Informe sobre Desarrollo HumanoPerú 2005

Hagamos de la competitividaduna oportunidad para todos

Publicado por elPrograma de las NacionesUnidas para el Desarrollo(PNUD)Oficina del Perú2005

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005Hecho el depósito legal Nº 1501412005-2066ISBN: 9972-612-17-1

Copyright ©, 2005Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUDAv. Benavides 786, Miraflores, Lima 18, PerúE-mail: INDH-PERU@pnud.org.pewww.pnud.org.pe

Carátula: Carlos TovarInfografía: Ana GüelerCorrección de estilo: Dana CáceresDiagramación: Gisella Scheuch

Primera edición: marzo 2005Tiraje: 1 000 ejemplares

Impresión: Siklos S. R. Ltda.Lima, Perú

Este informe puede ser reproducido en su totalidado en parte en cualquier medio, citando la fuente.

El contenido de este Informe no representa necesariamenteel punto de vista del PNUD, ni de las instituciones opersonalidades que hayan colaborado en su formulación.

Con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar enespañol la forma o/a para indicar la existencia de ambos sexos, hemosoptado por utilizar el clásico masculino genérico, en el entendido quelas menciones en tal género representan siempre todos y todas,hombres y mujeres, abarcando claramente ambos sexos.

Presentación

El Perú atraviesa momentos históricos muy especiales. En el plano de suinserción internacional, afina permanentemente negociaciones para lograrcondiciones ventajosas de comercio, transferencias de capitales, intercam-bio de conocimientos, derechos intelectuales y de propiedad, con diversospaíses y bloques económicos. En el plano nacional, tiene en curso un tras-cendente proceso de integración regional y descentralización. Debe, ade-más, responder a las exigencias de su desarrollo económico sostenido, de laconsolidación de su democracia, de la reconciliación con un doloroso pe-riodo de violencia política y de la superación de los cuadros de pobrezamasiva que lo afectan.

Se trata de un escenario pleno de desafíos, que obliga tanto a la reflexióncomo a la acción. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,PNUD-Perú, mediante este Informe, intenta sumarse a los esfuerzos paraconvocar voluntades con el objetivo de la superación de estos complejosretos. Adopta para ello, por su importancia y oportunidad, la temática cru-cial de la competitividad y el desarrollo local.

La propuesta principal del Informe es una sustentada invocación a orga-nizar las capacidades de los peruanos, de manera articulada y complemen-taria, para contrarrestar las fuerzas que tienden a su dispersión e incluso asu desintegración, y que han determinado sus históricas inequidades eco-nómicas y sociales.

El Informe sobre Desarrollo Humano 2005 es un esfuerzo que está inte-grado al plano más extenso del accionar del PNUD en el Perú. El PNUDviene trabajando en ámbitos tan variados como los derechos humanos, lageneración de ingresos, el fomento de la actividad productiva de los secto-res excluidos, la tecnología de información, la sostenibilidad ambiental, elpotencial energético, la atención de emergencias climáticas y sociales, entrelos principales. El enfoque del desarrollo humano hilvana y se alimenta deestas diversas líneas.

Tal es la concepción de todo el Sistema de las Naciones Unidas, que haabierto una cruzada mundial a favor del cumplimiento de los denominadosObjetivos de Desarrollo del Milenio, de cuyo seguimiento el Perú es un paíspiloto. Lograr metas concretas de bienestar entre los sectores excluidos ymás pobres, es la primera responsabilidad de todos los países, y cuando seevalúen los avances en estas metas dentro de una década, la propia huma-nidad tendrá conciencia de su derecho de denominarse como tal.

Martín Santiago-HerreroRepresentante Residente

PNUD Perú

El desarrollo humano y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollodel Milenio requieren de un entorno favorable como el que ofrece la demo-cracia. La Dirección Regional para América Latina y El Caribe del PNUDpresentó a inicios del 2004 el Informe sobre La Democracia en América lati-na, (PRODDAL) marcando un hito en el apoyo a la democracia ciudadana,entendida en el sentido amplio de los derechos económicos y sociales. Eneste marco se constata que el avance de la democracia electoral en el Perúno ha estado acompañado de suficiente progreso hacia el bienestar y la equi-dad. Esto se revela en la persistencia de la pobreza, la desigualdad y lafragmentación social. Y este es otro de los desafíos a cuya superación mo-destamente estamos contribuyendo con propuestas que articulan la demo-cracia con el desarrollo.

La responsabilidad de la preparación del Informe sobre Desarrollo Hu-mano 2005 ha recaído en el equipo de especialistas que el PNUD cuenta ensu área de desarrollo humano. Sin embargo, en el espíritu del texto se cons-tata la participación, análisis y acción de muchos otras personas e institu-ciones que cubren el espectro social nacional. A todos ellos nuestro agrade-cimiento.

Consideraremos que nuestros esfuerzos habrán dado sus frutos si el In-forme permite un debate y reflexión colectiva entre todos los que tengan alPerú como una de sus preocupaciones fundamentales. Esa es su mejor in-tención y ojalá sea también su destino.

CONSEJO CONSULTIVO

Padre Gustavo Gutiérrez | Presidente del Instituto Bartolomé de las Casas

César Lévano | Editor Asociado de la Revista Caretas

Sofía Macher | Investigadora del Instituto de Defensa Legal

Rosa María Palacios | Directora del Programa de TV Prensa Libre

Leopoldo Scheelje | Presidente de CONFIEP

Daniel Schydlowsky | Presidente de COFIDE

Fernando de Szyzslo | Escultor, pintor y poeta

Edwin Vegas Gallo | Rector de la Universidad Nacional de Piura

Allan Wagner | Secretario General de la Comunidad Andina de Naciones (CAN)

EQUIPO RESPONSABLE DE LA PREPARACIÓN DEL INFORME

Luis Vargas Aybar | Coordinador General

Efraín Gonzáles de Olarte | Asesor Especial

Raúl Lizárraga Bobbio | Especialista en Desarrollo Regional

Jorge Bernedo Alvarado | Especialista en Estadística

José Arias Vera | Asistente Técnico

Mirian Piscoya Figueroa | Asistente Técnico

Zoila Ferreyra Bossio | Asistente Administrativo

Evelyn Pérez Zevallos | Asistente Comunicación

COMENTARISTAS ESPECIALES

Mercedes Aráoz Fernández | Directora Ejecutiva del Consejo Nacional de Competitividad

Graciela Fernández Baca | Presidenta de la Cámara de Comercio de Lima

Javier Iguíñiz Echeverría | Jefe del Departamento de Economía, Pontificia Universidad Católica del Perú

Alejandro Indacochea | Director del Centro de Competitividad, CENTRUM - PUCP

Nelson Manrique | Miembro del Comité Directivo, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

Carolina Trivelli | Directora del Instituto de Estudios Peruanos

Agradecimientos

El presente Informe ha sido resultado de la generosa contribución de muchas personas.Nuestro primer agradecimiento y disculpa es para aquellos a los que hemos omitidoinvoluntariamente por traición de nuestra memoria. Ello no disminuye en nada nues-tro reconocimiento, menos aún su valioso aporte.

En lo que continúa, haremos estos agradecimientos manteniendo la secuencia deelaboración del presente Informe.

El trabajo de campo para conocer las características y elementos de la competitivi-dad, el desarrollo local y su relación con el desarrollo humano, requirió el estableci-miento de convenios de colaboración con trece instituciones regionales reconocidas yde amplia experiencia en procesos de desarrollo. Ellas aplicaron una ficha de diagnós-tico a una muestra de 181 distritos en el ámbito nacional y encuestaron a más de 3 800líderes locales del país. Los resultados de este trabajo han sido esenciales en todo elproceso de elaboración del Informe. Por ello, nuestro agradecimiento a las siguientesinstituciones, así como a sus funcionarios y profesionales: Asesoría, Finanzas y Desa-rrollo Rural (AFIDER) de Cajamarca: Emigdio Mondragón, Rosmery Vásquez, MónicaCabanillas, Jaime Torres y Jorge Manosalva; Apoyo a Programas de Población (APRO-PO) de Huánuco: Carolina La Rosa de Luque, Teresa López y Ana Flores; Centro deDesarrollo Agropecuario (CEDAP) de Ayacucho: Carlos Alviar, Gabriel Carrasco y CaryMedina; Centro de Estudios para el Desarrollo Regional (CEDER) de Arequipa: AlipioMontes, Carlos Leyton, Yudy Romero, Paúl Pinto, María del Carmen Falcón y RorilLeón; Centro de Investigaciones para el Desarrollo Integral del Ande Peruano (CIDIAP)de Abancay: Raúl Dueñas, Miguel Bedia y Víctor Cruz; Centro de Investigación, Edu-cación y Desarrollo (CIED) de Puno: Hugo Rodríguez; Marco Vera, Aldo Anchapuri yRené Chayna; Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) de Piu-ra: Maximiliano Ruiz, Bruno Revesz, Miguel Abramonte y Karina Trelles; Instituto deAnimación Campesina �Luis Vallejo Santoni� (IAC) del Cusco: Hernán Cucho y VíctorAndrade; Instituto de Capacitación y Apoyo a la Gestión Local (ICAGEL) de Ancash:Rómulo Antúnez, Sandro Castillo, Luis Aguilar, David Antúnez, Mario Vega y RobertoEspejo; Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP) de Loreto: DennisDel Castillo, Yolanda Guzmán, Luis Limachi, Antonio López, Melita Ozambela, AlexReátegui y Percy Martínez; Instituto para el Desarrollo del Norte (IPADEN) de Trujillo:Carlos Capurro, Miguel Valcárcel, Willian Castañeda, Martha Barragán, Walter Nichoy Oscar Gutiérrez; Asociación Civil Centro de Cultura Popular (LABOR) de Pasco:Willian Zubarburu, Jorge Meza y Rene Chayña, Aldo Anchapuri y Gladys Huamán; yal Programa de Desarrollo, Democracia y Regionalización (PRODERE) de Huancayo:Vladimiro Huaroc y Carlos Montoya. Este agradecimiento es también extensivo a lapoblación, líderes locales, técnicos y funcionarios públicos y privados.

Con el objetivo de tener una base de datos actualizada para nuestra investigación ycontribuir con los procesos de desarrollo local, se diseñaron instrumentos metodológi-cos como la ficha de diagnóstico distrital, encuestas (a líderes, hogares y unidades pro-ductivas) y una guía para identificar potencialidades. Estos instrumentos se validaronen las provincias de Ica y Víctor Fajardo. En la Municipalidad Provincial de Ica, con la

que el PNUD firmó un Convenio de Cooperación Técnica, nuestro agradecimiento aLuis Oliva, Alcalde provincial, así como a los funcionarios y técnicos: Edita Bordón,José Kawata, Alonzo Muchaypiña, Medardo Muñoz, Franck Otero, Ricardo Rosas, JoelSalas, Yanet Velásquez, Luis Vila, Pedro Yarasca y Wilfredo Zeña. Nuestro reconoci-miento a Martín Beamount, Zorobabel Cancino y Ethel del Pozo, funcionarios deOXFAM-GB, que aportó al financiamiento del trabajo de campo.

En el caso de la provincia de Víctor Fajardo, en el departamento de Ayacucho, sefirmó un convenio con el Servicio de Cooperación Holandesa (SNV) y el Centro deDesarrollo Agropecuario (CEDAP) para validar los instrumentos en áreas predomi-nantemente rurales. Nuestro agradecimiento a Guerritdina Johanna Wehkamp y KarinApel, funcionarias del SNV y a Carlos Alviar, Dante Alviar, Gabriel Carrasco, NormaInfante, Heraclio Luján y Julia Santiago, del CEDAP. También a los alcaldes de la pro-vincia de Víctor Fajardo: Justo Hernández (Alcalde Provincial y de Huancapi), Gracia-no Quispe (Distrito de Alcamenca), David Alca (Apongo), Marcelino Mendoza (Asqui-pata), Eladio Flores (Canaria), Félix Palomino (Cayara), Roque Montero (Colca), FirmoVivanco (Huamanquiquia), Teófilo Huauya (Huancaraylla), Juan Rojas (Huaya), Ró-mulo Carhuapoma (Sarhua) y Angel Gutiérrez (Vilcanchos). Igualmente, a los profe-sionales y técnicos que colaboraron en las diversas tareas implicadas en esta valida-ción, entre ellos, Méybol Gómez, quien coordinó las tareas de campo, los supervisoresOscar Lara, Ignacio Merejildo, Floro Ramírez, Israel Saldarriaga, José Barba, GuillermoDomínguez y Rómulo Cavero, y los promotores, críticos y codificadores, Javier Asto,Cirilo Aponte, Ive Avilés, María Elena Báez, David Ccayo, Gisel Canchari, Betty Cana-les, Vladimir Cordero, Roger Fernández, Santos Guillén, Celso Huamani, Mirna Infan-zón, Vidal Mayhua, Helia Mischa, Enedina Molina, Cresencia Pillpe, Fredy Quicaña,Federico Quipe, Antonio Ramos, Ever Soca, Zudeima Tapahuasco, Luis Tapahuasco,Hilda Tinco, Miriam Merejildo y Rossio Paredes. Asimismo, a los traductores y reviso-res de la encuesta en quechua, Rómulo Cavero y Adela Sermeño.

De igual manera, a las siguientes instituciones: AGROKASA, Asociación de Muje-res, CARE Perú, Centro de Competitividad de Ayacucho, Centro de Competitividad deHuancayo, Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP), Centrode Investigación Económica y Social (CIES), Centro de Investigación Parlamentaria,Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), Centro de Negocios de la PontificiaUniversidad Católica del Perú (CENTRUM), CEPI Café, Consejo Nacional de Ciencia yTecnología (CONCYTEC), Consejo Nacional de Competitividad (CNC), Consejo Na-cional de Descentralización (CND), Consultoría Integral, Federación de Mujeres, IN-CAGRO, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Instituto Nacional de Estadística e In-formática (INEI), Ministerio de Agricultura, Ministerio de Economía y Finanzas,Ministerio de Educación, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de la Producción,Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Organización In-ternacional de Trabajo (OIT), Organización Panamericana de Salud (OPS), OXFAM-GB, PROFONANPE, Proyecto de Vida, Proyecto Perú Compite, Proyecto PRA, RECUR-SOS SAC, RED CITES, Seguimiento, Análisis y Evaluación para el Desarrollo (SASE),

Superintendencia de Banca y Seguros, The Nature Conservancy, Universidad del Alti-plano, Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad del Pacífico y Universi-dad Nacional Mayor de San Marcos, cuyos funcionarios, profesionales y técnicos cola-boraron con sus análisis, comentarios e información.

Durante el proceso de formulación del Informe se organizó talleres de consulta en losque se discutieron tanto el esquema inicial como los sucesivos avances del Informe. Enellos participaron colegas del Sistema de Naciones Unidas, reconocidos profesionales dediversas instituciones del sector público, investigadores de organismos no gubernamen-tales, profesores de la Pontificia Universidad Católica del Perú, de la Universidad delAltiplano y de la Universidad del Pacífico, empresarios y líderes sociales. A todos ellosles agradecemos por las observaciones y sugerencias que nos han permitido mejorar sus-tantivamente el contenido del Informe. Ellos son: Luis Aguilar, Carlos Alviar, VíctorAndrade, Carlos Amat y León, Carlos Eduardo Aramburú, Ricardo Bardales, MiguelBedia, Carlos Barrenechea, Martín Beamount, Silvia Caironi, Carlos Capurro, MercedesCarazo, Gabriel Carrasco, Sandro Castillo, Amalia Cuba, Teófilo Cucho, José Chlimper,Zorobabel Cancino, Juan Chacaltana, Raúl Dueñas, Eduardo Durand, Pedro Francke,María del Carmen Falcón, Edwin Flores, Ana Melva Flores, Javier García, Luisa Galarza,Clelia Gálvez, Mauricio Gonzáles, Yolanda Guzmán, Gladis Huamán, Javier Iguíñiz, Ale-jandro Indacochea, José Iturrios, Rosa Joy, José Kawata, Eduardo Larrea, Carola La Rosa,Carlos Leyton, Luis Limachi, Rosa Medina, Cary Medina, Emigdio Mondragón, CarlosMontoya, Manuel Morón, Nelly Núñez, Luis Oliva, Santiago Paz, Víctor Palma, AlbertoPaniagua, Adolfo Pardo, Margarita Petrera, Luisa Prina, Javier Portocarrero, Ethel delPozo, Elena Ramos, Emilio Reaño, Bruno Revesz, María Isabel Remy, Fernando Rodrí-guez, Maximiliano Ruiz, Francisco Santa Cruz, Jürgen Schudt, Alfredo Stetcher, ManuelTejada, Carlos Tovar, Karina Trelles, Genaro Ucharico, Carlos Urrunaga, Rosemery Vás-quez, Elizabeth Ventura, Alejandro Vega, Javier Vergara, Ricardo Vergara, Jaime Verás-tegui, Víctor Vidal, Víctor Yamada y Juan Carlos Zavala.

Paralelamente a la elaboración del Informe, el PNUD publicó los siguientes ensayospara dar a conocer experiencias en desarrollo regional y local que tienen un enfoque dedesarrollo humano: �La uva y el pisco: potencialidades productivas�, a cargo del Cen-tro de Innovación Tecnológica Vitivinícola (CITEVID) - Ica; �Generación de ingresoscon ejercicio de ciudadanía. Experiencias en Ayacucho y Apurímac�, a cargo de OXFAN-GB; y �Desarrollo regional sostenible. Gestión integral de la cuenca del río Cotahuasien Arequipa�, a cargo de la Asociación Especializada para el Desarrollo Sostenible (AE-DES). Nuestro reconocimiento a las siguientes personas de esas instituciones: RómuloAntúnez, Martín Beaumont, Zorobabel Cancino, Mercedes Carazo, Manuel Morón yManuel Tejeda. También a Víctor Pino, a cargo del ensayo �Democracia participativapara el desarrollo local. La experiencia del alcalde Daniel Estrada en el Cusco� y aRicardo Bardales, a cargo del ensayo �Desarrollo turístico e identidad cultural. La ex-periencia de la comunidad de Taquile en Puno�.

En estos dos últimos años, el equipo del Informe ha participado en múltiples even-tos organizados por entidades públicas, privadas y académicas que nos han permitido

difundir el enfoque del desarrollo humano a más de 8 mil personas. Se realizaron pre-sentaciones en los siguientes centros universitarios: Universidad Peruana Cayetano He-redia, Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad de Lima, Universidad Par-ticular Inca Garcilaso de la Vega, Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carriónde Huacho, Universidad del Pacífico, Universidad Nacional San Agustín de Arequipa,Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Universidad Nacional de Piura. Tam-bién en instituciones de representación nacional como el Centro de Altos Estudios Na-cionales (CAEN), el Consejo Nacional de Trabajo, la Conferencia Nacional para el De-sarrollo Social (CONADES), Colegios Profesionales, Gobiernos Regionales y Ministerios.Se ha colaborado en procesos de desarrollo con un enfoque de desarrollo humano, ade-más de las provincias de Ica y Víctor Fajardo, en los distritos de La Punta en el Callao ySan Juan de Lurigancho en Lima. Nuestro agradecimiento a todas las autoridades deestas instituciones por habernos invitado a compartir experiencias.

A los funcionarios y técnicos de entidades públicas y privadas que generosamenteaportaron con información: Emiliano Alarcón, Juvenal Díaz, Valencia Anchante, Héc-tor Benavides, Luis Bernabé, Oscar Borda, Giovanna Calzada, Leoncio Carnero, RosaCastillo, Freddy Castillo, Juan Cerna, Ana Cordán, Julio Cornejo, Francisco Costa, JoséCruz, Enrique Escurra, Lorenzo Espíritu, Felicita Gallegos, Méybol Gómez, MedaliGuevara, Joaquín Gutiérrez, Nancy Hidalgo, Mercedes Jordán, Dino Mancilla, Benja-mín Marticorena, Nelly Núñez, César Prada, José Quispe, Rosa Rengifo, Genara Rive-ra, Walter Sánchez, Martín Saravia, Joel Salas, Domingo Sihuay, Patricia Valdivia, JuanValverde, Erick Vicente, Paúl Yataco y César Zapata.

Mención especial merece William Sánchez Aybar, por su decisiva colaboración parala estimación del índice de desarrollo humano (IDH) a escala distrital. Igualmente, losprofesionales de la Oficina de Informática del Programa A Trabajar Urbano que reali-zaron la sistematización georeferenciada del IDH, en especial, Ana Alvarado, Juan Ruizy Arturo Valera; Renato Carcelén, por su parte, fue un eficiente apoyo en la recoleccióny procesamiento de datos de diversas encuestas.

Nuestro especial agradecimientos a un grupo de personas comprometidas con elInforme que colaboraton en su mejoramiento: los comentaristas especiales que revisa-ron los borradores finales: Mercedes Aráoz, Graciela Fernández Baca, Javier Iguíñiz,Alejandro Indacochea, Nelson Manrique, Jürgen Schuldt y Carolina Trivelli. A Alejan-dro Lira, por sus comentarios y sugerencias a los primeros borradores, y a SantiagoPedraglio, por sus agudas observaciones a los borradores finales. A María EugeniaMujica, asesora del Coordinador Residente de las NNUU, por el rigor y minuciosidadde sus comentarios que nos permitieron mejorar algunos temas, y a Ricardo CubasMartins que acompañó una fase crítica de maduración del Informe.

Asimismo, a los colegas del PNUD-Perú, por su paciencia, aliento, comentarios yaportes que han permitido la culminación de este Informe. A Suzie Sato por su incansa-ble apoyo por asegurar la adecuada divulgación del mismo; y, finalmente a la Repre-sentación del PNUD, en las personas de Martín Santiago-Herrero y Xavier Michón, porla amplia libertad de pensamiento y respaldo brindado al equipo responsable de lapreparación de este Informe.

Invitación al lector ............................................................................................................................. 15

SINOPSIS ............................................................................................................................................. 17El telón de fondo ........................................................................................................................... 19El desarrollo humano y la competitividad ............................................................................. 21La competitividad en el escenario nacional ........................................................................... 25Anatomía de la diversidad ......................................................................................................... 26De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia .............................................. 28La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política ......... 29Reflexiones finales. Los cimientos del cambio ...................................................................... 30Sección especial. Aportes a la medición del desarrollo humano ...................................... 31

CAPÍTULO 1El desarrollo humano y la competitividad ................................................................................. 33

El desarrollo humano en el espacio territorial ...................................................................... 37La competitividad para el desarrollo humano ...................................................................... 39La competitividad en cadena o �todos competitivos� ........................................................ 47Los agentes del desarrollo local y la competitividad regional .......................................... 50Cultura y ética: el ambiente de la competitividad ............................................................... 52

CAPÍTULO 2La competitividad en el escenario nacional ............................................................................... 55

La dinámica poblacional ............................................................................................................. 57El peso de la geografía ................................................................................................................ 62Los procesos económicos de concentración y desigualdad ............................................... 67Integración regional y descentralización................................................................................ 75

CAPÍTULO 3Anatomía de la diversidad .............................................................................................................. 79

Niveles de concentración poblacional y desarrollo económico ........................................ 82El perfil de las escalas de población ........................................................................................ 86La diversidad vista desde el empleo ....................................................................................... 90La apreciación de los líderes locales ........................................................................................ 97

CAPÍTULO 4De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia .............................................. 105

Construyendo el entorno .......................................................................................................... 107Las empresas mayores y la competencia global ................................................................. 110La unión que hace la fuerza: productores pequeños asociados para competir .......... 113La gestión social: agentes productivos en la base poblacional ....................................... 120Los gobiernos locales como actores y directores de escena ............................................. 123Hacia una explicación general del éxito particular ............................................................ 126

Índice

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CAPÍTULO 5La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política ......... 129

La estrategia en el análisis estadístico ................................................................................... 131Los indicadores en la secuencia del desarrollo. Definiciones y comportamiento ...... 132La secuencia del desarrollo y las escalas de población ..................................................... 136Las causalidades en la secuencia de desarrollo .................................................................. 143Salud y educación: fundamentos de la política de competitividad humana .............. 144Realidades múltiples, políticas múltiples ............................................................................. 147

REFLEXIONES FINALESLos cimientos del cambio .............................................................................................................. 157

Las exigencias de la democracia ............................................................................................. 159El estado ausente ........................................................................................................................ 161Demandar democracia .............................................................................................................. 162Las cadenas ominosas ............................................................................................................... 162Competir con pocas armas. la apuesta del desarrollo humano ...................................... 163Compromisos ............................................................................................................................... 164La utopía ....................................................................................................................................... 167

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................... 169

SECCIÓN ESPECIALAportes a la medición del desarrollo humano ........................................................................ 179

Presentación ................................................................................................................................. 181

El algoritmo del desarrollo humano .................................................................................... 183La base conceptual ............................................................................................................... 185Los componentes del algoritmo del desarrollo humano (ADH) .............................. 186El ADH por dentro: su estructura, ventajas y aplicaciones ....................................... 188Una lectura de la desigualdad a través del ADH ........................................................ 191

Aproximación al índice de desarrollo humano distrital ............................................... 209El IDH y sus antecedentes de aplicación en el Perú .................................................... 211Las motivaciones del cálculo distrital del IDH 2003 ................................................... 212La metodología en el IDH 2003 ........................................................................................ 213Para conocer el IDH distrital ............................................................................................. 215

Mapas. Índice de desarrollo humano a nivel distrital por departamento ................ 223

Cuadros estadísticos. Índice de desarrollo humano a nivel departamental,provincial y distrital ................................................................................................................. 279

ANEXOS ............................................................................................................................................. 325Anexo metodológico ................................................................................................................. 327Anexo estadístico ....................................................................................................................... 335

Índice general de cuadros, recuadros, figuras y mapas ....................................................... 363

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Invitación al lector

El propósito de este Informe es contribuir a cimentar la idea de que la competitividades un asunto que implica a todos los peruanos. Se trata de crear las condiciones pararesponder mejor al desafío de la globalización.

Es frecuente escuchar que la competitividad es una típica herramienta de la globali-zación, y que ésta es un fenómeno del cual es imposible aislarse. Tanto los campesinosy ganaderos de los parajes más alejados de la puna y la Selva como los más modestoscomerciantes ambulantes de las urbes están inmersos en la carrera competitiva. Losprecios de lo que compran y de lo que venden, la forma en que producen y transportansus productos, así como la estabilidad de su poder adquisitivo, dependen cada vez másde las decisiones y capacidades del resto de los países.

A pesar de que se trata de un asunto que compromete a todos los peruanos, muchospiensan que no atañe sino a unos pocos, mientras la inmensa mayoría espera el resulta-do de la competencia. Y no es así. Para poder ser exitosos ante el desafío, todos debe-rían sentirse involucrados. Lo que este Informe quiere subrayar es que si no se lograalinear al conjunto de las fuerzas productivas nacionales tras la meta común de produ-cir cada vez más y mejor, el país perderá la oportunidad de tener un mejor desempeñoen la competencia. Es menester superar la escisión entre los que tienen la vista puestaafuera y los que solamente piensan en sobrevivir adentro.

¿Cómo lograr la unión positiva de todas las fuerzas? ¿Cómo elevar la productividadnacional? Este Informe destaca dos condiciones fundamentales. La primera es dar cadavez mayor prioridad a la articulación de las empresas o unidades de producción, esdecir, a la competitividad en cadena. A lo largo de la historia del Perú han primadocomportamientos económicos de concentración o aislamiento y divergencia. Se propo-ne revertir esta adversa tendencia, recuperar el impulso por integrar y complementarprocesos productivos en los espacios locales y regionales, encauzándolos hacia unasólida propuesta exportadora que dé protagonismo y beneficios a todos. Esto solo seráposible si la competitividad es humana, es decir, si la productividad que la sustentaamplía el empleo decente mediante una continua calificación del trabajo que permitaaprovechar los recursos locales y mejorar los procesos productivos.

La segunda condición es construir una base de desarrollo humano que haga susten-table este proceso. Aun cuando es necesario reforzar el desarrollo científico y perma-nentemente nuestras exportaciones, hay un frente que no puede ser descuidado: el dela generación �no asistencial� de una base mínima de bienestar general para toda lapoblación. Existen demandas de salud y educación fundamentales que permaneceninsatisfechas y que perennizan la pesada herencia del atraso y la desintegración. Si nose asume seriamente este débito, no será posible alcanzar la competitividad humana niel desarrollo concebido en términos de libertad y de equidad.

Para que estas dos condiciones se cumplan, es decir, para poder montar el escenariodel desarrollo humano, la competitividad para todos y el reconocimiento de las deudassociales nacionales, se requiere consolidar una democracia de ciudadanos �no sola-mente de electores�, con metas concisas, derechos y deberes generales, y políticas trans-parentes exentas de privilegios.

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Por lo tanto, frente a una situación todavía preñada de carencias, desigualdades,incomprensiones y falta de claridad en el futuro, no solamente el Estado sino tambiéncada persona tiene su cuota de responsabilidad, en diversos grados, pero nunca eximi-da. Resulta imprescindible que todos, en la familia, en el trabajo, en la vida comunal, seunan para cambiar, para no perpetuar las desventajas que afloran en cada comparacióninternacional.

Se pone a disposición del lector este Informe para invitarlo a participar en el debatey la construcción de una visión compartida de la competitividad como desafío y opor-tunidad para todos. Sus páginas contienen una propuesta �basada en la teoría, en lahistoria, en los datos, en la práctica, en la comprobación empírica� para superar lasdificultades vigentes e insertar mejor al Perú en el mundo global.

Al agradecer al lector su interés, se quiere recalcar que este Informe es una obracolectiva: son muchos los que han participado en su concepción, la recolección de da-tos, las consultas, las revisiones técnicas, la literatura y la recopilación de experienciasprevias. El Equipo para el Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) aspira a reflejar este esfuerzo conjunto de la mejor manera yasume sus errores u omisiones. Pero, por sobre todo, aspira a que la preocupación porel Perú de hoy, que se integra al mundo mientras trata de integrarse a sí mismo, seamucho más amplia y sentida. Tan sentida, como para imponerse un compromiso consu desarrollo.

Equipo para el Desarrollo HumanoPNUD - Perú

SINOPSIS

Pronto los hombres andinos aprendieron a ser comerciantes,

y a fines del propio siglo XVI se sabe de un curaca de Tacna,

Diego Caqui, muerto en 1588, que era propietario de 110 000

cepas de vid, fábrica de vino y de odres, que adquirió dos fragatas

para exportar su vino hasta Panamá. En el siglo XVII, rutas tan

importantes como la de Arica a Potosí se vieron pobladas

de comerciantes andinos que traficaban con enormes cantidades

de bienes y dinero en efectivo. Allí podría notarse el surgimiento

de una burguesía nativa, rápidamente aculturada y arruinada

posteriormente por las inquietudes estatistas de las reformas

borbónicas del siglo XVIII. Este tema requiere, todavía,

de mucha investigación, pero es obvio que puede conducir

fácilmente a una reevaluación de las actividades de

la población andina durante la colonia.

Pease, Franklin (1995) Breve historia contemporánea del Perú.México, Fondo de Cultura Económica.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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Sinopsis

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Sinopsis

EL TELÓN DE FONDO

La competitividad se ha convertido en una olamundial creciente que cubre y domina los di-ferentes aspectos de la vida humana. Sus di-mensiones económicas, históricas, técnicas,políticas, culturales, sobrepasan cualquier cál-culo. Esta dinámica se afirma precisamente enque uno de los pilares de estos cambios, sino elprincipal, es el volumen y velocidad de la in-formación y de la propia generación de cono-cimientos.

Aunque los datos son impresionantes, si semiran con más serenidad se notará que esta olaforma parte de los grandes procesos mundia-les que ocurren cada cierto tiempo. La expan-sión mercantil y la del liberalismo fueron igual-mente generales e intensas y modificaronintegralmente el conocimiento y los patronesde producción. La intensificación del comer-cio en el siglo XVI fue portentosa. Y en el sigloXVIII, con la máquina de vapor, se pensó queera el fin del trabajo y que las máquinas reem-plazarían a los hombres.

Por supuesto que el fenómeno global actuales impactante. El comercio se multiplica demanera inédita pero sobre todo lo hacen lastransacciones de valores, impulsadas por elintercambio de información en tiempo real. En1998 se estimaba que los recursos movilizadoscotidianamente sumaban US$ 1,5 billones (mi-llones de millones) y es completamente proba-ble que hoy hayan sobrepasado los US$ 2 bi-llones. Según tales datos, la totalidad de lasreservas de los países permitiría cubrir apenasun día de transacciones financieras y el con-junto de las exportaciones mundiales represen-

1 Este grupo reúne a los Jefes de Estado o Gobierno de los países considerados más ricos: EEUU, Japón, Alemania, Francia,Reino Unido, Italia y Canadá.2 Para este autor, dado que la competitividad tiene por fin el bienestar general, uno de sus requisitos indispensables es laconservación del ambiente y la inclusión de los �barrios céntricos degradados�.

taría menos del 2% de los intercambios anua-les del mercado cambiario (Tokman 2004).

Esto significa también, casi universalmen-te, que ya no se comercian bienes por dinerosino valores (acciones y bonos). Un detonantede la Gran Depresión de 1929 fue que el nivelde los fondos de pensiones en los EEUU so-brepasó el 30% del producto anual de esa po-tencia. Ahora ha sobrepasado largamente el200%, desde luego con otras reglas pero no sinriesgos. Según Tokman, tres grandes fondos depensiones de los EEUU movilizan 10 veces másfondos que las reservas de divisas del Grupode los 71.

En este entorno de muchísimas decisionescasi instantáneas y de billonarias cuentas, paí-ses económicamente pequeños como el Perútienen muy baja capacidad de influencia. Alrespecto consideremos solamente un dato: laparticipación del país en el comercio de bienesy servicios reales no llega a las dos milésimasdel total mundial.Es de aceptación general que la competitividades la capacidad para conquistar y mantenerseen los mercados dentro de un marco de bien-estar y sostenibilidad, y que esta capacidadimplica un carácter sistémico. Se acepta inclu-so el carácter medular de la productividad.Pero Porter (1991)2 va aún más allá y afirma quelo que determina la competitividad es el cono-cimiento y la capacidad de inventiva. En esteaspecto, los peruanos han demostrado de ma-nera constante que pueden destacar en los másvariados campos, incluyendo la investigacióncientífica de alto nivel. La supuesta inviabili-dad del desarrollo nacional no se debería en-tonces a que los peruanos no hayan compren-

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dido o no sean capaces de comprender los cam-bios científicos actuales, a los cuales �muchasveces� han realizado aportes a pesar de la cri-sis educacional y la escasa atención que se havenido dando al desarrollo científico en el Perú.Habría que preguntarse más bien si han desa-rrollado ya una �cultura� para el desarrollo quefomente la creación permanente de conoci-miento y su aplicación adecuada a la realidad,

que beneficie a la gran mayoría de personas yque comprometa a la sociedad a asumir respon-sabilidades y aprovechar mejor las oportuni-dades.

Por lo tanto, no solo es importante deter-minar las razones por las que el país fue que-dando excluido de las nuevas opciones de de-sarrollo a lo largo de la historia reciente, sinotambién preguntarse cómo evitar que la eco-

Sinopsis

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La tecnología y el desarrollo humano

Se afirma que la tecnología es una recompensa del desarrollo, por lo que resulta inevitable que labrecha sea consecuencia directa de la disparidad de los ingresos. Es cierto que con el aumento delingreso las personas adquieren acceso a beneficios que derivan de los avances tecnológicos. Sin em-bargo, muchas tecnologías son instrumentos del desarrollo humano que permiten a las personaselevar sus ingresos, vivir más con mejor salud, disfrutar de mejores niveles de vida, participar másactivamente en sus comunidades y llevar vidas más creativas... La tecnología es como la educación:permite a las personas salir de la pobreza. Por tanto, la tecnología es un instrumento del crecimientoy el desarrollo y no solo su recompensa.

Las innovaciones tecnológicas afectan doblemente al desarrollo humano. En primer término, ele-van de modo directo la capacidad humana. Muchos productos, entre ellos variedades de plantasresistentes a las sequías para los agricultores que viven en climas inestables, vacunas para enferme-dades contagiosas, fuentes de energía no contaminante para la cocción, acceso a la internet para lainformación y las comunicaciones, mejoran directamente la salud, la nutrición, los conocimientos ylos niveles de vida de las personas y aumentan sus posibilidades de participar más activamente en lavida social, económica y política de la comunidad. En segundo lugar, las innovaciones tecnológicasconstituyen un medio para lograr el desarrollo humano debido a sus repercusiones en el crecimientoeconómico gracias al aumento de productividad que generan. Elevan los rendimientos agrícolas delos campesinos, la producción de los obreros y la eficiencia de los suministradores de servicios y delas pequeñas empresas. Crean, asimismo, nuevas actividades e industrias, como el sector de la tecno-logía y las comunicaciones, que contribuyen al crecimiento económico y a la creación de empleos.

El desarrollo humano es igualmente un medio importante para alcanzar el desarrollo tecnológi-co. Las innovaciones tecnológicas son una expresión de la potencialidad humana Mientras más ele-vados sean los niveles de educación, más notable será la contribución a la creación y difusión de latecnología.

Fuente: PNUD (2001)

Recuadro Sinopsis 1

nomía mundial profundice su actual margina-ción; en qué medida, con qué procedimientosy orientaciones es posible acoplar una econo-mía �pequeña y abierta� a la dinámica del co-mercio y las finanzas mundiales; en qué con-diciones conviene realmente involucrarse; asícomo también, cómo integrar al país e incor-porar a los pobres en este reto.

Estas son algunas de las preguntas que seplantea el presente Informe. Y para responder-las o para atraer la atención de los responsa-bles de diseñar y ejecutar las políticas de desa-rrollo, se ha fijado un marco interpretativo enel que se definen las categorías; se hace un re-corrido histórico para entender la situaciónpresente; se disecciona la realidad actual paraubicar cada problema en su lugar; se demues-tra con un conjunto de casos que el Perú esposible; y se comprueba las hipótesis inicialesproponiendo la cadena o secuencia del desa-rrollo en el Perú. En los siguientes párrafos seexponen algunas de las consideraciones másinteresantes sobre estos objetivos.

EL DESARROLLO HUMANO Y LACOMPETITIVIDAD

La competitividad, en el plano del desarrollohumano, asocia la competencia y el aumentode la productividad con el progreso de las per-sonas como individuos y el de los espacios te-rritoriales en donde se desempeñan. En efec-to, la competitividad y el desarrollo humanose manifiestan de manera real en el espacio fí-sico que se va conformando como espacio �so-cialmente construido�, cuyos referentes son laactividad de las personas y sus implicancias,las cuales son de diferente nivel y radio de ac-ción. El desarrollo humano distingue al menostres niveles de realización en el espacio: local,regional y nacional.

El espacio local es el de la convivencia y elconsumo, de las relaciones personales inmedia-tas, del vecindario barrial o comunal. En éstese perfila una identidad particular y se expre-san las preocupaciones esenciales de las per-sonas respecto a su calidad de vida. Todos qui-

La competitividad, enel plano del desarrollohumano, asocia lacompetencia y elaumento de laproductividad con elprogreso de laspersonas comoindividuos y el de losespacios territorialesen donde sedesempeñan.

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CONTRIBUCIÓN ESPECIALCiencia, tecnología e innovación

La sociedad peruana requiere de una estrategia de acceso a la Sociedad del Conocimiento medianteinvestigación científica y desarrollo tecnológico. El espacio físico y el universo cultural tienen patro-nes diversos y complejos en nuestro país y necesitan ser estudiados con rigor científico, para lo cuallas principales políticas de Estado deben referirse a la educación y a la ciencia.

El Perú ha sido competitivo en su producción científica en la región latinoamericana hasta ladécada de 1960. Investigaciones en agricultura, medicina, biología tropical y biología de montaña,geofísica y geología, han tenido un nivel relevante, enervado desde hace treinta años como secuelade la crisis institucional y social. Es preciso reconstruir la capacidad nacional en investigación parasituar convenientemente al país en el nuevo contexto internacional y para ello deben reforzarse lospequeños y todavía pocos centros de excelencia existentes.

Los países que no promueven su ingreso a la Sociedad del Conocimiento pierden competitividad,determinándose un creciente deterioro de la calidad de vida de su población. El desarrollo de unaciencia propia y de innovaciones tecnológicas y la formación de recursos intelectuales son las nuevasfronteras de la seguridad en la sociedad moderna.

Dentro de esta visión se deben concentrar los esfuerzos y limitados recursos materiales de que sedispone en pocas áreas de trabajo prioritarios por su relación con la economía. La formación denúcleos de excelencia (tanto por la calidad de sus investigaciones como por la suficiencia de su equi-pamiento, información y fortaleza institucional) en las áreas seleccionadas, constituye el objetivoprincipal. A nuestro juicio, esas áreas se relacionan con: a) el manejo económico y ecológico de lamegabiodiversidad de plantas en el territorio nacional, b) el desarrollo del conocimiento en cienciasde materiales mineros y metalúrgicos en conexión con la producción en esos sectores, c) el desarrollode las tecnologías de información y comunicación (en sus aplicaciones al gobierno electrónico, tele-servicios de educación y salud, plataformas informáticas sobre nueva producción científica mundial,participación ciudadana en las decisiones públicas, etcétera), y d) la migración a tecnologías limpiasen los ámbitos de la economía peruana que mayor deterioro ambiental producen.

La formación de investigadores en el espíritu crítico y el método experimental de las ciencias dela naturaleza, matemática y ciencias sociales será el zócalo del edificio del desarrollo peruano. Esfundamental fortalecer el marco institucional de la investigación y de la relación entre ésta y el sectorproductivo. No bastará concentrar el esfuerzo en la reconstitución de grupos de investigación encampos de interés nacional (laboratorios, capacitación, información), sino que será preciso respaldarsu trabajo con legislación específica que aliente y defienda la producción de nuevos conocimientos yla haga orgánica a la economía del país, asociando en ese esfuerzo a todos los agentes sociales deldesarrollo que deban intervenir en él.

Es indispensable reiterar que las políticas de ciencia y tecnología, como las de educación, tienenque ser políticas de Estado para que, gracias a la continuidad de su marco institucional y al respetode los fueros propios de una actividad intelectual y productiva, sus resultados sean acumulativos.Las instituciones más importantes de la sociedad, y en particular los partidos políticos, deben com-prometerse a respaldar una política de ciencia, tecnología e innovación consensuada y a proteger laactividad de investigación científica de los vaivenes de las coyunturas sociales y económicas. No esun llamado a despolitizar la actividad científica, pero sí a no partidarizarla. Hacerlo dañaría severa-mente cualquier programa para dar al país una posición decorosa en el escenario mundial.

Benjamín MarticorenaPresidente del CONCYTEC

sieran tener la posibilidad de vivir rodeadosde comodidades y tener acceso eficiente a lasalud y la educación, al ornato y a la seguri-dad. Muchas de las opciones del desarrollo hu-mano se definen en este espacio mínimo y va-riado, y es allí, en lo local, donde comienzan agestarse los procesos sociales.

El espacio regional, por su parte, es el espa-cio de la producción, la inversión y el empleo.La producción se realiza en las empresas, en laactividad económica que demanda trabajado-res, mientras que la oferta de empleo, en cam-bio, proviene de las familias y las personas. Lainteracción económica se define regionalmen-

Sinopsis

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Gasto en educación, investigación y desarrollo

Debido a la gran ampliación de la demanda, enel Perú el gasto global en educación superioruniversitaria y no universitaria se haincrementado progresivamente desde la décadade 1960 hasta la actualidad, mostrando un dina-mismo aún mayor el gasto en educación supe-rior no universitaria. El gasto total nacional eneducación superior, universitaria y no universi-taria, pública y privada, pasó del 0,54% del PIBen 1970 al 1,78% en el año 2002. La inversión eninvestigación y desarrollo (I+D) no solo es exi-gua sino que se constata una significativa reduc-ción a lo largo de las últimas tres décadas, pues-to que pasó de ser el 0,360% del PIB en 1975 a0,102% en el año 2002 (en 1970 fue de 0,130% del PIB). En el contexto latinoamericano, el Perú presen-ta una inversión muy reducida en I+D respecto al PIB, como se observa en el gráfico.

Fuente: CONCYTEC (2003)

Recuadro Sinopsis 2

te por la necesidad de una masa crítica de re-cursos y población que pueda movilizar la pro-ducción y el comercio. En la región se constru-ye la base material del desarrollo humano.

Por último, el espacio nacional es el de laintegración. En éste se origina el Estado y lasleyes como instituciones que permiten el de-senvolvimiento del contrato social, pero es tam-bién donde se establecen las condiciones delfuncionamiento de la economía. Consolidar unestado de derecho supone normar y promoverel aumento de las capacidades de la poblacióny operar con equidad en todos los ámbitos con-tenidos en lo nacional. De esta forma se alcan-zará el logro de una nación integrada y, portanto, sólidamente pertrechada para la compe-tencia internacional.

Estas dimensiones espaciales en continuomovimiento e interacción, sobre todo la local,no corresponden necesariamente a las delimi-taciones político-administrativas. Los espaciosde la convivencia-consumo y de la produccióninteractúan y se redefinen permanentemente,mientras que el espacio nacional, cuyo territo-rio es históricamente más estable, es el que pro-vee los elementos de la integración en tantocristaliza aspectos culturales a través de la nor-mativa jurídica y las tradiciones locales y re-gionales que sustentan la identidad nacional.

Establecida la noción de los distintos espa-cios, es pertinente preguntarse qué es lo quedebe entenderse por desarrollo humano local.

¿Se trata de la suma del desarrollo humano delas personas que habitan en una localidad? Eldesarrollo humano local es mucho más que eso.Es superior a una sumatoria, en tanto implicaresultados derivados de la combinación de lasactividades de las personas. Si bien es ciertoque implica ingredientes fundamentales deorden personal, el desarrollo humano local es,además, el desarrollo del propio territorio y dela competitividad, que debe asumirse como unproceso de naturaleza colectiva.

La competitividad de la que se habla aquíva más allá de la noción, joven pero ya clásica,de la competitividad de las naciones. No se re-fiere solamente al enfoque sistémico, ni a lamención de metas redistributivas, de bienes-tar general y mejoramiento de la situación detodas las personas o de protección ambiental,pues éstas ya están incluidas en la definiciónde la competitividad moderna. El valor agre-gado que se pretende dar a la formulación deldesarrollo competitivo es el énfasis en el esta-blecimiento de metas de empleo y productivi-dad crecientes.

Para lograr este objetivo particular se re-quiere maximizar el uso de las potencialidades�recursos no explotados, inadecuadamenteexplotados o insuficientemente explotados� yestablecer lo que se denomina �competitividaden cadena�. Ésta permite ir más allá de la di-versificación y la especialización, y planteardosis o combinaciones de ambas en función de

El desarrollo humanolocal es, además, eldesarrollo del propioterritorio y de lacompetitividad, quedebe asumirse comoun proceso denaturaleza colectiva.

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La competitividad encadena tiene unimpacto dinamizadorque permite imaginarla incorporación decada vez másunidades productivasde diferente escala ysu ubicación en losvariados mercadosnacionales einternacionales enfunción a sus nivelesde competencia.

3 Ver sobre este punto los documentos de la Comisión de Empleo y Política Social de la OIT (2004) Comercio, inversión extran-jera y empleo productivo en los países en desarrollo y política macroeconómica para fomentar el crecimiento y el empleo (Ginebra,noviembre 2004), cuyo conocimiento agradecemos a Francisco Verdera; también el artículo de Ernst Hillebrand �Competen-cia Sur-Sur ¿Asia versus América Latina?�, en Dialogue on Globalization, Conference Report (ildis@fes-bol.org).El final de este último artículo, que resume las conclusiones de un foro que compara el desarrollo de la competencia entre losdos continentes, es muy sugerente: �Según los participantes asiáticos, apenas si se podría distinguir en América Latina algoasí como una auténtica estrategia nacional de desarrollo. Según el profesor Yin Xinmin, de la Universidad Fudan de Shangai,en China existe un proyecto nacional claramente definido y pensado a largo plazo. Éste consiste esencialmente en no apoyar-se solo en recursos humanos baratos y materias primas sino, al igual que Japón o Corea, desarrollar el mercado doméstico yllegar a ser competitivo industrial y tecnológicamente. Por el contrario, en las últimas décadas América Latina se confió enlas ventajas comparativas naturales y en una orientación económica hacia el exterior. Si América Latina continúa así, sinelaborar otra idea conceptual, entonces, afirma el economista chino, los sufrimientos de América Latina seguirán estandolejos de terminar�.4 Ver el documento de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización: Por una globalización justa. Crearoportunidades para todos (OIT, Ginebra 2004) y el Informe de la Comisión sobre el Sector Privado y el Desarrollo. El impulso delempresariado. El potencial de las empresas al servicio de los pobres (PNUD, Nueva York 2004).

las diversas realidades del país, partiendo des-de las localidades más pequeñas y aisladas ha-cia el núcleo moderno y de punta nacional.

La competitividad en cadena implica unadivisión del trabajo que aprovecha en escalacreciente los diferentes factores y las potencia-lidades de cada región o localidad. La compe-titividad en cadena tiene un impacto dinami-zador que permite imaginar la incorporaciónde cada vez más unidades productivas de di-ferente escala y su ubicación en los variadosmercados nacionales e internacionales en fun-ción a sus niveles de competencia.

Los productores más competitivos encuen-tran actualmente en el mercado internacionaluna demanda que puede absorber completa-mente su oferta. Por lo tanto, probablementetiendan a dirigir hacia el exterior la totalidadde su producción dejando una demanda nacio-nal insatisfecha, que debería ser cubierta porproductores que hoy atienden únicamentemercados regionales y subregionales. Segúnesta misma lógica, los productores locales po-drán competir en mercados extralocales o re-gionales o convertirse en proveedores de insu-mos o servicios de unidades mayores. En todoslos casos habrá una exigencia de elevar la pro-ductividad.

Si las políticas para cada nivel de la escalade producción son adecuadas, lo más proba-

ble es que este proceso defina nuevas combi-naciones de factores en cada nivel competitivoque aprovechen mejor las potencialidades ygeneren más puestos de trabajo. También seesperaría una mayor integración que iría des-de los productores más pequeños hasta losagregados nacionales, mediante una adecuadapropuesta de políticas productivas diferencia-das y descentralizadas que promuevan la con-solidación de un sistema de productividadescrecientes.

El riesgo implícito es la posible tensión en-tre las metas de empleo decente y las de pro-ductividad. En los diagnósticos formales se hapuesto más énfasis en la magnitud de la inver-sión que en su estructura, así como en la estabi-lidad económica de corto plazo, suponiendo queel aumento de los flujos comerciales y de inver-sión garantiza por sí solo el aumento del em-pleo y el fomento de la productividad. Ahorase sabe ya que lo importante no es solamente elvolumen de inversiones y comercio, sino tam-bién su adecuada localización. De hecho, enpaíses como India y China, que recibieron flu-jos de inversión para la exportación de manu-facturas, donde hubo una importante interven-ción del Estado para la localización de lainversión, la demanda de mano de obra no cali-ficada aumentó, mientras que en los países enlos que se puso más énfasis en la exportaciónde materias primas y la inversión se dirigió prin-cipalmente hacia la privatización de servicios yconcesiones, el resultado ha sido una mayor ro-tación laboral y diferenciación salarial3.

Los resultados de empleo y productividaddependen de políticas adecuadas que mejorensuficientemente la asignación de la inversiónsobre la base de una firme visión de mediano ylargo plazo que aúne voluntades nacionales4.La complementariedad pública y privada en elmarco mencionado de integración y descentra-lización toma nueva fuerza cuando se la insta-la en un proceso descentralista que permite

Sinopsis

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Ni tigres asiáticos, nilos países vecinosemergentes, con otrasuerte en laasignación decapitales y con otrasvelocidades decrecimiento de lapoblación, sonexperienciascomparables y menosaún �como algunospiensan� repetibles.El desafío es construirel propio desarrollosobre la base de larealidad nacionalespecífica.

aprovechar mejor las potencialidades regiona-les y locales.

Pero no es esto todo lo que se tiene por in-tegrar. La dimensión social y cultural muestratambién la desigualdad regional. El país pre-senta configuraciones sociales y culturales di-versas, asociadas al grado de desarrollo y com-posición sectorial de sus economías y a suspropias tradiciones culturales o velocidades demodernización. Lo propio puede decirse de susformas de comportamiento y sus componen-tes morales, que no dejan de tener efectos im-portantes en la economía. Según el BID (Buvi-nic 1999), la delincuencia latinoamericana tieneun costo equivalente al 14,2% del PIB; si Amé-rica Latina tuviese el nivel delincuencial delresto del mundo, su ingreso per cápita sería25% mayor. En el Perú, las cifras no deben di-ferir mucho de estos promedios.

LA COMPETITIVIDAD EN ELESCENARIO NACIONAL

Los planteamientos anteriores deben contras-tarse, en principio, con la evolución de la po-blación y sus acciones, vale decir, con el deve-nir y las palpitaciones de la historia. Existe unaherencia �a veces gloriosa, a veces pesada�que se debe potenciar o modificar según sea elcaso. Hay lecciones que recoger y desafíos porsuperar.

Tal vez el primer dato que se debería tenerpresente es que este es un período singular dela historia conocida de la población del Perú.Nunca creció tan rápidamente como en las últi-mas décadas. Es la cúspide de la transición de-mográfica. En este período, una enorme ola po-blacional ha dejado atrás la edad temprana ymedia, hoy se encuentra en edad activa �re-quiriendo empleo� y luego pasará a deman-dar atención para la tercera edad. Las deman-das generales de bienestar en materia dealimentación, vivienda y salud no han podidoser adecuadamente atendidas por la presenciade esta ola, que ha dejado fuera de estos servi-cios a gran parte de la población. Hace treintaaños se tenía una tasa de mortalidad infantilde tal orden que la mitad de defunciones erande niños menores de cinco años. Posteriormen-te la población demandó más educación paralos jóvenes, dejando como resultado un siste-ma educacional con muchas carencias y bajacalidad. En la actualidad se atraviesa por unacrisis de empleo, con su secuela de informali-zación y bajos ingresos. En un futuro cercano

la demanda será por mayor financiamientopara la protección de la vejez y la atención delas personas mayores.

La explosión demográfica del Perú tuvolugar después de la Segunda Guerra Mundial.Durante el ciclo mundial previo, las elevadasdemandas de materias primas favorecieron alos países en desarrollo, promoviendo la expan-sión del capitalismo industrial en América La-tina. En la región se ofertaba puestos de traba-jo para mano de obra no calificada, que luegoera especializada en función de requerimien-tos específicos. La explosión demográfica ac-tual, por el contrario, ha coincidido fatalmentecon una recomposición de los flujos de inver-sión y con la presencia de diversas formas deajuste �en términos de intercambio, endeuda-miento, acceso y costo del capital financiero,crecientes exigencias de la propiedad intelec-tual, desigualdad de las políticas comerciales�que han agudizado los problemas del subde-sarrollo.

Es muy difícil superar estos ajustes, si a lavez la presión poblacional es creciente. Estaconstatación obliga a reconocer que no son vá-lidas las propuestas de soluciones simples einmediatas y que tampoco tienen lugar las com-paraciones con realidades y procesos históri-cos diferentes. Ni tigres asiáticos, ni los paísesvecinos emergentes, con otra suerte en la asig-nación de capitales y con otras velocidades decrecimiento de la población, son experienciascomparables y menos aún �como algunospiensan� repetibles. El desafío es construir elpropio desarrollo sobre la base de la realidadnacional específica.

El Perú tiene otro condicionante diferencia-dor que implica dificultades y privilegios: sugeografía. En lo positivo, posee una envidia-ble provisión de recursos naturales; por la va-riedad de pisos ecológicos posee una fauna yflora que hace del Perú un país megadiverso.Sin embargo, si estas ventajas naturales no semanejan y usan con dinamismo y racionalidadse pueden convertir en vías complejas hacia elsubdesarrollo o al menos hacia la inestabilidad.En lo negativo, la geografía peruana muestralo quebrado de su topografía, en especial porla presencia de la cordillera de los Andes y lasdificultades de comunicación. Las distancias,entendidas como costos de transporte, son lar-gas, accidentadas y difíciles de superar.

La historia muestra que debido a la geogra-fía y a las políticas económicas concentradorasaplicadas en el último medio siglo, la ocupa-ción del territorio ha sido desigual. Un tercio

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Las grandesdiferenciasinterregionalescreadas por lageografía, laeconomía y la historiatienen todavía uncomponente de mayorpotencia explicativa ycercanía a la vidareal: el de las escalaseconómicasasociadas al grado deconglomeración de lapoblación.

de la población vive en Lima Metropolitana(provincias de Lima y Callao), que representaun poco más de dos milésimas del territorionacional. Otro tercio reside en las ciudades in-termedias �la mayoría ubicadas en la costa�y el último tercio se encuentra disperso e inco-municado en el ámbito rural. Con esta distri-bución el país se muestra centralizado y en superiferia pugnan los esfuerzos de productoreslocales por generar mercados y economías re-gionales. Actualmente, las posibilidades deconstruir formaciones económicas alternativasa Lima no existen �dejaron de existir hace másde medio siglo. La capital sigue apartándoseen términos de productividad e ingresos delresto del país. La reciente reprimarización dela economía parece haber acortado esta distan-cia, pero en términos de desarrollo humanoésta no ha dejado de existir.

Un ejercicio ilustrativo de esta situación hasido la elaboración de un coeficiente que aso-cia los principales factores de integración: la-boral (PEA asalariada), financiero (colocacio-nes), físico (caminos asfaltados), eléctrico(viviendas con electricidad) y de comunicacio-nes (viviendas con teléfonos fijos), para com-parar los departamentos entre sí. El departa-mento de Lima lleva ventaja en todos losaspectos que favorecen la integración �excep-to en lo que concierne a carreteras asfaltadaspuesto que su zona de sierra es amplia e inco-municada�, su índice es 0,658. Ica, el segundodepartamento más integrado, tiene tres cuar-tas partes de este índice, mientras que Huan-cavelica, el departamento menos integrado,poco menos de la cuarta parte.

La heterogeneidad regional es alimentadapor las políticas que el Estado aplica u omite.Más que población y recursos productivos,Lima centraliza a los contribuyentes y la recau-dación fiscal, redistribuyéndola mediante elpresupuesto público casi en relación directacon el volumen de la población. Asimismo,concentra los servicios sociales y administrati-vos de primer nivel tanto como el poder políti-co. Estas contradicciones reafirman la necesi-dad de impulsar y consolidar el actual procesodescentralista, asumiéndolo como una granoportunidad que no debería desaprovecharse.

En efecto, la consolidación de un procesodescentralista funcional al desarrollo humanodebe ser considerada no solamente como unaoportunidad, sino también como una necesi-dad. Este marco político y económico debe sera la vez sostenido y sostenedor del accionar delos agentes �particularmente del empresaria-

do� en las diferentes escalas económicas paragenerar el círculo virtuoso del bienestar y elprogreso general.

ANATOMÍA DE LA DIVERSIDAD

La heterogénea realidad del país es palpablecuando se aprecia las regiones con una visión�desde el interior�, con sus esperanzas y recla-mos. La ausencia de economías regionales con-solidadas, capaces de contrapesar la predomi-nancia capitalina y dar autonomía relativa a suproducción, circulación y consumo, son algu-nos de los problemas más serios a enfrentar.

Las grandes diferencias interregionalescreadas por la geografía, la economía y la his-toria tienen todavía un componente de mayorpotencia explicativa y cercanía a la vida real:el de las escalas económicas asociadas al gradode conglomeración de la población. Existe uncontinuum que va desde las poblaciones máspequeñas y aisladas hacia las metropolitanasde mayor volumen. En los extremos inferioresde la escala se encuentran las poblaciones deagricultura incipiente, incluso los recolectores,cazadores y pescadores de río. En el extremointermedio se hallan las poblaciones con peque-ña industria artesanal, servicios personales, tra-bajadores del Estado, minas y puertos. En elextremo superior están las ciudades en las quese conglomera lo poco de la industria de bie-nes intermedios y de capital y los servicios aempresas, en un mar de informalidad. Las ex-cepciones que existen a esta tipificación nodesdibujan la tendencia.

Mostrar este ángulo de la diversidad, ha-cerlo evidente en este Informe, ha exigido re-coger directamente, en el campo, informacióninstitucional, demográfica, social, productiva,de empleo y de potencialidades en 181 distri-tos del país. Con el fin de construir una basecomprehensiva, estos datos fueron comple-mentados con la información disponible defuentes estadísticas regulares. También se re-copiló información de tipo subjetivo por me-dio de encuestas de opinión aplicadas a cercade 4 mil líderes locales (al menos 20 por cadadistrito, con cuotas que permitieron incluir re-presentantes de los diversos sectores de la ac-tividad del lugar). La validez de sus opinionesfue refrendada mediante la comprobación desus apreciaciones sobre variables verificables,como la disponibilidad de infraestructura, elacceso a capital financiero o los ingresos. Todoeste bagaje constituye la base estadística que

Sinopsis

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El ingreso mensualpor trabajo promediodel país es de S/. 544mensuales, yalrededor de dostercios detrabajadores estádebajo de este valorpromedio.

se utiliza principalmente en este capítulo y enel quinto.

Algunos de los distritos estudiados estánubicados en Lima Metropolitana o en capita-les de departamento y ciudades de más de 100mil habitantes. Otros, en centros poblados in-termedios de 20/30 mil a 100 mil habitantes(según estén en la Selva, Costa o Sierra). Enun siguiente estrato están los distritos de 5 mila 20/30 mil habitantes, donde ya existe unadispersión entre pueblos intermedios y unentorno usualmente agrícola, además de unafrecuente adscripción a poblaciones más gran-des. Finalmente, otros distritos estudiados tie-nen menos de 5 mil habitantes, usualmenteagricultores. En ellos reside el 8 % de la po-blación nacional pese a que suman más de lamitad del total de distritos.

La primera lectura de los resultados del tra-bajo de campo muestra datos importantes y lla-mativos. Las municipalidades de los distritosmás pequeños son receptoras de la cooperacióntécnica, de la actividad institucional del pro-pio Estado y de organizaciones privadas. Porello, el impacto per cápita de sus proyectos, ge-neralmente pequeños, es mayor que el de losdistritos medianos y grandes. Tienen ademásuna mayor preocupación por el cumplimientode las normas relativas a la planificación parti-cipativa. Este afán y el relativo avance de la ges-tión local se expresa en la mejora de la comu-nicación terrestre, telefónica y en suarticulación con el mundo a través de la red deinternet. Adicionalmente, la gestión local de es-tos pequeños distritos ha sido reforzada por latendencia de quienes toman las decisiones so-bre políticas sociales a considerar a priori quela pobreza rural es �más grave� y no estructu-ralmente diferente a la de las ciudades.

El enfoque de heterogeneidad se refuerzacuando se aprecia las escalas poblacionales através del lente del empleo, cuyo aumento deproductividad es considerado como variableclave de la competitividad. El desempleo �esdecir, la búsqueda activa de empleo� es unfenómeno propio de la economía de mercadoque afecta esencialmente a personas con ines-tabilidad ocupacional. Sus dimensiones sonmás contundentes en los espacios urbanos, einvolucra solo tangencialmente a campesinospobres que buscan trabajo fuera de sus parce-las o comunidades, especialmente en campa-ñas de cosecha e incluso como peones even-tuales en las ciudades. En cambio, en el campohay mucho más subempleo �sobre todo entérminos de ingresos, pero también de jorna-

das parciales� que en la ciudad, porque losingresos monetarios son manifiestamente me-nores y el trabajo familiar no es siquiera re-munerado ya que solo sirve para asegurar elconsumo alimenticio, guarecerse o proveersede hilados para vestirse. Todo esto no es unaexageración, pues lo confirman los datos so-bre ingresos. El ingreso mensual por trabajopromedio del país es de S/. 544 mensuales, yalrededor de dos tercios de trabajadores estádebajo de este valor promedio. El 30% de lapoblación de la Sierra trabaja pero no tiene in-gresos, y lo mismo sucede con el 20% de laSelva y el 10% de la Costa. La mitad de lostrabajadores peruanos gana menos de US$ 100(calculados al tipo de cambio de S/. 3,50 porUS$ 1) y la mitad de los trabajadores de po-blados rurales (es decir, con menos de 2 milhabitantes) gana menos de S/. 100 al mes.

¿Tienen bajos ingresos los peruanos porqueson poco productivos? Desde la perspectiva dela distribución sectorial, el perfil de producti-vidad no es halagador. En términos de empleo,el país aún es principalmente agrario tradicio-nal. Un tercio del total de ocupados se ubicaen pequeños poblados, principalmente de laSierra, y tiene una economía de autoconsumo.El Perú no es todavía un país de servicios. Eneste sector se ubica solamente la quinta partede la ocupación, y de este quinto, al menos lamitad son empleados públicos distribuidos entodo el país. Una sexta parte de los ocupadostotales, casi dos millones de personas, es co-merciante minorista. La mayor parte del restoestá empleada en sectores como transporte,restaurantes y hoteles, o construcción, que noson necesaria ni mayoritariamente modernos.

Cifras adicionales ayudan a revelar la bajaproductividad. Todo el empleo pertenecienteal sector considerado moderno �incluyendoempleados públicos, independientes califica-dos y trabajadores de empresas con al menos10 empleados� representa menos del 25% delempleo nacional.

Este cuadro ocupacional y salarial determi-na un escenario deprimido en el cual no po-dría promoverse la competitividad. Sin embar-go, políticas adecuadas podrían hacer remontarrápidamente la productividad laboral y mejo-rar la correspondencia entre productividad ysalarios.

La heterogénea realidad del Perú muestraque tanto �productividad media nacional�como �competitividad media� son expresionessin contenido, en sentido etimológico, utópi-cas. El país contiene muchas funciones de pro-

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El Estado debeasumir un papeltransformador yredistribuidor, queincluso promuevalas ventajas localesy defienda el empleointerno.

ducción en continua reasignación, buscando laeficiencia. Existen perfiles productivos muydiversos en la curva que va del autoconsumode los pueblos selváticos o altoandinos al mer-cado masivo �aunque deformado� de las ur-bes. En cada escala se requiere formular estra-tegias diferentes pero complementarias.

Si se toma en cuenta las opiniones de loslíderes de los 181 distritos visitados hay evi-dencias primarias de esta diversidad nacional.Éstas revelan una visión sorprendentementecoherente, en el sentido de tendencias clarasen las opiniones de los líderes, según el tama-ño del centro poblado. En primer lugar, se con-firma que la conglomeración está asociada a laprovisión de recursos. Inclusive si se trata delas denominadas �chispas del desarrollo�, lasventajas de las poblaciones más grandes sonevidentes a los ojos de los líderes. También esclaro que los líderes locales consideran que lospueblos menores están relativamente mejoratendidos en el sector social y que aprecian máspositivamente su situación de empleo a pesarde su déficit monetario. Igualmente, tienen unaimpresión más positiva de la calidad de susrelaciones humanas, de confianza, de seguri-dad, que los líderes de las ciudades.

En la mayor parte de los pueblos puedemodelarse un sistema de desarrollo que noimplique los riesgos y desgracias que ya hamostrado la historia: subordinaciones, despre-cio al ambiente, inequidades; que sea más hu-mano. Y precisamente, en el contexto del pro-ceso descentralizador se tiene la oportunidadhistórica de edificar un sistema de progreso quetenga como fin esencial el bienestar de las per-sonas. En otras palabras, junto a las desventa-jas, surge una enorme esperanza.

DE LAS DIFICULTADES A LOSLOGROS: LECCIONES DE LAEXPERIENCIA

Como ya se ha visto, el Perú es un país con nopocas dificultades y desafíos por enfrentar. Sinembargo, el esfuerzo de los peruanos ha mos-trado ser exitoso en diversos frentes. Hay múl-tiples experiencias de empresas que han sali-do adelante, gestiones apropiadas, triunfos dela asociatividad, que han llevado a incremen-tar la producción y a una productividad clara-mente competitiva. Estos casos, como muchosotros, dan contenido al optimismo.

El Informe distingue cuatro frentes de ac-ción que permiten establecer las bases sociales

de la competitividad. El primero es el de lasgrandes empresas. A pesar de sus difíciles con-diciones económicas y sociales, en algunos ca-sos el Perú ha podido competir y vencer enmercados externos, en el marco de la moderni-dad y las tecnologías avanzadas. En un segun-do frente, el nivel de competencia se ha forja-do a partir de la asociación de pequeñosproductores en el agro y en la ciudad basadaen ventajas comparativas, que han moderniza-do sus técnicas productivas y de mercadeo parallegar exitosamente al mercado internacional.Otro frente del desarrollo competitivo se vie-ne dando como resultado de la asociación po-blacional. Poblaciones pequeñas, y a vecesmedianas, se han especializado en algunos pro-ductos, aprovechando generalmente la presen-cia de recursos naturales locales. Con frecuen-cia, estas actividades han contado con elimpulso de organizaciones sociales y produc-tivas, y establecido así una modalidad particu-lar de mejora de la producción y el comercio.Finalmente, hay otro frente que no puede ob-viarse en el conocimiento del desarrollo com-petitivo, y es el de los gobiernos regionales ylocales: cuando éstos son capaces, logran ge-nerar un entorno que facilita las iniciativas pro-ductivas y dan curso a la competitividad en susámbitos de acción.

Los casos presentados intentan reflejar losdistintos frentes señalados y la variedad de po-sibilidades y de requerimientos que ellos im-plican. Seguramente no son los únicos ni losmejores, ni todos los comentados se encuen-tran en el mismo nivel de maduración o éxito.Pero el objetivo está cumplido si se muestraque, en diferentes escalas y con diferentes ac-tores, el Perú tiene un lugar en la competenciainternacional. Se debe multiplicar las experien-cias a sabiendas que el éxito es posible y que sibien los niveles son insuficientes, las opcionestriunfadoras no solamente pueden replicarsesino también ampliarse y multiplicarse

Si bien en algunos casos es más notoria lapresencia de las empresas, de las asociacionesde pobladores, de ONGs o de autoridades po-líticas, no cabe duda que siempre están pre-sentes el conjunto o la mayoría de factores po-sibles. La variedad es la nota más saltante enlos éxitos nacionales: empresas que son ahoramultinacionales se generaron de muy diferen-te manera y tienen estrategias alternativas. Haycasos impresionantes de asociación de produc-tores, como los de café orgánico, sin olvidar elmilagro textil de Gamarra en Lima; la acciónde las ONGs en la Sierra en condiciones pro-

Sinopsis

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fundamente adversas; el microcrédito parapobres y su importancia en el mundo rural yde las mujeres; la gestión destacada de algu-nos municipios, independientemente de la po-lítica partidaria. Frente al clima de escepticis-mo que predomina en el país, estamultiplicidad de opciones indica, nuevamen-te, que la esperanza es fundada. Además deconfirmar las hipótesis de la competitividadsiempre diferenciada pero también siempreposible, la lección mayor de estos casos es laimportancia de la cooperación.

Mucho se ha hablado de la necesidad de unabuena complementariedad entre Estado y mer-cado para lograr el desarrollo, que va más alláde asignar espacios económicos a las empresasy responsabilidades sociales a las entidades degobierno. Además de establecer reglas de fun-cionamiento del mercado, controlar la forma-ción de monopolios y oligopolios que abusende su poder, vigilar la transparencia en el ac-cionar de las empresas de todo tipo, el Estadodebe asumir un papel transformador y redis-tribuidor, que incluso promueva las ventajaslocales y defienda el empleo interno. El mer-cado, por su parte, debe continuar ampliandocada vez más la responsabilidad social de lasempresas, de manera que tengan acción direc-ta sobre el entorno procurando el bienestar delas familias y asegurando la preservación delmedio ambiente.

Si bien es imprescindible la complementa-riedad Estado-mercado, esta visión dual debeser superada por la inclusión de un tercer agen-te fundamental, la propia sociedad. Las ONGs,las instituciones académicas, los medios deprensa, las organizaciones populares locales yregionales, los gremios de todo tipo, son de-masiado importantes como para pensar quela competitividad puede mejorar, en sus diver-sos niveles, sin su compromiso y acción deci-dida. Todavía no se ha tomado plena concien-cia de esta situación. Algunos, porque hanactuado encerrados en sí mismos, demandan-do en mayor proporción que creando o bienporque han distorsionado sus funciones cir-cunscribiéndose a grupos de interés más queal compromiso nacional. Pero muchos otrosvienen trabajando con responsabilidad histó-rica, llenando vacíos significativos; inclusive lasociedad local misma es un agente tan impor-tante como el capital privado o las acciones degobierno.

LA SECUENCIA DEL DESARROLLO:APROXIMACIÓN EMPÍRICA YLINEAMIENTOS DE POLÍTICA

Es menester determinar las variables econó-micas y sociales que explican el desarrollo hu-mano local y la competitividad humana, asícomo las relaciones entre ambas en diferentesescalas de agregación de la economía y de lapoblación, a partir de datos reales en locali-dades reales.

Esta es una tarea no solamente trabajosa,sino también atrevida. A partir de la teoría sedefine la compleja variedad de factores o con-juntos de variables que intervienen en la cons-trucción de la competitividad y desarrollo hu-manos. Algunos pueden ser medidosdirectamente �lo cual no quiere decir que estose realice en la práctica�, por ejemplo, la pro-ducción de un distrito o centro poblado, yotros, igualmente importantes para la teoría,solamente pueden ser estimados de modoaproximado dado el peso de su carácter subje-tivo, por ejemplo, la creatividad y la empresa-rialidad de los pueblos. El propósito es acercarlas mediciones y las relaciones estadísticas aldiscurso de ideas previamente establecido. Estoimplica seguir un camino transparente hacia lacomprobación de lo afirmado a partir de losdatos recogidos, y no el inverso.

