidadesdeevitarqueellossigancayendoenunasituacióndepobrezadura.

Loslazos,lasrelacionessocialesylospatronesdeintegraciónenlasinstitucionessocialesconvencionalesquesostienenlaspersonasque participan en procesos de cambio, son fundamentales en ellogro de determinados resultados. En sociedades como la nuestra,caracterizadasporaltosnivelesdedesigualdad,conaltasegregaciónsocial y amplios contextos de riesgo para los menos favorecidos,3 existe el peligropermanentedequeaumente la fragmentación socialy la erosión de los lazos sociales. En nuestro ejemplo, sin el apoyodesalascunasodecentrosdedíasparalosadultosmayores,lomásprobablequesucedaesquelafamiliaveadisminuirsusingresos,conunincrementodecostosfamiliaresquepuedenllevarlaaunespiraldeexclusiónsocialquerepercutiráenlareproduccióndelapobrezaenlasgeneracionesfuturas.

3 Ennuestropaísel10%másricodelapoblacióngana27veceselsueldodel10%demenoresingresos.ElpromediodentrodelospaísesquecomponenlaOCDEesde9veces;estonossitúacomoelpaísconmayordesigualdaddetodoelbloque,OECD(2011).Tambiénsobredesigualdad,principalmenteentérminosdeingresos,peroincorporandoexplícitamentelacategoríadevulnerables,sepuedeverFerreira, Francisco et al. (2013). Aquí se plantea que esta categoría, que no está en situación depobreza,peroquetampocotienetodosloselementosdeseguridadquelepermitanconcertezanocaerorecaerenella,ennuestropaísllegaríaamásdel41%delapoblación.

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3. la dEsEspEranza pEgada a los huEsos

Un joven de 20 años ha terminado 4o medio. Él, al igual queunagranpartedesuscoetáneosydesus40compañerosdecursoquerecibieronsimilarcalidadeducacional,apenascomprendeloqueleeyconmuchadificultadpuedeexpresarsusideasporescrito.4Tampocotuvoalolargodesuformaciónescolaraccesointegralalatecnología,careciendoademásdeconocimientosdelmundodeltrabajo.

Por cierto, este muchacho vive junto a su familia en una villacompuestapordecenasdeblocksdedepartamentosdenomásde45m2yquefueerigidaenlosbordesdelaciudadcomo“soluciónhabitacional”,pero que al poco andar, se transformó en una de las 83 poblaciones“tomadas”porelnarcotráfico.5

Estemismo joven logra encontrar trabajo en una empresa pararealizarlaboresdejunior.Sujefeesunapersonaconmuypocashabilidadessociales,lleva20añosenestetrabajoydesdehacemuchosañoshasidoel“jefedejuniors”.Ningunodelosdossecaracterizaportenerdesarrolladalaasertividad.

Lepaganelmínimoyapesardeesoestáfeliz,puesnuncahabíarecibido150lucas;“eshartaplata”paraélysufamilia.Altercerdíadetrabajosujefeloenvíademaneraurgenteasacarfotocopiasdeunosinformesparaeldirectorio.Elchiquillovaacumplirelencargo,pasaeltiempoynollega,lobuscanportodospartesperonada,nuncamásvolvió…

4 LapruebaPISAentiendealalecturacomo“lacomprensión,elusoylareflexiónsobretextosescritos,conelfindealcanzarlasmetaspersonales,desarrollarlospropiosconocimientosypotencialidadesyparticiparenlasociedad”.Deacuerdoalosresultadosdeestamediciónparaelaño2009enChileelpuntajeenlecturaesmayormientrasmásaltoeselGSEysituaciónculturalalquepertenecenlasfamilias;porejemplo,enelquintilmásbajo,1decada2estudiantes(52%)de15añosnolograunnivelbásicodecompetenciaslectoras,quelespermitandesenvolverseenelmundoyparticiparproductivamentedelasociedad;enelquintilmedio-bajolacifraalcanzaal38%;peroenelgrupomásaltolacifrallegasoloal9%.MinisteriodeEducación,UnidaddeCurrículumyEvaluaciónSIMCE(2011).

5 VerCIPERChile.Las83zonasocupadasdeSantiago. http://ciperchile.cl/multimedia/zonas-ocupadas-de-santiago-2012/

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Élnosabíasacarfotocopias,nadieleenseñóaocuparlamáquinafotocopiadora.Seasustóyenlugardepedirayudaescondiólashojasdelinformeysefue…Perdiósutrabajoymuchomás,laconfianzadepoderingresaralmundolaboral.

Cuando hemos preguntado por los significados y el sentir devivirenpobreza,6laspersonasquevivenenestasituacióndancuentadecómoellaseexpresaenlaarticulacióndedistintosplanosdelavidadelossujetos.Almismotiempo,losposiblescaminosdesuperación—odeestancamiento—,sedanenlasconjugacionesdeestamismamultiplicidad.

Ellos,porejemplo,noshanseñaladoqueaccederaoportunidadesdentrodelcircuitoformadoporlaeducación,lacapacitaciónyeltrabajoes vital parapoder activar uncírculo virtuosode superación.Estas tresdimensionessonpercibidascomoprocesoshabilitantes,quealentrelazarsepuedengenerartrayectoriasascendentes.

Sin la posibilidad de acceder a una educación de calidad, nosdicen,nohayprocesoviabledesuperacióndelapobrezaysibienhemosvistocómolaspersonaspobresreconocenqueenlaactualidadexistemásapoyoymayoresoportunidadesparaextenderlaformacióneducacional,consideranquetantolaofertacomolacalidadalascualespuedenaccederesmenorquelaquerecibenlosgruposmásprivilegiados,loquelesdejalasensacióndequesiemprecorrenendesventaja.Comoellosmismosnosseñalabanhacealgúntiempo:“sibienesciertohayhartaeducación,peronoeducacióndecalidad.Porejemplo,si túves lospuntajesde laPSU,losmejorespuntajessondecolegiosparticulares.Osea,elEstadotedaeducación,peroquéeducación”.7

6 Dentrodelasprincipalesinvestigacionesquenuestrasinstitucioneshandesarrolladoestán“VocesdelaPobreza”(2010)delaFundaciónparalaSuperacióndelaPobrezay“RadiografíadelaPobreza”(2004)delHogardeCristo.

7 Extractoentrevistagrupal, hombres30-45años, sectorurbano,Cauquenes,RegióndelMaule.EnFundaciónparalaSuperacióndelaPobreza.2010.VocesdelaPobreza.Santiago.P.92.

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Laeducaciónaparececomoelpuntode inicioeneste trayecto,peroporsísolanoaseguralamovilidadsocial,muchomenosencontextostandisímilesdeaccesoycalidad:“haygentequeesuniversitaria,salende su carrera y todavía no consiguen trabajo. Años y años y no hanconseguidotrabajo.Yquéhacen,tienenquetrabajarenunpacking,enunsupermercado,tienenquetrabajarenloquesea”.8

Eldesarrollodecapacidadesparalaempleabilidadpasaaserpartedeotrodelosrequerimientosrelevantesparapoderintegrarsealosnuevoscontextos con posibilidades reales de movilidad social. Es necesarioconsiderar que, dentro de las capacidades, no solo están las de cortetécnico, que permiten adquirir, perfeccionar o actualizar competencias,sinoaquellasqueestánincluidasenlasdenominadashabilidadesblandas.

Lascapacidadessoninherentesalaspersonasylashabilitanparausarsusactivosenmodosdiferentespara incrementar subienestar; enellasseincluyen,porejemplo,labuenasalud,lasrelacionesdeconfianza,unsentidodeidentidad,valoresquedansentidoalavidaylacapacidadde organización. En nuestro ejemplo, un joven con esas habilidades nohabríatenidomiedodedecirquenosabíaoperarlafotocopiadora,habríapedidoayudayconelloademáshabríaadquiridounahabilidad, ladelaasertividad. Podría habermantenido el trabajo y,más aún, si se logranconjugaradecuadamentevariasdimensiones,haberdadounprimerpasoparagenerarunespiraldebienestarparaélysufamilia.

Los pobres valoran positivamente la integración a la sociedadsobrelabasedelesfuerzoyeltrabajo,noobstanteestaúltimadimensión—talcomolaeducación—tieneunperfilcomplejoyambivalente.Esaquídonde se terminan cristalizando las posibilidades de acceso amejoresniveles de bienestar, pero no cualquier tipo de trabajo permite que laspersonasingresenalcírculovirtuosodesuperacióndelapobreza.Juntoconlaspotencialidades,lospobresvivencianeltrabajocomootroespaciosocial enmarcado por riesgos, inseguridades que tienen relación con la

8 Extractoentrevistagrupal,mujeres18-25años.Vicuña,RegióndeCoquimbo.EnFundaciónparalaSuperacióndelaPobreza.2010.VocesdelaPobreza.Santiago.Pp.63-64.

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inestabilidadyprecarizaciónlaboral,ladesprotecciónanteabusosdelosempleadoresylaautoexplotaciónparalograrmejoraringresosinsuficientes.

Es por ello que las organizaciones que trabajamos en estoscontextos,quehemosrecogidolamiradadequieneslovivenenprimerapersona, juntoaunaampliagamadeexpertos,hemossostenidodesdehacebastante tiempo lanecesidadde realizarajustesquepermitandarcuentadelanuevarealidaddelapobreza,laexclusiónylavulnerabilidaden Chile, cambios que nos brinden la posibilidad de construir nuevasherramientasparadarunnuevopasoenunprocesoaúninacabado.

Derrotar la pobreza significa que como país debemos realizaresfuerzosquevayanmásalládesuperarlapobrezaporingresos.Eldesafíoquenosplantealarealidadactual,eldesafíoquelasmismaspersonasquevivenenpobrezanosseñalan,implicareconocerquelaintegraciónsocialquedeseanparanuestropaíssemanifiestaendimensionesadicionalesalaeconómica.Comohemosvisto, lapobreza—para lospobres—nosepuedeentendersolamenteenel“notener”.

Por ello cuando hablamos de pensar políticas públicas desdenuevas consideraciones debemos además incorporar decididamente unpilar que permita generar participación y empoderamiento de los máspobres:susvoces,susexperiencias,susdecisiones,debencontar.

Esquenosololosaprendizajesquehemosrecogidoeninstitucionescomo las nuestras nos señalan estos caminos. Distintos estudios hanmostradoquelosmáspobrestienenunaprofundaconcienciadequesufaltadevozypoderysuescasaonula influenciaen los representantespolíticoslosexponenasituacionesdeabuso,deinjusticiasylosprivandeincidirenlasdecisionesquesonimportantesparasusvidas.9 ellos mismos nosseñalanquelafaltadeparticipaciónlimitalasoportunidadesparaelejerciciociudadanoyparalainclusiónsocial.

9 Narayanet.al.(2000).

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Estos escenarios nos imponen la necesidad de desarrollar unaperspectivasobre laciudadaníaquenoseconstriñasoloa la titularidadformaldederechos,sinounaqueabrapasosauninvolucramientomayorenlostemasdeinteréspúblico,generandomecanismosdeparticipaciónyempoderamientoparaquelaspersonaspuedanaccederalcontroldesupropioproyectodevida.

Lassociedadesquegenuinamentepromuevenelempoderamientoy mayores oportunidades de participación pueden alcanzar una mayorinclusiónsocial.Noesextrañoentoncesque,enlasvocesqueemergendesdelospobresenChile,seenfaticelanecesidaddepromoverunamayorigualdadsocial,dederechosydeoportunidades,elaprenderaaceptaryconvivir con la diferencia, el fomento de una educación de calidad quenolesdiscrimineyelquelosmediosdecomunicación,lasescuelasylasfamiliastransmitanvalorescomoelrespeto,latoleranciaylasolidaridad.

Empoderarsignificaunaexpansióndelalibertaddeelecciónydeacción,locualimplicalaobtencióndepoderycontrolsobrelasdecisionesy recursos que determinan la calidad de vida personal y comunitaria,expresándose además en auto fortaleza, auto confianza, en la decisiónpropia,en labúsquedadeunavidadignaydeacuerdocon losvalorespersonales,enlacapacidaddelucharporsusderechos,laindependencia,enlatomadedecisionespersonales,elsentirselibre,conscienteycapaz.

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El IngrEso ÉtIco FamIlIar dEsdE una pErspEctIva

cualItatIva: Escuchando la voz dE los aFEctados

Rodrigo Jordan F.*

* Ingenierocivilde Industriasde laPontificiaUniversidadCatólicadeChileydoctoren InnovaciónyPobreza de la Universidad de Oxford, Inglaterra. Es el fundador de la Fundación Vertical, la querealizaprogramasdeeducaciónycapacitaciónenliderazgoyhabilidadessocialesasectoressocio-económicosvulnerables.En2004, fuehonradoporelgobiernodeChilecon la“OrdendeGabrielaMistral”.ElañosiguientefueelegidopresidentedelaFundaciónNacionalpara laSuperacióndelaPobrezaenChile.ParticipócomoconsejerodelacomisiónpresidencialTrabajoyEquidaddurantelapresidenciadeMichelleBachelet.ActualmenteespresidentedelaFundaciónparalaSuperacióndelaPobreza,presidentedelacomisiónasesorapresidencialparalaMedicióndelaPobrezaypresidentedelGrupoVertical.

ElautoragradecelacolaboracióndeLeonardoMorenoyMauricioRossenblut.

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La insuficiencia de ingresos suele considerarse una de lasmanifestaciones más características de la pobreza. En países abiertos,dondeelmercadojuegaunpapelfundamentalenladistribuciónyasignacióndelosbienesyservicios,elestándardevidadelosindividuosguardaunfuertecorrelatoconelniveldeingresosgeneradosporlasfamilias(trabajo,rentas,transferencias,jubilaciones,entreotros).

Por eso, desde la Fundaciónpara laSuperaciónde laPobreza,hemosplanteadoqueestefactor,el ingreso,“constituyeunrecursomuyimportantepara familias yhogares;contribuyealmantenimientodeunavidadignayfavoreceeldesarrollohumano.Dehecho,losbienesyserviciosbásicospermitenlasatisfaccióndenecesidadestalescomolanutrición,laprotecciónoelabrigo,queseadquierenhabitualmenteenelmercado.Asuvez,losrecursosmonetariossonprácticamenteineludiblesparallevaracabofuncionamientosesenciales,comotransportarseparairatrabajar,estudiarocuidardelafamilia”.1

En ese sentido, unamuy escasa dotación de recursos puedeponerenserioriesgolasatisfaccióndenecesidadesinmediatascomolaalimentaciónolasalud;tambiénpuedeprovocarpasivosenelhogarcomosentimientosdedepresión, irritabilidad, inseguridad,impotenciayobstaculizar aquellos funcionamientosquesonesencialesparaquelas personas puedan desplegar sus capacidades y aprovechar demejor manera las oportunidades que les ofrece su entorno cultural,político o económico. En efecto: “cosas tan simples como pagar unpasajedemicrobúsofotocopiaruncurrículumvitaeparaconseguirunempleo, pueden resultar irrealizables en contextos de déficit extremode ingresos”.2

Inclusive, cuando el déficit en efectivo se transforma en unasituacióncrónica,podríanverseeclipsadas lasopcionesdedesarrolloyfuncionamientosocialnosolopresentessinotambiénfuturas,enespecial

1 FundaciónparalaSuperacióndelaPobreza(2009).Capítulo6.Página206.

2 Idem.

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porlasconsecuenciasqueacarreaparaniñosyjóvenes:deserciónescolar,malanutrición,dificultadesparaenfrentarepisodiosdeenfermedad,entreotros,cristalizándoseenformadelesionesodañospsico-socialesseverosydifícilesderevertir.

