informe_pnud_ciudadanía

7/25/2019 Informe_PNUD_ciudadana

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la democracia

en Amrica Latina

Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,

Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,

Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela

Publicado para el Programa de las NacionesUnidas Para el Desarrollo (PNUD)


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El anlisis y las recomendaciones polticas de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones

del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados

Miembros. El Informe es una publicacin independiente preparada por encargo del PNUD. Es el

fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consultores y asesores y el equipo del

Informe de la Democracia en Amrica Latina.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004

1 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica

De esta edicin:

Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004

Beazley 3860, (1437) Buenos Aires

www.alfaguara.com.ar

Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso

debe considerarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la

Unin Europea.

ISBN: 950-511-940-2

Hecho el depsito que indica la ley 11.723

Direccin editorial: Fernando Esteves

Coordinacin editorial: Mercedes Sacchi

Idea de portada: Fischer Amrica Argentina

Diseo de interiores: Schavelzon-Luduea. Estudio de diseo

Edicin: Graciela Prez Aguilar, Lenguaje Claro Consultora, Mnica Deleis

Diagramacin: Adriana Martnez, Gabriela Astengo, Isabel Barutti, Lenguaje Claro Consultora

Correccin: Carolina Tosi, Lenguaje Claro Consultora, Mnica Deleis

Impreso en Per (a completar por los impresores)

Primera edicin: abril de 2004

Todos los derechos estn reservados. Esta publicacin y sus materiales complementarios no pueden ser reproducidos,

en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma

ni por ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia o cualquierotro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.


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Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD)

Coordinador

del Programa Regional

Freddy Justiniano

Asesora de Gobernabilidad

del Programa Regional

Myriam Mndez Montalvo

Administrador

Mark Malloch Brown

Administrador Asociado

Zphirin Diabr

Director del Proyecto

Dante Caputo

Administradora Auxiliar

y Directora Regional

para Amrica Latina y el Caribe

Elena Martnez

Representante Residente

en Argentina

Carmelo Angulo Barturen


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Este Informe no se habra podido preparar sin la generosa colaboracin

de muchas personas y organizaciones, a las que se expresa agradecimiento.

Una lista detallada aparece en la pgina 207 de esta publicacin.


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11 Prlogo del Administrador del PNUD

15 Prefacio de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

19 Presentacin

19 Libertad, democracia y poltica

23 Resumen

23 Introduccin

24 La democracia y la idea de democracia en Amrica Latina

24 Balance de la ciudadana integral

26 Percepciones y apoyo de lderes y ciudadanos

27 Elementos para una agenda

29 Metodologa del Informe

primera seccin

31 El desarrollo de la democracia en Amrica Latina

33 El desafo: de una democracia de electores a una democraciade ciudadanos

36 Democracia, pobreza y desigualdad: un tringulo latinoamericano

39 Balance entre reformas y realidades

43 Los organismos internacionales y la promocin de la democracia

47 Exploracin sobre el desarrollo de la democracia

48 Un debate incompleto

50 Fundamentos tericos

La idea de democracia

Los dficit de la sociedad como dficit de la democraciaAlcances de la democracia en el Informe

Democracia, rgimen poltico y Estado

Los ciudadanos, fuente y justificacin de la autoridad del Estado democrtico

El ciudadano, sujeto de la democracia

La ciudadana va ms all de los derechos polticos, la democracia tambin

Estado y ciudadana

62 Estatalidad trunca y fragilidad democrtica

64 Especificidad histrica de las democracias latinoamericanas

67 Cunta ciudadana precisa una democracia

5ndice

ndice


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156 Condiciones necesarias para la democracia

La expansin de la participacin poltica

La expansin de los controles al ejercicio del poder

Opiniones sobre el carcter de la democracia

160 Causas de las limitaciones de las democracias latinoamericanas

Poderes institucionales y poderes fcticos

El papel de los partidos polticosLos poderes fcticos

Empresas

Los medios de comunicacin

Los factores extraterritoriales

Las iglesias

El sindicalismo

Los poderes ilegales

Los poderes polticos formales

El Poder Ejecutivo

Las Fuerzas Armadas

168 La visin de los presidentes y vicepresidentes

Valoracin de la figura del presidente en el mapa del poder de cada regin

Presiones de los poderes fcticos sobre la autoridad presidencial

El papel de los medios de comunicacin

Valoracin de las organizaciones sociales en la vida poltica del pas

170 El fortalecimiento de la democracia

La construccin de la agenda pblica en Amrica Latina

La agenda futura

Los desafos

175 Alcances de la democracia en Amrica Latina. Un balance

Cmo se ejerce el poder en estas democracias?

176 Sntesis de la ronda de consultas

tercera seccin

179 Hacia la democracia de ciudadana

181 Cuatro temas para una agenda de debate

182 La poltica, primera condicin

187 La necesidad de una nueva estatalidad190 Una economa para la democracia

195 Poder y polticas democrticas en la globalizacin

198 En sntesis

201 Reflexiones finales

201 El eterno desafo

7ndice


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205 Proyecto sobre la Democracia en Amrica Latina

Director del Proyecto

Consultores

Marco terico

Indicadores

Estudio de opinin

Ronda de consultas

Coordinadores

Coordinador de Pases Andinos

Coordinador de Pases del Istmo Centroamericano y de Repblica Dominicana

Coordinador Pases del MERCOSUR

Coordinador institucional

Personal del Proyecto en Buenos Aires

Difusin del Informe

Asesores

Consultores

206 Grupo de Lectores del Informe

207 Agradecimientos

Instituciones que colaboraron en la elaboracin y discusin del Informe

Autores de artculos sobre temas de la agenda

Participantes en la Ronda de Consultas

Participaciones especiales

Funcionarios de la Oficina del Administrador del PNUD

Funcionarios de la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

Funcionarios de la Oficina de Enlace del PNUD en Bruselas

Funcionarios de la Oficina del PNUD en la Argentina

Representantes residentes, adjuntos y auxiliares de las Oficinas

del PNUD en Amrica Latina

Los funcionarios de las Oficinas del PNUD en Amrica Latina

210 Participantes en seminarios y reuniones

Reunin con el Secretario General de la ONU

Reunin con el Administrador del PNUD

Apoyo en la preparacin de reuniones y seminarios

Produccin y traduccin

213 Nota tcnica sobre el ndice de Democracia Electoral (IDE)213 Construccin del IDE

La eleccin de los componentes

La medicin de los componentes

La generacin de una base de datos rectangular con escalas normalizadas

La eleccin de reglas de agregacin

217 Probando el IDE

Confiabilidad entre codificadores y estimacin de error

La solidez de las reglas de agregacin

El carcter dimensional de los elementos componentes

218 Interpretando y usando el IDE

8 La democracia en Amrica Latina


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219 Nota tcnica del ndice de Apoyo a la Democracia (IAD)

219 El IAD y las orientaciones hacia la democracia

223 Las tres dimensiones del IAD

Primera dimensin: tamao de una orientacin

Segunda dimensin: activismo poltico de las orientaciones

Tercera dimensin: distancia entre las orientaciones

225 La regla de agregacin del IAD

226 La interpretacin del IAD

227 Validacin y confiabilidad del IAD

227 Supuestos y limitaciones del IAD

229 Bibliografa

247 Abreviaturas

249 ndice de recuadros

251 ndice de tablas

254 ndice de grficos

255 Contenido del compendio estadstico

9ndice


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grupos tradicionalmente excluidos no tienen acceso al poder a travs de los ca-

nales formales y, por ende, manifiestan sus frustraciones por vas alternativas, en

algunas ocasiones, por medio de expresiones violentas.

Existen, sin embargo, en el trasfondo de esta situacin, algunos signos muy

alentadores. Primero, a pesar de las crisis, los pases de la regin no han buscado

un regreso al autoritarismo; en cambio, han ampliamente sostenido sus institu-ciones democrticas. Segundo, las ciudadanas y los ciudadanos empiezan a distin-

guir entre la democracia como sistema de gobierno y el desempeo de los gober-

nantes en particular. Muchos de estos ciudadanos son simplementedemcratas

insatisfechos, un fenmeno bien conocido en muchas democracias establecidas

que explica parcialmente por qulos movimientos de oposicin no tienden hoy

hacia soluciones militares sino hacia lderes populistas que se presentan como aje-

nos al poder tradicional y que prometen perspectivas innovadoras.

Asimismo, la gente diferencia cada vez ms entre las distintas instituciones a la

hora de identificar responsables. Mientras los cuerpos legislativos y los partidospolticos reciben el apoyo de menos de un cuarto de la poblacin, el Poder Judi-

cial, el Ejecutivo y los servicios de seguridad muestran una imagen algo mejor.

Para que la democracia no languidezca y crezca, Amrica Latina necesita tra-

bajar sin descanso para que las instituciones democrticas desde las legislaturas

a las autoridades localessean transparentes, den cuenta de sus acciones y desa-

rrollen las habilidades y capacidades necesarias para desempear sus funciones

fundamentales. Esto significa que hay que asegurar que el poder en todos los ni-

veles de gobierno se estructure y distribuya de tal forma que dvoz y participa-

cin real a los excluidos y provea los mecanismos por los cuales los poderosossean lderes polticos, empresarios u otros actoresestn obligados a rendir

cuenta de sus acciones.

En esta tarea no hay atajos; consolidar la democracia es un proceso, no un ac-

to aislado. Pero hacer que las instituciones pblicas se desempeen efectivamen-

te es slo una parte del desafo. La otra es demostrar a ciudadanas y ciudadanos

que los gobiernos democrticos trabajan en las cuestiones que verdaderamente

preocupan a la gente, que son capaces de dar respuesta a esas cuestiones y que es-

tn sujetos al efectivo control ciudadano cuando no cumplen.