El Informe plantea como plasmación de lasmúltiples ideas expuestas en su contenido, laexistencia de una cadena causal por la cual lacompetitividad humana sería un instrumentopara el desarrollo humano local, consideradocomo un fin. A la vez, la satisfacción de lasnecesidades básicas se considera el principalantecedente. Esto es lo que se denomina �se-cuencia del desarrollo�.

Otro propósito es recuperar el mensaje dela diversidad. El comportamiento de cada unode estos componentes, así como el carácter delas relaciones entre ellos, es diferente para di-ferentes escalas de población. Por tanto, obli-ga a adoptar esquemas de política que tenganen cuenta esta multiplicidad para definir me-didas diferenciadas y complementarias.

La estrategia de comprobación de este In-forme considera varios pasos:� Definir los componentes o variables agre-

gadas, a saber, el índice de desarrollo hu-mano local (IDEHLO), el índice de compe-titividad humana (INCOH) y el índice desatisfactores del desarrollo humano (SDH).Cada uno de estos índices es un agregadode variables particulares de la base de da-

Mucho se ha habladode la necesidad deuna buena comple-mentariedad entreEstado y mercadopara lograr el desarro-llo, que va más allá deasignar espacios eco-nómicos a las empre-sas y responsabilida-des sociales a lasentidades de gobierno.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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Cuando se pongaatención a los pobresque no tienen voz yque son los que mássufren, el país estaráen camino de edificaruna democracia deciudadanos yciudadanas, que seaelementalmente justa.

tos que guarda estrecha relación con lasdefiniciones teóricas de estos conceptos. Seexaminó no solamente el valor del índiceagregado para el total nacional y en cadaescala de población sino también qué varia-bles particulares de los índices tienen ma-yor relevancia para cada caso.

� Caracterizar las relaciones principales en-tre competitividad humana y desarrollohumano local, primero, y satisfactores deldesarrollo humano y desarrollo humanolocal, después. Para cada caso, estas rela-ciones, vistas como una regresión, tienendiferentes grados de ajuste para el total na-cional y para cada escala poblacional. Igual-mente, en cada nivel, las variables que con-forman cada índice tienen diferentes gradosde asociación con el desarrollo humano lo-cal según el tipo de población y sugierendiferentes prioridades de política.

� Comprobar una relación causal en la direc-ción prevista: satisfactores � competitividady desarrollo local humanos.

Los resultados de los ejercicios estadísticosreafirman las propuestas del Informe en lostérminos relativos que la estadística puedeaportar a las ciencias sociales. No es fácil niinmediato, como se había previsto, elaborarconclusiones absolutas a partir de los resulta-dos, dado el carácter de las variables y temas.Pero sí es posible afirmar líneas directrices,columnas centrales de pensamiento y acciónpropuestas como pilares del Informe.

Así, en principio, los resultados obligan aresaltar la trascendencia de las políticas socia-les, particularmente de salud y educación, queson el punto de partida de todo proyecto dedesarrollo. Sin suficiente salud y educación, laspersonas no pueden acceder a bienes materia-les que determinan a su vez su progreso indivi-dual y colectivo, así como nuevas posibilidadesde bienestar. Es decisivo examinar y resolver losproblemas nacionales en este campo.

Y como otro gran resultado, queda compro-bada la obligatoriedad racional de poner énfa-sis y establecer prioridades diferentes según laescala de población. En un agregado poblacio-nal donde se tengan diferentes escalas de po-blación �por ejemplo, una región� no existeun esquema de política eficaz que no sea el re-sultado de varias políticas diferenciadas y com-plementarias: el gran tema es discriminar losprincipales rasgos de esta diferenciación y com-plementariedad. El Informe busca delinear los

grandes rasgos de estos problemas y las solu-ciones alternativas en las diversas escalas depoblación y de integración económica. La ra-pidez y eficiencia de este proceso de reflexio-nes y propuestas dependerá seguramente dela calidad de la política futura y de los rolesque asuma el Estado, especialmente en la con-ducción y asentamiento de la descentralizaciónnacional.

REFLEXIONES FINALES.LOS CIMIENTOS DEL CAMBIO

La última parte del Informe ha sido dedicadaa reflexionar sobre las políticas que faciliten eldesenvolvimiento de esfuerzos orientados agenerar y ampliar la competitividad. La demo-cracia es la preocupación fundamental. La tran-sición democrática está implicando exigenciasmayores a las imaginadas, tal como se expresóen el Informe de PNUD �La Democracia enAmérica Latina. Hacia una democracia de ciu-dadanos y ciudadanas� presentado en Lima, enabril del 2004. El ejercicio de los derechos ydeberes de los latinoamericanos es todavía unedificio en construcción. Los avances relativosen el terreno de la acumulación económica yde las reformas para ampliar el mercado nocorresponden, a veces ni lejanamente, con susefectos en la equidad, la productividad, el bien-estar de las personas, y la protección del me-dio ambiente.

¿Cómo se podría hacer efectiva una com-petitividad al servicio y con el esfuerzo de to-dos cuando se está lejos de la democracia real?El logro de un ejercicio político de la democra-cia en nuestros países no ha dado lugar toda-vía a la creación de instituciones y normas quegaranticen la eliminación de la pobreza, el ham-bre y las inequidades de género, la disminu-ción de la mortalidad infantil y materna, la lu-cha contra las enfermedades, la mejora de lasalubridad, la sostenibilidad ambiental y la re-ducción de las desigualdades internacionales.Los Objetivos de Desarrollo del Milenio pro-movidos por las Naciones Unidas, que preten-den lograr resultados radicalmente positivos enalgunos indicadores de desarrollo humano enel lapso de 15 años, encuentran dificultadespara cumplirse. En países como el Perú, es po-sible alcanzar algunos de ellos en sus valorespromedio, pero se requiere redoblar esfuerzosy decisión política para que estos logros ten-gan alcance nacional.

Sinopsis

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La democracia debe ser garantía de equi-dad y eficiencia, de crecimiento y distribución,en lugar de contraponerlos. La propia acciónpolítica debe dejar de ser la expresión de ungrupo para abarcar las necesidades del conjun-to de los peruanos.

Es necesario fomentar la atención �no asis-tencial� de los más pobres y excluidos del país,que se exprese, por ejemplo, en el más prontocumplimiento de las recomendaciones de laComisión de la Verdad y Reconciliación en elPerú. La gran mayoría de personas afectadaspor los asesinatos, desapariciones y violacio-nes a los derechos humanos de la pesadilla te-rrorista son pobres y hasta hoy no han tenidoun poder social y político que los represente ydemande sus compensaciones.

Cuando se ponga atención a los pobres queno tienen voz y que son los que más sufren, elpaís estará en camino de edificar una demo-cracia de ciudadanos y ciudadanas, que sea ele-mentalmente justa. Este es el reto de la demo-cracia efectiva, entendida como aquella que nose justifica solamente por sus procesos forma-les electorales.

La competitividad tiene su origen, como loha tratado de confirmar este Informe, en la ge-neración de una base significativa de capitalhumano que pueda mover las ruedas del desa-rrollo, en lugar de ser una carga para los pro-cesos económicos. Esta formación de masa crí-tica del desarrollo humano no es posible sininstituciones y normas que hagan de la com-petitividad una oportunidad para todos; sin unsentimiento y práctica de la igualdad, tanto enel ejercicio de los derechos como en el cumpli-miento de los deberes que integran y fundanla base común de la sociedad, que se expresaen el establecimiento de valores compartidosy el funcionamiento ético de sus relaciones.Cuando esto se haga, la sociedad y el gobiernohabrán dado una señal emblemática de que elpasado triste quedó atrás y que se ha comen-zado a construir una nueva nación abierta a unmejor futuro.

SECCIÓN ESPECIAL. APORTES A LAMEDICIÓN DEL DESARROLLOHUMANO

En este Informe se presentan dos aportes al cam-po de la medición: el algoritmo del desarrollohumano (ADH) y una aproximación al índicede desarrollo humano (IDH) a escala distrital.

El ADH es una medición de la cobertura delos principales satisfactores del desarrollo hu-mano. Tal es su idea básica. Para vivir una vidasuficientemente larga y decente, los seres hu-manos requieren a toda edad la satisfacción denecesidades básicas esenciales: salud, alimen-tación y vivienda, y deben complementarlas endistintos momentos de su ciclo vital con edu-cación, empleo y una pensión de jubilación.Adicionalmente, el perfil de estas coberturasindica cuán acertada es la labor del conjuntosocial y también en qué aspectos tiene sus ma-yores deudas. Diversas ventajas adicionalespueden adjudicarse al ADH: su cálculo es sim-ple y su comprensión también; sus indicado-res pueden ser extraídos de la información es-tadística regular, por ejemplo, de las EncuestasNacionales de Hogares del INEI, pero igual-mente, si es necesario, de la adaptación de lasestadísticas administrativas locales. Es versá-til, en el sentido de que se puede aplicar a con-juntos de subpoblaciones para conocer las bre-chas fundamentales, como es el caso de lasurbano-rurales o entre hombres y mujeres,como se ejemplifica en las aplicaciones. En estesentido, se abre un campo de conocimiento yusos, como la elaboración de series históricaso la evaluación del progreso real de las locali-dades. El ADH es un complemento significati-vo al ya clásico índice de desarrollo humano(IDH) presentado por PNUD en la década de1990 y hoy plenamente reconocido a escalamundial.

Otro trabajo presentado en la sección espe-cial es precisamente la elaboración de un IDH

La competitividadtiene su origen, comolo ha tratado deconfirmar esteInforme, en lageneración de unabase significativa decapital humano quepueda mover lasruedas del desarrollo,en lugar de ser unacarga para losprocesos económicos.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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5 Lo que se intenta en este cálculo es partir de la poca información disponible de carácter distrital �las estimaciones depoblación y los censos de 1993, la estadística educativa� para calcular por métodos analíticos los componentes del IDH:esperanza de vida, alfabetismo, matriculación secundaria e ingreso familiar. Usualmente se trata de regresiones que asocianvariables determinantes con las propias del IDH, y que se ajustan a los resultados departamentales conocidos utilizando lasEncuestas Nacionales de Hogares como un control. La metodología se describe con prolijidad en el Anexo Metodológico.6 Al respecto, el Equipo para el Desarrollo Humano del PNUD-Perú ha venido elaborando una serie de herramientas para eldesarrollo humano local, que comprende una metodología para la identificación de potencialidades, fichas distritales decarácter monográfico, encuestas a líderes locales, encuestas de hogares y encuestas de establecimientos. Estos instrumentospueden ser aplicados de manera modular o en su conjunto según la disponibilidad. El PNUD publicará las metodologías paraque sea posible realizar estas tareas con el mínimo de costos y complicaciones, sin sacrificar el rigor. Se han efectuado yapruebas de campo en la provincia de Ica con el apoyo de OXFAM-Gran Bretaña y en la de Víctor Fajardo, en Ayacucho, enasociación con la Cooperación Técnica del Gobierno Holandés (SNV) y el Centro de Desarrollo Agropecuario (CEDAP- Aya-cucho).

para los 1 828 distritos del país, partiendo decálculos indirectos5. Al aceptar este reto �en elInforme 2002 se había hecho un cálculo para las194 provincias� se responde a una demandapermanente al PNUD, consonante con la ausen-cia de información estadística para niveles pordebajo de los departamentales, y con mayor ra-zón, si se trata de distritos, que en el Perú en sugran mayoría son de escasa población. Más aún,tal situación se ha complicado por la sucesivapostergación de los censos nacionales.

Este Informe, como los de otros países deAmérica Latina, no es un recetario. Es, sobretodo, una invitación al debate, del que deberíacomenzar a aparecer la luz. Para provocarlo,se ofrece ideas y datos. Más aún, el propio In-forme está insertado en acciones más ampliasde divulgación y en la formulación de algunosmétodos de aplicación local6.

Examinar la historia para recuperar la fees una necesidad. El epígrafe de esta sinopsisrecoge una experiencia de competitividad enel comercio de hace cuatro siglos y esboza lasospecha de una incomprensión del aporte dela sociedad andina durante la colonia. Puedeque nuevamente exista la necesidad de re-flexionar sobre las verdaderas fuerzas ancla-das y no reveladas de las mayorías olvidadasdel país. Ya cercanos a los dos siglos de Repú-blica, se debe plantear una duda creativa so-bre la corrección del camino. Y junto a esteinterrogante mayor, expresar la confianza enla posibilidad de una alternativa que conju-gue el progreso con la solidaridad, que inte-gre antes de diferenciar, que devuelva la ideade nación que está en la base de toda expe-riencia de desarrollo contemporáneo.

El desarrollo humano y la competitividad

Revolucionar la filosofía peruana implicaría,darle un nuevo sentido como parte de la cultura,

convertirla en factor capaz de contribuira la recuperación nacional.

Salazar, Augusto (1985) Entre Escila y Caribdis. Lima, Rikchay.

CAPÍTULO 1

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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Tanto para la construcción de propuestas, comopara el enfoque de la realidad nacional, se re-quiere una base teórica esencial. Es necesarioestablecer conceptos, definiendo sus alcancesy utilización. El objetivo no es considerar estasdefiniciones como casos cerrados, sobre cuyostérminos no cabría debate. Por el contrario, setrata más bien de fomentarlo y desarrollarlo.Lo que se quiere, además, es ganar en claridadexpositiva, hacer explícitas las ideas y estable-cer campos de reflexión. Se intenta también re-lacionar los conceptos para que después pue-dan ser contrastados en el terreno de laexperiencia social.

El contraste entre la competitividad y el de-sarrollo local, en el entorno del desarrollo hu-mano, debe cumplir con esta condición. Debeesclarecer cada uno de los conceptos que in-tervienen, dándoles sus propios planos, y pre-parando así el camino para posteriores diag-nósticos, comparaciones y comprobacionesempíricas. El propósito de este capítulo es asen-tar esta base teórica elemental, que se esperatenga aplicaciones en el conjunto del Informe,pero que se debe principalmente al mundo delas ideas.

El desarrollo humano se da en el espacio,en territorios habitados, donde las personas se

El desarrollo humano y la competitividad

CAPÍTULO 1

La identidad regional y el capital social

Hay que insistir en que la identidad regional, así como el capital social, no deben ser entendidoscomo activos preexistentes en un territorio, resultado de una conjugación de factores geográfico ohistóricos anteriores, sino como un activo intangible que es posible construir localmente mediante lageneración de espacios de concertación y confianza entre actores para enfrentar los retos comunes.En este sentido, la participación de los diferentes actores sociales en la discusión de los problemaslocales colabora a este proceso de construcción de identidad territorial compartida y, en suma, a laconstrucción social de la región.

Fuente: Alburquerque (2004)

Recuadro 1.1

organizan económica y políticamente en socie-dad. La cuestión es, entonces, determinar cómoutilizar el espacio para alcanzar un mejor nivelde desarrollo humano. Antiguamente las teo-rías que intentaban explicar el desarrollo de losEstados-nación no tomaban en cuenta con su-ficiente énfasis las heterogeneidades espacia-les al interior de sus territorios. Recién en lasdécadas de 1960 y 1970 comenzaron a plantear-se los problemas del desarrollo en territoriossubnacionales o regiones. Desde esta perspec-tiva, el desarrollo implica una doble dinámica:la de cada región y la del conjunto de regionesy sectores reflejados en un agregado nacional.En los últimos años ha adquirido protagonis-mo el enfoque del desarrollo local, bastante in-fluenciado por los aires descentralistas y conun estilo normativo y promotor del desarrollo.Este enfoque considera a las regiones como unconjunto de espacios locales articulados física-mente e integrados socialmente por los merca-dos, las ciudades y el Estado a través de losdiferentes niveles de gobierno.

El desarrollo depende de las relaciones so-ciales y económicas que se organizan en lasdistintas dimensiones espaciales, pero que sehacen tangibles en la dimensión local dondeviven las personas. La mayor parte de la vida

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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1 Las potencialidades son recursos o capitales, o ambos a la vez, no explotados, inadecuadamente explotados o insuficien-temente explotados. Las potencialidades se activan partiendo de una combinación adecuada de estos recursos o capitales(INDH 2002).

La localidad es elespacio del consumoy de la convivenciasocial, la región es elespacio de laproducción y elempleo, y el país(nación) es el espaciode la integración.

cotidiana de los habitantes de un país transcu-rre en territorios pequeños. Generalmente norequieren desplazarse dentro del territorio na-cional o de sus departamentos, ni siquiera alinterior de sus provincias, para realizar susprincipales actividades. Cada persona vive enuna localidad específica, con la cual a menudose identifica porque existe una sociedad locala la cual pertenece. A partir de esta constata-ción, lo local ha comenzado a ser estudiadocomo el ámbito espacial donde se concretiza eldesarrollo humano.

El desarrollo humano de cada localidad de-pende principalmente de sus potencialidades1,ingresos, recursos fiscales y capital humano oa los que sus habitantes tienen acceso. Parte deesa riqueza se genera localmente y otra partedepende de factores externos a la localidad, yasea geográficos, tecnológicos, institucionales o

políticos. Esta gama de recursos y oportunida-des son los que permiten una ampliación delas capacidades humanas.

El crecimiento económico depende, en bue-na medida, de la productividad que alcancenlos productores de la región y de sus posibili-dades de competir en distintos mercados. Enconsecuencia, la competitividad compele a losproductores a mejorar permanentemente lacalidad de los bienes y servicios que ofrecen yreducir sus costos.

Sin embargo, si la competitividad se limi-tara a ser la capacidad para mejorar la posiciónde las empresas e incrementar las ganancias,sería un fin en sí misma y ayudaría muy pocoal desarrollo humano. Desde la perspectiva deldesarrollo humano, la competitividad es unatributo de los agentes en el mercado que cons-tituye un rasgo y una meta intermedia para lle-

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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Sociedad local

Un territorio con determinados límites es entonces �sociedad local� cuando es portador de una iden-tidad colectiva expresada en valores y normas interiorizados por sus miembros, y cuando conformaun sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales de generación de riqueza.Dicho de otra forma, una sociedad local es un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz deproducir valores comunes y bienes localmente gestionados.

Fuente: Arocena (1995)

Recuadro 1.2

2 Es preferible usar la expresión �lo local� que el sustantivo �localidad� pues éste último se usa con frecuencia en demografíay aplicaciones censales para designar a la menor unidad de aglomeración humana como centro poblado, independientementede sus dimensiones.

gar al desarrollo humano. Esta competitividadincorpora al trabajador y sus familias en tantopersonas y hace de ellas el objetivo principaldel incremento en la productividad, de la ex-pansión e inserción en los mercados, de loscambios tecnológicos y de los beneficios resul-tantes que permiten la ampliación de las liber-tades de la población.

EL DESARROLLO HUMANO EN ELESPACIO TERRITORIAL

En tanto los países se organizan estableciendodivisiones sub nacionales de manera normati-va, muchas veces se confunde la demarcacióngeopolítica con los espacios determinados porla interacción social. Así, se observa una iden-tificación inmediata de lo local con el distrito,el pueblo, la circunscripción del gobierno mu-nicipal o la comunidad campesina, que son de-marcaciones geopolíticas, apriorísticas y nor-mativas por definición.

Una localidad no se puede entender sin to-mar en cuenta las relaciones sociales que esta-blecen sus habitantes entre sí y con la gente delas otras localidades, y las reglas económicas ypolíticas que estas relaciones implican. Sinembargo, los determinantes del desarrollo hu-mano de cada persona dependen, en medidavariable, de factores y satisfactores producidosen distintos lugares, no necesariamente de lamisma localidad.

En términos convencionales, los espaciostienen funciones distintas para el desarrollo hu-mano: la localidad es el espacio del consumo yde la convivencia social, la región es el espaciode la producción y el empleo, y el país (nación)es el espacio de la integración.

Lo local: espacio de la convivencia social

Desde la perspectiva del desarrollo humano,la localidad o �lo local�2 es el espacio territo-rial en el cual las personas y familias vivencotidianamente utilizando sus conocimientosy habilidades y ejerciendo sus derechos. Esel territorio donde las personas se desarro-llan en interacción con otras, en consecuen-cia, es un espacio de convivencia social. Setrata de un espacio dinámico construido so-cialmente, que cambia en función del desa-rrollo económico y social, donde las perso-nas establecen relaciones de producción, deconsumo, culturales o espirituales de mane-ra permanente y colectiva.

Lo local y el desarrollo local son conceptosque adoptan diferentes significados. Su uso for-ma parte de la búsqueda de propuestas, esque-mas y espacios para el desarrollo desde pers-pectivas más cercanas a las personas y a susactividades económicas, sociales, políticas yculturales. Lo local tiene el encanto de ser unespacio que permite que el desarrollo sea or-ganizado a una escala humana, tomando encuenta las costumbres, identidad y cultura desus habitantes. Es el escenario donde la gentesiente el peso de lo público en íntima relacióncon lo privado.

Si bien la localidad es el espacio donde seinicia y mejor se despliegan, el ejercicio de lashabilidades y los derechos de las personas, esinsuficiente para tener al alcance todas lasoportunidades que pueden asegurar el progre-so y bienestar de sus habitantes. En este senti-do, el desarrollo humano es resultado de la or-ganización social en distintas dimensionesespaciales: la localidad, la región y el país. Lolocal es parte de espacios más grandes, sin los

Lo local tiene elencanto de ser unespacio que permiteque el desarrollo seaorganizado a unaescala humana,tomando en cuentalas costumbres,identidad y cultura desus habitantes.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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La región es elespacio donde segenera la basematerial del desarrollohumano a través de laproducción, lainversión y el empleo.

cuales el desarrollo humano es difícil y quizásincomprensible.

Desde una perspectiva normativa y opera-cional, lo local suele estar asociado con el dis-trito como unidad referencial. El municipio esun referente casi obligado, tanto por la necesi-dad de realizar demarcaciones político-admi-nistrativas para la recolección de información,como por ser el que organiza las reglas y losmecanismos mínimos para la convivencia so-cial, tales como el acondicionamiento del te-rritorio, la seguridad ciudadana, los serviciosde ornato y de limpieza.

La región: espacio de la produccióny del empleo

La región es un espacio intermedio entre la lo-calidad y el país. Desde un punto de vista eco-nómico, una región es el espacio donde ocurrela articulación de mercados con un centro o ejeurbano (una o varias ciudades espacialmenteinterconectadas) que organiza las actividadeseconómicas e integra a las diversas localidadesperiféricas que la conforman. Desde un puntode vista sociológico, una región se define porla existencia de una sociedad regional organi-zada sobre sus bases geográficas, económicasy culturales.

La mayor parte de los satisfactores para eldesarrollo humano, entre los que se encuentrael conjunto de bienes y servicios necesariospara que las personas vivan y afianzen su pro-greso, solo se puede producir �cuando me-nos� en el ámbito de una región, puesto queimplican escalas productivas, acceso a insumosy a bienes de capital y, sobre todo, una deman-da aparente, que exigen territorios más gran-des que la localidad. El resto de satisfactoresse produce en otras regiones e inclusive enotros países y se obtienen a través del inter-cambio facilitado por la oferta competitiva dela región.

Para producir se requiere trabajo, capital ytecnología. Esta combinación de factores gene-ra empleo, principal fuente de ingresos de laspersonas. A su vez, el pago de sueldos, sala-rios, ganancias y rentas genera una demandapara la producción, lo que completa el circuitoeconómico regional. Las escalas económicas lle-van a la división del trabajo regional entre laslocalidades, que producirán algunos bienes yservicios para satisfacer la demanda de otraslocalidades.

Así, la región es el espacio donde se generala base material del desarrollo humano a tra-vés de la producción, la inversión y el empleo.Los mercados resultantes de estos procesos ar-ticulan de diferente forma a las personas. Losmercados de bienes y de capitales son más im-personales que los mercados de trabajo y deservicios. Con los recursos e ingresos genera-dos a partir de la economía regional, las perso-nas pueden convivir en sus localidades.

Las regiones políticas o estatales son terri-torios con límites geográficos determinados, es-tablecidos por voluntad política o por aconte-cimientos históricos. Los departamentos hoy enel Perú están en proceso de fusionarse y con-vertirse en regiones. El problema es que losterritorios de las regiones políticas no corres-ponden necesariamente a las regiones econó-micas, así como los distritos no correspondena las localidades. Esta falta de corresponden-cia dificulta las posibilidades de poner en ac-ción estrategias que permitan el mejor aprove-chamiento de sus potencialidades, queacompasen la acción del Estado con la del sec-tor privado, y que por tanto el desarrollo hu-mano en las regiones se haga más dinámico.

La nación: espacio de integración

Desde el punto de vista espacial, la nación estáconstituida por un conjunto de regiones inte-gradas económica, social y políticamente. Laintegración económica se expresa por la arti-culación física y de los diferentes mercados. Lasocial es el reflejo de su base económica, histó-rica y cultural. Y el integrador político de lasregiones y localidades es el Estado, con suConstitución y sus leyes, sus órganos de go-bierno y sus políticas públicas.

Este proceso creciente de integración forta-lece el sentido de pertenencia a un colectivonacional que está por encima de los colectivosregionales o locales. En consecuencia, se esta-blece una identidad nacional como denomina-dor común de cada Estado-nación.

El Estado moderno y democrático crea uncuerpo normativo para garantizar la igualdadde oportunidades para todas las personas a tra-vés de la vigencia de los derechos humanos enel territorio nacional. Éstas se expresan en po-líticas públicas y mecanismos redistributivos,un sistema de justicia accesible a todos, políti-cas macroeconómicas y de desarrollo económi-co nacionales, políticas de relacionamiento in-

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

39

3 Se trata de un sentido amplio, que abarca el conjunto de las posibilidades personales, desde la del ejercicio de los derechos,hasta el despliegue de las habilidades adquiridas y la acumulación de bienes reales y culturales. Estas capacidades integra-das, cuando son suficientes, determinan la libertad, considerada como un bien final y superior.

Para lograr lacompetitividad esnecesario promover laproductividad de losagentes y mejorar elcontexto global dondeéstos actúan.

ternacional favorables a los intereses del país,la prestación universal de servicios socialesbásicos, entre otros. Estas reglas, mecanismos,políticas y acciones son las que dinamizan lavida en todas las regiones y localidades. Porello se dice que el territorio nacional es el es-pacio de la integración que afianza la identi-dad nacional.

Debe tomarse en cuenta que en el espacionacional se procesan en simultáneo distintas di-námicas. La gente vive y trabaja en su locali-dad, su economía depende de su región y elmarco político, jurídico y cultural se lo da lanación. Sin embargo, a menudo las personasno tienen clara conciencia de estas dinámicasque de una u otra forma condicionan su futu-ro, dado que dependen de decisiones, reglas oactividades que se fijan o ejecutan en espaciosmayores a su localidad.

Los determinantes del desarrollohumano local

En la escala local el desarrollo humano depen-de del desarrollo de las personas y del desa-rrollo productivo asociado al territorio. Perocomo ya se ha visto, ambos �personas y espa-cios territoriales� dependen a su vez de lasdinámicas generadas en los diferentes espacioscontenidos en lo nacional e inclusive en el ám-bito internacional.

Desarrollo de las personasEl desarrollo humano, en el sentido usado porAmartya Sen3 de expansión de capacidades yampliación de oportunidades, depende de losdistintos tipos de capital y de la presencia deservicios e instituciones capaces de atenderadecuadamente el conjunto de necesidades quepresenta la población. Estos satisfactores de ne-cesidades específicas más inmediatas deben sersuministrados por la localidad como resultadode los recursos y capitales existentes en su te-rritorio y como efecto de la articulación conotras localidades y regiones. Así se tiene:

DH (capacidades y oportunidades) = F (cen-tros de trabajo con empleo decente, calidaddel gobierno, leyes eficientes e igualdad

ante la ley, organizaciones políticas, socia-les y culturales, seguridad social).

DH (satisfactores) = H (infraestructura bá-sica, acceso a bienes y servicios, vías de co-municación, salud y educación accesibles).

Desarrollo productivo del territorioEl desarrollo humano en la escala local con-templa la posibilidad de que los capitales searticulen, se transformen eficientemente y ge-neren nueva riqueza de manera creciente.Esto implica el uso constante de las poten-cialidades y de la eficiencia productiva en elámbito inmediato. De esta manera se asegu-rará el crecimiento económico necesario parabrindar los satisfactores que demanda el de-sarrollo humano.

Si se junta ambos procesos, se puede for-mular el desarrollo humano local (DHL) como:

DHL = L (niveles de desarrollo humano al-canzado por los habitantes, capacidadespara la convivencia humana, uso de las po-tencialidades, productividad local).

LA COMPETITIVIDAD PARA ELDESARROLLO HUMANO

La competitividad, en sentido lato, es la capa-cidad para competir. La interpretación más ge-neralizada está relacionada con la habilidad ycalificación de las empresas para mantenerseen el mercado en competencia con otras. Enuna versión más amplia, se refiere a la forta-leza de un agente �persona, empresa, comu-nidad u organización� para crear y mante-ner ciertas ventajas con relación a los otros desu misma calidad.

Actualmente, la idea y la práctica de la com-petitividad forman parte del instrumental queutilizan los promotores del desarrollo �a es-cala local, regional o nacional� en un mundoglobal. En muchos casos, el concepto de com-petitividad es considerado como sinónimo depropuesta normativa para el desarrollo. Paraello se toma en cuenta el conjunto de factoresque promoverían la competitividad (demanda,proveedores, industrias relacionadas y estra-

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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CONTRIBUCIÓN ESPECIALDefiniciones de competitividad

�La competitividad internacional de una nación está basada en un mejor desempeño de la producti-vidad y en la habilidad de la economía para modificar su producto hacia actividades de mayor pro-ductividad lo cual genera altos niveles de salarios�.

Cohen, S., D. Teece, L. Tyson and U. Zysman (1984). University of California at Berkley

�La competitividad es el grado en que una nación, bajo condiciones de mercado libre y justo, puedeproducir bienes y servicios que satisfacen la prueba de los mercados internacionales, en tanto quesimultáneamente mantiene y expande el ingreso real de sus ciudadanos�.

Report of the President�s (1985). Commission on Industrial Competitiveness. U.S.A

�La competitividad nacional se refiere a la habilidad de un Estado-nación para producir y distribuirbienes y servicios en la economía internacional compitiendo con los bienes y servicios producidos enotros países y hacer esto de tal manera que obtenga incrementos en los niveles de vida�.

Bruce R. Scott & George C. Lodge (1985). U.S. Competitiveness in the World Economy. Boston, Harvard Business School Press.

�Competitividad internacional es la habilidad de un país para realizar los objetivos centrales de lapolítica económica, especialmente crecimiento en ingresos y empleo, sin enfrentar dificultades en labalanza de pagos�.

Jan Fagergerg (1988). International Competitiveness. The Economic Journal

�Competitividad es la capacidad de un país para exponerse al mercado externo y mantener o elevarel nivel de vida de su población�.

Fernando Fajnzylber (1988). Competitividad Internacional: Evolución y lecciones. Revista de la CEPAL

�Es la capacidad para sostener e incrementar la participación de los mercados internacionales, conuna elevación paralela del nivel de vida de la población.

El único camino sólido para lograr esto se basa en el aumento de la productividad... Para alcanzarel éxito competitivo las empresas de una nación han de poseer una ventaja competitiva, ya sea comocostos más bajos o productos diferenciados de modo tal que se puedan obtener precios superiores�.

Michel Porter � Harvard University (1990).The Competitive Advantage of Nations

�La competitividad es el grado en el cual un país bajo condiciones de mercado libre y justo puedeproducir bienes y servicios que pasen la prueba de los mercados internacionales, mientras mantieney expande simultáneamente el ingreso doméstico real�.

Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (1992). OECD

�Una nación competitiva es aquella que logra tener éxito en el comercio internacional gracias a unaalta tecnología y productividad generando con ello niveles elevados de ingresos y salarios�.

David Dollar and Edward N. Wolff � MIT (1993). Competitiveness, Convergence and International.Specialization

�El único concepto significativo de la competitividad parece ser la productividad con la que se apro-vechan los recursos de una nación: el capital y el trabajo�.

Paul Krugman (1994). Competitiveness: A Dangerous Obsesión. Foreign Affairs - April

�La competitividad es el producto de un patrón de interacción compleja y dinámica entre el Estado,las empresas, las instituciones intermedias y la capacidad organizativa de una sociedad... lacompetitividad de la economía descansa en medidas dirigidas a un objetivo, articuladas en cuatroniveles del sistema (macro, meta, micro y meso) y se basa en un concepto pluridimensional de con-ducción�.

Klaus Esser, Wolfang Hillebrand, Dira Messner y Jari Meyer Stamer (1995). Systematic Competitiveness German Development Institute, Berlín.

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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�La competitividad es la habilidad de compañías, industrias (sectores), regiones, naciones o regionessupranacionales para generar, mientras se encuentran expuestas a la competencia internacional, al-tos niveles de ingresos (relativos) y de empleo con una base sostenible�.

Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (1996). OECD � Hatachronoglou, T.

�La competitividad es la capacidad del contexto nacional para sustentar la creación de valor agrega-do y por extensión, la competitividad de sus compañías�.

International Institute of Management Development, IMD (1997). World Competitiveness Year book

�La competitividad es la habilidad que posee una nación en la economía mundial para poder lograrun crecimiento económico sostenido de mediano a largo plazo�.

World Economic Forum � WEF (1998). The Global Competitiveness Report

�La competitividad es la habilidad de las regiones para poder generar, mientras están siendo expues-tas a la competencia internacional, altos niveles de ingreso y de empleo. La competitividad para unaregión es importante ya que garantiza la calidad y la cantidad de puestos de trabajo�.

The Sixth Periodic Report on the Regions (1999). United Kingdom

�Una economía es competitiva si su población puede gozar de un alto y creciente nivel de vida yalto empleo sobre una base sustentable. De modo tal que el nivel de la actividad económica nodebería causar un desbalance externo de la economía ni comprometer el bienestar de las futurasgeneraciones�.

European Competitiveness Report (2000)

�La competitividad de las naciones es un campo del conocimiento económico, el cual analiza loshechos y las políticas que determinan la capacidad de una nación para crear y mantener un contextoque apoye la mayor creación de valor para sus empresas y la mayor prosperidad para su gente�.

International Institute of Management Development � IMD. World Competitiveness Yearbook (2003)

�La competitividad es la calidad del contexto económico e institucional que permite el desarrollosostenido de las actividades productivas privadas y el incremento de la productividad�.

Inter-American Development Bank ( 2003). Competitiveness � Strategic Document

Alejandro Indacochea CácedaDirector del Centro de Competitividad CENTRUM

Pontificia Universidad Católica del Perú

tegias rivales) según la corriente de Porter(1991) o lo planteado por la corriente sistémica(Esser 1996) (interacción entre los productores,el sector financiero, la innovación, el gobier-no, las instituciones y la sociedad civil). De estaforma se concluye que para lograr la competi-tividad es necesario promover la productivi-dad de los agentes y mejorar el contexto glo-bal donde éstos actúan.

A partir de estas concepciones fundamenta-les, desde el plano económico la competitividadse refiere a un conjunto de habilidades huma-nas y dotación material, que permite a las em-presas individuales o cadenas productivas par-ticipar ventajosamente en los mercados. Eltrabajo, la creatividad y la empresarialidad, en

un contexto social y económico apropiado, brin-dan los elementos necesarios para competir. Apartir de esta visión economicista, se han fomen-tando políticas dirigidas a competir casi exclu-sivamente en los diferentes mercados externos,dejando en un plano extremadamente marginala los esfuerzos que permiten a las unidades pro-ductivas de las diferentes zonas del país ser com-petitivas en los mercados internos. Este modode ver a la competitividad es parcial y carece derealismo porque oculta el hecho que no todaslas unidades productivas pueden ingresar a losmercados externos y que, además, los consumi-dores nacionales deben también favorecerse deuna producción local mejorada en calidad, pre-cios y oportunidades.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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Estrategia, estructura y rivalidad de las empresas

La sabiduría convencional argumenta que la competencia interna es despilfarradora: origina unaredundancia de esfuerzos e impide a las empresas lograr economías de escala. La �solución correcta�es adoptar uno o dos campeones nacionales, empresas con la dimensión y la fuerza suficientes parahacer frente a los competidores extranjeros y garantizar los recursos necesarios, con la bendición delEstado. En realidad, sin embargo, la mayoría de los campeones nacionales no son competitivos aun-que estén fuertemente subvencionados y protegidos por el poder público. En muchos de los sectoresdestacados en los que solo existe un rival nacional, como la industria aeroespacial y las telecomuni-caciones, el Estado ha desempeñado un gran papel en distorsionar la competencia.

(...) La rivalidad interna, como cualquier rivalidad, obliga a las empresas a innovar y mejorar. Losrivales nacionales se empujan recíprocamente para reducir los costos, mejorar la calidad y el servicioy crear nuevos productos y procesos. Pero a diferencia de la rivalidad con competidores extranjeros,que suele ser analítica y distante, la rivalidad nacional con frecuencia va más allá de la pura compe-tencia económica o comercial y adquiere tintes fuertemente personales. La rivalidad interna originaenemistades activas: las empresas se disputan no solo la cuota de mercado, sino también las perso-nas, la excelencia técnica y, lo que quizás es más importante, el �derecho a alardear�. El éxito de unrival nacional demuestra a los otros que es posible avanzar y a menudo atrae al sector nuevos rivales.A menudo, las empresas atribuyen el éxito de los rivales extranjeros a ventajas �injustas�. Con losrivales nacionales, no hay excusas.

Otro aporte positivo de la rivalidad interna es la presión que crea para la mejora constante de lasfuentes de ventajas competitivas. La presencia de competidores internos anula automáticamente lasventajas debidas al simple hecho de estar en una nación determinada �costo de los factores, accesoal mercado interno o preferencia en él, costes para los exportadores extranjeros. Las empresas se venobligadas a avanzar más allá de esas ventajas y, en consecuencia, a lograr ventajas más sostenibles.Además, los rivales internos que compiten preservarán recíprocamente su honradez en la obtenciónde apoyo oficial. Es menos probable que las empresas queden atrapadas en el sopor de los contratosoficiales o en el progresivo proteccionismo industrial. Por el contrario, cada sector buscará y aprove-chará formas más constructivas de apoyo oficial, como la ayuda para entrar en mercados extranjerosy la inversión en instituciones educativas especializadas o en otros factores especializados.

Irónicamente, es también la vigorosa competencia interna la que en definitiva presiona a las em-presas nacionales a abordar los mercados mundiales y las endurece para tener éxito en ellos. Espe-cialmente cuando hay economías de escala, los competidores nacionales se obligan unos a otros amirar hacia fuera, hacia los mercados extranjeros, para conseguir una mayor eficacia y una más altarentabilidad. Y habiendo pasado con éxito la prueba de la feroz competencia interna, las empresasmás fuertes están bien equipadas para triunfar en el extranjero.

Fuente: Porter (1997)

Recuadro 1.3

Cuanto mayor sea elnivel de aglomeraciónde capitales, dedotación de serviciosy de avance social ycultural en unalocalidad, mayoresserán lasposibilidades degenerar condicionespara la competitividadhumana.

La competitividad para el desarrollo hu-mano, que en adelante se denominará �com-petitividad humana�, es una manera de explici-tar la existencia de un objetivo superior al quedebe dirigirse, en última instancia, la compe-titividad económica. En tal sentido la compe-titividad económica, que propugna lograr re-sultados económicos favorables para lasempresas, no es solo un atributo útil para losefectos del desarrollo humano sino que éstese constituye también en un instrumento paraelevarla.

Por otro lado la humanización de la com-petencia se afianza en la interacción con otros

factores, como la cultura de la confianza, el ejer-cicio de valores y responsabilidades, las expec-tativas y aspiraciones de bienestar, el respetorecíproco con las instituciones y la proteccióndel medio ambiente.

Así, la competitividad humana en el ámbi-to local-regional permite activar las potencia-lidades, mejorar la productividad individual ysocial, generar mayor valor agregado, aumen-tar el empleo decente y aprovechar colectiva-mente los beneficios generados como conse-cuencia de la rentabilidad de la producción. Lacompetitividad humana es una aspiración queinvolucra y compromete a todos.

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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El círculo virtuoso de la competitividad yel desarrollo

La competitividad es un factor que favorece laintegración de los mercados y al mismo tiem-po es un componente de la cultura de la globa-lización. En este sentido, promover la compe-titividad en las regiones consiste en identificarlos medios que permitan explotar mejor laspotencialidades locales en función de incenti-vos y contextos favorables, así como de la bús-queda de una demanda real para que la ofertase haga progresivamente competitiva.

Hablar de potencialidades y competitividades hablar de dos caras de la misma medalla. Elenfoque de las potencialidades promueve lamejora de la oferta y de la productividad, mien-tras que el enfoque de competitividad pone elénfasis en la identificación de los nichos delmercado (demanda) regional, nacional o inter-nacional, dependiendo de los bienes y servi-cios que la mejor utilización de las potenciali-dades puede generar.

Las estrategias para alcanzar altos gradosde competitividad y productividad se puedenaplicar tanto en grandes empresas o cadenasproductivas que son intensivas en el uso decapital y de tecnologías modernas, como enmedianas y pequeñas empresas (PYMES) queoperan en escalas reducidas y usan mano deobra intensiva. En ambos casos las estrategiasempresariales deberán buscar que sus produc-tos sean de calidad uniforme.

El incremento de la productividad puedelograrse, entonces, con diferentes dotaciones depotencialidades y con la realización de tres cua-lidades en la gestión empresarial: capacidad delos trabajadores para involucrarse con eficaciaen los procesos productivos, tecnologías efi-cientes para el medio y creatividad y asociati-vidad empresarial. Si estas cualidades sonacompañadas por una visión de los negociosalimentada por objetivos propios del desarro-llo humano hacia el largo plazo, y por la actua-ción promotora del Estado en el plano econó-mico, se incrementarán las posibilidades deconsolidar resultados rentables y satisfactoriosen términos de competitividad humana.

No se puede dejar de reconocer que ade-más de los tamaños de los diferentes merca-dos hacia los cuales las empresas concurren,tiene determinante peso en los resultados eco-nómicos las características propias de las eco-nomías regionales y locales, en términos delocalización, articulación y modo de produc-ción. En este sentido, las diferencias de los

niveles de productividad son determinadasdirectamente por las distancias de las unida-des de producción con respecto a los merca-dos, por la acumulación del capital en deter-minadas zonas y sectores, así como por labiodiversidad de los múltiples pisos ecológi-cos. Por lo tanto, la geografía, la organizacióneconómica del territorio y la configuraciónsocial de las comunidades locales o regiona-les, así como la dinámica poblacional y la es-tructura del Estado, son los protagonistas cla-ves en los procesos aludidos.

Una localidad aportará más a la competiti-vidad de su región en la medida que mejor seanaprovechadas sus potencialidades, exista me-jor infraestructura vial y productiva, cuente conuna diversidad empresarial y capital humano,y sean mayores las externalidades tecnológi-cas. Esta constelación de procesos brindarámayor empleo, ingresos y bienestar a la pobla-ción local. Por otro lado esta dinámica está ín-timamente relacionada con el grado de integra-ción con otras localidades de la región y con elnivel de intercambio de bienes, servicios y fac-tores. En otros términos, cuanto mayor sea elnivel de aglomeración de capitales, de dotaciónde servicios y de avance social y cultural en unalocalidad, mayores serán las posibilidades degenerar condiciones para la competitividadhumana.

Hay dos formas de abordar la competitivi-dad en la escala local: por diversificación o es-pecialización productiva. La competitividad pordiversificación se asocia con situaciones de va-riedad productiva debido a factores naturaleso creados. Para que los productos o serviciospuedan ser competitivos deben alcanzar esca-las y calidades mínimas; además, deben gene-rar �economías internas� provenientes de los be-neficios de producir varias cosas a la vez, comolos cultivos asociados, las cadenas productivasy de productos (clusters), los multiservicios, etc.En todos estos procesos la diversificación debeser fuente de mayor productividad. En contra-posición, la competitividad por especialización seasocia con grandes escalas de producción deuno o pocos bienes o servicios. Las bases paraelevar la productividad son las economías deescala, los rendimientos crecientes y las exter-nalidades propiciadas por la especialización,como la existencia de mano de obra más califi-cada, sistemas de información sobre cambiostécnicos y nuevas tecnologías e infraestructu-ra comercial.

Las posibilidades del desarrollo local de-penden de la opción o combinación posible

La competitividadhumana en el ámbitolocal-regional permiteactivar laspotencialidades,mejorar laproductividadindividual y social,generar mayor valoragregado, aumentarel empleo decente yaprovecharcolectivamente losbeneficios generadoscomo consecuenciade la rentabilidad dela producción.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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No existe un modelode desarrollo localválido para todas laslocalidades debido alas diferenciasproductivas y dedotación de recursos,factores ypotencialidades. Porello, cada localidaddebe generar modelosadecuados a surealidad.

entre diversificación y especialización en fun-ción del mejor aprovechamiento de sus poten-cialidades. Sin embargo, cualquier alternativarequerirá de la concertación entre las diferen-tes fuerzas públicas y privadas en el ámbitolocal y regional. Y se sobreentiende la presen-cia de un Estado dispuesto a cooperar y a pro-mover un conjunto de relaciones no solo paramejorar las condiciones para la producción,sino también para promover mejores elemen-tos para la convivencia humana. Los principiossobre los que se basan dichas relaciones son:equidad, subsidiariedad, reciprocidad, trans-parencia y rendición de cuentas (accountabili-ty). Esto requiere diseños institucionales crea-tivos que permitan aproximar el desarrollolocal al desarrollo global (Conti 2001).

El círculo virtuoso del desarrollo humanoen el espacio se cierra cuando se da la siguien-te secuencia: desarrollo humano→ mayor com-petitividad→ mayor desarrollo local→ más de-sarrollo humano. La meta es el desarrollohumano. Con personas bien nutridas, educa-das, con acceso a los servicios básicos y no bá-sicos, es posible esperar sensatamente mayo-res dosis de creatividad, empresarialidad yasociatividad, tanto en las empresas privadascomo en los organismos del Estado. En pocaspalabras, una localidad con un mayor nivel deproductividad tiene bases para una mayor com-petitividad y un mayor desarrollo humano.

No existe un modelo de desarrollo local vá-lido para todas las localidades debido a las di-ferencias productivas y de dotación de recur-sos, factores y potencialidades. Por ello, cadalocalidad debe generar modelos adecuados asu realidad.

La medición de la competitividad

La competitividad humana regional está deter-minada por dos tipos de factores relacionadosentre sí: los directos, asociados con el nivel deproductividad individual, las innovaciones ylas capacidades de mercadeo; y los indirectos,relacionados con factores sectoriales y espacia-les de los cuales los productores dependen.

A su vez, el precio de los productos o servi-cios frente a los competidores �fundamentalen la competencia� se explica por factores queactúan en todos los niveles económicos (micro,meso y macro). Los factores microeconómicosestán relacionados con la productividad deltrabajo como principal fuente de competitivi-dad. Los factores mesoeconómicos son los que

atañen al espacio local-regional: calidad de lainfraestructura básica, grado de desarrollo delos mercados, acceso a financiamiento, ofertatecnológica, calidad y liderazgo de los gobier-nos locales y regionales, externalidades espa-ciales y medio ambiente empresarial. Final-mente, los factores macroeconómicos tienenque ver con la estabilidad del contexto institu-cional y los precios relativos, los cuales debenpromover y no inhibir la competitividad den-tro y fuera del país.

Esta complejidad del concepto lleva a unagran amplitud en las definiciones y la medi-ción. En este Informe se mencionará tres porser las más útiles para la construcción del índi-ce de competitividad humana que más adelantese describe. La primera es un índice macroeco-nómico utilizado para medir la capacidad decrecimiento de una economía nacional o regio-nal en el mediano y largo plazo, que se basa entres indicadores: contexto macroeconómico,tecnología y calidad de las instituciones públi-cas. Este índice fue propuesto por Jeffrey D.Sachs, Andrew Warner y John McArthur. Loscomponentes del índice macroeconómico estána su vez integrados por otras variables: inno-vación y tecnologías de información y comu-nicación para los países o regiones innovado-ras y transferencia tecnológica; estabilidadmacroeconómica, riesgo país o calificación cre-diticia regional; gasto del gobierno en sus dis-tintos niveles, en cada región; contexto jurídi-co, índice de corrupción.

La segunda propuesta de medición exten-dida es un índice de naturaleza microeconó-mica que evalúa la eficacia con la que la econo-mía utiliza su stock de recursos y se debe aPorter y el Harvard Business School. Utiliza dosgrupos de variables: operaciones y estrategiasde las empresas, y calidad del ambiente nacio-nal de negocios. Los componentes del índicemicroeconómico tienen varios indicadores: ca-racterísticas de los procesos productivos; tipode ventaja competitiva; capacitación de la fuer-za laboral; capacidad innovadora de las empre-sas; política de marcas; infraestructura física(carreteras, puertos, ferrocarriles, telecomuni-caciones); calidad del sistema judicial; eficien-cia burocrática de los niveles de gobierno; de-rechos de propiedad; calidad de lasuniversidades en ciencias y tecnología, de lasescuelas de negocios y de los institutos tecno-lógicos; patentes registradas en cada región;disponibilidad de ingenieros y científicos; re-laciones de cooperación entre el sector priva-do y los centros de investigación. También ac-

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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4 La lista exhaustiva de criterios de medición al interior de cada una de estas categorías puede ser consultada en el sitio webdel IMD <www.imd.ch>.

ceso a crédito, sofisticación de los comprado-res, sistema de regulación de monopolios na-turales y del medio ambiente, calidad de losproveedores locales, existencia de conglome-rados (clusters), disponibilidad de maquinaria,accesorios y servicios especializados. Asimis-mo, ambiente laboral, niveles de sueldos y sa-larios, barreras arancelarias.

La tercera propuesta ha sido elaborada porla Escuela de Negocios de Suiza (IMD) para pu-blicar anualmente un ranking de competitivi-dad, que considera los siguientes factores: des-empeño económico (crecimiento, riqueza,comercio internacional, inversión internacio-nal, empleo, precios); eficiencia del gobierno(finanzas públicas, política fiscal, marco insti-tucional, legislación comercial, apertura, regu-laciones para la competencia, el trabajo y elmercado de capitales, educación); eficiencia delsector privado (productividad gerencial, cos-tos laborales, disponibilidad de trabajadores ca-lificados, eficiencia del sistema bancario, prác-ticas gerenciales e impacto de la globalización);infraestructura básica; ciencia y tecnología; sa-lud y medio ambiente y sistema de valores4.

Tomando en cuenta estas diferentes mane-ras de medir la competitividad, se puede for-mular un índice que comprenda los factoresmás requeridos para lograr la competitividadlocal/regional para el desarrollo humano. Sepropone el índice de competitividad humana(INCOH) siguiente:

INCOH = [KN (tierras y otros recursos), KH(calidad del trabajo, calidad de la fuerza la-

boral), KF (infraestructura productiva ybásica), KS (organización y acción social),empleo decente, empresarialidad, produc-tividad del entorno, externalidades]

El empleo decente como eje en ladefinición de la competitividad humana

La formulación de competitividad que se pro-pone parte del reconocimiento de que un ma-yor nivel de productividad y de empleo decen-te depende del esfuerzo individual de losproductores y de su grado de integración conotros productores de la localidad y de la región,teniendo como telón de fondo políticas secto-riales y sociales coherentes con este proceso.Esta combinación trae resultados benéficos enel empleo y la productividad: por un lado, unmayor nivel de empleo decente incrementa lademanda efectiva de la localidad y/o de la re-gión, lo cual puede constituir un incentivo parala ampliación de la producción y establecer uncírculo virtuoso entre incrementos en la oferta(con mayor nivel de productividad) y deman-da (con mayores ingresos). Por otro lado, unamayor productividad abarata el nivel de vidalocal y regional, lo que permite una mayor ar-ticulación económica entre productores y con-sumidores, lo que a su vez acentúa el efectomultiplicador del empleo. Esta es la base paraatraer nuevas inversiones.

La propuesta de generar empleo y a la vezelevar la productividad, frecuentemente es vis-ta como un objetivo contradictorio. La idea que

Trabajo decente

El trabajo decente resume las aspiraciones de los individuos en lo que concierne a sus vidas labora-les, e implica oportunidades de obtener un trabajo productivo con una remuneración justa, seguri-dad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas para el desarro-llo personal y la integración social, libertad para que los individuos manifiesten sus preocupaciones,se organicen y participen en la toma de aquellas decisiones que afectan a sus vidas, así como laigualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.

El trabajo decente debería constituir la esencia de las estrategias globales, nacionales y localespara lograr el progreso económico y social. Es indispensable para los esfuerzos destinados a reducirla pobreza, y como medio para alcanzar un desarrollo equitativo, global y sostenible. Mediante susactividades en el ámbito del empleo, la protección social, las normas y los principios y derechosfundamentales en el trabajo y del diálogo social.

Fuente: Página web de la OIT <www.ilo.org/public/spanish/decent.htm>

Recuadro 1.4

La formulación decompetitividad que sepropone parte delreconocimiento deque un mayor nivel deproductividad y deempleo decentedepende del esfuerzoindividual de losproductores y de sugrado de integracióncon otros productoresde la localidad y de laregión, teniendo comotelón de fondopolíticas sectoriales ysociales coherentescon este proceso.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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subyace a esta apreciación es que para lograrun mayor nivel de productividad se requierede mayores dotaciones de capital por unidadde trabajo, con lo cual se opta por tecnologíasintensivas en capital que generan poco empleodirecto. Sin embargo, se ha demostrado (Gar-cía 2004) que generalmente las mayores ganan-cias de competitividad provienen del incre-mento de la productividad del trabajoresultado de una mejor educación, mayor des-treza y capacitación permanente de los traba-jadores. En otras palabras, a igual dotación decapital físico o natural, la productividad depen-de de la calidad de los trabajadores.

Elevar la productividad del trabajo no ne-cesariamente significa incremento del empleo.Esto es cierto a nivel micro. Pero si fuera la ten-dencia prevaleciente en una región se puedelícitamente esperar que se dinamice el procesoproductivo y con ello surgan nuevas plantas,se amplíen las existentes y se aumente el em-pleo decente. De esta forma la generación deempleo al compás de una mayor competitivi-dad se alcanza básicamente a partir de las �eco-nomías de integración�, de la existencia o pro-moción de cadenas que se fundan en los efectosmultiplicadores regionales de empleo, que sonmayores cuanto más articulados estén los sec-tores productivos y las localidades.

La vinculación entre la competitividad, elempleo y la productividad del trabajo debe serun objetivo esencial de las políticas públicas.

Supone una adecuada selección de ventajascomparativas y potencialidades, así como detécnicas productivas. Pero también relacioneslaborales equitativas, metas claras en políticassalariales positivas y generación de redes deprotección social.

La contradicción entre productividad y em-pleo decente, a niveles agregados, es el resul-tado de una formulación simple, por la cual lastecnologías más sotisficadas eliminan o abara-tan el empleo porque hay abundante disponi-bilidad de mano de obra o simplemente por-que el capital es más barato que el trabajo y,por tanto, su utilización intensiva permite pro-ducir a menores costos y ganar mercados. Alaceptar estas premisas, se está aceptando im-plícitamente la dinámica de la concentración yel privilegio, cuyo horizonte sería la detenta-ción de la riqueza en muy pocas manos coexis-tiendo con una extendida pobreza, excluida delos procesos productivos y en la antesala delconflicto social.

La alternativa es crear riqueza con nivelescrecientes de productividad pero tener los me-canismos económicos y sociales que establez-can una sociedad cada vez más justa y libre, demanera que el trabajo creativo en condicionesadecuadas se multiplique y se remunere me-jor. El abaratamiento de la producción debeprovenir del empleo adecuado de recursos yla mejora permanente de los procesos debidoa la progresiva calificación y especialización de

El abaratamiento de laproducción debeprovenir del empleoadecuado de recursosy la mejora permanentede los procesos debidoa la progresivacalificación yespecialización de lostrabajadores.

CONTRIBUCIÓN ESPECIALEl desafío de la competitividad regional

El nuevo orden económico mundial, la apertura de los mercados y la globalización de los medios decomunicación han hecho más evidente que no son solo los países los que compiten, sino las regionese incluso las ciudades. La competitividad regional es la nueva tarea del futuro y los ganadores seránaquellos que comprendan el cambio y logren adecuarse oportunamente a la economía del siglo XXI.He allí la trascendencia de identificar los sectores competitivos en cada región, como base para eldesarrollo. Una vez identificados, se pone atención al efecto multiplicador que éstos puedan generarsobre el resto de las actividades económicas.

Definidos los sectores con mayores posibilidades de desarrollo, que usualmente están basados enrecursos naturales, se plantean las acciones estratégicas para desarrollar verdaderas ventajas competi-tivas en la región. El simple hecho de tratar de definir una �visión de futuro� para la región lleva apensar en el largo plazo y a tener en claro la dirección en la cual hay que juntar los esfuerzos regionales.Esto es lo que constituye un proyecto de competitividad regional y su realización requiere del esfuerzoconjunto y la coordinación de todos los sectores involucrados en el desarrollo de la región, tanto delsector público como del privado y académico mediante sus líderes regionales e instituciones.

Alejandro Indacochea CácedaDirector del Centro de Competitividad CENTRUM

Pontificia Universidad Católica del Perú

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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los trabajadores. De tal forma, la disminuciónde costos no se produciría a partir de la reduc-ción de la participación de los trabajadores enel proceso productivo o de su desprotección,sino a la competencia sana por lograr una pro-ductividad del trabajo cada vez más elevada,cuyos frutos den lugar a sociedades más segu-ras, en el sentido de una protección adecuadafrente a los riesgos sociales.

LA COMPETITIVIDAD EN CADENA O�TODOS COMPETITIVOS�

La competitividad con frecuencia se asocia a laexportación, en tanto los mercados internacio-nales son cada vez más exigentes. Las empresascapaces de exportar demandan al Estado las me-jores condiciones para asegurar su competen-cia. De esta forma, sin quererlo o queriéndolo,se deja de lado a un gran número de empresas

que no se encuentran en esas mismas condicio-nes. Desde la perspectiva del desarrollo huma-no, como ya se ha explicado, la competitividades un medio para establecer procesos de gene-ración de riqueza que dinamicen el mercado in-terno e involucren al conjunto de la población.

La competitividad en cadena, entonces, sig-nifica una división del trabajo que aprovecha,en escalas crecientes, los diferentes factores ylas potencialidades de cada región o localidad.La competitividad en cadena crea impactos di-namizadores que permiten imaginar la incor-poración creciente de unidades productivas dediferente escala y ubicación en los variadosmercados nacionales e internacionales, en fun-ción de su nivel de competencia.

Aquellos sectores que tienen un alto nivelde productividad, amplio valor agregado, ge-neran empleo decente y cuyos costos de trans-porte no bloquean su competitividad, son losque tienen mayores oportunidades de expor-

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La estrategia de lacompetitividad encadena debe incluirprocesos decooperación ycoordinación entreproductores paraalcanzar las escalasnecesarias, así comosistemas deinformación y detransferenciatecnológica paramejorar susestándares decalidad.

tar fuera del país. En cambio los que tienenniveles de productividad relativamente meno-res y cuyos costos de transporte son compa-rativamente elevados, estarán más claramen-te ligados a los mercados locales y regionalesde sus entornos. Sin embargo, esta situaciónno es necesariamente rígida. La constelaciónde empresas y cadenas productivas con nive-les elevados de productividad pueden calzarperfectamente con los requerimientos de mer-cados locales y regionales que tienen sus pro-pias sustentaciones. Una de ellas: la necesidadde satisfacer las demandas de las poblacionesen las diferentes zonas del país en el marcode una estrategia orientada a la seguridad ali-mentaria nacional.

Esta propuesta pretende la edificación deun sistema productivo equilibrado en el cualconvivan niveles de competitividad permisi-bles para distintos tipos de demanda. La arti-culación inteligente de estas variadas opcionesinduce a la generación de un sistema de �com-petitividad regional en cadena�.

La figura 1.2 esquematiza estos plantea-mientos. El sistema implica una división deltrabajo que organiza los factores y las poten-cialidades para competir según las distanciasy los costos de transporte. Es obvio que los pro-ductores de bienes y servicios con mayor nivelde productividad pueden vender tanto en elmercado internacional, nacional y regional,pero tendrán preferencia por vender a escalainternacional pues no tendrán limitaciones dedemanda y, eventualmente, podrán vender amejores precios. Si la demanda internacionalcrece, estos productores dejarán de vender enel país y en la región para destinar toda la ofertaal mercado internacional.

Esto dejará insatisfecha la demanda nacio-nal y/o regional, si es que su capacidad insta-lada es limitada. En consecuencia, se abrirá laposibilidad de que productores con menor ni-vel de productividad puedan entrar a cubrir lademanda insatisfecha, siempre que sean com-petitivos, junto con productores de otras regio-nes o de otros países. A los primeros los prote-gerán las distancias. A los segundos, lasdistancias y los aranceles. Se presenta así la oca-sión para utilizar o ampliar los factores produc-tivos, acentuar el uso de las potencialidades porparte de estos productores e innovar a fin dellenar el vacío dejado por los exportadores. Siesto sucede, también las empresas menos pro-ductivas, como las manejadas por campesinosque solo vendían en los mercados locales, ten-drán incentivos para incursionar en el merca-

do regional, porque a su vez los productoresque antes solo vendían en la región y ahoravenden en otras, disminuirán su oferta para laregión. En consecuencia, este vacío de ofertapodría ser llenado por los menos productivos,quienes deberían aumentar su productividady utilizar más sus potencialidades. De esta ma-nera, se genera un efecto de incremento de pro-ductividad y competitividad en cadena, bajoformas de cadenas productivas y clusters.

La clave de la competitividad en cadena esestablecer una estrategia de desarrollo dondela producción tienda a ser cada vez más resul-tado de incrementos en la productividad yfuente creciente de generación de empleo. Deesta forma la exportación debería crecer con lamisma intensidad como hay que ampliar ymejorar el mercado interno. La competitividadno solo es necesaria para el comercio exterior,debe ser también promovida para el comerciointerno, pues en la medida que un país sea máseficiente en la producción de bienes y serviciospara su consumo, estará en mejores condicio-nes para exportar. En este esquema lo exporta-ble sirve de �locomotora� para halar a los otrosproductores, que estarían concurriendo en fun-ción de su especialización y productividad alos diferentes estratos del mercado nacional.Así que cuando se amplíe la opción exporta-dora, la oferta ya estará creada, los empresa-rios locales o regionales estarán debidamenteentrenados y el sistema productivo-comercialestará en movimiento para asegurar la cadena.

Transformar antes de transportar

Dicho lo anterior no se puede dejar de recono-cer que las localidades más alejadas y con me-nor densidad de población tienen menos posi-bilidades de ser competitivas. Aun cuando semejoren las comunicaciones, este avance nosolo no asegura el mejoramiento de la capaci-dad productiva y mercantil de la localidad ale-jada, sino que inclusive la puede deteriorarmás. Teniendo en cuenta esta realidad econó-mica es que el sistema de competitividad encadena permitiría incentivar la producción conmayor valor agregado, poniéndose en prácticael �transformar antes de trasportar� (Iguíñiz1995). En la medida en que los productoresrurales más pobres y alejados puedan ser apo-yados para hacer innovaciones tecnológicasque permitan la transformación de sus produc-tos o que las empresas industriales demandeninsumos con cierta elaboración, las posibilida-

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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des de incorporarse al sistema y los beneficiossubsecuentes serán mayores.

De esta forma las economías rurales-cam-pesinas podrían remontar sus actuales caren-cias para ser suficientemente competitivos y ar-ticularse de mejor manera con las economíasurbano-industriales y de servicios, a pesar desus restricciones estructurales, entre las quedestaca la manera extremadamente tradicionalde conducir sus unidades de producción y laminifundización de sus parcelas. Existen variasvías para abordar este problema, entre ellas: laasociación de parcelas, un uso más intensivode áreas comunales, la capacitación funcional,la creciente capitalización de sus ingresos paradedicarlos a mejorar sus chacras y crianzas, elapoyo del gobierno en la dotación de infraes-tructura (riego, caminos rurales, almacenes,energía) y de asistencia técnica para el mejoraprovechamiento de sus potencialidades ytransformación productiva, la dotación de cré-ditos y el establecimiento de políticas comer-ciales favorables al despegue de esta población.

Un desafío de la competitividad en cadenaes alcanzar una escala o una calidad mínimapara exportar. En muchos casos, pequeños ymedianos productores que tienen un nivel muybueno de productividad no logran exportarporque los compradores solicitan volúmenesmayores a su capacidad individual o porquepara hacerlo requieren ajustarse a ciertos es-tándares fijados por la demanda (nacional ointernacional).

Por tanto, la estrategia de la competitividaden cadena debe incluir procesos de cooperacióny coordinación entre productores para alcan-zar las escalas necesarias, así como sistemas deinformación y de transferencia tecnológica paramejorar sus estándares de calidad. Es necesa-rio, entonces, �cooperar para competir� (Táva-ra 1994).

La competitividad y los mercados

Vinculado al tema de transformación está elde la naturaleza de los mercados. La teoría quesubyace a la competitividad convencional esque los mercados son de competencia perfec-ta, lo cual implicaría que no existen barreraspara la entrada y la salida de los productos,que el flujo de información es perfecto, quelos productores y consumidores son muchosy que, en consecuencia, se compite por pre-cios. En la realidad, raramente se dan estos su-puestos y si bien en los mercados se compite

por precios, también se compite por calidad,marcas y volúmenes de oferta. Es decir, sonmercados imperfectos cercanos a los merca-dos de competencia monopólica en los quehay diferencias, aunque sean mínimas, entreproducto y producto, y en el que cada pro-ductor trata de diferenciarse de sus competi-dores para conservar un segmento del merca-do para sí. Por ello es necesario tomar encuenta la estructura de mercados y las carac-terísticas de la competencia.

Ya se ha señalado que las regiones son losespacios de la producción y por tanto se puedeafirmar que son ellas también las que exportan(Krugman 1992), en tanto la competitividad segenera en el entramado económico e institu-cional de una región. Las regiones naturalmen-te van recreando en su espacio procesos de con-centración demográfica y económica que dapor resultado el surgimiento de un sistema cen-tro-periferia. El centro se caracteriza por serindustrial y de servicios, mientras que la peri-feria es rural y agropecuaria. El mercado deproductos industriales tiende a ser de compe-tencia monopólica en la medida que las dife-rentes industrias tratan de diferenciar sus pro-ductos y aprovechar las economías de escala,lo que lleva a la aparición de rendimientos deescala crecientes y explica su elevado nivel deproductividad y sus posibilidades de compe-tir en mercados distantes. Por el contrario, losmercados rurales, por su dispersión espacial,tienden a configurar situaciones de verdaderacompetencia desplazándose unos a otros. Porello, la fuente de su competitividad provienede un uso intensivo de sus factores de produc-ción y de cambios tecnológicos que incremen-ten la productividad de la fuerza de trabajo yel rendimiento de la tierra.

La competencia, como se ve, tiene un carác-ter ambivalente desde el punto de vista del de-sarrollo económico, pues se expresa como unproceso en el que algunas empresas o personasganan y otras pierden o son desplazadas. Estemismo fenómeno se da entre localidades y en-tre regiones profundizando las desigualdadessi es que no se cuenta con políticas que dismi-nuyan estos efectos. En el balance, competir esfavorable al desarrollo pero no se puede dejarde advertir que algunos caen en el camino. Yéstos generalmente son de la periferia.

Las opciones para que la periferia reduzcasus desventajas respecto al centro rebasan elcampo de la actividad productiva y comercialy se instalan en la del desarrollo humano. Una,corre por los propios esfuerzos de transforma-

Los principalesagentes del desarrollolocal son losempresarios, lostrabajadores, lasociedad civilorganizada y elEstado en susdistintos niveles yreparticiones degobierno.

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ción que deben hacer las empresas, localida-des o regiones periféricas dedicadas principal-mente a actividades primarias con baja trans-formación. Allí es recomendable industrializarla agricultura y otras actividades extractivas,ir hacia la agroindustria, la industria pecuariao la industria forestal, es decir, tratar de bus-car rendimientos de escala y externalidades enel campo. La otra opción compromete a los�centros� regionales para que se articulen másequitativamente con su entorno y al Estadopara que fomente a través de leyes y acciónprogramática �inclusive de carácter subsidia-rio� la dinamización de estas localidades pe-riféricas. Por ello es necesario combinar políti-cas económicas orientadas a elevar lasexportaciones y paralelamente a atender lasdemandas internas que provean seguridad ali-mentaria y refuercen las cadenas productivasregionales.

LOS AGENTES DEL DESARROLLOLOCAL Y LA COMPETITIVIDADREGIONAL

Los principales agentes del desarrollo local sonlos empresarios, los trabajadores, la sociedadcivil organizada y el Estado en sus distintosniveles y reparticiones de gobierno. Es necesa-rio tomar en cuenta la calidad de los agentes,

los mecanismos y términos de sus interrelacio-nes y evaluar si el conjunto de agentes generao no una estructura social favorable a la com-petitividad humana.

Desde el punto de vista de la competitivi-dad humana, el empresario es el agente más im-portante para el desarrollo local y regional. Entanto agente que combina adecuadamente losfactores productivos, toma las decisiones deinnovación tecnológica, asume riesgos y, almismo tiempo, genera empleo, el empresarioes el factor dinámico del desarrollo humano.No siempre el empresario es productor. Estosson dos roles distintos, aunque a veces se jun-tan en una sola persona. Una posibilidad parael desarrollo regional es tratar de hacer decada productor un empresario; sin embargo,es mucho más fácil hacer de un empresario unproductor.

Por lo tanto, sería necesario crear o fomen-tar la formación de empresarios para la com-petitividad humana. El mayor desafío que en-frenta un empresario es mantenerse de manerasostenida en el mercado, asegurar su �nicho�vía la correcta combinación de los factores deproducción. Asimismo, el buen empresario tie-ne agudeza para identificar nuevas oportuni-dades de negocio. El empresario no es corto-placista, trata de explotar racionalmente losrecursos para asegurar su futuro. Reconoce quela fuerza de trabajo es su mejor e inagotable

Capital social

El capital social es hoy redescubierto como una clave estratégica de los avances de países exitososcomo los �tigres asiáticos�, Israel, los países nórdicos y otros. Se entiende por tal un conjunto deaspectos como, entre otros, la capacidad de una sociedad para producir concertaciones sociales am-plias en su interior, para generar �redes� articuladoras de los esfuerzos de sus diversos sectores; lasfuerzas existentes en una sociedad para impulsar el trabajo voluntario en iniciativas de utilidad ge-neral; su cultura y la presencia de valores éticos orientados hacia la solidaridad, la construcciónpositiva, la cooperación, la equidad. Según las evidencias, estos factores no son abstracciones ajenasal desarrollo económico y social. Tienen, por el contrario, un peso estratégico en que se produzcanun desarrollo sostenido. Los países que protegen, fortalecen y movilizan su capital social están po-tenciando una de las palancas decisivas del desarrollo.

El capital social está en el centro de los éxitos productivos y económicos de diversas sociedadesavanzadas de nuestro tiempo. Interactúa positivamente con las otras formas de capital. Un elevadocapital social se transforma en factores como estabilidad política y macroeconómica, incentivos parala productividad y la innovación, énfasis en la educación, transparencia, erradicación de prácticascorruptas, crecimiento del trabajo voluntario. Donde existe un bajo capital social o en proceso deerosión, es decir, sociedades donde hay altos niveles de desconfianza, poca participación, baja con-ciencia cívica, tienen en todos estos elementos una traba de gran envergadura para el progreso eco-nómico y social.

Fuente: Kliksberg (2002)

Recuadro 1.5

... el empresario parael desarrollo humanodebe priorizar elcapital humano comofuente deproductividad y decompetitividad, ycomplementarlo ohacerlo funcional alas mejoras en elcapital físico y naturalo a los cambiostecnológicos.

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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capital, por lo tanto busca métodos técnicos queincrementen la productividad del trabajo yapoya fuertemente la capacitación de los tra-bajadores. Es decir, el empresario para el desa-rrollo humano debe priorizar el capital huma-no como fuente de productividad y decompetitividad, y complementarlo o hacerlofuncional a las mejoras en el capital físico y na-tural o a los cambios tecnológicos. El reto esfomentar una nueva estirpe de empresarios enlas regiones, pues de su existencia ha de de-pender en gran medida el desarrollo regional.

El trabajador es el agente imprescindible dela competitividad humana. Si se entiende portrabajador a la persona debidamente califica-da para la función que realiza, se estará deacuerdo en que no surge ni sorpresiva ni es-pontáneamente. El trabajador se forma prime-ro en el hogar (salud y valores), luego en la es-cuela (cultura y técnica) y por último en elmercado (experiencia). Los trabajadores se in-corporan al mercado bajo diferentes modalida-des ocupacionales: asalariados, independien-tes e informales. Todos deben tender aincrementar su nivel de productividad, unospara mejorar salarios, otros para hacer más ren-table su producción y los últimos para salir deesa modalidad de refugio que con las crisis eco-nómicas se instaló en el mercado. Cualquierasean estas relaciones sociales y técnicas, lo másimportante es la calificación del trabajador. Estádemostrado que los trabajadores con mayoresconocimientos y mejor entrenados son facto-res imprescindibles para la competitividadhumana pues por su calificación logran mayo-res niveles de productividad y, al mismo tiem-po, pueden exigir mejores remuneraciones yser nuevos empresarios potenciales. El desafíode las regiones es formar trabajadores, aumen-tar su stock de capital humano adecuado a suspotencialidades.