Enestecontexto,desdehacealgunasdécadas,losgobiernoshanimpulsado,gradualmente,unnuevotipodepolíticaspúblicas,orientadasapaliaromitigarsituacionesseverasdedéficitdeingreso,paraevitarqueseproduzcansituacionesdeprofundainsatisfacciónodaño.Estashansidoconocidascomotransferenciasmonetariascondicionadas,cash transfers,oenalgunasotraslatitudestambiéndenominadascréditostributarios,tax credits,quesibientienenotraformadefuncionamiento,tratandeactuarsobreelmismofenómeno.

Eldesarrollodeestosinstrumentoshasidotanamplioyconstante,quealgunosespecialistashanllegadoacatalogarlocomoun“nuevosectordepolíticas”,asemejanzadeeducación,salud,viviendaotrabajo.

Es por ello que el programa Ingreso Ético Familiar (IEF) seinscribeendichacorriente.Representa,luegodelsistemaChileSolidario,inauguradocercade10añosantes,3elúltimoesfuerzodelEstadochilenoparaalinear,coordinar,configurar,articularysincronizar,unconjuntodeinstrumentos antiguos y nuevos, para generar sinergias, incrementarimpactos, introducir incentivos bajo una modalidad de gestión quefavorezcaunamayorclaridaddeaccesoyentregadelosbeneficios.Conestas intenciones explícitas, manifestamos nuestra adhesión a la ideade legislar y de desarrollar una política que, pudiendo ser perfectible,representabaunpasohaciaadelante.

Entre los aspectos más sobresalientes del diseño de estapolítica está que el IEF sustenta una “línea de flotación” para lasfamilias de bajos ingresos, no estando sujeto a conductas, sinoque solo se asigna por las necesidades. Se trata de subsidios sin

3 Todoparece indicarqueel IEFdacontinuidada laapuesta iniciadaconelsistemaChileSolidario,tratandoderecogersusaciertosyentregarunarespuestaasusdebilidades.

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condicionalidad.Estoesparticularmenteimportanteencontextosdeextrema carencia, familias con limitados activos laborales efectivosy/opotenciales,entreotros.

A su vez, la política trata de hacerse cargo de parte de lasexternalidadesnegativasdelosprogramastradicionalesdetransferencias,enquecada vezque la familiaprogresaba, estoserandescontinuados,generando la percepción de “castigo al esfuerzo”. El sistema incorporamecanismosymontosascendentesasociadosal esfuerzodeconseguirtrabajo,obtenerunoocumplirconciertasconductasdeprotecciónhacialos miembros vulnerables.

También el IEF reposiciona el tema laboral como el principalelementoparalasuperacióndefinitivadelapobreza.Otraspolíticas,comoel Chile Solidario, fueronmenos enfáticas en esamateria. Se introduceunapoyosocio-laboralconelpropósitodereforzarsignificativamenteeltrabajo. Además, se incorpora unprincipio de adaptabilidad. En efecto,seabreelabanicodeopcionesdemontosyderivacionesa lasfamilias,dependiendodesuscaracterísticassocio-demográficasylogros.

Cabe notar que durante todo el proceso de discusión yfundamentación del proyecto, se usó abundante evidencia empíricacuantitativa,estudioseconométricosyescenariosalternativosdeimpacto,conbaseenindicadoresduroscomola líneadelapobreza,el índicedeGini,yotrosindicadoressociales.SuficienteevidenciadeaquellosepuedehallareneltrabajodelacomisióndeexpertosqueconformóelMinisteriode Desarrollo Social, las actas de las comisiones parlamentarias quediscutieronelproyecto,losseminariosygruposdetrabajoqueparticiparondirectaoindirectamentedeestadiscusión.

Sinembargo, unaevidenciamenosabordada,peronomenosimportante, tiene relacióncon laspercepcionesyaspiracionesde lospropiosafectados.Lasrazonesqueexplicanestaausencia,sonmuchasy van desde nuestra larga y conocida tradición cuantitativa, hastacuestiones de orden político, dado que en este caso, los afectadosy destinatarios suelen no estar organizados ni cuentan con poder e

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influencia política para ser escuchados cuando se toman decisionesquelesafectan.

En esa dirección, abordar la subjetividad de los involucradosconstituye, a nuestro juicio, uno de los desafíos más grandes en eldesarrollo de las políticas sociales del futuro.No solo nos referimos alas percepciones y opiniones; con la noción de subjetividad, tambiénestamos evocando las formas cómo piensan y se representan laspersonas afectadas, especialmente, en el marco de relaciones queestablece con ellos el contexto institucional público y privado; cómo,dichas representaciones, afectan sus estrategias, modos y formas desobreviviroavanzarenalgunadirección.

Loanteriorpuederesultarpormomentoslejanoyabstractoparauna discusión convencional de políticas públicas, pero cada vez estostemas están tomandomás fuerza. Organismos internacionales como elPNUD nos invitan a considerar aspectos como el “bienestar subjetivo”enelsistemadeindicadoressobredesarrollo.Paísesdesarrolladosestáncreandocentrosdeestudios,inclusiveministeriosqueabordanygestionanestostemasdesdeunamiradadepolíticapública.

Estasnuevas,yno tannuevasperspectivas, interroganyexigenrespuestas tambiénnuevasenmateriadepolíticasocial.El IEFnoes laexcepción.Loanteriordebesertomadocomounagranoportunidad,todavezque,alserunapolíticaendesarrollo,puederesultarmáspermeablearevisionesyajustes.

En este capítulo, quisiera compartir parte de la evidencia delestudio íntegramente cualitativo “Voces de la Pobreza: Significados,Representaciones ySentir dePersonas enSituacióndePobreza a lolargodeChile”,quepublicamosenelaño2010.Estemuestraquelasdimensionesexistencialesquehoydefinenlaexperienciasubjetivadelas personas afectadas por situaciones de pobreza, han variado enlas últimas décadas. Antes, la dimensión que concentraba la mayorinsatisfacción era el “TENER (NO TENER)”; hoy es el “(NO) SER YEL (NO) HACER”. No es que el tener no posea importancia, hoy las

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personastienenmuchomásqueantes(20añosatrás),peromuchosloexperimentan de forma insegura y endeudada. Pero además destacaque TENER más no significa mecánicamente, como suele asumir elutilitarismo,SERmás,serloquesequiereserodisponerdeunmayorrepertoriodeHACERESoESTARmejor.Hoydía,laspersonaspercibenqueesemayortenernosetraduceenmayorautonomíayrealizaciónyestedebeserunodelosproblemascentralesdelapolíticasocialdelospróximos30años.

Delestudiode“VocesdelaPobreza”seextraequelaspersonasponenelpivotedelasuperaciónenladuplaeducación-trabajo.ElloescoherenteconladefiniciónexistentedepobrezavinculadaalNOSERyNOHACER.Laspersonasdeclaranquehoyviventalesexperiencias(deeducaciónytrabajo)condolorymalestar,productodelosmalostratos, lahumillación, losbajossueldos, laespera, la inestabilidadola discontinuidad.

En esemarco, si bien las personas afectadas otorgan unagranimportancia a la “(no) disponibilidad de ingresos (suficientes) en laexperiencia de la pobreza”, se sostieneque esto nopuede confundirseenningúncasoconquelaprincipalsoluciónalproblemaseaatravésdelaumentodelingresomensualdelasfamilias.Lacarenciadeingresosesunindicadorexpresivo,masnocomprensivodelapobreza.Esopuedeserunadesusexpresionesmássentidas,peroellononospuedellevaraconfundirelcombatealascausasylaconstruccióndesolucionessosteniblesconmedidasdealiviocoyuntural.

Frentealoanteriormentedicho,porúltimo,megustaríadestacaralgunosaspectosproblemáticosque,deseguro,requeriránlaatenciónypreocupacióndeaquellosencargadosdegestionarelIEF:

• La asignación de responsabilidad individual. Acabar con losdesincentivos a la superación personal, al encubrimiento delos recursos propios, es una tarea fundamental, toda vez quenecesitamos que estas personas se sientan orgullosas de suslogros y pongan a disposición todos sus recursos para salir

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adelante.Ellosignificaconstruirbienlosincentivos.Enesesentido,hayque tenercuidadocon las“condicionalidadesdeconducta”que,pesea los fundamentos lógicosquepudieran tener,suelenserrepresentadasdeformanegativaporlaspersonas,aunnivelsubjetivo.Dehecho,encomunasyterritoriosconaltaincidenciadepobreza,elcontextodeoportunidadesesrestringidoylimitadoparapodersaliradelante;sonaspectosestructurales,noesposibleaplicar losmismoscriteriosdepuntuación.Enesadirección, lasreformasalinstrumentodefocalización,denominadaactualmenteFichaSocial,constituiránunpuntomuyimportanteenelesquemadelsistemadelIEF.

• El trabajo informal. Gran parte del trabajo en contextos depobreza es de carácter informal y eventual. Debemos abordardicho problema, ¿cómo se obtendrán beneficios en esascondiciones? La exigencia de cotizar puede resultar complejapara apoyar a quienesmás lo requieren; se podría generar unaparadojadeinadecuacióndelapolíticaaestoscontextosdemayorfragilidad.Laresponsabilidadporlascondicionesdeinformalidaden el desempeño de diversos trabajos, no es precisamente delaspersonasenpobreza.¿Cómopodemosevitarque“supobrecontexto”afectelaobtencióndeapoyosincrementales?

• El dinamismo y plasticidad de los hogares. Las lógicas deacumulación de activos, cooperación y cuidado que hay encontextosdepobrezariñenconloslímitesdelafamiliayelhogartradicional.Lasrelacionesdecuidadosonmuchomásflexiblesydinámicasensectoresenpobreza,asícomotambiénlasdiversasestrategiasdecohabitaciónquemuchasvecessonpocoestables.¿Cómosereconoceránestoscambios?

• La dimensión comunitaria. Los procesos robustos y masivosde superación de la pobreza no suelen ser una sumatoria deexperienciasfamiliaresaisladas,sinoquecorrespondenaprocesoscolectivos,asociativos,dondecomunidadesquehabitansectoresy territorios comunes, se organizan y comparten sus recursos y

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oportunidades.Toda la investigaciónsocialseñalaqueelcapitalsocialhorizontalyverticalesunodelosactivosmásimportantesencontextosdepobreza.Apoyarloypromoverlogeneraimpactosmuypositivosysinérgicosmásalládelingreso.Sinembargo,nuestraspolíticassiguenmuycentradasenel trabajo individual y familiarque,siendonecesario,esinsuficienteparaabordarintegralmenteelprocesosobrelabasedeunanocióndecorresponsabilidad.

• Lacentralidaddelossubsidios.Estapolíticaesunclaroavancey mejoramiento del sistema existente en materia de subsidiosmonetarios,perohayquecuidarquenosetransformeenelpivotedelaspolíticassocialesorientadasalasuperacióndelapobreza.Enotraspalabras,noeseldéficitdeingresoelquedebe“hacergirar” el sistema de políticas de educación, trabajo, habitat ysalud.Elcentrodebeestarpuestoenestasotraspolíticas, talescomoeducaciónytrabajo.Inclusiveen“VocesdelaPobreza”laspersonasindicanqueelejedebeestarenestasvariables,siendolosingresostransferidosporelEstadoimportantesperonocentrales.Sinembargo,enelmarcodedecisionespersonalescontingentes,sostienenquesiempresevapreferiralgúnapoyoqueninguno,yenesesentido, los ingresos “resuelven” la situaciónadversadelasfamilias,enuncontextodondelainmediatezsuelereinar.Cabedestacarquesibienlanuevapolíticadesubsidioincluyeunfuerteestímuloalempleo, lasconsecuenciasprogramáticasnoson lasmismas que si asumiéramos que la base fuera el empleo y lossubsidios,uncomplemento.

La pobreza es un fenómeno multifactorial en sus causas,multidimensional en sus manifestaciones, integral en sus soluciones.Asimismo,laexperiencia(existencial)delapobrezanosolocomprometeel (no) tener de las personas, sino también el (no) estar, el (no) ser y el(no)hacer.Solounanuevageneracióndepolíticaspodráhacersecargoadecuadamentedeestacomplejidad.EsperemosqueelIEFrepresenteelprimerpasoentaldirección.

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RefeRencias bibliogRáficas

• Fundación de la Superación de la Pobreza (2009). “UmbralesSocialesparaChile:haciaunalaFuturaPolíticaSocial”.SantiagodeChile.

• Fundación de laSuperación de laPobreza (2010). “Voces de laPobreza:Significados,RepresentacionesySentirdePersonasenSituacióndePobrezaalolargodeChile”.SantiagodeChile.

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los programas de Transferencias

condicionadas: la experiencia inTernacional

y algunas implicanciasde políTica

Francisca de Iruarrizaga T.*Francisco A. Gallego Y.**Oscar Pocasangre M.***

* EconomistaymagísterenEconomíaconmenciónenPolíticasPúblicasdelaPontificiaUniversidadCatólicadeChile.TrabajócomoasesorayestuvoacargodelObservatorioSocialenelMinisteriodeDesarrolloSocial.ActualmentesedesempeñacomogerentedePolíticasPúblicasdelPovertyActionLab (J-PAL).

** Ingenierocomercial ymagísterenEconomíade laPontificiaUniversidadCatólicadeChile, PhDenEconomíadelMassachusettsInstituteofTechnology(MIT).ProfesorasociadodelInstitutodeEconomía,directoreinvestigadorafiliadodelEH-ClioLabdelaUniversidadCatólicadeChile,ydirectorcientíficoe investigadorafiliadode laoficinadeAméricaLatinayelCaribedelPovertyActionLab(J-PAL).HapublicadotrabajosenrevistasacadémicascomoTheReviewofEconomicsandStatistics,JournalofDevelopmentEconomics,WorldDevelopmentyJournalofComparativeEconomics,entreotros.

*** B.A.enEconomíayPsicología,YaleUniversity.HasidoanalistadepolíticaspúblicasycapacitaciónenelPovertyActionLab(J-PAL),desdeoctubrede2011.

Lasopinionesexpresadasenesteartículosolorepresentanalosautoresynoalasinstitucionesalasqueestánafiliados.

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1. IntroduccIón

Las políticas de superación de pobreza van cambiando en eltiempo.Estoscambiosserelacionan,tantoconconsideracionesnormativasqueafectanladefinicióndelapobrezaylaextensióneintensidaddelosesfuerzos, como con consideraciones positivas que se cuestionan pormodos eficientes y eficaces de lograr los objetivos. Resulta interesantepreguntarseporloscambiosenlaspolíticasrelacionadasconlapobrezaeneltiempo.Enestalínealosprogramasdetransferenciascondicionadas(PTC),llamanpoderosamentelaatención,tantoporsunovedadcomoporsuextensión.Así,en laúltimadécada,gobiernos latinoamericanosydealgunas otras regiones han recurrido a los programas de transferenciascondicionadasparaafrontarlapobrezaensuspaíses.Alaño2010todoslospaísesdeLatinoamérica,conlaexcepcióndeCubayVenezuela,y15paísesdeÁfricayAsiahanimplementadoalgúntipodePTC.1Másaún,enmuchosdeestospaíses,losprogramasdetransferenciascondicionadassehanconvertidoenlaprincipalestrategiadeasistenciasocial.2

Estos son programas bastante peculiares si se miran en unaperspectiva histórica. En primer lugar, las transferencias condicionadasbuscanimpactarvariasdimensionesdelapobrezaalavez,principalmenteeneláreadesalud,educaciónynivelesdeconsumoynutrición.Deciertamanera, los programas de transferencias condicionadas centralizan lasactividades de diferentes programas que intentan incidir en diferentesáreas,locualobviamúltiplespresupuestos,administraciones,ycampañasinformativas,peropuedetraerotrotipodeproblemasdeimplementaciónydediseño.3Másaún,lastransferenciascondicionadasbuscanatacardos

1 FiszbeinySchady(2009).

2 Enparaleloaesta implementacióndepolíticashasurgidouna literaturaacadémicasobreel tema.Porejemplo,enlaúltimaversióndelinfluyenteHandbookofDevelopmentEconomicshayuncapítulosobre PTC (“Evaluating Conditional Schooling and Health Programs”deParker,RubalcavayTeruel)ymencionesaPTCenvariosdeloscapítulos.