En la prctica, el desafo tambin implica construir instituciones legislativas y

judiciales que protejan los derechos humanos y generen un espacio para un de-

bate poltico vigoroso pero pacfico; una fuerza policial que garantice calles y fron-

teras seguras; un poder descentralizado para que la gente en cada localidad pue-

da movilizarse para asegurar escuelas con maestros bien capacitados y hospitales

con equipo y medicamentos apropiados; una floreciente sociedad civil y una

prensa libre que participen plenamente en la profundizacin de la democracia y

estn en la vanguardia de la lucha contra la corrupcin y la mala administracin

de los gobiernos y empresas por igual.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas que

van desde reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, a asegurar que to-



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das las nias y los nios asistan a la escuela para el ao 2015brindan un vehculo

para ayudar a atender estas cuestiones a nivel nacional y regional. En un sentido

muy real, los ODM constituyen el primer manifiesto global para mujeres y hom-

bres, nias y nios de todo el mundo: un conjunto de cuestiones concretas, sint-

ticamente enunciadas y medibles que cualquiera puede comprender y honrar.

Como parte de un pacto global entre pases ricos y pobres,y por el compromi-so asumido por el mundo desarrollado de apoyar a las naciones en desarrollo que

realizan reformas de buena fe, los ODM ofrecen una oportunidad real para cana-

lizar el apoyo externo en trminos de acceso a mercados, alivio de la deuda y ma-

yor asistencia,que tantos pases latinoamericanos necesitan desesperadamente pa-

ra impulsar sus propios esfuerzos.

Si Amrica Latina, y el mundo, aprovechan esta oportunidad, existe entonces

una posibilidad contundente de construir un nuevo crculo virtuoso a travs del

cual un crecimiento econmico renovado empuje los ODM y, simultneamente,

ayude a construir y sostener democracias ms efectivas y capaces de acelerar unprogreso social y econmico equitativo. Para hacer realidad esta visin, las lati-

noamericanas y los latinoamericanos y, en especial, los lderes en todos los m-

bitos, tendrn que confrontar decididamente las cuestiones crticas que afectan

la gobernabilidad democrtica y debern asegurar que desarrollo y democracia

no continen siendo entendidos como alternativas sino como dos caras de la mis-

ma moneda.

Mark Malloch Brown

Administrador del PNUD

13Prlogo del Administrador del PNUD


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Hubo un momento, no lejano, en que muchos creyeron que la poltica haba

muerto: el mercado impersonal y el saber tecnocrtico se encargaran de llevar-

nos al desarrollo. Pero el mercado supone la seguridad jurdica que dan las insti-

tuciones. Y la tecnologa no dice para quni para quin, sino cmo.

Por eso en estos ltimos aos, los economistas y las agencias de desarrollo han

vuelto la mirada sobre las instituciones, sobre las opciones y sobre los conflictos.

Vale decir: han vuelto a descubrir la poltica (aunque prefieren no decirlo).

Este Informe hace parte y a la vez quiere ayudar al redescubrimiento por tan-

to, reinvencinde la poltica como sustento del desarrollo latinoamericano.En efecto, a peticin de los gobiernos, el PNUD ha venido dedicando ms y

ms atencin al desafo de consolidar la democracia en Amrica Latina y el Ca-

ribe. De hecho, la mayor parte de los programas nacionales de cooperacin apun-

tan a ese propsito mediante la modernizacin del Estado en sus distintas ramas,

la reforma poltica, la gobernanza local y la adecuada insercin en la aldea glo-

bal. En no menos de diecisiete pases hemos acompaado dilogos que ayudan a

construir consenso entre autoridades, fuerzas polticas, sociedad civil y actores

no tradicionales. Porque somos una organizacin de conocimiento, varios pro-

yectos regionales y nacionales se han ocupado o se ocupan de evaluar alternati-vas y difundir buenas prcticas en materia de gobernabilidad.

En este contexto, la Junta Ejecutiva del PNUD aprobel II Marco de Coope-

racin Regional para el perodo 2001-2005, donde se incluye la preparacin de

un informe sobre el estado de la democracia en Amrica Latina [que] serresul-

tado de actividades conjuntas de acadmicos y agentes polticos y sociales de la

regin.1 El texto que hoy me honro en presentar es el primer resultado de dicho

proceso, donde participaron ms de un centenar de analistas, treinta y dos presi-

dentes o ex presidentes, ms de doscientos lderes polticos o sociales y casi die-

cinueve mil ciudadanas y ciudadanos encuestados en dieciocho pases.En su sentido ms elemental, la democracia no es otra cosa que el gobierno

del pueblo. Este Informe quiere tomar en serio esa idea vieja, para ponerla en

dilogo con el presente y con el futuro de nuestra Amrica:

Gobierno del pueblo significa que las decisiones que nos afecten a todos

sean tomadas por todos. En el contexto de Amrica Latina, hay pues que

celebrar la existencia de gobiernos elegidos por voto popular y los avances

15Prlogo de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

Prefacio de la Directora Regional paraAmrica Latina y el Caribe del PNUD

1 Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Poblacin de las Nacio-nes Unidas,Primer Perodo Ordinario de Sesiones de 2002.


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de representacin y participacin en la esfera poltica de las ltimas dca-

das. Pero subsiste el desafo de agrandar la poltica, es decir, de someter a

debate y decisin colectiva todas las materias que afectan el destino colec-

tivo, lo cual a su vez implica ms diversidad de opciones y ms poder al Es-

tado para que pueda cumplir los mandatos ciudadanos.

Gobierno del pueblo significa entonces un Estado de ciudadanos y ciuda-danas plenos. Una forma, s, de elegir a las autoridades, pero adems una

forma de organizacin que garantice los derechos de todos: los derechos ci-

viles (garantas contra la opresin), los derechos polticos (ser parte de las

decisiones pblicas o colectivas) y los derechos sociales (acceso al bienestar).

Es la democracia de ciudadana que propone el Informe, y que sirve como el

eje ordenador de sus anlisis.

Y as, la idea seminal y la invitacin esencial del texto que presento es avanzar

hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos mediante la ampliacin de la

poltica.

Habrnecesidad de advertir que poltica no es slo (ni es siempre) lo que

hacen los polticos, sino lo que hacen las ciudadanas y ciudadanos y sus organi-

zaciones cuando se ocupan de la cosa pblica?

O habrnecesidad de aadir que, asentendida, la democracia es una forma

del desarrollo humano? Si desarrollo humano, como una y otra vez han dicho los

informes del PNUD, es el aumento de las opciones para que las personas pue-

dan mejorar su vida,2 dira yo que democracia es desarrollo humano en la esfe-

ra de lo pblico, es aumentar las opciones de carcter colectivo que inciden so-

bre la calidad de nuestras vidas. Y as, el aserto de Amartya Sen, desarrollo

humano es el proceso de expansin de las libertades reales que goza un pueblo,3

viene en efecto a ser una definicin de la democracia.

El debate estabierto. Cmo mantener la vigencia y perfeccionar el rgi-

men democrtico del que ahora disfrutan nuestros pases? Cmo expandir la

ciudadana social, cmo reducir la pobreza y la desigualdad, que siguen sien-

do nuestra gran mancha y la gran amenaza para ese rgimen democrtico?

Cmo ampliar la poltica, o cmo recuperar lo pblico para el debate y la par-

ticipacin de la gente? Cmo devolverle la economa a la poltica, o cmo po-

ner, sin populismos, el mercado para y al servicio de la ciudadana? Cmo ha-cer que el Estado se empee en democratizar la sociedad? Cmo lograr que

l se imponga sobre los poderes fcticos? Cmo hacer, en fin, que la aldea glo-

bal sea gobernada, y ese gobierno represente tambin a las latinoamericanas y

a los latinoamericanos?

Este Informe no pretende dar las respuestas, sino ayudar a precisar las pregun-

tas. Ms an: este texto es apenas un pretexto, tanto en el sentido de texto previo


2 Esta definicin se propuso por primera vez en el Informe sobre Desarrollo Humano 1990, Bogot, Tercer Mundo,

p.33.3 Desarrollo y libertad, Madrid,Planeta, 2000, p. 13.


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que quiere ser mejorado, como en el sentido de disculpa u ocasin para conti-

nuar un dilogo ya iniciado.

Dicho dilogo es la razn de ser del Proyecto sobre el Desarrollo de la Demo-

cracia en Amrica Latina (PRODDAL) que el PNUD lleva a cabo con el apoyo

generoso de la Unin Europea y de gobiernos, instituciones y personas a quienes

no alcanzo a enumerar pero s, ciertamente, a agradecer.Un fruto de sus esfuerzos es este Informe. Otros frutos, que esperamos esti-

mulen y enriquezcan un debate urgente (yo lo llamara debate sobre la demo-

cratizacin de nuestras democracias), son: el libro donde veintisis intelectua-

les destacados avanzan en dar respuestas, el Compendio Estadstico que permite

un escrutinio integral de las ciudadanas, y los ensayos acadmicos que sustentan

nuestro modo de entender la democracia.

Latinoamrica es mltiple, y es una. Por eso el debate poltico tiene que darse

desde las realidades y los sueos propios de cada pas, y por eso hemos previsto

encuentros en cada uno de ellos. Una serie de eventos regionales, la red de acto-

res de gobernabilidad que acompaa al PRODDAL y, por supuesto, la e-comu-

nicacin interactiva, son otros tantos escenarios donde queremos proseguir ese

dilogo. Bienvenidos!

Elena Martnez

Administradora Auxiliar y Directora Regional

para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

17Prlogo de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD


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Libertad, democracia y poltica

Este Informe sobre la democracia en Amrica Latina propone algunas res-

puestas a las incertidumbres y los cuestionamientos de las sociedades latinoa-

mericanas sobre su democracia. Hemos hecho esta exploracin teniendo en

cuenta, prioritariamente, la demanda: esto es, los interrogantes que nuestras mu-

jeres y hombres se plantean y que no estn suficientemente tratados en el deba-

te poltico.

Nuestra ambicin es que se constituya en una herramienta para el debate de

las sociedades, que llegue a ellas, que les sirva para entender mejor sus democra-

cias y sus necesidades de mejoramiento.

No hay malestar conla democracia, pero hay malestar enla democracia.Y pa-

ra resolverlo es indispensable hacer uso del instrumento ms preciado que ella

nos brinda: la libertad. Libertad para discutir lo que molesta, lo que algunos pre-

feriran que se oculte. Libertad para decir que el rey estdesnudo y tratar de en-

tender por qu. Libertad para saber por quun sistema que es casi un sinnimo

de igualdad, convive con la desigualdad ms alta del planeta, para saber si lo que

discutimos es lo que precisamos discutir o lo que otros nos han impuesto, parasaber cules son nuestras urgencias y prioridades.