El Estado, materializado en sus distintos ni-veles de gobierno (central, regional, local), esagente promotor, facilitador y, en muchos lu-gares, conductor del desarrollo local o regio-nal. La idea es que a mayor tamaño del sectorprivado, menos roles tendrá que asumir el Es-tado fuera de los tradicionales de suministrarbienes y servicios públicos además de un mar-co institucional y jurídico adecuado. La expre-sión del Estado a nivel regional son los gobier-nos regionales, quienes están llamados apromover la competitividad humana, mientrasque los gobiernos locales son los encargadosde ofrecer los bienes y servicios que permitenla convivencia social. El principal reto es con-

formar gobiernos regionales y locales capacesde coordinar entre sí y cooperar con los secto-res productivos y con la sociedad para generarun marco favorable al desarrollo humano y, pa-ralelamente, un contexto institucional y de po-líticas públicas que promuevan la competitivi-dad humana. Por ello, es necesario el desarrolloinstitucional y de capacidad de gestión de es-tos gobiernos, por lo que se debe aprovecharel proceso de descentralización para lograr es-tos fines. Gobiernos regionales y locales con li-derazgo, con propuestas colectivas consisten-tes y con planes estratégicos de desarrollo sonfundamentales para lograr la competitividadhumana.

Finalmente, la denominada sociedad civil, or-ganización de la población en distintos nivelesy con distintos objetivos no lucrativos y no pro-ductivos, constituye al mismo tiempo causa yefecto del desarrollo humano. Las organizacio-nes surgidas de la sociedad civil como parti-dos políticos, organizaciones gremiales, barria-les, campesinas, de pequeños productores,cooperativas, organizaciones culturales, de es-parcimiento, es decir, todas aquellas formas deorganización que facilitan la convivencia socialpacífica, generan identidades y establecen unameta común que facilita el desarrollo humano.

Obviamente, la sociedad civil es más bienesta trama de relaciones colectivas con una fi-nalidad humana, pero para entenderla y paracomprender su papel en la competitividad hu-mana es necesario clasificarla, ordenarla y en-tender la lógica de su organización y su papelinstrumental, a veces bastante impreciso, enel desarrollo humano y la competitividad. Estádocumentado que cuanto mayor densidad hayen la sociedad civil, medida por ejemplo porel número de organizaciones a las que perte-nece una persona, el desarrollo humano esmás acelerado.

Desde el punto de vista de la competitivi-dad para el desarrollo humano, interesa cono-cer cuán organizados están los productores, losempresarios, los trabajadores y en qué tipo deorganizaciones. En segundo lugar, es impres-cindible establecer los mecanismos, reglas einstancias de solución de conflictos, que inevi-tablemente existirán, entre los distintos agen-tes. En tercer lugar, es necesario evaluar hastaqué punto los gobiernos locales y regionaleslogran coordinar y concertar con los agentesmetas de desarrollo humano.

Por estas consideraciones, es importantetener una percepción adecuada y una evalua-ción precisa de las características de estos

Está documentadoque cuanto mayordensidad hay en lasociedad civil, medidapor ejemplo por elnúmero deorganizaciones a lasque pertenece unapersona, el desarrollohumano es másacelerado.

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agentes, el grado de concentración espacial desus actividades y la forma en que el Estadocentraliza las relaciones y decisiones con es-tos agentes. El comportamiento de los agen-tes está marcado por una ética que se expresaen el conjunto de sus actividades y por unacultura que los vincula y relaciona con la so-ciedad en su conjunto.

CULTURA Y ÉTICA: EL AMBIENTE DELA COMPETITIVIDAD

Las normas de comportamiento social, las tra-diciones y los principios morales están estre-chamente vinculados a las instituciones decualquier sociedad. La economía, la sociedad

y la política no podrían funcionar sin estos fac-tores, por ello es fundamental preguntarse porel modo como se comportan cotidianamente laspersonas dentro de sus sociedades locales, re-gionales y nacionales, para lograr la conviven-cia y el desarrollo humano. El tema es cómo segeneran las normas sociales y las institucionesy, a partir de ellas, cómo fomentar la culturadel desarrollo humano entendida como el con-junto de códigos éticos y valores morales quepermiten la convivencia, la identidad social yel progreso socioeconómico.

En el caso del Perú existen, a no dudarlo,varias vertientes culturales e instituciones re-gionales y locales que el Estado republicano hatratado de homogenizar o por lo menos reco-ger. Por un lado, en las comunidades campesi-

La democracia es la única formade gobierno compatible con todaslas libertades y derechos huma-nos, incluyendo la libertad y los de-rechos culturales.

El crecimiento a favor de los po-bres es necesario para revertir laexclusión socioeconómica (exclu-sión de participar) de los gruposculturales.

La expansión equitativa de lasoportunidades sociales es necesa-ria para revertir la exclusión so-cioeconómica de los grupos cul-turales.

La democracia hace poco para darcabida a los intereses de las mi-norías. Las democracias bien or-ganizadas no han acogido las de-mandas de reconocimientocultural presentadas por gruposque se identifican por su etnia, len-gua y religión, incluyendo las delos indígenas y los inmigrantes. Lademocracia también permite elsurgimiento de grupos extremis-tas violentos.

El crecimiento a favor de los po-bres no es suficiente para superarla discriminación y enmendar loserrores del pasado.

La expansión equitativa de lasoportunidades sociales no es su-ficiente para superar la discrimi-nación y enmendar los errores delpasado.

Además, tal medida tampoco aco-ge la demanda de oportunidadesdiferentes, como aquella por dis-tintos tipos de educación.

Necesario para la libertadcultural

Pero no suficiente para lalibertad cultural

Las demandas de reconocimientocultural con frecuencia son presen-tadas por grupos no democráticos.

Las demandas pueden contrapo-nerse a la conformación de la de-mocracia y congelar las prácticastradicionales que, en nombre dela �autenticidad�, resultan opre-soras y pueden ser compartidaspor muchos miembros del grupoen cuestión.

La discriminación positiva contra-dice los principios de la igualdad.¿Son quizás los programas espe-ciales una solución alternativa a ladiscriminación positiva?

La discriminación positiva contra-dice los principios de la igualdad.¿Son quizás los programas espe-ciales una solución alternativa a ladiscriminación positiva?

Tal medida podría implicar una�inclusión injusta�, así como laexclusión de múltiples otras alter-nativas y oportunidades a dispo-sición de los demás ciudadanos.

Incorporar la apertura de espaciospara las identidades minoritariasy adoptar políticas multiculturales

Considerar el federalismo asimé-trico y la participación en el poderejecutivo.

Reconocer las identidades y ciu-dadanías múltiples.

Idear programas especiales deapoyo para la creación de em-pleos, la capacitación y la entregade créditos.

Instaurar programas de discrimi-nación positiva.

Idear programas especiales deapoyo a los grupos excluidos.

Instaurar programas de discrimi-nación positiva.

Ofrecer servicios especiales confinanciamiento público, como es-cuelas.

Potenciales contradiccionesentre las metas del multicultura-lismo y los tres pilares

Políticas multiculturalesadicionales

La integración de políticas multiculturales a las estrategias de desarrollo humano

Democracia

Crecimiento afavor de lospobres

Expansiónequitativa delas oportuni-dades socia-les

Tres pilares dela estrategia dedesarrollohumano

Fuente: PNUD (2004a) p. 37

Recuadro 1.6

Capítulo 1: El desarrollo humano y la competitividad

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nas de los Andes la reciprocidad es una normade comportamiento para las relaciones socia-les y de producción. En los grupos étnicos másalejados de la Amazonía, donde aún no está es-tablecida la idea de la propiedad privada, lasambiciones por bienes materiales son menores,la gente se contenta con satisfacer sus necesi-dades básicas. Por otro lado, buena parte delpaís funciona bajo los principios generales dela economía social de mercado y de un ordendemocrático. Sin embargo, en los últimos añosen las ciudades se vienen dando comporta-mientos que transgreden las normas éticasconstitucionales, religiosas o tradicionales, pro-pios de un relajamiento moral. De allí que lacorrupción, la delincuencia y la violencia so-cial se hayan ido convirtiendo en códigos per-versos de comportamiento social, que obvia-mente retrasan el desarrollo, el progresodemocrático y la vida pacífica en sociedad.

A las regiones más tradicionales, los Andesrurales, se las considera más cerca de normasde solidaridad, cooperación y reciprocidadbasadas en relaciones de parentesco, mientrasque las zonas más urbanas, como las de Costa,se les califica como más cercanas al individua-lismo y la competencia. Aunque esto sea unestereotipo, las normas de comportamiento hanido emergiendo según el tipo de economía ysociedad generados en cada lugar.

El Estado ha sido un promotor de normasde comportamiento social, en la medida queha promovido diferentes modelos económicosy sociales. Antes de 1990, el Estado promovióuna serie de normas correspondientes al Esta-do-providencia y a su estilo intervencionista:el cooperativismo, la solidaridad intergenera-cional en el sistema de seguridad social, el pa-ternalismo del Estado, entre otros aspectos.Después de 1990, las cosas cambiaron comoresultado de la hiperinflación, de la crisis delEstado y de la aplicación de las reformas es-tructurales neoliberales. La reducción del ta-maño del Estado, tanto en términos fiscalescomo de sus funciones, ha ocasionado cambiosen algunas normas, el individualismo se haacrecentado, la solidaridad ha disminuido, lacompetencia como regla de participación en elmercado se ha impuesto. Compensatoriamen-te, el asistencialismo se ha instalado, aunquela gente espera cada vez menos de la accióndel Estado. En resumen, el Perú de hoy fun-ciona sobre la base de una mixtura de normasy valores éticos, con un preocupante avance deaquellas que generan comportamientos perver-sos, deshonestos y delincuenciales y un retro-

ceso de las normas y valores que sirven para eldesarrollo humano.

En el proceso de descentralización, que esuna reforma sustantiva para generar posibilida-des de desarrollo y democracia en los niveleslocales y regionales, se requiere de la adopciónde un conjunto de normas de comportamientomoral y ético para generar bases para el desa-rrollo humano desconcentrado.

Se asume que la descentralización es un ins-trumento para contrarrestar la desigualdad deoportunidades existente entre regiones y loca-lidades. El tema es que la desigualdad y la po-breza son contrarias a una ética de desarrollohumano, en la medida que los habitantes dedistintos lugares no tienen las libertades queotros sí tienen, ya sea por su aislamiento, porsus bajos ingresos, por falta de empleo o porbajos niveles educativos. Es necesario enton-ces generar una ética de equiparación de opor-tunidades en todos los niveles de la organiza-ción social, en todos los estratos sociales y enlos medios dirigenciales. El tema es cómo sehace para generar una cultura basada en nor-mas de comportamiento social que favorezcala igualdad de oportunidades en un país conun serio déficit de principios éticos y moralesy con mucha desigualdad.

El impacto sobre la democracia y la econo-mía de una cultura basada en el ejercicio denormas y principios éticos es casi automático.El progreso económico y material con equidad,se refleja en la mejora de las condiciones mate-riales y derechos de las personas, lo que favo-rece la construcción de capital social, que a suvez favorece y promueve normas de compor-tamiento ético, tales como la confianza basadaen la verdad, el respeto del otro, la tolerancia,la solidaridad, la responsabilidad. Solo sobreestas bases se puede construir sistemas demo-cráticos duraderos.

Los principales actores de la consolidacióny promoción de normas y principios éticos sonlos mismos protagonistas de la convivenciasocial: el Estado, los empresarios, los trabaja-dores, los líderes, los medios de comunicaciónmasiva y los organismos de influencia social.Desde una perspectiva de descentralización yde desarrollo local y regional, deberían conver-ger iniciativas y prácticas éticas desde distin-tos planos, para favorecer el proceso de refor-ma institucional y social. Para ello se planteatres planos de análisis: la ética pública, la éticaprivada y la ética internacional.

La ética pública es la que proviene básica-mente del Estado con sus normas legales y de

El impacto sobre lademocracia y laeconomía de unacultura basada en elejercicio de normas yprincipios éticos escasi automático.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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la sociedad con sus normas tácitas basadas enla costumbre y la tradición. Los principales ac-tores son los gobiernos en sus distintos nive-les, que dentro del marco de la ley y las buenascostumbres, deberían establecer a través de laspolíticas públicas normas para promover: res-ponsabilidad, equidad, participación, solidari-dad, eficiencia y confianza. En la medida quese vayan transfiriendo competencias y recur-sos, los gobiernos locales y regionales tienenla gran oportunidad de impregnar a la socie-dad de nuevas normas de comportamiento pú-blico, a través de sus acciones en la provisiónde servicios e infraestructura y de la promo-ción del desarrollo con el sector privado.

Desde el punto de vista de la ética pública,los gobernantes deben reducir los focos de co-rrupción, sobre la base del respeto de lo públi-co y de la observación de normas de honradez,veracidad y transparencia. Los gobernados, porsu parte, deben fiscalizar a los gobernantes, nosolo administrativamente sino también ética-mente, para contribuir a reducirla.

En un país en el cual el Estado y los gobier-nos tienen una influencia decisiva en los com-portamientos públicos, los gobiernos locales,regionales y el gobierno nacional tienen unaresponsabilidad en la superación de la profun-da crisis moral actual, a través del ejemplo quebrinden.

La ética privada, que corresponde al com-portamiento de empresarios, trabajadores e in-dependientes, se basa en la conciliación de losintereses privados y particulares y sus repercu-siones sociales. Como señalan Kohls y Christen-sen (2002): �los actores económicos tienen la res-ponsabilidad de considerar los efectos de susactividades en la distribución de la riqueza enla sociedad�5, es decir, la acción individual seaésta económica, social o política, tiene repercu-sión sobre los otros. Son las normas éticas lasque ordenan y regulan la interacción de los in-tereses particulares en favor de �los otros�.

Es aceptado que las relaciones establecidasen los mercados se basan en contratos que tie-nen implícitamente normas de confianza, queposibilitan la continuidad de los negocios. Porello, el sector empresarial trata de establecer

normas de confianza y de fidelidad con susclientes, no tanto por amor a la ética como porsu interés en hacer ganancias. Si estas normasse establecen y se respetan de manera perma-nente, la economía de mercado funcionará flui-damente. Por su parte, los trabajadores tambiénbasan su comportamiento en normas que ha-cen posible el equilibrio de las relaciones labo-rales, el mejoramiento del proceso de trabajo ysu progreso personal y familiar. El cumplimien-to de los contratos de trabajo genera confianzapor parte del trabajador si las condiciones la-borales y las remuneraciones se cumplen de lamanera pactada y, al mismo tiempo, los em-presarios reciben esfuerzo y entrega de los tra-bajadores, que redundan en la productividady las ganancias. Los consumidores, igualmen-te, esperan que los bienes y servicios ofrecidostengan las características que ofrecen los pro-ductores y comerciantes. Así, la confianza, laverdad y la transparencia son los principalesvalores requeridos a la ética privada en favordel desarrollo humano. La difusión, la prácti-ca y el respeto de estos principios es responsa-bilidad de todos estos actores.

Los organismos internacionales, que tienenuna gran influencia y responsabilidad en lasreformas económicas e institucionales, tienenun papel muy importante en la conformaciónde normas y valores. Su aporte siempre podráestar acompañado de principios que tiendan ala búsqueda de una mayor equidad y justiciasocial. �Las relaciones económicas internacio-nales deberían basarse en principios de hones-tidad, justicia social, externalidades y respon-sabilidad� (Stiglitz 2002). Principios quepueden trasladarse casi automáticamente a lasrelaciones que debería establecer el proceso dedescentralización y regionalización entre regio-nes y localidades, y entre ellas y el gobiernocentral. La honestidad y la responsabilidad delos principales promotores (gobernantes, fun-cionarios, líderes) de la descentralización y dela reforma del Estado son condiciones sine quanon, para el éxito de las mismas. La justicia so-cial debe estar incorporada en las principalespolíticas descentralistas, para que se validen lasnormas éticas en la práctica.

5 Banco Interamericano de Desarrollo, Ética y Desarrollo, abstracts <www.iadb.org/etica/inglés>.

... la confianza, laverdad y latransparencia son losprincipales valoresrequeridos a la éticaprivada en favor deldesarrollo humano.

La competitividad en el escenario nacionalCAPÍTULO 2

Todo el proceso de la historia del Perú, disgregadopor la geografía y diversificado por las más disímilesirrupciones etnográficas, no es sino una dramática y

angustiosa lucha del espíritu contra la naturaleza,en un incesante afán de fusión y síntesis.

Porras Barrenechea, Raúl (1969) Mito, tradición e historia del Perú. Lima, Minerva.

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Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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El presente capítulo intentará una breve des-cripción y análisis de los condicionantes delproceso histórico y social del Perú. Sin recor-dar este escenario y sus dificultades no es po-sible comprender las complicaciones del de-sarrollo y la competitividad. Se intenta queesta breve lectura de la realidad peruana seaapreciada desde la perspectiva de los pobla-dores del interior del país. A los ojos de loscompatriotas que viven fuera de Lima, en con-diciones de aislamiento, sin poder construiraún economías autosostenibles, la competiti-vidad es más un desafío que una oportunidad.Crear alternativas a esta situación parte tantodel diagnóstico como de la unión de volunta-des para cambiar la actual orientación de larealidad.

LA DINÁMICA POBLACIONAL

La enorme brecha poblacional peruana de lossiglos XVI, XVII y XVIII tiene su origen en ladebacle demográfica que significó la invasiónespañola a comienzos del siglo XVI, que trajoconsigo enfermedades y plagas contra las quelos nativos estaban desprotegidos. En pocas dé-cadas, la población descendió desde un puntoinicial de 5-8 millones de habitantes a menosde la mitad. Durante el periodo colonial, el cre-cimiento de población fue muy lento, tanto poruna tasa de mortalidad elevada como por ladesestructuración del sistema familiar deriva-da del envío de los hombres a las minas y delas mujeres a los obrajes. Recién en el primertercio del siglo XX se alcanzó las cifras previasa la colonización española y se inició un verti-ginoso proceso de cambio en el volumen y dis-tribución de la población peruana.

El progreso de la medicina en el siglo pasa-do tuvo efectos demográficos muy importan-tes: en el lapso de apenas seis décadas la po-blación se cuadriplicó. Si en cuatro siglos �tres

de coloniaje y uno de república� había creci-do en alrededor de 4-5 millones de personas,en poco más de medio siglo creció en 20 millo-nes adicionales.

Esta explosión demográfica coincide con in-tensas transformaciones económicas y socialesen el Perú, producidas sobre todo después dela Segunda Guerra Mundial, cuando se llevó acabo el proceso de industrialización por subs-titución de importaciones. La economía se cen-tralizó progresivamente en Lima y en la Costa,y pese a los múltiples intentos realizados des-de fines del siglo XIX, no se logró descentrali-zar el Estado. En el 2005, el Perú alcanzaría atener 28 millones de habitantes; un tercio deeste total reside en la región de Lima, otro ter-cio en ciudades y pueblos, y el tercio restante,disperso en el ámbito rural.

La dinámica económica ha guardado corres-pondencia con la dinámica demográfica. El ace-lerado crecimiento vegetativo de la poblacióny la intensa migración interna se explican, enun primer momento, por la disponibilidad decapitales para las grandes explotaciones agroin-dustriales, el desarrollo de la industria de con-sumo y la proliferación del comercio interno yexterno. La población peruana se desplazó enbusca de mejores horizontes, saliendo de re-giones y localidades con pocas esperanzas dedesarrollo hacia otras, como Lima o las ciuda-des de la Costa, que generaban la ilusión dealcanzar mejores niveles de vida y más posibi-lidades de bienestar.

Pero luego, en el último tercio del siglo, losvolúmenes de población sobrepasaron larga-mente la disponibilidad de capitales. Se para-lizó el proyecto industrial y se fue cerrando laposibilidad de recibir servicios adecuados oencontrar trabajo con salarios crecientes en lasciudades, mientras que a la vez no se había lle-gado a desarrollar el campo. A partir de la dé-cada de 1980, como respuesta a las sucesivascrisis económicas y políticas y al conflicto ar-

La competitividad en el escenario nacional

CAPÍTULO 2

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La importancia de los cambios en la población

Aunque cada vez duran menos, los procesos de transi-ción demográfica son trascendentes en la historia delas naciones. Son procesos definidos por un cambiofundamental: el paso desde bajas tasas de crecimientonatural derivadas de tasas altas de fecundidad y demortalidad, a tasas bajas de crecimiento natural deri-vadas a su vez de tasas bajas de natalidad y de morta-lidad. Entre el comienzo y el final del proceso, la espe-ranza de vida al nacer ha pasado de los 30-40 años alos 70 o más años de vida. Igualmente la estructuraetaria ha dejado de tener la apariencia de una pirámi-de corta de base ancha, por los muchos niños que na-cen y los pocos adultos para sostenerlos, para adquirirla de una especie de prisma rectangular, alto y afila-do, con pocos niños, abundantes adultos y una impor-tante proporción de ancianos.

Las modificaciones del comportamiento reproduc-tivo y el avance de la medicina �primero en los paísesactualmente industrializados y luego en los países delTercer Mundo, con diferentes celeridades� son los fac-tores que explican principalmente estos cambios en laestructura de la población. Tales cambios a su vez hantenido profundas implicancias en la estructura produc-tiva, puesto que han alterado la provisión de mano deobra, así como en el conjunto de las políticas sociales,dada la modificación sucesiva de los volúmenes de demanda ylos segmentos etarios con más urgentes requerimientos.

Para la economía de un país sería ideal un proceso rápido.No es precisamente el caso peruano, por sus avances lentos ypor las profundas brechas sociales del punto de partida, de al-tas tasas de fecundidad y mortalidad. Como puede verse, lademanda de empleo es muy amplia respecto a la baja disponi-bilidad de capital. Urge entonces definir una política de con-trol del crecimiento poblacional que incida en los más pobres�respetando sus decisiones� a partir de un amplio conoci-miento y disponibilidad de medios anticonceptivos, y a la vez

Recuadro 2.1

mado interno, un segmento importante de pe-ruanos se vio obligado a migrar de las zonasafectadas a las ciudades grandes y a otros paí-ses, principalmente a los Estados Unidos, Ve-nezuela, Argentina, Chile, España, e Italia, en-tre otros. Se estima que se fueron 2 millones depersonas, buena parte de ellos técnicos o pro-fesionales calificados1. La migración actúa como

un sistema de vasos comunicantes que tiendea igualar las oportunidades de empleo, ingre-sos y progreso en general, pero deja de ser unasolución nacional cuando estas oportunidadesdisminuyen significativamente.

Desde una perspectiva histórica, estamosviviendo el momento más difícil de la histo-ria peruana en lo que respecta a la relación

tener siempre presente que las políticas de reducción de la fe-cundidad solamente son efectivas si se acompañan con esfuer-zos serios de mejora de la calidad de la vida. Vivir más pero enpeores condiciones no es el mejor destino posible.

Un conocimiento suficiente de la evolución demográfica eli-mina del escenario político las soluciones basadas en ofertasingenuas y de corto plazo para aspectos problemáticos como lasalud, la educación, el empleo o la jubilación. Es necesario des-plegar un arduo esfuerzo sostenido y conjunto durante laspróximas generaciones.

Fuente de los gráficos: Wicht (1986)Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

1 En el año 2004 se ha acelerado la emigración; mientras en el 2002 y 2003 el saldo migratorio (la diferencia entre ingresos ysalidas al exterior), según el INEI, era negativo en 190 mil personas, en noviembre del 2004 había superado los 300 milemigrantes.

Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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entre población y recursos. La dotación de tie-rra y de capitales resulta insuficiente y creaexcedentes de mano de obra que tienden a re-ducir el precio del trabajo humano. Pero tam-bién se alteró significativamente la distribu-ción de la población en el territorio nacional.Han perdido importancia focos de atracciónalternativos como Piura, La Libertad y Lam-bayeque �centros de cultivo y transformacióndel azúcar y el algodón�, Junín y Cajamarca�zonas agrarias y ganaderas�, los departa-mentos ganaderos y textiles del sur: Arequi-pa, Puno y Cusco. En el censo de 1940 estosdepartamentos todavía tenían poblaciones su-periores al 50% de la población total de Lima.En adelante, sin embargo, a pesar de sus altastasas de fecundidad, irán perdiendo importan-cia debido a la migración interna hasta llegara tener poblaciones que apenas equivalen al15 y 20% del total del departamento de Lima.La nueva configuración demográfica que co-nocemos hoy día ya no es serrana sino predo-minantemente costeña y sobre todo capitali-na. La Selva, por su parte, ha tenido unsignificativo crecimiento, pero la cantidad depersonas que habitan allí es todavía poco re-levante respecto al conjunto.

La sociedad peruana de comienzos del si-glo XXI se encuentra en las fases iniciales deun periodo de estabilización de la cantidad depobladores, que debería producirse en una si-guiente generación, hacia el 2030, pero que enla próxima década ya hará notar sus efectos.Este fenómeno brindará posibilidades de con-trarrestar los problemas generados por la con-centración económica y el centralismo estatal,con mayor razón si se revierte la concentraciónmediante procesos de integración social y des-centralización económica regional. Adicional-mente, las circunstancias del entorno interna-cional son favorables para aquellos países quepuedan aprovechar las ventajas de la globali-zación y de la fuerte corriente descentralista decarácter universal, adecuando estrategias dedesarrollo humano con bases territoriales en laslocalidades y las regiones. Por el momento, sinembargo, las dificultades se concentran espe-cialmente en el mundo del trabajo.

¿Dónde están los trabajadores?

En el Perú la evolución del proceso de asenta-miento o establecimiento de la población y dela fuerza laboral ha discurrido en función delproceso de urbanización, del modelo económi-

co y de las políticas públicas. El patrón demo-gráfico ha tenido ciertas regularidades espacia-les, como el mayor crecimiento de la poblaciónurbana que la rural, y la concentración en losdepartamentos y ciudades de la Costa. La PEAurbana se ha concentrado en los sectores secun-dario y terciario, mientras lo �rural�, serrano yselvático concentra la explotación agrícola y ga-nadera. A la vez, la proporción de la fuerza la-boral respecto a la población total se ha incre-mentado al compás de la reducción relativa dela proporción de niños y adolescentes.

Desde 1981 hasta el 2001 la población totalha crecido en 48,4% y la fuerza laboral (PEA)en 106%. Este crecimiento acelerado de las per-sonas en edad de trabajar plantea fuertes pre-siones sobre el empleo. A nivel departamen-tal se observa además grandes disparidadesen el crecimiento demográfico y laboral. Entodos los departamentos, con excepción deUcayali, la fuerza laboral ha crecido más quela población, pero con tasas diferentes queseñalan dinámicas departamentales y regio-nales bastantes distintas.

Los pobladores de Ayacucho y Huancave-lica tuvieron que migrar por la pobreza y elconflicto armado, mientras que los departa-mentos de la Selva se convirtieron en centrosde atracción de migrantes. Lima ha tenido uncomportamiento cercano al promedio nacional,lo que señala que sus tasas de crecimiento sehan ido reduciendo en relación a las décadasde 1960 y 1970, aunque no por ello haya deja-do de recibir el flujo de inmigrantes más im-portante del país en valores absolutos.

Los cambios en la población y la PEA porregiones y departamentos se explican por lastendencias de los sectores productivos. Demanera general, entre 1981 y el 2001 la PEA sefue concentrando en los sectores transforma-dores y en los servicios. En 1981 el 58,6% de laPEA estaba congregada en los sectores secun-dario y terciario, y en el 2001 esta participa-ción pasó al 67,7% del nacional.

Sin embargo, la distribución de la PEA sec-torial por departamentos es muy desigual. EnHuancavelica, Apurímac, Ayacucho y Amazo-nas más de dos tercios de la PEA está concen-trada en actividades agrícolas; en Tacna, Are-quipa y Tumbes, menos de un cuarto, y enLima-Callao, el 6%. Sobre la base de los pro-medios nacionales, se puede inferir que la po-blación se ha �desruralizado� para urbanizar-se a la par del crecimiento de la informalidad.Existen dos casos que merecen un comentarioparticular. El departamento de Ica es el único

Desde 1981 hasta el2001 la poblacióntotal ha crecido48,4% y la fuerzalaboral (PEA) 106%.Este crecimientoacelerado de laspersonas en edad detrabajar planteafuertes presionessobre el empleo.

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en el que la población ocupada en el sector pri-mario ha crecido mientras que la proporcióndel sector terciario se ha reducido. El otro casocorresponde a los departamentos de Loreto,San Martín, Amazonas, Madre de Dios y Tum-bes en los que la población dedicada a activi-dades secundarias ha crecido, a diferencia detodos los otros departamentos.

En la mayoría de los departamentos, con ex-cepción de Lima, Arequipa y Lambayeque, seha pasado del empleo rural al empleo en servi-cios urbanos sin antes haber mediado un pro-ceso de empleo industrial significativo.

EL PESO DE LA GEOGRAFÍA

Se acepta, en términos generales, que la geo-grafía es importante para el desarrollo de lospaíses. En el Perú, esta afirmación tiene una im-portancia especial, dada la gran variedad depisos ecológicos, microclimas y zonas agrestes,que albergan una diversidad de minerales, fau-na y flora. A la vez, las complejidades del re-lieve y la disponibilidad de agua han sido unreto permanente.

Los recursos y las potencialidades naturales

La heterogénea geografía peruana favorece eldesarrollo de una gran variedad y cantidad derecursos naturales animales, vegetales y mine-rales. En el frío mar territorial por la presenciade la corriente de Humboldt, existe una impor-tante riqueza ictiológica que ha permitido lapesca en gran escala, su transformación indus-trial y exportación. Los valles de la Costa sonfértiles y han favorecido el desarrollo de unaimportante agroexportación de algodón, cañade azúcar, arroz, frutas, espárragos, así comoel cultivo de productos de panllevar para elmercado local. La Sierra es más bien rica en mi-nerales, principalmente en oro, cobre, zinc, hie-rro y plomo. Los yacimientos en su mayoría sonpolimetálicos y la ley del mineral es mejorcuanto más alto se encuentre el yacimiento. Enla Selva, el bosque amazónico es pródigo enrecursos madereros, especies nativas y exóti-cas animales y vegetales, además se explotanyacimientos de petróleo y gas natural. Por sifuera poco, la amazonía peruana forma partedel principal pulmón del mundo. Cuando sehace el recuento de los recursos naturales quedispone el Perú, uno suele preguntarse comoes posible que exista tanta riqueza natural y al

mismo tiempo, una población tan pobre. Losrecursos naturales se encuentran distribuidosa lo largo y ancho del territorio nacional y hantenido una gran influencia en el establecimien-to e importancia de los asentamientos huma-nos. Las sociedades agrícolas aprovecharon lastierras cultivables y las ganaderas los pastosnaturales y la domesticación de los animales.

Con la Conquista de los españoles se co-menzó a explotar los yacimientos mineros demanera intensiva, mientras que en el siglo XIXse inició la colonización de la amazonía. A prin-cipios del siglo XX se inició la explotación delpetróleo en la Costa norte y posteriormente, alinicio de la década de 1970 en la región ama-zónica. En los últimos 20 años se ha intensifi-cado la inversión en la minería exportadora ymuy recientemente se ha iniciado la extracciónde gas en la selva. Podría decirse que el desti-no económico del Perú está marcado por elaprovechamiento de los recursos naturales quesu rica geografía le provee.

Sigue vigente la pregunta: ¿la variedad derecursos naturales ha constituido una ventajapara el desarrollo o no? La historia económicaperuana registra una serie de �booms� en la ex-plotación de recursos naturales (guano, salitre,caucho, petróleo, harina de pescado, cobre, oro,etc.), que generaron tanto períodos de auge eco-nómico como de depresión. Esta última sobre-venía cuando los recursos naturales se agotabano cuando sus precios caían en los mercados in-ternacionales. La producción primario-exporta-dora es la que ha marcado el ciclo económicoperuano; debido a la relativa impredictibilidadde los mercados externos, la economía peruanano ha podido gozar de periodos suficientemen-te prolongados de estabilidad, necesarios parapoder consolidar un proceso de crecimiento sos-tenido. Pero también, sería injusto atribuir to-talmente las fluctuaciones cíclicas de la econo-mía a la producción primaria; es evidente quela estructura económica no primaria y que laspolíticas económicas no tuvieron los elementospara dar estabilidad y continuidad al crecimien-to, o no se tomaron medidas a tiempo.

Los recursos naturales, a menudo conside-rados como potencialidades per se, son unapalanca para el desarrollo siempre que gene-ren procesos estables de producción y acumu-lación de capital que permitan reducir el ries-go y la incertidumbre propios de suexplotación. El Informe sobre Desarrollo Hu-mano del Perú 2002 (PNUD - Perú 2002) enfa-tizó la necesidad de considerarlos como unapotencialidad si y solo si se los utiliza como

En la mayoría de losdepartamentos, conexcepción de Lima,Arequipa yLambayeque, se hapasado del empleorural al empleo enservicios urbanos sinantes haber mediadoun proceso de empleoindustrial significativo.

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Perú: País megadiverso

Los factores de la diversidadEl Perú forma parte de un puñado de países que, debido a que albergan una extraordinaria riquezade formas vivientes, han recibido la calificación de países megadiversos. (...) ¿A qué se debe tansobresaliente biodiversidad? En primer lugar, a su ubicación �o latitud� casi ecuatorial. Y en se-gundo lugar, a dos fenómenos que introducen más complejidad geográfica, climática y ecológica: lacordillera tropical más alta del mundo y un mar de temperaturas muy bajas para la latitud del Perú.

Los récords del PerúEl Perú posee una altísima diversidad de especies. Considerando las especies de todos los órdenes delos reinos vegetal y animal, el Perú está considerado como el quinto país más rico del mundo ennúmero de especies. Destaca en especial por su particular riqueza en algunos grupos específicos deseres vivientes. El Perú es el primer país del mundo en número de mariposas (3 000 especies), deaves (1 816 especies), orquídeas (4 000 especies) y plantas domesticadas nativas (182 especies). Tam-bién es el primero en el continente americano en número de mamíferos (460 especies), y uno de losprimeros del mundo en el número de plantas utilizadas por la población (4 500 especies). La diversi-dad de especies �de flora y fauna� llega a su máxima expresión en los bosques tropicales amazónicos.Solo en el Parque Nacional del Manú se han registrado hace unos años más de 5 000 especimenes deinsectos, el 80% de las especies no estaban descritas por la ciencia. En esta misma zona, un grupo deinvestigadores registró 1 207 especies de mariposas en 550 hectáreas de terreno, el número más altode mariposas que se haya encontrado en un espacio similar en cualquier lugar del planeta.

Valor de la biodiversidad: productos y servicios ambientalesLa biodiversidad viene sirviendo a la humanidad desde hace miles de años, en estos tiempos postindustriales lo sigue haciendo, y no es probable que deje de hacerlo en el futuro previsible. Sencilla-mente, la dependencia del mundo natural sigue siendo absoluta en campos como la alimentación, yabrumadoramente alta en campos como la medicina y la vestimenta, para no hablar de servicioscomo la provisión de oxígeno, introducido a la atmósfera exclusivamente por las plantas. En cuantoa los alimentos, provengan estos de plantas y animales domesticados o silvestres, los peruanos de-penden en gran medida del germoplasma nativo. Cerca del 65% de la agricultura nacional dependede recursos genéticos nativos. La papa, el maíz, el camote, la palta, la papaya, los frejoles y los ajíesson solo algunas de las más de 180 especies de plantas de origen nativo de las que depende la pobla-ción peruana para su sustento. La ganadería nacional depende en menor medida de los recursos genéticosnativos, pero la alpaca y la llama �entre el ganado mayor� y el cuy y el pato criollo �entre lasespecies menores� no dejan de tener una enorme importancia en ciertas regiones del país. Por otraparte, casi toda la ganadería nacional �cerca del 95%� depende de recursos forrajeros nativos, comolos pastos naturales alto andinos y los pastos naturales y algarrobales de la costa norte.

Plantas y clima globalLas plantas prestan grandes servicios al resto de seres vivos dado que purifican el aire y las aguas.Por medio de la fotosíntesis, las plantas producen oxígeno (O) y eliminan el anhídrido carbónico(CO2) del aire, fijando el carbono en su biomasa. El aire, al pasar por el follaje, deposita el polvo yotras partículas en las hojas, limpiándose en el proceso. Este servicio es de gran importancia en laactualidad debido al crecimiento de las ciudades, donde el aire se contamina por los gases y partícu-las expelidos por la industria y los automóviles.

Por su parte, la vegetación acuática purifica el agua, función que cumplen los bosques de mangle,la totora, los juncos, la guama, el lirio de agua y la lechuguita de agua, todos los cuales eliminansustancias contaminantes del agua.

La cobertura vegetal en forma de bosques, pasturas, matorrales y vegetación acuática es de extre-ma importancia para el mantenimiento de especies silvestres que se extinguirían si se destruyera lacobertura vegetal que constituye su hábitat.

Fuente: Brack (2004)

Recuadro 2.2

Los recursosnaturales, a menudoconsiderados comopotencialidades perse, son una palancapara el desarrollosiempre que generenprocesos estables deproducción yacumulación decapital.

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Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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parte de procesos de transformación y en com-binación con otros factores que permitan ge-nerar valores agregados.

En las regiones agrícolas, los períodos deexpansión productiva tuvieron efectos positi-vos tanto en el empleo como en los ingresos.No ha sucedido lo mismo en los departamen-tos con yacimientos mineros, sobre todo en losúltimos treinta años en que la minería se rea-liza a tajo abierto con tecnologías intensivasen capital y ahorradoras de mano de obra,dando lugar a un impacto limitado en las lo-calidades o regiones circundantes. La granminería genera pocos eslabonamientos direc-tos e indirectos en las regiones donde explo-tan los yacimientos, en consecuencia su im-pacto sobre el empleo y los ingresos no logracambiar las tendencias económicas preceden-tes, limitándose a la provisión de divisas yeventualmente a aportes directos. Por su par-te, la pesca sí ha tenido impacto en los depar-tamentos costeros, si bien su dinamismo hadependido del manejo de los recursos mari-nos, de la dosificación de la extracción y delos precios internacionales.

Los centros y las asimetrías urbanas

Debido a los condicionantes geográficos y a lasdistancias, la ocupación de los espacios regio-nales se ha realizado en función del desarrollode las ciudades, que se han constituido en cen-tros económicos. Sin duda, actualmente, �elcentro� del Perú es Lima Metropolitana2 nosolo por la dimensión de su población sino so-bre todo por el tamaño de su economía y por-que allí se concentran el Estado y los podereseconómicos y políticos. Como se ha menciona-do, el crecimiento de las ciudades en el Perú hasido el fruto de la dinámica demográfica �pos-terior a la Segunda Guerra Mundial� y delmodelo económico primario-exportador y semiindustrial de los años 1950-1980. Esta doble di-námica concentró a la mayoría de la poblaciónurbana en las ciudades de la Costa y disminu-yó el peso relativo de la población serrana. Enla Sierra y la Selva el crecimiento de los cen-tros urbanos ha sido menor, no han alcanzadograndes tamaños y ninguno de ellos llega a los400 mil habitantes.

Los centros urbanos del Perú tienen grandisparidad de tamaño y crecimientos desigua-

les. En el ámbito nacional, la ciudad de primernivel es Lima Metropolitana, con 8 millones dehabitantes, seguida de Arequipa, que tiene unapoblación 11 veces menor que Lima, y Trujilloy Chiclayo, que tienen 13 y 16 veces menos ha-bitantes que Lima, respectivamente. Tambiénexisten amplias diferencias entre las ciudadesprincipales y secundarias de cada departamen-to, que oscilan en proporciones que van de 6 a1 hasta 10 a 1. Tales son los casos de Arequipay Lambayeque. Existe, además, una jerarquíade ciudades encabezada por Lima, seguida delas ciudades de Costa en un segundo nivel, lue-go vienen las ciudades de la Sierra y finalmen-te las de la Selva.

Existen ciudades que por su dinámica eco-nómica y su disponibilidad de servicios se hanconvertido en ejes regionales a los que se arti-culan ciudades secundarias y menores. Haytambién una gran disparidad en el tamaño delas ciudades en cada departamento, lo cual esimportante por la influencia, dominio y subor-dinación que ejercen las ciudades grandes so-bre las pequeñas. En el departamento de Lima,la ciudad más grande después de Lima Metro-politana es Huaral, que tiene una población deapenas 85 mil habitantes, es decir, una relaciónde 94 a 1, y la siguiente es Huacho, que tiene56 mil. Lima es en este aspecto el departamen-to más asimétrico. Siguen en orden de asime-tría, Tacna y Arequipa, departamentos en losque existe una relación de 29 a 1 y de 25 a 1respectivamente entre la capital y la segundaciudad. En cambio, los departamentos con re-laciones entre ciudades menos asimétricas sonHuancavelica, Moquegua, Cajamarca, Amazo-nas, Puno e Ica.

Por otro lado, se observa que en los depar-tamentos más rurales, como Cajamarca, Huan-cavelica, Amazonas, Apurímac, San Martín yPuno, las principales ciudades congregan me-nos del 15% de la población departamental, adiferencia de los departamentos costeros cu-yas ciudades más importantes albergan más del40% de la población departamental.

El desarrollo local y regional depende deestos sistemas de centros y periferias. Las re-giones con ciudades más grandes o con ciuda-des intermedias conectadas por carreteras debuena calidad son las que tienen mayores pro-babilidades de desarrollo, en la medida que fa-vorecen la aparición de economías de escala,de aglomeración y de externalidades.

2 El área de Lima Metropolitana comprende la Provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.

En el departamentode Lima, la ciudadmás grande despuésde Lima Metropolitanaes Huaral, que tieneuna población deapenas 85 milhabitantes, es decir,una relación de 94 a1, y la siguiente esHuacho, que tiene 56mil. Lima es en esteaspecto eldepartamento másasimétrico.

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En 2002 existían78 318 km decarreteras, de lascuales 11 044 eranasfaltadas (14,1%),18 947 afirmadas(24,2%) y 48 327trochas carrozables ocarreteras sin afirmar(61,7%).

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Las distancias

Las distancias equivalen a costos de transpor-te. En el Perú se ven acrecentadas por la rudageografía, por la calidad de las carreteras o porel penoso tránsito en las trochas carrozables ylos caminos de arrieros. Pero también las dis-tancias pueden ser medidas en términos detiempo: cuanto peor es la calidad de las rutas,mayor será el tiempo invertido en recorrerlas,lo cual se convierte a su vez en costo de opor-tunidad y éste en dinero. Luego, las posibili-dades de hacer negocios son también menores,lo cual afecta la competitividad.

El desarrollo territorial y la competitividadlocal y regional dependen mucho de la cober-tura de las carreteras y de su calidad. En 2002existían 78 318 km de carreteras, de las cuales11 044 eran asfaltadas (14,1%), 18 947, afirma-das (24,2%) y 48 327 trochas carrozables o ca-rreteras sin afirmar (61,7%). Solo Lima y lasprincipales ciudades de Costa y Sierra están co-nectadas por carreteras asfaltadas, las ciuda-des capitales de departamento se conectan consus principales capitales provinciales a travésde carreteras afirmadas y sin afirmar, mientrasque los pequeños poblados de distritos ruralesestán interconectados por carreteras sin afirmary trochas. Es decir, la calidad de las carreterasestá en función del tamaño e importancia delos centros poblados y de su desarrollo.

Por las características de la geografía pe-ruana, la inversión requerida para las carrete-ras de conexión entre ciudades relativamentecercanas es más alta en la Sierra que en la Cos-ta. Por otro lado, la construcción de carrete-ras que unen pequeños poblados alejados sehace más difícil en la Sierra, debido a que elnivel de sus dinámicas económicas y su pesopolítico no capta la atención de los gobiernos.Por ello, no todos los centros poblados estánadecuadamente conectados. Esta situación hacreado un círculo vicioso: debido a la mala ca-lidad de las carreteras los costos de transpor-te son más caros y debido a éstos la produc-ción comercializable de muchos pueblos seencarece, lo que inhibe eventualmente el trá-fico por las carreteras.

Las distancias, la calidad de las carreteras,el tiempo y los costos de transporte han condi-cionado el intercambio comercial y la integra-ción en el Perú y, de alguna manera, desfavo-recen el funcionamiento económico interno enlas regiones y localidades en perjuicio de laintegración nacional al constituirse en barre-ras a la comunicación. El desarrollo territorial

está, por consiguiente, afectado por la orogra-fía y las distancias.

LOS PROCESOS ECONÓMICOS DECONCENTRACIÓN Y DESIGUALDAD

La economía peruana ha sido condicionada poruna brusca explosión demográfica y por lascaracterísticas de su geografía, tan provisora derecursos como de dificultades para la comuni-cación. Los procesos económicos resultantes�con la intermediación política� han tenidouna dinámica concentradora que afecta la or-ganización productiva necesaria para hacer dela competitividad un esfuerzo común con be-neficios igualmente comunes. Por diversas víaspuede apreciarse esta orientación centrífuga dela economía y la importancia de promover laintegración nacional, para lo cual el procesodescentralista es una gran oportunidad.

Las economías regionales

Desde el punto de vista espacial, la economíaperuana se organiza principalmente en tornoa su centro principal que es Lima Metropolita-na, y luego en torno al sistema de ciudades in-termedias, entre las cuales destacan Trujillo,Arequipa, Chiclayo, Juliaca, Piura y Huanca-yo. La periferia se compone de pequeñas ciu-dades, villorrios y áreas rurales que se organi-zan en torno al área de influencia de cadaciudad importante.

La progresiva concentración de la deman-da en Lima y la Costa, producto de la concen-tración de capitales, contribuyó al incrementode la producción y oferta manufacturera, lo quea su vez generó empleo, creándose un procesode crecimiento acumulativo en Lima más ace-lerado que en el resto de regiones del Perú. Lapeculiaridad de la industrialización de Lima es-triba en el hecho de su dependencia de las di-visas generadas por la minería, la pesquería yla agricultura localizadas en la periferia, en re-giones bastante alejadas. En consecuencia,Lima no ha tenido un crecimiento enteramen-te autónomo, sino que ha estado sujeto a la ofer-ta y demanda internacional de productos pri-marios de exportación producidos en otrasregiones (Gonzáles de Olarte 1993).

La generación de un centro industrial rela-tivamente fuerte, como el que se creó en Lima,tuvo repercusiones en las otras regiones. Porun lado, comenzó a competir con las pequeñas

Círculo vicioso: debidoa la mala calidad delas carreteras loscostos de transporteson más caros ydebido a éstos laproduccióncomercializable demuchos pueblos seencarece, lo queinhibe eventualmenteel tráfico por lascarreteras.

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y medianas industrias existentes en las princi-pales ciudades del Perú creadas a fines del si-glo XIX y en la primera mitad del siglo XX, lo-grando finalmente debilitarlas y eliminarlas dela competencia, ya sea por medio de la absor-ción o compra, o por medio de la competenciaporque ofrecían mejores precios derivados desu economía de escala. Solo las nuevas indus-trias con tecnología de vanguardia, de ciertaescala y con apoyo del Estado lograron surgiren algunas ciudades como Arequipa, Trujillo,Huancayo o Chiclayo. Pero inclusive estas in-dustrias, al poco tiempo, terminaron languide-ciendo, ya que en la década de 1990 se abrió laeconomía de una manera muy rápida, sin dartiempo a la reestructuración o reconversiónindustrial.

Este proceso de industrialización-desindus-trialización regional tuvo efectos sobre la con-formación de regiones económicas, ejes o co-

rredores económicos regionales con diferentesniveles de desarrollo. Esta situación organizóy definió la estructura económica territorial quetiene el Perú actualmente.

El modelo de desarrollo económico espacialbasado en los sectores primario exportador ysemi industrial ha generado regiones económi-cas diferenciadas por el grado de desarrollocapitalista de sus economías y de sus merca-dos, por el grado de urbanización y ruralidad,por sus segmentos sociales no capitalistas. Lasregiones no han generado hasta hoy socieda-des regionales cualitativamente parecidas. Laalta heterogeneidad regional es la principal ca-racterística peruana.

Las regiones más integradas son aquellasque han logrado desarrollar los mercados debienes, de capitales, de crédito y especialmen-te de trabajo. En ellas también el proceso deurbanización ha sido más rápido y la mayor

Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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inclusión de las personas en la división del tra-bajo ha traído consigo los beneficios del desa-rrollo económico.

La divergencia económica centro-periferia

Vista desde la perspectiva de sus departamen-tos y provincias, la economía peruana mues-tra dos características importantes y preocu-pantes: las disparidades productivas que nose logran corregir en el tiempo y, como con-secuencia de ello, una tendencia a la divergen-cia de los niveles de desarrollo territorial yhumano entre las diferentes regiones y locali-dades. Estos procesos actúan en sentido con-trario a la acumulación de capacidades pro-ductivas de las diferentes escalas deldesarrollo territorial (local, regional y nacio-nal). La divergencia se convierte así en unobstáculo para el funcionamiento de la com-petitividad en cadena, que es el mecanismogenerador de oportunidades para todos.

Ciertamente, la diferencia más importantees la que existe entre Lima y el resto del país.Lima Metropolitana es el centro económico ypolítico, mientras que el resto del país es unasuerte de periferia dependiente de Lima.

En 1970 existía una diferencia de 120% en-tre el PIB per cápita de Lima y el resto del país.Esta diferencia se amplió a 159% en 1974-1975;luego cayó hasta su nivel más bajo en 1989-1990(58%), para después crecer nuevamente entrelos años 1994 y 1997 (73%). La brecha entre elcentro y la periferia se agudiza en tiempos deexpansión económica del país, mientras que enlas etapas de crisis y recesión se reducen lasdiferencias. Esto refleja que la estructura eco-nómica territorial no está suficientemente arti-culada como para difundir el crecimiento des-de el centro hacia la periferia. La brecha deingresos entre Lima y el resto del país se havenido reduciendo, aunque no lo suficientepara revertir las desigualdades.

En el Perú no existe un ciclo nacional, sinovarios ciclos económicos que dependen de lascomposiciones sectoriales departamentales y delgrado de desarrollo de sus incipientes merca-dos internos. Esto quiere decir que las bases eco-nómicas del funcionamiento de los departamen-tos son distintas y tienen factores diversos que

determinan esta suerte de independencia eco-nómica de las fluctuaciones en el territorio.

En el período 1970-2003 Moquegua teníael mayor PIB per cápita, seguido de Loreto yTacna, mientras que Lima solo ocupó el cuar-to lugar. En el otro extremo están Apurímac,Ayacucho, Puno y Huancavelica. La brechaentre Moquegua y Huancavelica era de 982%y entre Moquegua y Lima de 257%, es deciruna relación de 10 a 1 y de 2,6 a 1, respectiva-mente. Si no se considera la minería de Mo-quegua y Tacna y el petróleo de Loreto, lasdiferencias se reducen pero las brechas conti-núan siendo marcadas.

El peso absoluto de Lima como centro eco-nómico del Perú se explica sobre todo por laconcentración espacial cuantitativa y cualitati-va de la población, la producción, la demanday las finanzas, lo cual genera en su favor eco-nomías de aglomeración, externalidades, eco-nomías de escala y rendimientos crecientes quele permiten lograr tasas de crecimiento relati-vamente mayores que el resto de los departa-mentos, acentuando la divergencia3.

El actual esfuerzo de descentralización se ini-cia en un contexto de crecimiento económicomoderado sin redistribución. Por ello parece serla ocasión para plantear el objetivo de crecimien-to con redistribución. La condición para que estosuceda es que las regiones crezcan de manerasostenida a una tasa mayor que Lima.

El círculo perverso de subdesarrollo regio-nal se configura a partir de la falta de buenascarreteras, aeropuertos y puertos, lo que origi-na una débil circulación intra y extraregionalde mercancías, personas y factores producti-vos. Esto trae como consecuencia bajos nivelesde crecimiento económico y una reducida basefiscal, lo que a su vez se traduce en bajos nive-les de gasto e inversión pública.

La fragilidad de los mercados y ladebilidad de la integracion

Las debilidades de la articulación comercialdel país se reflejan en tres características desu economía espacial: 1) El débil intercambiocomercial entre Lima y el resto de regiones.La �exportación� de productos de los otros de-partamentos hacia Lima y de ésta hacia los

3 El mayor crecimiento de Lima respecto al resto de departamentos del país, o al menos de su promedio, evidente en el largoplazo, ha sido puesto en cuestión por J. Schuldt (2004) para las décadas recientes, por efecto de la reprimarización económica,y en términos del PIB per cápita, por el mayor crecimiento de población en la capital.

Las regiones másintegradas sonaquellas que hanlogrado desarrollar losmercados de bienes,de capitales, decrédito yespecialmente detrabajo.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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departamentos no se ha vigorizado. La produc-ción industrial limeña que alimentaba el mer-cado capitalino desde del siglo pasado fue re-emplazada por importaciones en los periodosde liberalización económica. 2) El débil inter-cambio comercial entre las regiones distintas aLima. Los departamentos tienden a �exportar�hacia la capital o a consumir internamente susproductos, dejando poco para vender a otrosdepartamentos. 3) La asimetría de las balan-zas comerciales de Lima y del resto de país.Lima ha tenido una balanza comercial inter-nacional predominantemente deficitaria, perosuperavitaria con respecto al resto del país,mientras que en los demás departamentosocurre lo contrario, es decir, muestran unabalanza internacional positiva y negativa ensu comercio con Lima.

El modelo primario-exportador y semi in-dustrial definió la localización de los sectoresdinámicos, los exportadores en la periferia y lamanufactura importadora en el centro. Estaasimetría, combinada con la concentración eco-nómica en Lima, dio lugar a que el crecimientoeconómico de la capital fuera dependiente delas divisas generadas por el resto de los depar-tamentos, sobre todo las mineras y pesqueras.Cuando el comercio internacional estaba enauge, la economía de Lima también lo estaba.La dinámica de los departamentos ha estadomás influida por el nivel de actividad de Limay de las ciudades que por sus exportaciones.Esta estructura espacial del comercio ha dadolugar a que las economías departamentales nohayan logrado favorecerse de sus exportacio-nes primarias. Una característica adicional de

El actual esfuerzo dedescentralización seinicia en un contextode crecimientoeconómico moderadosin redistribución. Porello parece ser laocasión para plantearel objetivo decrecimiento conredistribución. Paraello, las regionesdeberán crecer demanera sostenida auna tasa mayor queLima.

Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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este problema estructural es la escasa asimila-ción tecnológica de los departamentos.

El grado de integración económica, enten-dida como las relaciones que se establecen en-tre departamentos y provincias a través de losmercados de capital y trabajo, es un indicadorde la profundidad del desarrollo capitalista encada territorio departamental. Así, integracióny articulación son funciones de un mismo pro-ceso económico, el de relacionar a las personasa través del intercambio económico. Para quese dé una mayor articulación e integración serequiere carreteras, vehículos de transporte yuna red de telecomunicaciones.

Para una mejor aproximación al problemade la integración económica en los espacios re-gionales se ha estimado una serie de indicado-res. La tasa de asalariados, es decir, el porcen-taje de trabajadores que laboran por un sueldoo salario respecto a la fuerza laboral total, in-dica cuán amplio es el mercado de trabajo y,en consecuencia, cuán integrados están los tra-bajadores al sistema económico moderno. En2001-2002 el promedio nacional4 era de 37,2%,por debajo de los estándares internacionalesque superan el 60%. Pero a nivel departamen-tal, la situación es distinta y variada, pues mien-tras la tasa más alta es la de Lima-Callao quealcanza el 51,9%, Apurímac, Huancavelica,Ayacucho, Cusco, Puno, Huánuco y Cajamar-ca no llegan al 30%; es decir, son departamen-tos con mercados de trabajo insuficientes, so-bre todo si se tiene en cuenta que en todos ellosel principal empleador es el Estado, que susti-tuye como integrador económico a un sectorprivado débil.

Los otros departamentos tienen tasas infe-riores, con excepción de Ica, Tumbes, Lamba-yeque, Arequipa, Tacna, Moquegua y Madrede Dios. En general, la mayor parte de los de-partamentos tiene problemas de escasa ofertalaboral del sector privado. Es muy probable quea nivel provincial la dispersión sea aun mayor,sobre todo en las provincias más rurales, don-de la tasa de asalariados ha de ser muy baja.

Se ha tomado el nivel de las colocacionesrespecto al PIB como indicador de la impor-tancia del mercado financiero/bancario en

cada departamento. El ratio de colocacionessobre el PIB departamental ilustra cuánta de-manda de dinero hay en cada departamento através del sistema bancario formal. El prome-dio del ratio colocaciones/PIB es de 19,6%,mientras que Lima tiene el 34,2%, Huancaveli-ca tiene menos de 0,1%, el resto de los depar-tamentos, exceptuando Arequipa, están por de-bajo del 10%. También en este caso laintegración de personas, empresas y otras or-ganizaciones económicas a través del mercadode dinero es débil y extremadamente desigualentre los departamentos.

Los mercados de trabajo y de dinero sinte-tizan los mecanismos institucionales de inte-gración económica, sin embargo, para que es-tos mercados funcionen se requiere decondiciones espaciales y tecnológicas que faci-litan o frenan la integración. En primer lugar,es necesario que los productores, consumido-res, empresarios y trabajadores puedan inte-grarse físicamente a través de carreteras5 y ve-hículos. El porcentaje de rutas asfaltadas sobreel total de rutas de cada departamento es unindicador de calidad y rapidez de la integra-ción física, como ya se ha visto en el acápitesobre las distancias.

La integración eléctrica es un buen indica-dor de desarrollo en el espacio, pues refleja laexistencia de mayores oportunidades produc-tivas y de negocios en cada lugar del país y asu vez la capacidad de las personas de acce-der al servicio. Por ello, la electrificación in-tegral de todas las regiones es un factor deprimer orden para promover el desarrollohumano. Al 2001, el 74,9% de peruanos teníaacceso al servicio eléctrico, en Lima el 98,2%y en Arequipa, Moquegua, Tacna, Lambaye-que, Tumbes, Junín e Ica más del 80%, mien-tras que en Huánuco y Cajamarca menos del40%. El caso paradójico es el de Huancaveli-ca, donde solo el 50,5% de la población tieneacceso al servicio eléctrico (0,06GWh) pese aque produce casi un tercio de la electricidadde todo el país (6 933 GWh). El nivel de inte-gración eléctrica se refleja en la proporción declientes respecto al total de la población y elconsumo per cápita en cada departamento.

4 El ratio de población asalariada respecto a la fuerza laboral ha sido tomado de la ENAHO 2001/2002.5 A menudo se presenta como indicador de integración física el número de km de carretera por cada km2 de territorio. Esteindicador es variable en su interpretación, pues mientras en zonas planas como la Costa da una idea de la densidad vial, enzonas quebradas como las de la Sierra más km de carretera por km2 significan más bien muchas curvas y muchos desarrolloscarreteros por las subidas y bajadas que existen. Es decir, en la Sierra una mayor densidad probablemente corresponda amayor tiempo y mayor dificultad de transporte. Obviamente, el inventario de carreteras por departamento es un dato necesa-rio para el desarrollo y se puede obtener en INEI (2002e) o en PNUD-Perú (2003a).

Esta estructuraespacial del comercioha dado lugar a quelas economíasdepartamentales nohayan logradofavorecerse de susexportacionesprimarias. Unacaracterísticaadicional de esteproblema estructurales la escasaasimilacióntecnológica de losdepartamentos.

Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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La información en sus diferentes formas esuno de los medios más importantes para la in-tegración. En el Perú, el promedio de teléfo-nos fijos en viviendas es de 25,6%, en Lima-Callao las viviendas con teléfono fijo alcanzanel 53,8% y entre los demás departamentos soloArequipa y Tacna tienen un promedio más altoque el nacional. En cambio, en Pasco, Huanca-velica, Amazonas, Cajamarca, Amazonas yApurímac las viviendas que tienen teléfono fijorepresentan menos del 5%. En el año 2002, losteléfonos fijos sobrepasaban el millón. La tele-fonía móvil ha ayudado a mejorar el enormedéficit de integración telefónica en el Perú pueshay más de 1,6 millones de celulares, es decir,la cantidad de teléfonos móviles supera a la defijos. Las formas más modernas de comunica-ción informática, de trasmisión de datos e in-ternet son todavía incipientes; la desigualdadde acceso en los distintos departamentos esmarcada. Sin embargo, su avance espontáneoestá siendo cada vez más veloz, por lo que seesperaría la pronta conformación de una �masacrítica� de integración que podrá ser utilizadapara el desarrollo regional.

Al combinar integración física (carreteras yvehículos), integración económica (mercadosde trabajo y de crédito), integración eléctrica eintegración telefónica e informática se obtieneun coeficiente de integración económica regio-nal que va de 0 a 16. El coeficiente promedio anivel nacional es de 0,443, que es bajo debido alas carencias señaladas. Lima, que es la regiónmás integrada, tiene un coeficiente de 0,658.Por lo general, el coeficiente de un país desa-rrollado está por encima de 0,750. Los depar-tamentos menos integrados son Cajamarca(0,164) y Huánuco (0,168), que tienen un terciodel coeficiente de integración económica regio-nal de Lima-Callao. Los departamentos másintegrados y que están por encima del prome-dio nacional son: Ica (0,493), Lambayeque(0,484), Arequipa (0,464), es decir, departamen-tos predominantemente costeños. Los menosintegrados son los de Selva y Sierra.

Existe una alta correlación entre la integra-ción y el desarrollo humano. Aquellos depar-tamentos que aceleren su proceso integrador,con el mercado de trabajo como primer me-dio de integración económica y social, crea-rán progresivamente condiciones favorablespara el desarrollo humano pues las oportuni-

dades se multiplican a medida que la integra-ción avanza.

La necesidad de integración fiscal

La integración fiscal es la capacidad del Esta-do para incorporar a la población a través delos impuestos y el gasto público. Su fuente sonlos contribuyentes, los cuales en el año 2003llegaron a los 2,5 millones a nivel nacional(personas naturales 1,6 millones y jurídicas0,9), pese a que la población ocupada es de 12millones de personas y a que existe alrededorde un millón de unidades económicas en fun-cionamiento.

Esto muestra que, en promedio, la integra-ción tributaria es relativamente baja debido prin-cipalmente al alto nivel de informalidad. Lamayor parte de peruanos paga impuestos al con-sumo pese a no estar registrados debido a quedos tercios de los impuestos son indirectos.

Los impuestos por persona pagados en elaño 2003 ascienden a S/. 787 en promedio enel ámbito nacional, lo cual equivale al 10,1%de sus ingresos. Pero a nivel departamentalexisten amplias diferencias; mientras en Limael promedio de pago de impuestos a la SUNATes S/. 2 179, en Huancavelica es S/. 11. La re-caudación de impuestos está concentrada en laCosta y en los departamentos más urbanos. Laenorme diferencia entre lo que se recauda enLima y el resto del país se debe básicamente aque la mayor parte de contribuyentes, sobretodo las grandes compañías, tributan en Lima,ya sea sus impuestos directos o las retencionessobre el impuesto general a las ventas (IGV) yel impuesto selectivo al consumo (ISC).

Por el lado del gasto de gobierno per cápi-ta, las diferencias departamentales son bastan-te menores y suelen ser más fluctuantes. Entrelos departamentos en los que menos gastó elgobierno en el 2003 están Lambayeque, La Li-bertad, San Martín e Ica, y entre los que másgastó, Moquegua, Ucayali, Huancavelica yMadre de Dios. Entre los extremos existe unadiferencia de 1 a 2,5. Esto quiere decir que elEstado redistribuye territorialmente a travésdel gasto y de los diversos bienes y serviciosque ofrece como educación, salud, infraestruc-tura básica, alimentos y algunos apoyos a sec-tores productivos.

6 El supuesto del coeficiente es que cada tipo de integración tiene el mismo peso para los fines del desarrollo humano.

Los mercados detrabajo y de dinerosintetizan losmecanismosinstitucionales deintegracióneconómica.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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Un tema fiscal importante es que el Estadogasta por persona en cada departamento, másde lo que recauda, a excepción de Lima y, enmenor grado, Arequipa. Este singular fenóme-no tiene dos explicaciones. La primera es queexiste una concentración de contribuyentesdomiciliados en Lima, sobre todo los grandes,que corresponden a empresas importantes,entre ellas las mineras. Esto hace que la tribu-tación de Lima esté inflada con relación a labase tributaria efectiva. Los departamentosgeneran más impuestos de los recaudados por

las oficinas departamentales de la SUNAT. Bajoun esquema de descentralización fiscal, quin-ce departamentos podrían financiar buena par-te de los gastos públicos departamentales y lo-cales con los impuestos recaudados en ellos. Lasegunda explicación es que existe una descon-centración del gasto público en función de lapoblación, grados de pobreza y factores políti-cos que impone una redistribución, sobre todoentre aquellos departamentos con bases tribu-tarias muy bajas como Huancavelica, Puno yCajamarca.

Un tema fiscalimportante es que elEstado gasta porpersona en cadadepartamento más delo que recauda, aexcepción de Lima y,en menor grado,Arequipa.

Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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El proceso de descentralización exige el sin-ceramiento fiscal territorial mediante la refor-ma tanto del sistema de recaudación como delos criterios del gasto, de modo que se aproxi-me las necesidades de servicios públicos en cadadepartamento y localidad con su capacidad definanciarlos, sin dejar de prever la compensa-ción necesaria hacia los departamentos más po-bres. En un país de reconocidas desigualdadesdistributivas7, el Estado está prácticamente obli-gado a constituirse en el igualador o redistri-buidor de oportunidades y recursos.

INTEGRACIÓN REGIONAL YDESCENTRALIZACIÓN

Resulta muy claro que el proceso de regiona-lización es una obligación fundamental paralograr la implantación colectiva de procesosde desarrollo que aprovechen las potenciali-dades internas y hagan más equilibrada la or-ganización económica del territorio. En loesencial, el proceso consiste en la construcciónde sistemas que articulen las economías regio-nales y locales.

Este ansia de integración y generación demercados tiene como contrapartida esencial eldescentralismo y la creación de un equilibrioentre las economías regionales y el poder capi-talino agudizado en los últimos 50 años. La ar-monización del crecimiento económico repre-senta un requerimiento histórico no soloporque las diferencias interregionales parecenagravarse sino porque además la concentraciónextrema del poder y del aparato productivo endeterminados segmentos sociales, sectores o te-rritorios bloquean el desarrollo sostenido delpaís en su conjunto. Es muy importante, sin em-bargo, no concebir la descentralización comoun juego de suma cero, donde unos ganan yotros pierden una cantidad fija de poder. Setrata más bien de desplegar el crecimiento entodos los ámbitos, de manera que los sectoresmás atrasados, merced a dinámicas más inten-sas, vayan acortando la distancia que los sepa-ra del poder central.

En el año 2002 se llevó a cabo el procesoelectoral de los nuevos gobiernos municipa-les y regionales (en realidad departamentales),con el que surgieron nuevas expectativas dedesarrollo regional más sostenible y equilibra-

do dado que la ley prevé un proceso de con-formación de verdaderas regiones8 a partir del2005, básicamente a partir de la integración dedos o más departamentos. Sin embargo, es cla-ro que estos procesos ocurren en un escenarioque presenta muchas restricciones y comple-jidades operativas, que solamente un cuerpoorgánico de decisiones políticas al más alto ni-vel que cuenten con el soporte de compromi-sos sociales muy categóricos podría superar.En este amplio espectro de factores en cues-tión pesa fuertemente la necesidad de definiry lograr acuerdos entre las fuerzas políticasacerca del tipo y rol del Estado. Esta ausenciade definición y concierto es posiblemente lamayor causa de las dificultades y los tropie-zos del actual proceso descentralista, en cu-yos objetivos generales parece haber acuerdoextendido.

La regionalización y descentralización en-cuentran validados sus postulados por dos ar-gumentos interdependientes. El primero se re-fiere a la necesidad de superar la atomizaciónextrema de espacios locales (100 mil centros po-blados, 1 829 municipios distritales, 194 muni-cipios provinciales), muchos de los cuales tie-nen baja densidad poblacional, ubicacionesdispersas, incomunicaciones flagrantes, merca-dos internos limitados y fragilidades institu-cionales reconocibles. Este cuadro hace costo-sa y poco eficiente la administración de losrecursos públicos y privados. Regionalizar es,desde esta perspectiva, racionalizar las demar-caciones y la administración.

El segundo argumento mayor de la descen-tralización es el aprovechamiento competitivode las potencialidades en dimensiones superio-res a las provinciales y distritales. Las estrate-gias para resolver estas demandas implican lagestación de alianzas entre gremios empresa-riales o productores individuales y de éstos congobiernos municipales o provinciales para im-pulsar proyectos de impacto o manejar activi-dades que por su naturaleza deben ser afron-tadas conjuntamente, como el tratamientointegrado de una cuenca, el aprovechamientode yacimientos mineros, la administración desistemas de riego y la configuración de ejes deintercambio binacionales o multiprovinciales.La descentralización y la regionalización songarantía de eficiencia económica y generaciónde nuevos mercados.

7 Cf. Webb (1977), PNUD-Perú (2002), Figueroa (1993), Herrera (2002a) y Saavedra y Maruyama (2000).8 Ley No. 28274 de Integración y Conformación de Regiones (8 de julio del 2004) y normas complementarias.

El proceso dedescentralizaciónexige elsinceramiento fiscalterritorial mediante lareforma tanto delsistema derecaudación como delos criterios del gasto,de modo que seaproxime lasnecesidades deservicios públicos encada departamento ylocalidad con sucapacidad definanciarlos, sin dejarde prever lacompensaciónnecesaria hacia losdepartamentos máspobres.

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En el proceso actual, hay evidentes avan-ces. Desde el 2001 se ha establecido un con-junto de iniciativas políticas y fórmulas lega-les orientadas a impulsar la descentralizaciónadministrativa y económica. Se ha definido losprocedimientos para conformar verdaderosgobiernos regionales que sustituyan a los ac-tuales que tienen solamente una cobertura de-partamental. En octubre del 2002 se eligió alos presidentes de estos gobiernos regionalestransitorios y también los alcaldes provincia-les y distritales.

La presencia de los nuevos gobernantes hasido asumida como un avance, pese a algunasrestricciones como el mantenimiento de es-quemas fiscales y presupuestarios centralistaso la ambigüedad relativa de las facultades pro-pias de cada nivel de gobierno: nacional, re-gional, provincial y distrital. Sin embargo,dada la complejidad del proceso de descen-tralización, puede admitirse que se ha abiertodiversas vías para progresivos perfecciona-

mientos y consolidaciones, las cuales puedenclasificarse en dos categorías. La primera ca-tegoría tiene un rango social normativo y es-timula las expectativas que la nación peruanase ha creado en torno al proceso de descen-tralización. Su trascendencia se expresa envarias de las Políticas de Estado consensua-das en el Acuerdo Nacional. Otras iniciativas,quizá las más complicadas en términos políti-cos, son la negociación de propuestas de dife-rentes organizaciones partidarias y frentes so-ciales regionales para modificar varias normasvinculadas a los procesos descentralistas. En-tre éstas puede citarse la propia elección delos presidentes regionales y alcaldes, la Leyde Bases de la Descentralización, las Leyes Or-gánicas de los Gobiernos Municipales y Re-gionales, la Ley de Incentivos para la Confor-mación e Integración de Regiones, las LeyesAnuales de Presupuesto, las leyes que definenel Canon y Regalías por el Aprovechamientode los Recursos Naturales y la Ley Forestal y

Es muy importante,sin embargo, noconcebir ladescentralizacióncomo un juego desuma cero, dondeunos ganan y otrospierden una cantidadfija de poder. Se tratamás bien dedesplegar elcrecimiento en todoslos ámbitos, demanera que lossectores másatrasados, merced adinámicas másintensas, vayanacortando la distanciaque los separa delpoder central.

La descentralización y la regionalización en el Acuerdo Nacional

Octava Política de Estado: Descentralización Política, Económica y Administrativa para propiciar elDesarrollo Integral, Armónico y Sostenido del Perú

�Nos comprometemos a desarrollar una integral descentralización política, económica y administra-tiva, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernosregionales y locales con el fin de eliminar el centralismo...

Con ese objetivo, el Estado: (a) apoyará el fortalecimiento administrativo y financiero de los go-biernos regionales y locales; (b) institucionalizará la participación ciudadana en las decisiones políti-cas, económicas y administrativas; (c) promoverá la eficiencia y la transparencia en la regulación yprovisión de servicios públicos así como en el desarrollo de infraestructuras en todos los ámbitosterritoriales; (d) establecerá una clara definición de funciones, competencias y mecanismos de coor-dinación entre los tres niveles de gobierno; (e) desarrollará plataformas regionales de competitivi-dad orientadas al crecimiento de las economías locales y regionales; (f) desarrollará una estructurade captación de recursos fiscales, presupuestales y del gasto público que incluyan mecanismos decompensación para asegurar la equitativa distribución territorial y social, en un marco de estabilidadmacroeconómica y de equilibrio fiscal y monetario; (g) incorporará los mecanismos necesarios paramejorar la capacidad de gestión, la competencia y la eficiencia de los entes públicos y privados, asícomo la competitividad de las empresas y las cadenas productivas en los niveles nacional, regional ylocal; (h) favorecerá la conformación de espacios macro regionales desde una perspectiva de integra-ción geoeconómica; (i) favorecerá el asociativismo intermunicipal e interregional para el tratamientode temas específicos; (j) fomentará el acceso al capital en los niveles nacional, regional y local, parti-cularmente para la micro, pequeña y mediana empresa; y (k) fomentará mecanismos de compensa-ción presupuestal en casos de desastre natural y de otra índole, de acuerdo al grado de pobreza decada región�.

* El Acuerdo Nacional (firmado en julio 2002) es el espacio de mayor envergadura para construir consensos sustantivos entre diferentes actores de lasociedad peruana sobre objetivos fundamentales de largo plazo relacionados con los procesos de desarrollo y gobernabilidad. Hasta inicios del 2005se había concertado 31 Políticas de Estado.Fuente: www.acuerdonacional.gob.pe

Recuadro 2.4

Capítulo 2: La competitividad en el escenario nacional

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Descentralización y regionalización: agenda pendiente

� Decisión política y consenso social para facilitar cambios estructurales a favor de la descentrali-zación.