3 Por ejemplo,Bolsa Familia (el PTCmás grandedelmundo) surge en 2003despuésde unificar elProgramadeEradicaçãodeTrabalhoInfantil(PETI),BolsaAlimentaçãoyBolsaEscola.

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tipos de pobreza: la pobreza inmediata y la pobreza inter-generacional.Generalmente, los programas de asistencia social se enfocan enproblemasdelapobrezainmediata,sindarlemuchaatenciónaproblemasestructuralesdelapobreza.4

Las transferencias condicionadas, en cambio, intentan atacartanto los problemas inmediatos como los estructurales al hacer quelas transferencias en efectivo sean condicionadas por actividades quepromuevenlaacumulacióndecapitalhumano,comochequeosmédicosy asistencia escolar. Al incentivar a los padres de familia a invertir enel capital humano de sus hijos, se espera que, en el largo plazo, estoresulte en mayores ingresos futuros y en una reducción en la transmisión de la pobreza inter-generacional. Mientras tanto, los pagos en efectivorepresentanunsuplementofinancieroquelespermitealasfamiliascostearalgunosgastosinmediatosyenfrentar,endiferentesgrados,loscostosdeoportunidadasociadosconenviaraloshijosalaescuelaeiraloscentrosdesalud.Másaún,enmuchoscasoslastransferenciasseentreganalasmadresdelasfamilias,loquebuscaquesuusosedirijaconmayorénfasishacia inversiones de largo plazo relacionadas con los niños y en usosprioritariosdentrodelhogar.5

Finalmente, los PTC, como lo indica su nombre, planteancondicionalidades a los beneficiarios de las transferencias. De estaforma, buscan hacer responsables a los beneficiarios de tomaraccionesque lespermitirán recibir las transferencias.Esteargumentoes novedoso (aunquecomoveremosmásadelante ha sidousadoenmuchosprogramaspúblicosenelmundo),ytienetantofundamentaciónnormativa como positiva. En el plano normativo, los beneficiarios noserían ya entes pasivos que simplemente reciben la transferencia sintenerun rolactivoensusvidas.Esteargumentoapelaespecialmentea quienes defienden la libertad y la responsabilidad individual como

4 RawlingsyRubio(2005).

5 Loquesederivadeunaseriedeinvestigacionesquesugierenquelasmadresjustamenteinviertenmásfuertementelosrecursosrecibidosenestosusos.VerunadiscusiónrespectodeestepuntoenParkeretal.(2008).ParaunarevisiónmásrecienteymenosoptimistadelaliteraturaverDuflo(2012).

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valores importantes.6 Por otro lado, también existen argumentospositivosquesugierenquelascondicionalidadessonimportantes.Porunlado,entérminosconceptualeslastransferenciasnocondicionadasgeneran efectos ingreso y sustitución que pueden crear incentivosperversosendiferentesmárgenes.Porotro,puedenexistirdistorsionesen la asignación de recursos dentro del hogar o externalidades queimpliquenqueseanecesarioincentivaralgunosmárgenesespecíficos.Así,lascondicionalidades(cuandosondeunmontoadecuadoyestánbiendiseñadas)puedengenerarincentivosadecuados.

Varios de los PTC toman en cuenta en su diseño las críticashechasalosprogramasdeasistenciasocialtradicionales.Porejemplo,se ha criticado que los gobiernos no han tenido una estrategia de identificación de beneficiarios bien definida ni de focalización derecursos; que los programas de asistencia social tienen costosdemasiadoaltos;yquelosgobiernossehanenfocadoexcesivamenteenreducirlapobrezaactualsintomarenconsideracióntemasdecapitalhumanoodepobrezaestructural.7

Los programas de transferencias condicionadas exitosos hanafrontado estas críticas con criterios de selección claros —muchos programas,porejemplo,sebasaneninformaciónydatosdeloshogaresparaseleccionaralosbeneficiarios—,ymuchasvecesconunmonitoreointenso que asegura que las condiciones impuestas estén siendocumplidas. Estos cambios hanpermitidoque las políticasde asistenciasocialsetransformendepolíticassimplementeredistributivasapolíticasmásholísticasquebuscantenerunimpactodelargoplazo.8Finalmente,una de las más grandes virtudes de los programas de transferenciascondicionadas es que varios de estos—aunque no todos—, han sidoevaluadosdemanera rigurosaporacadémicosexternos,muchasveces

6 EnestalíneaesimportantedestacarquelaorientaciónpolíticadelosgobiernosquehanimplementadoPTCincluyeprácticamentetodaslasfuerzaspolíticasdeorientacióndemocrática.

7 Ibid.

8 Ravallion,M.(2003).

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usandolametodologíaexperimental.9Sibienvariasdeestasevaluacionesindicanqueestosprogramashansidoexitososenalcanzarsusobjetivosprincipales de incrementar tasas de participación escolar y mejorar lasaluddelosbeneficiarios,sulecciónprincipalesqueundiseñoapropiadoparasucontextoyunaimplementacióncorrectasonclavesparaqueunprogramadetransferenciascondicionadasfuncione.

Antes del albor de las transferencias condicionadas, pocosprogramas de asistencia social eran evaluados con el rigor de lasevaluaciones experimentales, por lo cual se desconocían los efectosverdaderosdeestaspolíticas.Estocambióconlaevaluacióndeimpactodel programa de transferencias condicionadas deMéxico, PROGRESA,la cual permitió identificar rigurosamente los efectos de corto plazo delprograma.

Ungrannúmerodeevaluacionesdeimpactolehanseguidoaestaprimeraevaluación,generandoasívaliosa informaciónsobre losefectosdecortoymedianoplazodelosPTCendiferentescontextosymomentos.Estasevaluaciones,probablemente,hancontribuidoa lapopularidaddelosPTC,yaqueproveenevidenciaconfiabledequesípuedenfuncionar;ytambiénhanayudadoaprotegeraestosprogramasdeinteresespolíticosy de las transiciones de gobiernos de distintas tendencias políticas.En México, por ejemplo, el programa se mantuvo a pesar de cambiosimportantesenelgobiernoenelaño2000;elnuevogobiernosolamentelecambióelnombredePROGRESAaOportunidades.10

Apesardeestafortalezaentérminospolíticos,losprogramasdetransferenciascondicionadastambiénpuedenservircomouninstrumentopolítico.Esencialmente,este tipodeprogramaspermitea losgobiernosentregar dinero a las personas que cumplan con ciertas condiciones,pero cuyo cumplimiento puede ser o no ser verificado. Esto, en casosextremos,puede llevarauna relaciónclientelistaentreelgobiernoy los

9 Rawlings,L.(2004).

10 ParafacilitarlalecturaalolargodelcapítulosereferiráalprogramacomoPROGRESA.

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beneficiarios.11Elpuntoanteriornoessolounaposibilidadteórica,yaqueexisteevidenciaparaColombiayUruguayquemuestraqueenelcasodedosPTClaentregadelosbeneficiosafectaelcomportamientodevotacióndelosbeneficiariosdelosprogramas,aumentandoelapoyoalgobiernoquelosimplementa.12

Estosedaespecialmentecuandoelprogramadetransferenciascondicionadasnoseplanificaendetalleynosedefineconanterioridadunaestrategiadefocalización.Sinunaestructurabiendesarrolladaysinunplanminucioso,esmásfácilmanipularelprogramaparaservirfinespolíticos.Porejemplo,enIndiaelprogramadetransferenciascondicionadasquepretendebeneficiaraalrededorde720millonesdepersonasapartirdelaño2013,harecibidomuchascríticas,yaquenohasidoplanificadorigurosamenteynosehadefinidoconclaridadquiénesseránlosbeneficiariosocómoseidentificaráquiénesrecibiránlastransferenciascuandoelpaísnotieneunsistemaúnicodeidentificaciónpersonal.13 Algunos indican que el afán de ponerelprogramadetransferenciasenmarchatanrápidosedebeaqueelpaístendráeleccionesen2014ysecreequeelprogramafavoreceráalpartidoincumbente.14

En suma, los PTC son programas ambiciosos que buscantransformar no solo el modo en que se entregan y focalizan los recursos públicos asociados a la pobreza, sino que también buscan afectardecisiones y oportunidades de los hogares que tengan impactos nosoloenlapobrezadecortoplazo,sinoquetambiénenlapobrezainter-generacional. Aun así es importante decir que los PTC existentes nosonniuniformesendiseñonienintensidaddesusincentivos.Encierto

11 Camacho y Conover (2011) documentan cómo en Colombia existe evidencia bastante clara demanipulacióndelindicadorprincipaldeasignacióndebeneficiosdepobrezaenesepaís.Enparticular,las autoras encuentran que (i) el timingdelasentrevistasalosbeneficiadospotencialessemanipulademododemaximizarelapoyoelectoraldelosalcaldesy(ii)seproduceunmovimientodepersonashaciaexactamenteladefinicióndepobrezacuandoelalgoritmoquedeterminalosbeneficiossehizopúblicoalosalcaldes.

12 VerManacordaetal.(2011)paraUruguayyBáezetal.(2012)paraColombia.

13 Biswas,S.(2012).

14 SinghBal,H.(2012).

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sentido,sibienhaysimilitudesentre los implementadosendiferentespaíses, cadaunode losPTCsonespeciales e idiosincráticosa cadapaís. Esto tiene mucho sentido, porque las motivaciones normativasy las distorsiones existentes en diferentes países no tienen por quéser iguales, ni tampoco es obvio que “exportar” un programa de unpaís sea un programa eficiente en otro contexto. Esto es un llamadoa lacautelacon respectoalanálisisde laexperienciacomparadayala extrapolación. Más todavía, un programa bien diseñado pero malimplementadoenunlugarpuedesermuypotentecuandosecorrigensusproblemasdeimplementación.

Unsegundopuntoqueesimportantemencionaresque,hastaelmomento,ningunadelasevaluacionesdisponibleshapermitidoevidenciarsiefectivamentebajalapobrezaenlasiguientegeneración.Estoocurreporrazonesobvias:todavíalosniñosbeneficiadosnosonadultosparaobservarlosefectosensusingresos(sabemosdelaevidenciadisponiblequetendránmásañosdeeducaciónytuvieronmejorsaluddeniños,peronosabemossiestosetraspasaamáscapitalhumanoenlaedadadulta).Incluso,tampocosabemossieslamejormaneradelograresosobjetivosdelargoplazo.Porejemplo,¿sonlosPTCdeeducaciónelmejormododeaumentarelcapitalhumanode losniñosmáspobres?J-PAL(2012)sugiere que ello no es obvio, almenos en el contexto de aumentar lacoberturade educación en el casodePROGRESA, en comparación apolíticasalternativas.

1.1 Otros programas de transferencias

Los PTC no son los primeros en tratar de buscar una formanovedosa de transferir recursos del gobierno a los más pobres. Esmás, existen varios tiposdeprogramasquebuscanhacer lomismodediferentesmanerasque,segúnelcontextopolítico,puedensermásfácilesdeimplementar.

Uno de los antecesores directos de los PTC es el programade impuestos negativos propuesto en la década de los sesenta por

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economistas como Milton Friedman y James Tobin en los Estados Unidos.Losprogramasdeimpuestosnegativos,tambiénconocidoscomoprogramasdegarantíadeingresosmínimos,básicamenteentreganalosciudadanosciertacantidaddedinero, lacualdisminuyegradualmenteamedidaquesusingresoslaboralesvayanincrementándose.15Elimpuestonegativonoesfocalizado,porejemplosoloparamadressolterasoparaadultosmayores,sinoqueseaplicaatodosaquellosquetenganingresosmenoresaunciertopuntodecorte.

Según teorizaron Friedman y Tobin, los impuestos negativospodrían remplazar varios programas de asistencia social del gobiernodeEstadosUnidos, yaque la transferenciadeefectivopermitiríaa losbeneficiariosinvertireneducación,salud,alimentaciónyotrascosasquejuzguen necesarias sin la necesidad de asistencia gubernamental en la formadebonosotransferenciasenespecies.16 Esto reduciría los costos directosyadministrativosde laasistenciasocialdelgobiernoycrearíaunsistemamáseficiente.Esdifícilsabersiellosucederíaenlapráctica,ya que en EstadosUnidos nunca se aprobó un impuesto negativo ensu versiónmás pura. Sin embargo, sí se llevaron a cabo una serie deevaluaciones experimentales con el objetivo de entender el impactode los impuestosnegativos en elmercado laboral.17 Los experimentosse hicieron en sietediferentes estados y encontraronque el programasí reduce la participación laboral pero enmagnitudes pequeñas.18 Los oponentesdelprogramausaronesteresultadoparadesprestigiarlaideade los impuestosnegativosy lapolíticanuncafueadoptada,perosí lofueronotraspolíticassimilares.

Elcréditoporingresodeltrabajo(Earned Income Tax Credit,EITCen inglés) es implementado por los Estados Unidos desde 1975 para

15 Moffitt,R.(2003).

16 Ibid.

17 Widerquist,K.(2005).

18 Munnell,A.(1986).

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complementarlosprogramasdeasistenciasocialanivelfederal.19 El EITC solo aplica a personas empleadas y con ingresosbajos y que cumplanconotros requisitos como tenerdependientes.El programaconsiste enun crédito que reduce la cantidad de impuestos que la persona debepagar.Sielcréditoesmayora lacantidaddeimpuestosquelapersonadebe, lapersonapuedereclamarestacantidadcomounreembolso.20 El objetivoprincipaldelprogramaesreducirlapobrezamedianteunamayorparticipación laboralyun ingresosuplementarioa loshogares.Además,el programa tiene los beneficios adicionales de promover el empleo ycontrarrestar la carga de los impuestos federales. De cierta manera,elEITCpuedeservistocomoun tipodePTC,yaqueproveeel ingresosuplementario, pero solo a las personas que trabajan y que cumplencon los requisitos de elegibilidad. Así, se busca aumentar los ingresos,incentivando a que las personas trabajen. Teóricamente, se incentiva laentradaalafuerzalaboraldepersonasqueantesnoestabantrabajando.Porotrolado,seesperaquebajeonocambielaofertalaboraldelosqueseencontraban trabajando (porqueaumentasu ingresono laboralyporellopuedentrabajarmenosy,porotrolado,bajaelsalarioporhoraparalosqueenfrentanunimpuestopositivo).Asimismo,puedebajar laofertalaboralenhogarescondosreceptoresdeingresos(porejemplo,bajandolaparticipaciónfemenina).

Una serie de trabajos han estudiado empíricamente los efectosdelEITCenlaofertalaboralenEE.UU.21 Los resultados sugieren efectos positivosygrandessobrelaparticipaciónlaboraldemujeressolterasconhijos,efectosmuypequeñosen lashoras trabajadasdemujeresqueyalohacíanantesdelprograma,yciertadisminución,aunquepequeña,enla participación laboral demujeres casadas con hijos. Además, no hayevidenciaclaradeunefectoenlossalariosquepaganlasempresas.22

19 EITCCarolinas(2012).

20 Eissa,N.yH.W.Hoynes(2004).

21 Eissa,N.yH.W.Hoynes(2006).

22 Por restricciones de espacio no discutimos otras políticas análogas al EITC en otros paísesdesarrollados,porejemploelWorking Families Tax CreditdelReinoUnido(verBlundelletal.(2010)paraunareferencia).