En definitiva, conociendo sus limitaciones, ste es un informe para ejercitar la

libertad, lo que en poltica significa centralmente ejercer la capacidad para cono-

cer y decidir lo que queremos hacer con nuestras sociedades, porque la crisis de

representacin de la poltica, en parte, se ataca mejor si sabemos qudemandar,

quexigir a nuestros representantes.

Por cierto, no es un texto por smismo el que lograrese objetivo. Adems,es

indispensable promover activamente el debate, e incorporar en la cotidianidad

de las decisiones de las organizaciones sociales los temas que aquse proponen yotros que quizhemos omitido. Provocar una nueva discusin.

Para ese fin, el Informe contiene un anlisis crtico de la situacin de nuestras

democracias hecho desde la democracia. Eso nos llevnecesariamente a sealar

dficit y carencias.

Pero existe un peligro en el ejercicio de explorar lo que falta: olvidar lo que te-

nemos. Los dficit, las lagunas, las asechanzas que se ciernen sobre nuestras de-

mocracias no deberan llevarnos a olvidar que hemos dejado atrs la larga noche

del autoritarismo. La historia de los miedos, los asesinatos, las desapariciones, las

torturas y del silencio aplastante de la falta de libertad. La historia donde unospocos se apropiaron del derecho de interpretar y decidir el destino de todos.

19Presentacin

Presentacin


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Tenemos problemas, muchos y algunos muy graves, pero guardamos la me-

moria de ese pasado y querramos que no se agote en nosotros, que nuestros hi-

jos sepan que la libertad no naciespontneamente, que protestar, hablar, pen-

sar y decidir con la dignidad de mujeres y hombres libres fue una conquista dura

y prolongada.

Precisamos ser crticos con nuestra democracia, porque esos recuerdos nosobligan a custodiarla y perfeccionarla.

La construccin democrtica se plasma a travs de la poltica. Y aqusucede

algo similar a lo que acabo de sealar: tambin la poltica tiene graves carencias,

lo que ha producido un rechazo creciente en nuestras sociedades hacia quienes

la ejercen. Este Informe no es benvolo a la hora de mostrar la gravedad de la cri-

sis de la poltica y los polticos. Pero estos polticos son los que han dado las lu-

chas, los que han optado entre costos, los que han pagado con su prestigio u ho-

nor sus defectos o faltas. No tienen la pureza de quienes slo asumen el riesgo de

opinar. Muchos tienen la sencilla valenta de pelear en un escenario donde, las

ms de las veces, lo que se confronta no son grandes ideas, sino pasiones y mise-

rias. Algunos temen y abandonan, otros cometen errores y de una u otra mane-

rapagan por ellos, pero una mayora hizo algo ms que opinar acerca de cmo

deberan ser hechas las cosas. Lo intentaron, apostaron, perdieron,y muchos vol-

vieron a intentarlo. Algunos con xito.

Nada hay aqude reivindicacin sentimental de los polticos,sino la sencilla ad-

vertencia de que la democracia no es una construccin idlica. Requiere mujeres y

hombres dispuestos a luchar en ese turbulento territorio donde se desenvuelven los

intereses y las pasiones, las luchas reales, que son las luchas del poder.

La democracia se hace con la poltica, la nica actividad que puede reunir la

dura y maravillosa tarea de lidiar con la condicin humana para construir una

sociedad ms digna.

La poltica consiste en una dura y prolongada penetracin a travs de tenaces

resistencias, para la que se requiere, al mismo tiempo, pasin y mesura. Es com-

pletamente cierto, y aslo prueba la historia, que en este mundo no se consigue

nunca lo posible si no se intenta lo imposible una y otra vez. Pero para ser capaz

de hacer esto no slo hay que ser un caudillo, sino tambin un hroe en el sentido

ms sencillo de la palabra. Incluso aquellos que no son ni lo uno ni lo otro han de

armarse desde ahora de esa fortaleza de nimo que permite soportar la destruc-cin de todas las esperanzas, si no quieren resultar incapaces de realizar incluso lo

que hoy es posible. Slo quien estseguro de no quebrarse cuando, desde su pun-

to de vista, el mundo se muestra demasiado estpido o demasiado abyecto para lo

que l le ofrece; slo quien frente a todo esto es capaz de responder con un sin em-

bargo, slo un hombre construido de esta forma tiene vocacin para la poltica. 1

Finalmente, una advertencia sobre las limitaciones de este trabajo. El Infor-

me sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina aborda el anlisis de


1 Weber, 1997.


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nuestra situacin, aporta una amplia base emprica y propone un temario sobre

sus desafos centrales. No obstante, es un esfuerzo parcial. La democracia es un

fenmeno cuya dimensin humana y cultural es central. La historia que recibi-

mos, los impulsos sociales suscitados por las esperanzas y frustraciones, las pa-

siones que se desenvuelven en torno a las relaciones de poder contienen, a me-

nudo, pistas o explicaciones sobre las cuales los datos y anlisis no dan cuentaacabada.Advertimos sobre esta ausencia para indicar que somos conscientes de

ella y para subrayar nuestra reticencia a encerrar en categoras analticas y en ci-

fras la inmensa complejidad de los fenmenos humanos. Slo hemos trabajado

sobre un segmento importante y necesariode la vasta experiencia que encie-

rra la democracia.

Dante Caputo

Director del Informe

21Presentacin


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Introduccin

El presente Informe sobre La democraciaen Amrica Latina: Hacia una democracia de

ciudadanas y ciudadanos, se enmarca en laestrategia del Programa de las Naciones Uni-

das para el Desarrollo (PNUD) dirigida afortalecer la gobernabilidad democrtica y eldesarrollo humano. Elaborado por el Pro-

yecto sobre el Desarrollo de la Democraciaen Amrica Latina (PRODDAL), es un pri-mer insumo de un proceso de ms largoaliento de anlisis y dilogo social. Su prop-sito es evaluar la democracia en Amrica La-tina, no slo como rgimen electoral, sinocomo una democracia de ciudadanos.A par-tir de este enfoque se identifican logros, lmi-

tes y desafos y se plantea una agenda de re-formas para fortalecer el desarrollo de lademocracia en la regin.

Aunque 140 pases del mundo viven hoybajo regmenes democrticos hecho valo-rado como un gran logro, slo en 82 exis-te una democracia plena.1 En efecto, mu-chos gobiernos elegidos democrticamentetienden a sostener su autoridad con mto-dos no democrticos, por ejemplo, modifi-cando las Constituciones nacionales en su

favor e interviniendo en los procesos elec-torales y/o restando independencia a los po-deres Legislativo y Judicial. Estos hechos de-muestran que la democracia no se reduce alacto electoral sino que requiere de eficien-cia, transparencia y equidad en las institucio-nes pblicas, as como de una cultura queacepte la legitimidad de la oposicin polti-ca y reconozca, y abogue por, los derechosde todos.

Paralelamente a lo anterior, en muchoscasos, la creciente frustracin por la falta deoportunidades y por los altos niveles de de-sigualdad, pobreza y exclusin social, se ex-presa en malestar, prdida de confianza enel sistema poltico, acciones radicalizadas y

crisis de gobernabilidad, hechos que ponenen riesgo la estabilidad del propio rgimendemocrtico.

Como sostiene el Informe sobre Desarro-llo Humano 2002, la democracia no slo esun valor en smismo sino un medio nece-sario para el desarrollo. Para el PNUD, la

gobernabilidad democrtica es un elemen-to central del desarrollo humano, porque a

travs de la poltica, y no slo de la econo-ma, es posible generar condiciones ms

equitativas y aumentar las opciones de laspersonas. En la medida en que la democra-

cia hace posible el dilogo que incluye a losdiferentes grupos sociales, y en tanto las

instituciones pblicas se fortalezcan y seanms eficientes, serposible lograr los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio, sobre todo

en lo tocante a reducir la pobreza. En este

sentido, la democracia es el marco propicio

para abrir espacios de participacin polti-ca y social, en especial para quienes ms su-

fren: los pobres y las minoras tnicas y cul-turales.

Esta contribucin se organiza alrededorde tres preguntas: cul es el estado de la de-mocracia en Amrica Latina?, cules son laspercepciones y cun fuerte es el apoyo de l-deres y ciudadanos a la democracia?, culesseran los principales temas para un debateorientado a lograr un mayor avance en la de-

mocracia de ciudadanos?

23Resumen

1 PNUD 2002, Informe sobre Desarrollo Humano 2002, Madrid, Mundi-Prensa.

Resumen


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23/172

10 de 70 elecciones nacionales, pero la ten-

dencia general fue positiva.

Se avanzen la cuestin de que las elec-ciones sean un medio de acceso a cargos p-blicos: el traspaso del mando presidencial se

convirtien una prctica comn, aunque en

algunos casos se haya dado en medio de com-plejas crisis constitucionales.

Sin embargo, los datos tambin muestranque la participacin electoral es irregular enalgunos pases presenta niveles muy bajosyque existen barreras de entrada para nuevos

actores a la competencia electoral. Un logro

importante es la apertura de espacios polti-cos para las mujeres a travs de cupos o cuo-tas en las listas de los partidos. Empero, la

representacin de pueblos originarios y afro-descendientes en el Parlamento es, en gene-

ral, an muy reducida. Asimismo, los parti-dos polticos como agentes de representacinatraviesan una crisis severa, que se expresa en

el hecho de que la gente desconfa de ellosporque los percibe como distantes, como un

actor ajeno y profesionalizado que no encar-

na un proyecto de futuro compartido.

En cuanto a los mecanismos de control

poltico ms allde las elecciones, el Poder

Ejecutivo mantiene una interferencia impor-tante en la Corte Suprema de varios pases,aunque hubo logros en las reformas consti-

tucionales para fortalecer la independencia y

profesionalizacin del Poder Judicial. Asi-mismo, en los ltimos aos se crearon orga-nismos especializados como contraloras,fis-calas y defensoras del pueblo. Sin embargo,la insuficiencia de recursos y, en algunos ca-

sos, la escasa autonoma del Poder Ejecutivolimitan la eficacia de estos entes. Finalmen-

te, un logro importante a destacar es la me-nor influencia o gravitacin poltica de lasFuerzas Armadas en casi todos los pases.