� Modificaciones constitucionales y legales relativas al proceso descentralista.� Cambios en las normas presupuestales, particularmente en cuanto al porcentaje de los recursos

fiscales asignados a los gobiernos regionales y municipales;� Rediseño del canon, regalías y fondos especiales; así como de los Fondos de Compensación Re-

gional (FONCOR) y Municipal (FONCOMUN);� Priorización de sectores sociales o económicos y territorios de acuerdo a objetivos orientados al

desarrollo humano y a estrategias nacionales de reorganización del territorio. En particular, prio-rización del sector rural-campesino y de los programas del sector transporte.

� Replanteo de las normas que eviten la depredación y la contaminación de los recursos mineros,hidrobiológicos, acuíferos y madereros. Particularmente, los Planes de Manejo Ambiental (PAMA)y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).

� Establecimiento de un enfoque descentralista y de economía territorial en el Centro Nacional dePlaneamiento Estratégico y de su correspondencia funcional con el CND, el MEF, el INEI y elConsejo Nacional del Ambiente (CONAM).

� Organización de mecanismos para el seguimiento y evaluación constante del proceso de descen-tralización en general y de la regionalización en particular.

Elaboración: PNUD / Equipo para el desarrollo humano, Perú 2004.

Recuadro 2.5

de Fauna Silvestre9. Finalmente otras propues-tas ponen énfasis en el reforzamiento de losmecanismos que estimulan la participación dela sociedad civil en la formulación de los pla-nes de desarrollo y presupuestos, así como enla vigilancia ciudadana de la gestión de las au-toridades10. Este debate normativo, plausible-mente, se abre paso en un marco democráticoy de gobernabilidad, inédito.

La segunda categoría, de acciones y debates,agrupa a las observaciones de carácter instrumen-tal dirigidas más directamente a la planificacióneconómica. Esta dimensión se evidencia en la Es-trategia Nacional de Organización del Territorioplanteada por el Consejo Nacional de Descentra-lización como referente para elaborar los planesregionales o municipales y sectoriales, así comopara impulsar esfuerzos orientados a la integra-ción continental. Esta propuesta señala posibles

ejes o circuitos de desarrollo y articulación eco-nómica a nivel de grandes regiones y tambiénde integración con los países limítrofes, ademásde una visión de intercambio comercial más am-plio con EEUU y la zona del Asia-Pacífico. Den-tro de esta línea se inscriben los ejes propuestospor la Iniciativa de Integración de la Infraestruc-tura Regional Suramericana (IIRSA) auspiciadapor la Corporación Andina de Fomento (CAF) yel Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Unode los proyectos más avanzados es el Eje Bioceá-nico del Sur, que articula el corredor Ilo-Matara-ni, cruza la Sierra, pasa por Madre de Dios y seproyecta a los estados brasileños de Acre y Ron-donia.

Con respecto a la creación de ambientespropicios para generar estrategias que estimu-len la creación o consolidación de empresas ocadenas competitivas, el Consejo Nacional de

A la voluntad general,debe asociarse nosolamente la sintoníapolítica, sino tambiénla generación derecursos para superarla actual desigualdad,cuya compensaciónse encuentra todavíaen el ámbito fiscalantes que en unaaceleración de ladinámica económica yde sus mecanismosdistributivos noestatales.

9 Un importante trabajo de recopilación y análisis de este tipo de normas ha sido realizado por una alianza creada para estefin, integrada por la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), la Presidencia del Consejo de Ministros, elConsejo Nacional de Descentralización (CND), la Defensoría del Pueblo y la Mesa de Concertación para la Lucha contra laPobreza. Este esfuerzo se expresa fundamentalmente en el documento Comprendiendo la Descentralización: Un Enfoque Legal,Lima, diciembre del 2004. El aporte de la cooperación española se ha canalizado a través del Proyecto de Fortalecimiento deCapacidades para el Proceso de Descentralización.10 Directrices del Consejo Nacional de Descentralización y del Ministerio de Economía y Finanzas orientan la actuación detodos los actores sociales en la elaboración, ejecución y control de los planes y presupuestos. Para este fin vienen operandoGrupos de Trabajo, Comités de Desarrollo, Concejos de Coordinación y Mesas de Concertación (basadas en el impulso de lasMesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, que se han establecido en unas mil localidades provinciales y distri-tales). Un reto clave en este escenario es la consolidación de estos mecanismos.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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la Competitividad está coordinando el PlanNacional de Competitividad con el aporte deentidades gubernamentales, gremios empresa-riales y especialistas11. Este plan sería un refe-rente fundamental de las políticas sectorialesy también de los Planes Regionales de Compe-titividad (PRC) que constituyen uno de los ob-jetivos instrumentales de los Planes de Desa-rrollo Concertados de los gobiernos regionales.Se trata de un trabajo complejo tanto porquerequiere compatibilizar la actuación de los di-ferentes factores que participan en los proce-sos productivos, como porque debe vencer lasbarreras de un ordenamiento económico terri-torial (mercados emergentes, activos físicos,mecanismos de financiamiento, servicios desoporte al aparato productivo, vías de comu-nicación) que es muy centralizado. A la fechase ha avanzado en la configuración de PRC enlos departamentos de Ucayali, Cusco, Junín,Pasco y San Martín.

En este terreno se ubica también el estable-cimiento de criterios para conformar las regio-nes, el calendario inicial para su formalizaciónmediante referendum y determinados estímu-los financieros y fiscales para promover estetipo de esfuerzos. Al respecto, se vienen esta-bleciendo juntas de coordinación interregional

que significan un paso previo para la confor-mación de regiones político-administrativas apartir del 2005-2006. Dos de ellas, lideradas porlos respectivos presidentes de las actuales re-giones (departamentos) transitorias, son la queimpulsa una región formada por los departa-mentos de Ica, Ayacucho y Huancavelica y lade una región conformada por los departamen-tos de Lambayeque, Amazonas y Cajamarca.Una tercera apunta a la creación de una regiónamazónica de Loreto, San Martín y �posible-mente� Ucayali.

El ritmo y el éxito del nuevo intento de des-centralización e integración regional van a es-tar marcados por las intenciones y eficienciade la política en el país, pero también por elgrado de consolidación y capacidad de accio-nar de las organizaciones en la base poblacio-nal, cuyas demandas son crecientes y tiendena sobrepasar la capacidad de acción y recursosinmediatos del Estado. A la voluntad general,debe asociarse no solamente la sintonía políti-ca, sino también la generación de recursos parasuperar la actual desigualdad, cuya compen-sación se encuentra todavía en el ámbito fiscalantes que en una aceleración de la dinámicaeconómica y de sus mecanismos distributivosno estatales.

11 Para reforzar y compatibilizar estos esfuerzos, el Consejo Nacional de la Competitividad ha estado coordinando con PROIN-VERSIÓN y con el Concejo Nacional de Descentralización. Está recibiendo también el apoyo del programa Pro Descentraliza-ción (PRODES) que auspicia la Agencia para el Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica(USAID).

Anatomía de la diversidadCAPÍTULO 3

Los pueblos con más aptitud para el progresoson siempre aquellos con más aptitud para aceptar

las consecuencias de su civilización y su época.

Mariátegui, José Carlos (1988) Peruanicemos el Perú. Lima, Amauta.

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Capítulo 3: Anatomía de la diversidad

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La idea de un país heterogéneo, impuesta porlas evidencias, tiene implicancias significati-vas para la posibilidad de lograr una compe-titividad para el desarrollo humano. Más aún,tal vez sea la idea de mayor importancia, pues-to que se encuentra en la base de la justifica-ción de políticas diversas y complementariaspara el desarrollo.

Se ha mostrado las grandes diferencias es-paciales, de departamento a departamento,desde la perspectiva de la descentralización.No cabe duda que son impactantes, y por lomismo, un reto central. Esta perspectiva, sinembargo, debe abarcar también las diferenciasal interior de las regiones. Cada departamentoo futura región está conformada a su vez porpequeñas economías locales, por conglomera-ciones de pobladores que satisfacen sus nece-sidades de maneras muy diversas, considera-blemente asociadas al tamaño de su localidado centro poblado. Estas diferencias son resul-tados históricos de base económica, pero de-notan también posibilidades distintas de desa-rrollo humano, desigualdades que requieren supropio tratamiento en función de la escala depoblación, que suele ser también la de su pro-ducción.

Así como son diferentes las opciones de unacomunidad campesina andina y una ciudadcosteña, las regiones �que son los espaciosmás concernientes a la economía� presentantambién diferencias internas dado que com-prenden uno o más centros principales, algu-nos poblados intermedios, un entorno de pe-queños caseríos y villorrios, y hasta viviendasaisladas. La composición de estos conglome-rados, su geografía y las distancias que los se-paran, sus potencialidades y las personas quelos conforman, determinan la diversidad eco-nómica y la competitividad de la región.

Ahora bien, en términos todavía generales,se sabe que el tamaño de las ciudades y de losdistritos implica escalas económicas diversas,

aunque no necesariamente uniformes entre síni tampoco definitivamente previsibles. En loque se refiere al tema de fondo del Informe,que es el de las relaciones entre el desarrollolocal y la competitividad desde la perspectivadel desarrollo humano, se intenta conocer másde esta diversidad porque hay razones suficien-tes para dudar de las políticas uniformes apli-cadas a realidades diversas.

Con el propósito de mostrar esta diversi-dad de problemas y opciones, se ha trabajadouna muestra de 181 distritos, los cuales fue-ron recorridos para recoger información bási-ca e institucional, así como las opiniones desus líderes locales. Esta tarea ha tenido el ca-riz de un esfuerzo colectivo. En su realizaciónhan participado 13 organismos no guberna-mentales y alrededor de 40 profesionales y téc-nicos del interior del país, quienes recorrie-ron todo t ipo de poblaciones buscandodesentrañar las identidades locales desde muydiversas dimensiones.

Igualmente, se ha examinado la data oficial(especialmente la Encuesta Nacional de Hoga-res del INEI) para determinar las diferenciasdesde el punto de vista del empleo nacional, ysobre todo para esbozar los lineamientos deacción para el desarrollo de los distintos nive-les de competitividad. También se ha construi-do, a partir de todas las fuentes posibles, unabase de datos de los entornos provinciales ydepartamentales que sirva tanto para la elabo-ración de algunas hipótesis como para el con-trol de resultados.

Un aspecto importante de la evaluación dela competitividad y el desarrollo local es la per-cepción que tiene la gente de los factores quelos determinan. Por ello, se incluyó como par-te fundamental de la investigación la participa-ción y opinión de líderes locales y regionales endistintas esferas: gobernantes, empresarios, fun-cionarios públicos y privados, promotores dedesarrollo, dirigentes políticos, académicos e

Anatomía de la diversidad

CAPÍTULO 3

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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intelectuales. Su visión sobre los problemasproductivos, empresariales, estatales, institu-cionales, culturales y éticos, brinda un panora-ma de aspectos objetivos y subjetivos de la com-petitividad y desarrollo que permite hallaralgunas respuestas al enigma del desarrollohumano desigual en el Perú.

Este capítulo del Informe muestra las �dis-tancias� en diversas dimensiones de la socie-dad y de la economía cuando se cambia la es-cala de población. También las implicanciasque esta diversidad tiene para las políticas depromoción de la competitividad. Y a la vez,espera despejar el camino de las comprobacio-nes empíricas y de las experiencias reales quese verán más adelante.

NIVELES DE CONCENTRACIÓNPOBLACIONAL Y DESARROLLOECONÓMICO

Un principio dominante de este Informe es elreconocimiento de la heterogeneidad nacionalpara sacar el máximo provecho de ella con undoble propósito: identificar las oportunidadesy diseñar políticas más adecuadas. Éste es unpaso posterior y complementario al análisis deorden regional, ya que permite conocer los ele-mentos que integran y explican el contexto decada región. El volumen y la concentración dela población se consideran aquí elementosconstitutivos de la explicación económica

La población nacional ha sido clasificadapara fines del análisis estadístico1 en cincograndes grupos o estratos, atendiendo a la con-glomeración y el tamaño de los distritos. Alinterior de estos estratos se seleccionó 181 dis-tritos con una estrategia probabilística2.

Estos grupos o estratos son tratados comouna aproximación a la diversidad de las esca-las productivas en las que se desenvuelve laeconomía nacional. Este planteamiento obligaa exponer los argumentos por los cuales se jus-tifica esta asociación y luego a una descripciónintroductoria de las características de los dis-tritos que conforman cada escala, cuya utilidadserá evidente en el análisis posterior.

Hay razones para aceptar el tamaño de lapoblación como una variable altamente asocia-da al desarrollo. Las personas se conglomerandonde creen que pueden tener mayor bienes-tar. Así ha sido en la historia humana. En lamedida que su elección y los patrones de susostenimiento sean eficientes, la residencia enel lugar elegido se mantendrá a través de ge-neraciones y será más amplia en términos detiempo y cantidad de personas.

La necesidad de satisfacer económicamen-te a las familias combinada con la conquista demayores espacios determina los procesos deconformación de las conglomeraciones de per-sonas. De cualquier forma, el proceso naturalde poblamiento va desde los poblados peque-ños, esencialmente agrarios y rurales3, hacia lasciudades grandes que concentran recursos y ca-pitales, sea por su condición de ejes industria-les o de nudos comerciales.

Aunque los procesos de asentamiento de laspoblaciones usualmente han sido espontáneos4,se dan excepciones. Algunos centros pobladosse crean alrededor de minas, pozos petroleros,refinerías o puertos, con una población relati-vamente escasa pero con una mayor concen-tración de recursos y disponibilidad de servi-cios sociales, con lo cual afectan sensiblementela estratificación pues aparecen como �pobla-dos pequeños� con amplia disponibilidad de

1 Particularmente, para los usos de las regresiones y correlaciones del capítulo 5 y para una primera descripción de la diver-sidad en este capítulo.2 El detalle del proceso de selección puede verse en el Anexo Metodológico de este Informe. En lo esencial, la muestra fueseleccionada al azar después de estratificar todos los distritos de cada departamento. Para evitar costos mayores, la selecciónal azar se hizo con probabilidad proporcional al tamaño de los distritos, de manera que los distritos más poblados tuvieronmayor probabilidad de ser incluidos dentro de sus respectivos estratos.3 Si bien hay una fuerte correlación entre agro, ruralidad y tamaño de población, no se les debe confundir. Para fines de laestadística censal, el INEI define una población como rural a partir del tamaño de población (poblados con menos de 100viviendas en los censos y 400 viviendas o 2 mil habitantes en sus encuestas). Es una definición obligada para la ejecución deestadística, dado que el concepto rural �equivalente a campo y sus tareas� es inasible para la medición. Por otra parte, enlas áreas urbanas, alrededor de un 15% de la población se dedica a la agricultura, mientras que una cuarta parte de la pobla-ción rural se dedica a actividades distintas al agro. Finalmente, alrededor de la mitad de población definida como rural seencuentra integrada a áreas urbanas cercanas, a las que pueden acceder por vía terrestre mediante transporte permanente.Las poblaciones aisladas y dispersas serían solamente el 10-15 % de la población nacional, lo cual equivale a alrededor de tresmillones de personas.4 El caso de poblamiento inducido más conocido es seguramente el de Brasilia, fundada en 1960, a mil kilómetros de la costacomo capital política brasileña para contrapesar a Río de Janeiro y Sao Paulo en la costa atlántica. Proyectada para ser pobla-da por 500-800 mil personas, actualmente alberga a dos millones de habitantes, y su modernidad arquitectónica está yaperturbada por la significativa presencia de favelas.

Un principiodominante de esteInforme es elreconocimiento de laheterogeneidadnacional para sacar elmáximo provecho deella, con un doblepropósito; identificarlas oportunidades ydiseñar políticasmás adecuadas.

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recursos e insertados en economías pobres. Porsu parte, los grandes conglomerados urbanos,especialmente Lima, tienen ya serios problemasde recursos para atender las necesidades deempleo y servicios sociales de su población.

La correlación entre tamaño de población,recursos y progreso no es estricta pero es do-minante para clasificar las poblaciones. Se debetener en cuenta, sin embargo, que por razonesprácticas, se ha tenido que realizar la clasifica-ción en función de los distritos pues todas lasvariables sociales y económicas que la estadís-tica registra se expresan en función de estaunidad política administrativa u otra mayor.

Otra justificación del uso del tamaño pobla-cional como criterio de clasificación es que per-mite diferenciar en pocas categorías, aceptable-mente sólidas, escalas económicas funcionalesal objetivo central de analizar los procesos dedesarrollo local y la competitividad, y ambosfenómenos tienen una fuerte relación con ladimensión de la población.

Poblaciones como escalas económicas

Distritos de Lima Metropolitana

La primera escala que hemos definido es LimaMetropolitana, que abarca los 43 distritos de laprovincia de Lima y 6 distritos de la ProvinciaConstitucional del Callao. Se estima que en el2004 tenía una población cercana a los ochomillones, equivalente al 30% de la poblaciónperuana total, y que está entre las treinta ciu-dades más grandes del mundo.

El punto central fue determinar si la dimen-sión poblacional de Lima significa o no unamayor concentración de recursos y bienestar.Se ha abundado en la demostración de que elPerú es un país centralizado en diversos aspec-tos, especialmente por efecto del amplio creci-miento limeño iniciado alrededor de la décadade 1940. La capital de la República y el puertodel Callao concentran más del 40% del PIB y,por lo tanto, los recursos para sustentar ese ni-

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vel productivo, además de una importante pro-visión de servicios públicos y sociales.

Sin embargo, es poco lo que se comenta res-pecto de sus debilidades. El acelerado creci-miento de Lima ha desbordado los límites deuna vida social aceptable. En las últimas déca-das, el truncamiento del proceso industrial hadevenido en hacinamiento urbano: ampliossectores de la población confinados en los �co-nos� de la urbe, en cerros y arenales, con esca-sos servicios, pocas posibilidades de empleo yproliferación de lacras sociales.

El grado �humano� de la convivencia enla capital y la calidad de vida de la poblaciónhan decrecido de manera permanente y gra-ve. En Lima, como en el resto del país, la con-centración de recursos tiene cada vez menosrelación con el bienestar de la mayoría de laspersonas, en la medida que hace patentes lasdiscriminaciones y demuestra que la proximi-dad física de las personas no aumenta las po-sibilidades de comunicación entre sus habitan-tes, ni crea lazos de integración social ysolidaridad, si las diferencias económicas songrandes. La proximidad entre los habitantesde la capital es, por tanto, solo una apariencia

geográfica y territorial, pues las barreras so-ciales y económicas son, en este caso, de ma-yor intensidad.

Los distritos de las capitales departamentales ylas ciudades con 100 mil o más habitantes

Este grupo contiene 92 distritos (de un total de1 828 en el año 2002) que albergan al 24% de lapoblación total y está representado en la mues-tra por 54 distritos. Nótese que el conjunto decapitales y ciudades enumeradas no logra equi-parar el volumen de población de Lima Metro-politana. Se considera en total las 29 ciudadesdel país más importantes en dimensión pobla-cional, después de Lima Metropolitana (pese asu continuidad geográfica e integración econó-mica actual, se ha considerado Puno y Juliacacomo ciudades separadas). Además de las capi-tales departamentales, pertenecen a este grupolas ciudades de Sullana y Talara en el departa-mento de Piura, Tarapoto en el departamentode San Martín, Chimbote en Ancash, Chinchaen Ica y Juliaca en Puno.

Si bien la población urbana es muy elevadaen estos distritos, posiblemente alrededor del

La Capital y su periferia

Lima, como capital del Perú, ha concentrado el poder político y económico desde la Conquista. Sereforzó durante el Virreinato tomando una dimensión continental, luego se redujo a la magnitudactual a partir de la República. Se fortalece una posición de dominio sobre el resto del país,usufructuando todos los privilegios y oportunidades que se le ofrece por ser la primera ciudad enimportancia, donde viven los que gobiernan. Lo demás es el entorno a su servicio.

Esta forma de relacionamiento se traslada de manera similar hacia abajo a lo largo de cada uno delos escalones de la jerarquía del interior. Arequipa con su entorno, lo mismo Trujillo y así sucesiva-mente. Es indudable que cuanto más grande sea la ciudad, mayores serán las oportunidades de nego-cios y de empleo. Será más grande el mercado, mayor será el poder compartido, mejores serán lascalificaciones de los recursos humanos. Así los inversionistas en general se verán motivados a insta-larse en las localidades que se encuentren en los niveles superiores de la jerarquía y estarán siempreaspirando escalar al siguiente nivel. Se genera allí más puestos de trabajo, las expectativas de bienes-tar serán mayores y se atrae con mayor fuerza los movimientos migratorios. En un proceso de causa-ción circular acumulativa las localidades centrales se hacen cada vez más potentes mientras la perife-ria va quedando más desolada. Esta periferia, en el extremo del atraso regresa a las economías deautoconsumo o el trueque elemental, salen del mercado, es así que grandes extensiones de tierrasvan quedando en el abandono o degradan en su productividad. Lo mejor de los recursos humanos,las tecnologías y los capitalistas migraron hacia localidades de niveles jerárquicos superiores.

Fuente: Plan de Desarrollo de la Región Lima Metropolitana. Documento de trabajo, Lima 2003.

Recuadro 3.1

El aceleradocrecimiento de Limaha desbordado loslímites de una vidasocial aceptable. Enlas últimas décadas,el truncamiento delproceso industrial hadevenido enhacinamiento urbano.

Capítulo 3: Anatomía de la diversidad

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90-95% no son totalmente urbanos5. Tal vez seamás importante recordar que la condición decapital departamental no tiene siempre signi-ficado decisivo respecto al progreso e inclusoimportancia económica. Hay departamentoscomo Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Tacnay Tumbes que tienen menor población en com-paración a varios distritos de Lima Metropoli-tana como San Juan de Lurigancho, Callao,Lima, Ate, Chorrillos, Comas, Los Olivos, SanJuan de Miraflores, San Martín de Porres, VillaEl Salvador y Villa María del Triunfo.

En algunos notables casos, los de ciudadesno capitales, el volumen de población se debea la formación de ejes comerciales (Sullana enPiura, Tarapoto en San Martín, Juliaca en Puno)o a la presencia de centros productivos (Talaraen Piura, Chimbote en Ancash, Chincha Altaen Ica)6.

Los pueblos grandes. Distritos con poblacionesentre 30-100 mil habitantes para la Costa ySierra y 20-100 mil habitantes para la Selva

Este estrato agrupa a 92 distritos que alberganal 12,6% de la población peruana total y se es-pera que tengan una mayor proporción de po-blación rural. La Selva tiene una importanteparticipación en este estrato debido a la pre-sencia de poblados relativamente importantes.

Para no separarlos de las ciudades a las quepertenecen y con las que están geográficamen-te integrados, han sido incluidos en este grupodistritos que tienen una población menor a los20-30 mil habitantes: Ferreñafe, Barranca,Sechura, La Oroya, Pisco y Andahuaylas.

La mayor parte de estos distritos contienenun pueblo connotado, lo cual puede notarse enla muestra de este estrato. Los distritos deHuanchaco, San Vicente de Cañete, Huaral yHuacho están asociados a una gran capital. Iloha crecido por sí mismo gracias a la refinería yel puerto minero y Santa Rosa de Sacco por es-tar asociado a la refinería de la Oroya. Otrosdistritos han crecido significativamente por

procesos originados en la agricultura y arte-sanía, con un curso que puede considerarsenatural. Tal es el caso, para la muestra, de Cu-tervo, Jaén, Sicuani, Rupa-Rupa (Tingo María),Chulucanas, Ayabaca y Yurimaguas. Lo pro-pio puede decirse de otros distritos de menortamaño como Santa Ana, Olmos, Tambo Gran-de, La Arena, Azángaro, Huancané, Juanjuí,Tocache y Pedro Abad.

Los pueblos pequeños. Distritos con 5-30 milhabitantes en la Costa y Sierra y 5-20 milhabitantes en la Selva

Este estrato agrupa 643 distritos que en con-junto tenían alrededor de 7 millones de perso-nas en el año 2002. Es seguro que tengan unamayor proporción de población rural que losanteriores, pues los pobladores rurales se in-crementan de manera inversa al tamaño de lapoblación distrital. En el listado distrital des-tacan algunos pueblos serranos importantescomo Caraz, Huanta, Puquio, Acoria, La Joyay Sandia, todos predominantemente agrarios,a los que se suma el distrito de Encañada (Ca-jamarca), con importante actividad minera ac-tual. De la Costa figuran Nepeña y Máncora,que tienen puertos, y Pomalca, que posee unacooperativa agraria azucarera. Finalmente, enla Selva, El Cenepa, fronterizo con Ecuador ycon un cuartel por tal motivo, y Trompeterospor la explotación de petróleo.

Son distritos esencialmente heterogéneos,donde pueden reconocerse diversos tipos deactividad. En algunos casos, se trata de centrosproductivos importantes con influjo económi-co sobre un entorno relativamente pequeño, sinmayor efecto como articuladores regionalespero sí en los indicadores más locales. La ma-yor parte, sin embargo, con distritos predomi-nantemente agropecuarios, en algunas ocasio-nes con significativa producción e importanciapero en general de economía campesina mini-fundista con escasos servicios y atrasados ensu desarrollo.

5 Es pertinente recordar que no existen en el país proyecciones de la población por distritos y áreas urbanas y rurales, y quelos conteos precensales de 1999-2000 del INEI no se divulgaron por posible sobreestimación del área rural. Igualmente, lasproyecciones demográficas distritales deben tomarse con cuidado, especialmente para distritos �pequeños�, de menos de 20-30 mil habitantes. Por ejemplo, entre el pre empadronamiento censal de 1991 (para el censo de 1993) realizado experimental-mente por el INEI en 55 distritos y sus propias proyecciones demográficas, solamente en 15 casos hubo discrepancias meno-res al 10%. La mayor parte de diferencias eran del rango 20-80% y hubo cuatro casos por encima del 100%. El más notable, eldel distrito de Chupa en Azángaro, provincia del departamento de Puno, donde se estimaban 10 661 habitantes y se empa-dronaron solamente 1 465.6 A la par del proceso de descentralización y regionalización, reformular en su base el sistema de demarcación política,imponiendo rangos de cantidad de pobladores para la definición y creación futura de distritos y provincias, y luego deregiones, dada la posible desaparición de los actuales departamentos. Se trata de una necesidad de planificación, que evitaráque los investigadores y quienes toman decisiones políticas incurran en innumerables falacias.

En Lima, como en elresto del país, laconcentración derecursos tiene cadavez menos relacióncon el bienestar de lamayoría de laspersonas, en lamedida que hacepatentes lasdiscriminaciones ydemuestra que laproximidad física delas personas noaumenta lasposibilidades decomunicación entresus habitantes, nicrea lazos deintegración social ysolidaridad si lasdiferenciaseconómicas songrandes.

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La última escala de tamaño poblacional: losdistritos con menos de 5 mil habitantes

Existen 952 distritos en el Perú, más de la mi-tad del total, que tienen menos de 5 mil habi-tantes, donde solamente reside alrededor del8% de la población. Su población es mayorita-riamente rural, no solamente por la cantidadde personas dedicadas a las actividades agrí-colas, sino también en el sentido de que vivenen poblados aislados de economía agraria. Enla muestra hay casos como La Merced, en Chur-campa del departamento de Huancavelica, quesegún la proyección del INEI tiene 493 habi-tantes, o Palca en Tacna y Curasco en Apurí-mac, que tendrían 1 500 habitantes. Para teneruna idea del significado de un distrito de 5 milpersonas, cabe señalar que en los distritos li-meños de La Victoria y Cercado de Lima exis-ten manzanas en las que habitan 2 500 perso-nas, mientras que diversos agrupamientosresidenciales de Lima �San Felipe en JesúsMaría, Las Torres de San Borja o de Limatam-bo, Los Próceres en Villa María del Triunfo�superan largamente ese límite.

La mayor parte de los distritos de la mues-tra se encuentra en la situación de abandonoque se espera de su condición geográfica, eco-nómica y social. Pero algunos de ellos puedenconsiderarse favorecidos por su cercanía a cen-tros poblados mayores, como Ingenio de Huan-cayo y Acos Vinchos de Huamanga, o por sercapitales provinciales, como Manú en Madrede Dios, o centros comerciales como Chilete deCajamarca.

La situación de aislamiento y ausencia mar-cada de recursos es bastante notoria en esteestrato y en el anterior �desde luego, con lasexcepciones que hemos indicado� y denotaque la barrera de 20 ó 30 mil habitantes no in-dica una masa crítica de población suficientepara generar desarrollo local en las actualescondiciones de integración nacional.

EL PERFIL DE LAS ESCALASDE POBLACIÓN

Una condición estadística, pero sobre todo ló-gica y de sentido común, es que cuando se

comparan grupos, éstos deben estar suficien-temente diferenciados entre sí e internamen-te homogéneos respecto a las variables que sequiere estudiar. La primera es una condiciónindispensable, pues de no verificarse signifi-caría que los grupos o estratos están mal defi-nidos, y tenderían a confundirse entre ellos.La segunda condición, la homogeneidad in-terna, es relativa según el tipo de característi-ca que se observe �algunas de ellas tienen altadispersión� y esto solo es controlable con unamayor cantidad de observaciones, y por ende,costos superiores. Pero no solamente se tratade un ejercicio estadístico. Este repaso de lascaracterísticas principales en cada escala depoblación considerada permitirá un mejor co-nocimiento de su realidad7.

Los primeros datos, de fuente municipal,denotan ya algunas llamativas situaciones. Entérminos per cápita, los requerimientos de fi-nanciamiento para proyectos de los munici-pios pequeños son más elevados que los demunicipios más urbanos con poblaciones másgrandes. No es una impresión superficial por-que los valores son muy consistentes en suorientación. La razón está no solamente en lasnecesidades reales de los distritos, sino tam-bién en el nivel de capitales ya acumulados,en la oferta de recursos para los proyectos �que tiene énfasis rural y supone que las ciu-dades están siempre mejor atendidas� e in-clusive en el grado de iniciativa local.

Los distritos del interior del país tienen ungrado intenso de captación del gasto público yde los recursos de la cooperación internacio-nal a través de proyectos de pequeñas dimen-siones y más fácil realización. Éstos suelen sergestionados directamente por sus gobiernoslocales o bien a través de la acción de agentesintermediarios como organizaciones no guber-namentales y �cuando están presentes� laspropias empresas, como parte de sus accionesde responsabilidad social. El saldo es que, tan-to por la mayor oferta de financiamiento para�los pobres� como por el menor número de per-sonas involucradas en las intervenciones, laspoblaciones de menor escala tienen mayor ac-ceso a recursos para el desarrollo. Además, esoportuno resaltar que en el momento de la en-cuesta los distritos de Lima tenían una propor-

7 En el cuadro 3.2 se presentan los promedios de diversas variables en las muestras de cada estrato para observar y comentarsus diferencias. A la vez, se incluyen los coeficientes de variación (CV) que indican el grado de heterogeneidad en los distri-tos seleccionados de la muestra. Como regla práctica, los valores de los CV hasta 0,35-0,40 indican una heterogeneidad baja ymoderada. Como se ve, no siempre las variables tienen CV bajos dado el tamaño de la muestra y la variedad económica ysocial de los distritos. Cuando este sea el caso, debe tenerse mayor precaución en la interpretación de los resultados. Esto a suvez implica mayor dificultad para la utilización de regresiones u otras herramientas de análisis estadístico.

Existen 952 distritosen el Perú, más de lamitad del total, quetienen menos de 5 milhabitantes, dondesolamente residealrededor del 8% dela población.

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ción significativamente menor de planes dedesarrollo distrital que los del interior, a pesarde la importancia de este instrumento de ges-tión local.

También parece inesperada la semejanzaentre los costos de traslado a Lima Metropoli-tana desde cualquier estrato poblacional. Peroesta semejanza se explica porque los estratosno corresponden a ubicaciones geográficas es-pecíficas sino que en cada uno de ellos hay dis-tritos de casi todos o todos los departamentos;además, los costos del transporte terrestre co-lectivo son menores en las localidades más pe-queñas y pobres.

La mayoría de variables, sin embargo, si-guen el orden �esperado�, en el sentido de quepuede intuirse que cuanto mayor sea la escalade la economía y los distritos más grandes opertenecientes a una ciudad importante, másfavorables serán los indicadores. Esto sucedeclaramente en el caso de la PEA con instruc-ción superior, la tasa de mortalidad infantil(que es inversa), todos los servicios en la vi-vienda, los salarios, la proporción de tierras enexplotación (baja en las ciudades, más alta ha-cia el interior) y las ventas del sector secunda-rio al exterior del distrito en términos de dóla-res por PEA ocupada (un indicador de impactode la competitividad). Esta claridad de las ten-dencias afirma de manera importante la con-sistencia de la estratificación realizada y sos-tiene los resultados de otras variables.

Pero son las situaciones discrepantes con laintuición las que se debe examinar con mayorcuriosidad. En algunos casos, hay una tenden-cia inversa a lo que posiblemente se hubierasupuesto. En otros, se está aún en vías de des-cubrir lo que sucede.

Entre lo que podría tener sentido inverso alo esperado, se halla la cobertura de la salud,medida en camas por cada mil habitantes y, enmenor grado, en profesionales de salud, tam-bién por mil habitantes, y de otro lado, los in-dicadores de asociatividad.

En el caso de la salud, la proporción de ca-mas por mil habitantes es más alta en los dis-tritos más pequeños que en cualquier otro es-trato. Las ciudades capitales o grandes tienenel segundo lugar. Lima o los distritos de 20/30a 100 mil habitantes están en el siguiente or-den y los distritos con 5 a 20/30 mil habitan-

tes, ocupan el último lugar. En el caso de losprofesionales de salud, Lima Metropolitana tie-ne la proporción más elevada, pero le siguenlos distritos menores y luego se cumple la aso-ciación con el tamaño de los distritos para losestratos restantes.

¿Puede ser que los distritos más pequeñostengan mejor acceso a la atención de salud? Lomás probable es que las ciudades tienen muymala atención, y en comparación con esta si-tuación, la atención en los distritos pequeñosresulta destacable. Al parecer, en la década de1990, sobre todo en la segunda mitad, hubo unaconsiderable provisión de postas y centros desalud �y de egresados de ciencias médicas�en distritos pequeños del interior del país. Di-cha provisión contrasta con la escasez de re-cursos en distritos más grandes de Lima Me-tropolitana y en ciudades importantes. Así, SanJuan de Lurigancho, el distrito más grande delpaís, con una población que bordea el millónde habitantes, no tiene un hospital ni tampocosuficientes postas como para atender su nume-rosa población8. Otras carencias hospitalariasen Lima �para los niños o para el tratamientode enfermedades neoplásicas� son bastantemás graves y han dado lugar a la selección dela atención a partir de la capacidad económicade la población, abandonando la atención gra-tuita, incluso en casos de emergencia. Bajo ta-les circunstancias, la atención básica de saluden las provincias resulta en mejor pie.

En cuanto a la asociatividad, la informa-ción indica que mientras menor es el tamañodel distrito, mayor es la proporción per cápi-ta de socios en organizaciones productivas ysociales. Particularmente en Lima Metropoli-tana o en los distritos de ciudades importan-tes, la tasa de asociación es muy baja. Este re-sultado puede tener un primer componenteestadístico, dado que los denominadores muygrandes minimizan el efecto de la cantidad deasociados. Puede haber también un problemade información, puesto que en las ciudadesmayores la información sobre las asociacionessuele ser insuficiente y estar subestimada, locual ocurriría menos en un distrito pequeño.Pero no puede abandonarse la explicaciónesencial: en los distritos pequeños la tenden-cia a asociarse podría estar más marcada porla �proximidad social� y el mayor intercam-

8 No necesariamente los distritos numerosos deberían �tener derecho� a hospitales, puesto que la razón de ser de éstos es laatención especializada. Lo que es ineludible es que tengan centros de atención básica e intermedia de salud que cubranadecuadamente en términos de atención y costos �con un piso ineludible y gratuito� los riesgos de vida de la población.

La mayoría devariables, sinembargo, siguen elorden �esperado�,en el sentido de quepuede intuirse quecuanto mayor sea laescala de laeconomía y losdistritos másgrandes opertenecientes auna ciudadimportante, másfavorables serán losindicadores.

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bio entre las personas, así como sus mayoresnecesidades colectivas.

Es más probable entonces �en términos percápita� que la tendencia a conformar organi-zaciones sea más fuerte en las zonas rurales ydispersas que en los grandes centros poblados.Este resultado, sin embargo, debe interpretarsecon cuidado. En primer lugar, porque una po-blación muy pequeña generalmente está más�asociada� precisamente por su necesidad deenfrentar su situación de aislamiento, especial-mente para fines productivos. En segundo lu-gar, las organizaciones en los centros pobladospequeños son conocidas y visibles, lo que noocurre en las poblaciones de conglomeradosmayores, cuya cantidad de organizaciones pue-de ser muy subestimada debido a que se pierdela facilidad para conocerlas e identificarlas. Fi-nalmente, bastante más allá de la estadística, sedebe tener en cuenta que la magnitud cuantita-tiva de la asociatividad es solamente una con-dición necesaria pero no suficiente para que lasacciones de las organizaciones sean eficaces.

En lo que atañe a los datos relacionados conla producción, se tiene solamente primeros in-dicios respecto a su relación con el tamaño dela localidad. Tanto el volumen de la produc-ción per cápita de los diferentes sectores comode las ventas del sector primario al exterior sedistorsionan por la presencia de minas, refine-rías, explotaciones petrolíferas o servicios deinfraestructura, pues al ser referidos a la po-blación de un distrito �sobre todo si es peque-ño� elevan sensiblemente los valores per cá-pita. Incluso en el caso de una muestra del 10%de los distritos, este efecto es notorio y distor-siona una supuesta relación directa entre va-lor bruto de producción y cantidad de habitan-tes de los centros poblados, complicandoposteriormente el análisis.

En cuanto a la dispersión o heterogeneidadde los valores obtenidos para las diferentes va-riables �medida por el coeficiente de variación(CV)� también se desprenden algunas conclu-siones útiles. La heterogeneidad es relativa-mente menor en las variables de salud y edu-cación, así como en el salario, tanto agrícolacomo general. Los valores relativamente in-

termedios en su diversidad se dan en el casode los servicios públicos y la asociatividad, yfinalmente, la mayor heterogeneidad relativa�en términos generales bastante alta� se daen las variables referidas a la producción porla presencia ya advertida de enclaves produc-tivos que crean �picos� en la distribución e in-fluyen incrementando marcadamente la medi-da de heterogeneidad.

No puede apostarse de manera definitiva poralguna de las escalas como la de mayor hetero-geneidad (y por ende, menor consistencia res-pecto a la intención de tener escalas económi-cas con unidades similares) ni tampoco por lade menor heterogeneidad y mayor consistencia.Parece ser claro que en los estratos de menortamaño es mayor la variabilidad respecto a lapresencia de servicios públicos, mientras que enLima Metropolitana estas variables se compor-tan de manera homogénea. Los distritos en elrango de 5 mil hasta 20/30 mil habitantes sonaparentemente más heterogéneos respecto a lasvariables relativas a la producción, por el efectode algunos centros productivos que, como se haseñalado, suelen diferenciar a los distritos convalores altos e incrementar la dispersión.

Sin embargo, no todo está dicho. Dada lacantidad de variables que pueden intervenir enel análisis de las conformaciones poblaciona-les, éstas son solamente aproximaciones a par-tir de evidencias actuales, fuertes, pero no ne-cesariamente definitivas.

LA DIVERSIDAD VISTADESDE EL EMPLEO

La información utilizada sobre empleo ha sidoextraída de la Encuesta Nacional de Hogares(ENAHO), la cual fue procesada para cruzar lasvariables fundamentales con una desagregaciónde tamaños de centro poblado dentro de las re-giones naturales9. El propósito es tener una vi-sión de la heterogeneidad en las regiones y enlas escalas de tamaño de los centros poblados, apartir de la función económica fundamental delas personas, que es la de su trabajo y su empleopor el sistema productivo.

9 La ENAHO tenía cobertura departamental, al menos en el cuarto trimestre de cada año, desde 1995 hasta el 2002. Para estoscuadros hemos agregado los archivos del 2001 y el 2002 para aumentar la cantidad de observaciones y fortalecer la represen-tatividad de los resultados.

La heterogeneidad esrelativamente menoren las variables desalud y educación,así como en elsalario, tanto agrícolacomo general. Losvalores relativamenteintermedios en sudiversidad se dan enel caso de losservicios públicos yla asociatividad, yfinalmente, la mayorheterogeneidadrelativa �entérminos generalesbastante alta� se daen las variablesreferidas a laproducción

Capítulo 3: Anatomía de la diversidad

91

La juventud y el empleo

El 43,9% de la población joven de 15 a 29 añossolo trabaja, un 24,1% solo estudia, 13,3% com-parte los estudios con el trabajo y uno de cadacinco no estudia ni trabaja. La situación de vul-nerabilidad de este último grupo debido a laausencia de oportunidades estaría favorecien-do conductas de riesgo, como la deserción es-colar, la fecundidad adolescente, el consumode drogas, entre otras.

Los jóvenes representan una parte muyimportante de la fuerza productiva del país.Aproximadamente el 57% de la población de15 a 29 años realiza una actividad económica.

En el año 2002, la tasa de desempleo urbano entre las per-sonas de 15 a 29 años de edad era de 11,4%, inferior al 12,3%registrado en el año 1998.

De acuerdo a la información proporcionada por la ENAHOdel IV trimestre del 2002, la población de 15 a 29 años ocupadaera 4 millones 91 mil personas, de las cuales el 28,4% tenía en-tre 15 y 19 años, el 35,6% entre 20 y 24 años y el 36,0% entre 25y 29 años. Por nivel de educación, el mayor porcentaje, 60,2%,tenía nivel secundario y únicamente el 17,4% contaba con edu-cación superior.

Recuadro 3.2

Por área de residencia, el 61,5% de los jóvenes ocupadosgeneraban bienes y servicios en el área urbana y el restante38,5% en el área rural. Por región natural, más de la terceraparte de la población joven ocupada residía en la sierra y casiel 50,0% en la costa. En la selva residía únicamente el 15,3% dela PEA ocupada joven.

De acuerdo a los resultados de la ENAHO 2002, más de lacuarta parte (26,2%) de los jóvenes ocupados se desempeñabancomo peones agropecuarios, un 12,5% como personal domésti-co, limpiadores y lavanderos, y como comerciantes al por ma-yor y menor, el 10,2%.

Fuente: INEI - UNFPA (2003)

La apreciación de las grandes cifras sobrela población económicamente activa, la PEA10,indica una estimación media del periodo2001/2002 de 12,5 millones de personas, quese ha venido incrementando en un volumenanual que se ubica en un rango entre 100 y400 mil personas, según las variaciones demo-gráficas y económicas, pero que en términosde plazos medianos, más estables, está alre-dedor del 3% anual. Aproximadamente 3,7millones de esta PEA reside en Lima Metro-politana, 2,7 millones en la Costa (sin incluirLima Metropolitana), 4,6 millones en la Sie-rra y 1,5 millones en la región Selva. Fuera delos mencionados 3,7 millones de miembros dela PEA de Lima Metropolitana, las ciudadescon más de 100 mil habitantes concentraban2,3 millones de la fuerza de trabajo, los pue-

blos con una cantidad de habitantes entre 20y 100 mil absorbían 1 millón de la PEA y losque se hallaban entre 2 y 20 mil pobladores,1,1 millones de la PEA. Los centros pobladoscon menos de 2 mil habitantes (lo �rural� se-gún la definición de las encuestas) concentra-ban, en cambio, 4,4 millones de PEA, es decir,más de la tercera parte del total.

Aun si se considera que una parte de estapoblación reside cerca de ciudades o puebloscon actividad comercial, 4,4 millones de per-sonas como oferta de fuerza de trabajo en con-glomerados menores a los 2 mil habitantes esun dato sorprendente para el Perú, inclusive sise considera que una parte de esta poblaciónestá próxima a ciudades o pueblos con activi-dad comercial. Más aún, si casi 3 millones sehallan en poblados con menos de 500 personas

10 En teoría, la PEA debería corresponder al concepto de oferta de mano de obra pues comprende a todos los que venden sufuerza de trabajo: aquellos que consiguen la venta (los ocupados) y los que están tratando de lograrla (los desempleados). Sinembargo, esta concepción es cuestionable en sociedades como la peruana, donde amplias porciones de la población se hallanfuera del mercado de trabajo. Sin embargo, en acatamiento al uso, utiliza indistintamente PEA, fuerza laboral o fuerza detrabajo y oferta de mano de obra como términos equivalentes.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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y cerca de 1 millón en viviendas dispersas ma-yormente entre ríos y punas. Desde el puntode vista regional, 3 millones de esta PEA resi-den en la Sierra, 800 mil en la Selva y solamen-te 600 mil en la Costa. No es aventurado afir-mar que la gran mayoría de esta fuerza laboralestá fuera del mercado, aunque no sea la únicapoblación en tal condición: es más bien la queestá más lejos �en términos geográficos� delacceso al intercambio comercial como factor dedesarrollo económico.

Los datos esenciales del mercado laboral

La lectura más usual del empleo es a través delos niveles de empleo. Esta variable distingueentre la PEA a los casos de quienes buscan ac-tivamente un trabajo (desempleados) y los queya lo tienen (ocupados), y dentro de estos últi-mos a quienes se encuentran subempleados(por horas y por ingresos) y los que tienenempleo adecuado11.

En el caso del desempleo, se consideran doscomponentes: el de los aspirantes (quienes bus-can trabajo por primera vez) y el de los cesan-tes (quienes buscan trabajo pero ya han traba-jado antes). Este último componente es ahoraampliamente mayoritario dada la elevada ro-tación laboral. Contingentes numerosos de lafuerza laboral pasan por sucesivos eventos dedesocupación ya que existen muy pocos em-pleos que se conservan por plazos amplios.

Pero el fenómeno central del desempleo esque afecta en mayor medida a las urbes que alos pequeños pueblos. En estos últimos, al nohaber mercado, no hay tampoco oferta o ventade fuerza laboral. Tanto así que por debajo delas conglomeraciones de 2 mil habitantes eldesempleo total es menor al 2% y los aspiran-tes a su primer puesto de trabajo son un grupomarginal.

En el conjunto del área urbana no es muyalto el desempleo si se compara con otras rea-

lidades latinoamericanas, incluso del área an-dina, como Colombia y Venezuela, que han lle-gado a tener un desempleo urbano superior al15%. Sin embargo, en Lima y varias ciudades(principalmente Apurímac, Huancavelica, Piu-ra, Tumbes, Ica, Chiclayo, Arequipa e Iquitos)ya alcanza valores de dos dígitos.

Una explicación teórica de las tasas relati-vamente bajas de desempleo sería el insuficien-te desarrollo del mercado laboral, que inhibe alas personas a ofertar su fuerza de trabajo porbajo precio. Pero la razón principal es la pre-sencia alternativa del subempleo, sobre todopor ingresos. La decisión personal de los po-bres (que son la mayoría) en las ciudades debuscar o no trabajo, no obedece a un criteriode costo/oportunidad que los haría esperarmejoras del precio del trabajo, dedicarse a es-tudiar o gozar de seguros que no existen. Sudecisión es ingresar al mercado por la vía de lainformalidad, como trabajadores independien-tes o sometidos a bajos salarios �inclusivedebajo del mínimo legal permitido� con el finde sobrevivir.

No trabajar por falta de oportunidades otrabajar por una retribución bajísima �desem-pleo o subempleo por ingresos� son dos carasde la misma moneda. No es que el problemasea de subempleo y no de desempleo: es defalta de capitales para las dimensiones de lapoblación. La informalidad, sobre todo urba-na, resuelve parcialmente el problema de lasupervivencia, pero es a la vez el síntoma ex-terno de un problema grave, el de la abundan-cia de mano de obra que reduce su precio o seniega al mercado. Al frustrarse la integraciónentre trabajo y capitales, es decir, al restringir-se �por la vía de la informalidad� la canti-dad de empresas sostenibles, la competitividadnacional se limita históricamente12.

El subempleo por ingresos (y por ende, elsubempleo total) es más elevado todavía en laspoblaciones pequeñas debido a la escasez yprecariedad de mercados. En los centros po-

11 La estimación del subempleo ha sido fuente de diversas opciones y apreciaciones. En el Perú, la continúa realizando elMinisterio de Trabajo y Promoción del Empleo. El INEI, en cambio, ha optado por obviar el subempleo por ingresos, rom-piendo la equivalencia entre la PEA como la suma del desempleo y de la ocupación con sus componentes de subempleo yempleo adecuado.12 Por lo tanto, el problema no es solamente de población, sino también de capitales. Por ello, la relación entre la transicióndemográfica y la competitividad no es mecánica, aun cuando se la pueda considerar directa. Estadios tempranos de elevadanatalidad y mortalidad (y como resultado, alto crecimiento natural) pueden asociarse a la baja competitividad, mientras quelos estadios tardíos de baja natalidad, mortalidad y crecimiento de población, suelen corresponder a una mayor competitivi-dad. Pero no siempre esta relación se cumple. Chile, un país altamente competitivo en la región, ha superado su problemademográfico hace décadas, igual que Argentina y Uruguay. Brasil y México, en cambio, tienen tasas de fecundidad parecidasa la peruana, pero han progresado más en la competencia internacional. El asunto es si este relativo progreso, que mantienela presencia de enormes bolsones de pobreza y desigualdad, es una vía deseable.

No trabajar por faltade oportunidades otrabajar por unaretribución bajísima�desempleo, osubempleo poringresos� son doscaras de la mismamoneda. No es que elproblema sea desubempleo y no dedesempleo es de faltade capitales para lasdimensiones de lapoblación.

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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blados de menos de 2 mil habitantes de la Sie-rra y Selva, más de la mitad de la PEA, casi 60%,está subempleada por ingresos, lo cual signifi-ca que sus ingresos laborales no alcanzan parasolventar el costo de una canasta de alimentosbásica definida exógenamente por el INEI. Enla práctica, éste resulta ser un valor emparen-tado con la pobreza y la pobreza extrema.

Los ingresos por trabajo reflejan de maneradirecta la baja retribución al esfuerzo humano.Se trata de una realidad conocida y palpada.La población de Lima Metropolitana tiene in-gresos por trabajo que son en promedio casi eldoble que el promedio nacional. Pero aun di-cho ingreso, que sigue fluctuando alrededor delos S/. 1 000 o US$ 300 al tipo de cambio deltrimestre final del 2004, es largamente insufi-ciente13. Equivale a la mitad de la mayoría desubsidios por desempleo de los principalespaíses industrializados, pero con un precio deldólar sumamente subvaluado y precios de con-sumo semejantes y en muchos casos (como encombustibles y servicios públicos), más carosque en el mundo desarrollado. El salario míni-mo, S/. 460 mensuales, legalmente vigente entodo el país, por su parte, es menos que la mi-tad del ingreso promedio limeño.

Este salario mínimo, a su vez, es superior alingreso de más de la mitad de personas quetrabajan en el Perú, aunque no cubra ni lejana-mente sus costos de supervivencia. En estascircunstancias, se han planteado propuestaspara su reducción con el argumento que estamedida acercaría la legalidad a la realidad yhasta fomentaría el empleo. Según esta visión,implícitamente, el salario debería ser absolu-tamente flexible hacia la baja o bien los S/. 460mensuales de pago están por encima del sala-rio de subsistencia formal, con lo que se desco-noce tanto el sacrificio de la población por in-gresar a la formalidad como la amplia franjade trabajadores informales cuyos ingresos su-peran el salario mínimo.

Otro indicador de la situación del ingresopor trabajo en el Perú es su mediana �el valorque divide a la población en dos mitades�, quea diferencia del promedio, no está influencia-do por los valores altos. Hay una especie deley de bronce de las medianas de ingresos en

el Perú. Desde los shocks de 1988 y 1990, quellevaron a su mínimo histórico los ingresos delas familias, y a pesar de la recuperación de losaños siguientes, la mediana nacional de ingre-sos mensuales por trabajo no supera los US$100, mientras que en el área rural, la medianade ingresos mensuales por trabajo no superalos S/. 100. No ha sido posible superar estascifras, evidentemente ínfimas, lo cual revela lasituación real de la retribución del trabajo enel país.

La pregunta más importante es si los actua-les niveles de pago a los trabajadores estimu-lan o se oponen a las posibilidades de compe-titividad, o bien, si un ingrediente de lacompetitividad es la atracción de capitales através de costos laborales por debajo del costode subsistencia.

Desde el punto de vista del desarrollo hu-mano, los salarios cada vez más bajos en nom-bre de la competencia pueden llevar al trabajocasi gratuito, a la esclavitud, pero no a la mejo-ra de las oportunidades de las personas y desu calidad de vida, aun cuando ésta se prome-tiera para plazos medianos, ignorando los sa-crificios humanos en el camino. Esta últimaopción es inaceptable en el plano ético y dis-tingue al paradigma del desarrollo humano,que acepta la necesidad de productividad, perono la confunde con la competencia sin valoresy sin la preeminencia del bienestar de las per-sonas como medio y como fin de toda estrate-gia económica y social de desarrollo.

Los ingresos bajos �salariales o no� y sudistribución desigual conspiran de muchasmaneras contra la productividad y la compe-titividad, inclusive desde el punto de vista dela economía, como se ha discutido y demos-trado en diversas ocasiones. Entre otras razo-nes, porque los ingresos bajos, además de dis-minuir la demanda de bienes y servicios �quesuele ser el argumento que se trae más a cola-ción�, no permiten la acumulación que ori-gina ahorro y captación de crédito y creaciónde nuevas empresas suficientemente dinámi-cas. Esta frustración generalizada del ahorrofamiliar tiene un impacto de mediano plazoenormemente adverso al desarrollo, puestoque se espera que la remuneración al trabajo

13 El promedio del ingreso por trabajo incluye amplias proporciones de trabajo familiar no remunerado que figuran en elrubro �sin ingresos�: casi el 30% de la población ocupada de la Sierra o el 20% de la Selva o 10% en la Costa (excluyendoLima) o 5% en la capital. La mayor parte de estos trabajadores son campesinos, y si bien algún pago reciben, éste es usual-mente declarado por el jefe de hogar, por lo que se les clasifica como si no percibieran nada.

¿Se ha reducido laproductividadnacional a su tercerao cuarta parte comolo han hecho losingresos entre 1975y 1990?

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sea el impulso inicial que va desde las econo-mías familiares hacia las iniciativas empresa-riales sustentables14.

Por otra parte, las extendidas remuneracio-nes bajas desfavorecen la capacitación, conmayor razón en medios de alta rotación de per-sonal (García 2004). También incrementan laoferta de trabajo �como estrategia de super-vivencia de las familias� en especial de losjóvenes, que dejan de formarse y repiten el cír-culo de bajos ingresos a través de su oferta tem-prana con reducidos niveles de formación y ca-pacitación, sin contar otros efectos derivadosde la pérdida de autoestima, la degeneraciónde la moral de progreso y el resquebrajamien-to de la ética en general15.

¿Existe una correspondencia entre estosbajos ingresos y la productividad de los perua-nos? ¿Es ésta tan baja? ¿Se ha reducido la pro-ductividad nacional a su tercera o cuarta partecomo lo han hecho los ingresos entre 1975 y1990? La respuesta a esta última pregunta esque una reducción de la productividad laboraltan violenta como la de los ingresos de los tra-bajadores en la época de crisis es improbable,y son los mecanismos de combate a la inflaciónlos que han desplazado el ingreso de las fami-lias en la distribución funcional de los ingre-sos hacia otras rentas, como las empresariales,financieras o inmobiliarias16. La productividadnacional del trabajo desde el punto de vista delempleo puede ser vislumbrada por la ocupa-ción de los trabajadores en los diversos secto-res productivos.

¿Cuál es la distribución por ramas de acti-vidad de los peruanos desde la visión regionaly de tamaño de las poblaciones? Algunos da-tos son muy esclarecedores. Más de la mitadde los trabajadores de la agricultura, ganade-ría y pesca viven en poblaciones de menos de500 personas en la Sierra. Dado que hay muypoca pesca serrana, puede decirse que la mi-tad del trabajo agropecuario se ejecuta en laSierra rural, con muy baja educación de loscampesinos y muy escasa productividad. Si seincluye a todos los trabajadores agrarios de

fuera de Lima Metropolitana, ya no solamen-te de la Sierra, se llega a las tres cuartas delempleo en el agro.

Tres cuartas partes de los trabajadores agro-pecuarios �otro dato� trabajan en los pobla-dos de menos de 500 personas fuera de LimaMetropolitana. Este sector de la población, al-rededor de 3 millones de personas, es respon-sable de la mayor parte de la producción dealimentos de origen nacional. En gran medi-da, ellos mismos consumen los alimentos queproducen, y dado su escaso ingreso moneta-rio, si no lo hicieran así, constituirían, junto consus familias, una inmensa presión social con-formada por 5 ó 6 millones de personas.

En el otro extremo, el de mayor productivi-dad, la industria de bienes intermedios y decapital representa solamente 2,3% de la ocupa-ción (apenas unos 270 mil trabajadores), mien-tras que la de bienes de consumo da trabajo al7,5% (870 mil trabajadores). La mitad del tra-bajo derivado de la industria de bienes inter-medios y dos tercios del trabajo de la industriade bienes de capital se realiza en Lima Metro-politana.

En términos sectoriales de empleo, el Perúcontinúa siendo �aunque se omita muy fre-cuentemente esta mención en los estudios deempleo� un país agrario, pues las actividadesagrícolas y pecuarias equivalen al menos a untercio de la ocupación (4 millones de trabaja-dores), así sean mayoritariamente trabajadoresfamiliares con escasa educación en minifundiosterritorialmente aislados.

Cerca de un quinto de la ocupación se ubi-ca en el sector de servicios �sobre todo comu-nales, por el empleo público en educación ysalud� y asciende a 1,4 millones de personas.De éstas, menos de 400 mil son empleadas porlas empresas y apenas sobrepasan el 3% deltotal de ocupados, de los cuales 6 de cada 10trabajan en Lima Metropolitana.

El siguiente sector fuerte en empleo es elcomercio minorista que aparece con 16% de los11,7 millones de ocupados, pero al igual que elresto de servicios tiene un bajo componente de

14 Según la ENAHO, solamente el 4% de trabajadores tuvieron ingresos de dos mil soles mensuales en el periodo 2001/2002.Si bien en Lima esta proporción es cercana al 10% de trabajadores, fuera de la capital apenas llega al 2%. Ni siquiera conside-rando subestimaciones en las declaraciones de altos ingresos, estas cifras dejan de mostrar que el capital disponible por lapoblación es ínfimo. No puede esperarse, en tales circunstancias, un desarrollo económico �desde abajo�.15 Ver en Schuldt (2004) un amplio debate sobre las relaciones entre el bienestar, su percepción, los salarios, la desigualdad yel empleo.16 Solo hasta 1991, el Banco Central de Reserva publicó la distribución funcional del ingreso en sus memorias anuales. Sinembargo, llegó a mostrar cómo, en el periodo 1975-1991, la proporción de remuneraciones de los asalariados versus utilida-des de las empresas pasó de 3 a 1 a 1 a 3. Es muy difícil encontrar cambios similares en la historia económica moderna.

En términossectoriales deempleo, el Perúcontinúa siendo�aunque se omitamuy frecuentementeesta mención en losestudios deempleo� un paísagrario.

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empleos modernos con elevada productividad.Por su parte, el trabajo en hogares concentra3,5% de los trabajadores. Este último sector daempleo a 415 mil personas, sobre todo muje-res, de las cuales la mitad se concentra en lacapital.

El resto de sectores es menos significativocomo empleador, pero comienza a tener ma-yor importancia para la productividad. Eltransporte representa 5,4%, los restaurantes yhoteles 5,2%. La construcción, que sí es deman-dante de trabajo, sobre todo en las edificacio-nes urbanas, es el 3,6% del empleo.

La industria de bienes intermedios y de ca-pital, la pesca y la minería, el comercio mayo-rista, la electricidad, gas y agua, que son ra-mas de alta productividad y rendimiento, nogeneran mucho empleo, proveen más bien di-visas como exportadores y tributos.

Definitivamente, el perfil de la productivi-dad peruana no es alentador desde el puntode vista de su distribución por ramas de acti-vidad. Conforme se desciende en el tamaño delos centros poblados, este perfil se hace menosproductivo, y en las urbes puede notarse unamayor proporción de trabajadores asociados alcapital. Pero aun en los mejores perfiles de laactividad económica, las remuneraciones sonbajas respecto al costo del consumo decente,mientras que en el campo, donde es menor elingreso, ni siquiera hay un significativo mer-cado salarial.

Esta composición de la actividad puede re-flejarse en términos más �institucionales� a tra-vés de la estructura del mercado de empleo; esdecir, del tipo de relación laboral. Algunosdatos muestran las relaciones fundamentales.La mitad de los trabajadores profesionales in-dependientes y casi la mitad de los empleos enempresas de 10 o más trabajadores se concen-tran en Lima Metropolitana. Por otro lado, másdel 90% de los trabajadores familiares no re-munerados y 80% de trabajadores indepen-dientes no calificados, así como dos tercios detrabajadores de microempresas (definidascomo aquellas que tienen de 2 a 9 trabajado-res) residen fuera de la capital.

Otro dato importante es que apenas pocomás de medio millón de trabajadores se decla-ran trabajadores del sector público, es decir,menos del 5% del empleo total. Estos valoresestán por debajo de las cifras oficiales, subdi-mensionadas por la contratación indirecta quehace el Estado y por motivos de definición (em-presas públicas, locales especiales de aloja-miento), pero no tanto como para no poner en

discusión la imagen que suele divulgarse de unEstado burocrático, exacerbado en la cantidadde trabajadores. Si bien es cierto que puedenhallarse duplicaciones de funciones en su es-tructura o islas con empleos superfluos y me-dianamente remunerados, lo más probable esque el desarrollo requiera más presencia delEstado en los sectores de salud, educación, jus-ticia y seguridad, y no solamente en las zonasmás alejadas y pobres del país.

Un país con una estructura del mercado detrabajo donde el conjunto de pequeña, media-na y gran empresa, más el empleo público, másel empleo profesional independiente �que se-ría lo relativamente moderno, aunque mal re-munerado� no sobrepasa la cuarta parte delempleo total, ¿puede tener perspectiva de de-sarrollo y competitividad? Una manera de res-ponder es apreciar la misma proporción enLima Metropolitana. Allí esta fracción de losocupados, los �modernos�, son casi el 40% dela ocupación total. En la Costa, el 28 %. Y en laSelva y Sierra, el 17 y 13 %, respectivamente.

Sin embargo, Lima Metropolitana, el mer-cado de trabajo más modernizado, no es a lavista un escenario deseable. Sigue siendo alta-mente improductiva. Ha perdido las posibili-dades agrarias y no ha ganado las industrialeso de servicios modernos. En el camino, el em-pleo se ha distorsionado, y más que moderna,su estructura de empleo involuciona hacia unsector terciario improductivo que se ha conver-tido en masivo y tiende a facilitar el descensodel salario y a perpetuar la pobreza, la pérdidade oportunidades y la improductividad.

Para los poblados menores, se podría plan-tear la hipótesis de que la conservación de latierra como factor de producción y la débil pre-sencia de la informalidad urbana permite man-tener la esperanza de configurar un mercadoproductivo y laboral más ajustado al progreso.Ésta sería una hipótesis esencial en el caminode la definición de una competitividad desple-gada desde el interior del país, que impliqueun enfoque diferente de la competencia globaly que parta de las desventajas relativas actua-les. Esto significaría, en principio, el desarro-llo de la competitividad interna desde los másrecónditos espacios nacionales, ligado a los re-cursos y capacidades locales del momento paraapuntalar las fortalezas de la competitividadexterior.

Debe recalcarse esta hipótesis y probabili-dad. El atraso de los poblados menores en suproceso de integración al mercado mantienevigente la probabilidad de que esta integración

Otro dato importante,es que apenas pocomás de medio millónde trabajadores sedeclaran comotrabajadores delsector público, esdecir, menos del 5%del empleo total.

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futura tenga condiciones de menor subordina-ción y mayor eficiencia, en la medida de usosmás intensivos de los recursos y potencialida-des locales y de una mayor habilidad de laspolíticas de desarrollo para definir y alentar laproducción y el consumo, en función de losintereses locales. Aunque en esta presuncióndebe darse también un lugar importante a lasdecisiones del capital y a las ventajas que con-sidere como más eficientes, no puede negarseque existe en el nivel del desarrollo local, unaventaja y una oportunidad.

LA APRECIACIÓN DE LOSLÍDERES LOCALES

Las personas tienen una visión por lo menosintuitiva del desarrollo humano. Más allá delas medidas, indicadores y cuantificaciones, lagente percibe cuán bien está, cómo le va a susvecinos y paisanos en los distintos planos ydimensiones que constituyen el desarrollo hu-mano. Precisamente, la encuesta efectuada a3 842 líderes de los 181 distritos incluidos enla muestra recoge percepciones sumamente in-teresantes. Los líderes contestaron a una se-rie de preguntas relacionadas con temas quedefinen la esencia del desarrollo humano: sa-tisfactores, recursos disponibles, cultura y ac-titudes hacia el desarrollo consideradas �chis-pas del desarrollo�.

Por fuerza, estas apreciaciones son unamezcla de percepciones objetivas y subjetivas.Sin embargo, tienen el valor de develar cómolos líderes observan la situación del desarrollohumano en sus respectivas localidades. Es so-bre la base de estas opiniones que en muchoscasos se hacen propuestas políticas, proyectosde desarrollo o promesas electorales. Estas opi-niones son una primera aproximación a indi-cadores culturales sobre los que se basan lasdecisiones económicas, tecnológicas e institu-cionales que se toman y que llevan a la compe-titividad.

Además, el desarrollo es una idea conscien-te de progreso, la cual presupone una comuni-dad de expectativas y un acuerdo sobre susobjetivos y medios que, sin embargo, debenconfrontarse con las ideas o percepciones ocul-tas o inconscientes que tienen las personas so-bre sí mismas y sobre los otros. Por ello se verálas características de estas apreciaciones en di-ferentes ámbitos como conjunto y por estratospoblacionales17.

La percepción sobre los satisfactores deldesarrollo humano

Los satisfactores del desarrollo humano que sehan considerado son: alimentación, salud, edu-cación, empleo decente e ingresos. En su lec-tura, la percepción general es que el acceso aellos está muy lejos de ser satisfactorio y máscerca de ser decepcionante. Alrededor del 80%de líderes concentra su opinión en las dos ca-tegorías inferiores en el caso de la alimentación,la salud y la educación, pero la decepción lle-ga al 88,8% y al 90,5 % para el empleo decentey los ingresos.

Esta percepción sobreestima las carencias,si tomamos en cuenta las estadísticas acerca dealimentación, educación o salud. Pareciera quelos líderes comparan el acceso y la dotación desatisfactores a estándares ideales o deseables,al menos en el caso de los distritos de ciudadesgrandes. Si esto es así, se podría esperar quelas metas de los planes concertados de desa-rrollo local o regional sean más altas que lasque se establecen en función de indicadoresconvencionales. Pero tras esta imagen globalde desencanto, la lectura de los resultados porestratos muestra una realidad sorprendentepara quienes esperan que el desaliento sea másfuerte en los distritos más pequeños (que noson necesariamente pobres o alejados, pero de-finitivamente tienen economías de menor es-cala) que en los distritos de mayor población oincluidos en ciudades importantes.

17 Se debe seguir algunas reglas prácticas y tener alguna cautela para la lectura de esta Encuesta de Líderes. La primera es queen cada distrito se hizo una selección relativamente arbitraria, pero que abarcaba todas las áreas de actividad en un universolocal limitado, como para protegerse de sesgos: hay casi 4 mil casos en 181 distritos, captados por 30 entrevistadores especia-lizados, que tenían un sistema de cuotas para seleccionar dirigentes de diversas actividades (públicos, privados, productores,barriales, profesionales, jóvenes, etc.). Lo segundo es que para interpretar las medias, un décimo de punto en una escala de 1-4 es importante y dos décimos casi siempre reflejan comportamientos consistentes también en la distribución. Las distribu-ciones para cada variable se encuentran en el Anexo Estadístico, aunque se alude a ellas frecuentemente, haciendo referenciaa las categorías inferiores (puntajes 1 y 2) o superiores (puntajes 3 y 4) y en ocasiones, a los valores extremos. A sabiendas deque no son resultados probabilísticos, solamente son comentados cuando las diferencias de porcentaje entre categorías supe-ran los 3-4 puntos porcentuales.

Las personas tienenuna visión por lomenos intuitiva deldesarrollo humano.Más allá de lasmedidas, indicadoresy cuantificaciones, lagente percibe cuánbien está, cómo le vaa sus vecinos ypaisanos en losdistintos planos ydimensiones queconstituyen eldesarrollo humano.

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En efecto, los resultados indican que:

� La media de los puntajes (recuérdese queel rango es de 1-4, y que los valores más al-tos tienen connotación más favorable) es me-nor en los estratos de distritos pequeños res-pecto a Lima, las ciudades y capitales dedepartamento o el promedio nacional, sola-mente en el caso de la alimentación, y no lo esen ninguna otra variable: ni para la salud,

ni para la educación, ni para el empleo de-cente ni para los ingresos.

� Estos resultados son altamente consistentes.Primero, en el sentido que siempre �excep-to en el caso de la alimentación� los estra-tos de poblados grandes muestran un me-nor porcentaje de respuestas optimistas ymayor de respuestas pesimistas. Y luego,más �sorprendente� todavía, porque entrelos extremos de la distribución �de las res-

Capítulo 3: Anatomía de la diversidad

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puestas más optimistas a las más pesimis-tas� hay tendencias marcadas, se va de unestrato a otro con resultados sistemática-mente ascendentes o descendentes.

Ahora bien, el único problema que los líde-res de los distritos pequeños consideran defi-nitivamente más agudo que en los distritosgrandes es la alimentación, y no por mucho.En todo lo demás, el resultado es lo contrario.Con menor intensidad para la educación, perode manera muy marcada para el empleo, losingresos y la salud, la visión de los líderes delos distritos menores es más positiva18.

¿Son los líderes citadinos más pesimistasque los de los pueblos? ¿Son las expectativasde los líderes rurales sensiblemente más limi-tadas que las de los urbanos, de tal forma quesu optimismo es tan real como restringido? ¿Osimplemente, son más realistas en el sentidode objetivos, y se está más bien ante una ex-tendida miopía del sentido común, incluso aca-démico, que generalmente identifica las pobla-ciones más grandes con el progreso, y éste conel bienestar?

No es posible dar una respuesta contun-dente a estas esenciales interrogantes. Conmayor razón en la medida que contradicen lapresencia de infraestructura, la disponibilidadde ingresos monetarios o la productividad deltrabajo. Aunque la tendencia al optimismo esclara en los líderes de distritos pequeños, esdifícil establecer si éste es el resultado de unaparticular manera de percibir su entorno o sirealmente en los pueblos más pequeños exis-te una calidad de vida más deseable, supo-niendo que se tiene una buena definición dela misma.

Hay razones para justificar la percepción deuna situación más cómoda desde la perspecti-va de un distrito pequeño �no se debe olvi-dar, además, que distrito con pocos habitantesno quiere decir necesariamente pobre� en loque respecta al empleo e ingresos. Los espa-cios rurales, por ejemplo, tienen a su disposi-ción un factor de producción, la tierra, adicio-nal a la mano de obra, que permite a lapoblación tener ocupación o salirse de la acti-vidad económica, con participación familiar, lo

cual constituye un empleo �fijo�, en el sentidode la estabilidad de la ocupación. En sus lími-tes marginales de productividad (que puedenestar determinando el subempleo masivo,como es el caso), el campo resuelve el proble-ma del desempleo, a través de la migración.Este �subempleo estable� es preferible en va-rios sentidos al angustioso subempleo de rota-ción alta �también crecientemente masivo�que abunda en los poblados metropolitanos.Algunas razones de esta percepción en el mun-do rural son: a) se puede atender necesidadesbásicas de alimentación, vivienda y vestido sintener que recurrir obligadamente o sin dispo-ner de dinero en efectivo, b) opera con tasasbajas de dependencia en el empleo, las perso-nas tienen libertad de acción, c) aunque se ne-gocia la producción en condiciones desfavora-bles, éstas pueden ser menos difíciles que lascerradas condiciones de negociación salarial ode ingresos citadinos, d) el grado de atenciónen los servicios sociales es creciente, en con-traposición a lo que sucede en las urbes, e) re-lacionado con lo anterior, la presión poblacio-nal y su secuela de competencia por losrecursos es baja en los poblados pequeños,mientras que es creciente y sumamente enco-nada en poblados de dimensiones grandes.

Estos argumentos no se oponen a la relati-vidad de las visiones de los líderes. Es muyposible que el horizonte social en los pobladosmás pequeños sea de menores alcances que enlas urbes. Esto no es un error de percepción,sino más bien una percepción realista dentrode las condiciones de desarrollo histórico y delas aspiraciones individuales que puede ofre-cer un distrito aislado de la Sierra o Selva. Pre-cisamente, el desarrollo va perfilando expec-tativas cada vez más ambiciosas.

Por encima de todo, sin embargo, está cla-ro que con indicadores subjetivos u objetivos,los satisfactores no están a la altura de las ex-pectativas y de las necesidades de desarrollohumano. Es más, la competitividad humana nopuede progresar con carencias, y solo en lamedida que se mejore el acceso de las perso-nas a los satisfactores, las posibilidades demejores niveles de productividad y competiti-vidad serán mayores.