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LaideadedardinerodelEstadoalosmásnecesitadossiemprehasidocontroversial.Algunoscriticanestaestrategiadeasistenciasocialporlosincentivosperversosquepuedegenerar,comounamenorparticipaciónen el mercado laboral, debido a que reciben un ingreso del Estado otener más hijos si es que el gobierno otorga recursos por hijo.23 Otros han criticado las transferencias en efectivo, porque las familias podríangastaresedineroenproductosnodeseadosporelEstadoynoenmejoresalimentosoútilesescolares.OtracríticaesquelosPTCponendemasiadosobjetivospotencialmentecontradictoriosentresíenunúnicoinstrumentodeasignaciónderecursos.Porestarazón,losgobiernoshanideadootrasformasdetransferirrecursosybeneficiosalosmásnecesitadossintenerquedarefectivodirectamentealosbeneficiarios.Unaalternativapopularhasido la entrega de vouchersparavariostiposdeservicioscomoeducaciónysalud,bajociertascondicionalidades.

EnColombia,porejemplo,elgobiernoimplementóelProgramadeAmpliacióndeCoberturadelaEducaciónSuperior(PACES)aprincipiosdelosañosnoventa.Elprogramaotorgabavouchersquecubríanpartedelcostodeasistiraescuelassecundariasprivadasaestudiantesdeescasosrecursosyeraválidosolosilosestudiantesmanteníanciertopromediodenotas.Esdecir,entregabaunsubsidioen“especies”condicionalaquelosestudiantestuvieranciertoslogrosescolares.Debidoaunexcesodedemanda,elgobiernotuvoqueasignar losvouchersmediante loterías,loquepermitióqueelprogramafueraevaluadoexperimentalmente.Laevaluación de impacto encontró que, tres años después del inicio delprograma, los estudiantes que habían recibido el vale eran 10 puntosporcentuales más probables de terminar el octavo grado y tambiénteníanpuntajesmásaltosenpruebasacadémicaspor0,2desviacionesestándares.24 También se observan efectos positivos en resultados delargoplazo.25

23 AunqueParkeretal. (2008)documentanquealmenosparael casodePROGRESAestosefectosadversosnoseobservan.

24 Angrist,J.etal.(2002).

25 VerAngristetal.(2006)yBettingeretal.(2010).

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Otros gobiernos han recurrido a maneras más sutiles de transferirrecursosalosmásnecesitados.Losprogramasdeincentivos—en loscualessedaunpremio,muchasvecesenefectivo,porciertocomportamientocomoobtenermejoresnotas—,puedenserentendidosbajoelmarcodetransferencias,yaqueesencialmenteelgobiernolepasarecursosaunapersonadespuésdecumplirconciertocomportamientodeseable. Estos programas pueden funcionar en dos dimensiones: enunacreanincentivosquepromuevencomportamientosdeseables,yenlaotraelpremioayudaalosbeneficiariosacosteargastosinmediatos,asuavizarsuconsumoyaenfrentarcostosdeoportunidadquepodríanhaberaparecido,comoestudiarmásparaobtenermejorescalificacionesa costa de trabajar menos.

Enestalínea,unavariantemásexplícitadeestetipodeprogramasde incentivos se asocia con programas que premian directamente elcomportamiento de los niños si logran ciertas metas (de procesos oresultados) relacionadas con su comportamiento escolar.26 La idea conceptual es que puede ser importante incentivar el esfuerzo de losestudiantesencuantonosoloalaasistenciaaclases,sinorespectodeloquehacenenlaescuela.Estepuntonoesmenor,yaquelaevidenciacientífica más seria, incluso en el caso de PROGRESA, sugiere queaumentar lacantidaddeeducaciónno implicaqueaumente lacalidadde lo aprendido.27 La idea de incentivar el esfuerzo en el colegiosurge debido a una serie de distorsiones posibles por problemas deinformación, problemas de agencia en el hogar, inmadurez, problemasde comportamiento, entre otros. Esto hay que confrontarlo con lospotencialescostosdeestetipodecondicionalidad:hacerdependerdel

26 Mencionamosexplícitamenteestepunto,dadaladiscusiónquesehaproducidoenelcasochilenorespectode incorporarenelcontextodel IngresoÉticoFamiliarunelementoquese relacionaconincentivosmonetariosaldesempeñodelosniños.

27 VerParkeretal.(2008)paraPROGRESA,GlewweyKremer(2006)paraunarevisióngeneraldeltema.InclusolaevidenciarespectodelajornadaescolarcompletaenChilesugierequeaumentosdehorasenelcolegiosetraducenenefectosbastantemenoresenlosaprendizajesdelosniños(Bellei,2009)y que implican una relación costo efectividad de esta política que es extremadamente ineficiente(Cabezasetal.,2010).

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esfuerzodelniñoelingresofamiliar,28eventualmentegenerarcompetencia(ydeesemododesplazareventual cooperaciónentreellos),desplazarmotivación intrínseca a aprender y el posible desconocimiento de losestudiantes respecto de cómo lograr los resultados premiados, entreotros.Tantolosargumentosafavorcomoencontrasonrazonablesporlo que es interesantemirar la evidencia existente, ya que este tipodeprogramas se han aplicado en una serie de contextos, con diferentesdiseños específicos. Comentamos aquí algunos trabajos que utilizandiseñosexperimentalesdeevaluación.Porejemplo,enun trabajomuyinfluyente, Roland Fryer encuentra que para niños afro-americanos deEstadosUnidos,losincentivosaprocesos(hacertareas,leerlibros,etc.)sonmáspotentesqueincentivosporlogros(porejemplo,notas).29 Estos resultadossugierenqueentoncesnohayqueeliminar los incentivosalesfuerzoescolar,sinoquequizásmoversedeincentivosaresultadosaincentivosaprocesos.

JoshuaAngrist,DanielLangyPhilipOreopoulosencuentranquelosefectosdeunprogramadeincentivosaestudiantesuniversitariosenCanadásonbajos,sonsoloenmujeresyenelprimeraño.30Sinembargo,otrosestudios,tambiénusandodiseñosexperimentales,encuentranquelos incentivos sí aumentan el desempeño: EricBettinger paraCarolinadelNorte,encuentraefectosimportantesdeincentivosypagosaniños.31 Efectosmásgrandes en losmejores alumnos. JoshuaAngrist y VictorLavy en Israel muestran un efecto positivo y significativo de proveerincentivos a dar una prueba de acceso a educación superior y a susresultados.32Asuvez,KremeryotrosautoresencuentranqueincentivosaniñasescolaresenKeniatienenunimpactodurableeneltiempoyque,

28 Notar,sinembargo,queesteargumentotambiénsepuedeaplicaralacondicionalidadporasistencia.Másaún,enuncontextoenque,dadoquelosPTCbuscandesincentivareltrabajoinfantil,esevidenteque el ingreso familiar también depende del esfuerzo del niño (y de un tipo de esfuerzo que tieneimplicanciasnormativasmuchomáscomplicadasquepromoverenlosestudianteselesfuerzoescolar).

29 Fryer,R.(2011).

30 Angrist,J.,Lang,D.,yP.Oreopoulos(2009).

31 Bettinger,E.P.(2012).

32 Angrist,J.yV.Lavy(2009).

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incluso, provocan externalidades en hombres.33 Finalmente, Leuven yotrosautoresencuentranqueunprogramaenuniversitariosdeHolandatiene un efecto significativo solo en individuos de alto rendimiento eincluso negativo entre bajo rendimiento.34 En suma, la evidencia vapara varios lados y así surgen dudas sobre los detalles del diseño deestosprogramasquesugierennodescartarlos,sinoqueprobablementeevaluarlosyoptimizarsudiseño.

2. ExpErIEncIa IntErnacIonal En programas dE transfErEncIas condIcIonadas

Losprogramasde transferencias condicionadas comenzaron enMéxico y Brasil en los años noventa y se han expandido rápidamente.Existenevaluacionesrigurosasdelefectodeestosprogramasyesposibleque una de las razones quemotivó su expansión y popularidad sea elimpactopositivoqueseencontróparalosprogramaspionerosPROGRESAenMéxicoyBolsaEscolaenBrasil.

2.1 PROGRESA en México35

PROGRESA comenzó en 1997 como un programa nacionalpara cubrir las necesidades inmediatas de la extrema pobreza y pararomper la transmisión inter-generacionaldeesta.El programa tienedoscomponentesdetransferenciascondicionadas,elprimeroesunmontofijocondicionadoaque losbeneficiarios asistan a controlespreventivosdesalud y el segundo es una transferencia monetaria condicionada a que losniñosasistanalaescuela,empezandoentercergradoyaumentandoelmontode la transferenciapara losniñosmayores.Se reconoceasíel

33 Kremer,M.,Miguel,E.,yR.Thornton(2009).

34 Leuven,E.Oosterbeek,H.yB.vanderKlaauw(2010).

35 VerParkeretal.(2008)paraunadiscusiónmuydetallada,aquípresentamoslospuntosmásimportantes.

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mayor costo de oportunidad para estos niños. Además, es levementemayorparalasniñas,quienestradicionalmentehantenidomenoresnivelesde escolaridad.36

Durante sus dos primeros años, PROGRESA se implementó enáreasruralesquefueronelegidasaleatoriamente.Sedebenotarqueporellomuchosdelosefectosestimadossolocorrespondenalasituacióndecortoplazo.Actualmente,elprogramatienecoberturanacionalyatiende100mil localidades, en losmunicipios demayormarginación, en áreasruralesyurbanasdelpaís.37

2.1.1 Efectos en educación

Existen varias evaluaciones que, aprovechando el diseñoexperimentalquetuvoProgresaensusinicios,estudianelimpactodelprogramaendistintasvariableseducacionales.Losestudioscoincidenen encontrar impactos positivos y significativos en la escolaridad delosniñosquesebeneficiarondelprograma.Porejemplo,PaulSchultzencuentraquelastasasdematrículasonmásaltasenlosniñospobresdelosmunicipiosconelprogramaquelasdelosmunicipioscomparablessinelprograma.38Asimismo,encuentraquelasdiferenciassonmayoresen las niñas que en los niños. Además, el programa tiene un efectoen reducir ladesigualdadenmatrícula entre loshogarespobres ynopobres,pudiendotenerenestaperspectivaunefectoen lareducciónde la transmisión inter-generacional de la pobreza.39 Jere Behrman y otrosautoresestudiansi los impactosdelprogramadifierensegún lapropensióndelosniñosdeasistiralcolegioyencuentranqueelimpactodel programa esmayor en niños que tenían unamenor probabilidad

36 Elprogramaademásconsideratransferenciasnocondicionadasdeespeciesasociadasanutrición.Sinembargo,comodiscuteParkeretal.(2008),estecomponenteparecehabersidomuchomenosimportanteenlapráctica.

37 InformacióndelprogramaOportunidadesobtenidaenlapáginahttp://www.oportunidades.gob.mx

38 Schultz,T.P.(2004).

39 Ibid.

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deestarmatriculadosenausenciadelprograma(porejemploquienesteníantrabajoremuneradoyvivíanaunamayordistanciadelaescuela),particularmentepara losniñosen los tramosdeedadsuperiores.40 Al compararlosgruposdetratamientoycontrolalolargodecasitodoelrangoetarioseobservandisminucionessignificativasenlaprobabilidadde repetir un grado. Al diferenciar por edad, los resultados indicanquepara losniñosentre6 y 10años laparticipaciónenel programaestáasociadaaunareducciónde lastasasderepeticiónyunamejorprogresióndegrados.Para losniñosentre11y14años,elprogramadisminuyelastasasdedeserción,particularmenteenlatransiciónentreprimariaysecundaria,yestimulaquevuelvanaentraralgunosquehandesertado con anterioridad.

En relación a diferencias en los niveles educativos alcanzadosparahombresymujeres,losautoresencuentranquelasmujerestiendenaprogresarmásrápidoqueloshombresylogranenpromediounamayorescolaridad,perosonmáspropensasaabandonarelcolegioalterminarprimaria.Asuvezencuentranqueauncuandoelprograma tienepagosmás altos para lasmujeres en secundaria, en este nivel educacional elimpactoesmayorparaloshombres.41

Como hemos dicho antes, las evaluaciones de PROGRESA seconcentraron en los primeros años del programa, pero se han hechoestimaciones de cuáles serían los efectos en elmediano y largo plazo.Estimacionesnoparamétricasquesimulanladistribucióndelingresoconysinelprogramapredicenqueelprogramaaumentalosingresosmediosfuturos, pero solo tiene un efecto modesto en la tasa de pobreza y ladesigualdad de ingresos.42

40 Behrman,J.R.,Sengupta,P.,yP.Todd.(2005).

41 Ibid.

42 McKee,D.yP.Todd.(2011).

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2.1.2 Efectos en salud

Losefectos en saludde los niños se estudiaronmediante unaevaluación experimental, aprovechando el diseño aleatorio con quecomenzóelprograma.Elestudioencuentraquehaymejorassignificativasen salud, especialmente en los niños que nacieron durante los dosañosdelaintervención.Específicamente,elporcentajequeseenfermófue significativamentemásbajo que en el grupo control; los niñosdelprograma tuvieronun25%menosdeanemiaycrecieronalrededordeuncentímetromásduranteelprograma.Sibienencuentraun impactopositivoenlasaluddelosniños,esteestudionopermitedistinguircuáldetodosloscomponentesdelprogramaeselqueproduceelimpacto.43 Estudios quemiran los efectos demás largo plazo encuentran que laacumulación de transferencias al hogar mejora significativamentelos resultados de los niños en muchos aspectos físicos, entre ellos,aumenta la altura, disminuye ladesnutrición ymejora el desarrollodellenguaje.Adicionalmente,encuentranqueelimpactodelprogramaestámás relacionado con la transferencia en sí misma que con los otros componentesdelprogramacomolascondicionalidadesdequeasistieranaprogramasdesaludynutrición.44

2.1.3 Efectos en otros márgenes

DiversosestudioshanintentadoidentificarefectosdePROGRESAenvariasdimensiones.Bobonis,porejemplo,identificaunefectopositivodePROGRESAen laprobabilidadde separaciónde loshogaresdondehay beneficiarios respecto del grupo control.45 Cabe mencionar que la interpretación no se relaciona con la condicionalidad, sino que con elaumentodelpoderdenegociacióndelamujerenelhogar,alserellaquienrecibeeldinerodelastransferencias.Asuvez,algunostrabajosencuentran

43 Gertler,P.(2004).

44 Fernald,L.,Gertler,P.,yNeufeld,L.,(2008).

45 Bobonis,G.J.(2011).

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unefectonegativodePROGRESAeneltrabajoinfantil.46 En esta misma línea, De Janvry y otros autores encuentran que si bien PROGRESAprotegiólamatrículaescolarcuandoocurrieronshocksnegativos,detodasformas aumentó el trabajo infantil ante esos shocks.47Osea,PROGRESAdebehaberafectadootrosmárgenesrelacionadosconeltiempodeocioytrabajoenelhogardelosniños.Enestamismalínea,Doranencuentraquelabajaenlaofertalaboralinfantilfuecompensadaconunaumentodesalarios,loqueasuvezdebióhaberbeneficiadoalosadultosdelhogarque estaban trabajando.48

Existen ciertos incentivos perversos que puede haber creadoPROGRESAyalgunosautores losestudianendetalle.Enprimer lugar,el hecho que la transferencia sea creciente según el número de niños(aunqueconuntope)puedehaberafectado lacantidaddeniños.Estosibienesrazonableteóricamenteespocoprobablequeseaimportanteempíricamente, dado el bajo valor presente de la transferencia.49 En segundo lugar, el hecho de que el incentivo se reciba por año deasistenciaalaescuelacondicionadoanorepetirmásde2añosimplicaque podría haber, ceteris paribus, un incentivo a repetir de curso. Sinembargo, nuevamente, algunos trabajos50 no encuentran un efecto en estalínea.Tercero,lascondicionesdesalidadelprograma(queenteoríadura tres años) pueden implicar un desincentivo a salir de la pobrezaydeesemodoperder laelegibilidadalprograma.Enesta líneanohayevidenciaclara,dadoelpuntoyamencionadorelativoalacortaduraciónde laevaluación,sobreelefectoenpobrezaamedianoplazo (3años);perolaevidenciasugiereimpactossignificativosenlapobrezadecortoplazosinefectosrelevantesenlaofertadetrabajodeadultos.Estopuedeimplicarqueeste incentivoperversoprobablementeno fuedemasiadorelevanteenlapráctica.