Por consiguiente, aunque se avanzenrelacin al funcionamiento electoral y hubologros en trminos institucionales, persistenserias deficiencias respecto del control que

podran ejercer los ciudadanos de la accinestatal. Los partidos polticos enfrentan unmomento de alta desconfianza como agentes

de representacin, lo cual es un desafo clave

para el desarrollo democrtico.As, la repre-sentacin de amplios grupos poblacionales

es, en general, baja, y la asistencia a las urnas,

irregular.

Con respecto a la ciudadana civil, se re-

gistran logros importantes en materia de le-

gislacin, pero preocupa la escasa capacidadde los Estados para garantizar estos derechos

en la prctica.La mayora de los pases ratific los

principales tratados internacionales y avan-

z en la normativa nacional tocante a laigualdad legal y la proteccin contra la dis-criminacin,ascomo en los derechos de lamujer. Tambin se avanzen la defensa delos derechos laborales y de los nios. Aun-que existe un rezago en la ratificacin de laConvencin sobre los pueblos indgenas,varias Constituciones reconocieron estos

derechos.No ocurrilo mismo con los tratados in-

ternacionales ni, en especial, con la vigencia

del derecho a la vida, la integridad fsica y laseguridad. No se registrel descenso espera-do en este tipo de violaciones de los derechos

humanos, aunque ya no son cometidas desde

la cspide estatal, sino ms bien por fuerzasparaestatales que el Estado no ha sido capaz

de controlar.

A pesar de los avances normativos, la no

discriminacin an no est suficientementegarantizada, ya que: se mantienen fuertes de-

sigualdades en el trato a personas pertenecien-

tes a distintos grupos, las leyes que protegen a

los nios en el trabajo son frecuentementedesobedecidas y los trabajadores han visto dis-

minuir su proteccin social. Un logro en elmbito laboral, empero, es la tendencia al au-mento en la equidad de gnero.

En relacin con los sistemas de adminis-tracin de justicia se observa que la carencia

de recursos econmicos y humanos los hacefrgiles. Asimismo, un tema preocupante esel de la poblacin carcelaria, pues los dere-chos de los reos son escasamente respetados,

al punto de que ms de la mitad de los pre-sos carece de condena.

En cuanto a la libertad de prensa, el In-

forme detecta que Amrica Latina an en-frenta fallas importantes. Los avances en

cuanto al derecho a la informacin son msalentadores, ya que el acceso a las fuentes p-

blicas de datos es legalmente reconocido enla mayora de los pases.

25Resumen


24/172

En sntesis, aunque mejorla situacinde los derechos humanos en comparacincon el perodo no democrtico, y se ratifi-caron convenciones internacionales relativas

a los derechos civiles e incluso se generaron

normativas nacionales en este sentido, los

datos muestran debilidades, hecho que de-bera ser una seal de alerta. El progreso enrelacin al respeto del derecho a la vida, laintegridad fsica, la seguridad y la no dis-criminacin ha sido irregular y en algunoscasos insuficiente.

Por otra parte, las tendencias halladas en

relacin con la ciudadana social son realmen-te preocupantes y constituyen el principal de-

safo de las democracias latinoamericanas,porque, adems, los grupos ms excluidos del

ejercicio pleno de la ciudadana social son losmismos que sufren carencias en las otras di-

mensiones de la ciudadana.Los problemas centrales en este plano

son la pobreza y la desigualdad, que no per-

miten que los individuos se expresen como

ciudadanos con plenos derechos y de ma-

nera igualitaria en el mbito pblico, y ero-sionan la inclusin social. Los indicadoresmuestran que todos los pases de la reginson ms desiguales que el promedio mun-

dial. En 15 de los 18 pases estudiados, msdel 25 por ciento de la poblacin vive bajo lalnea de pobreza y en 7 de ellos ms de la mi-tad de la poblacin vive en esas condiciones;ello, incluso, aunque en 11 de los pases con-siderados la pobreza disminuyy en 15 au-mentel PIB per cpita entre 1991 y 2002.

No obstante, cabe destacar algunos avan-

ces en trminos de salud (la desnutricin in-fantil disminuyen 13 de los 18 pases, se re-dujo la mortalidad infantil y se increment

la expectativa de vida) y de educacin (la ta-sa de analfabetismo bajen todos los pasesy aumentel nivel de escolarizacin, pero lacalidad educativa en general es baja).

Un tema central es el desempleo, pues el

trabajo es un mecanismo clave de inclusinsocial y del mismo ejercicio de la ciudadana,que tiene un componente econmico. El al-za en los ndices de desocupacin durante ladcada de 1990 es, por ende, una de las msgrandes carencias de las democracias lati-

noamericanas. Es ms: la proteccin socialde los trabajadores disminuyy aumentel

empleo informal, en general de baja calidad

y escasa utilidad social, e insuficiente para

generar una integracin social que garanticeun mnimo de bienestar.

En sntesis, el desarrollo de la democraciadepende de que se ample de manera decidi-

da la ciudadana social, sobre todo a partir dela lucha contra la pobreza y la desigualdad y

de la creacin de empleo de buena calidad.Slo si se reduce la desigualdad se podrdis-minuir la pobreza sosteniblemente y mejorar

las posibilidades de crecimiento econmico.

Percepciones y apoyo de lderesy ciudadanos

Pese a los avances, incluso en condicionesmuy precarias, debe reconocerse que tanto

en el plano de la evolucin democrtica co-mo en el de la dinmica econmica y social,la regin vive un momento de cambio, queen muchos casos asume las caractersticas deuna crisis generalizada. Por consiguiente, se

abre un perodo de transformacin tanto enlos contenidos de la democracia cuanto en

sus vinculaciones con la economa y la din-mica social, en un contexto global tambin

de cambio, de concentracin de riqueza y deinternacionalizacin creciente de la poltica.La cuestin es que sta, como se constata envarias partes del Informe, tiene importantes

lmites y esten crisis.Dicha crisis se expresa en el divorcio en-

tre los problemas que los ciudadanos recla-

man resolver y la capacidad de la poltica pa-ra enfrentarlos. La poltica tiende a perdercontenido por la disminucin de soberanainterior del Estado, atribuible a:

El desequilibrio en la relacin entre po-ltica y mercado.

La presencia de un orden internacional

que limita la capacidad de los Estados para

actuar con razonable autonoma. La complejizacin de las sociedades que

los sistemas de representacin no puedenprocesar.

En este sentido, los lderes latinoameri-

canos consultados coinciden en varias cues-tiones al formular su diagnstico sobre la

El desarrollo dela democracia

depende de que

se ample de

manera decidida

la ciudadana

social, sobre todo

a partir de la

lucha contra lapobreza y la

desigualdad y de

la creacin de

empleo de buena

calidad.



25/172

democracia. Por un lado, valoran la demo-

cratizacin durante la ltima dcada y elhecho de que, al menos en el plano formal,

los pases de la regin cumplen con los re-quisitos mnimos de la democracia. Perci-ben, adems, que aumentaron la participa-

cin y los controles al ejercicio del poder yque disminuyeron las amenazas a la demo-

cracia como rgimen, junto a los clsicosriesgos de insubordinacin militar.

Por otro lado, detectan problemas en re-

lacin con los partidos polticos y los pode-res fcticos. En cuanto a los primeros, unade las dificultades centrales percibidas es

que no logran canalizar plenamente las de-

mandas de la ciudadana. Asimismo, la rela-cin entre partidos y organizaciones de la

sociedad civil suele ser conflictiva. Para loslderes consultados, la solucin a estas difi-cultades estdentro de la poltica a travsdel fortalecimiento de los partidos. En cuan-

to a los poderes fcticos (sobre todo el sec-tor econmico y financiero y los medios decomunicacin), son percibidos como facto-res que condicionan la capacidad de los go-

biernos para dar respuestas a la ciudadana.Entre las tensiones con otros poderes fcti-cos, existe preocupacin por la prdida de

autonoma gubernamental respecto de Esta-dos Unidos y los organismos multilaterales,

ascomo coincidencia en la amenaza que re-presenta el narcotrfico.

Por su parte, la encuesta de opinin p-blica realizada para el Informe muestra una

tensin entre la opcin por el desarrollo eco-nmico y la democracia.Los datos obtenidosindican que:

La preferencia de los ciudadanos por la

democracia es relativamente baja. Gran parte de las latinoamericanas y los

latinoamericanos valora el desarrollo por en-

cima de la democracia e incluso le quitara suapoyo a un gobierno democrtico si ste fueraincapaz de resolver sus problemas econmicos.

Las personas no demcratas pertenecenen general a grupos con menor educacin,cuya socializacin se dio fundamentalmenteen perodos autoritarios, tienen bajas expec-tativas de movilidad social y una gran des-

confianza en las instituciones democrticasy los polticos.

Aunque los demcratas se distribuyenen variados grupos sociales, en los pases conmenores niveles de desigualdad los ciudada-

nos tienden a apoyar ms la democracia. Sinembargo, estas personas no se expresan a tra-

vs de las organizaciones polticas.

A partir de los datos de la encuesta, con

el objetivo de proporcionar una estimacindel grado de respaldo ciudadano a la demo-

cracia, se elaborel ndice de Apoyo a la De-mocracia (IAD),que ofrece una visin sint-tica sobre el apoyo y la posible vulnerabilidad

de las democracias latinoamericanas.

En conclusin, la informacin empricaencontrada, los resultados de la encuesta de

opinin pblica y las opiniones de diversos l-

deres polticos registradas en el Informe coin-ciden tanto en la necesidad de reconocer que

la regin vive un momento de inflexin y cri-sis, como en la de valorizar el sentido de la po-

ltica, es decir, su capacidad de crear opcionespara promover nuevos proyectos colectivos

viables. En el corazn de tal confluencia estinstalado el fortalecimiento de la ciudadana.