18 Nuevamente, se debe subrayar que esta percepción no es aislada. En el subcapítulo �La diversidad vista desde el empleo�,al analizar los distritos a partir de la información recogida in situ mediante Fichas de Diagnóstico Distrital, a partir de infor-mación sectorial, se tiene la misma impresión. Lo mismo sucede con los resultados de una encuesta del PNUD para la provin-cia de Ica, cuando se comparan las áreas del casco urbano, el resto urbano y el área rural. Para un buen conocimiento teóricode la percepción del bienestar, ver el libro citado de J. Schuldt (2004).

¿Son los líderescitadinos máspesimistas que los delos pueblos? ¿Son lasexpectativas de loslíderes ruralessensiblemente máslimitadas que las delos urbanos, de talforma que suoptimismo es tan realcomo restringido?

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El acceso a recursos privados y públicos

Hay una percepción relativamente favorabledel acceso a recursos materiales, privados y pú-blicos que sirven de soporte al desarrollo hu-mano. Los activos familiares, los servicios pú-blicos, la infraestructura pública, los recursosfinancieros, los bienes públicos como la justi-cia, el entorno y de recursos naturales y el ca-pital humano son activos para el desarrollo hu-mano, cuya disponibilidad y accesibilidad sonbásicas para alcanzar uno u otro nivel de com-petitividad y de desarrollo local o regional.

Sobre los activos familiares o la riqueza delas familias constituida por inmobiliario, arte-factos, ahorros o algún otro activo, los líderestienen la percepción de que solo el 20,5 % tienepoco o nada, mientras que un 69,7% tendría,como la mayor parte de los peruanos, un míni-mo deseable de estos activos. Solo el 8,6% delíderes piensa que en su distrito los poblado-res tienen activos por encima del promedio na-cional. El �tener� es importante para el desa-rrollo humano. El acceso o acumulación debienes materiales duraderos por parte de laspersonas o las familias permite utilizar mejorsus capacidades y puede estimular a la creati-vidad y a la empresarialidad. La percepción esque los peruanos tienen activos familiares, quea menudo son utilizados productivamente ygeneralmente para el consumo. Sin embargo,para efectos de las políticas públicas, el asuntocentral constituye cómo se adquieren estos ac-tivos y, una vez que se los tiene, en qué medi-da dan mayor bienestar o pueden ayudar a laproducción y a un mayor acceso al capital.

La percepción de los líderes acerca del ac-ceso a los servicios públicos de agua, desagüey electricidad es similar a la información queseñalan las estadísticas, es decir, las poblacio-nes tienen crecientemente acceso a los servi-cios públicos básicos. Los líderes consideranque solo el 21,3% de los habitantes de sus dis-tritos tiene poco o nulo acceso a los serviciospúblicos, 42% acceso parcial y 32,5% accede aservicios aceptables y buenos. En casi todos losdistritos del Perú la exigencia por completar lacobertura de los servicios públicos figura en-tre las principales prioridades de los gobiernoslocales; en consecuencia, es esperable que enel futuro el acceso a estos servicios se vaya in-crementando.

La opinión de que la infraestructura pro-ductiva de sus distritos es insuficiente fue ex-presada por el 63% de los líderes y solo pocomás del 10% piensa que la disponibilidad de

estos medios productivos es aceptable o bue-na. Esto muestra que en las localidades faltacapital físico para tener mayores niveles pro-ductivos que los existentes �confirmando loque señala la poca información estadística alrespecto� sobre todo, en el interior del país.En general, la escasez de capital físico y/o fi-nanciero es uno de los factores que limitan lacompetitividad y el desarrollo.

Los recursos financieros, que son escasos enlos países en desarrollo, también lo son en elPerú. Los líderes estiman que un promedio de30,3% de la población nacional tiene poco onulo acceso a estos recursos, aunque tambiénse aprecia que dos tercios estiman que la po-blación tiene un acceso parcial o que el proble-ma es que aun estando presente una oferta ins-titucional, no existe, como contrapartida,suficiente conocimiento de la población paradisponer de esos capitales. Necesario para ele-var los niveles productivos y, por ende, laproductividad, el crédito es potencialmenteaccesible, pero se requiere un conjunto de me-didas de regulación financiera, estrategias deoferta y cultura crediticia para que cumpla consus fines esperados.

La justicia y la seguridad, los bienes públi-cos más importantes para la convivencia civi-lizada y pacífica, se perciben con evaluacionesbajas. El 26,7% dice que hay poco o nada dejusticia y seguridad. Aquí se refieren funda-mentalmente al sistema judicial y policial comoorganismos que administran dichos servicios.La opinión más frecuente, 51,5%, es que la po-licía y los administradores de justicia cumplensus funciones con dificultad y generan des-confianza. Solo un 3,3% dice que son buenosy un 18,5% piensa que el problema está en eldesconocimiento de la población acerca de susderechos y la manera de hacerlos cumplir. Estocoincide con la mayor parte de encuestas deopinión, que señalan la precariedad y déficitde la justicia y de la seguridad ciudadana exis-tente en el Perú. La superación de estos pro-blemas ciertamente es prerrequisito para me-jorar la competitividad y el desarrollo local.Difícilmente el desarrollo económico y la con-vivencia social pueden darse sin un sistema ju-dicial que dé confianza y sea imparcial, y si noexiste paralelamente un sistema de seguridadciudadana que garantice la propiedad, el libretránsito, la seguridad de las personas y sus ac-tivos. El clima, el entorno natural y los proble-mas de medio ambiente son mejor percibidos,casi la mitad opina que respecto de estos fac-tores la situación es aceptable o buena.

El �tener� esimportante para eldesarrollo humano.El acceso oacumulación debienes materialesduraderos por partede las personas o lasfamilias permiteutilizar mejor suscapacidades y puedeestimular a lacreatividad y a laempresarialidad.

Capítulo 3: Anatomía de la diversidad

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Un tema que es muy importante es la per-cepción que tienen los líderes sobre la calidaddel capital humano existente en la localidad.Solo el 31% de líderes lo considera como acep-table o buena. Esta situación podría conside-rarse como preocupante, pues la mayor partedel capital humano no es considerado comomuy calificado. Como contrapartida, tambiéndebe ponerse en la balanza el hecho que sicada localidad tiene un tercio de buen capitalhumano, existe un importante potencial paralanzar el proceso de desarrollo local y compe-titividad.

En conjunto, estos recursos muestran unasituación de carencia en un alto porcentaje,pero al mismo tiempo que hay un soporte bá-sico de activos y recursos que pueden ser con-siderados como potencialidades y servir paramejorar la competitividad para el desarrollohumano. Los procesos de mejora de la compe-titividad humana y del nivel de productividadcon empleo decente parten de una base gene-ral baja, lo cual tiene la ventaja de que todosestán por mejorar y la desventaja de que esnecesario hacer esfuerzos para seleccionar lasmejores posibilidades de competitividad inme-diata con los recursos que se dispone.

En la comparación entre distritos por tama-ño, lo más resaltante es la objetividad de lasapreciaciones de todos los líderes. En lo querespecta a los recursos disponibles, no hay de-masiado margen para opiniones arbitrarias osiquiera con cargas apreciables de subjetividad.Comparados con los poblados grandes, lospueblos pequeños tienen menos activos fami-liares, escasez de servicios públicos, insuficien-cia de infraestructura, bajo acceso a los recur-sos financieros y menor calidad o calificaciónde sus recursos humanos. Esta es la constata-ción �más que opinión� de los líderes encues-tados, y con ello dan mayor consistencia al con-junto de resultados.

En el campo de la administración de justi-cia y de la seguridad, en cambio, los líderes dedistritos menos poblados consideran que susituación es más favorable de lo que opinan porsu parte los líderes de distritos más poblados.Este es también un resultado esperado, puestoque la inseguridad es bastante mayor en lasurbes, como también son más evidentes las irre-gularidades en la administración de justicia.

Por último, las opiniones de los líderes notienen relación con las dimensiones de los dis-tritos cuando se trata de las externalidades,principalmente naturales y geográficas, lo cuales también lógico, pues éstas pueden presen-tarse en cualquier tipo de distrito, como se verátambién en la explicación de la competitividadlocal.

Los factores subjetivos y de convivencia

La percepción que tienen los líderes sobre losrasgos de comportamiento y las actitudes desus paisanos de localidad es fundamental paraentender sobre qué bases se da la interacciónhumana, la producción, el comercio, y la go-bernabilidad. En general, la evaluación de as-pectos como el respeto por el otro, la autoesti-ma, la identidad, la confianza y la vida culturales tan o más importante que la evaluación derecursos y activos materiales. En esencia, eldesarrollo humano se podría medir, en últimainstancia, a través de estos temas.

Cuando se preguntó a los líderes sobre supercepción de cuánto respeto y confianza tie-nen las personas hacia otras de la localidad, larespuesta fue que el 76,6% tiene poco/nada oun mínimo de confianza. En el polo opuesto,solo el 6,8% tiene una percepción que puedecalificarse como buena. Se podría decir que laconfianza es una actitud escasa en el Perú. Lapercepción de baja confianza y respeto coinci-de con otras encuestas19.

Siendo la confianza la base de la conviven-cia humana civilizada, este resultado es suma-mente preocupante, sobre todo para fines dela competitividad y el desarrollo humano,pues difícilmente se puede desarrollar mer-cados y descentralizar el Estado sin incremen-tar progresivamente la confianza entre perso-nas e instituciones. La confianza permite deciry aceptar la verdad y, sobre esta base, tomardecisiones, ejecutar acciones y progresar.

Por oposición, la desconfianza generaliza-da tiene un efecto económico muy alto, puestoque eleva considerablemente los costos de tran-sacción. El recargado sistema de garantías fi-nancieras, por ejemplo, tiene su origen en estadesconfianza, en buena parte, resultado de laexperiencia, pero también magnificada.

19 Una encuesta de la Universidad de Lima, aplicada en la Capital para las Fiestas Patrias del 2004, indica que 71,5% deentrevistados afirmaron no confiar en el resto de personas, mientras que solamente 25,9% confiaban y el 2,6 no contestaron lapregunta.

Siendo la confianza labase de laconvivencia humanacivilizada, esteresultado essumamentepreocupante, sobretodo para fines de lacompetitividad y eldesarrollo humano,pues difícilmente sepuede desarrollarmercados ydescentralizar elEstado sinincrementarprogresivamente laconfianza entrepersonas einstituciones.

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La autoestima es favorablemente evaluadacon mayores porcentajes, pues más del 60%dice que es aceptable o buena, aunque hay un10,3% que opina que en su medio la poblacióntiene poca o nula autoestima. Este es un buensigno: pese a la desconfianza en los otros, laspersonas tienen confianza en sí mismas. Se dicea menudo que el peruano no tiene autoestima,pero esta encuesta muestra que esto no es tancierto. Probablemente la autoestima mejoraríasi las condiciones materiales y espirituales ge-neradas socialmente estuvieran mejor distribui-das y se incrementaran con el crecimiento eco-nómico.

La autoestima es la base de la identidadsocial pues las personas deben quererse a símismas para poder identificarse como parte deun grupo social. Según la encuesta, existe unsentimiento de identidad local alto, pues 77,8%se ubica en las dos escalas más altas en la apre-ciación de esta variable. Este es un aspecto quetiene que ver con la relación entre las personasy su territorio: identificarse significa recono-cer las raíces propias y que existe un nivel deapego a los factores que dan el sentimiento deidentidad. Este puede ser un factor importan-te de desarrollo local, si dicha identidad es labase para llevar a cabo nuevos procesos pro-ductivos, nuevas actividades o un mejor gobier-no local. Si la identidad local lleva a hablar de�nosotros� como parte de un colectivo, es se-guro que las propuestas de asociación o accióncolectiva tengan mayores probabilidades deéxito.

En general, las identidades territoriales con-llevan manifestaciones culturales de distintotipo, a menudo denominadas �vida cultural�.Cuando se preguntó a los líderes sobre estetema, es decir, cuando se inquirió sobre lasmanifestaciones artísticas y, en general, relati-vas al espíritu, apenas el 4,5% dice que tienenpresencia destacada en sus distritos y el 43,1%muy poco o nada. Esta es una constatación que,más allá de las diferentes percepciones que tie-nen los líderes locales sobre la cultura y susexpresiones, muestra que la cultura es tambiénun bien escaso, a pesar de la existencia de iden-tidades locales más o menos establecidas.

La comparación de las escalas por tamañode distrito señala aquí también aspectos alen-tadores e inéditos. El respeto y confianza, laautoestima, la identidad local y la confianza enel futuro nacional, tienen mejor arraigo en lasopiniones de líderes de distritos pequeños,mientras ocurre lo contrario con los de distri-tos metropolitanos.

Podría afirmarse que el interior del país tie-ne enormes reservas morales, una relación mássana entre sus habitantes y una mayor espe-ranza. Esto sería resultado de las condicionesde vida adversas en las ciudades, donde haymayor competencia y angustia por el aconte-cer cotidiano y la vida social tiene rasgos ne-gativos masivos. En contraste, la vida en lospoblados rurales tiene todavía rasgos más �sa-nos� en el sentido de que existiría una relaciónmás transparente entre las personas y meno-res riesgos sociales en condiciones de paz.

El único tema en que las opiniones de loslíderes de los distritos más grandes es más fa-vorable que en los pequeños es el de la vidacultural. Posiblemente basen su opinión en lapresencia de mayor infraestructura para la di-fusión del conocimiento y el arte, como tam-bién en la mayor intensidad de las actividadesasociada a la conglomeración de la población.Este es, pues, un resultado �objetivo� del modode vida citadino.

Las chispas del desarrollo

Las capacidades y talentos de las personas quecontribuyen al desarrollo humano, tales comola creatividad, la asociatividad, la empresaria-lidad, el apoyo al descentralismo y la accióncolectiva, que han sido denominadas �chispasdel desarrollo�, son factores que pueden cam-biar el curso de los procesos sociales y econó-micos.

Según la percepción de los entrevistados,la creatividad no es un atributo muy común.Ellos consideran que solo el 16,6% de la pobla-ción sería creativa, mientras que más del 80%poco o nada creativa. Lo que no se conoce es siuna creatividad de este nivel es suficiente paragenerar desarrollo humano y lograr vías origi-nales e innovadoras de desarrollo. La inventi-va se incuba mejor cuando el entorno social ycultural es interactivo y menos desconfiado.Los estímulos a la generación de ideas útiles ynovedosas no solo provienen de las necesida-des productivas, de consumo o artísticas, sinotambién de la disponibilidad de mayores fuen-tes de información, de una cultura que premiela innovación, de incentivos sociales o econó-micos al creativo, es decir, de una actitud so-cial positiva y capaz de recompensar económi-camente y socialmente a quienes enriquecen lavida con sus creaciones. La competitividad nopuede darse sin creatividad y ésta no puededarse sin estímulos, por falta de los cuales ob-

Las capacidades ytalentos de laspersonas quecontribuyen aldesarrollo humano,tales como lacreatividad, laasociatividad, laempresarialidad, elapoyo aldescentralismo y laacción colectiva, quehan sidodenominadas�chispas deldesarrollo�, sonfactores que puedencambiar el curso delos procesos socialesy económicos.

Capítulo 3: Anatomía de la diversidad

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servamos escaso desarrollo de la creación enel Perú.

Tampoco existen tendencias hacia la aso-ciatividad y a la acción colectiva muy marca-das, en opinión de los líderes encuestados.Apenas el 5,6% y el 8,4% de los entrevistadosconsideran que hay una buena predisposición,dos tercios o más asumen que existe poca ouna mínima tendencia a la asociatividad y ala acción colectiva. Parece, pues, que en el fon-do hay muy poca inclinación a cooperar, qui-zás por falta de confianza, cuyo indicador sevio que era muy bajo. Este resultado, va ensentido contrario a la percepción generaliza-da de que los peruanos son proclives a aso-ciarse para resolver problemas, dado que laminka y el ayni 20 son parte del comportamien-to nativo, y que incluso en las áreas urbanasexisten frecuentes eventos de solidaridad y co-operación. Es probable que el ambiente de des-confianza que actualmente se percibe, hayarecortado las posibilidades de asociación y deacción colectiva21.

Un resultado que no sorprende es la débilactitud a favor del desarrollo empresarial, o�empresarialidad�, pues casi un 80% la evalúacomo baja o nula y se señala que solo 3,4% esbuena. Esta cualidad, a diferencia de la creati-vidad que es más bien una actitud individual,requiere de un medio ambiente social, una do-sis de liderazgo y un anhelo de obtener ganan-cias, monetarias o no, es decir, es una actitudorganizativa con un fin competitivo. En el Perúno parece existir un grado suficiente de cultu-ra de empresarialidad. Pese a que existen em-presarios exitosos, muchos no han logrado con-vertirse en paradigmas que el resto puedaimitar.

El descentralismo, o sea la actitud contra-ria al centralismo y la opinión de que el go-bierno local o regional puede encargarse me-jor de las funciones del Estado a escalaterritorial, es evaluado como aceptable o bue-no por un 72%. Esto probablemente se debe aque el Perú está en proceso de descentraliza-ción y que hay esperanzas de que esta reforma

sea positiva para el desarrollo y la democraciaen las distintas localidades. Solo un 5,2% de loslíderes opina que en su distrito los pobladorestienen una actitud poco o nada descentralista.En el fondo, el descentralismo es una toma deposición en contra del paternalismo y del mo-nopolio de la toma de decisiones de maneracentralizada y de la conciencia de poder resol-ver problemas por sí mismos. Es una condiciónmuy positiva para el desarrollo humano puesa ella subyace la idea de hacer las cosas a par-tir de los esfuerzos locales, en lugar de aspirara mayores cuotas de preferencia por parte delpoder y gobierno centrales.

Una visión de conjunto

La percepción que tienen los líderes sobre lascondiciones, factores, recursos, cultura y acti-tudes de las poblaciones de sus respectivas cir-cunscripciones coincide con el nivel medio ybajo de desarrollo humano que se tiene en elPerú cuando se toman indicadores materialesu objetivos. Es decir, se puede afirmar que exis-te una percepción coincidente con la realidaddel desarrollo en cada lugar del Perú, que enpromedio es baja y heterogénea dentro de losniveles desagregados.

Parece, sin embargo, que existe una marca-da tendencia a evaluar la realidad con criteriosdepresivos o sumamente críticos. Es decir, haypesimismo, sobre todo con relación a la dota-ción de bienes, servicios y recursos materiales.Esto podría significar que la referencia en elpasado, con la que se compara el presente, fuemás alta, o que las aspiraciones futuras son al-tas, a lo que se agrega la evidencia de que haymuchas carencias materiales y humanas quedeben ser superadas, sobre las cuales los líde-res tienen además una clara percepción.

Sobre esta base, los programas de desarro-llo deberían vincular los objetivos de desarro-llo material (mejoras en los satisfactores, fac-tores de producción y recursos) con medidasa favor de las capacidades humanas y, como

20 La minka y el ayni son dos formas de trabajo colectivo cooperativo y de reciprocidad que existen y superviven en los Andes,en general en las comunidades campesinas más pobres. A menudo han sido trasladados a las ciudades por los migrantesserranos, e inclusive han adoptado nuevas formas como las �actividades� sociales, las colectas de solidaridad y otras formassimilares, frecuentes entre personas de menores ingresos en la ciudad.21 Hay una contradicción aparente respecto a las tasas de asociatividad comentadas a partir de las fichas de diagnóstico y lasopiniones de los líderes, pues en el caso de las fichas, las ciudades tienen poca asociatividad, mientras que los líderes perci-ben mayor asociatividad en las ciudades. Es posible que en el caso de las fichas haya una baja cobertura de las organizacionesrealmente existentes debido a que son menos perceptibles en una urbe. Los líderes, en cambio, tienen una apreciación intui-tiva pero directa más confiable: de una mayor asociatividad en las ciudades, en los barrios, alrededor del trabajo, el pobladode origen, la religión, los deportes, etc.

En el Perú no pareceexistir un gradosuficiente de culturade empresarialidad.Pese a que existenempresarios exitosos,muchos no hanlogrado convertirse enparadigmas que elresto pueda imitar.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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consecuencia, de las actitudes hacia la convi-vencia (asociatividad y acción colectiva) y ha-cia la competitividad (creatividad y empresa-rialidad).

Al comparar las diferencias entre las esca-las económicas, la gran conclusión es que, apesar de su nivel bajo, las chispas del desarro-llo tienen mayor presencia en las áreas metro-politanas que en los pueblos del interior, ex-cepto para el caso del descentralismo, que esuna esperanza significativa de estos últimos.Las variables conductuales que estimulan enlas sociedades actitudes emprendedoras sonuna especie de bien superior relacionado conla cultura y el progreso que se ha desarrolladoconjuntamente con la concentración de la po-blación. La propia idea de empresa, como uni-dad productiva y célula social, aparece con eldesarrollo industrial y sus formas de organi-zación. Lo propio puede decirse de la asociati-vidad y la acción colectiva, que requieren ba-ses culturales y liderazgos que están máspresentes en el modo de vida urbano metro-politano.

La apreciación diferenciada de las escalaspoblacionales y de mercado, es sumamentesugerente. De manera resumida, puede decir-se que en las ciudades hay más recursos �locual es una simple confirmación� pero tam-bién una mejor provisión de las chispas deldesarrollo.

Esto, sin embargo, contrasta llamativamentecon la percepción de bienestar �incluso enempleo e ingresos� y con la transparencia delas relaciones humanas, que los líderes consi-deran de mejor nivel en los distritos de meno-res dimensiones. Tal vez podría decirse �algoforzadamente� que el relativo avance mate-rial y en modernización trae consigo un costoen términos de calidad de la vida y paz espiri-tual. Vale decir, que en el Perú no se ha logra-do conjugar el progreso con el bienestar.

Finalmente, los resultados globales dejanver de manera indirecta por qué no hay unamayor competitividad en las localidades delPerú, pues no hay ni los niveles ni las combi-naciones adecuadas para desarrollar las capa-cidades competitivas. Sin embargo, existenpotencialidades a partir de aquellos factoresconsiderados como aceptables, que aun sien-do relativamente escasos, constituyen las ba-ses para propiciar y aspirar al desarrollo de lacompetitividad humana en cada localidad, dis-trito y provincia. La imagen de un país frag-mentado e inconexo está también presente enla apreciación de los líderes locales, quienes en-tienden claramente las escisiones y aislamien-to, sin perder la esperanza ni dejar de recono-cer las ventajas que poseen. En suma, lasentrevistas a los líderes aportaron elementospara entender de manera integral al Perú, comoun país desigual pero con posibilidades.

Tal vez podríadecirse �algoforzadamente� queel relativo avancematerial y enmodernización traeconsigo un costo entérminos de calidadde la vida y pazespiritual. Vale decir,que en el Perú no seha logrado conjugarel progreso con elbienestar.

De las dificultades a los logros:lecciones de la experiencia

CAPÍTULO 4

En cada ciclo histórico, ya sea en el periodo previo,anterior a los incas, ya durante el régimen de éstos, ya

en el coloniaje, y ahora mismo hubo siempre nuevosindios, nuevos hombres de América que crearon algoacorde con su tiempo y algo distinto para su tiempo.

García, José Uriel (1986) El nuevo indio. Cusco, Municipalidad del Cusco.

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

107

El país sumamente diverso que es el Perú, endimensiones tan variadas como su geografía,su funcionamiento económico, la situación dela población o las opiniones de sus líderes a lolargo y ancho de su territorio, no debe jamásconsiderarse destinado al fracaso. Por el con-trario, esta diversidad ofrece un abanico deposibilidades que la gente aprovecha y poten-cia de manera recurrente.

Este capítulo tiene la misión de mostrar queen la vida práctica, a pesar de las dificultadespresentes, la posibilidad de generar riqueza seabre paso por diferentes frentes, sosteniendola aspiración al bienestar de las generacionesactuales y futuras. En nuestro país, las oportu-nidades que ofrece la diversidad suelen cru-zarse con la generación de la desigualdad. Entales circunstancias, son encomiables los ejem-plos que logran el objetivo de aprovechar pro-ductivamente la diversidad, generar riqueza yenfrentar la desigualdad en muchos ámbitosproductivos �públicos y privados� y en lasociedad.

Existen múltiples casos exitosos de empren-dimientos empresariales y gestiones locales.Los casos presentados aquí son una pequeñamuestra de ellos. No son necesariamente losúnicos ni los mejores. Su inclusión ha sido po-sible gracias a diferentes personas y entida-des relacionadas con el tema1, así como al con-tenido de varios ensayos especiales editadospor el PNUD2 como referentes del presente In-forme.

No se pretende que estas experiencias seanmodelos a imitar o replicar exactamente en

otras localidades. Aun cuando puedan ser si-milares, cada circunstancia tiene sus propiasexigencias, derroteros y proezas. La principallección de los casos presentados es que aun enlas circunstancias más adversas es posible en-contrar opciones para el desarrollo si se transi-ta por rutas diseñadas y construidas con ima-ginación, creatividad y dedicación, articulandoesfuerzos y recursos.

Por otra parte, se busca consolidar la ideade que lograr niveles de bienestar y buen go-bierno para la nación en su conjunto y para susdiferentes espacios locales o regionales impli-ca necesariamente cambios estructurales quetengan como referencia el enfoque del desarro-llo humano; esto es, un desarrollo con demo-cracia y ejercicio pleno de derechos y cumpli-miento de obligaciones, sin exclusiones, queelimine los agudos e inequitativos desequili-brios entre grupos sociales y territorios.

CONSTRUYENDO EL ENTORNO

Las dificultades para crear y mantener en acti-vidad empresas altamente productivas, proyec-tos de desarrollo probadamente exitosos e in-cluso instituciones que sirvan de apoyo eimpulso a la competitividad humana, son bas-tante notorias en el Perú. Para empezar, exis-ten condicionantes estructurales que ponen alpaís en un lugar desfavorable en la carrera com-petitiva. El poder de decisión internacionalsobre los precios de los productos que expor-ta, principalmente materias primas, es una clara

De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

CAPÍTULO 4

1 En febrero del 2004 se realizaron dos talleres técnicos promovidos por el PNUD sobre estos temas. Participaron directivos deempresas y entidades promotoras de la competitividad, especialistas en proyectos, autoridades regionales y municipales,investigadores.2 Estos ensayos son: a) �Democracia Participativa para el Desarrollo Local. La Experiencia del Alcalde Daniel Estrada en elCusco�; b) �La Provincia de Ica: Información para el Desarrollo Humano�; c) �La Uva y el Pisco: Potencialidades Producti-vas�; d) �Generación de Ingresos con Ejercicio de Ciudadanía. Experiencias en Ayacucho y Apurímac�; e)�Desarrollo Regio-nal Sostenible. Gestión Integral de la Cuenca del Río Cotahuasi, en Arequipa�; f) �Desarrollo Turístico e Identidad Cultural.La Experiencia de Taquile, en Puno�, g) �Descentralización para el Desarrollo Humano en el Perú�.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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desventaja y es cada vez más urgente reorien-tar la economía hacia la exportación de produc-tos con creciente valor agregado. El peso de ladeuda externa es agobiante. La apertura comer-cial ha dado como saldo que el mercado inter-no, inclusive de bienes de consumo, haya sidocaptado por productos importados en mayorproporción que los productos peruanos que seha podido colocar en el exterior3.

En tales circunstancias, para mantenersevigente en el mercado se requiere que el em-presario desarrolle una serie de habilidadesy capacidades muy especiales y necesariaspara la lucha y supervivencia en un mediocada vez más exigente. El ambiente para eldesarrollo empresarial en el Perú no es siem-pre lo suficientemente propicio para el co-mún de los agentes. Para las unidades pro-duct ivas ubicadas en las local idadesmarginales, donde la pobreza llega a límitesextremos, el entorno es particularmente ad-verso. La competitividad de estas localidadeses afectada por diversos factores agravantes,varios de los cuales ya se analizaron con pro-fundidad a lo largo de los capítulos anterio-res del presente Informe.

De otra parte, para las empresas, continua-mente criticadas, pero igualmente poco enten-didas como fuente generadora de trabajo, esdifícil enfrentar, no solamente la imagen dis-torsionada que se tiene de ellas sino el entornoeconómico adverso, las irregularidades buro-cráticas y, en muchos casos, la desatinada ges-tión de los gobiernos locales, regionales y na-cionales que las perciben como fuente deingresos más allá de sus obligaciones fiscales ysociales. Así, el control de las unidades econó-micas respecto al cumplimiento de sus debe-res en materia de sostenibilidad ambiental,pago de impuestos justos, respeto de sus de-beres laborales y sociales, puede derivar �yderiva con frecuencia� es su distorsión. No esrara la presencia de un conjunto de controlessuperpuestos y repetidos, requisitos injustifi-cados o absurdos, cobros sin contraprestacio-

nes y sanciones inadecuadas que entorpecenel desempeño productivo, inhiben iniciativase inclusive hacen fracasar y quebrar empresasconstituidas.

Son muchas las entidades públicas y priva-das que trabajan apoyando a poblaciones yempresas en el desarrollo de la competitivi-dad4. Lo que no se conoce bien es si existen sis-temas y niveles mínimos de coordinación en-tre estas instituciones, especialmente las queapoyan a las poblaciones más empobrecidas.¿Existen algunas líneas maestras que ordeneny organicen la participación de cada una de lasentidades? ¿Existe la suficiente coordinación yarticulación interinstitucional para obtener lamáxima productividad de los esfuerzos y losrecursos dedicados a la mejora de la competi-tividad?

La administración gubernamental, en todossus niveles, tiene sus propios problemas. Estáafectada por el centralismo, la enraizada tradi-ción burocrática colmada de normas y organis-mos superfluos, la jerarquización extra legal dealgunos organismos sobre otros, los favoritis-mos de diversa índole, las debilidades presu-puestales que postergan la disponibilidad derecursos materiales y humanos, la escasa coor-dinación y la superposición de funciones queentorpecen la labor de los mejores cuadros ynúcleos �que sí existen� de la administraciónpública y, en general, el accionar de los pode-res del Estado.

La ansiada complementariedad entre mer-cado y Estado, entre lo público y privado, seentrampa por estas distorsiones de enorme sig-nificado económico y de vigente realidad. Aello se debe, en mucho, el atraso nacional, y sueliminación debe ser un objetivo. Pero, comotambién se verá, no se trata de una fatalidadirreversible que la inventiva y la constancia nopuedan superar.

A la interacción entre Estado y mercado,debe agregarse el propio rol de la sociedad ysus variadas instituciones, como las organiza-ciones no gubernamentales, las organizaciones

3 Durante 30 años, de 1974 al 2003, el saldo de la balanza comercial ha sido positivo solamente en 10 años. La cuenta adversaes de 8 285 millones de dólares. Pero en el periodo de mayor apertura, en la década de 1990, todos los años fueron negativosy el saldo en contra de más de 11 mil millones de dólares. Solamente a partir del 2002, la balanza comercial tiene comporta-miento favorable, con el estímulo de buenos precios a los minerales de exportación, pero también de mayores volúmenesproductivos, no solamente minerales, sino inclusive tradicionales, especialmente de origen agrícola.4 Entre otros, el Consejo Nacional de la Competitividad, el Consejo Nacional de la Descentralización, los Consejos de Promo-ción de la Competitividad Regional, el Instituto Nacional de la Competitividad Agraria, INCAGRO, la Red de Centros deInnovación Tecnológica, el Proyecto de Alivio a la Pobreza, el PRONAMACHCS, el FONCODES, las Cámaras de Comercio,Industria y Turismo, la Asociación de Exportadores (ADEX), la Sociedad Nacional de Industrias y la Comisión de Promociónde las Exportaciones (PROMPEX). También trabajan en el tema importantes agencias gubernamentales como USAID, ACDI,AECI, SNV y GTZ, de la mano de ONGs extranjeras como OXFAM-GB, COSUDE, CARE, entre las más notables, la mayoríade las cuales se asocian con ONGs peruanas, con las que se complementan en las tareas realizadas.

No es rara lapresencia de unconjunto de controlessuperpuestos yrepetidos, requisitosinjustificados oabsurdos, cobros sincontraprestaciones,sancionesinadecuadas, queentorpecen eldesempeñoproductivo, inhibeniniciativas, e inclusivehacen fracasar yquebrar empresasconstituidas.

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

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de base social, las formaciones políticas. Éstasdeben ser reconocidas y tienen el deber deconstituirse no solamente en objetivos sino so-bre todo en gestoras y catalizadoras del desa-rrollo social. Deben ser fuente de control ciu-dadano y a la vez de iniciativas para superarproblemas, sobre todo en la práctica. La reali-dad muestra que en muchas ocasiones lo hanlogrado, cubriendo los vacíos de lo estrictamen-te económico y de las falencias oficiales, contesón e iniciativa, proximidad a los poblado-res de carne y hueso y capacidad de interlocu-ción y diálogo con el resto de actores.

Hay, en efecto, procesos sumamente alen-tadores de concertación e intenciones positivas.A inicios del 2005 se suscribió un Pacto por laInversión y el Empleo Digno, en el marco delAcuerdo Nacional.

De otro lado, se está formulando y aplican-do progresivamente una estrategia nacionalpara impulsar la competitividad por el Conse-jo Nacional de la Competitividad (CNC), or-ganismo articulador de estos esfuerzos. El pro-pósito fundamental de dicho relanzamiento esla configuración y realización efectiva de unanueva Estrategia o Plan Nacional de Competi-tividad. La estrategia define un conjunto deacciones y compromisos de todos los actoresinvolucrados en la producción para elevar losniveles de competitividad de las cadenas em-

presariales con mejores posibilidades paraatender tanto el mercado externo como el ex-terno. La estrategia prioriza el apoyo a proce-sos de este tipo en las diferentes regiones delpaís mediante la formulación y realización dePlanes de Competitividad Regionales, que for-marían parte de los Planes de Desarrollo Re-gionales Concertados. Quizá este tipo de arti-culaciones y espectativas sea, en el futuropróximo, un canal que facilite los procesos dedesconcentración territorial de la produccióny del aprovechamiento de las potencialidadeslocales que constituyen una de las apuestas deeste Informe.

Para facilitar su tratamiento funcional, loscasos aquí expuestos han sido clasificados encuatro grupos. El primero está conformado porempresas y cadenas productivas que tienen ele-vadas escalas de producción y se orientan ha-cia mercados amplios, particularmente exter-nos. El segundo comprende esfuerzos depequeños y medianos productores asociadospara competir en mercados locales cada vezmás exigentes. El tercero alude a programasintegrados de desarrollo multidistritales con unenfoque de desarrollo humano sostenible yparticipativo. El cuarto agrupa experiencias degestión municipal específicas y redes que aso-cian gobiernos municipales y regionales enbusca de una mayor fuerza de negociación fren-

Inversiones competitivas con empleo digno en el Acuerdo Nacional

Según el enfoque del desarrollo humano, la competitividad en las empresas implica el desempeño delos trabajadores bajo condiciones que les permitan la satisfacción de sus necesidades familiares ele-mentales, en particular, el pago de salarios dignos. El 7 de enero del 2005, en el marco del AcuerdoNacional, se aprobó, el Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo Digno que comprometea siete de los principales movimientos partidarios, ocho organizaciones sociales y siete entidades delGobierno. Son destacables las siguientes políticas o líneas de acción de la propuesta:� Fortalecer el diálogo y la concertación para asegurar un clima propicio a la inversión, el salario

digno, la calidad del trabajo y del ambiente en el que éste se desenvuelve.� Reforzar los procesos de la descentralización, elevando las capacidades de los Gobiernos Munici-

pales y Regionales, particularmente en su rol como propulsores del desarrollo.� Impulsar la inversión en investigación, educación e innovación para los cambios tecnológicos

que requiere una economía más competitiva, tanto para atender a los mercados internos comoexternos.

� Promover la formación de cadenas productivas con potencial competitivo.� Realizar inversiones en infraestructura y en el aprovechamiento de las potencialidades de los

recursos disponibles tanto en el nivel regional como local.� Apoyar el desenvolvimiento de Micro y Pequeñas Empresas, mediante adecuados soportes fi-

nancieros, administrativos e información sobre mercados.

Fuente: Acuerdo Nacional (2005)Elaboración: PNUD/Equipo para el Desarrollo Humano Perú 2004

Recuadro 4.1

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

110

te al poder central así como el manejo conjun-to de proyectos o acciones de interés común.

LAS EMPRESAS MAYORES Y LACOMPETENCIA GLOBAL

Las grandes empresas o grupos empresarialesperuanos tienen un papel muy significativo enla estrategia de desarrollo nacional. Se hallansometidas a las exigencias de la competenciainternacional y a las dificultades internas deorden económico y social.

Así por ejemplo, un crítico trabajo reciente(Durand 2004) muestra cómo los denominados�doce apóstoles� del empresariado peruanoque negociaban el poder político en 1986, hanvenido perdiendo su presencia económica, so-cial y política �como antes la perdió el poderderivado de las haciendas� dada la crecienteinfluencia, ya no del Estado, sino sobre todode las empresas multinacionales tras la aper-tura global. Solamente tres de los trece grupos�el grupo Romero, en el sistema financiero ytambién en el complejo industrial nacional, elgrupo Raffo, en la exportación textil y de con-fecciones, y el grupo Ferreyros, en la importa-ción de maquinaria� han logrado adecuarse alas reestructuraciones económicas de las dosúltimas décadas, mientras el resto de lo quefuera la gran industria y los servicios empre-sariales peruanos ha tenido que negociar supresencia, cediéndola o subordinándose.

Paralelamente, han aparecido nuevos gru-pos en la dinámica de la gran empresa nacio-nal y sus alianzas. Tanto para mantenerse comopara surgir, la gran empresa ha tenido que ge-nerar estrategias a tono con los tiempos parasus políticas tecnológicas, de mercadeo y derelaciones con su personal, creando o afirman-do el poder de sus marcas y defendiendo suparticipación en los mercados internos. En casila totalidad de los casos, estas empresas hanvenido asumiendo su responsabilidad social,cumpliendo normas de calidad y armonizan-do su actividad con la sostenibilidad ambien-tal y el progreso social de las comunidades desu entorno.

En este segmento se encuentra el grupoAñaños (AJEPER), productor de la bebida ga-seosa Kola Real, que se proyectó agresivamen-te desde Ayacucho hasta llegar a Ecuador,México y Costa Rica, por ahora, disputandopalmo a palmo mercados antes exclusivos delas grandes marcas transnacionales. Otro casoes el de AGROKASA, empresa establecida en

Ica que ha diseñado exitosamente la ruta parael desarrollo productivo y comercial de dos lí-neas agrícolas que están en la punta de la de-manda en varios países de Norteamérica y Eu-ropa: las uvas de mesa y los espárragos.

Con decisión y audacia el grupo Añañosrompió con viejos paradigmas, preconceptos ybarreras con precios atractivos, nuevos tipos deenvases y formas innovadoras de mercadeoque al inicio se focalizaron particularmente enzonas deprimidas que eran tratadas de mane-ra secundaria por las marcas tradicionales. Estegrupo había captado, hacia fines del 2004,aproximadamente el 25% del mercado nacio-nal de gaseosas y el 55% del mercado de aguaembotellada con su marca más nueva: Cielo.El grupo Añaños reconoció oportunamente elcrecimiento veloz de este tipo de producto yemergió con una campaña que desplazó a va-rias plantas competidoras como San Mateo ySan Luis. En efecto, en 1999 se producía unos5,7 millones de litros en el 2002 esta cifra trepóhasta los 58,1 millones y a fines del 2004 se re-gistraba una producción cercana a los 100 mi-llones de litros. Es decir, la producción creció20 veces entre 1999 y 2004.

El grupo Añaños empezó con una pequeñaplanta en la capital de Ayacucho y su mercadono se extendía más allá de las ciudades máspróximas. Hacia 1998 se había expandido enfunción de envasadoras ubicadas en Lima, Ba-gua, Huancayo, Puno, Sullana, Iquitos y Tara-poto. Traspasó las fronteras nacionales en 1999,y al 2005 opera en Ecuador, Venezuela, Méxi-co (en Nuevo León, Puebla y Monterrey) y Cos-ta Rica (donde poseerá una de las plantas tec-nológicamente más avanzadas de AméricaLatina). En resumen, su dinamismo es espec-tacular y figura como uno de los casos de ges-tión empresarial más interesantes en el país.

En el caso de AGROKASA, lo central es suproyección hacia la agroexportación basada enla importante acumulación de conexiones conoperadores relacionados con el comercio exte-rior. Se nota en esta empresa una filosofía im-plícita de hacer de manera excelente todo aque-llo que se puede hacer bien. A esta capacidadse añade un trabajo de alta tecnología en el áreaagrícola que ha dado como resultado un com-plejo empresarial con capacidades impresio-nantes que le han permitido llegar a mercadosno imaginados con productos impensados,como a China con uvas de mesa. En esta expe-riencia destaca la utilización técnica y racionaldel agua, mejorando la productividad de laexplotación agrícola. Esto le ha permitido que

Las grandesempresas o gruposempresarialesperuanos tienen unpapel muysignificativo en laestrategia dedesarrollo nacional.Se hallan sometidas alas exigencias de lacompetenciainternacional y a lasdificultades internasde orden económico ysocial.

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

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La empresarialidad de la familia Añaños

¿Cuántos puestos de trabajo directo e indirecto ha creado Kola Real hasta ahora en los cuatro paísesdonde opera? Varios cientos sin duda. A la vez que creaba empleo y riqueza, ha generado una co-rriente dinámica de creatividad en un ramo de la economía que parecía adormecida en los brazos delos dos grandes gigantes que se repartían a los bebedores de gaseosas.

La empresa de los Añaños es una cara del capitalismo que en América Latina es prácticamentedesconocida o negada: su cara popular, sus raíces humildes, la de esos campesinos expulsados de sustierras por la guerra o la sequía o los tinterillos, y de los obreros que perdieron sus salarios porquelas fábricas quebraron o las quemaron o las saquearon y debieron inventarse un trabajo para podercomer y, del mismo modo que lo hizo esa familia ayacuchana, abrieron talleres, tiendas, artesanías,comercios, fábricas, enfrentándose a los abrumadores obstáculos que la burocracia, el mercantilismoy la desconfianza, cuando no el odio de los Estados hacia la empresa privada y el mercado, hanpuesto en el camino de los desvalidos latinoamericanos que no tienen padrinos y quieren, en vez deser parásitos del Presupuesto, trabajar por cuenta propia.

Mario Vargas Llosa (2003)

Recuadro 4.2

su rendimiento sea reconocido a nivel interna-cional, a la vez que se respetan las buenas prác-ticas agrícolas, las condiciones laborales y elcontrol biológico de los cultivos y su procesa-miento. Ha desarrollado también la integraciónvertical, para lo cual instaló plantas empaca-doras y equipos de enfriamiento para la con-

servación de sus productos estrella: vid y es-párragos.

Estas dos líneas marcan el paso de una fór-mula agroexportadora relativamente nuevaque parece tener un futuro promisorio. Enefecto, se espera que en el 2005 estos produc-tos incrementen sus ventas hacia el exterior

Uvas y espárragos para la exportación

AGROKASA es una empresa derivada de DROKASA y FARMAINDUSTRIA, vinculadas a la distri-bución de productos farmacéuticos y de consumo masivo, con una importante acumulación de tec-nología de comercio exterior. Ubicada en el departamento de Ica, AGROKASA ha desarrollado unaimportante capacidad exportadora de líneas agrícolas y agroindustriales (uvas de mesa, espárragos),Se inicia en 1996 con la explotación del fundo Santa Rita de 196 hectáreas y en 1997 con el fundo LaCatalina de 1 200 hectáreas. Produce cuatro variedades de uvas de mesa y cinco tipos de espárragospara acomodarse a los requerimientos de diversos mercados. La exportación de espárragos verdes yblancos se multiplicó por 31 veces entre 1998 y el 2004 (de 67 163 a 2 millones 100 mil cajas de 5 kilos).Las ventas de uvas de mesa se multiplicaron 59 veces entre 1998 y 2004 (de 8 789 a 520 mil cajas de 8,2kilos).

El uso técnico y racional del agua, recurso escaso y caro, especialmente en Ica, ha impulsado unrégimen de administración de nutrientes que mejora la productividad a través del sistema de goteo.AGROKASA ha mantenido su posición de eficiencia y competitividad, mostrando los mejores pro-medios de rendimientos en espárragos: unas 9,6 ton/ha, seguida por Italia con alrededor de 6,3 ton/ha y Grecia con cerca de 4,6 ton/ha.

Sus productos han obtenido reconocimientos otorgados por EUREPGAP (Euro-Retailer ProduceWorking Group of Good Agricultural Practice), GAP primus labs (Good Agricultural Practices), GMPHACCP primus labs (Hazard Analysis and Critical Control Point), SENASA-Control Biológico. Tam-bién �The Global Compact� ha reconocido sus buenas prácticas en los temas del empleo y el manejodel medio ambiente.

Fuentes: Entrevistas y reportes de la empresa.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.3

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

112

La responsabilidad social de las empresas

La responsabilidad social empresarial es un concepto que puede definirse como una filosofía degestión de la empresa que la lleva actuar no solo en beneficio propio, sino también en beneficio desus trabajadores, familias y del entorno social. La práctica de la responsabilidad social empresarialimplica que las empresas desarrollen una visión integral para el futuro que permita su rentabilidadpara la empresa, mejora del entorno inmediato y beneficio para la sociedad como un todo en unsentido más extenso.

Como las empresas peruanas practican diversas lógicas en los vínculos con su entorno, ha sidonecesario establecer una definición de lo que es responsabilidad social. De allí que se haya estableci-do una distinción entre la acción filantrópica, la inversión social y la responsabilidad social. La filan-tropía implica la donación (dinero o en especie) a grupos humanos con carencias o condiciones espe-cíficas. La motivación es estrictamente humanitaria, altruista y de caridad. La filantropía empresarialno afecta a la organización empresarial. Es decir, no la hace partícipe de los impactos que puedaproducir. El nexo entre entorno y empresa es muy débil o inexistente.

La inversión social se refiere a la canalización de recursos con el objetivo principal de mejorar laimagen de la empresa a través del apoyo a una comunidad o a un tipo de acción (cultural, por ejem-plo). Requiere de un esfuerzo de visión que articule claramente la labor de la empresa con el desarro-llo de la comunidad. Los recursos utilizados son incluidos como gastos en el presupuesto de la em-presa. Establece un nexo incompleto entre entorno y empresa, la cual privilegia la relación con lacomunidad.

La responsabilidad social implica varias cosas. En primer lugar, que las empresas desarrollenuna visión integral de futuro en la que no solo esté incorporada la comunidad en la cual se asientan,sino también el país o la sociedad. En segundo lugar, que emerja una nueva forma de organizaciónque promueva liderazgos internos los mismos que contribuyan a reforzar la misión que se traza laempresa y la descentralización de los niveles de autoridad para mejorar la productividad de lostrabajadores. En tercer lugar, que su proyección interna y externa la lleve a movilizar no solo dineroy equipos, sino que sus aportes se hagan también en recursos humanos y profesionales, dando opor-tunidad para que los propios trabajadores aporten su conocimiento a las diversas actividades que sedesarrollan en la sociedad. Entonces el nexo entre empresa y entorno se completa.

Fuente: Benavides de Burga (2002).Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.4

entre un 10 a 15%5. En el caso de la uva demesa existen cerca de 2 400 hectáreas dispo-nibles para ser tratadas para su exportación.En el caso de los espárragos, se ha registradoun aumento del 11% de las exportaciones deenero a noviembre del 2004. De suscribirse elTratado de Libre Comercio con EEUU, lasáreas sembradas podrían incrementarse de lasactuales 19 mil hectáreas a unas 22 mil hectá-reas entre el 2005 y el 2006.

En estos dos casos, se puede apreciar quela forma apropiada para salir fuera del ámbitolocal y llegar a mercados remotos es estable-ciendo enlaces fundamentales con el mercadoglobal mediante el reconocimiento, por parte

de instituciones calificadas, del cumplimientode los estándares de calidad y comportamien-to exigidos por el mercado internacional. Cadavez es menos posible que las empresas puedanintroducirse en el mercado depredando fla-grantemente el medio ambiente o explotandoa la fuerza de trabajo.

El mundo de las empresas emergentes y susrespectivas virtudes es más amplio y puede ci-tarse diversos ejemplos de importancia. El gru-po Wong, propietario de una extensa cadenade supermercados, no solamente es relevantepor su rápida expansión. Su mayor contribu-ción es la construcción de una cultura de aten-ción al cliente que es su mayor fortaleza. Esto

5 Estimados del Instituto de Espárragos y Hortalizas (IPEH), PROMPEX y Asociación de Productores de Uva del Perú(PROVID).

Cada vez es menosposible que lasempresas puedanintroducirse en elmercado depredandoflagrantemente elmedio ambiente oexplotando a la fuerzade trabajo.

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

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ha implicado desarrollar en su personal un sen-tido de pertenencia a la empresa para que lacalidad del trato al cliente fluya naturalmente.El comprador percibe que el empleado deWong se siente contento de trabajar en esaempresa y ese es un valor muy importante parael desarrollo humano.

El grupo Gloria proyecta sus ventas hacialos mercados del exterior después de haberseconsolidado en el mercado nacional. A partirde sus negocios lácteos en Arequipa ha abiertosucursales en Bolivia y Puerto Rico y se ha di-versificado incursionando en otros rubros: ali-mentos, café, farmacéuticos, papeles, envases,cemento y nitratos. Los valores puestos en prác-tica por el grupo Gloria a lo largo de este pro-ceso corresponden a postulados del desarrollohumano, como la prudencia en la administra-ción de los recursos, la cultura del éxito, el li-derazgo en todas las actividades y la respon-sabilidad social.

El grupo INTRADEVCO ha recuperado pro-gresivamente el mercado de productos para elhogar y limpieza que se había perdido para laproducción local. Estas líneas simples, de bajocontenido tecnológico, pero con un impactoimportante en la generación de empleos, se vie-nen desarrollando junto con la construcción deuna conciencia de responsabilidad de parte delpropio consumidor con respecto a la produc-ción nacional, especialmente cuando no se re-quiere ningún sacrificio de precios y calidad.Otro grupo, el Wu, ha destacado recientemen-te en su rol comercial importador por el dina-mismo de su actividad y una adecuada y ver-sátil política de precios.

Un aspecto importante del desarrollo com-petitivo es el incremento sucesivo de la respon-sabilidad empresarial, incluso en segmentosproductivos que han tenido problemas frecuen-tes con respecto a su responsabilidad con lapoblación y el medio ambiente, como de la ex-tracción minera y la pesquería. Debe destacar-se, por poner un ejemplo de mucha importan-cia, el enorme descenso de los accidentes fatalesmineros en los últimos años �minas como lade Tintaya, son ejemplos regionales de segu-ridad de personal� y los compromisos quevienen adoptando las más recientes concesio-nes mineras en el ámbito de la seguridad am-biental y el apoyo significativo al desarrolloregional, llevan a predecir un cambio cualita-tivo con respecto a los antecedentes conoci-dos en el país.

LA UNIÓN QUE HACE LA FUERZA:PRODUCTORES PEQUEÑOSASOCIADOS PARA COMPETIR

En el Perú, los pequeños capitales han desa-rrollado estrategias de organización que redu-cen sus costos y favorecen su presencia en elmercado. En este caso se da una conjunciónentre la empresarialidad y la asociatividad queha ido transformando una serie de empresasen potenciales conglomerados empresariales,lo cual les permite potenciar su capacidad deproducción y aprovechar mejor sus oportuni-dades de desarrollo.

Entre los aglomerados empresariales impor-tantes de Lima está el Parque Industrial de Vi-lla El Salvador, dedicado a la transformaciónde la madera en muebles que se comercializandirectamente o a través de establecimientos enLima Metropolitana. Otros ejemplos son el Par-que Industrial de Huaycán, especializado enconfecciones y artesanías; el jirón Puno, don-de se han reunido pequeñas empresas dedica-das a la joyería de oro y plata; el jirón Paruro ylas primeras cuadras de la Av. Colonial, espe-cializados en electrónica; las avenidas Caque-tá y Abancay, donde destaca la industria delcuero. Se puede seguir señalando aglomeracio-nes similares donde poco a poco se va gestan-do procesos de desarrollo de conglomerados,tal es el caso de las mueblerías en Los Olivos,Surquillo, Balnearios del Sur y el Cercado deLima; los viveros de Chorrillos; juegos de salay comercialización de accesorios para limpie-za en Santa Beatriz, y múltiples lugares de con-centración de restaurantes o servicios de pe-queña escala. Y son igualmente conocidos losconsorcios comerciales modernos en los barriosresidenciales, así como en los distritos recien-temente poblados. En todos ellos existe un em-presariado dinámico, que obtiene éxitos conmayor alcance y permanencia.

En este escenario, el emporio industrial ycomercial más llamativo por sus dimensioneses el centro comercial y de producción de Ga-marra, en el distrito limeño de La Victoria. Es-pecializado en la línea de confecciones, conuna extensión impresionante y una historiaque ya abarca un cuarto de siglo, ha sobrepa-sado periodos de auge y contracción que lohan constituido en una especie de laboratoriovivo de la emergencia productiva y comercialreciente, con sus propias vicisitudes, proble-mas y alternativas.

Un aspectoimportante deldesarrollocompetitivo, estambién el incrementosucesivo de laresponsabilidadempresarial, inclusoen segmentosproductivos que hantenido problemasfrecuentes conrespecto a suresponsabilidad con lapoblación y el medioambiente.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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Gamarra y su potencial textil

A principios de la década de 1950, el municipio de La Victoria cedió a los ambulantes la berma cen-tral de la avenida Aviación. Se consolidó así el auge comercial de la zona. Más adelante, los comer-ciantes se trasladaron hacia el cercano jirón Gamarra. A fines de la década de 1960 comenzaron aconstruirse las primeras galerías que fueron ocupadas por la gran masa de confeccionistas andinoscuyos talleres se encontraban en las inmediaciones de La Parada. Han pasado más de tres décadas yGamarra es considerado uno de los principales emporios comerciales de Lima y del Perú. Las si-guientes cifras ayudarán a conocer su potencial:� Actualmente tiene 17 mil locales comerciales distribuidos en 125 galerías de más de dos pisos y

en 800 casas acondicionadas para el comercio que ocupan aproximadamente 40 manzanas.� Emplea aproximadamente 60 mil personas y reúne cerca del 60% de todo el sector textil y de las

confecciones peruanas destinadas al mercado interno.� Factura 800 millones de dólares anuales, lo que equivale a un promedio de 4 mil dólares de ven-

tas mensuales por tienda y tributa 144 millones.� Se estima que cada año se crean 500 establecimientos nuevos.� En cada establecimiento trabaja un promedio de 4 personas; las pequeñas tiendas dan empleo a

dos personas además del propietario, mientras que los talleres pueden llegar a tener hasta 20operarios.

� Se estima que en la década de 1990 se invirtió alrededor de 500 millones de dólares entre edifi-cios, maquinaria textil y de confecciones.

� Es el lugar del Perú con más empresarios compitiendo entre sí y con el mayor número de transac-ciones comerciales por minuto.

Su rápido desarrollo originó la presencia de más de tres mil ambulantes y de negociantes demercadería de contrabando y subvaluada, así como de negocios que basaban su éxito en la evasiónde impuestos.

Los principales problemas de Gamarra tienen que ver con el gobierno local, problemas de segu-ridad pública y ornato en cuya solución ha avanzado pero no lo suficiente. Cuando los resuelva, susproductos tendrán mayor demanda.

Fuentes: PNUD-Perú (1997).Entrevista a Juan Infante, presidente de Prompyme realizada por Eiko Kawamura. www.peru.com.articles/2000/01/finanzas/20000113/index.asp .Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.5

Gamarra es ya parte de la historia no sola-mente del Perú, sino de toda de toda la región.Estudiado en múltiples ocasiones, con vocerospropios y singular dinámica, en Gamarra pue-den observarse fenómenos centrales del pro-ceso social que van desde la informalidad has-ta la posibilidad de generar un emporio formalestable. El punto de partida fue el comercio detelas y la confección masiva de ropa en condi-ciones precarias en la década de 1980, cuandose criticaba las condiciones de operación de lostrabajadores, la falsificación de marcas y la eva-sión de impuestos por parte de múltiples gru-pos familiares en enconada competencia y cre-cimiento sostenido en un medio físico de altainseguridad.

En la década de 1990, tras la profusión desus amplias galerías, fue superando estos pro-blemas a la vez que enfrentaba la competenciainternacional mediante la ampliación de sus

volúmenes comerciales y una reingeniería desus costos. En este tránsito de la aglomeraciónhacia el conglomerado o cluster �del creci-miento diversificado a su funcionamiento es-tructurado y de actividades complementarias�se formaliza en un esforzado proceso que haconvertido este emporio en una importantefuente tributaria luego de depurar a los menosproductivos, mejorar la velocidad de respues-ta a pedidos masivos y desarrollarse en múlti-ples terrenos como la publicidad, el diseño ylanzamiento de modas y la seguridad para losclientes. En su fase final, a pesar de sus dificul-tades para el comercio, Gamarra es ya unafuente de exportaciones, y la calidad de suempleo viene mejorando

No toda la asociatividad es comercial o ur-bana. Hay un sinnúmero de casos donde lapoblación local se dedica a cultivos tradiciona-les que colocan sus productos en los mercados

En el Perú, lospequeños capitaleshan desarrolladoestrategias deorganización quereducen sus costos yfavorecen supresencia en elmercado. En estecaso se da unaconjunción entre laempresarialidad y laasociatividad que haido transformandouna serie deempresas enpotencialesconglomeradosempresariales

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

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circunvecinos. Muchos de ellos no están pre-parados para las épocas de crisis y caen enmayor pobreza. Sin embargo, hay otros en losque la comunidad en su conjunto reaccionafrente a la crisis de manera positiva para en-frentar la realidad con una perspectiva cons-tructiva, con creatividad. Ese es el caso de lascomunidades de la serranía de las provinciasde Ayabaca, Huancabamba y Morropón, enPiura, que se dedican a la producción y expor-tación de café a través de la organización desus productores cafetaleros, CEPICAFE (Cen-tral Piurana de Productores de Café) y la enti-dad promotora y de asistencia técnica PIDE-CAFE (Programa Integral para el Desarrollo delCafé) creada en 1993.

La experiencia de CEPICAFÉ Y PIDECAFÉmuestra cómo una población logra colocar uncultivo tradicional en mercados externos diri-giendo estratégicamente su oferta a una de-manda que reclama, crecientemente, produc-tos �orgánicos�. Por muchos años, cadaagricultor de estas comunidades producía cafécorriente que vendía al acopiador de su locali-dad. Aun cuando los ingresos que obtenían noeran sustanciales, de todos modos eran apor-tes interesantes y más o menos regulares parasus presupuestos familiares. De pronto, las cri-

sis mundial generada por una sobreproducciónque significó una enorme caída de los preciosdel café redujo dramáticamente los ingresos deproductores y acopiadores, quienes quedaronen una posición muy frágil6.

Con el auspicio de las autoridades munici-pales, la cooperación internacional y algunasONGs, un grupo de dirigentes emprendedoresde la propia comunidad articularon esfuerzos ycapacidades a fin de incursionar en el mercadointernacional con café orgánico y otros cafésespeciales (�gourmet�). En los mercados de Eu-ropa y Norteamérica se ofrecen espacios intere-santes para este tipo de cafés no convenciona-les cuyos precios sobrepasan en 50% el del caféregular. Basados en su larga experiencia caficul-tora y apoyándose en el mejoramiento de sucalidad, decidieron asociarse para salir juntos alos mercados externos. Quienes antes competíanpara vender su producción a los acopiadores dela localidad ahora se han asociado para incur-sionar en mercados más grandes. Donde anteshubo rivalidad, ahora hay cooperación. Dondeantes había displicencia por la calidad del pro-ducto que sacaban al mercado, ahora hay con-trol mutuo �la consolidación de la producciónsolo es posible si hay homogeneidad en la cali-dad�. Los desarrollos tecnológicos que antes

Impulsores de exportaciones de café orgánico piurano

En Piura, en las provincias de Ayabaca, Huancabamba y Morropón, alrededor de 2 500 familias due-ñas de pequeñas parcelas de un promedio de 3 hectáreas, pertenecientes a 51 organizaciones de base,se han unido en torno a dos organizaciones de promoción y asistencia técnica: PIDECAFE y CEPICAFE.

CEPICAFE está exportando café orgánico a Holanda, Bélgica y EEUU por un valor aproximadode US$ 4 millones, que tiende a crecer. Esta es una oportunidad para granjearse las preferencias demuchos segmentos de consumidores de esos países respecto a productos orgánicos, libres de conta-minantes artificiales (pesticidas, herbicidas) que, además, usan prácticas agrícolas amigables con elambiente natural.

El emprendimiento mostrado está ampliando las posibilidades de generar un abanico mayor deproductos para mejorar la economía local, entre ellos un derivado de la caña de azúcar: panela granu-lada. Esta producción se dirige a empresas procesadoras de alimentos de Lima y a mercados deEuropa. El salto del negocio es impactante: en el 2003 se vendieron 60 toneladas por un valor total deUS $ 30 mil mientras que para el 2004 se estima colocar más de 500 toneladas por unos US $ 450 mil.

Fuentes: PNUD-Perú (2004c).Reportes técnicos especialmente preparados para el Informe.Entrevistas con los dirigentes de CEPICAFÉ y PIDECAFÉ.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.6

6 Entre 1999 y el 2004 los caficultores peruanos acumularon pérdidas por unos S/. 1 664 millones debido a la caída del preciodel grano convencional en el mercado mundial, a malas cosechas por razones climáticas y daños de plagas como la �broca�.Pese a que el consumo mundial se ha expandido, el precio del grano bajó entre el 2002 y el 2003. Las exportaciones del caféconvencional cayeron 12,3% en los primeros siete meses del 2004 con relación al mismo periodo en el 2003.

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CITEvid y el Pisco, producto �bandera� del Perú

La zona de Ica presenta condiciones climáticas y de tierra apropiadas para la producción de la vid yel pisco que habían venido desaprovechándose debido al proceso de fragmentación de la producciónagrícola.

A mediados del siglo XIX en el Perú había sembríos por alrededor de 150 mil has. de vid destina-das a la producción de pisco. Este nivel de producción fue disminuyendo paulatinamente hasta lle-gar a las 11 500 hectáreas en el año 2002. A principios de 2003, el gobierno peruano tomó la decisiónde promover el incremento de las áreas de cultivo de vid y la exportación de Pisco. Paralelamente, seemitieron dispositivos que obligan a los productores a garantizar un alto nivel de calidad para poderexportar su producción utilizando la palabra �pisco� en su etiqueta. Como resultado de esta políticael área de cosecha se incrementó sustancialmente y probablemente así seguirá siendo en el futuro.

En el mercado internacional, la presencia del pisco era poco significativa debido principalmentea la fragmentación de la oferta y la falta de estándares de calidad que permitieron la invasión delmercado por productores informales de piscos de mala calidad. Recién cuando empresas chilenasingresan al mercado internacional con un aguardiente de uva al que también denominan �pisco�, losproductores y autoridades reaccionan y comienzan a actuar tratando de promocionar el productoperuano.

Dentro de la red institucional para la promoción del pisco, cumple un rol fundamental el CITEvid(Centro de Innovación Vitivinícola), el cual, junto con algunos productores, actúa como promotor dela investigación, del desarrollo de la cadena completa uva/pisco/vino, de la capacitación y el aseso-ramiento técnico a los productores, de la formulación de normas de calidad y sanidad, de la selecciónde variedades de uva con altos rendimientos, de la asociación de los productores, de la identificaciónde mercados en el exterior, de la participación en ferias y de la consolidación de la denominación deorigen.

Durante los años 2002-2004 se realizaron inversiones importantes en la preparación de tierraspara el cultivo de vid. La venta de uvas al extranjero fue de US$ 13,8 millones en la campaña 2001/2002 y de US$ 22,6 millones en la de 2003/2004. En el año 2003 la producción de pisco fue de 1,6millones de litros y el valor de las exportaciones llegó a los US$ 260 mil (algo más de 90 mil litros).Para fines del 2004 la producción de pisco habría superado los 2 millones de litros y se estima queunas 150 empresas �de un total de 700� podrían estar en condiciones de formalizarse e incorporar-se a la red.

Fuentes: CITEvid (2004).Entrevistas con el Presidente de CITEvid.Visitas al Centro Vitivinícola de Ica.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.7

eran dominio exclusivo de algunos agricultores,ahora son compartidos al interior de estas aso-ciaciones.

Como consecuencia de este nuevo enfoque,CEPICAFE está exportando café orgánico aHolanda, Bélgica y EEUU, con tendencia a in-crementar su presencia. De la mano de esta sa-lida al mercado exterior con el café orgánicoestá empezando a diversificarse mediante laproducción y venta de panela granulada (apartir del azúcar de caña orgánica), en merca-dos locales. También ha comenzado a exportarmodularmente a Europa, incluso con el agre-gado de saborizantes naturales de la propiazona: hierba luisa, naranja y limón.

Esta experiencia, surgida claramente comorespuesta a la estrechez del mercado local, se

apoya en la capacidad de asociación de los pro-ductores de una comunidad que les ha permi-tido desarrollarse hacia un horizonte mayor yenlazarse con el mercado internacional.

El desarrollo de la producción y comerciali-zación del pisco es otro caso que refuerza la ideade que la localidad puede integrarse con el en-torno exterior apelando a la asociatividad. Des-de hace muchos años se reconoce en todo elmundo el prestigio del pisco iqueño, �productobandera� del Perú. Sin embargo, esto no se ha-bía traducido en una expansión comercial sig-nificativa del producto en el mercado nacionale internacional. Por este motivo, se conformóuna red institucional que convocó a gremiosempresariales, entidades gubernamentales, laAsociación de Exportadores (ADEX), el Conse-

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

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jo Nacional del Pisco, PROMPEX y el Centro deInnovación Vitivinícola (CITEvid) para desarro-llar una estrategia conjunta para la promociónde la producción, la mejora de la calidad, la de-finición de estándares y el comercio del piscoperuano. A partir del año 2001 se inició una agre-siva campaña para mejorar la oferta del piscoen los mercados de Europa y EEUU que ha ren-dido frutos. Como se ve, aquí también la aso-ciatividad y la solidaridad hacen viable la reali-zación de un emprendimiento que ha favorecidoel cambio y la integración de una comunidadde productores que se encontraba fragmentaday enfrentada por la competencia.

Este cambio se orienta a la promoción deldesarrollo alrededor de una actividad que pre-senta un gran potencial y una importante ca-pacidad para generar puestos de trabajo. Lapromoción busca generar economías de esca-la, cautelar la calidad del pisco que se exportautilizando la denominación de origen, compar-tir experiencias, investigar en conjunto, conso-lidar ventas, desarrollar nuevos mercados. Sevan construyendo sólidos enlaces con el mer-cado global, asentando la presencia de un pro-ducto peruano.

Otro recurso importante del país es el fo-restal. Los mercados de Europa y Norteaméri-ca exigen a los potenciales exportadores demuebles u otros productos de madera que acre-diten que ésta proviene de lo que se denomina�bosques manejados�. Como se sabe, el Perúposee una de las reservas madereras más im-portantes en el mundo. Sin embargo, no tieneuna sola hectárea reconocida internacional-mente como bosque manejado. Bolivia, Ecua-dor y Chile tienen importantes extensiones deeste tipo de bosques. Para poder exportar pro-ductos derivados de la madera, el Perú estácomprando la materia prima en los países men-cionados. Las empresas que extraen madera debosques manejados deben pagar por el permi-so de concesión y contar con la presencia deun funcionario público que verifique las for-mas y métodos de producción. Este costo adi-cional se ve ampliamente compensado por laapertura de mercados y la sostenibilidad de lademanda. En cambio, el productor informal ex-plota todos los bosques que sean de su interés,incluso los entregados en concesión a otros olas reservas y los parques nacionales, y no pagaderecho o tributo alguno. Pero además provo-

ca un masivo y creciente proceso de deforesta-ción que es una afrenta al desarrollo sosteni-ble, no solo de las zonas donde se ubican losbosques sino del país en su conjunto.

El caso de la Industria de Madera y Afines�El Sol�, que tiene una concesión forestal de11 mil hectáreas en una pequeña localidad ale-daña a Pucallpa, capital del departamento ama-zónico de Ucayali, resulta aleccionador por tresmotivos. Primero, la �saca� racional de made-ra se realiza según un plan de manejo forestalaprobado por el Instituto Nacional de Recur-sos Naturales (INRENA). Segundo, ha pasadode la pura extracción primaria a la transforma-ción industrial, generando valor agregado, pro-duciendo tablas y �parihuelas�7, que se estánvendiendo en Pucallpa y en Lima. Tercero, hadado empleo a trabajadores de la localidad, locual ha generado ingresos para más de 30 fa-milias de la población local.

Sin embargo, desde fines del 2004 la empre-sa ha tenido que afrontar varias dificultades queponen en riesgo su existencia sostenida y ejem-plificadora: la incursión ilegal de pequeños �cor-tadores� en la concesión, lo cual ha perturbadoel plan de manejo racional establecido y reduci-do su capacidad de competir con los precios deaserraderos informales de Pucallpa. El princi-pal accionista de la empresa considera que éstarequiere modificaciones en la reglamentación dela Ley de Flora y Fauna Silvestre y en la gestióndel INRENA.

Aun así, esta experiencia empresarial cons-tituye una prueba de que la competitividaddentro del enfoque del desarrollo humano y lasostenibilidad ambiental son compatibles. Másaun, permite confiar en opciones distintas a lasmercantilistas, socialmente egoístas, que bus-can obtener ganancias inmediatas aun a costade depredar los recursos naturales. Muestraque un manejo racional del bosque con visiónde desarrollo humano puede ser también unaoportunidad empresarial rentable en la medi-da que se establezcan reglas de juego claraspara concesionarios, aserradoras y el propiogobierno.

La experiencia de Wanamei Expediciones esotro caso que pone de manifiesto el valor y lapotencialidad de la asociatividad a favor deldesarrollo humano. Se trata de una empresamulticomunal de ecoturismo formada por laasociación de ocho comunidades indígenas de

7 Armazones de madera utilizados para sostener la colocación de bultos de diferente tipo que se levantan mediante �patos�(grúas pequeñas) para conducirlos a almacenes o camiones de carga.

El desarrollo de laproducción ycomercialización delpisco es otro casoque refuerza la ideade que la localidadpuede integrarse conel entorno exteriorapelando a laasociatividad.

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la selva de Madre de Dios, que tiene a su cargoel resguardo de tres reservas naturales en lacuenca del río Madre de Dios. El proyecto bus-ca complementar y diversificar las tradiciona-les actividades comunales de caza, pesca y agri-cultura primaria de subsistencia. El segmentode mercado al que se orienta es muy especial,se trata del turismo natural (acercamiento, ob-servación y estudio de la fauna) que vienegenerando creciente interés en el mundo. Paraeste propósito las comunidades involucradaspusieron en marcha programas de capacitacióngerencial, entrenamiento para el manejo de equi-pos, construcción y adquisición de embarcacio-nes y equipos apropiados para el transporte yla atención de los turistas, construcción de al-bergues, preparación de guías y promotores delas comunidades nativas, formulación de estra-tegias para promocionar el servicio proyectadoy diseño de un sistema de vigilancia de las ri-quezas naturales de la reserva.

Este esfuerzo pone en evidencia que es po-sible el desarrollo en lugares donde aparente-mente no existen condiciones por la carenciade recursos, de tecnología, de conexiones, definanciamiento, entre otros, a través de un prós-pero negocio que podría mejorar sustancial-mente sus economías precarias y preservar suhábitat natural. A pesar de las aparentes caren-cias, la zona cuenta con dos recursos de valorinconmensurable. Primero, tiene una de lasreservas ecológicas más ricas, bellas y natura-les de todo el mundo. Segundo, su poblacióntiene una firme vocación de asociarse paraconstruir un futuro mejor para toda la comu-nidad, reconociendo el valor y fragilidad de las

reservas que le corresponde administrar y cui-dar. No fue necesario el ingreso de una empre-sa extranjera especializada en turismo que seimpusiera a la configuración natural. Uno delos mayores beneficios para el país, resultantedel éxito de esta experiencia, será aprovecharla lección para poder salvar la Reserva de Pa-caya-Samiria, que es la zona de biodiversidadmás rica del mundo entero.

Otra experiencia de asociación de la pobla-ción para aprovechar un potencial turístico tra-tando de mantener patrones culturales distin-tivos, es el caso de la comunidad campesina deTaquile, una de las islas del lago Titicaca. Laisla forma parte del circuito turístico del alti-plano, que tiene un flujo de visitantes muyimportante, hasta hace poco escasamente apro-vechado por Taquile, debido a la inadecuadainfraestructura de recepción y atención a losturistas. Con el turismo Taquile se expuso aldeterioro de sus valores y cultura tradicional,su incipiente base agrícola comenzó a declinary se rompió el perfil arquitectónico tradicionalde las construcciones en la comunidad.

A partir del trabajo asociativo, la comuni-dad de Taquile se orientó a consolidar un pro-yecto empresarial de turismo ecológico, viven-cial y cultural, buscando maximizar elaprovechamiento de las potencialidades natu-rales (escenario) y sus valores culturales pro-pios (idioma, creencias, arte, organización so-cial). Se adaptaron viviendas familiares parabrindar alojamiento, agregando las comodida-des necesarias pero sin distorsionar las natu-rales y tradicionales características de su rique-za paisajística y cultural. Ahora está en

Es posible eldesarrollo en lugaresdondeaparentemente noexisten condicionespor la carencia derecursos, detecnología, deconexiones, definanciamiento, entreotros, a través de unpróspero negocio quepodría mejorarsustancialmente suseconomías precariasy preservar su hábitatnatural.