46 Parkeretal.(2008).

47 DeJanvryetal.(2006).

48 Doran(2006).

49 JustamenteesoesloqueencuentraunaseriedetrabajosrevisadosporParkeret.al.(2008).

50 Parkeret.al.(2008).

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2.2 Bolsa Familia en Brasil

Brasil tiene uno de los primeros ymás grandes programas detransferencias condicionadas. Comomencionamos antes, el programaBolsaFamiliaseintrodujoenelaño2003comounprogramadebienestarque consolida a varios otrosmás pequeños, entre ellos Bolsa Escola,programapionero en transferencias condicionadas. ActualmenteBolsaFamiliacubremásde11millonesdefamiliasycuestaalrededordel0,4%delPIBdelpaís.51

El objetivo de estos programas ha sido: 1) aumentar laescolaridadyconestoreducir lapobrezafutura,2)reducir lapobrezaactualmediantelastransferencias,3)dadoquecondicionalaasistenciaalaescuelaelprogramaintentareducireltrabajoinfantil,y4)elobjetivoimplícitoeraactuarcomo redesparcialesparaprotegera las familiasfrente a shocks adversos.52 La evidencia sugiere que el programa hatenidoimpactoenlamatrícula,laprogresiónescolar,lapobrezaextremay la desigualdad.53

Además de las variables que suelen ser afectadas por estosprogramas,paraelcasodeBrasilexisteunestudioqueanalizaelefectoenelcrimenenSaoPaulo,utilizandolosdatosdelaexpansióndelprogramahacia los niños de 16 y 17 años, en vista que inicialmente cubría solohastalos15.ElestudioconcluyequeBolsaFamiliatieneunfuerteimpactonegativocontraelcrimenylosresultadosindicanqueseríaelcomponentedelastransferenciaselfactormásprobableencausarestareducciónporelmayortiempoquepasanenlaescuela.54

51 Chioda,L.,DeMello,JySoares,R.(2012).

52 BancoMundial.(2001).

53 Chioda,L.,DeMello,J,ySoares,R.(2012).

54 Ibid.

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2.3 Otros

ApartedelosestudiosinfluyentesqueidentificaronlosefectosdePROGRESAydeBolsaFamilia,existenvariasevaluacionesenotrospaísesquehancontribuidoconresultadosimportantesrecogidosporlaliteraturade las transferencias condicionadas.55EnHonduras,porejemplo,seevaluóel Programa deAsignación Familiar (PRAF), el cual entrega subsidios afamiliasconniñosymadresembarazadascondicionadosenlaasistenciaescolarylasvisitasalcentrodesalud.Enlapráctica,soloserestringieronlos pagos sobre la base de la matrícula escolar. El programa, que fueasignado aleatoriamente al 40% del 70% de las municipalidades máspobresdeHonduras,tuvoresultadosmuyheterogéneos,siendomayorelefectoenlosestratosmáspobresdelapoblación.Entrelosresultadosdelprogramadestacaelaumentode lamatrículaescolary la reduccióndeltrabajo infantil dentro y fuera del hogar.56Estudioscomoesterevelanquelosimpactosdelastransferenciascondicionadastienendiferentesmaticesendiferentescontextos.

Sin embargo, en general, los impactos de estos programas enel área de educación tienden a apuntar a lamisma dirección. Unmetaanálisis que consideró 42 evaluaciones de programas de transferenciascondicionadas en 15 países encontró que estos programas tuvieronefectossignificativosenresultadosdeescolaridadprimariaysecundaria.Losresultadossonaltamenteheterogéneos,siendomásefectivos,comoesesperable,paraaumentar lamatrícula y laasistenciacuandoel niveldematrícula iniciales relativamentebajo.Por lo tanto,estosprogramassonparticularmenteefectivosenaumentarlamatrículaylaasistenciaeneducaciónsecundaria.Enesteanálisisnoseencuentraevidenciarespectoa que características como elmonto de la transferencia (relativo al PIBper cápita) o la frecuencia de los pagos afecten el tamañodel impactodelprogramaenmatrículaoasistencia.Síseencuentraalgodeevidenciaentérminosdequecondicionar lacontinuidaddelatransferenciaenlos

55 VerlaTabla10enParkeretal.(2008)paraunapresentaciónmásdetalladadeevaluacionesdePTCexistentes.Porlimitacionesdeespacioaquídestacamoslospuntosmásimportantes.

56 Galiani,S.yP.McEwan(2011).

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logroseducativosestaríaasociadoamayoresefectos.57Elpuntorespectodelaimportanciadelacondicionalidadescontradictorioconpartedelaevidencia proveniente de modelos econométricos estructurales para elcasodePROGRESA,quesugierequeunapartenomenordesusefectosen educación se debe justamente a la condicionalidad.58

3. VarIacIonEs dEl programa tradIcIonal

3.1 Identificando mecanismos

Lapopularidaddelosprogramasdetransferenciascondicionadashadadopasoaungrannúmerodepreguntassobreellos.Conlasprimerasevaluaciones de los programas de transferencias condicionadas fueposibleconocerelimpactoymedirlamagnituddelefectoenlasáreasdeeducaciónysalud,peronosepudoconocerlosmecanismosatravésdeloscualessedanestosefectos.Noquedóclaro,porejemplo,sielimpactodelprogramaescausadoporlastransferencias,porlascondicionesoporunacombinacióndeambos.Muchasdelasevaluacionesdeimpactomásrecientesbuscan contestar estaspreguntas ademásdeponer apruebacomponentesnuevosdeprogramasyaexistentes.Evaluacionesconesteenfoquesonesencialesparaconocerlosmecanismosdelastransferenciascondicionadasyparasabercómodiseñarlosmejorafindepoderbeneficiaramáspersonasyhacerunusomáseficientederecursos.

Unadelaspreguntasmásimportantesydebatidasenlaliteraturadetransferenciascondicionadaseselroldelascondiciones:¿importanono importan?Larespuesta todavíanoesclara,yparapropósitosdepolíticapúblicaesmuyimportanteconocerestarespuesta,yaquepodríaafectar de manera sustancial el diseño de estos programas. Por unlado,seargumentaquelacondiciónobligaalosbeneficiariosainvertir

57 García,S.yJ.Saavedra(2012).

58 VerAttanasioetal.(2012)yTodd&Wolpin(2006).

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enactividadesquepromuevenel desarrollodel capital humano, comosaludyeducación.Además,lascondicioneshacenquelastransferenciasseanmásviablespolíticamente,yaquealcondicionar la transferencia,laentregadeefectivonoessolamenteunregalo,comomuchospuedeninterpretarla, sino que es un incentivo que lleva a invertir en el capitalhumano.59 Por otro lado, es posible que entregar la transferencia sincondiciones seamás eficiente, pues los beneficiariosmismos puedendecidirenquéusareldineroquereciben.Además,seargumentaquelascondiciones generan sistemas administrativos ineficientes que puedenextenuarlascapacidadesdelgobierno,altenerestequecreartodaunaestructura estatal que supervise el cumplimiento de las condiciones.60 Por otra parte, no es nada claro si elmonto de la condicionalidad esóptimoenelsentidodequecompensaporexactamentelosbeneficiosmarginalesnetosdelaaccióninducida.Estoimplicaquesepuedenfijarcondicionesqueseanexcesivas(loqueimplicaquelosPTCseríanmuypocoefectivos)oinsuficientes(loqueimplicaríaquelosPTCnotendríanefectosenloscomportamientosesperados,porquenoestánproveyendoincentivosadecuados).

La evidencia existente, sin embargo, esmixta en cuanto a estetema. Lamayoría de las evaluacionesde impactode los programasdetransferenciascondicionadashanencontradoefectospositivos,indicandoque estos programas están funcionando y alcanzando sus objetivos. Sibienlamayoríadeestosestudioshanexploradoelimpactodelprogramaensutotalidadynoelimpactodesuscomponentesindividuales,algunasevaluacionesnoexperimentalessísehanenfocadoespecíficamenteenelroldelascondiciones.Comoyasemencionó,enelcasodeMéxico,losmodelosestructuralesestimadosimplicanquelacondicionalidadjuegaunrol crítico en los efectos en el margen de educación.

Otros investigadores han utilizado maneras aún máscreativas.Porejemplo, enMéxico, valiéndosedelhechoquealgunas

59 Baird,S.,McIntosh,C.,yB.Özler(2011).

60 Hanlon,J.,Barrientos,A.,yD.Hulme(2010).

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comunidades no supieron que las transferencias eran condicionadasdebido a problemas administrativos, se pudo estimar el impacto deentregarelefectivoconosincondicionesenlastasasdeparticipaciónescolar.61 En este caso se encontró que en las comunidades que sabían que las transferencias eran condicionadas, los estudiantes teníantasasdeparticipaciónescolarmásaltasqueenaquellasenlasquelatransferencia se creía sin condiciones.

En Ecuador, Schady y Araujo aprovecharon que algunascomunidades no fueron expuestas a una campaña informativa sobre laimportanciade invertirenelcapitalhumanode losniñosenviándolosalcolegio.62Entre lascomunidadesquesí fueronexpuestasa lacampaña,muchasfamiliascreyeronerróneamentequeenviaralosniñosalcolegioeraunacondicióndelprograma.SchadyyAraujoencuentranqueentrelascomunidades que creían que las transferencias estaban condicionadas a enviaralosniñosalcolegio,lamagnituddelefectodelprogramaenlatasadeparticipaciónescolareramuchomayorqueentreaquellascomunidadesque creían que las transferencias eran no condicionadas.63 Tanto en el estudiodeMéxicocomoeneldeEcuador,laasignacióndelascomunidadesatransferenciascondicionadasonocondicionadasnofuealeatoria,porloquesiemprequedalaposibilidadqueesteefectoestésiendocausadoporunfactorinobservable.

Por otro lado, existen varios estudios que confirman que lastransferencias incondicionadas también pueden ser beneficiosas yefectivas.DufloencontróqueenSudáfrica,unatransferenciadeefectivosincondicionesparaadultosmayoresllevóamejorassignificativasenlaalturaypesodelasniñasdeloshogaresbeneficiadoscuandolatransferenciaerarecibidaporunamujer.64EnEcuador,EdmondsySchadyencuentranqueelprogramadetransferenciassincondicionesmencionadoanteriormente,

61 DeBrauw,A.yJ.Hoddinott(2008).

62 Schady,N.yMariaCaridadAraujo(2006).

63 Ibid.

64 Duflo,E.(2003).

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llevóaunareducciónenlastasasdetrabajoinfantilentretodaslasfamiliasquerecibieronlatransferencia,independientementedesiestasentendieronenformacorrectaqueelprogramanoteníacondiciones.65

Con todo, estos estudios dejan sin resolver la pregunta¿importan las condiciones? La mejor forma de contestarla sería conunaevaluaciónexperimentalqueasignaraalosbeneficiariosdemaneraaleatoria a un grupo que recibe las transferencias condicionadas, aotrogrupoquerecibe las transferenciassincondicionesyaungrupodecontrol.Aldíadehoy,existenpocasevaluacionesdeestetipo.Laprimera investigación hecha con esta metodología fue la evaluacióndeunprogramadetransferenciasenfocadoenniñasadolescentesenMalawi.66 Las adolescentes que participaron en el programa fueronaleatoriamente asignadas a un grupo que recibía la transferencia sinningunacondiciónoaungrupoquerecibíalatransferenciacondicionala la asistencia escolar. Los investigadores encontraron que lasadolescentesque recibían la transferenciacondicionadapermanecíanen laescuelaconunaprobabilidadmásaltaque lasadolescentesdelgrupo de control, pero tenían también una probabilidad más alta dequedar embarazadas y estar casadas que las adolescentes que recibían la transferencia sin condiciones.

Esta evaluación experimental es un primer paso hacia entendermejorelroldelascondicionesenlosprogramasdetransferencias,perosenecesitanmásinvestigacionesendiferentescontextosparapoderllegarauna conclusión más sólida.

3.2 Mejorando el diseño

Apartededeterminarelroldelascondicionesenlastransferenciascondicionadas,otralíneadeinvestigaciónintentaevaluarmodificaciones

65 Edmonds,E.yN.Schady(2012).

66 Baird,S.,McIntosh,C.,yB.Özler(2011).

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y variaciones al modelo tradicional de estos programas. Amedida quealgunosdeellossevanreestructurandoparamejorarlos,esposibleevaluarlaeficaciadecomponentesadicionalesalprogramaodecambiosa sudiseñooriginal.

EnBogotá,Colombia,seevaluóexperimentalmenteelprograma“SubsidiosCondicionadosalaAsistenciaEscolar”juntoadosvariacionesdel mismo.67Elprogramaoriginalentregaba15dólaresmensualesa lasfamiliasconlacondicióndequeloshijosparticipantescumplieranconun80%deasistenciaescolaralmes.Unavariacióndelprogramaconsistíaen promover el ahorro y entregaba diez dólares al mes con la mismacondicióndeasistenciaescolar,peroademásentregabaunatransferenciaadicionalde50dólaresalmomentodelpagodelacolegiaturaescolar.Unasegundavariaciónbuscabamejorarlastasasdegraduacióndelaescuelasecundaria,entregandodiezdólaresmensualescon lamismacondicióndeasistenciayconlacondicióndegraduarse.Esteúltimogrupotambiénrecibía una transferencia adicional de 300 dólares si el estudiante sematriculabaenlaeducaciónsuperior.

Lasmodificacionesfueronhechaspensandoen losproblemasdeahorroqueenfrentanlasfamiliasdeescasosrecursosyparamotivaralasfamiliasapensarenlaeducaciónalargoplazo.Losresultadosdelaevaluaciónindicanqueestoscambiosfueron,efectivamente,mejorasaldiseñotradicional.Tantoestecomolasdosvariacionesincrementaronlaasistenciaescolarpormagnitudessimilares,auncuandolasfamiliasen losprogramasnuevosrecibíanunatransferenciamenorcadames;pero las dos variaciones al programa tradicional tuvieron un impactomásgrandeenlastasasdematrículadelsiguienteañoescolar.Másaún,losprogramasnotradicionalesincrementaronlastasasdematrículaeneducación superior. El programa que promovía la graduación lo hizopor 49 puntos porcentuales y el programaque promovía el ahorro lohizo por 9,4 puntos porcentuales.68 Es importante mencionar que

67 Barrera-Osorio,F.,Bertrand,M.,Linden,L.,yFranciscoPerez-Calle(2011).

68 Ibid.

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debido al diseño experimental de la evaluación, los investigadoreslograron detectar que estos programas perjudicaron a las hermanasde los estudiantes participantes, quienes asistieron a la escuela conmenor frecuencia y abandonaron los estudios con mayor frecuencia quelashermanasenfamiliasquenoparticiparonenelprograma.Estosugierequelospadresdelasfamiliasbeneficiadasinvirtierontodossusrecursosenelhijoparticipante,envezdedistribuirlosequitativamenteentre todos sus hijos.