Elementos para una agenda

El Informe plantea que el punto de par-

tida para fortalecer la democracia pasa por

revalorizar el contenido y la relevancia de la

poltica, argumenta que las soluciones a losproblemas y desafos de la democracia ten-dran que buscarse dentro y no fuera de lasinstituciones democrticas, y encuentra quedebe recuperarse un papel constructivo de la

poltica como ordenadora de las decisionesde la sociedad.

En este sentido, contina la lnea argu-mentativa sobre la que viene insistiendo el

PNUD. Como sostiene su Administrador,

Mark Malloch Brown, en el prefacio del In-

forme sobre Desarrollo Humano 2002: [...] lapoltica es tan importante para el xito deldesarrollo como la economa. La reduccinsostenible de la pobreza requiere que haya un

crecimiento equitativo, pero tambin requie-re que los pobres tengan poder poltico. Lamejor manera de conseguirlo de forma co-

herente con los objetivos del desarrollo hu-mano es erigir formas firmes y profundas de

27Resumen


26/172

gobernabilidad democrtica en todos los ni-veles de la sociedad.3

La revalorizacin de la poltica pasa poraplicar medidas que promuevan una institu-

cionalidad legtima, fortalezcan una sociedadcivil activa y, sobre todo, promuevan un am-

plio debate sobre el Estado, la economa y laglobalizacin.

La agenda que propone el Informe apunta

a la expansin de la ciudadana. Para hacerlasostenible es fundamental desarrollar una po-

ltica que encarne opciones, agrupe volunta-des y cree poder democrtico.

Urge proseguir con la reforma de las

instituciones; empero, estas iniciativas ne-

cesitan de un hilo que robustezca la parti-

cipacin ciudadana. Slo sta podrhacer

ms legtimas y eficientes tales reformas. Eneste sentido, un aspecto institucional clave

son las reformas electorales que aseguren

un mejor balance entre gobernabilidad y

representacin.Si bien experimentaron importantes cam-

bios, los sistemas de partidos tienden a ser

instrumentales u operativos, mientras que lo

que necesitan es fortalecerse para ampliar la

eficacia, la transparencia y la responsabili-

dad. sta es, a juicio del Informe, la mejor

manera de reafirmar el rol indispensable derepresentacin de la sociedad que ellos ex-presan. En tal sentido, los partidos polticostendran que comprender mejor los cambiosen las sociedades contemporneas, proponernuevos proyectos de sociedad y promover

debates pblicos.Existe una importante relacin entre la

ciudadana y las organizaciones de la socie-dad civil. Ellas son sujetos relevantes en la

construccin democrtica, en el control de la

gestin gubernamental y en el desarrollo delpluralismo. Resulta fundamental promover

estrategias de fortalecimiento de la sociedad

civil y de su articulacin con el Estado y lospartidos polticos. El Informe aboga por for-mas alternativas de representacin que, sinreemplazar a las tradicionales, las comple-

menten y fortalezcan.

Una propuesta central es construir una

nueva legitimidad del Estado, ya que no

existira una democracia sostenible sin unEstado capaz de promover y garantizar el

ejercicio ciudadano. Con Estados dbiles ymnimos slo puede aspirarse a conservardemocracias electorales. La democracia de

ciudadanas y ciudadanos requiere de una

estatalidad que asegure la universalidad delos derechos.

Por eso,el Informe invita a debatir sobre la

necesidad de un Estado capaz de conducir el

rumbo general de la sociedad, procesar los

conflictos conforme a reglas democrticas, ga-rantizar eficazmente el funcionamiento del

sistema legal, preservar la seguridad jurdica,regular los mercados, establecer equilibrios

macroeconmicos, fortalecer sistemas de pro-teccin social basados en los principios de

universalidad y asumir la preeminencia de lademocracia como principio de organizacinsocial. La reforma del Estado tendra queorientarse a resolver la pregunta sobre quti-po de nacin aspira a construir una determi-nada sociedad. Lo que se propone aqu, enton-ces, es un Estado en funcin de la ciudadana.

Otro tema central a debatir es el de las

posibilidades de una economa congruentecon la democracia, es decir, una economaque promueva la diversidad para fortalecer

las opciones ciudadanas. En esta perspectiva,el debate sobre la diversidad de formas de or-

ganizacin del mercado debe ingresar en laagenda de discusin pblica. La discusinsobre el futuro de la democracia no puede ig-

norar las opciones econmicas. La economaes clave porque de ella depende el despliegue

de la ciudadana social.En la perspectiva del Informe, el Estado y

el mercado son susceptibles de ser combina-

dos de diversas maneras, resultando de ah

una variedad de formas que pueden adaptar-se en funcin del desarrollo humano.El tipode economa debe estar en el centro del de-bate pblico y no ser relegado a una meracuestin tcnica. En breve, los avances en lademocracia y en establecer normas macroe-

conmicas claras y legtimas deben ser vistoscomo complementarios.

El Informe propone ampliar el debate so-

bre el proceso de globalizacin. Es peligroso,

Con Estados

dbiles y

mnimos slo

puede aspirarse a

conservar

democracias

electorales. Lademocracia de

ciudadanas y

ciudadanos

requiere de una

estatalidad que

asegure la

universalidad de

los derechos.


3 PNUD 2002, op. cit.


27/172

se advierte, caer en una suerte de fatalismo

frente a este fenmeno; al contrario, es preci-so discutir acerca de su impacto real sobre la

soberana interior de los Estados y acerca de lasmejores estrategias para fortalecer a las nacio-

nes latinoamericanas en el espacio de la aldea

global. Justamente la poltica es la fuerza quepuede construir espacios autnomos.

Metodologa del Informe

Para llevar a cabo este Informe,el PRODDAL

cont con el auspicio de la Direccin deAmrica Latina y el Caribe del PNUD y conla colaboracin de destacados intelectualesy acadmicos, ascomo de ex presidentes y

otras muchas personalidades de la regin.El estudio abarcdieciocho pases (Argen-

tina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa

Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hon-

duras,Mxico,Nicaragua, Panam, Paraguay,Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Ve-nezuela).4 El marco conceptual fue amplia-

mente consultado, y orientla bsqueda deinformacin emprica, la cual incluye:

Una encuesta de opinin de alcance

regional (en colaboracin con Latinobar-metro).

La elaboracin de indicadores sobre elestado de la democracia.

Entrevistas a lderes e intelectuales deAmrica Latina.

Para la elaboracin del Informe se partide un anlisis conceptual e histrico de lasdemocracias latinoamericanas, a partir de

una amplia revisin bibliogrfica de los ml-

tiples estudios nacionales. Adems, se reali-zaron talleres de discusin de los distintoscomponentes del proyecto, se solicitaron

opiniones y escritos a acadmicos y persona-lidades polticas sobre distintas facetas deldesarrollo de la democracia en la regin.

El Informe no pretende evaluar los gobier-

nos o los pases ni elaborar alguna suerte de

rnking nacional de la democracia; su interses identificar los grandes retos y promover una

discusin amplia en torno a ellos. Asimismo,se reconoce la dificultad de abordar los dile-

mas de la democracia, pues ella estinfluen-ciada por mltiples factores (polticos, econ-

micos y sociales, nacionales e internacionales),algunos de los cuales o no fueron tratados o lo

fueron de manera muy preliminar.

Adems del Informe como tal, se hanpreparado para difusin masiva otros pro-ductos complementarios, a saber:

Un libro con los artculos elaboradospor polticos y acadmicos destacados queaportan ideas y posiciones para un debatesobre el desarrollo de la democracia en Am-

rica Latina. Un Compendio Estadstico que rene

informacin, hasta ahora dispersa, en cuan-to a democracia y ciudadana integral en lospases de Amrica Latina, junto con los ndi-ces construidos para este Informe y los resul-

tados de la encuesta de opinin. Los materiales que alimentan el marco

conceptual del Proyecto y su manera de en-

tender la democracia, junto con opiniones

crticas de distinguidos analistas.

Los resultados de la ronda de consultasa dirigentes latinoamericanos.

Para concluir, el Informe muestra que,

aunque muy valiosos, los avances logrados

en trminos de desarrollo de la democracia enAmrica Latina no son suficientes. Hay queprofundizar tanto la gobernabilidad demo-

crtica, entendida como el fortalecimientoinstitucional del rgimen,como, sobre todo,la cultura poltica, que supone construir es-

pacios de participacin equitativa principal-mente de aquellos ms desfavorecidos en lassociedades latinoamericanas. Para ello se ne-

cesita voluntad poltica, dirigentes compro-metidos con sus pases y con la regin, y ciu-dadanas y ciudadanos decididos a confrontar

los problemas y desafos para vivir cada vezcon ms y mejor democracia.

29Resumen

4 Estos pases tienen regmenes democrticos, en su mayora establecidos a travs de procesos de transicin de-sarrollados durante los ltimos veinticinco aos, y sus gobiernos aceptaron incorporarse al PRODDAL.


28/172

En esta seccin se presenta el tema del Informe, a partir de la conquista de la de-

mocracia en los pases considerados, destacando que en Amrica Latina la democracia

se instala en sociedades con altos niveles de pobreza y desigualdad. Una primera mi-

rada a la democracia desde la democracia revela que muchos derechos civiles bsicos

no estn asegurados y que la pobreza y la desigualdad muestran a nuestras socieda-

des entre las ms deficitarias del mundo.El Informe comienza con una definicin del desarrollo de la democracia y sus caren-

cias principales en la regin, contrastando las reformas que han sido aplicadas con las

realidades polticas y econmicas. A partir de esto, surge un conjunto de interrogan-

tes: cunta pobreza y cunta desigualdad toleran las democracias?, cmo afectan

estos contrastes la cohesin social de las naciones?, qu relevancia tiene la democra-

cia para los latinoamericanos? Los resultados de la encuesta de opinin revelan que el

54,7 por ciento de los latinoamericanos estara dispuesto a aceptar un gobierno auto-

ritario si ste resolviera la situacin econmica (ver Segunda Seccin, Cmo ven los

latinoamericanos a su democracia). Las razones que explican este dato preocupantequiz se encuentren en los contrastes sealados.