�Wanamei Expediciones� y el resguardo de las reservas naturales

Wanamei Expediciones lleva el nombre del árbol sagrado de los pueblos Harakmbut. La empresa es100% de propiedad de los nativos que residen en las reservas naturales y tiene como objetivo promo-ver el turismo ecológico y vivencial que aprecia la inmensa riqueza de esa parte de la amazonía, sinproducir daño al medio ambiente ni perturbar la vida natural. En el año 2001, a pesar de que reciénempezaba su cuarto año de operaciones, ganó el premio ToDo, otorgado en Alemania a las empresasde turismo socialmente más responsables.

El área donde actúa Wanamei es el territorio tradicional de las comunidades nativas Harakmbut,Yine y Matsiguenga, ubicado en la margen sur del río Alto Madre de Dios, frente al Parque NacionalManú. Incluye 500 mil hectáreas de bosque tropical (es más grande que la Reserva del Manú). Com-prende el área que va desde el pie de los Andes, a 2 500 msnm, hasta la selva baja. Esta empresa cuentacon el soporte institucional de la Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD).

Fuentes: Reportes de la empresa.Exposición de sus dirigentes realizada en el PNUD sobre los avances del proyecto al 2003.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.8

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

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La comunidad lacustre de Taquile y su emprendimiento turístico

Enclavada en una isla al medio del lago Titicaca, la comunidad campesina de Taquile tiene una loca-lización panorámica privilegiada. Aunque ubicada en territorio aymara, sus patrones culturales sonde origen quechua. Forma parte del circuito turístico que incluye la ciudad de Puno, el lago Titicaca,las islas Taquile y Amantani, la comunidad de los Uros y las chullpas de Sillustani, y que se esperaampliar en el futuro a puntos importantes de Bolivia.

El importante esfuerzo de los taquileños por incorporarse a un esquema de turismo empresarialque tenga como uno de sus pivotes el respeto a sus valores culturales, condujo al Equipo encargadode elaborar este Informe a publicar, a través de una consultoría especial, un Ensayo. Además dehaber nutrido este capítulo, esta publicación ha servido como estímulo para plantear cambios en laestrategia gerencial de este negocio y para organizar un nuevo programa de turismo regional demayor amplitud, en el que Taquile constituiría uno de los puntos básicos de la oferta. Cabe mencio-nar, además, que en los últimos años Taquile ha recibido un promedio de 40 mil turistas.

Fuentes: Bardales (2004).Taller realizado en Taquile con los dirigentes de la Comunidad.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.9

condiciones de intentar insertarse en el presti-giado Circuito Turístico del Sur. El enfoque ylos alcances del proyecto son definidos por lapropia comunidad campesina.

Con este enfoque más agresivo y proacti-vo, la comunidad de Taquile está revirtiendopaulatinamente su ancestral marginalidad. Haorganizado la venta de artesanías basadas enla textilería manual, pues cuenta con tejedoresde gran habilidad creativa. El turismo encami-nado adecuadamente ha propiciado mejoras enla tecnología y en la diversidad de productosque se ofrecen.

Al igual que en el caso de las comunida-des asociadas en Wanamei Expediciones, enTaquile también se da la conjunción de belle-za escénica, riqueza cultural y potencialidadde los recursos humanos que forman parte desu comunidad. Aparte de las diferencias declima y paisaje, existe otra diferencia que, se-gún sea manejada, podría ser una ventaja oun aspecto negativo para Taquile con respec-to a Wanamei: el hecho de que alrededor deTaquile existe ya un flujo importante de tu-ristas, para los cuales puede o no ser un pun-to intermedio, mientras que en Wanamei es eldestino final de un circuito turístico nuevo.Lo negativo es que los paquetes turísticos yavienen armados y de la distribución de bene-ficios solo les toca una porción marginal, quese decide fuera, muy lejos de la comunidad.La población entiende que esta posición dedominio solo se podrá revertir en la medidaque Taquile se convierta en una parada inelu-

dible del circuito turístico total. La comuni-dad de Taquile se ha organizado y trabaja muyintensamente para conseguirlo.

La producción y captura de peces en laamazonía es otro esfuerzo destacable en zonastradicionalmente marginadas. Pese a su prolí-fico mar y a sus innumerables lagos, lagunas yríos, así como al conocimiento del valor nutri-tivo de pescado y moluscos, su consumo direc-to es incipiente. La fauna ictiológica es una delas riquezas más importantes de la gran biodi-versidad de la amazonía. La pesquería en estaregión presenta un panorama con amplias po-tencialidades ligadas fundamentalmente a lamejora de la nutrición y el nivel económico dela población amazónica mediante la explota-ción de especies tradicionales como el paiche,la gamitana, el paco, el boquichico, el zúngaro,el dorado, la doncella y la tilapia. En Loretoexisten unas 2 mil lagunas (�cochas�) que po-drían manejarse individual o colectivamente enbeneficio de unas mil familias, solo en el ejeIquitos-Nauta y distritos circundantes. En Uca-yali, el Instituto de Investigaciones de la Ama-zonía Peruana (IIAP) está coordinando un pro-yecto de crianza y exportación del paiche apartir de la producción de los lagos de Imiria yChaulla (unas 13 mil hectáreas). Igualmenteestá impulsando un plan de crianza, transfor-mación y mercadeo de peces (incluyendo pe-ces ornamentales) y moluscos (�churos�) enzonas bajas de Loreto, San Martín y Ucayali.

El trabajo que el (IIAP)8 viene realizandotiene una importancia fundamental porque

A partir del trabajoasociativo, lacomunidad de Taquilese orientó aconsolidar unproyecto empresarialde turismo ecológico,vivencial y cultural,buscando maximizarel aprovechamientode las potencialidadesnaturales (escenario)y sus valoresculturales propios(idioma, creencias,arte, organizaciónsocial).

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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genera espacios para que la población organi-zada pueda plantearse emprendimientos sus-tentados en la explotación de la riqueza ictio-lógica de la amazonía. El valor añadidoaportado por el IIAP es la posibilidad de queel recurso ictiológico pueda ser trabajado deuna manera técnica y ser explotado tambiéncon fines comerciales para la exportación. Laconformación y consolidación de empresas co-munales abre enormes posibilidades de traba-jo para las poblaciones nativas. Un aspecto re-saltante de este esfuerzo es que rechaza la pescaexcesiva cada vez más intensa o con métodosinadecuados (barbasco, dinamita). Asimismo,asume la defensa del medio ambiente, que envarias zonas está fuertemente afectado por lacontaminación de muchos riachuelos y lagu-nas generada por la minería o la explotaciónde petróleo, que ha puesto en riesgo la super-vivencia y reproducción de los peces, una delas mayores fuentes de proteínas de las comu-nidades nativas.

LA GESTIÓN SOCIAL: AGENTESPRODUCTIVOS EN LA BASEPOBLACIONAL

Tras estar sumergidas en la violencia, las po-blaciones de Ayacucho y Apurímac, luego demás de 10 años de desesperanza, se vieron depronto frente a la necesidad ineludible de re-construir su sociedad en medio de una econo-mía devastada, recursos humanos mermadose instituciones desmanteladas. En tan gravesituación, fue resurgiendo la solidaridad y laconjunción de esfuerzos ha venido permitien-do la reconstrucción social y económica de es-tas zonas.

Entre este tipo de empeños multisectoria-les destaca el Proyecto Especial de Apoyo a laSeguridad Alimentaria (PROESA) auspiciadopor Oxfam GB en Apurímac y Ayacucho, cuyoenfoque combina el bienestar material con elejercicio de los derechos ciudadanos y una ac-tiva participación de las autoridades locales.

Los gobiernos locales de Huanta, Luricochay Chungui (Ayacucho) y de Curahuasi, Hua-nipaca y Pampachiri (Apurímac) tomaron la

iniciativa de liderar, con el apoyo de PROESA,los esfuerzos de toda la comunidad para forta-lecer sus organizaciones de base, desarrollariniciativas empresariales, activar potencialida-des y articularse a los mercados de la región yel resto del país. La comunidad se impuso elpropósito de mejorar la situación económico-productiva y alimentaria-nutricional de laspoblaciones involucradas, para lo cual era ne-cesario el incremento y diversificación de laproducción. Se propuso también promover latransformación, comercialización y generaciónde ingresos, reforzar la capacidad de gestiónde los gobiernos locales, capacitar a los diri-gentes de las comunidades campesinas y a lospequeños y medianos propietarios, así como re-forzar los comités de autodefensa, las asocia-ciones de mujeres y las juntas de regantes.

Como objetivo central se estableció la nece-sidad de conformar comités de concertación ydesarrollo local encargados de diseñar y eje-cutar los planes de desarrollo distritales y pro-vinciales. La acción de PROESA en las comu-nidades de Ayacucho y Apurímac ha logradofortalecer la institucionalidad y las conductasparticipativas, a la par que ha generado ingre-sos decentes, superando los antiguos moldesde precariedad laboral, en un ambiente dondela población ejerce plenamente su pertenenciaa una comunidad.

En otro ámbito, las comunidades de la cuen-ca del Cotahuasi, en Arequipa, están lograndoimpresionantes avances en la producción ex-portable de algunos cultivos andinos con elapoyo de una ONG local, la Asociación Espe-cializada para el Desarrollo Sostenible (AE-DES). El proceso se inició en el año 1996, cuan-do ocho productores de la cuenca del ríoCotahuasi tuvieron la iniciativa de impulsar laagricultura ecológica orientada a la exporta-ción. En el año 2003 este planteamiento echóraíces y ya constituye la base principal del tra-bajo de los productores agrícolas de la zona. Elprotagonismo de los pequeños productoresemprendedores propició la participación de lapoblación organizada conjuntamente con lasautoridades municipales, quienes más adelan-te tomaron la posta en el liderazgo. En el pro-ceso se pusieron en vigencia los valores de la

8 El IIAP es un organismo autónomo de derecho público interno, creado mediante Ley Nº 23374. Tiene jurisdicción en lacuenca amazónica del Perú, que abarca una extensión aproximada de 760 mil Km2, lo que equivale al 60% del territorionacional. Cuenta con centros especializados de investigación en Loreto (Quistococha), Ucayali (Pucallpa), San Martín (Bella-vista y Cacatachi), Amazonas (Santa María de Nieva), Huánuco (Tingo María), Madre de Díos (Puerto Maldonado). Además,cuenta con una oficina de coordinación en Lima.

La comunidad seimpuso el propósitode mejorar lasituación económico-productiva yalimentaria-nutricional de laspoblacionesinvolucradas, para locual era necesario elincremento ydiversificación de laproducción.

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

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asociatividad, la creatividad y la innovación,los cuales se plasmaron en un programa quebuscaba el manejo integral de los ecosistemasde la cuenca del Cotahuasi conjuntamente conla modernización institucional y productiva.

En el aspecto institucional, fueron creándo-se la Asociación de Productores de CultivosOrgánicos y la Federación de Mujeres de laUnión. Además, se fortalecieron las comunida-des campesinas y las comisiones de regantes, seinstituyeron las Mesas de Concertación provin-cial y distritales y se declaró oficialmente a laprovincia como área de producción ecológica.

Entre los logros económicos comerciales, seha llegado a abrir un canal de exportación deproductos orgánicos nativos a Europa, nove-dosos en el mercado internacional. Se ha ini-ciado también la promoción y el desarrollo delturismo ecológico y paisajístico basado en lainmensa y bella riqueza natural y en el hechode que Cotahuasi es el cañón más profundo delmundo, con 3 535 metros. La agroindustria seproyecta promisoriamente en un horizonte demediano y largo plazo; incluye el procesamien-to industrial de productos naturales, típicos dela zona, para su exportación a Europa o comer-cialización en la costa peruana. Asimismo, se

ha promovido y se viene consiguiendo el res-cate de los bosques y especies vegetales en víasde desaparición, gracias a la incorporación dela cuenca del río Cotahuasi en el Plan Nacio-nal de Áreas Naturales Protegidas.

Uno de los campos más significativos decooperación en la base social es el del micro-crédito que permite hacer viables los pequeñosproyectos de aquellas personas que en condi-ciones normales no son sujetos de crédito de labanca tradicional. Los préstamos no solamen-te intentan cubrir o sostener pequeños nego-cios, sino que son también un eje de articula-ción de la capacitación laboral y en derechosciviles, el reforzamiento de la autoestima y laorganización para el comercio y la producción(Trivelli y otros 2004).

El microcrédito y las microfinanzas son unamplio mundo de gran actividad y difícil di-mensionamiento en el Perú, inclusive en laparte que puede considerarse formal o semiformal y que administran generalmente or-ganizaciones no gubernamentales. Éstas tie-nen consorcios importantes dedicados a lapequeña empresa como el Consorcio de Or-ganizaciones Privadas de Promoción del De-sarrollo de la Micro y Pequeña Empresa (CO-

El Programa PROESA en Ayacucho y Apurímac

Las comunidades de Ayacucho y Apurímac ocupan los últimos lugares en la escala del Índice deDesarrollo Humano (IDH-2002), enfrentan una histórica marginación del sistema económico y hantenido que luchar para revertir un escenario de violencia y quiebre institucional que les restringióconsiderablemente el horizonte de su futuro.

El Proyecto Especial de Apoyo a la Seguridad Alimentaria y Gestión del Desarrollo Local enApurímac y Ayacucho (PROESA) se ejecutó entre noviembre de 1999 y noviembre del 2002, en 6distritos y 94 centros poblados de los departamentos de Apurímac y Ayacucho, atendiendo a 16 474familias. Contó con el apoyo de OXFAM-GB y la Comisión de la Unión Europea y con la participa-ción de varias entidades ejecutoras: CARE-Ayacucho, CICCA, CIDESUR-Atipaq, TADEPA, Univer-sidad Nacional San Cristóbal de Huamanga y CEDAP.

Las comunidades involucradas en el proyecto PROESA han logrado reconstituir sus propias or-ganizaciones colectivas bajo nuevos liderazgos y una renovada actitud de confianza. Esto les ha per-mitido forjar una visión de su desarrollo local que estimula procesos de valores solidarios y éticos,paralelamente a la creación de bases productivas que permitan mejorar significativamente sus condi-ciones de vida.

Componentes claves del proyecto fueron la capacitación, las pasantías, el intercambio de expe-riencias, la creación de espacios de concertación, la firme participación de la mujer en la toma dedecisiones y la elaboración de planes de desarrollo económico y social sobre la base de una visióncompartida del futuro.

Fuentes: OXFAM (2004)Entrevistas con algunos directos del PROESA y conclusiones de un taller realizado en Ayacucho para analizar el ensayo elaborado por OXFAM GBpara el PNUD sobre este proyecto.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.10

El protagonismo delos pequeñosproductoresemprendedorespropició laparticipación de lapoblación organizadaconjuntamente conlas autoridadesmunicipales, quienesmás adelante tomaronla posta en elliderazgo. En elproceso se pusieronen vigencia losvalores de laasociatividad, lacreatividad y lainnovación.

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tante de las prestatarias ha logrado mejorassustanciales en sus negocios (ampliando losrubros, aumentando sus inventarios) y elevarlas condiciones de vida de sus familias. Estasmujeres han tenido un récord de cumplimien-to de sus pagos muy importante. Se las inge-nian para desarrollar diversos negocios cola-terales o adicionales con tal de poder cumplircon sus obligaciones.

Otro ejemplo interesante es el consorcioPromoción de la Mujer y de la Comunidad(PROMUC), una red que actúa a través de di-versas ONGs en ocho departamentos del paísmediante bancos comunales, denominados�La Chanchita�. En 11 años de labor, ha aten-dido más de 100 mil socias y movilizado másde US $ 25 millones. Los bancos comunales dePROMUC son asociaciones de alrededor de 30personas, que reciben créditos escalonadosentre US $ 60 y 300 aproximadamente; al can-celarlo se retorna una tasa de interés que cu-bre el costo de la administración del capital,pero a la vez permite un ahorro paralelo, detal manera que puede irse conformando unfondo de apoyo que pasa a ser autónomo

PEME), foros de continua actividad como elSistema Interinstitucional de Programas An-tipobreza (SIPAN), redes de apoyo de alcan-ce nacional como el Instituto de Desarrollodel Sector Informal (IDESI), sistemas inter-nacionales de monitoreo como ImpAct, ypermanente colaboración de entidades delgobierno y de la cooperación internacional encasi todos sus frentes.

Y por supuesto, variadas experiencias con-cretas. Una de ellas, la Fundación Internacio-nal para la Asistencia Comunitaria (FINCAPERU), cuyo propósito es contribuir al desa-rrollo de las capacidades humanas y a la aper-tura de canales de participación, principalmen-te para las mujeres de las serranías, que amenudo son marginadas por el sistema formal.En Ayacucho, el programa apoya el ahorro ybrinda préstamos, habiendo llegado a atendera más de 9 600 pequeños empresarios, casi ensu totalidad mujeres, quienes trabajan comovendedoras en los mercados y la calle, son due-ñas de pequeños almacenes o se dedican a laartesanía, al procesamiento de alimentos o sonproductoras agrícolas. Una proporción impor-

Uno de los camposmás significativos decooperación en labase social, es el delmicrocrédito quepermite hacer viableslos pequeñosproyectos de aquellaspersonas que encondiciones normalesno son sujetos decrédito de la bancatradicional.

Manejo integrado de la cuenca del río Cotahuasi

En la cuenca del río Cotahuasi, provincia de La Unión, departamento de Arequipa, se lleva a cabo unproyecto de consolidación de las organizaciones locales (municipalidades, comunidades campesi-nas, asociaciones de productores). Se busca aprovechar mejor las potencialidades de las comunida-des mediante la asociatividad, haciendo uso de su alta capacidad innovadora y resguardando la cali-dad del medio ambiente. Estas comunidades vienen siendo apoyadas por la Asociación Especializadapara el Desarrollo Sostenible (AEDES) de Arequipa.

En términos productivos, desde alrededor de 10 tm exportadas en la campaña agrícola 1995-1996,se pasó a las 600 tm en la de 2002-2003, principalmente de kiwicha.

Entre los logros físicos se encuentra la articulación vial de las diferentes zonas de la provincia yde éstas con el resto del país, llevada a cabo gracias a la acción de los gobiernos locales y el aportefinanciero de la población. También se amplió los servicios de agua entubada, electricidad y teléfo-no, en virtud de gestiones conjuntas y concertadas de las autoridades locales con la población orga-nizada en las Mesas de Concertación ante el Gobierno Central.

Al inicio, solo existía una conexión telefónica en toda la provincia, hoy cuentan con este serviciotodas las capitales de los distritos y algunos centros poblados mayores. También al inicio solo unpueblo tenía electricidad durante 4 ó 5 horas diarias, hoy 34 centros poblados de la zona cuentan coneste servicio.

La ampliación de los servicios básicos y de la infraestructura vial ha tenido un impacto importan-te no solo en la mejora de los niveles de calidad de vida de la población, sino que además, y princi-palmente ha influido en la elevación y consolidación de su autoestima, como grupo social, como unacomunidad capaz de construir su desarrollo.

Fuentes: AEDES (2004); entrevista con el Coordinador Ejecutivo de AEDES.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.11

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

123

cuando el capital inicial de los préstamos haquedado reconstituido. El control de los pa-gos es ejercido colectivamente por las sociasde los bancos comunales, quienes han demos-trado tener morosidades muy bajas. Parte dela tarea de las organizaciones no gubernamen-tales que monitorean estas operaciones a tra-vés de promotores especializados es imple-mentar cursos de capacitación en gestión yautoestima.

Hay muchas experiencias adicionales decrédito de muy pequeña escala. Las que hemosmencionado tienen un probado éxito. Operansiempre en zonas marginales urbanas y rura-les, y sus clientes son sobre todo mujeres, cu-yos negocios les permiten apoyar el ingresofamiliar, pero también tener vida económicaactiva y emancipación social en medios tradi-cionales.

Tal vez haya grandes porciones de la so-ciedad que no conocen los cientos de organi-zaciones civiles y cientos de miles de esforza-dos productores y negociantes que intentanuna y otra vez negocios exitosos, sin rendirseante los embates de la pobreza, facilitando laexistencia de una sociedad que tal vez no leshaya correspondido con oportunidades sufi-cientes. Esto último es para estos sectores unproblema menor ya que se ocupan de buscar-las. Y en ese afán, crean sus propias rutas ha-cia la modernidad.

LOS GOBIERNOS LOCALES COMOACTORES Y DIRECTORES DE ESCENA

En el Perú existen más de 2 mil gobiernos mu-nicipales, entre provinciales y distritales, peroson pocos los que han podido liderar procesosde construcción del desarrollo humano en suspropias localidades. Los que sí lo intentaron,gracias a la capacidad y lucidez de los alcaldesy sus equipos de trabajo, han tenido resulta-dos impresionantes, poniendo de manifiesto laenorme potencialidad que tiene un gobiernomunicipal en términos de convocatoria, planea-miento, organización y capacidad de realiza-ción cuando sus dirigentes se proponen estatarea. A continuación se describen algunos es-fuerzos institucionales de este tipo a favor deldesarrollo local.

La Red de Municipalidades Rurales delPerú (REMURPE) aglutina a autoridades demunicipios que tienen una relevancia funda-mental en el ámbito rural. Buscan la articula-ción con los mercados de los centros urbanosdinámicos de mayor escala poblacional. LaREMURPE se planteó como metas estratégicasconsolidar su base institucional, ampliar elnúmero de miembros, liderar el proceso de des-centralización, promover una gestión munici-pal transparente, apoyar el desarrollo de laseconomías locales, promover la asociación al-rededor de proyectos de interés común, com-

Tal vez haya grandesporciones de nuestrasociedad que noconocen los cientosde organizacionesciviles y cientos demiles de esforzadosproductores ynegociantes queintentan una y otravez negocios exitosos,sin rendirse ante losembates de lapobreza, facilitando laexistencia de unasociedad que tal vezno les hayacorrespondido conoportunidadessuficientes.

La Asociación Rasuhuillca y FINCA PERÚ

En Ayacucho, la Asociación Rasuhuillca y la Fundación Internacional para la Asistencia Comunitaria(FINCA PERU) otorgan créditos a mujeres que operan pequeños negocios orientados a los consumi-dores urbanos y que muestran una actitud empresarial creativa y empeñosa. De esta manera lasmujeres participantes aportan a los ingresos familiares y en este proceso afirman su autoestima. Seotorga préstamos en pequeña escala, que fluctúan entre los US$ 50 y los US$ 500. Sus clientes mane-jan pequeños negocios orientados a los consumidores urbanos.

El programa de FINCA PERU en Huamanga-Ayacucho es conducido por Lucinda (�Morenita�)Lanao, conjuntamente con su esposo Aquiles y 25 promotores de campo, supervisores y personal deayuda. La familia de Lanao tiene un largo historial de compromiso con la microfinanciación y lasactividades de acción social.

La Asociación Rasuhuillca opera desde 1995 y cuenta con una cartera con más de 10 mil clientes,conductoras de pequeños negocios. En el 2003, Rasuhuillca colocó más de S/. 940 mil (unos US$ 30mil) distribuidos en 3 216 operaciones y el índice de morosidad fue de 111%. En abril de ese mismoaño, recibió el Premio Internacional sobre Prácticas Internacionales en Microfinanzas.

Fuentes: PNUD-Perú (2004e); exposiciones realizadas de dirigentes de Rasuhuillca en un taller realizado en el PNUD, en febrero del 2004.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.12

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

124

partir experiencias de gestión municipal e im-pulsar la participación de la mujer.

Dos esfuerzos recientes de la REMURPEson interesantes para el tipo de debate propi-ciado en este Informe9. El primero es la con-solidación y ampliación de su membresía tan-to para fortalecer sus propuestas normativasa favor del desarrollo local como para obte-ner recursos adicionales que le permitan mul-tiplicar su programa de asesoramiento técni-co en las áreas de planeamiento, presupuestoy gestión administrativa. El segundo es la in-ducción a reforzar la asociatividad municipal,como es el caso del Consorcio Municipal delNorte de Puno (COMUNORP), que integra avarias municipalidades de las provincias deAzángaro, Putina, Sandia y Carabaya. En con-cordancia con su estrategia corporativa, haestablecido o está en vías de establecer alian-zas con organizaciones no gubernamentalesque apoyan procesos de desarrollo local conotras redes municipalistas, dentro de la cualfigura la Asociación de Municipalidades delPerú (AMPE) y la Asociación de Municipali-dades de San Martín (AMRESAM).

La actuación del Alcalde Daniel Estrada, alo largo de tres mandatos sucesivos en el mu-nicipio provincial del Cusco, introdujo valoresy prácticas muy importantes en la gestión mu-nicipal: el liderazgo, la transparencia, la crea-tividad para la resolución de problemas y unavocación profunda por la participación social.Mostró permanentemente un estilo propositi-vo, inclusive en circunstancias de conflicto,construyó espacios de reconocimiento políticoa su mandato legal y creó nuevas rentas sobrebases sólidas. Desarrolló su gobierno munici-pal con una visión de futuro al lado de una ac-ción dedicada a lo cotidiano, a lo operativo.Construyó los consensos locales adecuados. Lamunicipalidad representó las aspiraciones dela comunidad. A lo largo de su periodo de ejer-cicio fue implementando mecanismos de go-bernabilidad y participación, con creatividad,ética y transparencia.

En ese sentido, su gestión ha marcado unhito de interés en la promoción de formas par-ticipativas de la población en la definición desus oportunidades, conjuntamente con una am-plitud para establecer un diálogo respetuoso

Asociatividad Municipal. La Red de Municipalidades Ruralesdel Perú-REMURPE

REMURPE incluye a 6 municipalidades provinciales, 73 municipalidades distritales y 14 asociacio-nes de municipalidades que actúan en 10 departamentos (Piura, Cusco, Apurímac, Cajamarca,Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Lima, Pasco y Puno). Tiene sub redes regionales y zonales. Cuentacon el apoyo de COSUDE (Suiza), DFID y OXFAM-GB.

Una de las más activas es la Asociación de Municipalidades Rurales de Piura (AMARPI), que halogrado gestionar varias iniciativas de inversión de interés común y ha sido uno de los pivotes deldesarrollo de la caficultora orgánica de Piura. También ha formalizado un convenio con el ProgramaNacional de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMCHCS) para el manejo inte-grado, sectorial y administrativo (intermunicipal), de la parte alta de la cuenca del río Piura.

La REMURPE busca ofrecer un conjunto de servicios de soporte: a) capacitación en gestión, pla-neamiento, presupuestos y proyectos; b) asesoría técnica directa en gestión local para el desarrollo;c) información y bases de datos; d) biblioteca especializada; e) local para reuniones; f) tramitaciones;g) comunicación en red en base a su página web. Actualmente está implementando un programa deexpansión de su membresía y negociando recursos adicionales de la cooperación externa para refor-zar sus servicios.

Fuentes: Entrevistas con el Presidente y el Secretario Ejecutivo de la REMURPE.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.13

9 REMURPE estableció acuerdos o recomendaciones operativas en el Encuentro de Municipalidades Rurales y AsociacionesMunicipales del Perú (Lima 20 y 21 de noviembre del 2004) y en la Mesa Redonda que trató sobre los principales problemasy desafíos de la descentralización y de la gestión municipal (20 de enero del 2005).

En el Perú existenmás de 2 milgobiernosmunicipales, entreprovinciales ydistritales, pero sonpocos los que hanpodido liderarprocesos deconstrucción deldesarrollo humano ensus propiaslocalidades.

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

125

con todas las fuerzas políticas y sociales de laregión. Aun desde posiciones ideológicas noconsensuales, la gestión de Estrada pudo man-tener unida a la población de su localidad y de-fender sus fueros.

En la Costa, la Municipalidad Provincial deIca, bajo el liderazgo de su alcalde, Luis OlivaFernández-Prada, se encuentra empeñada des-de el 2002 en construir un modelo de gestióncon el enfoque del desarrollo humano que per-mita aprovechar las potencialidades de la po-blación para realizar muchas de sus aspiracio-nes. El análisis del desempeño de estamunicipalidad ha tenido como punto focal lapreparación de diagnósticos, planes de desa-rrollo concertados y presupuestos participati-vos que son mandatorios por ley. Es remarca-ble que tales empeños tuvieron una ampliaparticipación de la población a través de losgremios y otras organizaciones civiles incorpo-radas en el Concejo de Coordinación Munici-pal y en las Mesas de Trabajo convocadas porla alcaldía. Con la voluntad de constituir me-canismos adecuados para efectivizar procesosde participación permanente de la poblaciónen el desarrollo de Ica, la Municipalidad estáliderando la creación de una �Fundación parael Desarrollo de Ica� integrada por las autori-dades, la sociedad civil, los empresarios y elsector académico. Por otro lado, su gerencia dedesarrollo institucional ha iniciado la imple-mentación de un sistema de información geo-referenciada para satisfacer dos requerimien-tos de la gestión municipal: procesosadministrativos y seguimientos de inversiones.

El alcalde Estrada en el Cusco

La gestión municipal del Alcalde Daniel Estrada en el Cusco (1984-1995) se inicia en un escenario deaguda crisis económica y política, que incluyó sangrientas acciones de terror por parte de SenderoLuminoso. La provincia bajo su jurisdicción comprendía amplios ámbitos sumergidos en la pobreza.La actividad urbanística estaba concentrada en tareas burocráticas (registros públicos, ornato, segu-ridad) y divorciada del desarrollo integral de la provincia. Había escasa o ninguna participación dela población en el diseño de los programas y en la vigilancia de la gestión municipal.

Entre los resultados tangibles de su gestión destaca el hecho de que mientras que en el año 1983las inversiones de la municipalidad fueron de solo US$ 352 mil, el año 1992 llegaron a unos US$ 9millones. Gracias a un manejo eficiente de las empresas municipales, la dotación de servicios públi-cos básicos de agua potable y alcantarillado, limpieza pública y transportes, así como el ahorro y elcrédito (constituyó la Caja Municipal) mejoraron sustantivamente en la provincia.

Fuentes: Pino (2004); entrevistas con algunos regidores de la Municipalidad del Cusco.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.14

También resulta aleccionador el enfoqueque varias municipalidades distritales y pro-vinciales utilizan para impulsar directamenteproyectos productivos que mejoren las baseseconómicas de sus pobladores. Al respectopueden mencionarse dos casos: el de las Ofici-nas Municipales de Promoción Empresarial(OMPES) de las provincias de Abancay, An-dahuaylas, Chincheros y Aymaraes, en el de-partamento de Apurímac, y el de la CentralPeruana de Servicios (CEPESER) instalada enel distrito de Suyo de la provincia de Ayabacaen el departamento de Piura.

En el primer caso, a pesar de las dificulta-des institucionales y financieras de las munici-palidades involucradas para sostener los equi-pos técnicos de las OMPES, se ha venidoconsolidando un enfoque de apoyo activo aldesarrollo de proyectos productivos con unavisión empresarial moderna y competitiva, apartir de sus potencialidades (naturales y hu-manas) internas. Su alcance inicial postula sa-tisfacer sus propios mercados y otros adyacen-tes, destacando la estrategia de atención a lasdemandas locales, particularmente la seguri-dad alimentaria y la agrotransformación en elmarco de planes de desarrollo concertados. Unproyecto que está madurando progresivamen-te tiene que ver con la asociatividad de gruposde pequeños y medianos productores, empre-sarios locales y de organizaciones privadas deasesoría en temas productivos por ahora lide-rados por las autoridades municipales. Ensuma, esta experiencia en plena construcciónpersigue fortalecer a las municipalidades en la

También resultaaleccionador elenfoque que variasmunicipalidadesdistritales yprovinciales utilizanpara impulsardirectamenteproyectos productivosque mejoren lasbases económicas desus pobladores.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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gerencia del crecimiento equitativo de las ba-ses productivas, tarea que sumaría a las tradi-cionales relacionadas con la prestación de ser-vicios comunales, registro de acontecimientosciviles (nacimientos, defunciones, matrimo-nios) o construcción de obras centradas en susperímetros urbanos (parques, veredas).

El segundo caso es el de Santa Rosa, unacomunidad campesina pobre, aunque dotadade diferentes pisos ecológicos que posibilitanla explotación de diferentes tipos de crianzas(vacunos, caprinos) y cultivos (maíz, caña deazúcar, café, arroz). Lo interesante es que seestá conformando una base reproductiva am-pliada con el aporte fundamental de mujeres,con lo cual se está reforzando el equilibrio degénero. La CEPESER lidera este emprendi-miento. A mediados del 2004 había consegui-do conformar una asociación de productorasdenominada �Sarita Jabo� con 124 socias. Se haestablecido progresivamente varias líneas deproducción asociativa con crecientes módulosde tecnificación en producción y mercadeo:desgranado y acopio de maíz y arroz para sucomercialización, compra de insumos (fertili-zantes, semillas), alquiler de herramientas agrí-colas (aperos de labranza, bombas fumigado-ras) y cogestión de un fondo de crédito para lacapitalización y el financiamiento de las cam-pañas agrícolas (iniciado con un capital de US$ 25 mil que ha rotado ya ocho veces y quemuestra una morosidad promedio mensual de

solamente 5%). Este esfuerzo tiene además lavirtud de integrar aportes de entidades públi-cas como el Servicio de Sanidad Agraria-SENA-SA y la Agencia Agraria de Suyo, así como losde la parroquia de la comunidad y el Fondo deDesarrollo Agrícola-FIDA de la FAO.

Estos no son ejemplos aislados. La gestiónde las autoridades locales, en mucho más oca-siones de lo que se piensa en la ciudad, es unagesta a favor de sus pueblos. Muy por encimade la apariencia tradicional de poblados aleja-dos y apacibles, se puede constatar una activi-dad continua e intensa de gentes, organizacio-nes y líderes que buscan salir del atraso.

HACIA UNA EXPLICACIÓN GENERALDEL ÉXITO PARTICULAR

Este recuento de esfuerzos en diversos terre-nos no solamente cumple con el propósito dereafirmar la fe y examinar las múltiples posi-bilidades de éxito que los peruanos vienencreando. Aunque es cierto que es importantemostrar cómo se superan entornos adversos,tal vez lo más importante sea mostrar que laforja de la competitividad en términos huma-nos compromete al conjunto de actores del país:desde el capital financiero y la gran empresa�tradicional o emergente�, pasando por lamediana y pequeña producción que busca ar-ticularse y construir economías de escala y de-

Gestión municipal proactiva en Ica

La Municipalidad de Ica está tratando de fortalecer su estructura orgánica y su gestión gerencial.Una herramienta que sustenta esta orientación es el desenvolvimiento modular de un catastro, con elcual se deberá tener un mejor manejo del suelo y de su base tributaria. Gracias a un acuerdo con elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Municipalidad de Ica cuenta conuna información actualizada al 2003 sobre sus Potencialidades, su base socio demográfica y su redempresarial. También en función de dicho Acuerdo, se han realizado Talleres de Capacitación yConcientización sobre los Planes Concertados, Presupuestos Participativos y Proyectos fundamenta-les para el desarrollo humano de Ica. Estos Talleres han contado con la participación activa tanto defuncionarios y regidores de la Municipalidad de Ica, como de representantes de otras municipalida-des, del gobierno regional, de la Universidad Nacional de Ica, de empresarios y de varias ONG�slocales.

En ese contexto, la Municipalidad de Ica ha realizado convocatorias y ha recurrido al soporte demuchas entidades locales y nacionales; bajo el estímulo de un lema que se hace cada vez más conoci-do �Juntos sí podemos�.

Fuentes: Reuniones internas y talleres con el alcalde y sus principales colaboradores; reportes especiales generados en el marco de un acuerdo decooperación técnica entre el PNUD y la Municipalidad.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 4.15

Estos no sonejemplos aislados.La gestión de lasautoridades locales,en mucho másocasiones de lo quese piensa en laciudad, es una gestaa favor de suspueblos. Muy porencima de laaparienciatradicional depoblados alejados yapacibles, se puedeconstatar unaactividad continua eintensa, de gentes,organizaciones ylíderes buscandosalir del atraso.

Capítulo 4: De las dificultades a los logros: lecciones de la experiencia

127

sarrollar su nivel de competitividad, hasta lasorganizaciones sociales y los gobiernos localesque despliegan sus capacidades en el interiordel país, comprometidos con las poblacionesmás alejadas y pobres.

De diferentes maneras, estas experienciasdeben redundar, y frecuentemente lo hacen,en beneficio colectivo. Ninguna empresa po-dría considerarse realmente moderna si noasume su responsabilidad con las personas ycon la naturaleza. En el mundo de la compe-tencia, las empresas que han logrado surgir ymantenerse han comprendido que su sosteni-bilidad �es decir, su existencia en el media-no y largo plazo� depende de sus buenasprácticas con respecto a sus trabajadores, loshabitantes de las localidades donde se desem-peñan y el medio ambiente natural.

Los casos exitosos y persistentes son soli-darios y participativos, tienen una preocupa-ción evidente por el futuro, y en esta suma devoluntades y compromisos fundan su creci-miento. Tanto entre las empresas del gran ca-pital, como entre los conglomerados producti-vos, el éxito está muy asociado con elcompromiso social, en la misma medida quecon la calidad de la producción. Igualmente,las gestiones de los gobiernos locales exitososse han apoyado no solamente en la iniciativade sus líderes, sino también, en un mismo pla-no, en su consonancia con los fines de la socie-dad, en su identificación con las poblaciones alas que pretenden brindar progreso.

Si hay un actor esencial, sin embargo, es lapresencia de lo que se denomina empresariali-dad. Ésta comprende la iniciativa individual,la capacidad y el coraje de emprender riesgoscon el patrimonio individual, familiar e inclu-so colectivo concertando voluntades y reco-giendo las mejores habilidades de las personaspara posibilitar su propio desarrollo. La em-

presarialidad es un caso especial del lideraz-go, posiblemente el de mayor importancia,pues se trata de un liderazgo para crear rique-za y bienestar.

Los casos exitosos aspiran a ser una com-probación práctica, pero no son una explica-ción de los fenómenos sociales. Como se havenido explicando en este Informe, la compe-titividad debería producirse en los diversosniveles o escalas poblacionales y productivas,de manera que se encadenen procesos de pro-ductividad creciente que vayan ocupando su-cesivamente los espacios de mercado que vansiendo generados por la demanda internacio-nal. Este proceso debe involucrar al conjuntode la población nacional.

Se ha afirmado también en este Informela existencia de una secuencia del desarrolloque estaría presente en cualquiera de las ex-periencias de éxito competitivo en el marcodel paradigma del desarrollo humano. El de-sarrollo humano no es una entelequia recur-siva, no se inscribe, por decirlo coloquialmen-te, en el dilema del huevo o la gallina. Supunto de partida es la satisfacción de las ne-cesidades humanas más fundamentales, suinstrumento es la competitividad y desem-boca en el desarrollo humano en el nivel lo-cal para volver a comenzar el ciclo con am-pl i tudes crec ientes .

La lección de la práctica es que siempre esposible el desarrollo humano, independiente-mente de la escala productiva en la que estéoperando. Que tiene además varios componen-tes y vías, combinados en distintas proporcio-nes. Pero lo que debe comprobarse, esta vez enel terreno empírico, es dicha secuencia funda-mental del desarrollo, que se presenta de ma-nera particular en cada escala y obliga a la for-mulación de políticas públicas múltiples ycomplementarias.

En el mundo de lacompetencia, lasempresas que hanlogrado surgir ymantenerse hancomprendido que susostenibilidad �esdecir, su existencia enel mediano y largoplazo� depende desus buenas prácticascon respecto a sustrabajadores, loshabitantes de laslocalidades donde sedesempeñan y elmedio ambientenatural.

Todos los que anhelan modernizar el Perú y rompersu atraso y desigualdad sociales, a él se sienten

vinculados por encima de cualquier dogmatismo.

Basadre, Jorge (1981) La vida y la historia. Lima, Industrial Gráfica.

La secuencia del desarrollo:aproximación empírica y lineamientos de política

CAPÍTULO 5

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

131

Este es un capítulo que trata de verificar en eldifícil terreno de las relaciones estadísticas ya partir de la muestra de 181 distritos que he-mos descrito, la condición explicativa de lacompetitividad respecto al desarrollo huma-no local. Luego, el rol de la satisfacción de lasnecesidades básicas elementales como grantelón de fondo, sin el cual ni la competitivi-dad como instrumento, ni el desarrollo localcomo objetivo final, podrían tener sustento.Esta secuencia, desde las necesidades básicashacia la competitividad y desde ésta hacia eldesarrollo de las localidades, regiones y país,ha sido denominada �secuencia del desarro-llo humano� o simplemente �secuencia deldesarrollo�.

Finalmente se esbozan algunos lineamien-tos de políticas alternativas, en las diferentesescalas �desde Lima Metropolitana hasta losdistritos más pequeños�, con el propósito deiniciar el debate sobre este tema tan complejocomo fundamental.

Las relaciones entre la competitividad, eldesarrollo de las localidades y la satisfacciónde las necesidades básicas de los habitantes sonun tema muy complejo como para pretenderuna visión única, tajante. Además, son perma-nentemente móviles y la posibilidad de apre-ciarlas se nubla por la intermediación de la in-formación, siempre parcial y aproximada. Enestas circunstancias, el trabajo empírico sola-mente aspira a poner en cuestión las visionesmás simples, a descubrir lo inadvertido y a ce-lebrar las confirmaciones de lo esperado, en unejercicio de continua búsqueda de contacto conel mundo real para definir cada vez más efi-cientemente las políticas sociales.

LA ESTRATEGIA EN EL ANÁLISISESTADÍSTICO

El trabajo estadístico que se expone a continua-ción tiene dos propósitos básicos. El primero esestablecer una secuencia causal, denominada�secuencia del desarrollo�, que va desde los sa-tisfactores del desarrollo humano hacia la com-petitividad humana y luego hacia el desarrollolocal, en los términos descritos en el primer ca-pítulo. El segundo propósito es ver como fun-cionan estas relaciones, no solamente en el agre-gado nacional, sino en cada escala de población,puesto que se ha postulado también que cadauna tiene sus propias particularidades y que portanto deberían merecer políticas específicas. Elprocesamiento estadístico se realiza a partir dela base de datos de los 181 distritos de la mues-tra elaborada para estos fines. Las característi-cas propias del tipo de unidad utilizada, la con-dición de sección transversal (varias unidadesanalizadas en un solo momento) y los tamañosde muestra nos han llevado a seguir la estrate-gia que se describe a continuación:1

� Elaborar tres índices resumen, el IDEHLO(desarrollo humano local), el INCOH (com-petitividad humana) y el SDH (satisfacto-res del desarrollo humano), analizando suscaracterísticas en el promedio nacional y encada escala de población (ver la sección si-guiente, �Los indicadores en la secuenciadel desarrollo humano. Definiciones y com-portamiento�).

� Apreciar dos regresiones aplicadas al desa-rrollo humano local: una que consideracomo explicación (variable independiente)a la competitividad humana y otra que con-

La secuencia del desarrollo:aproximación empírica y lineamientos de política

CAPÍTULO 5

1 Para más detalles y justificación, ver el Anexo Metodológico.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

132

Datos y dificultades

En lo que toca al análisis estadístico no descriptivo, enfrentaron algunas dificultades para mantener-se en la corriente de no abandonar las propuestas conceptuales que el Informe ha venido formulandohasta aquí. Éstas provienen de la obligada asimilación de la debilidad de la información e incluso dela selección de los procedimientos que se discuten con algo más de detalle en la sección correspon-diente del Anexo Metodológico.

De manera explícita, los retos fueron los siguientes:� Afirmar las formulaciones teóricas en un cuerpo de indicadores suficientemente convincente que

guarde correspondencia con las mismas. Este Informe ha independizado la competitividad y eldesarrollo local, así como los satisfactores básicos, para hallar relaciones entre ellos. Por lo tanto,no solo se ha tenido que construir estos conceptos desde el paradigma del desarrollo humano,sino también su relativa independencia y, en este capítulo, los indicadores que los definen. Nosiempre el comportamiento de los indicadores y sus componentes en los centros poblados guar-dan correspondencia inmediata con la intuición. Lo importante, en este caso, es también lo intere-sante: es menester examinar qué prejuicios se contradicen con los datos.

� El segundo obstáculo proviene del frente de los datos, que siempre tienen restricciones de diver-so orden. Las unidades que fungen de localidades son distritos. La muestra con la que se trabajano contiene todos los distritos sino solo la décima parte de ellos. Los datos obligadamente son dediferente índole y fuentes �directas e indirectas� debido a las características de las variablesque se quiere medir, pero también por la poca información disponible. Bien sabemos que a niveldistritos o no hay información o es antigua, comenzando inclusive por el tamaño de la población.Pero dada la cantidad de información necesaria no hay más alternativa que trabajar con los datosdisponibles o a lo más corregirlos y usar fuentes paralelas.

� El tercer problema es de métodos. La información disponible corresponde a un solo momentoespecífico, lo que en la jerga estadística se denomina �sección transversal�, en oposición a la�sección longitudinal�, cuando se trata de datos acumulados a lo largo del tiempo. No es unadecisión arbitraria sino una imposición de la información disponible, en gran parte �creada� ex-presamente para esta experiencia. Esta situación hace aplicables algunos métodos y otros no, ygeneralmente limita el campo de sus aplicaciones o hace más arriesgados los resultados.

El Anexo incluye la base de datos utilizada y explica todas las metodologías empleadas. Estotiene dos objetivos: primero, subrayar una total transparencia del proceso de contrastes y comproba-ciones de esta parte del trabajo, de modo que los lectores interesados en el pormenor de las cifras ysus transformaciones puedan replicar el proceso y criticarlo. Pero el propósito esencial, tal vez demayor importancia que el primero, es dejar abierta la posibilidad de complementar los datos, modi-ficarlos o mantenerlos en búsqueda de mejores alternativas.

Fuente: PNUD / Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 5.1

sidera como explicación a los satisfactoresdel desarrollo humano. En ambos casos seobservan también las correlaciones entre loscomponentes de cada índice y el índice dedesarrollo humano local (IDEHLO). Esteprocedimiento se realiza para el total nacio-nal y para cada escala de población (ver sec-ción �La secuencia del desarrollo y las es-calas de población�).

� Probar estadísticamente, a partir de un testaplicado a los respectivos índices, el ordencausal de los satisfactores del desarrollo hu-mano respecto a la competitividad y de éstarespecto al desarrollo local.

LOS INDICADORES EN LA SECUENCIADEL DESARROLLO. DEFINICIONES YCOMPORTAMIENTO

El Índice de Desarrollo Humano Local(IDEHLO)

El desarrollo humano local, en los términos enque se desea medirlo, está compuesto por lasvariables de desarrollo humano distrital (medi-do con el índice de desarrollo humano dePNUD) e indicadores que atañen a la bondadde la convivencia humana, a la productividad y aluso de las potencialidades en términos locales.

Las relaciones entrela competitividad, eldesarrollo de laslocalidades y lasatisfacción de lasnecesidades básicasde los habitantes sonun tema muycomplejo como parapretender una visiónúnica, tajante.Además, sonpermanentementemóviles y laposibilidad deapreciarlas se nublapor la intermediaciónde la información,siempre parcial yaproximada.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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La combinación de estos componentes y susrespectivas variables, trata de incluir a los másimportantes factores a los que se aspira me-diante el desarrollo. En efecto, si las personastienen cada vez mejores indicadores de desa-rrollo humano y de la bondad de su entornosocial combinados con eficiencia productiva yaprovechamiento de los recursos locales, seconsideraría, con razón, que están en el proce-so del desarrollo humano en lo individual, losocial y lo económico. Y al estar cada vez me-jor ubicadas en el conjunto de estos indicado-res, las personas, ya agrupadas en localidades,darían a éstas un mayor progreso.

El IDEHLO, así construido, tiene una ten-dencia ascendente uniforme según se incre-menta el tamaño de la población, lo cual esuna primera prueba elemental. Examinandolos distritos con más alto IDEHLO, se encuen-tran valores altos en distritos de Lima y ciu-dades de la Costa, también en Cusco y Cha-chapoyas. Los valores más discutidos de los20 primeros pueden ser La Victoria en Lima,Sachaca en Arequipa, Máncora en Talara-Piu-ra, Lunahuaná en Cañete-Lima y Sayán enHuaura-Lima. Las razones principales de supresencia están tanto en la productividad dis-trital �fuentes de trabajo importantes parapoblaciones pequeñas� como en el indicadorde uso de potencialidades, que por su carác-ter relativo �lo utilizado de lo que se tiene�puede aportar valores altos sin necesidad degrandes volúmenes de recursos.

Los valores bajos, generalmente esperables,se ubican mayoritariamente en la Sierra, en lasprovincias más pobres de la región. Entre los 20IDEHLO más bajos hay dos casos costeros, y portanto dignos de examen: Pomalca y Ancón. Enel primer caso, el valor está determinado por uninsuficiente uso de potencialidades2 y en el se-gundo, por la baja productividad local.

Las variables de mayor incidencia �medi-da por su correlación positiva con el resto�en el comportamiento del IDEHLO son las quecorresponden al índice de desarrollo humanoy a la productividad. Esto mantiene el núcleode la definición del desarrollo local como unacombinación del desarrollo de las personas ydel entorno económico-productivo del espacioque habitan. Debe notarse también que los in-

dicadores de productividad utilizados corres-ponden al sector secundario y terciario, ya quelos del sector primario conforman un vectorcontradictorio con la intención del índice, puessuelen ser altas en casos aislados, sin efectosredistributivos sobre el desarrollo local.

En cambio, hay menor impacto de las va-riables consideradas como parte de la convi-vencia humana. Esto no significa necesaria-mente que ésta tenga menor importancia, sinoque puede estar �oculta� en las otras variableso que esté insuficientemente reflejada por lasaquí utilizadas. En opinión de los líderes loca-les, la justicia, la responsabilidad y la confian-za entre las personas tienen un sentido contra-rio al resto de variables, tanto económicas comolas propias del desarrollo humano: es decir, tie-nen calificaciones más altas en los distritos quepueden considerarse menos �desarrollados�,en términos generales.

El Índice de Competitividad Humana(INCOH)

La competitividad es un medio para el desa-rrollo humano que depende de una serie decapitales y características institucionales y delentorno que al combinarse permiten al produc-tor o productores incursionar y mantenerseexitosamente en los mercados. Como se ha vis-to en la sección respectiva del primer capítulode este Informe, en todas las mediciones el lis-tado de componentes y variables es ambiciosodado el carácter complejo de los procesos di-námicos de la competencia.

El índice de competitividad humana (IN-COH) aquí definido debe tener además presen-te la intervención del empleo decente y la pro-ductividad como componentes de similarincidencia al resto de factores. Es por ello queel INCOH se plantea como una agregación detodos los tipos de capital (natural, físico, hu-mano y social), empleo decente, productividad�esta vez en términos departamentales comouna aproximación a lo regional�, empresaria-lidad y externalidades.

En cuanto a la estructura del indicador cons-truido, debe anotarse que se ha mantenido lapresencia del capital natural �por fidelidad a

2 El indicador de potencialidades es usualmente elevado ya que las autoridades encuestadas tienden a decir que la mayorparte de las potencialidades o todas están en uso y no se indica el grado. Es bajo cuando se incide en la falta de utilizaciónde manera muy expresa, este es el caso de Pomalca, que alberga la cooperativa azucarera, actualmente con dificultadesoperativas.

Si las personas tienencada vez mejoresindicadores de sudesarrollo humano yde la bondad de suentorno socialcombinados coneficiencia productiva yaprovechamiento delos recursos locales,se consideraría, conrazón, que están en elproceso del desarrollohumano, en loindividual, lo social ylo económico.

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la definición conceptual� a pesar de que suindicador disponible (extensión de tierras bajoriego) es usualmente inverso al desarrollo, aun-que sus efectos deberían acentuarse o compen-sarse con el capital físico.

Para este indicador también se ha realiza-do la observación de su comportamiento en lasdiferentes escalas de población, de manera talque pueda comprobarse que los promediosaumentan conforme las escalas son mayores.

La competitividad esun medio para eldesarrollo humano,que depende de unaserie de capitales ycaracterísticasinstitucionales y delentorno que alcombinarse permitenal productor oproductoresincursionar ymantenerseexitosamente en losmercados.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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Un resultado interesante y no buscado explíci-tamente es que los valores del INCOH son ba-jos respecto a otros índices, como el propio IDHo los IDEHLO o los SDH, de manera coinciden-te con la intuición que se tiene respecto al atra-

so competitivo, aun si se le compara con el re-lativo desarrollo económico y social del país.

A pesar de la diversidad de variables y lasdificultades consiguientes para su integración,los distritos con mayor INCOH son preferen-

El INCOH seplantea como unaagregación detodos los tipos decapital (natural,físico, humano ysocial), empleodecente,productividad�esta vez entérminosdepartamentalescomo unaaproximación a loregional�,empresarialidad yexternalidades.

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temente metropolitanos y costeros, mientrasque los de menor valor son los serranos y depoblación no numerosa. En cuanto a los valo-res más altos, las pocas excepciones se deben ala presencia de infraestructura productiva debienes o servicios, como en Tambo Grande(Piura), Sicuani (Cusco) por la mina Tintaya oLunahuaná (Cañete, Lima) por su infraestruc-tura hotelera. En el caso de los valores bajos,que son la amplia mayoría, la situación distri-tal está muy próxima a la realidad de baja com-petitividad que se percibe a simple vista.

Un dato importante, cuando se examina elcomportamiento de la asociación de las varia-bles entre sí, es que el trabajo decente, que debeconsiderarse crucial para la competitividad lo-cal, tiene poca influencia en el comportamientode su indicador. Este resultado señala la ausen-cia de un aspecto esencial de la competitividadhumana tal como ha sido definida, que quedacomo un objetivo fundamental por alcanzar.Otro importante componente ausente es la pro-ductividad regional, lo que podría confirmar lainexistencia de economías de alcance regional.

Pero es de igual importancia el comporta-miento positivo y relevante de las variablesasociadas a la iniciativa empresarial y al capi-tal social. Este resultado apunta en la mismadirección que la mayor parte de investigacio-nes sobre el tema, que consideran que la ini-ciativa individual o colectiva es el fundamen-to de la competitividad.

El Índice de Satisfactores del DesarrolloHumano (SDH)

Se ha tenido especial cuidado en que este índi-ce mida de manera directa los satisfactores deldesarrollo humano, a diferencia del IDH queregistra principalmente los logros. De estemodo, además, se trata de evitar una correla-ción espuria con el IDEHLO. Los satisfactoresincluidos se refieren a la alimentación, la sa-lud, la educación, el empleo y la vivienda.

El SDH no incluye la cobertura de la jubila-ción debido a la inexistencia de informacióndistrital sobre esta variable o de estimacionesindirectas. De otra parte, el indicador de em-pleo adecuado se limita a la apreciación de loslíderes locales sobre los ingresos, que es a suvez un indicador indirecto de la calidad delempleo. Estas concesiones podrían debilitar laeficiencia de su comportamiento.

A pesar de ello, se observa también en estecaso una tendencia coherente entre los valoresdel índice y las escalas de población, de mane-ra tal que los SDH son más altos cuanto másgrandes y metropolitanos sean los distritos.También se verifica coherencia al contrastar losdistritos con SDH más alto y los distritos conSDH más bajo. Los casos relativamente extra-ños entre los 20 distritos con valores altos, es-pecíficamente Surquillo e Independencia(Lima) y Juanjuí (San Martín), pueden consi-derarse como resultado de distorsiones. El casodel distrito de Surquillo se explica por el indi-cador de salud ya que en su área más residen-cial existen hospitales y clínicas que elevan larelación entre número de profesionales de sa-lud y cantidad de habitantes. El caso de Inde-pendencia, por la cobertura educacional, en es-pecial la baja relación entre número de docentesy cantidad de alumnos. El de Juanjuí, por ma-yores valores en ingresos y alimentación. Losvalores más bajos de SDH, por su parte, coin-ciden con las áreas más deprimidas del país

Resalta el hecho que las variables de ma-yor incidencia en la estructura de este índicesean las de vivienda; no se puede dejar de con-siderar que esto se deba a una mayor cohe-rencia de la medición, puesto que es un com-ponente en el que participan una mayorcantidad de variables, muy directamente re-lacionadas. Pero, a la vez, la vivienda puedeser considerada como un resumen de activos,una consolidación de los diversos recursosfamiliares. La educación y la alimentación tie-nen también una relativa importancia, mien-tras que la percepción subjetiva del ingresocomo indicador de la calidad del empleo tie-ne una incidencia menor.

LA SECUENCIA DEL DESARROLLO YLAS ESCALAS DE POBLACIÓN

En esta sección se analizará la influencia dela competitividad y de los satisfactores deldesarrollo humano desarrollo humano local.El procedimiento consistirá en examinar enel ámbito nacional y en las escalas de pobla-ción con las que se trabaja lo siguiente:� ¿Existe una relación estrecha entre estas va-

riables, de manera que una de ellas puedaaceptablemente predecir el valor de la otra?El instrumento para responder esta pregun-

A pesar de ladiversidad devariables y lasdificultadesconsiguientes para suintegración, losdistritos con mayorINCOH sonpreferentementemetropolitanos ycosteros, mientrasque los de menorvalor son los serranosy de población nonumerosa.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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ta es la regresión lineal3 para cada par consi-derado, en este caso, la competitividad comoexplicación del desarrollo local (INCOH vsIDEHLO) y los satisfactores del desarrollohumano, también como explicación del de-sarrollo humano local (SDH vs IDEHLO).

� ¿Qué características o variables hacen másfuerte esta relación?Como de todas formas un resultado desea-ble es conocer qué características �sea dela competitividad o de los satisfactores� in-fluyen más en el desarrollo local, se obser-

3 Una regresión lineal es la búsqueda de una recta que describa lo mejor posible la evolución de una variable (dependiente)respecto a otra u otras (independientes), cuando se conocen varios valores de ambas, por ejemplo del INCOH y el IDEHLOpara 181 distritos. Si hay una relación muy estrecha en el caso de una variable versus otra todos los puntos se hallan cercanosa la recta descriptora y el ajuste R2 (que varía teóricamente entre 0 y 1) es considerable como también lo es la confiabilidad dela estimación.

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vará las respectivas correlaciones4 de lasvariables integrantes del índice que actúacomo explicativo (el INCOH y el SDH) res-pecto al explicado (IDEHLO) para identifi-car las más influyentes del conjunto.

El desarrollo humano local como resultadode la competitividad humana

Según se ha definido, el desarrollo humanolocal es el resultado de la competitividad hu-mana, que es un instrumento. El desarrollohumano local �la acumulación de bienestarentre las personas y de capacidades para quela economía local crezca� es un objetivo de-terminado por la competitividad humana, quea su vez está conformada por la presencia de

todas las formas de capital, las iniciativas so-ciales y económica y el entorno.

Esto es lo que se trata de comprobar. El ajus-te lineal (R2) �es decir, la cercanía entre losvalores de ambos indicadores a una recta quelos describe y permite predecirlos� es de 0,3.Esto significa una correlación lineal de 0,54(raíz cuadrada de 0,3), que es un valor altocuando se trata de indicadores sociales com-plejos como éstos.

¿Por qué no es más elevado el ajuste y lacorrelación INCOH-IDEHLO, si teóricamentedeberían estar asociados? Porque las variablesno actúan de manera uniforme ni previsible,sino que lo hacen de manera distinta en distin-tos espacios territoriales, con mayor razón silas mediciones son solamente aproximacionesa partir de la información disponible, que no

4 Los coeficientes de correlación son indicadores que muestran la asociación entre dos variables dadas. Adoptan el valor de -1 cuando el comportamiento de una variable es inverso de la variable con la que se hace la comparación, mientras que el valor+1 indica el caso en el que las dos variables se comportan de manera uniforme y en la misma dirección. El valor 0, de inexis-tencia de la correlación, significa que no habría ninguna relación entre las variables comparadas.

El desarrollo humanolocal �laacumulación debienestar entre laspersonas y decapacidades para quela economía localcrezca� es unobjetivo determinadopor la competitividadhumana, que a su vezestá conformada porde la presencia detodas las formas decapital, de lasiniciativas sociales yeconómica y elentorno.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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necesariamente es la óptima. Pero, sobre todo,porque los distritos que tienen algunas carac-terísticas favorables, no tienen otras.

En el cuadro, por ejemplo, resalta el casodel distrito de Cercado de Lima, que tiene undesarrollo local alto pero no una competitivi-dad elevada. ¿Qué debilita su competitividadhumana? Que no tenga capital natural (tierras),ni capital social o empresarialidad, según suslíderes, y tampoco externalidades naturales.Otros distritos de la capital, como San Miguely Santiago de Surco, en cambio, tienen valoresaltos para ambas variables, y en el caso de lacompetitividad humana, sus líderes locales tie-nen mejor impresión de las posibilidades so-

ciales y empresariales locales que los del Cer-cado de Lima.

Los distritos de Pomahuaca (Jaén-Cajamar-ca) y Cahuac (Yarowilca, Huánuco), en cam-bio, se separan de la línea por su baja competi-tividad. Esto se debe a que Pomahuaca tieneun bajo nivel de capital físico, de productivi-dad del departamento y de capacitación de lafuerza de trabajo, mientras que Cahuac, ade-más de un bajo nivel de capital físico, tiene unbajo nivel de capital social y de externalidades.Distritos pobres como Mara o San Pedro deChaulán, tienen reducida tanto su competiti-vidad �que es lo que deben aumentar� comosu desarrollo local5.

¿Por qué no es máselevado el ajuste y lacorrelación INCOH-IDEHLO siteóricamentedeberían estarasociados? Porque lasvariables no actúande manera uniformeni previsible, sino quelo hacen de maneradistinta en distintosespacios territoriales,con mayor razón silas mediciones sonsolamenteaproximaciones apartir de lainformacióndisponible, que nonecesariamente es laóptima. Pero, sobretodo, porque losdistritos que tienenalgunascaracterísticasfavorables, no tienenotras.

5 Para verificar los datos de las variables en los distritos, consultar el Anexo Estadístico.

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Esto genera la curiosidad sobre cómo secomporta la regresión en el ámbito nacional yen las escalas de población, en particular. Paraesto, en un siguiente ejercicio, se calculó elajuste entre todas las variables de la competi-tividad humano (ya no el índice) y el desarro-llo local, en cada caso6. En el total nacional,este ajuste se eleva a 0,59, y es sumamente altoen el caso de los distritos de Lima Metropoli-tana y en el de los distritos con menos de 5mil habitantes. Para las ciudades y pueblos in-termedios, de comportamiento más heterogé-neo, los valores del ajuste son similares al to-tal nacional.

¿Qué variables de la competitividad tienenmayor influencia sobre el desarrollo local en elámbito nacional? Con las restricciones señala-das, las mayores influencias provienen de va-riables muy asociadas al desempeño de lasempresas. Continúan en importancia las rela-tivas a la educación e ingresos de los trabaja-dores, incluso por encima de la productividaddepartamental. Las variables de menor influen-cia están referidas al capital natural, al capitalfísico y a las externalidades. Ninguna de lasvariables del INCOH tiene correlación inversacon el desarrollo local, aunque es muy baja lade las tierras bajo riego.

La preeminencia de las variables empresa-riales es un resultado importante porque su-braya que sin empresas �sin asociarse paraproducir� no hay desarrollo local. Este po-dría considerarse un resultado obvio, si noexistiera el riesgo de entender la competitivi-dad como una característica individual, per-sonal. La competitividad humana, si bien ne-cesita una base de desarrollo humano, que secomprobará más adelante, se asienta en la ge-neración de empresas y las características quefavorecen su creación.

¿Qué sucede en cada una de las escalas depoblación? Se verifica un comportamiento va-riado, pero comprensible:� En Lima Metropolitana es muy importante

la presencia de empresas y entidades finan-cieras y en segundo lugar, la calificación dela PEA. Tienen correlación inversa la apre-

ciación de la creatividad y de la acción porlos líderes, así como las tierras bajo riego.El nivel de productividad departamental nopuede evaluarse por tener un valor únicopara todos los distritos.

� En las capitales departamentales y ciuda-des con más de 100 mil habitantes es tam-bién de mayor importancia la presencia deempresas, la propia empresarialidad y lacreatividad, lo que muestra un patrón rela-tivamente similar al de la capital. El nivelde productividad departamental muestraescasa influencia, apuntalando la opiniónextendida sobre la inexistencia de econo-mías regionales integradas.

� En los distritos de 20-30 mil a 100 mil habi-tantes sigue siendo importante la presen-cia de empresas y recursos financieros, peroaparece la productividad. Ésta adquiere in-fluencia sobre el desarrollo local en estas di-mensiones intermedias, acompañada por lapercepción del empleo decente. Los resul-tados muestran una relación inversa parael caso de la instrucción de la PEA, proba-blemente por la pérdida de relevancia deesta variable ante una instrucción extendi-da pero de baja calidad. Otro resultado decorrelación inversa es el de las tierras bajoriego, por ser su presencia mayor en los dis-tritos de menor desarrollo.

� En los distritos de 5 mil a 20-30 mil habi-tantes se pronuncia la importancia de laempresarialidad y la productividad secun-daria departamental, la creatividad, los re-cursos financieros y la presencia de empre-sas. Hay que tener presente que este es unestrato sumamente heterogéneo, donde sealternan economías agrícolas �las tierrasbajo riego tienen mayor incidencia que encualquier otro grupo poblacional� y cen-tros productivos de importancia enclava-dos en distritos relativamente pequeños.Esta heterogeneidad también explica corre-laciones bajas, como en el caso de la edu-cación de la PEA, la presencia de entida-des financieras o la percepción de losingresos.

6 Podría haber un paso intermedio en este análisis que es la regresión en cada estrato poblacional. Ésta es siempre positiva yno modifica los patrones de lo que sucede a nivel nacional. Es decir, la asociación existe para la mayoría, pero siempre habrádistritos que se separan de la línea por razones explicables en función de sus particularidades.Las regresiones del conjunto de variables con el IDEHLO dan valores más altos para el ajuste que cuando se compara sola-mente los índices agregados (INCOH o ADH versus IDEHLO) porque contienen efectos de interacción (las variables depen-dientes tienen a su vez correlaciones entre sí, que se sobreponen) que la escasa cantidad de observaciones distritales respectoa la cantidad de variables que intervienen, impiden aislar. En la lectura, por tanto, más importancia tienen las jerarquías queel valor numérico de R2 que está sobreestimado.

¿Qué variables de lacompetitividad tienenmayor influenciasobre el desarrollolocal en el ámbitonacional? Con lasrestriccionesseñaladas, lasmayores influenciasprovienen devariables muyasociadas aldesempeño de lasempresas. Continúanen importancia lasrelativas a laeducación e ingresosde los trabajadores,incluso por encima dela productividaddepartamental.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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� En el estrato de los distritos más pequeños(menos de 50 mil habitantes) la escasez derecursos deja lugar solamente a variablesconductuales �acción colectiva, creativi-dad, asociatividad� y a las externalidades.Aquí existe un reto mayor para el ensam-ble entre una débil competitividad y undébil desarrollo local.

Como puede apreciarse hay pistas muy im-portantes. La primera es la necesidad de refor-zar las posibilidades empresariales cuando sebusca reforzar la relación entre competitividady desarrollo. Es muy lógico: sin empresas nohay economía sustentable, y de su calidad de-pende el nivel de competitividad. ¿Qué pro-mueve a las empresas o, lo que es similar, quépromueve al mercado? En realidad se hablaaquí de capitales e inversiones, pero tambiénde la divulgación de una nueva imagen empre-sarial, del estímulo a las iniciativas, de una cul-tura de emprendimiento apoyada por la edu-cación y la política.

En segundo término, se debe promover a lapoblación como caldo de cultivo de la empre-sarialidad. El ahorro de las familias es actual-mente nulo o negativo, el capitalismo popularse encuentra en el estadio de la supervivencia,antes que en el de generación de empresas sos-tenibles por el enorme debilitamiento de la dis-ponibilidad de capitales por el público.

Otra necesidad evidente es la de elevar lacalidad de la educación. La educación no re-sulta relevante porque aunque existe una co-bertura extendida, incluso en el nivel superior,su calidad es deficiente, salvo escasas excep-ciones. También es una educación aislada dela productividad y de la competitividad, tantopor sus contenidos como por una gestión edu-cacional deficiente, incapaz de integrar escue-la y sociedad.

Es de importancia también la relación nulae inversa entre la presencia de recursos natu-rales (el indicador es tierras de cultivo, peroigual sucedería si se incluyera minería o pes-ca) y el desarrollo local. Ésta es una constanteprobada en diversas investigaciones. ¿Por quéel bajo desarrollo está asociado a la agricultu-ra? ¿Por qué no puede generarse una agricul-tura moderna? Las respuestas son conocidas.Por el retraso agrario derivado de las políticaseconómicas ya comentadas, en las que el pén-dulo entre lo primario exportador �esencial-mente minero� y el proteccionismo industrialdejó siempre al margen al sector agrario nacio-

nal, desencadenando un complejo de proble-mas que impide el progreso.

Finalmente, estas relaciones muestran tam-bién que las escalas de población indican unperfil que parte de lo relativamente moderno�con empresas y acceso a financiamiento� enLima Metropolitana y las ciudades hacia la es-casez de capitales y empresas en los distritosde menor tamaño, constante que es uno de losejes del Informe.

El desarrollo humano local como resultadode la satisfacción de las necesidades de laspersonas

Se examina ahora los dos extremos de la cade-na del desarrollo según el procedimiento ante-rior, que parte de la relación directa entre losíndices hacia el comportamiento de las varia-bles predictoras, en este caso, las que confor-man el SDH.

La regresión entre los índices es, en estecaso, sin intermediación de la competitividadlocal, algo mayor. El ajuste de la recta es de0,346 y el coeficiente de correlación corres-pondiente es cercano a 0,6, valor alto para elmundo de la estadística económica de uni-dades agregadas (distritos) e índices com-puestos en un momento dado, como ya se hamencionado.

El Cercado de Lima y otros distritos metro-politanos coinciden en valores elevados paracada índice. En el extremo opuesto, los distri-tos más pobres tienen valores bajos tanto parael SDH como para el IDEHLO. Esta es precisa-mente la razón del mayor ajuste. Como en elcaso de la relación con la competitividad, lasmayores discrepancias entre los índices se danen los niveles intermedios de los tamaños depoblación, ubicados hacia el centro de la recta.

Se aprecia también las correlaciones entrecada una de las variables que se integran paraconformar el SDH y el IDEHLO. Recuérdese,que ésta es una aproximación que no deslindala presencia de interacciones entre las variablesdel SDH, pero puede permitir apreciar la je-rarquía de las influencias.

Para el conjunto de variables independien-tes contra el IDEHLO �última fila, en negri-tas� aunque los valores de los ajustes son másbajos para el SDH que para el INCOH, tienenun comportamiento semejante: como en el casoanterior, las correlaciones son más claras cuan-do se trata de Lima Metropolitana o de los dis-

Como puedeapreciarse hay pistasmuy importantes. Laprimera es lanecesidad dereforzar lasposibilidadesempresarialescuando se buscareforzar la relaciónentre competitividady desarrollo. Es muylógico: sin empresasno hay economíasustentable, y de sucalidad depende elnivel de lacompetitividad.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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tritos más pequeños, y más heterogéneas y di-fusas en las escalas intermedias de población

En el ámbito nacional y de las escalas po-blacionales, por su parte, las correlaciones decasi todos los componentes del SDH con el de-sarrollo local son positivas. El único indicadordiscrepante es la relación entre profesores yalumnos, que tal vez no sea el mejor indicadorde la calidad educativa por la fuente de la quelos datos o por su significado en sí.

Los satisfactores más influyentes en el de-sarrollo local son las variables relativas a la vi-vienda y a la educación. Tienen menor impac-to la alimentación, la salud y los ingresos.Puede decirse que importan más los stocks acu-mulados que los flujos. O que es más grave lapobreza �estructural� que la coyuntural. Otrainterpretación aproximada de este resultadodebería probablemente buscarse en la escasezde recursos de la población y su creciente com-posición urbana.

En el comportamiento de los estratos depoblación pueden distinguirse tres situaciones:

� Para la capital y las áreas metropolitanas, einclusive para los distritos de 20/30 mil a100 mil habitantes, la influencia de las va-riables de vivienda, especialmente la elec-tricidad en las casas, es mayor. Luego, laalimentación y los ingresos, y al final la ca-lidad en la atención.

� En las dos escalas menores de población,por debajo de los 20/30 mil habitantes, exis-te una mayor correlación con el desarrollolocal proveniente de la percepción que tie-nen los líderes de los ingresos y de la dis-ponibilidad de educación. Este resultado,aparentemente contradictorio, es confirma-da por otras fuentes, por la ya mencionadasatisfacción relativa de los pobres respectoa su condición.

� En el caso especial de los distritos peque-ños, las correlaciones más altas con el IDE-HLO se dan en la apreciación de los ingre-sos y en la proporción de viviendas dematerial noble, que resultan tener mayorrelación con el desarrollo local, en este caso

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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por coincidir en las deficiencias, mientrasque en las ciudades, es por sus valores másaltos. También se aprecia que las asociacio-nes son en general débiles para las otrasvariables por su mayor heterogeneidad.

Como resultado general, se debe reafirmardos grandes conclusiones. La primera, es la po-tencia de los satisfactores del desarrollo huma-no para el éxito en el logro del desarrollo local.En segundo término, resulta de mucho interésel mayor peso que tienen los activos físicos ohabilidades �vivienda y educación� frente alos propios ingresos o la alimentación. Esto esmuy consistente con la literatura acerca de lasmejores políticas para el combate de la pobreza.

Hay que subrayar que los satisfactores dedesarrollo humano se asocian al desarrollo lo-cal en Lima Metropolitana y en los distritos pe-queños, aunque por situaciones de diferenteíndole: en el primer caso, con valores altos, porla mejor situación de la población; y en el se-gundo, hay una asociación alta pero entre valo-

res bajos, por la pobreza extendida. Los estra-tos intermedios confirman su heterogeneidad.