3.3 Combinando programas

Lasevaluacionesdeimpactodelosprogramasdetransferenciascondicionadashandemostradoquepueden tener impactos importantesendiferentesdimensiones, talescomosaludyeducación.Sinembargo,es posible que para alcanzar impactos en ciertas dimensiones, losprogramas de transferencias condicionadas deban ser combinados conotros.Unapreguntaquehasurgidorecientementeessilosprogramasdetransferencias condicionadas logran incrementar los ingresos familiares y ayudaralasfamiliasaadministrarmejorsusriesgososiestosobjetivosdeberían ser alcanzados mediante otras ayudas.69Algunasevaluacionesrecienteshanintentadoresponderestapreguntayademáshanexploradosicombinarlastransferenciascondicionadasconprogramasgeneradoresdeingresospuedeserunapolíticaviable.

En Nicaragua, se encontró que el programa Red de ProtecciónSocial incrementó los gastos de las familias beneficiadas, pero queno hubo ningún incremento en inversiones agrícolas o no agrícolas.70 Estas inversionespodrían llevaraunamayorproductividadyamayoresingresosquepodríanproveerayudasadicionalesimportantesalasfamiliasbeneficiadas; sin embargo, pareciera que la transferencia condicionadapor símisma no logra estos impactos, por lomenos en el contexto de

69 Rawlings,L.yG.Rubio(2005).

70 Maluccio,J.(2007).

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Nicaragua.Unestudio71analizaquéocurrecuandoestemismoprogramaen Nicaragua es complementado por programas adicionales enfocadosen generar ingresos. Ellos evalúan un programapiloto que combina lastransferenciascondicionadasconcapacitacionesprofesionalesoconunasubvenciónpara inversionesproductivas.Los investigadoresencuentranque cuando las transferencias condicionadas son combinadas con las subvenciones para inversiones productivas, las familias beneficiadasincrementansusingresosporcuatropuntosporcentuales.72Además,tantolascapacitacionesprofesionalescomolassubvencionesayudanaprotegeralosbeneficiariosdelosefectosperjudicialesdelassequías,reducenlavariabilidaddelospadronesdeconsumoeingresosyayudanadiversificarlasfuentesdeingresosdelasfamiliasbeneficiadas.

Este tipo de investigaciones sugiere que puede haber un granpotencial en la combinación de programas y que las transferenciascondicionadasporsísolasnosonunasoluciónparatodoslosproblemasde lapobreza.Para lograratacar lapobrezadesdediferentesángulosyalcanzar ciertos efectos, como la generación de ingresos, es necesarioinvertir en programas adicionales y complementarios.73 Proveer estosprogramasadicionalesrequiereunamayorcapacidadinstitucional,locualpuedeserungrandesafíoparavariospaísesenvíasdedesarrollo.74

4. lImItacIonEs dE los programas dE transfErEncIas condIcIonadas

Como todas las políticas de desarrollo, los PTC no son unapanaceaparatodoslosproblemasdelapobreza.Estosprogramas,asícomotienenmuchasvirtudescomprobadas,tambiéntienenlimitaciones

71 Macours,K.,Premand,P.,Vakis,R.(2012).

72 Ibid.

73 Slater,R.(2009).

74 Ibid.

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importantes que deben ser consideradas al momento de diseñarlos eimplementarlos.Las limitacionesde losPTCpuedenseragrupadasentresáreasgenerales:problemasdeofertadebienespúblicos,problemasde monitoreo e implementación del programa y consideraciones deeconomíapolítica.

4.1 Problemas de oferta

Los PTC fueron conceptualizados como programas queincentivaran el uso de programas públicos existentes de salud yeducación,complementandoasí la inversiónhechapor losgobiernosenestas áreas.75Porlotanto,eléxitodelastransferenciascondicionadasestáligadoalaeficienciaycalidaddelosprogramasdesaludyeducacióndelosgobiernos.Además,sielPTCfuncionacomoseespera, lademandapor los servicios de educación y salud debería incrementarse, lo queaumentaríalapresiónenlossistemaspúblicos.UnPTCsinunainversióncorrespondiente dirigida a mejorar la calidad de programas de salud yeducaciónnofuncionaríamuybienyenalgunossepodríaconsiderarhastapocoético imponercondicionesa las transferenciasmonetariascuandoestas no pueden cumplirse fácilmente o llevan a las personas a recibiratención de baja calidad.

Reconociendo que los PTC no pueden tener éxito por sí solos,muchosgobiernoshan incrementadosu inversiónensaludyeducacióncomopartedesuestrategiadebienestarsocial,haciendoqueelgobiernoataqueproblemassocialesdesdelosdosfrentes:delademandaylaoferta.Estosepuede logrardediferentesmaneras.EnNicaragua,porejemplo,losgobiernosentreganbonosa losprofesoresde lasescuelaspúblicassegún el número de estudiantes en sus escuelas que están inscritos en el programanacionaldetransferenciascondicionadas;yelgobiernotambiéncontrataaorganizacionesnogubernamentalesparaapoyarconlaentrega

75 Rawlings,L.yG.Rubio(2005).

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deserviciosdesalud.76México,porotrolado,destinafondosespecialesal sistemadesaludpúblicaparaasegurarseque loscentrosdesaludyhospitalesesténdebidamenteabastecidosanteelincrementodedemandaasociado con las transferencias condicionadas.77 Honduras, mientrastanto,entregasubvencionesdirectamenteaescuelasycentrosdesaludparaqueestospuedanafrontarlamayordemandaporsusservicios.78

4.2 Problemas de monitoreo e implementación

UnodelosdesafíosmásgrandesdelaimplementacióndelosPTCescómomonitorearquelaspersonasbeneficiadasesténcumpliendolascondiciones.Estedesafíoasumequelascondicionessonesencialesparaalcanzar losobjetivosdesaludyeducacióndelosPTC.Otrodesafíodeestetipodeprogramasescómotransferireldineroalosbeneficiarios.Laentregadedinerosehahechodediferentesmanerassegún lospaíses,optandoalgunospor entregar el efectivodirectamentea laspersonas yotrosportransferenciaselectrónicas.

Monitorearelcumplimientodelascondicionesenlosprogramasde transferencias es una tarea administrativa compleja y costosa. Senecesita coordinar entre diferentes agencias gubernamentales, sedebe levantar una gran cantidad de datos y todo esto debe hacersebajoestrictas líneasde tiempo.79Poresta razón,algunospaísesoptanpor diferentes estrategias para monitorear. Ecuador, por ejemplo, nomonitoreaelcumplimientodelascondiciones,mientrasqueenPakistán,Bangladesh y Camboya, el cumplimiento se verifica anualmente.80 Otros países, particularmente aquellos con una mayor capacidadadministrativa, verifican el cumplimiento de las condiciones más

76 Ibid.

77 Ibid.

78 Ibid.

79 Fiszbein,AyN.Schady(2009).

80 Ibid.

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intensamente:Brasil,Colombia,México,Nicaragua,Turquía,entreotros,verificanlascondicionesmensualmente,bimensualmenteocadacuartodeaño.81Esimportantetomarencuentaquelafrecuenciademonitoreono necesariamente refleja capacidad administrativa o qué tanto losgobiernos enfatizan las condiciones; algunas como aquellas relacionadas atemasdesalud,solopuedenserverificadasdespuésdeciertoperíododetiempoadiferenciadecondicionesrelacionadasatemasdeeducaciónquepuedenserverificadasmensualmente.

También es muy importante monitorear los procesos dela implementación de los PTC para garantizar que estén siendoimplementados tal y como se diseñaron. Varios programas handesarrollado complejos sistemas para monitorear todas las etapasdel programa, desde el proceso de inscripción, los sistemas depago,lacalidaddelosserviciosdeeducaciónysaludyquejasdelosbeneficiarios. Estos sistemas incluyen entrevistas cada cierto tiempoconunasub-muestradelosbeneficiarios,conmiembrosdegobiernoslocales y con funcionarios del programa.82 En Brasil, se involucra yempoderaa lasmunicipalidades localesparaque llevenelcontroldelacalidaddelprogramaycomuniquencualquierfallaalosencargados,mientras que en México, cada dos meses se producen indicadoresde gestión del programa, anualmente indicadores de percepción decalidadyperiódicamente,consultoresexternosevalúaneldesempeñodel programa.83 Toda esta información es de carácter público y losciudadanos pueden acceder a ella en línea. Además de velar por elbien funcionamiento del programa, estos sistemas de monitoreotambiénsirvenparahacerquelosprogramasseantransparentesyparadesalentarlacorrupción.

Encuantoasistemasdepago,existeunaescasezdeevidenciaexperimental sobre cuál es la mejor forma de realizar los pagos a

81 Ibid.

82 Ibid.

83 Ibid.

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los beneficiarios. Una línea de estudios incipiente busca contribuirevidenciasobreestetema,investigandolosefectosdelabancarizaciónylasventajasodesventajasdetransferirfondosdemaneraelectrónica.Estos estudios han comenzado a identificar aspectos como tasasde bancarización, si las personas utilizan tarjetas electrónicas y quéimpactospuede tener transferir los fondoselectrónicamente.Algunospaíses han tenido éxito haciendo esto, aun cuando trabajan concomunidadesrurales.EnBrasil,porejemplo,elgobiernohatransferidofondos usando tarjetas de cajeros automáticos para su programa deBolsa Familia y han logrado alcanzar a comunidades rurales.84 En Argentina,elProgramaJefasyJefesdeHogarhatrabajadoconelBancoNaciónparatransferirdinerocontarjetaselectrónicasquepuedenserusadasencajerosautomáticosyenterminalesdepuntodeventa.85Unagranventajadetransferirfondoselectrónicamenteesqueesmásfácilcontrolarlospagos,especialmentecuandoexistendiferentestiposdeprogramasqueproveendineroabeneficiarios.

4.3 Consideraciones de economía política

La corrupción y motivos proselitistas son las principalespreocupacionesdeeconomíapolíticaalmomentodeimplementarunPTC.Cualquierprogramaquetransfieraunrecursodepartedelgobiernoa losciudadanosestásujetoaproblemasdedesvíoderecursosyasertergiversadoomanipuladodetalmaneraquebeneficielaimagendelgobierno.

Muchos de los programas de transferencias condicionadasincorporan en su diseño algún tipo de mecanismo anti-corrupción.86 Los sistemas de monitoreo descritos anteriormente, por ejemplo,ayudan apromover la transparenciade losprogramas al involucrar acomunidadeslocales,hacerdatosrelacionadosalprogramapúblicoy

84 Seira,E.(2010)

85 Ibid.

86 Fiszbein,A.yN.Schady(2009).

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contratarevaluadoresexternos.PerotalvezloquemásayudaaprevenirlacorrupciónentrelosPTCessumismodiseñoelcualbuscaminimizaroportunidades para corrupción.87 Un buen diseño buscaríaminimizarelnúmerodeintermediariosentreelgobiernoy losbeneficiarios.Esteeselcasoparticulardelatransferenciadeldineroatravésdebancosoelectrónicamente,yaquedeestamaneranisiquieralosfuncionariosdel programa administran el dinero, lo que elimina la oportunidad dedesviar fondos. Otra ventaja del diseño es que estos programas norequierendegran inversiónen infraestructura,dondesepuededar laoportunidad de inflar precios, cobrar demás para proyectos o robarmateriales y recursos.

Encuantoalproselitismo,existemuchadesconfianzaentérminosdequelosPTCseprestenaproselitismopolíticoyaquelosgobiernosseaprovechendeestosprogramasydelosbeneficiospositivosdeellosentemporadaselectorales.Otrapreocupaciónesquepromuevanunarelaciónclientelistaentregobiernoybeneficiariosyqueestossesientanforzadosavotarporciertopartidopormiedoaperderlosbeneficiosdelprograma.88Comosemencionóexisteevidenciadequepuedehabermanipulacióndeestosprogramasparaafectarresultadoselectorales.

Además de la evidencia presentada se puede mencionar unrecienteestudio,queaprovechaelhechoquePROGRESAenMéxicofueintroducidodemaneraaleatoriaparainvestigarpreguntasenestetema.Elestudiorevelaquelosbeneficiariosdelprogramafueronmásproclivesairavotarenlaseleccionesdelaño2000yquedebidoaquelaproporcióndevotosdelospartidosdeoposiciónnosevioafectada,lasmayorestasasdeparticipaciónelectoralsedebenprobablementeaqueelprogramamovilizóalosbeneficiariosavotar,peronolospersuadióavotarporciertopartido.89 Esto contradice lo ya señalado, por lo que es importante notar que laevidenciaestodavíamixtaeinconclusa,requiriéndosemayorinvestigación

87 Rosenberg,T.(2011).

88 DelaO,A.(2013).

89 Ibid.

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parapoderconocerconrigorelrolqueestetipodeprogramastieneenel comportamiento electoral de los beneficiarios. Conocer este rol seráimportanteparadiseñarmejoresprogramasdetransferencias.

5. conclusIonEs

Apesardehabervariasevaluacionesde impactosobre losPTCconresultadospositivos,estonoobstaaqueellosfuncionenendiferentescontextos y que deberían ser implementados en todos los países paramejorar resultados de salud y educación. En todo caso, esto deberíamotivaraquese realicenevaluacionesde impacto rigurosascuandoseimplemente este tipo de programas, especialmente cuando el diseñoes modificado y cuando el contexto es diferente. Evaluar nuevos PTCantesdequeseanexpandidospuedegarantizarque tengan losefectosesperadosyrealmentebeneficienalapoblación.Además,puedeayudaraladiscusióninformadadepolíticaspúblicasysuperarunasituaciónenquemuchasvecesladiscusiónsebasameramenteenaspectosnormativos,posibilidadesteóricamenteviablesoensimplesextrapolacionesdeotrasexperiencias.Esteúltimopuntoessumamenterelevanteporcuanto,comohemosdiscutidoenestecapítulo,tanimportantecomolaexistenciadeunPTC,esconocerexactamentelosdetallesdelaintervención(porejemplo,las condicionalidades y su monto).90

Además,lasevaluacionesrigurosasayudaránaresolverpreguntassobrelosPTCquesiguensinsercontestadasyquepuedencontribuiraunmejordiseñodepolíticasdeasistenciasocial.Seconoce,porejemplo,el

90 LaexperienciadePROGRESArepresentaunejemplodecómosepodríahaberayudadoaunmejordiseñodelIngresoÉticoFamiliarenChile,usandometodologíasrigurosasdeevaluación.CabenotarqueelpilotoinicialdePROGRESAconsiderósolo18meses.EselapsoescasiequivalentealperíodoqueduróladiscusióndentrodelospoderesEjecutivoyLegislativoquellevóalaimplementacióndeesteprograma.Probablementehabríasidoextremadamentevaliosoqueesadiscusiónpolíticahubieseestadoacompañadanosolodeargumentosgenerales,sinoquetambiéndeevidenciarespectodecómo implementar y diseñar demodo demaximizar los impactos (yminimizar las consecuenciasnegativas)delIngresoÉticoFamiliar.

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impactoacortoplazodelosprogramasdetransferenciascondicionadas,perotodavíanosesabemuybiencuálessuimpactoalargoplazo.Estaesunapreguntaclave,yaqueunodelosobjetivosprincipalesdelosPTCesfrenarlapobrezainter-generacionalmediantelaacumulacióndelcapitalhumano.Evaluacionesdelargoplazoseránnecesariasparacontestarestainterrogantey facilitarándiscusionessobreel tiempodeduraciónde losPTCysiestosdeberíanserpartedeunaestrategiadeasistenciasocialpermanenteopartedeunaestrategiatemporalenrespuestaaunacrisis.La evaluación a largo plazo del programaRed de Protección Social enNicaraguaofrecealgunasrespuestasaestainterrogante.Estaevaluaciónencontró que siete años después de terminar de recibir los beneficios,los niños que se beneficiaron del programa aún exhibían mejoras enmatemáticas y lenguaje, sugiriendo que los efectos de la intervenciónperduraneneltiempo.91Aúnquedaporversiesteeselcasoparalasniñasbeneficiadasysihayefectosenotrospaísesyquéimpactoshayenellargoplazoenlosmercadoslaborales.