Esta seccin contiene tambin una referencia a los fundamentos tericos en que se

basa el Informe. Las consecuencias prcticas del marco terico adoptado son impor-

tantes, porque sustentan las descripciones, el anlisis y las propuestas en razones sis-

temticas y rigurosas.

Los desafos de la democracia en Amrica Latina son histricamente singulares. Re-

solverlos demanda una comprensin novedosa y una discusin abierta, a las que el In-

forme aspira a contribuir. Ello requiere precisar los fundamentos tericos: los concep-

tos de democracia, ciudadana y sujetos en la democracia, Estado y rgimen. Los cuatro

argumentos centrales son: 1) la democracia implica una concepcin del ser humano y

de la construccin de la ciudadana; 2) la democracia es una forma de organizacin del

poder en la sociedad, que implica la existencia y el buen funcionamiento de un Estado;

3) el rgimen electoral es un componente bsico y fundamental de la democracia, pe-

ro la realizacin de elecciones no agota el significado y los alcances de aqulla, y 4) la

democracia latinoamericana es una experiencia histrica distintiva y singular, que de-

be ser as reconocida y valorada, evaluada y desarrollada.

31El desarrollo de la democracia en Amrica Latina

primera seccin

El desarrollo de la democracia

en Amrica Latina


29/172


30/172

La democracia es una inmensa experien-cia humana. Est ligada a la bsqueda hist-rica de libertad, justicia y progreso material

y espiritual. Por eso es una experiencia per-manentemente inconclusa.

ste es un Informe sobre la tarea incon-clusa de la democracia, sobre sus desafos,sobre lo que debera constituir las metas deuna nueva etapa, en cuya construccin se

pondr en juego su propia sustentabilidad yperduracin.

Cualquiera que haya sido la forma, el rit-mo o el resultado, la bsqueda por la liber-tad, la justicia y el progreso comparte toda lahistoria social del ser humano. Hemos parti-cipado de esta bsqueda con mayor o menorconciencia de nuestros objetivos, con avan-ces y retrocesos; en suma, con toda la diver-sidad de incidentes que llena nuestra histo-ria. Aun en las circunstancias ms difciles, a

pesar de prolongados letargos, la lucha rena-ci y renacer, ya sea para pasar de esclavosa personas libres, ya sea para ampliar cadada el espacio de la libertad.

Pero tambin poseemos, expresado de lamanera ms diversa y en los distintos mbi-tos de nuestra vida, otro impulso, tan vitalcomo los anteriores: el impulso por la domi-nacin y por el poder que permite ejercerla.

En gran medida, nuestra vida en socie-dad se construye en la trama de estos impul-

sos centrales: sabemos que all donde no ha-ya libertad, justicia y progreso nacer la luchapara alcanzarlos y que en esa lucha se con-frontarn intereses, pareceres y mtodos.

Nuestra bsqueda por la libertad, la jus-ticia y el progreso, y la lucha por el poder quese desarrolla cuando unos y otros tratamosde imponer nuestros intereses y pareceres so-bre esos asuntos, han dado lugar a diversasmaneras de organizacin de los seres huma-nos. Una de ellas es la democracia.

La democracia se ha convertido en un si-nnimo de libertad y justicia. Es, a la vez, un

fin y un instrumento. Contiene, bsicamen-te, una serie de procedimientos para el acce-so y el ejercicio del poder, pero es, para loshombres y las mujeres, tambin el resultadode esos procedimientos.

En esta perspectiva, la democracia exce-

de a un mtodo para elegir a quienes gobier-nan,es tambin una manera de construir, ga-rantizar y expandir la libertad, la justicia y elprogreso, organizando las tensiones y losconflictos que generan las luchas de poder.

Ms all de las diferencias que se expresanen el plano de la teora sobre los alcances dela idea de democracia, la historia revela quelas aspiraciones por ensanchar las fronterasde las libertades ciudadanas y alcanzar mayo-res niveles de justicia y progreso han estado

siempre en el corazn de las luchas sociales ypolticas ligadas,de un modo u otro, a la ideade democracia.Con perodos de expansin yretraccin, de movilizacin o quietud, la his-toria nos muestra que all donde no haba li-bertad se pele por ella, donde no haba jus-ticia se luch por lograrla y donde no habaprogreso se busc alcanzarlo. Ms all de losretrocesos y letargos, el reconocimiento de laigualdad y la bsqueda de su realizacinsocial, en trminos de libertad, justicia y pro-

greso, constituyen un impulso histrico sus-tancialmente ligado a la idea de democracia.

La democracia es

una inmensa

experiencia

humana. Est

ligada a la

bsquedahistrica de

libertad, justicia

y progreso

material y

espiritual.

Por eso es una

experiencia

permanentementeinconclusa.


El desafo: de una democracia de electoresa una democracia de ciudadanos

Es necesario considerar lo no cumplido, las fracturas, las tensiones, loslmites y las denegaciones que desdibujan indirectamente la experienciade la democracia. La democracia formula una pregunta que permanececontinuamente abierta: parecera que ninguna respuesta perfectamenteadecuada podra drsele. La democracia se presenta como un rgimensiempre marcado por formas de no acabamiento y no cumplimiento.

Pierre Rosanvallon, texto elaborado para PRODDAL, 2002.

La democracia: una bsqueda permanente

recuadro 1


31/172

Esta forma de organizacin ha entrado ysalido de nuestra historia. Surgihace dos milquinientos aos en Grecia pero luego desapa-reci.Como el fuego, la pintura o la escritu-ra, la democracia parece haber sido inventada

ms de una vez y en ms de un lugar.2

En Amrica Latina se ha alcanzado la de-mocracia electoraly sus libertades bsicas. Setrata ahora de avanzar en la democracia de

ciudadana. La primera nos dio las libertades

y el derecho a decidir por nosotros mismos.

Traz, en muchos de nuestros pases, la divi-sin entre la vida y la muerte. La segunda,hoy plena de carencias, es la que avanza pa-

ra que el conjunto de nuestros derechos se

tornen efectivos. Es la que nos permite pasar

de electores a ciudadanos. La que utiliza las

libertades polticas como palanca para cons-truir la ciudadana civil y social.

Para las mujeres y los hombres, la demo-

cracia genera expectativas, esperanzas y decep-

ciones por la manera en que contribuye a or-

ganizar sus vidas en sociedad, por el modo en

que garantiza sus derechos y por la forma

en que permite mejorar la calidad de sus exis-

tencias. La democracia hace a la vida, es mu-

cho ms que un rgimen de gobierno. Es msque un mtodo para elegir y ser elegido.Su su-

jeto, ms que el votante, es el ciudadano.En Amrica Latina,en doscientos aos de

vida independiente, la democracia naciymuridecenas de veces. Mientras se la con-sagraba en las constituciones, se la destruaen la prctica. Guerras, tiranas y breves pri-

maveras componen gran parte de esta histo-

ria independiente, durante la cual hasta las

violaciones a la democracia fueron hechas en

su nombre.Amrica Latina es, probablemen-te, la regin del mundo que ms ha reivindi-cado la democracia en los ltimos dos siglos,

aun para interrumpirla invocando su futurainstauracin.

Los latinoamericanos, que tantas veces

vimos cmo se nos negaba o arrebataba lavoluntad de ser parte de la construccin dela democracia, somos ahora, finalmente, ac-

tores que asumen sus desafos y desarrollo.Tras dos dcadas de diversas formas de

transicin, los regmenes democrticos estnampliamente extendidos en Amrica Latina.Hace veinticinco aos, de los dieciocho pa-

ses incluidos en el Informe, slo Colombia,Costa Rica y Venezuela eran democrticos.Un cuarto de siglo despus, todos nuestrospases cumplen con los criterios bsicos delrgimen democrtico, en su dimensin elec-toral y poltica.

Las libertades que hoy poseemos son un

bien invalorable; sta es una conquista logra-da con el impulso, la lucha y el sufrimiento de

millones de seres humanos. Somos testigos del

avance ms profundo y amplio que la demo-

cracia ha tenido desde la independencia denuestras naciones. Pero, como se veren esteInforme, lo conquistado no estasegurado.

La preservacin de la democracia y su ex-pansin no son hechos espontneos. Sonconstrucciones voluntarias, formuladas en

proyectos,modeladas por liderazgos e inves-

tidas del poder que proviene del apoyo po-

pular. Requieren partidos polticos que cons-truyan opciones sustantivas, un Estado con

poder para ejecutarlas y una sociedad capaz

de participar en una construccin que exce-da los reclamos sectoriales. Una poltica queomite los problemas centrales, vaca de con-tenido las opciones ciudadanas; un Estado

sin poder transforma el mandato electoral en

una expresin de voluntades sin consecuen-cias, y una sociedad sin participacin activalleva, tarde o temprano, a una peligrosa au-

tonoma del poder, que dejarde expresar lasnecesidades de los ciudadanos.


2 Dahl, 1999, p. 15.

La democracia es, antes que nada y sobre todo, un ideal. [] Sin unatendencia idealista una democracia no nace, y si nace, se debilitarpidamente. Ms que cualquier otro rgimen poltico, la democracia vacontra la corriente, contra las leyes inerciales que gobiernan los gruposhumanos. Las monocracias, las autocracias, las dictaduras son fciles, noscaen encima solas; las democracias son difciles, tienen que serpromovidas y credas.

Giovanni Sartori, 1991, p. 119.

La democracia: un ideal

recuadro 2


32/172

Parecera que nos alejamos de los riesgosde los golpes militares de Estado, pero sur-

gen otros peligros: la democracia parece

perder vitalidad; se la prefiere aunque se

desconfa de su capacidad para mejorar lascondiciones de vida; los partidos polticos

estn en el nivel ms bajo de la estima p-blica;3 el Estado es mirado con expectati-

va y recelo a la vez, y, en algunos casos, el

mpetu democrtico que caracteriz lasltimas dcadas del siglo pasado se debili-ta. La sociedad esten las calles, pero sinun objetivo que unifique sus reivindica-

ciones y demandas.

Cun graves son esas nuevas fragilida-des? Si la democracia pierde relevancia pa-

ra los latinoamericanos, si se divorcia de

sus necesidades, puede resistir a los nue-vos peligros, a sus adversarios, a las frustra-

ciones?