LAS CAUSALIDADES EN LASECUENCIA DE DESARROLLO

El siguiente ejercicio fue la confirmación de laexistencia de una cadena causal entre los satis-factores del desarrollo humano y el desarrollolocal pasando por la competitividad. Esta rela-ción se ha confirmado mediante un test de cau-salidad de Granger, utilizado como una aproxi-mación a sabiendas de que es más apropiadopara las series temporales. El supuesto es quelos índices y los fenómenos que intentan ex-plicar tienen un comportamiento que varía enel tiempo, es decir, son menores en los distri-tos pequeños y atrasados y progresan con elpaso del tiempo.

En la aplicación, se ha notado también quelos efectos de los satisfactores tanto sobre lacompetitividad como sobre el desarrollo local

En la aplicación, se hanotado también quelos efectos de lossatisfactores tantosobre lacompetitividad comosobre el desarrollolocal son másinmediatos, mientrasque el impacto de lacompetitividad sobreel desarrollo localtiene mayoresrezagos.

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son más inmediatos, mientras que el impactode la competitividad sobre el desarrollo localtiene mayores rezagos.

La secuencia del desarrollo que se intentaconfirmar en la estadística, considera en el rolde agentes y beneficiarios inmediatos, comoen el paradigma del desarrollo humano, a laspersonas. Son los seres humanos quienes pro-ducen todo cambio, y luego lo reciben, modi-fican y potencian. La competitividad, con to-dos los factores que implica, es el instrumentopara crear el desarrollo de las localidades, queson en realidad agrupamientos de personasque han aprovechado el entorno y han creadoen él capitales adicionales. Esta es la funciónagregada:

Desarrollo local = f [(competitividad = g (de-sarrollo humano)]7

Esta función compuesta tiene por lo menostres implicaciones fundamentales. La primeraes que se requiere un piso básico de satisfac-ción de necesidades de salud, alimentación,vivienda, educación, empleo y jubilación parala competitividad. Sin este punto de partida,que califica a las personas para iniciarse acti-vamente en la vida económica, no se puedeiniciar siquiera la carrera competitiva. Ampliossectores de la población no han llegado a com-pletar este requerimiento básico por una faltade responsabilidad social de todos: Estado,mercado y actores sociales en general8. En estecontexto se reafirma la importancia de las po-líticas sociales, cuyos fundamentos y aplicacio-nes vale la pena discutir con profundidad

La segunda implicancia en la secuencia esque la competitividad humana es un medio, uninstrumento para producir el desarrollo de lascolectividades, de las localidades, en escalasdiversas que van desde los espacios de convi-vencia o los de la economía regional a la com-petitividad de las naciones. Estos diferentesespacios deberían integrarse para potenciar lacompetitividad. Se trata de establecer esta si-nergia deseable pero difícil de construir. Re-quiere de un conjunto variado de ingredientesque solamente puede lograrse con políticas sec-toriales aplicadas a las condiciones particula-

res de los pueblos, en el sentido de generar loque en el Informe se denomina �competitivi-dad en cadena�.

Finalmente, se comprobó que si bien hayuna relación entre el desarrollo humano de laspersonas y el de las localidades, ésta es muydiferente para Lima Metropolitana que para losdistritos pequeños. En la capital es una asocia-ción en niveles de desarrollo altos, en los dis-tritos pequeños es una asociación estrecha en-tre niveles de desarrollo bajos.

SALUD Y EDUCACIÓN:FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA DECOMPETITIVIDAD HUMANA

Del conjunto de elementos de la política socialy de los satisfactores del desarrollo humano,la salud y la educación constituyen el núcleo.La eficiencia en la asignación de recursos eneste campo es la que permite que las personaspuedan estar expeditas para el desarrollo desus capacidades y el pleno ejercicio de su li-bertad. Con salud y educación suficiente, laspersonas se desarrollan adecuadamente, les esposible proveerse de ingresos y trabajo decen-te y tener acceso a los bienes materiales. Estosbienes les permiten dar continuidad a su desa-rrollo y, sucesivamente, mejorar su salud y per-feccionar su cultura en niveles cada vez mayo-res y mejores.

A pesar de su continua evolución positiva,las políticas o iniciativas públicas y privadasque definen el desempeño de los sectores sa-lud y educación en el Perú han sido insuficien-tes para satisfacer las demandas más agudas,por lo que han contribuido a mantener masi-vos contingentes de pobres y a acrecentar lamarginalidad.

Estas insuficiencias se explican por el ca-rácter excluyente e ineficiente en la asignaciónde recursos del proceso económico nacional.También, por la forma centralista e inorgáni-ca con la cual actúa el Estado en un escenariopolítico que va recurrentemente eludiendo sureforma y modernización. No asumir estosjuicios de naturaleza estructural en el diseñode políticas sectoriales específicas implica el

7 Para completar la cadena de causalidades se ha vuelto a aplicar el test Granger. El test mantiene la dirección de las hipótesisen el sentido que el desarrollo de los satisfactores es previo al desarrollo de la competitividad (con asociaciones parecidas,alrededor de 0,5 para todos los estratos), y éste al de las localidades como tales y no a la inversa. Es decir, tenemos unadirección causal Satisfactores-Competitividad-Desarrollo Humano Local.8 Esto da suma importancia al algoritmo del desarrollo humano y su indicador ADH, así como a la disponibilidad de un IDHdistrital. Ver al respecto, la Sección Especial de este Informe: aportes a la medición del desarrollo humano.

La secuencia deldesarrollo queintentamos confirmaren la estadística,considera en el rol deagentes ybeneficiariosinmediatos, como enel paradigma deldesarrollo humano, alas personas. Son losseres humanosquienes producentodo cambio, y luegolo reciben, modificany potencian.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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riesgo de recurrir a opciones adjetivas, de re-ducido impacto.

Tanto en el caso de la educación como en elde la salud, el aspecto más visible es la crecientedemanda insatisfecha, una versión más deldesbalance entre población y recursos. Estedesencuentro es mucho más agudo por el ladode la calidad y del contenido de los serviciosentregados, que por la ausencia de infraestruc-turas y equipos o materiales. Esto, pese a algu-nos avances en términos de matriculación, mor-bilidad, alfabetización y construcción deedificaciones, así como a diferentes intentos deconcretar reformas en ambos campos.

En los últimos años se ha incorporado impor-tantes contingentes de población anteriormenteno atendida a los sistemas públicos de salud. Secreó, en primer lugar, la atención a los alumnosde los colegios públicos (unos 6 millones de per-sonas) y, en segundo lugar, la atención al bino-mio madre-niño desde la fase prenatal hasta elposparto. Esta decisión socialmente irrefutable nofue seguida por incrementos de personal médi-co, ni por contingentes suficientes de medicinasy material de reposición periódica. El resultadoha venido siendo el de atenciones de mala cali-dad y descrédito institucional.

Salud y educación: algunos datos específicos

� La tasa de morbilidad por cada 100 mil habitantes bajó de 202,3 en 1991 a 122,6 en el 2003.� La tasa de morbilidad por cada 100 mil habitantes a causa de la tuberculosis en todas sus formas

bajó de 192,0 en 1991 a 106,7 en el 2003.� La tasa de mortalidad infantil durante el periodo 1970-1975 fue de 110,3, frente a la tasa de 33

registrada en el periodo 2000-2005. Aun con ese avance, es grave apreciar que según datos de losdos últimos años, 19 mil menores mueren anualmente antes de cumplir un año.

� La infraestructura en el sector salud en 1986 se componía de 353 hospitales, 920 centros de salud,2 600 puestos de salud y 35 732 camas hospitalarias; mientras que en el 2002 esas cifras escalaronrespectivamente a 483 hospitales, 2 095 centros de salud, 5 540 puestos de salud y 43 074 camashospitalarias.

� El 25,4% de los niños y niñas menores de 5 años presenta cuadros de desnutrición crónica al 2001.� El gasto en salud al 2003 por persona ascendió a S/. 104,15, alrededor de US$ 30 por año.� La matriculación en el subsector estatal, en todas sus modalidades y niveles, era de 6,5 millones

en 1993, mientras que en el 2003 era de 8,6 millones.� 613 mil niñas de primaria repiten o abandonan el colegio cada año.� La población alfabeta en el 2000 ya había llegado a 89%, lo cual representa un avance de al menos

10 % respecto al primer quinquenio de la década de 1970. Sin embargo, preocupa que en la prác-tica un elevado número de alfabetos no son �funcionales�: no pueden utilizar su alfabetismo paramejorar su situación social o económica.

� El gasto en educación por persona en el año 2003 fue de S/. 299,68, alrededor de US$90 anuales.

Fuente: INEI (2004b).Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Recuadro 5.2

A mediados de la década de 1990, el sectorsalud estableció sistemas de atención partici-pativa y desconcentrada a través de los Comi-tés Locales de Atención a la Salud (CLAS). LosCLAS operaban con una organización que in-cluía a autoridades locales (fundamentalmen-te de nivel distrital), representantes de organi-zaciones de base y al Director del Centro deSalud que actuaba como gerente. En tal senti-do, los CLAS respondían a criterios de respon-sabilidad compartida con los actores locales, in-cluso en el financiamiento de sus servicios a lacomunidad (gastos operativos). La idea es con-vincente y atractiva, pero la experiencia no hadejado de mostrar dificultades. El sistema seha visto afectado por problemas derivados dela falta de recursos en comunidades pobres, porla disminución de los aportes del Estado y porfragilidades en sus correspondientes estructu-ras administrativas. Se presume que detrás deestos sistemas, que en determinado momentose quisieron ampliar al sector educativo, exis-tieron y aún persisten propósitos orientados ala privatización progresiva de ambos serviciospúblicos o, por lo menos, a trasladar las res-ponsabilidades innatas del gobierno nacionalen este sector a los gobiernos locales.

Tanto en el caso de laeducación como en elde la salud, el aspectomás visible es lacreciente demandainsatisfecha, unaversión más deldesbalance entrepoblación y recursos.Este desencuentro esmucho más agudo porel lado de la calidad ydel contenido de losservicios entregados,que por la ausenciade infraestructuras yequipos o materiales.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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La existencia de diferentes regímenes deatención a la salud preventiva y curativa cons-tituye un grave problema de gerencia y orga-nización. Fuera de la atención privada existentres regímenes diferentes que hasta ahora nohan podido ser articulados y que reclaman almenos una estrecha coordinación, si es que nouna integración: el de los trabajadores asegu-rados en ESSALUD, el administrado por elMinisterio de Salud que tiene una mayor co-bertura y los sistemas manejados por las fuer-zas armadas y policiales. La inconsistencia deestos regímenes diversos se aprecia con mayornitidez en situaciones de emergencia o de de-sastres naturales e inclusive en campañas deservicio social

Desarticulaciones entre los sectores Saludy Educación, por un lado, y muchos progra-mas de nutrición y de saneamiento básico, porotro, constituyen cargas adicionales. En rigoral menos estos tres sectores deberían integraruna cadena sistémica. Sin embargo, en el 2002existieron más de 30 programas de atención nu-tricional entre públicos y privados, que ademásde competir entre sí, en ocasiones por la mis-ma clientela, han venido generando costos in-útiles y desviaciones de los recursos con res-pecto de la población meta.

Se han realizado varios diagnósticos sobreestos programas9. Algunos de ellos muestranimportantes desviaciones o filtraciones de lainversión hacia gastos administrativos o nego-ciaciones negativamente deformadoras con res-pecto a los precios de adquisición de los ali-mentos. Los Comedores Populares, losProgramas del Vaso de Leche, los Programasde Desayunos Escolares y de ComplementaciónNutricional son algunos de los casos en cues-tión. Recientes decisiones para integrar algu-nos de estos programas y transferirlos a losgobiernos municipales intentan aminorar esepanorama de inconsistencias recurrentes.

Las regulaciones generalmente uniformespara el manejo de varios de los subsistemas degestión orientados hacia la salud, la educación,la nutrición y el saneamiento básico constitu-yen otro aspecto problemático. Esta visión uni-forme ha mostrado ser ineficiente porque dejade lado la evidente realidad de un país social,económica y culturalmente heterogéneo. Eneste sentido, los indicadores del número y tipode personas que acuden a los servicios públi-

cos de salud, por ejemplo, no necesariamentemuestran el grado de morbilidad de las comu-nidades concernidas ni el éxito de la unidadlocalizada en estas comunidades, especialmen-te en las áreas rurales-campesinas.

Se ha observado casos en los que la deman-da parece estar en descenso. Ello responde a lainseguridad o falta de confianza de los pobla-dores y a las carencias de personal y de equi-pos médicos en estas unidades (puestos o cen-tros de salud). En otros casos, ocurre porquese aprecia más �y con razón� la medicina al-ternativa. Es interesante comentar que en laspolíticas de salud establecidas en México con-curren la medicina tradicional y la medicinamoderna. Consecuentemente, estándares bajosde demanda o su caída no suponen necesaria-mente una mejora de la situación. Pueden serresultado de un sistema inoperante.

Aspectos semejantes ocurren en el sectoreducativo, particularmente con el contenido delos currículos, la metodología de la enseñan-za-aprendizaje y la baja capacidad de los maes-tros para adecuarse a los avances sociales y tec-nológicos. Los reducidos incentivos a la carreramagisterial son parte sustantiva de este proble-ma. La impresión adversa se agudiza si se com-para el número de horas efectivas de clases quese imparten en el Perú, particularmente en laszonas rurales apartadas, con las que se dictanen otros países incluso de la región latinoame-ricana.

Sin embargo, debe reconocerse que en losdos últimos años el Consejo Nacional de Edu-cación ha explorado nuevas rutas de reformaorientadas a mejorar integralmente el sistema,también con una perspectiva descentralizada.Esta instancia ha tenido, según señalan algu-nos de sus informes, más de 500 audiencias endiferentes lugares del país con representantesde los sectores involucrados (educadores, or-ganizaciones sindicales, investigadores, orga-nizaciones no gubernamentales, asociacionesde padres de familia). Lamentablemente, no seha tomado las decisiones políticas pertinentespara consolidar e implementar una propuestade consenso. Quizá los frecuentes cambios po-líticos explican este desfase, pero ellos mismosson el reflejo de la causa mayor: más poblaciónque recursos, una mala administración de lodisponible y frecuentes desaciertos en las polí-ticas específicas.

9 Ver, especialmente, los trabajos del Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico y del Grupo de Apoyo alDesarrollo, GRADE.

La existencia dediferentes regímenesde atención a lasalud preventiva ycurativa constituyeun grave problemade gerencia yorganización.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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REALIDADES MÚLTIPLES,POLÍTICAS MÚLTIPLES

Invertir en capital humano para estimular lacompetitividad y hacer de esta tarea la esenciade los desarrollos locales, es una conclusiónaparentemente simple pero demasiado complejaal transladarla al terreno de las formulacionespolíticas. En el planteamiento que propone esteInforme, la competitividad nacional debe serformulada a partir del desarrollo de las perso-nas y su instrumento más eficiente es la produc-tividad. Pero, además, es una competitividadcon metas expresas de desarrollo local, que vie-ne de las personas consideradas como indivi-duos y se expresa en las poblaciones, entre losseres humanos, desarrollando las capacidadeslocales, humanas y materiales.

Las posibilidades de este logro se expresanmediante relaciones diferentes en la medidaque existen niveles diferentes de productivi-dad en las distintas escalas productivas. No setiene, sino como explicación general, una com-petitividad nacional correspondiente a unaproductividad media.

De tal manera, partiendo de la diversidadproductiva, la competitividad no solamenteatañe a las empresas líderes de la capital o delsector moderno nacional. Éstas tienen un pa-pel preponderante y de avanzada, pero sus po-sibilidades mayores se dan en la medida quese generen economías internamente articula-das, que se repotencien en las diversas escalasproductivas. Los pueblos del interior, así comolas regiones, deben competir y, en sus ámbi-tos, convertirse en exportadores locales o re-gionales que vayan generando la masa críticade una poderosa competitividad del país.

Lima Metropolitana, la gran capital

La ciudad capital puede ser considerada unavíctima más de la centralización, en términosdel desarrollo humano. Si bien concentra re-cursos de capital financiero, producción, infra-estructura física y aporte fiscal que superan lar-gamente su participación en la población total,e incluso ingresos familiares medios mayoresa los del resto del país, muestra un grave dete-rioro de la calidad de vida que es grave, y es-pecialmente diferente al de los demás centrospoblados.

La condición �centralizadora� de las pro-vincias de Lima y Callao ha conglomerado en

un territorio que es apenas 2,2 milésimos delespacio nacional, un tercio de los habitantes detodo el país. La capital de la República ha teni-do un crecimiento de población impresionan-te, aun si se le compara con cualquier otra épo-ca histórica o lugar del mundo. Una personaque haya vivido 65 años en la capital, habrátenido la oportunidad de conocer en 1940 comouna ciudad de relativa importancia, con alre-dedor de 850 mil habitantes, todavía denomi-nada �ciudad jardín�, con grandes extensionespara cultivos apenas a dos kilómetros de suplaza central, que separaban a sus balneariosdel centro urbano, y con un ritmo de vida to-davía plácido. Para el 2005, esta ciudad habríaalcanzado o tal vez superado los 8 millones dehabitantes, y es por tanto 10 veces mayor enpoblación �está entre las 25 ó 30 urbes máspobladas del mundo� con todos sus cerros ha-bitados, dos tercios de pobladores hacinadosen sus �conos� y una vida de tráfago y gran-des riesgos sociales.

El fracaso del proyecto industrial nacionalestá en la base de esta situación, como muchosreconocen. La industria no solo dejó de plas-marse, sino que ha retrocedido: la avenida Ar-gentina, la gran vía industrial que unía la zonacentral del Cercado limeño con el puerto delCallao, ha pasado a ser terreno para la edifica-ción de viviendas. Sin embargo, la inmigraciónpersiste todavía y significa un incremento, so-lamente por esta causa directa, de alrededor de150 mil personas anuales, lo que equivaldría auna ciudad completa que se hallara en el pues-to 15 de tamaño en el Perú. Por la situación dela gran mayoría de habitantes del interior delpaís, todavía Lima es un destino deseable.

Las políticas económicas de empleo paraLima son difíciles de imaginar sin el contextode la crisis estructural de la economía. Comourbe, Lima es la economía de mercado repre-sentativa �dos tercios del mercado salarial�con una marcada segmentación y desigualdad.Sin embargo, siendo abrumadoramente mayo-ritaria, la economía capitalina no es rica, pues-to que el país no lo es.

Las soluciones nacionales que más incidi-rán en el progreso de Lima son aquellas queestimulan la economía de mercado, amplian-do las oportunidades salariales y conteniendoel proceso de informalización y empleo preca-rio. Pero esta economía de mercado tendría quecumplir en el caso del Perú, un rol verdadera-mente integrador de las economías antes quegenerar modelos de subordinación a las eco-

Invertir en capitalhumano paraestimular lacompetitividad yhacer de esta tarea laesencia de losdesarrollos locales,es una conclusiónaparentementesimple perodemasiado complejaal transladarla alterreno de lasformulacionespolíticas.

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nomías externas, lo cual a su vez significa, pa-radójicamente, requerimientos de intervención,control o regulación adecuados.

Para efectos del consumo �para citar unejemplo importante y significativo�, el subsi-dio del campo a la ciudad debe ser resuelto,pues origina el distanciamiento de niveles devida que estimula la inmigración. El mercadoactúa de manera distorsionada a través de oli-gopolios en los productos principales de ori-gen agrícola y en la comercialización de pro-ductos elaborados, generando inequidad alabaratar la producción campesina, pero tam-bién al permitir la sustitución de alimentosnaturales por productos elaborados e incluso�en los plazos recientes� por productos na-turales importados y producidos con tecnolo-gías de punta. La solución más cercana pareceentonces ser la protección de las importacio-nes de alimentos y al subsidio a los producto-res del campo, inclusive vinculando ambas me-didas, a partir del aumento de la recaudaciónarancelaria que financiaría políticas de eleva-ción de la productividad del campo. Estas me-didas �por lo demás, muy semejantes al enor-me subsidio agropecuario que se aplica en laseconomías industriales� serían calificadas deintervencionistas, de actuar en el sentido inver-so de la libertad de mercado, la competencia yla productividad que se pretende extender demanera acelerada e indistinta. Desde esta otraperspectiva, el problema se resolvería por unimportante flujo de inversiones en el sectoragrario del interior del país, el cual no se pro-duce por la inexistencia de políticas en el mer-cado de tierras y de aguas. Y a su vez, los go-biernos no han aplicado estas medidas �demercado� por los efectos adversos que tendrían�dada la inequidad en las condiciones de ne-gociación� entre los sectores campesinos po-bres. Este esquemático ejemplo grafica la com-plejidad de estos problemas y las alternativaspara solucionarlos.

Lima, es para muchos, la imagen de la com-petitividad nacional, ya que congrega al cen-tro financiero y comercial. La mayoría de lasexportaciones nacionales, alrededor del 80%entre tradicionales y no tradicionales, sin em-bargo, se originan en las provincias, y la capi-tal es un centro de intermediación comercial yfinanciero. Lo que Lima absorbe es, más bien,lo que queda del mercado interno cuando sedescuenta el consumo importado pues produ-ce para todo el país en la poca industria queresta. Esta relación asimétrica se muestra en lafunción de competitividad cuando se nota que

hay una disrupción en las ciudades capitales omayores, que son a su vez la cabecera de lo quese estima como centro de una posible econo-mía regional.

El problema es que Lima debe haber sufri-do la mayor parte del empobrecimiento nacio-nal que muestra la estadística salarial y de dis-tribución del ingreso desde mediados de ladécada de 1970, y que no tiene todavía solu-ción. Es esta pérdida de demanda la que vieneactuando en contra de la descentralización.Lima se ha constituido en �enemiga� de la re-distribución de recursos, al intentar retenerlospor la vía presupuestal, en el caso del Estado,o de los precios, en el caso del sector privado.Este es solamente un signo de un postuladomayor: las alternativas a la economía limeñaque puedan promover su progreso son las mis-mas que las de la economía nacional, dada pre-cisamente la concentración económica en la ca-pital. Recuperar la industria y el mercadointerno, articularse al interior del país, trans-formar el sistema educativo para adaptarlo alas exigencias productivas, reestablecer las co-rreas de transmisión entre la producción, elempleo y el bienestar, son retos nacionales cu-yas manifestaciones y soluciones se dan másintensamente en Lima, en el núcleo de la eco-nomía y la sociedad peruanas.

Paralelamente a la solución de los proble-mas estructurales en la capital, debería resol-verse el conjunto de elementos que hacen caó-tica la situación social de la vida limeña. Paracomenzar, la provincia de Lima es un contra-sentido de la demarcación política. A pesar deser la conglomeración poblacional más gran-de, no es una región formal, puesto que las fun-ciones regionales deben ser ejercidas por el al-calde provincial. El Callao, su continuo urbano,con límites establecidos por pistas, sí tiene supropio gobierno y presupuesto regional y lomismo sucede con el resto de provincias deldepartamento de Lima, que constituyen tam-bién una región independiente. Sin embargo,el Callao y Lima-provincias sumados no son laquinta parte en población que la provincia deLima. Además, el Cercado de Lima, con 300 milhabitantes tugurizados, no tiene alcalde distri-tal; esta función también debe ser cumplida porel alcalde provincial de Lima.

De otra parte, por razones de política me-nuda, ha tenido mucho tiempo un presupues-to reducido en el Fondo de CompensaciónMunicipal (FONCOMUN) y, en general, en elconjunto de la inversión pública, que va en sen-tido contrario a las posibilidades de dotar de

Las solucionesnacionales que másincidirán en elprogreso de Lima sonaquellas queestimulan laeconomía de mercadoampliando lasoportunidadessalariales yconteniendo elproceso deinformalización yempleo precario.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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comunicaciones, electricidad y de agua y des-agüe a sus extensas zonas marginales. Medi-das esenciales para la regulación del tránsito yla reducción o eliminación de la delincuencia,la prostitución y el tráfico de drogas son en-torpecidas por conflictos de competencia en-tre el Gobierno Central y el Poder Judicial, porel mantenimiento de legislaciones incoheren-tes o por una administración judicial de dudo-sa condición ética.

La planificación urbana existe. El gobiernolocal ha hecho esfuerzos por concebir propues-tas para la diversidad de requerimientos capi-talinos en todos los ámbitos de la política mu-nicipal. Por supuesto, estas demandas tienenuna importante dosis puramente material paraser resueltas, pero los requerimientos financie-ros no lo son todo. La integración de políticas,la coordinación de inversiones, la uniformiza-ción en la regulación están sometidos a la mul-tiplicidad de puntos de vista de los 49 distritosque integran Lima y Callao, y la asociación parael beneficio público tiene un desarrollo toda-vía lento. Es de similar importancia para la so-lución de este árbol de problemas, la confluen-cia de los poderes del Estado a partir demedidas elementales para la regulación y elejercicio de funciones. Solamente en el ordenadministrativo pueden hallarse las primerasmedidas para ir devolviendo a Lima la ima-gen de una ciudad habitable, mientras se pro-duzcan las reformas fundamentales en el or-den nacional.

Las ciudades capitales y la ciudadesmayores de 100 mil habitantes

Hace tres décadas, cuando el tema migratorioy, en general, la política de población, ocupa-ban un lugar importante en los debates y pro-puestas de planificación nacional, se revaloróde manera muy importante el rol de las ciuda-des intermedias. Se consideraron como parteesencial de la solución a la contradicción lime-ña, cuyo progreso significaba la elevación desu capacidad de atracción, mientras a la vez yaera evidente el déficit de la calidad de vidaderivado de su explosivo crecimiento poblacio-nal. Este crecimiento es, porcentualmente, elmás dinámico de los estratos nacionales, pero

debe apreciarse sin olvidar la cantidad absolu-ta de población a la cual se refiere.

La extensión de la crisis nacional fue desdi-bujando el papel articulador y organizador delas ciudades intermedias como polos de desa-rrollo. El crecimiento de su población evolu-cionó muy por encima de las inversiones pú-blicas y privadas que recibieron, y se ha venidoreproduciendo en ellas los rasgos adversos dela situación en la capital. Ahora las principalestreinta ciudades del país, sin contar Lima Me-tropolitana, tienen 6,4 millones de habitantes.Aunque algunas ciudades, como Chachapoyasy Madre de Dios todavía tienen bajo desem-pleo, la mayor parte de ellas, en la Costa, Sie-rra y Selva, tienen tasas de desempleo y subem-pleo que superan inclusive los malosindicadores de Lima. El empleo formal es igual-mente reducido y se encuentra defendido re-lativamente por el peso del empleo público,una especie de activo salarial en las provincias,que sostiene la débil demanda de estos centrospoblados10.

A pesar de reproducir los males metropoli-tanos, las ciudades peruanas tienen todavía, ensu mayoría, dimensiones que se consideran�humanas� en el sentido que permiten relacio-nes sociales de mayor integración y confianza,menor tráfago, ambientes más saludables y unentorno rural cercano e interactuante con laspersonas. Esta es una ventaja importante parala calidad de vida e igualmente para el desa-rrollo turístico, además de los atractivos histó-ricos y climáticos que poseen en su mayoría.

Esta consideración del turismo es significa-tiva porque indica las ventajas pero tambiénlas desventajas de estas ciudades. Su capaci-dad de desarrollarse a través de una interrela-ción más amplia y sostenida �en primera ins-tancia� con los habitantes de la capital,estableciendo relaciones interpoblacionales enescalas que propendan al intercambio de recur-sos y capacidades y activen las economías lo-cales, se ve frustrada por sus propias carencias.Las ciudades más grandes del interior tienenfrecuentemente vías de comunicación en malestado, deficientes servicios públicos y priva-dos, riesgos sociales y necesidad de dosis ma-yores de iniciativas, creatividad y espíritu em-presarial que sus propios líderes, como hemosvisto, perciben de manera regular.

10 Comparado con Lima, el peso del empleo público es mayor en provincias, pero no puede afirmarse que ello se deba a unaexcesiva burocratización de las provincias antes que a una limitada cobertura en la capital.

A pesar de reproducirlos malesmetropolitanos, lasciudades peruanas,son todavía, en sumayoría, dedimensiones que seconsideran�humanas�, en elsentido de permitirrelaciones sociales demayor integración yconfianza, menortráfago, ambientesmás saludables, ypresencia de unentorno rural cercanoe interactuante conlas personas.

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Estas ciudades, de otra parte, son conside-radas como el eje de la descentralización, puesse espera que se comporten como pivotes en elreordenamiento de recursos, con saldos positi-vos en el progreso de los poblados de menordimensión. Llegar a esta circunstancia es toda-vía una meta por alcanzar. Las regiones estántodavía por articularse entre sí o con sus entor-nos más cercanos, no han generado todavía eco-nomías regionales suficientemente grandes yproductivas para poder competir con la econo-mía central o convertirse en centros con capaci-dad de exportación11.

¿De qué capacidad de articulación econó-mica puede hablarse en tales circunstancias? Demuy poca, pero igualmente necesaria e inclu-sive urgente. La generación de cadenas produc-tivas es más exigente que la simple infraestruc-tura, pero no se puede prescindir de ésta. Serequiere de capacidades humanas que impul-sen la renovación tecnológica, promuevan lacaptación de capitales y, en general, moderni-cen las estructuras productivas locales. Aun así,tendrían que enfrentar el poderío económicolimeño todavía con capacidad suficiente paradominar las regiones. Aunque no se cuentaactualmente con estadísticas regionales y porlo tanto no se ha hecho una estimación de labalanza comercial o de capitales de Lima conlos departamentos y menos de ellos entre sí,resulta evidente que el proyecto descentralistatiene en lo económico un camino importanteque recorrer.

Así, dado que las opciones productivas ma-yores de las ciudades tienen incidencia notabledel sector extractivo, su capacidad de ampliarsus efectos locales �en el caso de la minería ehidrocarburos, principalmente por vías fiscales,y en el de la agricultura y ganadería por la ge-neración de valor agregado y economías de es-cala exportadora� se desempeña en un esce-nario dificultoso, de lento progreso ymodernización. Despliegue de potencialidadesy descentralización económica andan paralelos

en el futuro más próximo, tanto en requerimien-tos como en posibilidades. Y para efectos de laconcepción del desarrollo humano, giran alre-dedor de la posibilidad de desplegar al máxi-mo las capacidades de las personas a través depolíticas en todos los ámbitos.

Los pueblos grandes y pequeños

Los pueblos del Perú corresponden en este In-forme a la escala intermedia entre los distritosde menor tamaño (5 mil habitantes, algo másde mil viviendas) y las ciudades con más de100 mil habitantes o capitales departamenta-les. Es decir, son distritos que tienen entre 5mil y 100 mil pobladores. Aunque no suelenestar presentes en la formulación o aplicaciónde políticas, albergan 10,4 millones de habitan-tes en 735 distritos, un contingente decisivodesde todo punto de vista, pero especialmentedel empleo y la productividad12.

Se trata de distritos de variada fecha de apa-rición y grado de desarrollo, que conforman enmuchos sentidos una diversidad, como se haconstatado a lo largo de este capítulo. Puedentener, es lo predominante, una estructura tradi-cional agraria, pero ser también centros mine-ros, puertos, cooperativas agroindustriales, enlo que puede considerarse su minoritario y va-riado sector moderno. En lo esencial, es másmarcada la predominancia del sector extracti-vo, pero es poco lo que podría generalizarse res-pecto a sus políticas de desarrollo pues su rol esmuy diferenciado y dichas políticas, en lo eco-nómico, dependen esencialmente de los secto-res que dominen su estructura productiva.

Los pueblos tienen más marcadas ventajasrespecto de las ciudades capitales en lo que serefiere a su dotación de una vida �humana� queno tiene las más adversas características de lasurbes y es más cercana a la naturaleza.

Esta �tradicionalidad� mayoritaria es tam-bién una ventaja o al menos una posibilidad.

11 Ica, por ejemplo, está �lejana� a Lima, a pesar de pertenecer a un departamento limítrofe, debido a que no posee un aero-puerto lo cual obliga a un desplazamiento terrestre de aproximadamente cuatro horas. Pero es más intensa la desconexióninterior, pues solo la costa está enlazada mediante carreteras de asfalto y tiene acceso directo a las capitales de sierra, conexcepción de Huancavelica. En el eje longitudinal interandino, en cambio, no es posible un recorrido continuo por carreteraasfaltada debido a la desconexión de Apurímac con Ayacucho y de esta ciudad con Huancavelica. Las capitales de la selva,por su parte, están completamente desconectadas entre sí por vía asfaltada, y solamente Pucallpa tiene acceso terrestre haciala costa. En los departamentos, ninguno tiene interconectadas sus provincias por carreteras asfaltadas, con la excepción deTumbes, cuyas capitales provinciales se conectan por la carretera Panamericana. Más aún, salvo dos o tres departamentos, lopropio puede decirse de la posibilidad de conexión mediante carreteras afirmadas.12 Se ha unido en un solo comentario las alusiones a las escalas 3 y 4. La razón es que resulta muy difícil establecer conclusio-nes diferentes para ambas escalas pues los distritos que las conforman tienen características heterogéneas: algunos cuentancon un enclave que eleva sus niveles de vida, otros contienen puertos o pueblos que son nudos comerciales; la mayoría tienealto predominio agropecuario.

Los pueblos, tienenmás marcadas lasventajas respecto denuestras ciudadescapitales, en lo que serefiere a su dotaciónde una vida�humana�. Humana,en el sentido de suaislamiento de lasmás adversascaracterísticas de lasurbes, y a la vez, desu proximidad a lanaturaleza.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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Los pueblos pueden definir una estrategia deintegración y desarrollo que aproveche la ex-periencia de los procesos de urbanización y,por lo tanto, evitar buena parte de los riesgosde una modernización productiva que se inter-cambia por un deterioro de la calidad de lavida. Inclusive, en términos estrictamente eco-nómicos, estos pueblos podrían desarrollarpolíticas locales orientadas a ampliar las ven-tajas de la intensificación del uso de recursosde su entorno, la elaboración de cadenas pro-ductivas y la adaptación de su sistema educa-tivo a sus necesidades de producción y mejorade la productividad.

Estas posibilidades se hallan todavía, en lamayoría de casos, circunscritas a la generaciónde mercados y a la integración regional. Comoeslabones intermedios de las cadenas y corre-dores económicos, dependen de la posibilidadde articulación de las ciudades capitales entresí y con Lima y de la generación de economíasregionales, ya que es poco probable, que pue-dan optimizarse sus posibilidades de progresosin la generación de una masa crítica de comer-cio y producción.

En otros términos, es improbable que, porejemplo, un impulso tecnológico pueda gene-rar en un pueblo dinámicas de producción quesobrepasen a las ciudades capitales sin la in-termediación de éstas, salvo la presencia de ex-ternalidades no descubiertas o potencialidadesmuy insuficientemente explotadas, con deman-das amplias y poco conocidas todavía. El ac-tual entorno de los pueblos, en términos de susdimensiones y relaciones, es por ahora el ma-yor limitante a la posibilidad de políticas dedimensiones meso económicas que aprovechenal máximo las oportunidades locales. Pero encada caso particular se debería evaluar estebalance y actuar en ambos sentidos, exógena yendógenamente, partiendo sobre todo desdelas posibilidades locales hacia el crecimientocon equidad. No es muy aventurado, en estoscasos, suponer que contienen potencialidadesque impulsaron su conocimiento inicial �re-cordemos que se trata de 10 millones de habi-tantes� y son el espacio más adecuado para elejercicio de la iniciativa local.

Los caseríos y anexos pequeños y alejados

El tema de los distritos pequeños �de menosde 5 mil habitantes y con muchos anexos, case-ríos y viviendas dispersas� suele ser, con bas-

tante razón, asociado a la pobreza y a la pobre-za extrema. Se trata de 2 millones de peruanosatrasados históricamente, en el sentido más latodel término. No hay, o en todo caso es excep-cional, un poblado mediano o grande nuevo queno esté asociado a procesos económicos impor-tantes, integrados al proceso de expansión ur-banizadora. Los pequeños poblados, en cambio,mayormente han quedado aislados, fuera de loscircuitos de la producción y el comercio, aferra-dos a la agricultura y ganadería no tecnificaday a la recolección, y han sido más bien centrifu-gados de los procesos de integración local. Ge-neralmente su origen se remonta a las épocascercanas a la irrupción de la conquista e inclusoantes, a la economía agraria precolombina.

En general, la mayor parte de indicadoreseconómicos y sociales resultan más desfavora-bles para este estrato poblacional: tienen ma-yor mortalidad, morbilidad, analfabetismo,precariedad de la vivienda, menos serviciospúblicos. Sin embargo, en opinión de sus líde-res, la vida es allí más deseable que en las gran-des urbes. La ausencia de servicios básicos hasido contrarrestada de manera bastante focali-zada en estos centros poblados por los progra-mas de lucha contra la pobreza públicos y pri-vados, y aunque lenta, su vinculación progresacomo efecto secundario de la integración entrelos poblados de mayor jerarquía.

La mayor debilidad de estos poblados, quelos hace �expulsores� de sus habitantes, no esposiblemente la precariedad de la atención so-cial sino la ausencia de expectativas futuras.Desde los tempranos años de la educación, estapoblación reconoce que los servicios socialesbásicos están fuera de su contexto y que salires una necesidad. También para la atención dela salud, para obtener productos manufactura-dos o para asomarse al mundo del progreso,lejano no solamente en distancias, sino tambiénen oportunidades.

Desde luego, esta ausencia de expectativastiene una base material. No existen mayores op-ciones productivas que no sean las atadas a latierra en un escenario en el que la potenciacióntecnológica tiene márgenes limitados por elnivel de instrucción de los recursos humanosy su casi nula capacidad económica en térmi-nos monetarios. El Estado se ve frente a unaconocida contradicción de costos y eficiencia:atender a los pobres de los pobres, es decir deproveerlos de ayuda para la mejora de su acti-vidad productiva y la recepción de la propiabeneficencia, cuesta más y es más difícil que

El tema de losdistritos pequeños�de menos de 5 milhabitantes y conmuchos anexos,caseríos y viviendasdispersas� sueleser, con bastanterazón, asociado a lapobreza y a lapobreza extrema.

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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atender a los menos pobres. Y sin mercado niEstado, el empobrecimiento y la expulsión dehabitantes se establecen y perduran.

Sin embargo, es discutible que para perio-dos próximos sea conveniente el retiro de laayuda o de la beneficencia más inmediata enalimentación, salud, educación e infraestructu-ra elemental para estos sectores, en la medidaque no es posible que los propios pobladorespuedan financiarla, y ni siquiera conocerla porsus propios medios, con tan escasa disponibi-lidad de recursos. Una base mínima material

de recursos para el desarrollo humano, un �ca-pital humano básico�, que garantice nivelesmínimos de productividad debe ser provistapor el Estado a través de los gobiernos regio-nales y locales para incorporar a estos 2 millo-nes de pobladores a la vida política y produc-tiva, haciéndolos parte de la nación.

La deuda del Estado con los más pobres esresultado de la exclusión y de la segregaciónde los indígenas, que se remonta cuando me-nos al proceso de colonización. Los poblado-res de las alturas y de los márgenes de los ríos

¿Es éste, nuestro camino al desarrollo?

�Este es el punto en cuestión. No es Occidente la historia avanzada de nuestra historia. Por ello,cuando fuimos sometidos a la condición colonial, no estábamos en alguna de las etapas de su prehis-toria, y por tanto, no teníamos que hacer su mismo recorrido para llegar a ser algún día como ellos.Nuestra historia se sustentaba sobre bases materiales diferentes y nuestras tareas tenían que resolverotros problemas. Por eso nuestro paleolítico no fue igual al de ellos, menos aún nuestro neolítico,que al igual que el de ellos y otros pueblos del mundo debió cumplir la tarea histórica de someter elmedio a las necesidades humanas. Nuestro neolítico nos condujo a manejar con eficiencia los bos-ques húmedos siempre verdes, logrando un equilibrio estable entre el hombre y el medio en condi-ciones tan complejas como las de los pueblos mayas y las variadas estrategias de la Amazonía y elCaribe; nos permitió dominar los rigores de las altas montañas, donde pudimos habitar con riquezapor encima de las heladas altiplanicies de más de 4 000 metros de altitud; nos permitió convertirdesiertos en campos de cultivo y señorear en los más inhóspitos paisajes...

Han transcurrido quinientos años desde que la razón occidental se proclamó universal con fra-gua colonial. Desde entonces su propuesta se ha hecho más radical: la revolución industrial la conso-lidó ecuménica y desde entonces no ha abandonado su presunto sino universal, del que todos somosfervorosos creyentes y militantes...

De esta manera Occidente se convirtió en el paradigma de nuestros actos y decidimos no invertirtiempo ni recursos para desarrollar o reproducir las opciones de vida que tenía el mundo indígena,convertido progresiva y contundentemente en la antípoda del desarrollo y la modernización...

Solo se acude a los bosques para expropiar los recursos, provocando con frecuencia su depreda-ción irreversible. Y es que Occidente no tuvo que resolver el problema de los bosques húmedossiempre verdes distintos de los bosques fríos caducifolios de Europa. No tuvieron los procedimien-tos incorporados a su cultura, y al aplicar los suyos, depredaron. Al congelar el mundo indígena por�atrasado y primitivo� se congeló también la experiencia que aquí se había acumulado...

El patrimonio es lo que cada cual tiene como suyo, heredado de sus padres y enriquecido con suesfuerzo; la soberanía es la capacidad de disponer de él. Perdimos soberanía pero el patrimonio estátodavía allí: si bien congelado o sumergido en múltiples formas de clandestinos sincretismos, toda-vía es recuperable. La soberanía es prisionera de nuestra conciencia y de quienes asumen la conduc-ción de nuestros proyectos. Nosotros no hemos fracasado: somos el producto de un histórico fracasode Occidente, cuyo patrimonio le impidió distinguir los límites de su soberanía.

En los albores del tercer milenio, con la energía atómica en proceso de dominio, con la progresivadomesticación de la energía solar, la enorme riqueza potencial de nuestro patrimonio y el desconge-lamiento de los procesos de dominio de nuestras circunstancias son las únicas ventanas abiertas alfuturo. Nuestro pasado nos habla de un mundo andino constantemente articulado, diverso, con re-des de intercambio de todos los tipos, en condiciones en las que la energía controlada era casi exclu-sivamente humana y apenas la animal. Hoy tenemos la alternativa de retomar los proyectos del futu-ro que por causas coloniales hemos petrificado�.

Lumbreras (1992)

Recuadro 5.3

¿Es posible integrar alos pobres dispersos yalejados? Larespuesta debe ser sí,en la medida en quese mantengan losprincipios deldesarrollo humano.Para que se hagarealidad deberíanejercerse políticas dereconocimiento eintegración cultural,sin las cuales laposibilidad deinclusión no existe.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

153

En la búsqueda del desarrollo humano

� Apoyar lo que se tiene desde siempre. Parte de las potencialidades son los recursos mal aprove-chados o insuficientemente aprovechados. La ganadería de vacunos, caprinos, ovinos y porcinos(sobre todo de vacunos) está en un nivel inferior a sus máximos históricos por las difíciles condi-ciones de operación que la población tuvo que superar durante el periodo del terror. Lo propiopuede decirse de la agricultura tradicional del maíz, los cereales, la papa. Pero es lo que mejorsaben hacer los pobladores, y es lo que tienen disponible. Hay actualmente un amplio margen deprogreso por recuperar y desarrollar con las técnicas y organizaciones nuevas, y debe persistirse.

� Se debe también impulsar lo novedoso, en lo que se está todavía dando primeros pasos, perotiene horizontes, a juzgar por las experiencias en lugares similares. Aquí se puede nombrar lacrianza de cuyes, la piscicultura, la apicultura, el cultivo de frutales, condimentos y plantas me-dicinales y aromáticas. Hay una numerosa cantidad de productos andinos que han venido ha-ciéndose espacio en el mercado mundial, y que a través de una buena organización de producto-res, puede producirse a niveles que respondan las solicitudes comerciales internacionales.

� Hacia la transformación productiva y la incorporación de valor agregado. En este punto se en-cuentra el país en lo que atañe a la transformación en el sector agroindustrial y a la artesanía. Yaes un lugar común la necesidad de transformar los productos agrícolas y pecuarios en hilados,vestidos, artículos de cuero, alimentos elaborados, tinturas, medicinas. Es un camino largo y com-plejo, pero también el único para ingresar a competir e ir captando mercados. El mundo de laproducción artesanal es un ejercicio para la mediana y gran industria, para el descubrimiento delas posibilidades competitivas y para el desarrollo de recursos humanos y capital social.

� Buscar en lo que no se produce pero se debería producir. No todos estos productos serán siemprerentables, pero es necesario explorarlos y fomentar estudios que esclarezcan sus posibilidadesEstán en este campo la revisión de los denuncios mineros metálicos, las mejores opciones enminería no metálica, la promoción del turismo, la ganadería de llamas y alpacas. Si no se estable-cer la búsqueda como una tarea permanente, las potencialidades no se descubren y por tanto nose desarrollan.

� La captura de recursos financieros. Las necesidades de financiamiento son evidentes y los capita-les escasos. Es posible que se necesite asesoramiento y asociaciones con entidades de gestión,tanto desde los gobiernos locales como directamente desde el sector privado, de manera que sepuedan captar recursos. Al otro lado del problema, existen recursos mal invertidos, capitalespara el desarrollo que no tienen conocimiento de problemas reales y significativos, como tampo-co, lo que es más importante, de posibilidades rentables de producción que pueden generar ga-nancias. Debe fomentarse este encuentro buscando los agentes adecuados.

� Recursos humanos. El tema del capital humano es demasiado amplio, pero puede señalarse algu-nos campos de acción inmediata. Un primer punto es la labor constante y exigente de generar unabase sólida en la educación y la salud, la alimentación básica y la salubridad, que en parte esfunción del Estado, pero también una responsabilidad de toda la sociedad. El segundo punto, enel otro extremo, es el empleo de recursos técnicos de origen estatal, social o empresarial quepuedan dar rendimientos óptimos en poco tiempo y a bajos costos, mediante la asesoría y capaci-tación en la producción. Para estas tareas se debe tener un plan y una estrategia acordada portodos. En lo intermedio, está la tarea de potenciar los recursos educativos actuales �en especiallos institutos tecnológicos� de tal manera que sean cada vez más funcionales a las necesidadesde la localidad.

� Muy cercano al punto anterior está el de la modernización técnica. En la actualidad, las potencia-lidades de un buen sistema de comunicaciones a través de los teléfonos y sobre todo del correoelectrónico y las redes de internet son demasiado grandes como para no apreciarlas y aprove-charlas. El objetivo de instalar estos servicios para uso comunal en cada distrito debe ser priorita-rio y cercano, concebido como un punto de partida para acercar lo moderno a lo tradicional comocomplementos creadores de progreso.

� Tal vez el punto fundamental sea reconocer que la discusión de estos puntos no es un ejerciciointelectual pasajero, sino una acción social permanente. Como tal, no solamente depende de lasiniciativas del gobierno local, del Estado o de las instituciones de cooperación. El animador esen-cial de estas tareas debe ser la gestión privada con la complementación de las autoridades políti-cas, pero no respondiendo o dependiendo de las promesas o iniciativas del orden �político�.

Recuadro 5.4

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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Estos objetivosfundamentales�exportacionescrecientes yrecuperación delmercado interno�requieren de laintegración regional ynacional, y de lageneración decompetitividad alinterior del país. Yesta competitividadparte del desarrollohumano en términosque van más allá delimpulso del capitalhumano y social,pues debencomprometer a lapropia dinámicaeconómica, darequidad,participación ysostenibilidadambiental a nuestrofuturo.

13 Precisamente, el último Informe sobre Desarrollo Humano 2004, del PNUD. �La libertad cultural en el mundo diverso dehoy�, desarrolla con profundidad el tema de la integración cultural y productiva en el mundo globalizado.

alejados quedaron fuera del proceso coloniza-dor, que violentaba y se diferenciaba de los pa-trones de producción y organización social quesiempre habían tenido. Los millones de com-patriotas supervivientes en el fondo de la es-cala poblacional han mantenido por siglos suspropios espacios culturales y se han aislado deun proceso de modernización que no les per-tenece, como con agudeza señala Luis Guiller-mo Lumbreras. A sus ojos, una cultura extrañales rodea, mientras ellos mantienen el modo devida y la imagen del mundo que les transmi-tieron sus antepasados y que se sienten obli-gados a conservar.

¿Es posible integrar a los pobres dispersosy alejados? La respuesta debe ser sí, en la me-dida en que se mantengan los principios deldesarrollo humano. Para que esto se haga rea-lidad debería diseñarse políticas de reconoci-miento e integración cultural, sin las cuales laposibilidad de inclusión no existe13. El puntode partida es en este caso el reconocimientode las culturas y su conjugación con la inte-gración nacional a través de mecanismos de-mocráticos aplicables a la educación, la salud,la sanidad, es decir, yendo hacia ellos, no es-perar a que los resultados de la ampliación delmercado los �absorba�. Los mercados �absor-ben� en términos de la rentabilidad y de la efi-ciencia, y los pobres y alejados tardan en serrentables en la medida que se desarrollan su-ficientemente su productividad. A los pobres,el abandono social y su propia segregación noles han permitido ofrecer condiciones míni-mas de competencia, en los términos de losmercados occidentales modernos, pues no losconocen.

¿Podrían estos sectores ser competitivos,incorporarse al mercado en condiciones quefaciliten su progreso? Es lo que se espera, su-

peradas las condiciones de una dotación bási-ca de inversión en desarrollo humano, integra-ción democrática, infraestructura elemental.Estos sectores han demostrado a lo largo de lahistoria poder sobrellevar condiciones suma-mente adversas de todo tipo, desarrollando supropio saber, muchas veces ejemplar.

Las posibilidades de competir e integrarsede estos poblados dependen de sus recursosnaturales más inmediatos y de la tecnificaciónde lo que siempre han hecho. La ganadería dealpaca, el cultivo de granos, tubérculos de al-tura y plantas medicinales, la pesca, la apicul-tura, la acuicultura, la textilería y la artesaníason actividades ancestrales que pueden incor-porarse a la producción organizada. Los po-bres son competitivos en lo que les es más in-mediato, en su entorno y en sus actividadestradicionales, mientras no desarrollen las ha-bilidades y capacidades que les permitan in-terrelacionarse con otras formas productivas,con el comercio y el mercadeo.

En suma, lo que se propone son políticasdiferenciadas y complementarias con el pro-pósito de desarrollar economías regionalescompetitivas. Por el momento, se está expor-tando, principalmente a través de Lima, queactúa como centro financiero y comercializa-dor, metales, petróleo crudo, harina de pes-cado y materias primas, que conforman las dosterceras partes de nuestras exportaciones. So-lamente la tercera parte de nuestras exporta-ciones tiene valor agregado. La generación deuna nueva economía depende mucho de man-tener un crecimiento de las exportaciones aunmayor al actual, que viene siendo alto porhallarse en un piso bajo y por circunstanciasexcepcionales de precios favorables que no seaprovecha suficientemente para la tarea deapuntalar el desarrollo.

Toda la población debería tomar conciencia y ejercitarse en la tarea del desarrollo como un deberfundamental, como una necesidad propia. Divulgar el conocimiento que se va adquiriendo sobre losretos productivos locales, las deficiencias a superar, los recursos disponibles, las posibilidades decooperación, es el inicio. Siguen la asociación y la institucionalización de este diálogo, integrándoloa la planificación local.

Fuente: PNUD. Autoridades municipales de la Provincia de Víctor Fajardo, Conclusiones en el Taller de Potencialidades, Huamanga, septiembre 2004.Elaboración: PNUD/ Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.

Capítulo 5: La secuencia del desarrollo: aproximación empírica y lineamientos de política

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Cada vez será más difícil exportar con valoragregado por el aumento de la competencia, latecnificación y la saturación de mercados. En elPerú, existe el reto de incorporar a la población�en casi tres cuartas partes dedicada a tareasde baja productividad� a tareas provisoras debienes, recuperando el proyecto industrial y eldebilitado y todavía insuficiente mercado inter-no. Estos objetivos fundamentales �exportacio-

nes crecientes y recuperación del mercado in-terno� requieren de la integración regional ynacional, y de la generación de competitividadal interior del país. Y esta competitividad partedel desarrollo humano en términos que van másallá del impulso del capital humano y social,pues deben comprometer a la propia dinámicaeconómica, dar equidad, participación y soste-nibilidad ambiental a nuestro futuro.

No se hable, pues, de crear el alma nacional,porque esa alma existe, aunque aletargada

y adormecida; y si no existiera careceríanuestra Patria de razón de ser.

De la Riva-Agüero, José (1960) Afirmación del Perú.Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú.

Los cimientos del cambioREFLEXIONES FINALES

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

158

Reflexiones finales: Los cimientos del cambio

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Para incrementar la competitividad hay quepartir de la generación de una base mínima debienestar, propone este Informe. Insiste tam-bién en que esta tarea debe acompañarse de unmayor énfasis en políticas de alcance local ysectoriales que se diferencien y complementen.Por esta vía, las fuerzas económicas naciona-les, en su conjunto, deberían ser partícipes, tan-to de la competencia como del progreso.

Aparentemente simples, estas formulacio-nes no han sido parte de la política ni de lahistoria de la nación. El Perú sigue siendo unpaís fragmentado y escindido, y las frases yreconvenciones de los pensadores de iniciosdel siglo pasado continúan teniendo vigencia,como si el tiempo hubiera transcurrido sin quese imponga el sentido común. La integracióndel país debe ser argumentada y comprobada:hay que volver a mostrar esta flagrante desar-ticulación para repetir propuestas aparente-mente irrebatibles, como la necesidad de des-centralizar, de evitar conflictos entre empleo yproductividad, de terminar con la exclusión yla pobreza o de plantear el desarrollo a partirde las circunstancias concretas.

La pregunta mayor es, entonces, cómo ex-plicarse la persistente distancia entre lo que esy lo que todos aceptan que debe ser. ¿Por quémecanismos se ha perpetuado la desigualdad,el hambre, la pobreza, la ignorancia y la irres-ponsabilidad social? La respuesta es más omenos inmediata: a través del sistema políticoque no ha logrado instaurar en el Perú la de-mocracia en términos reales, es decir, la demo-cracia ejercida por ciudadanos plenos.

Ya es un lugar común decir que la democra-cia va mucho más allá del ejercicio electoral pe-riódico, si bien éste es uno de sus principalesrequisitos. Más aún �como bien señala el tras-cendente Informe sobre la Democracia en Amé-rica Latina (PNUD, 2004)�en los países de estaregión, en su mayoría emergentes de dictadu-ras militares o cívico-militares, allí, el costo de

restituir la democracia, aún imperfecta o par-cial, ha sido enorme, sobre todo por la pérdidade personas dignamente comprometidas con losvalores humanos trascendentales.

LAS EXIGENCIAS DE LA DEMOCRACIA

El Perú está en proceso de consolidación de lademocracia, incluso en lo que concierne a sudimensión electoral. El sufragio universal, en-tendido como el derecho que tienen todos losciudadanos a elegir sus representantes en to-dos los ámbitos gubernamentales �nacional,regional, local�, ha transitado un accidenta-do camino, desde las representaciones delega-das hacia las limitaciones de ciudadanía a quie-nes no tributaban, a los analfabetos, a lasmujeres, a los militares, o la posibilidad de vo-taciones locales y regionales, o la discusióndel propio derecho a votar o no votar. Pero lainstitución del sufragio universal debiera lle-var consigo la intermediación de la condiciónciudadana. En su mejor expresión, un ciuda-dano es un hombre libre, en el sentido deAmartya Sen, cuando está en pleno dominiode su voluntad para elegir porque ha desarro-llado todas sus capacidades, sus habilidades ysu autonomía para ejercer sus derechos. Entre-tanto, la ciudadanía es solamente un atributoformal, sin significado práctico para el progre-so social.

Volviendo al Informe de PNUD sobre lademocracia, la ciudadanía tiene al menos cua-tro dimensiones: igualdad legal y proteccióncontra la discriminación; derecho a la vida, ala integridad física y a la seguridad; adminis-tración de justicia; y libertad de prensa y acce-so a la información. En cada una de estas di-mensiones ha habido avances pero tambiéndeudas pendientes de mucha significación.

¿Son todos los peruanos iguales ante la ley?¿Se ha erradicado toda forma de discrimina-

Los cimientos del cambio

REFLEXIONES FINALES

Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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CONTRIBUCIÓN ESPECIALReconciliación, reparación y democracia

Es muy posible que la mayor parte de lectores de este Informe sepan que el Perú tuvo una Comisiónde la Verdad y de la Reconciliación (CVR), creada para esclarecer los sucesos de casi dos décadas deconflicto armado en el país, indicando a partir del testimonio de los afectados, las responsabilidadesy las deudas sociales que el país deberá reparar. No es todo reparable, para los familiares de decenasde miles de víctimas de esta violencia irracional, para los torturados y secuestrados, para las mujeresvioladas, para los miles de niños traumatizados. Ello sin contar los daños materiales, que cuando seevaluaron por una Comisión del Senado, en 1988, equivalían a dos tercios de la deuda exterior pe-ruana.

Pero hay algunas cifras más lacerantes todavía. La CVR recuerda que si la tasa de víctimas repor-tadas en Ayacucho, fuera similar en todo el país, la cantidad de muertos y desaparecidos hubierasido de un millón doscientos mil personas, de las cuales 320 mil muertes y desapariciones hubierancorrespondido a Lima. Nos es difícil imaginar estas cifras en la capital. Las casi 20 mil muertes efec-tivamente registradas �la cifra global estimada es cercana a los 70 mil muertos y supera largamentelas muertes de la guerra con Chile� fueron muy parcialmente conocidas y divulgadas en su momen-to, y las dimensiones del conflicto no se apreciaron ni lejanamente por el conjunto de la tolerantesociedad peruana, especialmente de su segmento urbano y capitalino.

La CVR ha registrado 4644 Sitios de Entierro �un eufemismo para las tumbas clandestinas� enlos dieciocho meses de su múltiple actividad, habiendo efectuado constataciones en más de 2000 deellos. Si se distribuyeran uniformemente entre los distritos del país, cada distrito tendría al menosdos Sitios de Entierro. Y podrían ser más, si se siguiera investigando con prolijidad. Lo tristementecierto, es que estos sitios están concentrados en la sierra sur y en la selva, donde las áreas ruralestienen bajo tierra y en los ríos, miles de muertos, en la mayor parte de casos, víctimas de asesinatosimpunes, además de miles de mujeres que sufrieron violación sexual y su sufrimiento permaneceoculto.

La CVR, además de esclarecer para el país la magnitud de esta dolorosa parte de nuestra historiacontemporánea y los grados de responsabilidad de cada actor, ha propuesto un Plan Integral deReparaciones, que señala con mucha precisión los mecanismos que deberían llevar a compensar si-quiera parcialmente a las víctimas identificadas, al margen de las sanciones a los responsables. Hastael momento, pasado más de un año de la presentación del Informe, no se ha avanzado, desde ningúnfrente, en la implementación del Plan Integral de Reparaciones. Más aún, existen voces no solamenteen contra del Informe, sino también en contra del resarcimiento, reclamando un olvido incomprensi-ble para cualquier afectado directo.

A nadie escapa la razón de esta lenidad y abandono. Las víctimas son marcadamente del segmen-to más pobre, indígena, serrano y rural de nuestro país. La CVR ha sido muy clara en señalar esterasgo, que se convierte en sí sólo en una acusación de la forma en que se procesan los conflictos,inclusive externos: con una alta carga desfavorable a este sector. Pero la ausencia de iniciativas parareparar los daños, el aparente desprecio por este tema, es una vergüenza de la que las futuras gene-raciones acusarán a las presentes sin que éstas tengan la menor posibilidad de defensa, si no se cam-bia pronto la actual situación.

Sofía MacherEx comisionada de la Comisión de la Verdad y Reconciliación - Perú

ción en el Perú? ¿Está garantizado el derecho ala vida, a la integridad física y a la seguridad?

Aunque se ha avanzado en los últimos cin-cuenta años con el reconocimiento de los dere-chos fundamentales en los tratados internacio-nales, textos constitucionales y leyes, todavíapersisten prácticas discriminatorias raciales, degénero, en la vida laboral y en el trabajo infan-til. Otras formas de abuso, como la delincuen-

cia, la tortura y la violencia contra las mujeresy los niños, ponen en evidencia la inseguridad,desprotección y desigualdad entre los habitan-tes del Perú.

Las leyes existen, pero su aplicación depen-de del poder. No se trata solamente de casosindividuales, exacerbados por los medios decomunicación. Masas inmensas de supuestosciudadanos son menospreciadas sistemática-

Aunque se haavanzado en losúltimos cincuentaaños con elreconocimiento de losderechosfundamentales en lostratadosinternacionales,textosconstitucionales yleyes, todavíapersisten prácticasdiscriminatoriasraciales, de género,en la vida laboral y enel trabajo infantil.

Reflexiones finales: Los cimientos del cambio

161

mente por la propia cultura social, además delos casos flagrantes de violencia, exclusión eirrespeto. El incumplimiento de las recomen-daciones de la Comisión de la Verdad y Recon-ciliación, a pesar de la dimensión de sus de-nuncias es, seguramente, el caso más patéticode incongruencia entre la formalidad y la prác-tica, entre las leyes y su cumplimiento, en elplano más alto de las instituciones y con unamuy débil conmoción de lo que suponemos laciudadanía nacional.

EL ESTADO AUSENTE

¿Y cuánto Estado se tiene en el país? Contra-riamente a lo que se suele presumir, ni es unogro ni es filantrópico. Si se mira el pasado re-ciente se comprueba que el Estado es débil ymalformado. No ha logrado constituirse en uninstrumento de ordenación y vigilancia delcontrato social, capaz de distribuir con justiciay eficiencia, y de cumplir con sus funcioneselementales en materia de salud, educación,justicia, seguridad y promoción del empleo. Eneste sentido, no ha llegado a superar condicio-nes mínimas y sus omisiones son notables.

Pero tal vez lo más grave sea la manera enque los sucesivos gobiernos han conducido losasuntos de Estado, como la administración delos recursos nacionales, la definición de políti-cas de justicia distributiva, el manejo respon-sable de las finanzas públicas, la soberanía ensus decisiones estratégicas para el desarrollo,la organicidad de su estructura y la forma dereclutar y pagar a su personal. En la voráginede los problemas del crecimiento de la pobla-ción y la escasez de capitales, el Estado perua-no ha sido víctima mayor de la incompetenciay, por supuesto, de la falta de recursos. Su pro-ceso formativo ha sido frustrado al haberseconvertido en objeto de intereses particularesy agente del abandono de las responsabilida-des fundamentales del buen gobierno.

En las últimas décadas, además, ha tratadode contrarrestar los efectos negativos de la cri-sis económica con políticas asistenciales que enel largo plazo más bien complican la salida delcírculo vicioso de la pobreza. Así, para una mi-noría, el Estado es una fuente esencial de re-cursos, por procedimientos rentistas cada vezmás visibles y censurables. Pero para la mayo-ría de la población es un sistema de asistencia�principalmente alimentaria� así como unafuente de insatisfacciones y un destinatario devariados reclamos.

Como la sociedad, el Estado es bifronte.Hay un Estado para las decisiones fundamen-tales relativas a la gran propiedad, la inver-sión pública, la determinación de políticaseconómicas. Y hay otro Estado, �el social�,para �atender a la población�, encargado demantener a raya el descontento social median-te la politización de las necesidades, la ma-nipulación y la propaganda. No ha podido,en cambio, cumplir con sus deberes elemen-tales para con la democracia: hacer crecer ydistribuir, hacer respetar al Perú como na-ción, cumplir con dar igualdad ante la ley ycalidad de ciudadanos a las crecientes canti-dades de peruanos.

Este tipo de Estado no puede convivir conla posibilidad de establecer la igualdad ante laley, el acceso de los ciudadanos a todo tipo deinformación y la plena libertad de expresión.Un sistema de justicia imparcial, ágil, transpa-rente, abierto, no parece compatible con la ac-tual situación. La fiel aplicación de las leyesexistentes y la modificación de la normativi-dad que favorece los tratos preferenciales y laexclusión económica y social, podría remecerlos cimientos mismos del Estado.

La apertura y divulgación general de la in-formación referente a las contrataciones, el es-tablecimiento de precios, las concesiones, lasexoneraciones fiscales, es un tema en el que sehan producido avances, todavía insuficientes.No solamente se trata de disponibilidad de in-formación, sino también de expresa divulga-ción de la manera en las que se negocia los in-tereses nacionales, y en esto último la labor estodavía de poca trascendencia. La posibilidadde que los ciudadanos puedan enterarse es unimportante paso inicial, pero la meta es la exis-tencia de expresa divulgación y convocatoriacuando se trata del interés nacional.

De otra parte, la libertad de expresión seha venido tergiversando hasta entendersecomo libertad de los medios informativos.Éstos han cumplido un importante papel devigilancia de los intereses nacionales y denun-cia de actos de corrupción, convirtiéndose enfrecuentes ocasiones en bastiones de la defen-sa de los derechos civiles y de la moralidadpública. Pero también han venido siendo demanera creciente instrumentos de poder congran autonomía, asociados a intereses adver-sos a la colectividad o de franca corrupción.La profusión de la prensa amarilla, la deva-luación de la calidad educativa en los mensa-jes de buena parte de la televisión de señalabierta, son ejemplos de lo que no debería ser

Como la sociedad, elEstado es bifronte.Hay un Estado paralas decisionesfundamentalesrelativas a la granpropiedad, lainversión pública, ladeterminación depolíticas económicas.Y hay otro Estado, �elsocial�, para �atendera la población�,encargado demantener a raya eldescontento socialmediante lapolitización de lasnecesidades, lamanipulación y lapropaganda.

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la comunicación de masas. La prensa, en el ba-lance, ha dejado de ser un elemento de refe-rencia para la formación de las personas, quedebiera apuntar a una sociedad mejor.

DEMANDAR DEMOCRACIA

No se tiene aún ciudadanía plena ni universal,ni estructuras políticas favorables a ella, y es poreso que no siempre se percibe la existencia yutilidad de la democracia. Pero es igualmentecierto e importante que esta democracia ciuda-dana no solamente es una oferta que resulta dela evolución natural de las sociedades. Requie-re igualmente de una demanda social, de quese la perciba como un elemento tan importantepara la construcción del desarrollo social y po-lítico como la disponibilidad de capitales parael desarrollo económico. Debe ejercerse en lascélulas de la sociedad �las familias� y en lasde la economía �las empresas, las asociacionesde productores, los colectivos de trabajadoresindependientes�, sosteniendo en las conduc-tas prácticas lo que se espera del desempeño dela política. La igualdad de trato, la convivenciasolidaria, la ética, la transparencia deberían es-tar incorporadas en la cotidianidad. Sin avan-ces en estos elementos constitutivos, es difícilque se logre establecer una democracia que seavisible en la vida política nacional. Esta presen-cia de los valores democráticos en las unidadesfamiliares y productivas es, además, una prác-tica al alcance de todos, de la que nadie deberíaexcluirse, y que debiera ser promovida desde elcomienzo de la educación formal y a través detodos los medios de comunicación.

La democracia no es aún fundamento de laactividad de las personas en el Perú. Ha sido yes ajena a la mayoría. Para un peruano comúnde la gran mayoría nacional e incluso paramuchas personas de las escalas sociales másfavorecidas, la democracia es un asunto ajeno,aislado, tema de la filosofía política para preo-cupaciones académicas. Coinciden con la ideatiránica de que la democracia no se come, y quela comunidad existe pero no tiene por qué im-portar a cada uno de sus miembros, porque noles compromete. Y en sentido inverso, piensanque no les afecta porque no reciben nada delEstado que puedan considerar valga la pena uncompromiso de vida. Para el peruano �comúny corriente�, la salud y la educación siguensiendo servicios deficientes y solamente en teo-ría gratuitos, la seguridad debe ser asumida porcada cual, la infraestructura pública tiene un

lento avance, las tarifas son caras sin que senote un control favorable a los consumidores eigual sucede con las tasas de interés que se co-bra en el crédito de consumo, que es el únicoal que tiene acceso. Si es campesino, se sentiráindefenso frente a los precios de insumos paraproducir y los que se impone a sus cosechas.Observa y sufre los accidentes vehicularescomo resultado del accionar de conductoresirresponsables y abusivos, mientras puede vertodos los días como se incumplen las reglas detránsito sin que tal situación se controle. Sabeque la justicia es lenta y costosa, y sospecha deantemano que favorece a los más poderosos.Su visión se completa, sobre todo en los últi-mos tiempos en los que se ha acentuado la ex-posición de la corrupción en el país, con el pé-simo ejemplo de quienes deberían constituir laélite dirigencial, por su grado de responsabili-dad en la política, la economía, la cultura o larepresentación social.

Esta decepción respecto al régimen políti-co, es obviamente un obstáculo mayor para eldesarrollo y un reto para todo diseño de pro-yecto nacional futuro. Se utiliza para justificarel solipsismo, el encierro de las personas y lasfamilias en su órbita personal y en sus preocu-paciones materiales, al margen de toda formade altruismo y sentimiento de identificacióncon el país al que se deben y pertenecen. Lasombra de una debacle de la moral pública, quetermine justificando las diversas salidas absur-das que plantea este escenario adverso �la vio-lencia, la anomia y apatía, el aventurerismoelectoral�, está presente en el país, aunque nose la quiera aceptar. Es una sombra que inter-actúa con la pobreza y la desigualdad, y quecorroe las bases del futuro nacional.

LAS CADENAS OMINOSAS

De los 28 millones de peruanos, hay una basemayoritariamente pobre �andinos y alejados,pero también en los brazos de ríos selváticos�que continúa perpetuando su cultura precolo-nial y es la prolongación de los dos millones desobrevivientes del contacto inicial con España.Hablan preferentemente sus lenguas nativas,conservan sus tradiciones y estructuras socia-les, y han decidido mantenerse al margen y elpaís oficial los ignora. De allí en adelante co-mienza una escalada hacia las ciudades y el es-tilo de vida occidental, con una inmensa dosisde desigualdad. La pirámide de ingresos es su-mamente plana en su base y afilada en la punta,

La sombra de unadebacle de la moralpública, que terminejustificando lasdiversas salidasabsurdas que planteaeste escenarioadverso �laviolencia, la anomia yapatía, elaventurerismoelectoral�, estápresente en el país,aunque no sequiera aceptar.

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ya que casi no existe clase media y el ingresodestinado a toda la población (incluidos los asa-lariados públicos y privados y los trabajadoresindependientes del campo y la ciudad) es infe-rior al de las utilidades de las 200 primeras em-presas, de las cuales 50 exportan el 70% del to-tal nacional. Apoyándose en las estadísticas delINEI, este Informe muestra con elocuencia el re-sultado nacional de estas inequidades en elempleo y en los ingresos.

Esta situación se mantiene en un remolinoperverso �Myrnal diría �causación circular��que actúa como un gran patrón que estimulade la desigualdad. El Perú no puede escaparde la severidad del ajuste externo en su estruc-tura productiva, en sus relaciones comerciales,en el desbalance tecnológico, en las condicio-nes de su endeudamiento. Pierde constante-mente en su saldo de capitales y comercio orestringe su crecimiento por estas causas es-tructurales de difícil remoción. Sus posibilida-des de desarrollo se limitan desde fuera y noes necesario argumentar demasiado en estadirección pues lo documenta toda la estadísti-ca del sector externo. Como resultado, el sec-tor relativamente moderno, que es el que sufremayormente el impacto de los ajustes a travésde los salarios, de la presión fiscal, de la pérdi-da de dominio nacional sobre el mercado in-terno y de las estructuras de precios, imponenuevas condiciones y exigencias al debilitadoy atrasado mundo del interior, predominante-mente rural y agrario. La economía agraria ma-yoritariamente minifundista, técnicamenteatrasada, con productores sin instrucción, au-toconsume para sobrevivir y debe vender lossaldos a bajos precios, los posibles de ser pa-gados por la creciente y cada vez más empo-brecida población de las urbes. El agro de lasmayorías pobres, entonces, se debilita y pier-de las posibilidades de hacer saltos tecnológi-cos u organizativos que dinamicen su econo-mía de nivel bajo, de subsistencia. Tiene unfactor de producción adicional �la tierra�pero su productividad es muy baja Y este atra-so estanca la base agraria de la producción in-dustrial de consumo y con ello la posibilidadde mejora del empleo y los ingresos urbanos,manteniéndose así nuevamente las razones dela subordinación agrícola. Lo que en realidadestá sucediendo a raíz de los ajustes externospermanentes y de los enormes golpes asesta-dos al ingreso familiar en 1988-90, reduciendoel salario aproximadamente a un tercio de suvalor previo, es impedir la expansión produc-

tiva y no solamente equilibrar las cuentas ma-croeconómicas.

Los pobladores, por su parte, han venidodesplazándose en función de esta lógica. La tie-rra poco productiva los expulsa hacia las ciu-dades. Las ciudades se cargan y decaen, y so-lamente dependen del capital y del trabajo. Siel empleo es escaso y los salarios muy bajos,deprimidos por las políticas económicas gene-rales, a sus pobladores solamente les queda laalternativa de emigrar fuera del país y lo vie-nen haciendo con intensidad creciente. Ya noemigran solamente los talentos, sino tambiénmasas de pobres y hasta el lumpen nacional;pero sin esta vía de escape, la situación de lasciudades se agravaría en grado sumo.

En un escenario tan adverso, la competiti-vidad no tiene mayor sentido para el hombrede la calle o de la chacra. Es un problema ajenoa su realidad y alejado de su interés. El propó-sito es organizar la sociedad y la política pro-ductiva de manera que su integración genereespacios para el empleo y la productividad delas mayorías ausentes del progreso. La compe-titividad, entonces, será un tema verdadera-mente nacional.