Otras preguntas clave tienen que ver con los componentes

mismosdelosPTC.Lasdimensionesaincorporarenlascondicionalidadesdependendelcontextoespecíficodelospaíses,porejemplo,suniveldedesarrolloyeltipodedistorsionesexistentes.Loanteriorsepuedeaplicarperfectamentea la relevanciadeavanzarencondicionalidadesquesoloafectan laasistenciaa laeducaciónprimaria (queenmuchospaísesyarepresentaporcentajescercanosal100%,salvoengruposquerequierenintervencionesmuydiferentesalasPTC)aaspectosdeeducaciónsuperioro de esfuerzo de los estudiantes. Ciertamente son relevantes aquí lostemasdeparticipaciónenelmercadolaboral.Asimismo,sepodríapensarentemasmásinnovadoresrelacionados,porejemplo,conestilosdevidaqueafectanpatronesdeobesidad,sedentarismoyconsumodesustanciaseventualmenteadictivas.

Así, se necesitan más investigaciones, además del par deestudios existentes, para determinar el rol de las condiciones en este

91 Barham,T.,Macours,K.,yMaluccio,J.A.(2012).

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tipo de programas. También quedan muchas interrogantes sobre elmétododetransferirelefectivo.Sibienvariosestudiosindicanquelastransferenciaselectrónicastienenmuchopotencial,sedebeexplorarsiestemétodoesviableenpaísesconunainfraestructurafinancieramenosdesarrollada y accesible.

En cuanto a temas de costos, es necesario realizar análisis decosto-efectividad de los PTC, especialmente para entender cómo secomparan estos programas con otros que buscan alcanzar objetivossimilares.Elhechoqueexistanevaluacionesconresultadospositivosendiferentes contextos no debería implicar que estos programas sean lamejor opción de política para promocionar la participación escolar o lasaluddelapoblación.Puedenexistirotrosprogramasquelogrenelmismocambioconmenosrecursos,comolohemosmencionado.Enestalínea,unapreguntaclavequedeberíamirarseconmásdetalleessilosPTCsonlamejormanera,entérminosdecosto-efectividad,deafectarlosmárgenesrelevantes.Noesobvioquelosean.

Finalmente, es importante reconocer que, como muchas otraspolíticasdedesarrollo, losPTCno representanunapolíticamágicaqueresolverátodoslosproblemasdepobreza,lasaludylaeducacióndeunpaís.Unprogramadeestetipo,porejemplo,nomejoraráeficientementela oferta de servicios públicos de salud ni de educación, por lo que sedebetenermuyclarocuálessonlosobjetivosyrespetarlos.Enfin,losPTCdebenservistoscomounaherramientamásquelosgobiernostienenasudisposiciónparapromoverlaacumulacióndelcapitalhumanoenaquellospaísesdondehan sidoevaluados.Yenaquellosdondeno lohan sido,constituyenunaoportunidadparaaprendermássobresusmecanismosysusimpactosendiferentesdimensiones.

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2ª Parte

el Programay su diseño

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el ingreso Ético Familiar: sobre el diseño

y sus comPonentes

M. Soledad Arellano Sch.

* Ingeniera comercial conmención en Economía y magíster en Economía Aplicada de la PontificiaUniversidad Católica de Chile. Ph.D. en Economía en Massachusetts Institute of Technology (MIT).En el ámbito académico, se ha desempeñado como directora académica del Magíster en Economía Aplicada de la Universidad de Chile y como profesor investigador de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez. Tiene además varias publicaciones en Revistas Internacionales. También se ha desempeñado como consultora internacional. Fue ministra economista suplente del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Actualmente es subsecretaria de Evaluación Social, del Ministerio de Desarrollo Social.

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1. IntroduccIón

El diseño del Ingreso Ético Familiar (IEF) no fue antojadizo ni arbitrario. Cada uno de sus componentes responde a la visión que el gobierno del Presidente Piñera tiene de la política social y, en consecuencia, no es posible analizar el diseño y sus componentes, sin detenernos antes, en forma breve, a describir cuáles son estos principios.

En primer lugar, creemos profundamente en el principio de la libertad y de la responsabilidad de las personas. En otras palabras, creemos que quienes deben tomar las decisiones y quienes deben elegir el rumbo que quieren dar a sus vidas, son las personas y no el Estado. En consecuencia, son las personas quienes, según su esfuerzo y como resultado de sus decisiones, deben superar la pobreza por sí mismas. Son las personas, y no el Estado, las llamadas a ser las protagonistas de este desafío. Creemos que, de ese modo, se consigue además que la superación de la pobreza se logre de una manera digna y sostenible en el tiempo.

Lo anterior no implica que el Estado deba ser un mero espectador. El Estado es el responsable de entregar las herramientas necesarias para que las personas efectivamente puedan tomar, libremente, decisiones que influyanensupropiacalidaddevida.Unapersonaquenohatenidoaccesoa una buena educación, o que no ha sido capacitado en algún oficio,cuando se incorpora al mundo laboral, entra con una desventaja y debemos hacernos cargo de ello. El Estado debe, en consecuencia, “emparejarles la cancha”, entregarles las herramientas y ellos, de ahí en adelante, deben ser protagonistas de su propio cambio. Luego, aun cuando bajo ciertas condiciones, sea necesario incluir algunos elementos asistencialistas, estos no pueden ser el elemento central de la política social. El principal foco de la política social debe ser la generación de oportunidades.

El rol de “nivelador de cancha” que cumple el Estado, se enmarca también en una visión de la política social que considera que todos los actores involucrados tenemos derechos, pero también deberes. La concepción de los deberes materializa el principio de la

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responsabilidad individual. A veces se plantea que no es justo, o bien que es discriminatorio, establecer condiciones para la entrega de algunos beneficios a las personas que viven en situación de pobreza. Todo locontrario, exigir condiciones a quienes participan de programas sociales eselreflejodequeelEstadoconfíaenlascapacidadesdelaspersonasy reconoce que pueden cumplir con ciertos deberes, como enviar a los niños al colegio. En este sentido, no establecer ningún deber, o no exigirles exclusivamente “porque son pobres”, sería un signo de subestimar sus capacidades,deconsiderarque“nopueden”.Nobastaconconfiarensusdecisiones,sinoquetambiénhayquecreeryconfiarenlaspersonasy en sus capacidades.

La política social también debe reconocer el esfuerzo de las personas, especialmente el que ejercen quienes se encuentran en situación más vulnerable. Muchas veces en el pasado ocurría que quienes más se esforzaban terminaban siendo castigados, porque dejaban de recibir determinados beneficios. Esto no solo genera desilusión y frustración,sino también incentivos perversos. Nuestra visión es que quienes más se esfuerzan deben ser reconocidos y premiados, nunca castigados. Ello noimplicamantenerlosbeneficiosdeporvida,sinomásbienincorporaralgunos “premios al esfuerzo en forma explícita”, así como también que el retirodelosbeneficiosseagradual,enlamedidaquelosingresosdelasfamilias van aumentando.

La visión de la política social respecto de la superación de la pobreza tiene otros tres elementos que destacar. En primer lugar, la pobreza tiene un fuerte componente dinámico. Eso implica que la política social debe hacersecargodelhechoquehayfactoresqueinfluyenfuertementeenquelas familias caigan en situación de pobreza, mientras que hay otros que actúan en la dirección contraria. La pobreza, afortunadamente, no es en muchos casos una situación permanente. Sin embargo, hay un gran grupo de familias que están en riesgo de caer en dicha situación. Lo anterior muestra, a su vez, que las personas no son pobres, sino que viven en situación de pobreza. Esta distinción, que podría parecer una mera precisión semántica, tiene implicancias importantes en el diseño de política social. Si nosotros creemos que las personas viven en situación de pobreza y que no

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son inherentemente pobres, podemos generar herramientas y alternativas de políticas públicas para apoyar a esa familia. Nosotros tenemos la visión de que las personas pueden salir de la pobreza, que este es un fenómeno transitorio y que las tenemos que ayudar.

En segundo lugar, dado que es claro que un elemento bastante común entre quienes viven en situación de pobreza extrema es la falta de oportunidades en el acceso a empleos de calidad, nuestra visión de la política social considera que el empleo es “el” camino para superar la pobreza y la pobreza extrema en forma permanente y digna. Para ilustrar esto, basta con notar que, en un hogar que vive en pobreza extrema solo hay, en promedio, 0,48 personas con empleo por hogar, mientras que ese número casi se duplica en el caso de los hogares que viven en pobreza no extrema y se triplica en el caso de una familia “no pobre”, llegando a 0,92 y 1,47, respectivamente.

Finalmente, la política social del gobierno del Presidente Sebastián Piñera tiene un foco en las familias y reconoce el rol crucial que cumplen las mujeres en el desafío de la superación de la pobreza. Esto se basa tanto en comportamientos propios que han demostrado las mujeres, como en la realidad de nuestro país. En efecto, por un lado, existe evidencia de que al tomar las decisiones de cómo asignar el presupuesto familiar, las mujeres tienden a priorizar el gasto en su familia, especialmente en sus hijos y en su casa, destinando menos al consumo propio, lo que permite que el gasto socialseamáseficiente,porque llegaaquienesusualmenteestánen lasituación más vulnerable, los niños. Por otro lado, la realidad de nuestro país es que más de la mitad de los hogares en pobreza extrema tiene una jefa de hogar mujer. En consecuencia, tener a la mujer al centro de la política social nos permite, en primer lugar, tener como aliadas a quienes dan, mayoritariamente y en forma directa, la batalla contra la pobreza; y, en segundo lugar, llegar a toda su familia, ya que el porcentaje de niños en pobreza extrema que vive en hogares monoparentales encabezados por una mujer, es muy alto.

En línea con lo anterior, el IEF es una política social que confía plenamente en las personas, que establece compromisos mutuos y que

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reconoce el esfuerzo que pone a las mujeres al centro del diseño y que apunta a utilizar el empleo y la generación autónoma de ingresos como herramienta principal para terminar con la pobreza extrema. Es, en consecuencia, una herramienta de promoción social más que de protección social. En esta política, el Estado asume el rol de nivelar la cancha a través de la entrega de las herramientas necesarias para que las personas puedan acceder a trabajos dignos, estables y de buena calidad.

2. componentes del IeF

El diseño del IEF combina transferencias monetarias y componentes de habilitación y acompañamiento. Muchas veces se entiende el IEF como un programa puramente de transferencias monetarias condicionadas, lo que es un error. El IEF no puede cumplir con los objetivos planteados solo a costa de las transferencias monetarias, condicionadas o no. Dado que en la mayoría de los casos, el origen del problema está en la falta de acceso al mercado laboral, es crucial realizar una intervención en la familia que contribuya al desarrollo o perfeccionamiento de ciertas habilidades, y especialmente que apoye a las personas en edad de trabajar a incorporarse al mundo del trabajo. Del mismo modo, el diseño tampoco puede constituirse exclusivamente en torno a la intervención, pues es necesario hacerse cargo de que quienes están participando en el programa son familias que viven en pobreza extrema, y que por lo tanto tienen necesidades urgentes de resolver.

La combinación de transferencias con la intervención permite, entonces, satisfacer dos objetivos en forma simultánea. Por un lado, las transferencias monetarias permiten aliviar las consecuencias de la pobreza en forma inmediata, aun cuando sea en forma transitoria. Por su parte, la intervención a las familias posibilita atacar las causas de la pobreza, tanto en el corto como el mediano plazo. Por un lado, contribuye a que las mujeres y otros miembros adultos de las familias en pobreza extrema se incorporen al trabajo para que estas puedan aumentar sus ingresos autónomos, de modo que puedan mantenerse fuera de la pobreza por sus

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propios medios en forma permanente. A su vez, se incentiva que los niños quehoyvivenensituacióndepobrezagenerencapitalhumanosuficiente,de modo que cuando sean adultos puedan conseguir tanto buenos empleos como buenos ingresos.

De acuerdo a la ley, tendrán acceso al IEF las personas y familias que se encuentren en situación de pobreza extrema. Para ingresar, las familias seráncalificadasporelMinisteriodeDesarrolloSocialydeberánmanifestarexpresamente su voluntad de cumplir con las exigencias y condiciones necesarias. Este es probablemente uno de los puntos más complejos del diseño del programa, ya que por un lado, no se quiere dejar sin participar en el IEF a familias que realmente lo necesitan (error de exclusión), y por otro lado, se quiere evitar que participen familias que cuentan con recursos suficientesyqueno requierendel IEF (errorde inclusión).Dadoquenoexiste ningún instrumento de focalización que sea perfecto, el Ministerio de Desarrollo Social focaliza combinando la información contenida tanto en la Ficha de Protección Social como datos administrativos.1

2.1 La intervención

La Ley N° 20.595 estableció un modelo de intervención en tres niveles, los que incluyen el Programa Eje, que realiza un seguimiento a la familia a lo largo de su participación en el programa, el Programa de Apoyo Social y el Programa de Apoyo Laboral.

Específicamente, el Programa Eje hace el diagnóstico de lasituación inicial de las familias; posteriormente, sigue la trayectoria de las familias adscritas al IEF a lo largo del período de intervención y evalúa los resultados al final del mismo. Esto constituye una innovación en eldiseño del programa, pues quien diagnostica y evalúa es una persona distinta de quien realiza la intervención, lo que da mayor libertad a quien supervisa. A modo de comparación, en el subsistema Chile Solidario la

1 Ver Decreto 16 del Ministerio de Desarrollo Social, publicado el 2 de febrero de 2013.

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persona que realizaba la intervención con el grupo familiar era la misma que diagnosticaba y que evaluaba los resultados.

Una vez efectuado el diagnóstico, se elabora un plan de intervención específico para la familia que, dependiendo de sus características ynecesidades, puede implicar su participación en solo uno o en los dos programas de apoyo. Las familias que deseen participar del IEF firmanen esta etapa una carta de compromiso, en la cual se sella el acuerdo entre el Estado y la familia. En caso de que la familia sea derivada a los dos programas de acompañamiento, su participación en ambos puede realizarse de manera simultánea o secuencial, siendo el periodo de desfase máximo entre uno y otro de doce meses. Esta situación podría ocurrir cuando quien participe en el programa de Apoyo Laboral deba terminar en forma previa sus estudios.

El Programa de Apoyo Social promueve el desarrollo de habilidades y capacidades para la inclusión social y el desenvolvimiento autónomo. Susobjetivosespecíficosson:2

• Promover el fortalecimiento y desarrollo de recursos, habilidades y capacidades personales y familiares necesarias para mejorar sus condiciones de vida;

• Promoveryapoyarladefiniciónycumplimientodemetasfamiliaresa través de un plan de desarrollo familiar, denominado Plan Familiar;

• Promover el uso de los recursos, habilidades y capacidades personales y familiares para alcanzar las metas de la familia; y

• Facilitar una conexión virtuosa entre los recursos, habilidades y capacidades familiares y personales con las metas de la familia.

En otras palabras, se trata de un proceso de acompañamiento personalizadoalosbeneficiariosqueconsideraunsistemadesesionesdetrabajo periódicas, en el que se debe elaborar y cumplir un plan familiar. Para lograr esto, son necesarias, al menos, las siguientes acciones: el

2 Ver Decreto 34 del Ministerio de Desarrollo Social, publicado el 7 de diciembre de 2012.

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reconocimiento de la estructura y dinámica familiar, la elaboración de un plandeacciónconsensuadoconelbeneficiario,laidentificación,desarrolloo fortalecimiento de recursos y capacidades familiares para alcanzar las metasplanificadas,yunprocesodeacompañamientoalcumplimientodelplan. La duración de este programa depende de las etapas contempladas en el plan familiar, pudiendo llegar hasta un máximo de 24 meses y llevado a cabo en una serie de hasta 19 sesiones familiares realizadas en el domicilio de la familia por un profesional o técnico.