Analizar, como nos proponemos, el desa-

rrollo de la democracia en Amrica Latinanos conduce a auscultar la vigencia de los de-

rechos de los latinoamericanos y el nivel de

concrecin de las esperanzas que stos depo-sitan en sus representantes. Tambin, a inda-gar la sustentabilidad de la democracia, es

decir, su capacidad para perdurar y perfec-

cionarse, a partir de la legitimidad que gene-ra en sus ciudadanos. Nos lleva, en fin, a

identificar las acechanzas y los desafos de lademocracia.

Cmo se resuelven las tensiones entrela expansin democrtica y la economa,entre la libertad y la bsqueda de la igual-dad, entre crecimiento y pobreza, entre las

demandas pblicas expresadas librementey las reformas econmicas que demandanajustes y sacrificios? Cules son las claves

que explican la crisis de representacin, ladesconfianza de la sociedad hacia la polti-ca? Por qula esperanza democrtica nose ha traducido en avances en los derechos

civiles y sociales acordes con las expectati-

vas que promovi? Por quel Estado care-ce del poder necesario? Por quel derechoa elegir gobernantes no se tradujo, en mu-

chos casos, en mayor libertad, mayor justi-

cia y mayor progreso?

stos son dilemas cuya solucin es com-pleja, como lo demuestra nuestra propia

historia reciente.Y no podrn ser resueltossi no se sitan en el centro del debate p-blico y de las opciones que ofrecen los par-

tidos. Desafortunadamente, en ms de una

ocasin parecera que existe un debate pro-hibido en Amrica Latina. Cuestiones sobrelas que es inconveniente hablar o ms gra-ve ande las que no se debe hablar. El si-lencio de la poltica y de los que construyenla agenda del debate pblico no puede con-tinuar indefinidamente ignorando el cla-

mor de centenas de millones, a menos que

se estdispuesto a pagar el precio del lan-guidecimiento de la democracia latinoame-

ricana.

Este Informe trata de esas cuestiones, lle-gando a identificarlas no por un mero ejerci-

cio intuitivo, sino a travs del anlisis terico,de la observacin emprica y del pensamien-to de intelectuales y polticos.

Atacar estos dilemas demanda la mayor

informacin posible para iluminar los crite-rios con que se formulan las polticas.La fal-ta de informacin y de debate constituye unacarencia grave, porque la democracia que sebasa en la reflexin y el debate de los ciuda-

danos y sus ldereses la nica forma de or-ganizacin poltica que tiene capacidad pararectificarse a smisma. sa es la principalventaja para hacer de la democracia un siste-

ma justo y eficaz.La libertad que garantiza la

democracia es, a la vez, el principal instru-

mento que ella tiene para perfeccionarse co-

mo sistema. Pero la libertad, o en otras pala-

bras la capacidad de optar, requiere que la

materia de la opcin estpresente. En Am-rica Latina, la reflexin y el debate polticos

requieren ser renovados y promovidos por-que han perdido vitalidad y contenido. Esto

ocurre en el perodo de mayor difusin de lademocracia y en un mundo donde la globa-

lizacin hace cada vez ms perentorio saberququeremos como sociedades y como na-ciones.

Nuestras democracias precisan, urgente-

mente, retomar su impulso inicial. Sus dfi-cit no son su fracaso, son sus desafos. Lo que

En Amrica

Latina, la

reflexin y el

debate polticos

requieren ser

renovados y

promovidos

porque han

perdido vitalidad

y contenido.


3 Segn los datos de la encuesta Latinobarmetro 2002, slo 14 por ciento de los latinoamericanos tiene confian-za en los partidos polticos.


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no hemos alcanzado es lo que debe consti-

tuir la sustancia de las polticas que permi-tan encender la segunda etapa de la demo-

cracia latinoamericana.

ste es el hilo conductor que debera guiaral lector en los materiales que propone el In-

forme: la bsqueda de los temas cruciales enlos que se pondra prueba nuestra capacidadpara pasar de la democracia electoral a la de-

mocracia de ciudadana. En esa transforma-cin se dirimirla capacidad latinoamerica-na para hacer de la democracia un sistema

que se estabilice, regenere y expanda.

Nos proponemos demostrar que, una vez

que la apuesta esten el trnsito de la demo-cracia electoral a la de ciudadana, es inelu-dible una seria reflexin conceptual, que ge-

nere las ideas que orienten la observacin dela realidad y la recoleccin de datos que, a suvez, construyan la base emprica del Informe.De all, de la suma de esos dos componentessaldr la proposicin del ncleo de temasque configuran los desafos de la agenda am-pliada para el desarrollo de la democracia en

Amrica Latina.Estos objetivos, que constituyen la ra-

zn de esta obra, encontrarn aquuna pri-mera aproximacin, un inicio. El Informe

es el comienzo de una tarea, de un debateque el Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD) busca promo-

ver entre los latinoamericanos. Slo desco-rre el primer velo, para que la construccinde alternativas y polticas concretas sea to-mada por los actores sociales y polticosque deben relanzar y regenerar nuestras de-

mocracias.

Estas reflexiones, observaciones y conse-

cuencias partirn de un reconocimiento

inicial: la singular realidad de la democra-cia en nuestra regin. El libro de los desa-fos es nuevo porque tambin es nueva larealidad que expone una regin que a la vezque democrtica es pobre y desigual.A par-tir de ese tringulo democracia electoral,pobreza y desigualdad iniciamos nuestraexploracin.

Democracia, pobreza y desigualdad:un tringulo latinoamericano

Para entender las necesidades de expan-

sin de la democracia en Amrica Latina ypercibir sus fragilidades es indispensable

apreciar lo que la democracia posee aqudepropio y original.

En Amrica Latina, las reglas e institucio-nes del rgimen son similares a las de los pa-ses democrticamente ms maduros, perosus sociedades son profundamente diferen-

tes de las de aqullos.En Amrica Latina, construir y ampliar

los derechos ciudadanos es una tarea que se

desenvuelve en un contexto novedoso. En es-

tos ltimos veinte aos se ha producido un

conjunto de grandes transformaciones. Porprimera vez en la historia, una regin en de-sarrollo y con sociedades profundamente de-

siguales est, en su totalidad, organizada po-lticamente bajo regmenes democrticos.Asse define, en Amrica Latina, una nueva rea-lidad sin antecedentes:4 el tringulo de la de-mocracia, la pobreza y la desigualdad.

El primer vrtice del tringulo es la difu-

sin de la democracia electoralen la regin.Todos los pases que la integran satisfacen los

requisitos bsicos del rgimen democrtico.Slo los pases agrupados en la Organizacinde Cooperacin y Desarrollo Econmico(OCDE) comparten este rasgo.

El segundo vrtice es la pobreza. En 2003, la

regin contaba con 225 millones de personas(o un 43,9 por ciento) cuyos ingresos se situa-

ban por debajo de la lnea de pobreza. Porcierto, esta situacin vara de pas en pas. Apesar de estas diferencias, comparada con las

otras grandes regiones democrticas del mun-

do, Amrica Latina ofrece la singularidad dela cohabitacin de las libertades polticas conlas severas privaciones materiales de muchos.

Democracia y riqueza, democracia y pobreza

son dos combinaciones que generan necesi-

dades, dificultades y riesgos diferentes.

El tercer vrtice es la desigualdad. Las so-

ciedades latinoamericanas son las ms desi-

Por primera vez

en la historia,

una regin en

desarrollo y con

sociedades

profundamente

desiguales est,en su totalidad,

organizada

polticamente

bajo regmenes

democrticos.


4 No afirmamos aquque no se verifique la existencia conjunta de democracia, pobreza y desigualdad en otros

pases o regiones del planeta. Lo que sealamos es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad deuna regin con niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad extremas.


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guales del mundo. Como en el caso de la po-

breza,no slo se observa la profundidad de ladesigualdad en la regin en comparacin conel resto del mundo, sino tambin su persis-tencia a lo largo de las ltimas tres dcadas.

Por primera vez conviven estos tres ras-

gos, y la democracia enfrenta el desafo de supropia estabilidad coexistiendo con los retos

de la pobreza y la desigualdad. Los riesgos

que derivan de esta situacin son distintos yms complejos que los tradicionales del gol-pe militar de Estado, que,por lo dems, tam-poco han desaparecido totalmente.

Sin embargo, a pesar de lo particular de

esta situacin, es habitual que se piense enAmrica Latina a partir de la experienciahistrica de las democracias desarrolladas,

desconociendo que la estabilidad y la expan-sin democrticas tienen aqucontenidos ydilemas distintos, resultado de su propia

originalidad. stas son democracias pobresy desiguales, cuyos hombres y mujeres, a la

vez que consolidan sus derechos polticos,deben tambin completar sus ciudadanascivil y social.

La escasa comprensin de esta realidadsingular puede llevar a dos consecuencias

graves para la democracia. La primera, igno-

rar la necesidad de la viabilidad econmicade la democracia.Esto es ignorar la necesidad

de construir bases slidas de una economaque permita atacar la pobreza y la desigual-

dad. Por ejemplo, para muchos ciudadanos

latinoamericanos alcanzar mayores niveles de

desarrollo en sus pases es una aspiracin tanimportante que muchos estaran dispuestosa apoyar un rgimen autoritario si ste pudie-re dar respuesta a sus demandas de bienestar.

La segunda es desconocer la viabilidad po-

ltica de los programas econmicos. Esto esignorar que esos programas se aplican en

sociedades donde las demandas ciudadanas

y el juicio sobre dichas polticas se expresanlibremente.

En efecto, no es menos comn deslizarse

hacia el error de pensar en trminos de re-forma econmica como si no existiera de-mocracia. Como si los difciles y dolorososprocesos de ajuste estructural fueran neutra-

les en las decisiones que toman las mayorassometidas a condiciones de pobreza y altadesigualdadal momento de votar o de ex-presar su apoyo o rechazo a un gobierno, o

como si se pudiera llevar adelante un plan

econmico sin apoyo de la poblacin,o, aunpeor, a pesar de su hostilidad manifiesta.


amrica latina: democracia, pobreza y desigualdad

Amrica Latina 62,7 0,552 (3) 42,2 (6) 3856 (9)

Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22600 (10)

EE.UU. 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 36100

Notas:

(1) Votantes con base en la poblacin con derecho a voto 1990-2002. Ver Tabla 7.