Por su parte, el Programa de Apoyo Laboral busca que las personas

que estén en condiciones de generar ingresos, lo hagan efectivamente. Paraello,setrabajaenlashabilidadesdelosbeneficiariosparageneraringresos en forma autónoma y se les entrega capacitación laboral con el objetivo de mejorar sus condiciones de empleabilidad y así facilitar su participación en el ámbito laboral. Este proceso de acompañamiento considera un trabajo de habilitación para remover aquellos obstáculos quedificultanelaccesoalempleo,comoeselcasodealternativasparaelcuidado infantil, preparación para enfrentar el proceso de entrevistas de trabajo y apoyo para enfrentar algunas situaciones médicas (problemas a la vista, por ejemplo). Adicionalmente, se trabaja en el desarrollo de competencias blandas, la capacitación en competencias técnicas e intermediación laboral.

El programa está dirigido a las personas que sean derivadas por el Programa Eje y que encontrándose en edad (mayoría de edad) y en condiciones de trabajar, no se encuentren estudiando o, en caso de estarlo, que sus estudios sean compatibles con la participación en el programa.

En concreto, los objetivos del Programa de Apoyo Laboral son los siguientes:

• Contribuiraresolverbarrerasqueesténinfluyendoenlainactividadlaboraloenlainserciónlaboralprecariadelosbeneficiarios;

• Reforzar y orientar la participación de los usuarios en programas y servicios que aumentan el capital humano, entregan formación técnica y apoyan la generación de micro emprendimientos; y

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• Fortalecer y acompañar las iniciativas de trabajo por cuenta propia de los participantes.

Para conseguir el cumplimiento de los objetivos, el programa considera un proceso de acompañamiento y asesoría consistente en un conjuntodesesionesdetrabajoperiódicasconelbeneficiario,enlasquese promueve la elaboración e implementación de un Plan de Inserción Laboral,definidosobre labasedemetas individualesquecontribuyanalasmetas familiares previamente definidas en el programa psico-social.Al mismo tiempo, se desarrollan acciones destinadas al desarrollo de recursos y capitales.

Un elemento que es importante de destacar es que este plan puedeestardestinadoamejorarlaempleabilidaddelosbeneficiariosparadesempeñarse de manera dependiente o independiente, de acuerdo a sus intereses, capacidades y necesidades.

Al igual que en el caso del Programa de Apoyo Social, el Programa de Apoyo Laboral tiene una duración máxima de 24 meses.

2.2 Las transferencias monetarias

Paralelamente, el IEF contempla transferencias monetarias asociadas a tres pilares, que hemos denominado Dignidad, Deberes y Logros.

El pilar de dignidad responde a la necesidad de entregar un apoyo inmediato a las familias que están en pobreza extrema. Es una forma de reconocer que, como sociedad, no queremos que nadie viva en una situacióntanvulnerable.Lastransferenciaspordignidadsondetrestipos:un bono por familia, un bono por persona y otros subsidios monetarios que el Estado entrega y cuyo acceso tienen garantizado las familias que participan del IEF, debido a su condición de extrema vulnerabilidad, como es el caso del Subsidio de Agua Potable y la Subvención Pro Retención Escolar. Tanto el bono por familia como el bono por persona son decrecientes en el tiempo, de modo de preparar a la familia para el

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momento en que se egrese del programa y, por lo tanto, se dejen de recibir las transferencias monetarias.

Mientras el monto del bono por familia es igual para todas las familias beneficiarias del programa, el monto del bono por personaes variable y su valor es tal que el monto total de las transferencias monetarias recibida por concepto de dignidad y deberes sea igual al 85% de los ingresos que la familia requiere para superar la pobreza extrema. En consecuencia, el monto efectivo depende de la composición del hogar y de los otros subsidios que reciba la familia. Si bien la fórmula de cálculo deesta transferenciapuedeparecercomplicada, tienevariosbeneficiosque es importante destacar. En primer lugar, se toman dos precauciones para no afectar negativamente los incentivos a generar ingresos en forma autónoma. Por un lado, se cubre un alto porcentaje de la brecha, pero no totalmente. Por otro, en el cálculo de la brecha de ingresos del hogar, se considera el ingreso autónomo promedio de las familias que viven en pobreza extrema (de acuerdo a la encuesta CASEN 2009), lo que responde a la decisión de no castigar, disminuyendo la transferencia, a aquellas familias que, producto de su esfuerzo, van aumentando sus propios ingresos. En segundo lugar, al considerar los subsidios monetarios que la familiayarecibe,seevitaladuplicacióndebeneficios.

Las transferencias por deberes consisten en transferencias condicionadasalcumplimientodeciertoscompromisosespecíficos.Detrásde la formulación de estas condiciones hay dos principios. El primero es entender a nuestra sociedad como una sociedad de derechos y deberes. En segundo lugar, no podemos olvidar que el objetivo de esta política es que las familias superen la condición de pobreza de manera estructural y permanente, lo que requiere incentivar ciertas acciones que apuntan en dicha dirección. De acuerdo al Reglamento de la Ley N° 20.595, sobre transferencias monetarias y el bono de protección,3 estas transferencias tienen por requisito el cumplimiento de los controles de salud, en el caso de los menores de 6 años que integran la familia (Control de Niño Sano)

3 Ver Decreto N° 30 del Ministerio de Desarrollo Social, publicado el 29 de septiembre de 2012.

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y, en el caso de los menores entre 6 y 18 años, el cumplimiento de una asistencia escolar mensual superior o igual a un 85%.

La siguiente tabla resume los montos de las transferencias por dignidad y deberes que recibirán las familias, de acuerdo al reglamento vigenteyalascaracterísticasdelasfamiliasbeneficiariasdelprograma.

Tabla N° 1Montos de las transferencias por dignidad y deberes

1 Corresponde al valor de los primeros 6 meses; posteriormente decrece en forma semestral.2Correspondealpromediocalculadoparamarzode2013.Recordarqueestemontodifiereentre

familias, y que su valor depende de la composición familiar y del monto que reciba por concepto de otros subsidios monetarios, entre otros.

3 Solo lo reciben los menores de 18 años del grupo familiar, siempre y cuando cumplan con las condiciones exigidas.

Fuente:ElaboraciónpropiaconinformacióndelMinisteriodeDesarrolloSocial.

Luego, una familia integrada por 2 adultos y 2 niños, en el cual ambos niños cumplen con los deberes asociados a su edad, recibiría en promedioloindicadoenlasiguientetabla:

Tabla N° 2Transferencia por dignidad y deberes que recibe una familia de 4

personas (2 adultos y 2 niños)


Tipo de transferencia Monto mensual ($)

Bono familiar /1 $ 14.400

Bono base por persona /2 $ 7.419

Bono por deberes /3 $ 8.000

Concepto Monto recibido mensual

Bono familiar $ 14.400

Bono por persona (4 personas, $ 7.419 c/u) $ 29.676

Bono por deberes (2 niños, $ 8.000 c/u) $ 16.000

TOTAL $ 60.076

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Tabla N° 3Transferencia por dignidad y deberes que recibe una familia

de 3 personas (1 adulto y 2 niños)


Por último, las transferencias por logros son transferencias condicionadasalcumplimientodemetasfijadasenelrespectivoplandeacción aplicable a las familias adscritas al programa. Ellas consisten en un bono por egreso anticipado del programa laboral y otro por completar la enseñanza media, pagadero a los adultos adscritos al IEF.

Cabe destacar que, comparativamente, el monto de las transferencias por dignidad y deberes que contempla el IEF para el promedio del 5% más pobre de la población, representaría el 55% de los ingresos totales de las familias, lo que está en línea con los beneficios existentes en otros países, tales como Brasil, Colombiay México, donde aquellas equivalen al 50%, 69% y 66% del ingreso bruto, respectivamente.

Otro aspecto distintivo del IEF es que tiene una duración máxima variable para cada familia, la cual es conocida por estas durante el desarrollo del programa. El principio que rige esta medida es evitar generar dependencia de las familias a la asistencia, además de confirmar elcompromiso que han sellado con el Estado, siendo protagonistas de su historia de superación.





TOTAL $ 52.657

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2.3 Duración del programa

Como se mencionó anteriormente, cada programa de apoyo —social y laboral— tiene una duración máxima de 24 meses. Dado que el diseño considera que una familia derivada a ambos programas pueda ser intervenida con un desfase máximo de 12 meses, ello implica que la duración total del programa será entre 24 y 36 meses, dependiendo del plan de intervención.4

Este aspecto, que parece tan obvio, tiene una connotación tremendamente importante: al programa se ingresa, pero también seegresa. Y la fecha de egreso es conocida por los beneficiarios. Luego,tantolaparticipaciónenelprogramacomolosbeneficiosqueesteentregason eminentemente transitorios. Ello es consistente con una política social no asistencialista, sino que de promoción social.

Dadoquelosbeneficiosvandisminuyendoeneltiempo,lafamiliatienetiempodeirsepreparandoparacuandolosbeneficiossesuspendan,tarea que también se aborda en el programa de apoyo social.5

3. otros BeneFIcIos del IeF

Todos los beneficios descritos en el punto anterior estánfocalizados en las familias en pobreza extrema. Sin embargo, el diseño del IEFcontemplatambiéndosbeneficiosque,estandoenlamismalíneadelastransferenciasporlogros,tienenunacoberturamásamplia:elBonoporLogro Escolar y el Bono por Trabajo de la Mujer.

4 A pesar de lo anterior, el período de recepción de transferencias monetarias tiene una duración máxima de 24 meses, el que se materializa en forma simultánea con el programa de apoyo laboral.

5 Esto es más notorio cuando la mujer jefa de hogar recibe también el Bono por Trabajo de la Mujer (ver más adelante).

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El Bono por Logro Escolar está dirigido a las familias que tengan entre sus integrantes a menores de 18 años, que cursen entre 5° básico y 4° medio en un establecimiento educacional reconocido por el Ministerio de Educación y que se encuentren dentro del 30% con mejor rendimiento académico de su promoción. Este bono reconoce el mayor esfuerzo que significaquelosmenoresensituacióndevulnerabilidadobtenganbuenosresultados escolares. Reconociendo que distintos establecimientos educacionales tienen distintas escalas de evaluación, la comparación se hace al interior de cada colegio y no entre colegios.

El Bono por Logro Escolar se paga una vez al año y asciende a $ 50.000 para aquellos menores que, estando en el primer 30% más vulnerable, está dentro del 15% superior de su promoción. Quienes estén en la misma condición de vulnerabilidad y que además se encuentren entre el 15% y el 30% superior de su promoción, recibirán $ 30.000.

No hay limitación al número de hijos que pueden recibir este bono, así como tampoco al número de veces que lo pueden recibir. En otras palabras, cada vez que el rendimiento académico de un niño que pertenece al 30% más vulnerable, esté dentro del 30% superior de su promoción, recibirá este bono.

Por su parte, el Bono por Trabajo de la Mujer busca reconocer el esfuerzo de las mujeres y jefas de hogar de las familias más vulnerables de Chile, que se incorporan al mercado laboral. Para acceder, los requisitos son tener entre 25 y 59 años, estar trabajando en el mercado laboral formal y pertenecer al 30% socioeconómicamente más vulnerable de la población, lo que depende de su puntaje de Ficha de Protección Social (FPS) y de los ingresos familiares por persona. La cobertura aumentará gradualmente al 35% en el año 2014 y para quedar en 40% a partir del año 2015. Este bonobeneficiatantoalamujertrabajadoracomoasuempleador,loquereconoce que detrás de la baja participación de la mujer en el mundo laboral se combinan dos elementos: por un lado, la mujer tiene másdificultades,yprobablementemayorescostospara ingresarauntrabajoformal, pues, por ejemplo suele ser quien está al cuidado de los niños ycarecede redesdeapoyosuficientes.Porotro lado, losempleadores

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son en un principio temerosos de contratar a mujeres que llevan mucho tiempo alejadas del mundo laboral, algo frecuente en las mujeres jefas de hogardelosprimerosquintilesdeingreso.Así,eldiseñodeestebeneficiobusca premiar a aquellas mujeres que logran superar los obstáculos para ingresar a un trabajo formal, y al mismo tiempo, incentivar la contratación de mujeres.

El monto de este bono depende del nivel de remuneraciones de la postulante, complementando hasta en un 20% el salario de la mujer y subsidiando hasta en un 10% del sueldo al empleador, de acuerdo a los tramos indicados en la siguiente tabla.

Tabla N° 4Bono por Trabajo de la Mujer*

* Valores vigentes a marzo 2013.


Lamujertrabajadorapuedeoptarporrecibirelbeneficioenformamensual o anual. La modalidad anual permite que aquellas mujeres que trabajan solo algunos meses del año, recibiendo ingresos un poco más altos, como es el caso de las mujeres “temporeras”, también puedan accederalbeneficio.6

La trabajadora podrá recibir este beneficio durante cuatro añoscontinuos, mientras que cada empleador podrá recibir el subsidio por 24 meses. La elección de cuatro años responde al período necesario para incorporarse en forma estable al mundo laboral.

6 Si la mujer opta por el pago mensual, recibe el 75% del monto que le corresponde, recibiendo el monto residual al momento de efectuar la liquidación anual.

Tramos salario (mensual) Monto del subsidio

0-$173.974 20% del salario [entre $ 0 y $ 34.795]

$173.975-$217.468 $ 34.795

$217.469-$391.442 20% ($ 391.442 – salario) [entre $ 34.795 y $ 0]

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Un aspecto a destacar del programa es que cuando se considera el diseño completo del IEF, esto es, considerando de modo integrado, tanto la intervención como las transferencias monetarias y el bono por trabajo de la mujer, se tiene que cuando las familias de las mujeres jefas de hogar egresan de los programas de apoyo y se terminan las transferencias monetarias,lasbeneficiariasaúnpuedenrecibirelbonoportrabajoporunpar de años más, lo que prolonga todavía más la gradualidad en el retiro delosbeneficios.

Figura N° 1Componentes del Ingreso Ético Familiar


4. conclusIones

El IEF es una política que busca contribuir a la superación de la pobreza desde sus múltiples dimensiones, entregando herramientas y capacidades para que las familias puedan desarrollarse plenamente. Todas las intervenciones apuntan a mejorar las condiciones de las familias en el largo plazo, pero sin desatender las urgencias inmediatas, y a evitar la reproducción inter-generacionalde lapobreza.Deestamanera,seespera lograr familiasautónomas que puedan mantenerse por sí mismas fuera de la pobreza.

30% más vulnerable

5% más vulnerable Pobreza extrema

Bono portrabajo dela mujer

Apoyosocial

Apoyolaboral

Transferenciapor dignidad

Transferenciapor deberes

Transferenciapor logros

Programa Eje Transferencias monetarias

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Como todo programa social, el diseño del IEF debe ser evaluado con el paso de los años. Tanto para este como para otros programas sociales, esta evaluación resulta fundamental para detectar a tiempo probables errores de focalización y el impacto de los distintos componentes del programa en el logro de los objetivos planteados. Esta información debe ser utilizada para ir mejorando el diseño e ir adaptándolo a las condiciones y necesidades imperantes en cada momento del tiempo.

En este sentido, es muy importante contribuir ampliando y abriendo el debate entre todos los que estén interesados en trabajar para que en Chilesesuperedemaneradefinitivalaextremapobreza.

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