(2) Coeficiente de Gini. Las cifras ms altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado ms alto de desigualdad.

(3) Promedio simple para la dcada de los 90. Perry et al., 2004, p. 57.

(4) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.

(5) Fuentes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.

(6) Promedio ponderado por poblacin de los datos de pobreza, CEPAL, 2002b.

(7) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.

(8) Fuente: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002.

(9) Elaboracin propia en base a datos de CEPAL, 2003 (en dlares constantes).

(10) Europa occidental (EU15) y EE.UU., PBI per cpita 2002. Fuente: OCDE (en dlares corrientes).

Dada la multiplicidad de fuentes y las diversas metodologas de elaboracin de datos implicadas se sugiere tomar los datosde esta tabla como referencias indicativas.

tabla 1

Regin Participacin electoral (1) Desigualdad (2) Pobreza PBI per cpita


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Esta forma de pensar la democracia la-

tinoamericana independientemente de su

economa o, simtricamente, pensar su eco-noma separadamente de su democracia,parece un error ingenuo, pero no por ello

es menos recurrente y preocupante para la

suerte de la democracia y de la economa,si miramos la experiencia de las ltimas d-cadas en la regin.

En consecuencia, el debate sobre la esta-

bilidad democrtica no debe ignorar la po-breza y la desigualdad, ni las polticas decrecimiento deben soslayar que, pobres y

desiguales, los ciudadanos ejercen su liber-

tad para aceptar o rechazar esas polticas.De aqusurge el desafo de resolver las ten-siones entre economa y democracia. Ese de-

safo parte de la necesidad de no pensar laeconoma como si no hubiera democraciaspobres ni atacar los problemas de la estabi-

lidad democrtica independientemente delas necesidades de resolver las cuestiones

del crecimiento. Es probable que un debate

que ignore una cuestin tan elemental ter-mine llevando a recomendaciones sencilla-

mente impracticables.

Estas caractersticas de Amrica Latinahan sido utilizadas como argumento para

concluir que la democracia sera inviablehasta tanto no se resuelvan los problemas

de la pobreza y se logre un mnimo acepta-ble de igualdad. En ms de una ocasin, re-gmenes autoritarios se instalaron con undiscurso restaurador del rgimen demo-crtico: Asumimos el gobierno para crear lascondiciones para que la democracia se insta-

le slidamente en el futuro. Supuestamentehaba que alcanzar un cierto umbral de ri-queza para acceder a la democracia. Contra

esta visin, este Informe sostiene que slocon ms y mejor democracia las sociedadeslatinoamericanas podrn ser ms igualitariasy desarrolladas. La razn es que slo en de-mocracia, quienes carecen de niveles mni-mos de bienestar y sufren las injusticias de la

desigualdad pueden reclamar, movilizarse y

elegir en defensa de sus derechos. Para que

eso se concrete es indispensable indagar ca-

minos no explorados y abrir nuevos debates

en Amrica Latina, porque reiteramoselgran desafo es combatir la pobreza y la de-sigualdad, con los instrumentos de la demo-

cracia, para crear las bases de cohesin y es-tabilidad social, que son los requisitos del

crecimiento econmico.

En Amrica Latina han tenido lugar pro-cesos de reforma en el plano poltico y eco-nmico. Si bien estos procesos han produ-cido algunos progresos importantes, sobre

todo en la expansin de la democracia elec-toral, subsiste un notorio contraste entre las

reformas llevadas adelante durante las dos

ltimas dcadas y una realidad que continasignada por grandes carencias en el plano de

las distintas ciudadanas, particularmente lasocial.

stos no fueron slo aos de transforma-ciones polticas. Tambin la economa, sobretodo en la dcada de 1990, viviun procesode cambios profundos, de apertura,reformas

y desregulaciones, lo que se ha conocido con

la denominacin genrica de ajustes estruc-turales. As, con algunas excepciones,la nue-va oleada de democratizacin en la reginque se inicia mediado de los aos ochentaasumilas reformas econmicas orientadasa la ampliacin de las esferas del mercado co-

mo su propia agenda.5

Como consecuencia de estas transfor-

maciones, las sociedades latinoamericanas

resultan ser sociedades en vas de desarro-llo, donde las demandas sociales se expresan

libremente y la economa se organiza en tor-no al mercado. De este modo, demandas so-

ciales expresadas en un contexto de libertad

poltica (democracia) y libertad econmica(mercado) forman otro tringulo singular.Un tringulo que debiser virtuoso y que,

a la luz de los ltimos veinte aos, presentacomplejas dificultades que requieren un

pensamiento renovado. La combinacin en-tre libertad poltica y libertad econmica encontextos de pobreza y desigualdad puede

no generar como resultado el fortalecimien-

to de la democracia y el desarrollo de la eco-

noma.En las pginas que siguen se muestra una

fotografa en la que contrastan reformas y

Slo con ms y

mejor democracia

las sociedades

latinoamericanas

podrn ser ms

igualitarias y

desarrolladas.


5 JosAntonio Ocampo, 2002 (texto preparado para el Informe).


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realidades. sa es tambin una primera fo-tografa del dficit democrtico de AmricaLatina, un indicio de la clave de las frustra-

ciones, una evidencia sobre la urgencia de

construir la democracia de ciudadana.

Balance entre reformas y realidades

Para este balance se tomaron siete indica-

dores bsicos: las reformas estructurales enla economa, las reformas democrticas, laevolucin del producto bruto interno (PBI)per cpita, la pobreza, la indigencia, la con-centracin del ingreso y la situacin laboral.

Antes de iniciar la presentacin de la ta-bla que muestra un resumen de esos indica-

dores bsicos (tabla 2), es necesario haceralgunas aclaraciones. En primer lugar, el In-

forme no afirma que necesariamente existe

una relacin causal entre las variables quese utilizarn. Sostiene, en cambio, que losciudadanos latinoamericanos han experi-

mentado en forma ms o menos simultnealos efectos de esas variables.

En segundo lugar, en la democracia, los

ciudadanos tienen expectativas respecto del

funcionamiento de la economa. Ellas provie-

nen de la ideologa igualitaria subyacente a lademocracia, de la prdica de los polticos na-cionales, de los medios de comunicacin, delas organizaciones internacionales, etc. Du-

rante la dcada de 1990 se instalcomo pro-mesa de desarrollo un modelo econmico delque hoy muchos se sienten defraudados.

En tercer lugar, la percepcin de una par-te importante de los ciudadanos es que las

polticas seguidas produjeron insuficientecrecimiento aceptable, pobreza y desigual-

dad crecientes y desmejoramiento de la si-tuacin laboral (con su consiguiente impac-to sobre la desigualdad y los ingresos futuros

previsionales).

1. El ndice de reforma econmica sealaun avance sostenido de esas reformas;medido

entre 0 y 1, pasa de 0,58 en los aos ochenta

a 0,83 como promedio entre 1998 y 2003.Es-

te ndice se conforma de cinco subndices:polticas de comercio internacional, pol-ticas impositivas,polticas financieras,pri-vatizacionesy cuentas de capitales, todosrelacionados con el luego llamado Consenso

de Washington.

2. En Amrica Latina se reconoce hoy elderecho al voto universal, sin restriccin al-

guna de peso significativo. ste es un logronotable y sumamente importante. El ndicede democracia electoral (IDE) elaborado

por el Proyecto sobre el Desarrollo de la De-

mocracia en Amrica Latina (PRODDAL)muestra que, en trminos electorales, la de-mocracia tuvo un mejoramiento constante

a lo largo del perodo considerado. Los pro-cesos de democratizacin y reforma del mer-cado, si bien de naturaleza distinta, avanza-

ron de manera sostenida, provocando una

gran expectativa que contrastnotablemen-te con la evolucin de los hechos.

3. El promedio regional del PBI per cpitano varide manera significativa en los lti-mos veinte aos. En 1980, mientras el ndicede reforma econmica era de 0,55; el PBI per

cpita era U$S 3.739 a valores constantes de1995. Veinte aos ms tarde, en el ao 2000,habindose avanzado considerablementeen la aplicacin de las reformas, el ndiceera de 0,83 y el PBI per cpita, de U$S 3.952,un avance casi irrelevante.

4. Los niveles de pobreza experimentaronuna leve disminucin en trminos relativos.

En 1990, el porcentaje de pobres6 pondera-

do por tamao de poblacin representaba

para los dieciocho pases el 46 por ciento;entre 1998 y 2001, ese porcentaje haba des-cendido al 41,8 por ciento. Este avance se

produjo fundamentalmente por las mejorasrelativas de Brasil, Chile y Mxico. Sin em-bargo, en trminos absolutos, el nmero dehabitantes que se situaba por debajo de la

lnea de pobreza aument. En el ao 1990,


6 La medicin de la pobreza con el mtodo de la Lnea de Pobreza (LP) elaborada por CEPAL consiste en es-

tablecer, a partir de los ingresos de los hogares, su capacidad para satisfacer por medio de la compra de bienes yserviciosun conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales.


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reformas y realidades

Sub regin Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay)

1981-90 0,66 0,44 -0,8% 25,6 7,1 0,509 8,81991-97 0,82 0,88 1,3% 20,3 5,5 0,527 8,71998-03 0,84 0,91 1,0% 26,0 8,7 0,519 12,1

Brasil

1981-90 0,52 0,70 1,8% 48,0 23,4 0,603 5,21991-97 0,75 1,00 0,6% 40,6 17,1 0,638 5,31998-03 0,79 1,00 1,2% 37,0 12,7 0,640 7,1

Sub regin Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela)

1981-90 0,53 0,83 -0,5% 52,3 22,1 0,497 8,81991-97 0,76 0,86 0,9% 50,4 18,2 0,538 8,31998-03 0,82 0,83 0,0% 53,1 25,5 0,545 12,0

Mxico1981-90 0,61 0,31 1,7% 47.8 18,8 0,521 4,21991-97 0,78 0,70

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