COMPETIR CON POCAS ARMAS. LAAPUESTA DEL DESARROLLOHUMANO

El Perú tiene que enfrentar la competencia in-ternacional en estas condiciones. Con limita-ciones estructurales para crecer acumulandointernamente y distribuyendo. Con un marcopolítico que está lejos de los ideales de la de-mocracia de ciudadanos. Con un Estado aleja-do del cumplimiento de los fines primarios quese le reconoce. Con una población a la que con-tinuamente asalta la desesperanza.

Esta situación es el resultado de un procesohistórico, más que de las vicisitudes del mo-mento, por graves que éstas sean. Tras la ex-traordinaria multiplicación de la población delas últimas décadas, no se ha tenido más queposibilidades restringidas, envueltas en proce-sos colosales de cambios culturales, de búsque-da de identidad, con estrechamientos de capi-tales en todos los ámbitos. Pero no se ha tenidotampoco, desde antes, sino un país en construc-ción, sin continuidad con sus orígenes, en per-manente derroche de sus recursos naturales ysometido a disputas caudillistas de la adminis-tración del gobierno.

En un escenario tanadverso, lacompetitividad notiene mayor sentidopara el hombre de lacalle o de la chacra.Es un problema ajenoa su realidad y alejadode su interés. Elpropósito es organizarla sociedad y lapolítica productiva demanera que suintegración genereespacios para elempleo y laproductividad de lasmayorías ausentes delprogreso.

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¿Cómo superar estas adversidades �queson propias del subdesarrollo y tienen sus ver-siones internacionales, pero en el Perú son másgraves� para apuntalar los esfuerzos naciona-les competitivos?

Este Informe es esencialmente un empeñopara sustentar, como se indicaba al comenzarestas reflexiones, asertos que deberían prove-nir del sentido común: dar una base mínimade satisfactores del desarrollo de las personas,establecer políticas económicas que reconozcanlas particularidades de las economías locales ylas organicen hacia la meta común competiti-va, para a su vez servir al desarrollo del con-junto de las poblaciones.

El punto de inicio, asevera este Informe, esla creación de una masa crítica de desarrollohumano. No hay ni podría haber al respectomayor discusión de objetivos. Seguramentepodrán suscitarse discusiones técnicas acercade la mejor manera de cumplir con las metas,pero muy pocas personas podrían sustraersedel acuerdo de llegar a cumplirlas. Debierasuceder en este compromiso del gobierno, queconfluyan los esfuerzos, completamente des-provistos de prejuicios ideológicos e interesesde grupo. Si no hay error en estos planteamien-tos, se abriría la posibilidad de revertir la ad-versidad a partir del acuerdo común.

Más aún, el Informe intenta establecer unorden que supere la tautología del desarrolloeconómico y el desarrollo social, por la cual nose sabe el inicio ni el fin de ambos: si el desarro-llo social precede al económico o si éste prece-de al social. La afirmación del Informe es que eldesarrollo social básico, el que afecta a las nece-sidades humanas elementales, es el principio dela madeja. En las peores condiciones de dificul-tad se debe incorporar, en primer término, a losperuanos actualmente excluidos de la vida na-cional, lo que comprende no solamente a unafracción que se le adjudique la característica deser la más pobre, sino más bien la coberturauniversal de los déficits sociales. Debe enten-derse además que no es solamente un simpleproblema de cobertura. Los mejores esfuerzosen este terreno deben ser en pro de la calidad yla eficiencia, mediante políticas sociales conmetas cualitativas y efectos sostenidos.

Desde luego, se insistirá que no es posiblela cobertura ni la mejora de calidad en los re-querimientos sociales, sin crecimiento econó-mico sostenido y distribución adecuada. Perodejar el debate en este punto sería volver alinicio. Lo que se debe tener en cuenta es queen las más diversas situaciones de combinación

entre el crecimiento y la distribución, la obli-gación principal de los actores es social y debesostenerse con firmeza, a partir de su acuerdoy compromiso, en todos los plazos, sin poster-gaciones. Ya se ha dicho, el largo plazo comien-za hoy.

Igualmente, no se debe comprender el én-fasis en objetivos sociales elementales comouna justificación del abandono de otros aspec-tos cruciales que debieran convocar el esfuer-zo público y privado. El fomento de las expor-taciones y el desarrollo de la investigacióncientífica y tecnológica son casos muy clarosde lo que no puede dejar de ser prioritario y ala vez un eje de convocatoria. Se trata de as-pectos en los que el empeño y las inversionesque se realicen tienen muy elevada rentabili-dad. Son además temas en los que el abando-no es altamente costoso, y ya se ha producido,a pesar de tener disponibles la mayor parte delos recursos humanos y materiales para despe-gar. Sin progresos muy rápidos en estos cam-pos, el Perú quedaría fuera de la carrera com-petitiva y del progreso.

Una política que privilegie el desarrollohumano debe asumir las dificultades del pre-sente. Ello no quiere decir que las acepte. Alenfatizar que el producto de la actividad eco-nómica, a través de los medios privados y pú-blicos, se distribuya hacia la eliminación de lapobreza, se estará generando en las personaslas bases materiales para que progresivamen-te se conviertan en ciudadanos reales. Al ser-lo, podrán ser libres y tendrán cada vez másposibilidades de modificar el status quo ad-verso. El desarrollo humano es el camino másdirecto hacia la ciudadanía, y la ciudadaníaes el instrumento para la superación de las in-equidades y el progreso de la civilización.

COMPROMISOS

El logro de la base social para enrumbar haciala ciudadanía está en proceso de convertirse enuna política de Estado. Esta política debe serobjeto de vigilancia y revisión permanente, nosolamente en los niveles centrales de gobiernosino por parte de toda la población en sus lo-calidades. La presencia actual de mecanismosde organización y diálogo en el espacio local,como las Mesas de Concertación para la Luchacontra la Pobreza, y su acción paralela a lasexigencias de la descentralización, allanan unabuena parte del camino. Con seguridad, en losactuales momentos, casi en todos los rincones

En las peorescondiciones dedificultad, se debeincorporar, en primertérmino, a losperuanos actualmenteexcluidos de la vidanacional, lo quecomprende nosolamente a unafracción que se leadjudique lacaracterística de serla más pobre, sinomás bien la coberturauniversal de losdéficits sociales.

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del país, las �mesas� se hallan debatiendo lospresupuestos municipales, la asignación de re-cursos, la eficiencia del gobierno local. Es fac-tible que en estas instancias se propongan me-tas concretas en materia social en los distritosdel Perú, especialmente de salud y educación,que apuntalen los objetivos del desarrollo hu-mano y la construcción de la ciudadanía, a lavez que impulsen la competitividad en todossus niveles.

El Acuerdo Nacional, suscrito en julio de2002, es otro instrumento de suma importan-cia en la búsqueda de un desarrollo concerta-do e integrador. El Acuerdo Nacional, tiene 31políticas de Estado, agrupadas alrededor decuatro grandes objetivos: Democracia y Esta-do de Derecho, Equidad y Justicia Social, Com-petitividad del País, y Estado Eficiente, Trans-parente y Descentralizado. Constituyen unirrebatible listado de los objetivos centralespara dar un rumbo claro a la evolución del paíshacia la superación de sus problemas. Las vo-ces discrepantes con el Acuerdo Nacional ma-nifiestan que se trata de un documento lírico,que enumera lugares comunes que nadie po-dría objetar. Ignoran, en cambio, que el pro-blema es precisamente este distanciamiento dela realidad peruana respecto de sus metas esen-ciales y que �como nunca antes� el Acuerdo

Nacional ha logrado convocar a los represen-tantes de todas las fuerzas políticas y de todaslas representaciones sociales. Así, a pesar desus vicisitudes, se mantiene vigente, continúapresentando propuestas y viene erigiéndosecomo una manifestación de conciencia cívica,deseable y necesaria.

El Perú tiene además un compromiso inter-nacional de primer orden, al haber suscrito,como la gran mayoría de países del mundo, laDeclaración del Milenio, y haberse comprome-tido al cumplimiento de los Objetivos de De-sarrollo del Milenio, concentrados principal-mente en la reducción de la pobreza y laprotección de los sectores más vulnerables dela población, así como la defensa de la sosteni-bilidad ambiental y la generación de un ordeninternacional más solidario.

El primer Informe sobre los Objetivos deDesarrollo del Milenio (ODMs) en el Perú sepresentó en el 2004. Incluye una evaluación dela situación nacional en su marcha hacia el cum-plimiento de cada uno de los ODMs, insistien-do en su concordancia con las Políticas de Es-tado del Acuerdo Nacional, en las accionesrealizadas por los diversos actores y en la mag-nitud de los desafíos, no solamente propios,sino también, en diversas ocasiones, compara-dos con los indicadores de otros países.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) de las Naciones Unidas

La Declaración del Milenio aprobada por los líderes del mundo en la Cumbre del Milenio celebradapor las Naciones Unidas en el 2000, expresó la preocupación general de los gobiernos por la crecientepobreza y desigualdad, el mantenimiento de la paz y la seguridad, así como la protección ambiental.Como resultado, se formuló una agenda de prioridades para la acción, que se designó como losObjetivos de Desarrollo del Milenio, alrededor de los cuales la mayoría de naciones ha optado uncompromiso de cumplimiento que estaría evaluándose en el lapso entre 1990 y el 2015, medianteinformes anuales de los avances realizados.

Hay ocho Objetivos del Milenio (ODMs), los cuales se descomponen en 18 metas y se asocian con48 indicadores cuantitativos que facilitan la evaluación de su cumplimiento. El Perú es un país pilotodel concierto mundial en cuanto al seguimiento de los ODMs.

ODM1: Erradicar la pobreza extrema y el hambreODM2: Lograr la educación primaria universal.ODM3: Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer.ODM4: Reducir la mortalidad en la infancia.ODM5: Mejorar la salud materna.ODM6: Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades.ODM7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.ODM8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Fuente: PNUD-Perú (2004h)

Recuadro Reflexiones 1

El Perú tiene ademásun compromisointernacional deprimer orden, al habersuscrito, como la granmayoría de países delmundo, la Declaracióndel Milenio, y habersecomprometido alcumplimiento de losObjetivos deDesarrollo del Milenio

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Pero el aporte principal se encuentra en uninsumo fundamental del Informe, un modeloeconométrico destinado a conocer los costos deavanzar hacia el cumplimiento de los ODMsbajo supuestos diversos de crecimiento y dis-tribución.

El modelo de predicción enfatiza la necesi-dad de tres condiciones: crecimiento económi-co pro pobres (en el sentido de que al menosno sea adverso a los más pobres), redistribu-ción de los ingresos y aplicación de políticassociales específicas. Con ello se señala implíci-tamente que no es el crecimiento per se el queconseguiría alcanzar las metas del milenio enlos próximos 10 años, sino que además de seralto tendría que tener una dinámica redistri-butiva y políticas expresas en el orden social.

¿Es casual que en el orden local, a travésde las Mesas de Concertación para la Luchacontra la Pobreza; en el ámbito del país, me-diante el Acuerdo Nacional; y en el mundo,mediante las ODMs, se enfaticen políticas so-ciales asociadas �imbricadas� a la dinámicaeconómica para lograr el objetivo de la equi-dad y la ciudadanía?

Desde luego no es una coincidencia. Lainequidad es el mayor desafío para la hu-manización del desarrollo, y los riesgos im-plicados por su agravamiento podrían ser ma-yores si la competencia global acentúa susefectos injustos. La desigualdad es �hasta elmomento� creciente, y viene afectando a frac-ciones amplias de la población mundial conmayor intensidad. Ya no es un problema inter-no de cada país. Se ha convertido, más bien, enun problema del mundo, como también en unproblema acuciante en la realidad diaria de lospoblados más pequeños. La inequidad, por otraparte, no es un �problema social�, es un temainherente a la dinámica económica.

Es una buena noticia que este interés gene-ralizado no se localice en el ámbito de las pre-ocupaciones. Esto sería solamente un efectonatural, inevitable, del empobrecimiento. Loimportante, es que haya coincidencia crecien-te en las condiciones para la solución y en lanecesidad de convertir la superación de esascondiciones en compromisos para todos losniveles de la existencia humana.

El Perú ha venido soportando las exigen-cias de una explosión demográfica paralela ala ausencia y fuga de capitales un conflicto ar-mado con efectos sociales todavía por calibrary con costos económicos que equivalen a ladeuda externa, y un preocupante debilitamien-to de sus instituciones y de la vida política. Sin

embargo, ha venido desarrollando fuerzas cre-cientes: su población se ha organizado cada vezmás, ha asimilado de manera excepcional �encomparación con la mayor parte de los paísesde la región� la disponibilidad tecnológica, es-pecialmente sus jóvenes y hasta en rincones ale-jados, ha mostrado éxitos impredecibles en laciencia y la tecnología, y puede destacar múl-tiples muestras de competencia, posiblementeinsuficientes pero verdaderamente asombro-sas. No debiera quedar la menor duda de queel país está en disposición de dar muy signifi-cativos saltos en la competencia internacional,sobrepasando sus retos y dificultades.

LA UTOPÍA

Para que el logro del desarrollo humano seabastante más que una propuesta ilusa, debeestablecerse una democracia de ciudadanos ydar al crecimiento un contenido redistributivoy un énfasis social. Como se ha mencionado,se debe aproximar la realidad a la racionalidad.Pero se trata también de procesos amplios,abiertos, sujetos a modificaciones permanen-tes e incluso a retrocesos. Puede que tambiénestén en el espacio de los buenos deseos y lejosde convertirse en objetivos compartidos desdelas familias hasta el orden global.

En el ámbito del país, se debe tener presen-te que no se ha producido ningún proceso dedesarrollo integral, en lugar alguno del orbe,sin un proyecto nacional, sin una convocatoriaque congregue a los habitantes alrededor delinterés general, entendido como el interés detodos o de la gran mayoría. El proyecto nacio-nal no es un programa ni un plan de gobierno,ni siquiera un ideario, ideologizado o no. Es,sobre todo, una expresión real de voluntades.Una idea que se impregna en la conciencia co-lectiva. Esa idea deja de ser sueño y pasa a serparte de la realidad.

Para comenzar, se debe recuperar el senti-miento nacional de grandeza, actualmente au-sente y reemplazado por una insuficiente au-toestima, el desencanto y el pesimismoexacerbado. El Perú, no debe olvidarse, provie-ne de una civilización ejemplar y debe asumirque tiene un destino superior. Es un país ricomuy mal administrado. Es un gran organismodesarticulado. Sus circunstancias podrán serdesfavorables, pero es seguro que los perua-nos son capaces de modificarlas.

El Perú se integrará cada vez más. Sus pro-vincias se unirán: geográficamente, por la via-

En el ámbito del país,se debe tenerpresente que no se haproducidoningúnproceso de desarrollointegral, en lugaralguno del orbe, sinun proyecto nacional,sin una convocatoriaque congregue a loshabitantes alrededordel interés general,entendido como elinterés de todos o dela gran mayoría.

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lidad; económicamente, por la generación demercados; social y culturalmente, por el inter-cambio de experiencias. Los jóvenes lo cono-cerán con mayor amplitud y aprenderán a cre-cer juntos, a sentirse responsables no solamentede sí mismos, ni siquiera solamente de su co-munidad. Los jóvenes de esta generación y delas siguientes se considerarán parte del paísentero, de sus problemas y de sus soluciones.

El Perú tendrá conciencia nacional. En susdecisiones más competitivas, en el tráfago dela competencia por ingresar y sostenerse en losmercados, estará involucrada la nación, comoprotagonista y beneficiaria. Se irán superandolos condicionantes que impiden una evolucióneconómica que crezca distribuyendo, que acu-mule internamente, que genere más empleo alinterior que en el extranjero. Y será entoncesun país tan globalizado como internamenteprotegido y seguro.

El Perú puede ser eficiente e inclusive alta-mente eficiente. Los espacios de diálogo e in-

tercambio de ideas en el aparato del Estado yen el seno de la sociedad civil lograrán esclare-cer los objetivos más urgentes y ponerlos al al-cance de las acciones concretas. Por encima delas ideologías, sin negarlas, la medida de lapolítica será la eficiencia, la capacidad técnica,el espíritu científico, el éxito en los procesosproductivos y sociales. Hay un arsenal de gran-des capacidades humanas que está mostrándo-se, que será cada vez más visible y que final-mente dirigirá la marcha hacia el bien común.

Que los sueños se califiquen de utopías, nodebería preocupar. A pesar de que etimológi-camente es la �ausencia de lugar�, la utopía tie-ne la virtud de ser asequible para el entendi-miento de todos y, por lo tanto, pueden estaren todas partes. El paso de la utopía a la reali-dad en la vida económica y social, lo define elsentimiento colectivo, la unidad de las indivi-dualidades hasta producir un bien superior: latransformación, el cambio, hacia una sociedadmejor, es decir, eficiente y justa.

Hay un arsenal degrandes capacidadeshumanas que estámostrándose, queserá cada vez másvisible y quefinalmente dirigirá lamarcha hacia el biencomún.

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El algoritmo del desarrollo humano

SECCIÓN ESPECIALAportes a la medición del desarrollo humano

Cualquier medida que da a un fusil un valor cienveces mayor que a un vaso de leche, está muy

cerca de ganarse serios cuestionamientos acerca desu importancia para el progreso humano.

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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El algoritmo del desarrollo humano

Presentación

Esta sección tiene que ver con una ambiciónpermanente de los Informes de DesarrolloHumano globales y nacionales: ir perfeccionan-do la aproximación empírica respecto a la am-plitud del concepto de desarrollo humano.

Este es un tema bastante más vasto de loque se pudiera imaginar. No solamente por elhecho que la medición implica, para cualquierobjetivo, una sustentación, una coherencia me-todológica, una posibilidad de ser compartida�salvo temas muy especializados� y una po-sibilidad de replicación. La amplitud del retoderiva, en especial si se trata de un tema com-plejo, de la reducción que implica llevar un con-cepto de variada trascendencia hacia una ex-presión numérica simple, generalmente con unrango de valores limitado.

Un caso muy concreto es el del índice dedesarrollo humano (IDH). Como es conocido,se trata de un indicador de desarrollo delPNUD elaborado a partir del promedio de laesperanza de vida al nacimiento, el logro edu-cativo (una combinación de una parte de alfa-betismo y dos de matriculación) y el productointerno bruto per cápita, el cual es utilizado enla comparación del desarrollo de los países.Mientras que el concepto de desarrollo, en estecaso inscrito en el paradigma del desarrollohumano, implica una variedad de dimensiones,si no todas, se espera que un indicador resu-men, apenas un número con límites teóricos enel rango entre 0 y 1, pueda expresarlo. La ma-yoría de críticas al IDH parte de señalar la am-plitud de esta distancia. Pero el acortamientode la misma es a la vez una invitación a la com-plejidad, la heterogeneidad e inclusive el des-orden. Sumar dimensiones que no tienen uncomún denominador está más cerca de unacomplicación que de una real aproximación.Esta complicación ha sido el camino más reco-rrido cuando se intenta generar índices.

La medición estadística enfrenta este retopermanente. en las ciencias sociales Ser llana,

para todos los entendimientos, pero respondera dimensiones complejas. Debe ser rigurosa yasequible, a la vez, simple y compleja.

En lo que sigue, se discute dos trabajos queestán en el camino del mejoramiento de la me-dición del desarrollo humano. El primero es lapresentación de un nuevo indicador y el segun-do es la extensión o profundización del IDH-que calcula una estimación indirecta para lostodos los distritos del país.

El primer intento que se propone es un in-dicador al que se ha denominado �algoritmodel desarrollo humano� (ADH). Este indicadorse inscribe en el género de los indicadores deimpacto o de resultados, con lo cual compartela intencionalidad del conocido IDH. Se ha tra-tado que sea de cálculo accesible, y a la vez sig-nifique un avance hacia el concepto del desa-rrollo humano

El ADH es una exposición de resultados delo que puede definirse como satisfactores deldesarrollo humano, bajo una argumentacióninteligible, un cálculo simple y versátil y untratamiento económico. Como economía del in-dicador, se entiende la posibilidad de poder de-rivarse siempre de la estadística regular o deequivalentes locales fáciles de administrar, serentendidos y replicarse para facilitar el segui-miento.

Desde luego, este catálogo de virtudes estodavía un deseo y queda a la comunidad inte-resada en el progreso económico y social igno-rar, adaptar o adoptar la propuesta aquí pre-sentada. La exposición de sus características,es más extensa por su propia condición nove-dosa, que ha llevado a una discusión más am-plia, sobre todo de sus fundamentos teóricos.

En cambio, en el cálculo de una estimaciónindirecta del IDH a escala distrital, no hay nece-sidad de volver a la sustentación, pues es un in-dicador con trayectoria ya extensa en el terre-no de la medición social, con críticas y réplicasvariadas, la mayor parte de las cuales pueden

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

hallarse en el portal del Informe de DesarrolloHumano (HDR) de las Naciones Unidas.

Lo que en esta sección se presenta es, antetodo, una respuesta a una solicitud muy diver-sa e insistente de los usuarios del Informe deDesarrollo Humano Perú 2002. En aquella oca-sión, se hizo el cálculo de un IDH provincialque nos obligaba a redefiniciones y estimacio-nes indirectas e igualmente mucho trabajo pre-vio de generación de datos longitudinales yajustes transversales para asegurar coherenciaen los resultados. Esta vez se ha llevado estemétodo hasta extremos distritales, que tienencontroles provinciales y departamentales en lasocasiones en que es esto posible.

La aventura de la estimación indirecta delos indicadores integrantes del IDH (esperan-za de vida, matriculación, alfabetismo, ingre-sos) en la escala distrital, es un riesgo aun apesar de los controles. No se tiene ahora ni si-quiera confianza en las estimaciones oficialesdel volumen de la población en los distritos,ante la ausencia de los censos nacionales co-rrespondientes al 2000, lo cual reduce la esta-bilidad del conjunto de cálculos, en especial sise trata de distritos pequeños. Respecto al con-junto de indicadores que integran el IDH, loque se ha hecho es recoger las tendencias de

los últimos censos, con controles departamen-tales o provinciales si es posible. Pero a la vez,se ha tratado de dotar a la sociedad de orienta-ción para el ordenamiento de políticas a partirde un indicador de alcances y utilidad ya esta-blecidos. Todo ello en un panorama de incerti-dumbre respecto a la posibilidad de tener in-dicadores distritales del desarrollo dada laerrática suerte de la disponibilidad de infor-mación del sistema estadístico del país, espe-cialmente respecto a las posibilidades de uncenso nacional.

La tarea estadística va mucho más allá dela elaboración de datos, que es su lado opera-tivo, y tiene sus propias exigencias técnicas eincluso científicas. Su curso se debate entre lasdos riberas que aquí se presentan: tratar deaproximarse cada vez mejor a conceptosusualmente difíciles de reducir, y cuando setiene ya un indicador reconocido, tratar deampliar sus alcances, a las circunstancias im-puestas por la realidad y con la mayor trans-parencia posible.

Esta Sección Especial es un intento, una al-ternativa, que pretende sobre todo ser útil. Ydentro de este terreno de la utilidad, basta quesea una incitación, una provocación, no sola-mente a su uso sino también a su debate.

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El algoritmo del desarrollo humano

El algoritmo del desarrollo humano

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El algoritmo del desarrollo humano

BASE CONCEPTUAL

El desarrollo humano es el proceso de expan-sión de las capacidades1 y derechos de las per-sonas, dentro de un marco de igualdad deoportunidades, en el cual todas las personaspueden progresar en libertad (PNUD-Perú2002). Así, el desarrollo humano (DH) es unproceso permanente, en el cual debe progresarcada persona, al mismo tiempo que progre-san todos. Como señala Iguíñiz (1991), en eldesarrollo humano �el enriquecimiento de lavida humana no está ni tan exclusiva ni tanestrechamente ligado al crecimiento de la pro-ducción por habitante aunque, generalmente,dicho crecimiento es un factor importante paralograrlo�. El acento está puesto en lo que lagente puede �hacer y ser� y no en lo que pue-de �tener�.

Para que se dé el desarrollo humano es ne-cesario un marco institucional, legal y cultural quefomente la igualdad de oportunidades. Sobre estabase, el desarrollo se presenta como el uso pleno dela libertad (Sen 2000 e Iguíñez 2003) que tienenlas personas para decidir sobre sus vidas, susocupaciones, su consumo, su cultura, en gene-ral, para lograr vidas plenas. De estos tres ele-mentos, los dos primeros son condiciones parael tercero y son los aspectos sobre los que sepuede actuar directa o indirectamente desdela sociedad y desde el Estado, el tercero es po-testad exclusiva de cada persona y puede sertan diverso como personas hay en el mundo.Es esto lo que hace del desarrollo humano unproceso muy personalizado, pero al mismotiempo un proceso en sociedad, pues �el desa-rrollo como libertad� depende de toda la so-ciedad. En otras palabras, el desarrollo huma-

no se da a un nivel individual, sino dentro deun colectivo social.

¿Cómo adquieren las personas capacidadesy derechos? y ¿Cómo se generan oportunida-des iguales? Estas son las cuestiones centralesque determinan las posibilidades de desarro-llo humano. La adquisición de derechos y ca-pacidades pasa por un proceso que comienzapor tener una adecuada alimentación y saluden la niñez, un buen entorno familiar, luegouna buena educación y acceso a cultura, paraluego encontrar trabajo o realizar alguna acti-vidad empresarial, tener una familia, partici-par en sociedad, en la política, en la cultura, enla creación y llegar a una madurez y vejez ple-nas y así continuar con el ciclo de vida de lasiguiente generación. Las oportunidades igua-les se generan socialmente a través de los mer-cados, el Estado, las redes sociales, las organi-zaciones; es decir, se generan a través deinstituciones, normas éticas, leyes y políticaspúblicas. Para ello, las sociedades nacionales,regionales y locales deben organizarse y tener,implícita o explícitamente, el desarrollo huma-no como objetivo.

El desarrollo humano requiere que en cadauno de los momentos de la vida de las perso-nas las cosas estén arregladas y los recursosestén disponibles, para que se logre los mejo-res resultados. Esto hace que dependa de mu-chos factores, instituciones y organizacionesque es necesario tomar en cuenta para plantearestrategias.

A menudo se confunde el desarrollo huma-no con el índice de desarrollo humano; en con-secuencia, se plantea mecánicamente que loscomponentes del desarrollo humano son laeducación, la salud y los ingresos. En verdad,

1 Desde la perspectiva de Amartya Sen, las capacidades (capabilities) pueden ser interpretadas como habilidades y potencia-lidades que tienen las personas y los derechos (entitlements) en el sentido de derechos de uso o dominio que tienen laspersonas sobre canastas de mercancías (Jürgen Schuldt, 1996).

El algoritmo del desarrollo humano

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

el IDH es un indicador de impacto o de resul-tados, a través de los niveles alcanzados encada una de estas variables, las cuales incidenen dimensiones diferentes y complementarias.

En el caso del ADH, el objetivo es captar elcumplimiento social en la dotación de los sa-tisfactores más importantes a lo largo del ciclovital. Para tener una estrategia de desarrollohumano, las sociedades deben cumplir conofrecer una base material mínima y accesibleque es la plataforma para la igualdad de lasoportunidades. Es decir, debe permitir paratodos la disponibilidad adecuada de una can-tidad más amplia de satisfactores: alimenta-ción, salud, educación, ingresos y otros mediosmás que sostengan la equidad y la libertad deelección. Medir el avance en la consecución deesta plataforma es la idea base del algoritmode desarrollo humano.

LOS COMPONENTES DEL ALGORITMODEL DESARROLLO HUMANO (ADH) 2

Una propuesta de desarrollo humano debe in-corporar el conjunto de objetivos, acciones yorganizaciones que permiten a una sociedadgenerar un proceso de desarrollo humano sos-tenible. Este algoritmo permite ordenar las ac-ciones, las políticas, la organización económi-ca y las iniciativas que apuntan a proporcionarlos satisfactores3 que permiten lograr el desa-rrollo humano, partiendo de realidades loca-les, regionales y nacionales distintas.

El algoritmo debe tratar de resolver los pro-blemas esenciales de la vida humana en socie-dad: alimentación, vestido, salud, vivienda,empleo, jubilación. Para ello es necesario enten-der cuál es su secuencia, la duración de cadaproblema, los satisfactores, es decir, los mediospara alcanzar los fines del desarrollo humano yla organización socioeconómica más adecuada.

Durante toda la vida es necesario tener ali-mentación, salud y vivienda. A partir de la ni-ñez comienza el proceso educativo que no de-bería detenerse prácticamente hasta que laspersonas se jubilan o mueren. Lo ideal es tam-bién que las personas dispongan de un empleo,una vez concluida su formación regular, de

acuerdo a sus aptitudes, entre los 18 y 25 años.En dicha edad, las personas comienzan a va-lerse por sí mismas y deben tener un empleo,que se constituye en un medio y un fin para eldesarrollo humano y que dura hasta la edadde la jubilación. A partir de ese momento laspersonas debieran dejar de trabajar, no sola-mente porque se hacen menos productivas,sino porque tienen derecho a una vejez sin pre-ocupaciones, con un bienestar asegurado.Sin embargo, deben seguir disfrutando de suexperiencia y transmitiendo su sabiduría a lassiguientes generaciones.

Es cierto que esta división es metodológi-ca, pues muchos de los problemas están inte-rrelacionados. Por ejemplo, la educación no ter-mina el día que la persona sale del colegio ouniversidad y comienza a trabajar. La verdades que en el trabajo se aprende haciendo y enla medida que se progresa laboralmente se re-quiere de mayor capacitación y conocimientosmayores. Por ello, independientemente de lavariedad de modalidades y fuentes, se puedetener hasta tres etapas educativas. La educa-ción predominantemente familiar, que los ni-ños reciben durante su crianza; la educaciónregular, escolarizada, que los prepara para sudesempeño económico, y la educación que seadquiere a través del trabajo y la interacciónsocial, inclusive una vez jubilada la persona.En realidad la esencia del desarrollo humanopasa por el aprendizaje y el conocimiento per-manente.

También la salud va asociada con la educa-ción y la vivienda. Es evidente que las personascon bajos niveles educativos tendrán más difi-cultades para conocer y entender mejor los pro-cesos alimenticios, los mecanismos de salud pre-ventiva y curativa. Viceversa, las personas conbuena salud podrán estudiar y educarse mejor.De la misma manera viviendas con buenos sis-tema de servicios instalados en ellas, mejoraránlas posibilidades de tener una buena salud.

La seguridad social, cualquiera que sea suestructura pública, privada, formal o informal,es muy importante que exista y se perfeccione.El riesgo y la incertidumbre de no tener conti-nuidad en la satisfacción mínima de las nece-sidades son propios de las sociedades en desa-

2 Según la primera acepción del Diccionario de la Real Academia Española, el algoritmo es un �conjunto ordenado y finito deoperaciones que permite hallar la solución de un problema� y según la segunda acepción es un �método y notación en lasdistintas formas del cálculo�. El sentido en que se utiliza el término en este Informe debería cubrir tanto una visión socialinstitucional como una fórmula o índice de medición del desarrollo humano.3 Se entiende por satisfactores no solo los bienes y servicios que permiten cubrir necesidades materiales y espirituales, sinosobre todo aquellas formas de organización económica, política y social que contribuyen a la satisfacción de necesidadeshumanas. Para una más compleja definición, ver Max-Neff (1993).

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El algoritmo del desarrollo humano

rrollo. Frente a ello son necesarios mecanismos,o mejor, sistemas integrales de protección so-cial contra los riesgos de enfermedad, acciden-tes, desastres naturales, desempleo, desampa-ro. Tal es la razón de la presencia de laseguridad social dentro del algoritmo dedesarrollo humano.

Pero no todas las personas logran igualesniveles de desarrollo humano. Tómese dosejemplos. Aquellos que tienen una vida incom-pleta �que son los que han tenido mala ali-mentación, bajos niveles educativos y poca se-guridad social� solo logran un nivel dedesarrollo humano bajo y a menudo vivenmenos. Los que tienen una vida completa tie-nen acceso a una mejor calidad y cantidad desatisfactores, en consecuencia, logran vivir mástiempo y llegan a tener un desarrollo humanomayor4.

La meta del desarrollo humano es que cadapersona que está en niveles bajos pase a nive-les altos. Pero, como es conocido, es fundamen-tal que las personas cubran completamente susnecesidades en los primeros años de la vida,pues su calidad futura depende mucho del gra-do de desarrollo físico, intelectual y afectivoen esos años. Esto significa ciertamente que eldesarrollo humano es acumulativo. Aquellosque tienen vidas incompletas tienen más bajosniveles de desarrollo humano, no han comple-tado su educación, no accedieron a un empleoque los provea de suficientes recursos paraellos y sus familias. Aquel que tiene una vidacompleta, en cambio, y muere de viejo, alcan-za un nivel más alto de desarrollo humano, enespecial si el sistema social le ha permitido elahorro y el acceso a servicios que le brindenuna vejez decente.

Cada una de las etapas y metas se lograncon distintos medios y satisfactores, que debenestar al alcance de las personas. La igualdadde oportunidades, condición esencial del de-sarrollo humano, solo es posible si todas laspersonas logran satisfacer sus necesidadesmateriales y espirituales (alimentación, salud,vestido, vivienda, educación, empleo, seguri-dad), según la edad que tengan. El trabajo es,sin embargo, la actividad clave del desarrollohumano, pues por un lado, permite acceder alos satisfactores y tener las �condiciones bási-cas del desarrollo humano�, pero por otro, per-

mite el desarrollo personal del individuo, uti-lizando sus capacidades y dándole un sentidosocial y humano a su vida. Por ello, el empleoadecuadamente remunerado y protegido, esdecir, el empleo decente, es un factor impres-cindible para el desarrollo humano. Aparte degenerar ingresos para el individuo, el trabajoes la piedra angular de la libertad, no solo por-que permite acceder a los satisfactores sobre labase del esfuerzo propio, sino también porquepermite la realización del individuo comomiembro útil y activo de una sociedad. Obvia-mente, siempre que el trabajo no sea una im-posición de las circunstancias económicas opolíticas.

El ciclo vital determina los elementos quelas personas necesitan en cada momento. El de-sarrollo humano sigue este ciclo, es decir, tie-ne una fase expansiva hasta un punto de ma-yor realización, a partir del cual comienza adeclinar. La ubicación de los pueblos en el pro-ceso de transición demográfica, y por consi-guiente las pirámides de edad de sus poblacio-nes, tiene a su vez sus propios ciclos que alteranla demanda de servicios sociales esenciales. Lademanda de vivienda y alimentación se inten-sifica en los momentos altos de crecimientonatural. La demanda educativa es mayor en laspoblaciones jóvenes que a su vez exigen ma-yor atención materno-infantil. En los periodosintermedios, como el que corresponde al Perú,la concentración de población en edades me-dias acentúa la necesidad de puestos de traba-jo, en especial si la capitalización y acumula-ción internas son lentas. Y en poblacionesadultas, con peso importante de la tercera edad,el requerimiento de un sistema de pensionesadecuado y el propio perfil de las enfermeda-des se altera obligando a una nueva configura-ción del sistema de atención de la salud.

Para una buena administración de recursoses esencial conocer la pirámide de edad y ladistribución por género a nivel regional y lo-cal, pues el perfil correspondiente al agregadonacional puede ser absolutamente inadecuadopara las poblaciones rurales y centros pobla-dos pequeños que se encuentran en las fasesiniciales de la transición demográfica.

Desde esta perspectiva, para que el proce-so de desarrollo humano tenga lugar se requie-re que las sociedades locales, regionales y na-

4 Vivir, dice Iguíñiz citando al padre Gustavo Gutiérrez, es hacerlo hasta el final. Y añade� la vida es concebida como multi-dimensional, pero esa característica hace más importante aún el hecho de que se recorte. Después de todo, es esa complejidadla que se acaba antes de tiempo� (Iguíñiz Echeverría, 2003, pág 31).

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

cionales estén organizadas para resolver cua-tro problemas esenciales:� El acceso a los satisfactores (alimentación,

vivienda, vestido, salud, educación).� Desarrollar la base material para la produc-

ción y provisión de satisfactores.� Generar el entorno institucional y legal para

que las personas interactúen libremente.� Fomentar la cultura del desarrollo huma-

no, como medio y fin de la organizaciónsocial.

A su vez, existen tres vías para acceder alos satisfactores:� A través de ingresos generados en los mer-

cados.� A través de la provisión de bienes y servi-

cios que efectúa el Estado.� A través de la acción colectiva o comuni-

taria.

La premisa esencial en una estrategia dedesarrollo humano es que el acceso a los satis-factores sea integral y universal. Es decir, esnecesario organizar la sociedad local o regio-nal para que sea capaz de suministrar alimen-tación, salud, vestido, vivienda, educación yseguridad social a toda su población. Es nece-sario aclarar que la sociedad en su conjunto,no solo el Estado, debe organizarse para sumi-nistrarlos. Obviamente, en muchas localidadesy regiones es el Estado el que lidera y organizaa la sociedad; no obstante ello, no debe enten-derse que el Estado es el que suministra todoslos satisfactores. El desarrollo humano es el re-sultado de una buena organización de la so-ciedad, liderazgos claros y democráticos, am-plia participación de la gente para la soluciónde sus problemas y persistencia en los objeti-vos de largo plazo.

EL ADH POR DENTRO:ESTRUCTURA, VENTAJAS YAPLICACIONES

El ADH. La estructura del indicador

A partir de aquí se desarrollará el aspecto em-pírico del algoritmo del desarrollo humanocomo una propuesta de medición del desarro-llo que tiene en cuenta el ciclo vital y la necesi-

dad de cobertura de las demandas de atenciónmás urgentes de las personas como base del de-sarrollo humano.

El ADH sería entonces un indicador de im-pacto, de comprobación de los avances en elcamino hacia el desarrollo humano. La idea esque si tenemos indicadores apropiados paracada una de los satisfactores esenciales de lavida, y esos indicadores reflejan metas conci-sas y sus cumplimientos, integrándolos demanera correcta se dispondría de un indicadorconceptualmente robusto en términos de suteoría, metodología y utilidad.

A la vez, la propuesta insiste en la flexibili-dad para la selección de indicadores. Para unamisma variable, se supone, pueden haber di-versos indicadores de importancia, y puedendarse alternativas sin que por ello se pierda lafidelidad a los objetivos. Esta es una ambiva-lencia implícita de la recomendación del PNUDde utilizar el concepto IDH en las aplicacionessubnacionales pero no necesariamente sus in-dicadores exactos, dadas las condiciones quepueden ser impuestas por las fuentes o las cir-cunstancias locales.

Aceptemos como propuesta un ADH en elque se utilicen los siguientes indicadores ypoblaciones base para los respectivos compo-nentes5:� Vivienda: paredes de material noble y po-

blación total.� Salud: atención por profesionales de salud

de la última enfermedad o accidente y po-blación total.

� Alimentación: ingreso familiar mayor quela canasta alimentaria y población total.

� Educación: estar asistiendo a estudiar o ha-ber culminado estudios superiores y pobla-ción de 5 a 64 años.

� Empleo: proporción de la población conempleo adecuado (en horas e ingresos) y po-blación de 25 a 64 años.

� Jubilación: filiación a un sistema de pensio-nes (como aportante o jubilado) y poblaciónde 65 y más años.

Ahora bien, esta propuesta de indicadoresno es terminante, menos aun en los aspectosde detalle. Hay mucha libertad de movimien-tos en la definición de cada indicador. Se pre-sentarán necesariamente diferencias naciona-les y subnacionales respecto a los límites de

5 Un mayor detalle de las condiciones de procesamiento impuesta a cada indicador parcial para la aplicación que se hace unpoco más adelante, se halla en el Anexo Metodológico.

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El algoritmo del desarrollo humano

edad para el cual son aplicables los indicado-res. Se puede optar por criterios diversos cuan-do se enfrenta circunstancias diferentes (¿quées material noble en la selva tropical?). Másaún, dentro de un componente dado, por ejem-plo, la vivienda adecuada, puede haber enfo-ques diferentes respecto a la inclusión o no dela propiedad o de las variables que definen loadecuado (por ejemplo, servicios básicos); lasdefiniciones de empleo adecuado son muy di-ferentes entre países de manera que lo únicoque pueden estar guardando en común es ladenominación; algo parecido sucede con losregímenes de jubilación. En fin, es casi ilusoestablecer normas precisas para la elección delos indicadores o para las definiciones operati-vas de cada uno de ellos.

Lo importante es tener un ADH claramen-te definido, en las mejores circunstancias decoherencia, disponibilidad y simplicidad quepuedan determinarse en cada país. Esta diver-sidad debe darse como un hecho aceptado so-bre todo porque tal flexibilidad es de hecho unaventaja y una necesidad para ir generalizandosu aplicación en los diversos países.

Pero no todo es flexible, de otra parte. Haypuntos esenciales que deben ser conservados:� En primer lugar, los componentes. Ellos son

los que corresponden al ciclo vital y los sa-tisfactores básicos del desarrollo humano.En el mundo de la investigación social haymuchas variables e indicadores, y muchasde ellas tienen connotaciones positivas aso-ciadas al bienestar. Pero interesan las esen-ciales para el desenvolvimiento de la vidaen términos del desarrollo humano.

� En segundo lugar, la estructura aritméticainicial. Lo que se mide es la cobertura (enporcentaje) dentro de los rangos de edaddefinidos. Si son todos porcentajes, los lí-mites teóricos estarían entre 0 y 100, y elpromedio es el ADH, que también tendríalímites teóricos entre 0 y 1006. Calculadaslas coberturas en cada uno de los indica-dores, puede optarse por a) obtener elADH como un promedio simple, b) obte-ner un ADH ponderado para la población

objetivo, c) calcular un ADH ponderadopor los costos unitarios aproximados delavance hacia el objetivo máximo, la cober-tura 100, d) apreciar el conjunto, los tresindicadores ADH7.

� También hay que ser rígidos en mantenerla simplicidad y facilidad de comprensión.Hay muchas tentaciones de convertir los in-dicadores de impacto en combinacionescomplejas, inmanejables y con resultadosdifíciles de explicar y menos de servir deorientación y objetivo. En nuestra opinión,lo deseable es un indicador simple paracada componente.

Las ventajas de la formulación propuesta

Dadas las condiciones impuestas al indicador,el proceso de formulación ha tenido vigente elpropósito de cumplir con los requerimientosque se considera debiera tener todo indicador.El ADH, pues, cumple con las obligaciones delos buenos indicadores en el área social. Se haconsiderado las siguientes:� Sustento teórico. El ADH no obedece a una

selección arbitraria, sino que tiene una ex-plicación común a todos los indicadoresy está directamente asociado al paradigmadel desarrollo humano.

� Aplicabilidad práctica. El algoritmo cum-ple con establecer una correspondencia en-tre la concepción teórica y el establecimien-to de políticas. Eso es así porque respondea una necesidad específica, el seguimientodel desarrollo humano, y porque se relacio-na con �sectores�de la política social que tie-nen instituciones propias y responsabilida-des establecidas.

� Simplicidad. Si bien pueden crearse indi-cadores complejos, recurriendo inclusive asofisticaciones estadísticas, para fines delseguimiento del bienestar, un indicador defácil comprensión y cálculo es más recomen-dable8. En el algoritmo, el concepto que losustenta no tiene dificultades para ser ex-plicado, se trata de la cobertura de las ne-

6 El rango de 0 a 100 del ADH es solamente teórico, no real, según se discutirá más adelante.7 En el Anexo Metodológico se desarrolla con más detalle las ponderaciones de los indicadores.8 Esta es una observación pertinente. Las aplicaciones complejas para la generación de un indicador resumen suelen igual-mente responder a los casos de modelos explicativos, cuando son la variable dependiente. O bien, puede tratarse de situacio-nes sumamente exigentes en precisión sobre un número finito de variables como en las aplicaciones clínicas, biológicas o delas ciencias físicas. La complejidad en las ciencias sociales no mejora el �espacio� explicativo por la infinidad de variables enel campo social, sus diferentes niveles de relación, su variabilidad en el tiempo. Ello, además de la poco sutil diferenciadeterminada por el hecho que las �unidades experimentales� de la sociedad toman decisiones por su cuenta, limita la predi-citibilidad.

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cesidades básicas del ciclo vital, y todos suscomponentes, así como su resumen, el pro-pio ADH, varían entre 0 y 100. Solamente apartir de este esquema pueden darse lasvariaciones9.

� Flexibilidad . Manteniendo los grandescomponentes, pueden definirse convenien-temente los indicadores en función de lasfuentes disponibles, siempre y cuando setenga una buena relación entre los indica-dores y los objetivos. El ADH, como el IDH,está abierto a las disponibilidades de infor-mación, desde luego, sin abandonar una co-herencia elemental.

� Disponibilidad. Las encuestas de hogarescasi siempre pueden proporcionar un ADH.Pero si se incorpora en los censos, o se re-fuerzan éstos con estadísticas administrati-vas, es posible que se obtenga ADHs paralas desagregaciones amplias o aplicacionesparticulares a nivel de las poblaciones pe-queñas.

� Permanencia. Es poco sensible a variacio-nes erráticas, pero sí recoge las tendenciasde las inversiones sociales y las políticasfavorables al desarrollo humano, especial-mente en espacios regionales y locales. Esteequilibrio entre lo coyuntural y lo estructu-ral, le da buenas posibilidades como instru-mento de seguimiento.

� Inmunidad a los problemas monetarios. Lavariable ingreso está insumida en los cál-culos de canastas familiares, y éstas seconstruyen sobre situaciones y valores co-rrientes.

� Funcionalidad al diseño de políticas. ElADH, como resumen, es un ordenador je-rárquico. Al ser �desplegado� permite eva-luar y diferenciar políticas en áreas esen-ciales, así como los actores responsables deaplicarlas: ministerios, agencias multinacio-nales, concejalías, organizaciones privadas.

� Complementariedad con el IDH. Como sa-bemos, el IDH es el indicador de desarrollomás utilizado de los que ha formulado lasNaciones Unidas. Se trata de una combina-ción de la esperanza de vida al nacimiento(el componente es la extensión de la vida),el alfabetismo y la matriculación (el com-

ponente de la educación) y el ingreso percápita (el componente del acceso a los bie-nes). El riesgo crítico del IDH, de carácterendógeno, es que la esperanza de vida y lasvariables de logro educativo tienden con eltiempo a concentrarse, a converger, mien-tras que permanece alta la dispersión del in-greso. El ingreso per cápita, derivado delPIB, tiene a su vez problemas de compara-bilidad, y no está disponible para niveleslocales. Sin embargo, el IDH tiene todavíasuficiente vigencia, y cumple además conser un instrumento fundamental en el se-guimiento de la realidad internacional. ElADH, por su parte, es una buena opciónpara el seguimiento de las políticas inter-nas de los países, que a su vez se reflejarána futuro en los IDH nacionales.

� Posibilidad de usos adicionales. Aun si semantiene los componentes y variables, pue-de utilizarse otros indicadores derivados(que no sean porcentajes) funcionales a nue-vos objetivos, como la aplicación que se hacemás adelante a la desigualdad de género.

Restricciones y alcances

Como contrapartida a sus ventajas para la eva-luación y seguimiento de poblaciones, el ADHno es un indicador para individuos que pueda cal-cularse para cada persona edad, sexo o índicede sus fortalezas corporales. Las variables quese corresponden y son pertinentes para los in-dividuos tienen la ventaja práctica que puedenser cruzadas con cualquier otra característicade las personas, pero igualmente pierden po-tencia para el análisis de los grupos sociales, alos que es más forzado adjudicar característi-cas de personas, como edad, sexo, habilidadesu opiniones10.

Los indicadores asociados al ciclo vital,como el de este caso, no pueden ser de indivi-duos, por el hecho obvio que nadie puede es-tar en varios grupos de edad a la vez. Son apro-piados para colectivos, pero en estacaracterística reside también su aplicabilidadpolítica. La política se hace para grupos huma-nos, generalmente localizados territorialmen-

9 Nótese que podría mantenerse la lógica de coberturas y la estructura porcentual y también intentar tener varios indicadoresal interior de cada componente, pero ya se abandonaría la simplicidad y se terminaría arribando a una especie de inventariode indicadores.10 El ADH también podría ser calculado en términos de cualquier clasificación útil para las familias, pero seguramente con elcosto de mayor complejidad, sin mayores ganancias analíticas. Si se intentara el cálculo de un ADH familiar, tendría quecorresponder al promedio de cobertura de las variables pertinentes de cada miembro de la familia, pero cuya utilidad habríaque estudiar con mayor detenimiento, en la medida que no es común que se definan políticas sociales de corte familiar.

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El algoritmo del desarrollo humano

te, dependiendo de la misma administración,con intereses y capacidades que puedan ser co-munes, compartidas.

Un tema de más largo contenido para el de-bate, es la presencia del ingreso como factor común,así como la correlación entre los indicadores y susposibles interacciones. Este orden de cuestioneses de mayor importancia en los modelos expli-cativos que en las constataciones de impacto.Recuérdese, además, para tener materia de re-flexión, que los diversos componentes del ADHson acumulativos: la alimentación y la viviendaprevienen la salud, ésta a la educación, la edu-cación al empleo y éste a la jubilación.

Un tercer punto, del cual al menos se nece-sita tener conciencia de él, es que a pesar desus formulaciones no todos los indicadores delADH pueden llegar a tener un valor máximode 100. El tope del ADH está debajo de ese va-lor, posiblemente alrededor de 0,90. Hay dosrazones para explicarse esto. La primera es quela proporción de adecuadamente empleadosentre los que están en edad óptima de trabajar(25 a 64 años) no puede ser 100 por la presen-cia de muchas personas fuera de la PEA debi-do a sus ocupaciones en el hogar, la dedica-ción al estudio a tiempo completo, la condiciónde rentista, enfermedades, embarazos, incapa-cidades, entre los principales motivos. La jus-tificación de este indicador �que no es netode empleo sino que está afectado por la estruc-tura de edades y la intensidad del mercado ocu-pacional� es precisamente recoger esos ele-mentos, asumiendo que el empleo tenderá a sermás eficiente en la medida que las poblacionespasen a tener predominancia de adultos y laparticipación en el mercado se amplíe. La otrarazón es que debe haber interferencias entre elestudio y la ocupación que tienen edades dereferencia comunes y puede darse el caso deque las personas puedan optar solamente poruna alternativa.

En cuanto a los alcances, la aplicación másinmediata del ADH (o los ADH) se da en lacomparación de unidades de orden geográfico(las divisiones político-administrativas, la alti-tud, la región natural), cuyos elementos soncentros poblados o combinaciones de ellos, locual a su vez significa agregaciones de perso-nas, subrayando lo de agregaciones. Esto es loque le da posibilidades de facilitar la �iniciati-

va� en los contextos subnacionales o locales, ylo que hace pensar que el mejor lugar actual desus aplicaciones está en el ámbito de los go-biernos regionales y locales

Otro aspecto a ser resaltado es que la lecturamás aprovechada del ADH es la que se hace apartir de los valores que corresponden a cadacomponente. De esta manera, se observa el per-fil de las necesidades básicas no cubiertas y portanto, los déficits en diferentes áreas de la polí-tica social, y no solamente el indicador resumen,ADH, resultante de los respectivos promedios.

También debe apuntarse que los indicado-res necesarios para evaluar los componentesdel ADH están siempre presentes en las encues-tas de hogares de cualquier país, o puede ase-gurarse que esto sea así con muy pocos cam-bios. Lo propio puede decirse de los censos, quepermitirían un seguimiento al máximo detalle,tal vez con unas pocas modificaciones a loscuestionarios censales existentes. Por su parte,las estadísticas administrativas son también degran utilidad y pueden combinarse con censosy encuestas. Esto, a su vez, induce una alta po-sibilidad de obtener el ADH e inclusive de ha-cer aplicaciones retrospectivas en los espacioslocales, con poco costo, simplemente combi-nando las estadísticas administrativas o rele-vando una muestra ad hoc que aproveche ladisponibilidad de los recursos locales y reduz-ca la exigencia de recursos financieros.

UNA LECTURA DE LA DESIGUALDADA PARTIR DEL ADH

El propósito de la lectura que se propone esdar una idea muy clara de las dimensiones delas deudas sociales del país desde la perspecti-va del ciclo vital. Pero sobre todo, mostrar nue-vamente no solamente la desigualdad internasino también sus particularidades sociales des-de el punto de vista del ADH.

Una premisa importante para este recorri-do es subrayar la importante asociación entreel IDH y el ADH, anteriormente mencionada.La asociación entre estos indicadores es muyalta, al punto que si se calcula un índice de co-rrelación entre los valores del ADH y los delIDH siempre se obtiene resultados mayores al90%11. En buena cuenta, se está midiendo con

11 Se sigue observando, pues, que los departamentos desfavorecidos están en la Sierra (especialmente del sur) y Selva, mien-tras que los resultados relativamente positivos se concentran en el litoral y especialmente en Lima o en departamentos coste-ros pequeños con centros de trabajo importantes, como Moquegua y Tacna.

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el ADH los mismos objetivos del IDH, es decirel desarrollo humano, pero en una versión quepermite una identificación más clara de lasprioridades en el gasto para asegurar mejorespolíticas internas en el gasto social.

Nuestros indicadores tienen dos elementoscomunes y decisivos: la extensión de la vida yla disponibilidad de recursos materiales. Am-bos son explícitos en el caso del índice de de-sarrollo humano, mientras que están implíci-tos para el algoritmo, que los traduce entérminos de necesidades en el ciclo vital. Enefecto, la principal ausencia es la ausencia devida. Mientras ésta no se extinga y se prolon-gue, más posibilidades tiene la sociedad en suconjunto de resolver problemas sociales.

La �masa vital� se potencia interactuandoen la pugna por obtener el bienestar, y las máxi-mas capacidades se dan en la adultez, el perio-

do más prolongado de la existencia teórica dela vida. Pero la capacidad del entorno social yeconómico se traduce a su vez en la disponibi-lidad de recursos materiales para las familias.Con vida más prolongada, mayor produccióny políticas públicas que permitan que el creci-miento se traduzca en mejoras para todos setendrá una cobertura más amplia de los reque-rimientos vitales: con más IDH se tendrá másADH.

Es importante entender además que los sa-tisfactores no aumentan por acción exclusivade la beneficencia, los subsidios o la acciónimplícita del Estado, sino por una combinaciónde las acciones de las personas �empresariosy trabajadores� y de los gobiernos. Es el es-fuerzo conjunto de los actores lo que determi-na el progreso social, y si no se da de manerasimultánea, no será eficaz. Mejorar la salud, la

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El algoritmo del desarrollo humano

vivienda, la alimentación o cualquier otra ne-cesidad básica de cualquier población, depen-de del esfuerzo en el trabajo de su poblaciónlaboral, de la adopción de riesgos por parte desus empresarios, de la adecuación de políticasexpresas de sus dirigentes políticos. La obser-vación de las coberturas, por tanto, no es unaexigencia al Estado, sino la compulsación delfuncionamiento idóneo de la sociedad12.

Los riesgos sociales, ¿cuáles son más graves?,¿cuáles indican mayor desigualdadgeográfica?

Se comenzará por ver, en términos generales,cuáles son los riesgos sociales más cubiertos ycuáles menos, sin dejar de tener en cuenta lasparticularidades de la medición. Como puntode partida, se muestra de inmediato las coor-denadas con ejes del IDH, que es esencialmen-te una medición de su extensión, tomando lamedia nacional y de otra parte, para la disper-sión, la variabilidad, medida entre los depar-tamentos.

La apreciación de estos datos muestra unorden de urgencias �desde la baja coberturacon mucha desigualdad hasta su contrario�que se descubrirá de manera algo más deteni-da, como llamado de atención a los enfoquesusuales que determinan las políticas sociales.

La situación apremiante de la jubilación

La menor cobertura, la variabilidad más alta13

y seguramente la necesidad social más apre-miante en el futuro, es la jubilación. En otrostérminos, para la atención de pensiones, defi-nida como la pertenencia activa a un sistemade pensiones o la recepción de una pensiónpara las personas de 65 o más años, las cober-turas son más bajas que en el resto de indica-dores, y además, son también más elevadas lasdiferencias entre los departamentos.

La jubilación es, pues, la necesidad socialfundamental menos atendida. La tasa nacionales solamente 23,8%, pero hay nueve departa-

mentos que tienen una cobertura de menos de10%: Cajamarca (3,1%), Ayacucho (3,8%), Huá-nuco (4,3%), Amazonas y Ancash (5,1%), Tum-bes (5,3%),San Martín (5,5%), Puno (5,8%) yHuancavelica(6,4%). Esto significa que en dichosdepartamentos, desde luego coincidentes con elmenor desarrollo humano y mayor pobreza, másdel 90% de ancianos se hallan desprotegidos enla edad en que se considera deberían dejar detrabajar. A nivel de todo el país, podría decisrsede modo más simple que tres de cada cuatro per-sonas en edad provecta no tienen protección dela seguridad social. En las zonas rurales, los cen-tros poblados más pequeños y dispersos, la des-protección puede ser casi total, del orden del95%, mientras en las ciudades se acerca al 60%.

Hay causas concurrentes para esta situación.En principio, está la baja tasa de asalariados anivel nacional. Institucionalmente, la seguridadsocial en materia de pensiones fue establecida ydesarrollada bajo el supuesto de una presenciaextendida de relaciones salariales y con el mo-delo bismarckiano original �como en su for-mulación política a través del Informe Beverid-ge en la Inglaterra de la posguerra� de lacoparticipación estatal, laboral y empresarial,con principios universales y solidarios. La se-guridad social fue concebida bajo el supuestode una amplia dominación de las relaciones sa-lariales, propia del desarrollo industrial euro-peo en los siglos XIX y XX. La frustración delmodelo industrial, así como la supervivencia eincluso desarrollo creciente del trabajo infor-mal, al margen de la estructura productivamoderna en el sentido de la generación de eco-nomías de escala, está en la base de la baja co-bertura de las pensiones.

A esta incompetencia estructural se ha su-mado la transición demográfica. En el caso delas pensiones, su demanda estuvo poco presio-nada en tanto que la esperanza de vida era bajay pocas personas llegaban a la edad de jubila-ción. La ampliación de la duración de la vida,sin embargo, ha creado una demanda no aten-dida de pensiones de jubilación dado que lapoblación de 65 y más años es creciente y loseguirá siendo todavía por varias décadas.

12 Por tal motivo, cuando se evalúan dichas coberturas en el ADH, no se hace en función de la oferta del Estado, sino delconjunto de disponibilidades públicas y privadas. Incluso en los costos se tiene en cuenta la disponibilidad más amplia deeducación y salud, por ejemplo. Ver en el anexo estadístico la descripción de indicadores del ADH.13 La variabilidad está medida con el coeficiente de variación (CV), medida relativa (la desviación estándar respecto delpromedio de los datos) que permite una lectura uniforme de la dispersión de los datos. Aunque es una apreciación con dosissubjetiva, como regla práctica se considera como bajo un CV porcentual menor a 25-30%, medio hasta el 50-60% y alto porencima de ese valor. Aplicado a las variables en los departamentos, los CV obtenidos fueron 77,8% para la jubilación, 73,9%en vivienda, 38% en alimentación, 31,6% en empleo, 18,5% en salud y 7,4% en educación. Los CV según el tamaño de loscentros poblados son ligeramente menores, pero se mantiene el mismo ordenamiento.

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El algoritmo del desarrollo humano

En el censo de 1972, habitaban el Perú 13,5millones de personas y de ellas algo más de 520mil, el 3,9%, tenía 65 o más años. Treinta añosdespués solamente, en el 2002, había más deldoble de jubilados (1millón 310 mil, que signi-ficaban el 4,9% de una población total de 26,7millones). Para el 2020 falta menos de tres lus-tros, y habrá casi 2,5 millones de personas de65 o más años (el 7% de una población de 34millones), es decir, que casi se habrá duplica-do respecto a este momento. Y si llevamos lasproyecciones al 2050, se verá que nuevamentela demanda se agudiza: se requerirán pensio-nes para 6,7 millones de personas, el 16% deuna población de 43 millones.

Ambas presiones, la del subdesarrollo quelimita las relaciones laborales asalariadas y lade la transformación de la pirámide de edadesque amplía las demandas jubilatorias, actúanya y lo seguirán haciendo, en el mediano pla-zo al menos, en contra de la cobertura de aten-ción de las edades mayores. Ambas razones sonestructurales e independientes del sistema definanciamiento y de la administración14. Se pa-sará de una mayor proporción de asalariadosy una menor proporción de ancianos a la si-tuación inversa, y ésta se complicará casi inexo-rablemente.

La primera o más inmediata opción es in-dividual y consiste en la prolongación de la

14 Téngase muy en cuenta esta afirmación. El problema de pensiones no se limita a su desfinanciamiento, sea en el sistema dereparto con administración estatal o de capitalización individual con administración privada, ambos con sus respectivosargumentos favorables y también pasibles de críticas muy serias y experiencias desalentadoras. Tampoco se debe directa-mente a la fuerte caída de los salarios, que limitan o eliminan el ahorro, o a la falta de ética en el manejo de los fondos depensiones. Estas variables actúan de manera más directa en el sentido de limitar el monto de las pensiones �que no deja deser grave� pero no tanto en la cobertura del sistema, que es el problema de mayor envergadura y el menos atendido.

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actividad laboral más allá de las edades nor-madas para la jubilación. De hecho, es un fe-nómeno observado de manera creciente enáreas urbanas, puesto que en el área rural hasido secular. Tanto la ocupación como el dese-mpleo no solamente se van incrementandopara estas edades, sino que se hacen más in-tensos, incrementando la oferta laboral y ac-tuando en contra de los niveles salariales. Tam-bién se debe tener en cuenta que a pesar de lasventajas de la experiencia laboral, las personasde edad mayor son discriminadas en el empleopuesto que los empleadores tienen preferenciapor las edades intermedias o adultas.

Otras alternativas para resolver el proble-ma de la gran masa desprotegida de personasde la tercera edad son escasas y poco debati-das. Tradicionalmente, la atención de estaspersonas estuvo a cargo de la familia o de lacomunidad y los pocos ensayos realizados pararesolver este tema, sobre todo en áreas rurales,inciden especialmente en sistemas comunalesy de compromiso familiar15. En la medida quela desarticulación familiar y comunal seanmayores, las posibilidades de siquiera plantearuna red efectiva de protección a la tercera edad,especialmente en las áreas más pobres y retra-sadas, serán menores.

Puede interpretarse que la razón de fondode la baja cobertura de la jubilación es la malacalidad del empleo. Es precisamente el empleo,además, la segunda necesidad social elemen-tal desatendida, en términos de la proporciónde empleo adecuado que se brinda en el país16.

El empleo es el segundo �delator� de lasausencias sociales en el Perú. Cerca de tres decada cuatro empleos, en términos de las medi-ciones oficiales, no son satisfactorios en tiem-po y sobre todo en ingresos, para la poblaciónentre 25 y 64 años. Bien podría decirse que lascausas estructurales son las mismas que expli-can el déficit de pensiones, tanto por la influen-cia demográfica como por la propia estructuradel subdesarrollo nacional.

El empleo y la influencia social de la demografía

Para tener mejor criterio en los aspectos demo-gráficos relativos a las demandas sociales, esútil recordar la evolución de la ola demográfi-ca nacional. Se entiende por ola demográficaal desplazamiento en el tiempo de un volumenextraordinariamente alto de población, cuyocentro es la cúspide de las tasas de natalidaden los mediados de la década de 1960.

Esta ola presionó primeramente la atenciónmaterno infantil y el sistema escolar, con re-sultados conocidos: en la atención de salud,tasas de mortalidad sumamente elevadas enllas décadas de 1960 y 1970, y en la educación,un deterioro de calidad asociado a la reducciónde las horas lectivas y de inversión en la edu-cación pública �desde la década de 1970 has-ta la actualidad� para poder acoger en doblesturnos a las crecientes masas de población enedad escolar. Nótese, por ejemplo, que esta olaha llegado a la educación superior en las déca-das de 1980 y 1990, con el resultado de una ex-pansión �comercial, barata y de mala cali-dad� de la cantidad de población involucradaen este nivel de estudios.

También desde la década de 1980 también,y hasta la actualidad, la presión demográficase instala en las edades activas. La cúspide denacimientos de mediados de la década de 1960,tiene en el periodo 2000-2005, entre 35 y 40años. Es decir, que la demanda creciente se ubi-ca en el centro de las edades activas (15-65años). Nunca como en la actualidad, el Perú es-tuvo en el deber de ofrecer tanto empleo y lastasas de crecimiento del volumen e intensidadde la población económicamente activa son lasmáximas, y comenzarán a decrecer recién apartir de los siguientes lustros17.

Es obvio que el país no ha podido sopor-tar esta presión y que la secuela de subempleo,informalidad y bajos ingresos tiene una fuen-te explicativa en el ámbito demográfico. Pero,como en el caso de las pensiones, también en

15 Ver información amplia al respecto a través del programa Infocus sobre Seguridad Socioeconómica (SES) de la OficinaInternacional del Trabajo y en Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS).16 La definición de subempleo que se utiliza en este ADH acumula el desempleo por horas (trabajo involuntario de menos de35 horas semanales) y el desempleo por ingresos (según la redefinición de 1996, ingreso involuntario por debajo de la mitadde una canasta de consumo exógenamente determinada por INEI, lo que da un nivel de alrededor de US$ 120/180 mensualesde ingreso, según las áreas y departamentos). Posteriormente, en el 2003, el INEI han omitió la medición de subempleo poringresos y sus cifras de subempleo se refieren solamente a la fracción de subempleo por horas, que es alrededor de un terciodel total. El MTPE, en cambio, mantiene ambas mediciones.17 Lo propio puede decirse de la cantidad de jubilados. El conjunto de los sistemas suma ahora alrededor de 500 mil personas,pero esta cifra era un tercio inferior hace diez años y dos tercios menos (150 mil) al comenzar la década de 1980. Nótesetambién �en la figura ADH3� que las demandas �de toda la vida� (vivienda, salud y alimentación) se incrementan demanera uniforme

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El algoritmo del desarrollo humano

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

Recuadro ADH 1

Inseguridades en el trabajo urbano y en el rural

Un trabajo reciente de Juan Chacaltana comentaba �basándose en la muestra de seguimiento deINEI (1988-2001) a hogares urbanos y rurales en el país� que aproximadamente dos de cada tresfamilias han sido pobres en alguno de los cuatro años del estudio, y que un 45% alterna la pobreza yla no pobreza. Solamente 32% es no pobre, es decir al menos satisface sus necesidades básicas, duran-te cuatro años seguidos. El mismo trabajo recuerda que solamente la mitad de los trabajadores pe-ruanos urbanos tiene empleo 12 meses seguidos, y un cuarto de la población económicamente activaexperimenta al menos un episodio de desempleo en algún momento del año. Igualmente, que larotación laboral se ha triplicado en la década de 1990.

La inseguridad en el futuro que transmiten las encuestas de opinión, tiene su raíz en esta inesta-bilidad de los trabajos y, por ende, de los ingresos.

Pero no es una estabilidad semejante para todos, ni en sus orígenes ni en sus soluciones. Losshocks económicos, los eventos que llevan a las familias hacia la pobreza, solamente son comunes enel área urbana y el área rural en la medida que se trate de enfermedades o accidentes graves, lo quedemuestra la ausencia de protección social. Se invocan en un 20-25% de ocasiones. En las ciudades,casi el 40% del empobrecimiento se debe a la pérdida de empleo. Y en el campo casi el 60% de la caídaen la pobreza tiene su origen en los desastres naturales que afectan la fuente principal de ingresos: laactividad agropecuaria.

La solución al problema común de la ciudad y el campo es la protección social, en el sentido quelas enfermedades o accidentes graves de las personas no deberían tener como consecuencia inmedia-ta el empobrecimiento familiar y las familias deberían estar protegidas ante esos eventos. Pero comose indica, esta es la cuarta o quinta parte del problema.

Las soluciones más importantes en las ciudades, al menos en el mediano plazo, se encuentran en elámbito de la protección laboral, sea por mayor estabilidad en el empleo presente, como por mejoresingresos que permitan ahorrar individualmente para sobrevivir hasta encontrar nuevo empleo, o seapor un sistema de seguridad ante el desempleo que ahorre colectivamente para este mismo fin o poruna combinación de todas estas opciones. Las responsabilidades están más próximas al mercado.

En el campo, en cambio, se requieren importantes inversiones en infraestructura y tecnología quehagan posible que los cultivos y la crianza no sean una apuesta riesgosa, al atenuar significativamen-te los efectos adversos de los fenómenos climáticos. En el mediano plazo, esta vez las responsabilida-des están más cerca del campo de acción del Estado.

Fuente: INDH 2004. Todas las cifras han sido tomadas o elaboradas a partir de Juan Chacaltana, CEDEP, �Notas sobre la situación del empleoactual�, presentación al Seminario Internacional Empleo y Pobreza, Lima, octubre 2003.

otras características estructurales del subde-sarrollo. Entre éstas debe nombrarse el fuerteestrechamiento originado por el ajuste exter-no (no solamente deuda pública y privada asu-mida por el Estado, sino también mecanismossobre los precios y el comercio, acceso tecno-lógico y costos de la propiedad intelectual)18,la estructura productiva, cuya industrializa-ción depende de la importación de maquina-ria e insumos, la pérdida del mercado internoen bienes y servicios que nos convierte enfuente de capitalización en el exterior, la in-adecuada asignación de las inversiones, laausencia de mecanismos de redistribución de

los excedentes de la producción (negociacióncolectiva, redistribución de capitales, políticafiscal y de seguridad social, principalmente),especialmente a partir de las reformas de ladécada de 1990, e inclusive factores como lasrelaciones laborales inadecuadas o problemasculturales que impiden la asociación para eldesarrollo.

En suma, nuevamente los problemas estruc-turales de difícil, por no decir imposible, solu-ción en el corto plazo. En el caso del empleo,sin embargo, a diferencia de la jubilación, lasdiferencias interdepartamentales e inclusiveentre diferentes volúmenes de población en los

18 Sobre este punto es muy explícito el Objetivo 8 de las Metas del Milenio adoptadas por las Naciones Unidas (cf. PNUD2003).

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El algoritmo del desarrollo humano

centros poblados, no son tan marcadas, o lo quees igual se trata de un problema generalizada-mente intenso. Coincide con este resultado delADH la percepción del país, especialmente enel área urbana19. Por ello, a pesar de su hetero-geneidad, es el problema que provoca más re-clamos y promesas, dentro de la compleja rea-lidad nacional.

El empleo, como se ha esbozado antes, noes solamente un problema complejo, sino so-bre todo sistémico, y es además una especiede resumen de todos los problemas, en lamedida que es finalidad y medio, simultánea-mente. Para el desarrollo humano, que nopuede disociar �en los niveles agregados�el crecimiento de la acumulación y la distri-bución, ni postergar la satisfacción de necesi-dades básicas de capacidades y derechos paratodos, el empleo y, en especial, la productivi-dad del trabajo, es el punto neurálgico de losproblemas y de las soluciones.

Desde esta importante perspectiva, el em-pleo es una variable que denota en mayor gra-do la disponibilidad de capacidades y habilida-des, así como la igualdad de oportunidades. Enel ambiente económico y social, la población queingresa a la adultez debe llevar al máximo to-das sus disponibilidades, propias y del entor-no, para aspirar a un mejor empleo que la llevea su propio desarrollo y que desarrolle a la so-ciedad. En un entorno de muy escasas posibili-dades, como el de los pueblos pequeños y aleja-dos, la productividad del trabajo seráigualmente reducida, al igual que las oportuni-dades de obtener empleo decente o de progre-sar socialmente. Y en sentido contrario, en lasurbes, en las que se han acumulado ventajas yrecursos, aumenta la probabilidad de obtenerempleo decente, de mayor productividad paramejorar el entorno y de mejores retribucionespara mejorar a las personas. Pero ambas reali-dades están en crisis, especialmente el entornourbano que ha sufrido un deterioro que no seha notado en las áreas rurales, desligadas hacesiglos del progreso o con lenta progresión haciael desarrollo. Por ello, el hecho que el empleoaparezca como una conjunción de baja cobertu-ra y equidad hacia abajo en el ADH, y que lapoblación intuitivamente así lo perciba, es mu-cho más que una coincidencia.

Vivienda como status yalimentación como pobreza

El siguiente par en la gravedad de la coberturay la desigualdad, está en la vivienda y en la ali-mentación, que tiene grados intermedios �enel marco de la difícil realidad nacional� en ladesprotección y la inequidad. Ambas variables�la diferencia de jubilación y el empleo queafectan a las poblaciones más específicas� serefieren al total de la población.

La vivienda tiene cobertura relativamentealta, pero mucha desigualdad. Esta última ca-racterística podría ser relativizada dadas lascaracterísticas de la medición. En efecto, el in-dicador utilizado para la vivienda es que ten-ga paredes de material noble, entendido ésteen las encuestas como ladrillo y cemento, queusualmente llevan estructuras de fierro.

De manera muy inmediata, esto puede lle-var a explicarse la desigualdad entre departa-mentos respecto a esta variable. Las cobertu-ras son muy bajas �menores al 10%� en casoscomo Huancavelica (¡1,8% de la población tie-ne viviendas con paredes de material noble!),Apurímac (3,5%), Amazonas (5,7%), Cusco(7,8%), Cajamarca (9,0%) y Ayacucho (9,1%).Pero pueden superar el 50%, como en el casode Moquegua (58,2%), Callao (69,8%), Arequi-pa (71,6%), Lima (78,2%) y Tacna (81,4%). Po-dría decirse que el material noble de las pare-des no es el indicador más adecuado, desde quehay mayores disponibilidades de adobe y ma-dera en la Sierra y en la Selva, a menor costo yposiblemente sean materiales más �adecuados�en términos climáticos.

La explicación anterior, sin embargo, debematizarse, en el sentido que el material desea-ble puede continuar siendo el cemento y ladri-llo, independientemente de los climas. Así porejemplo, es el material preferido a partir de lospoblados con 10 mil habitantes, entre los cualesse da casi toda la variedad climática posible. Loque puede estar definiendo su uso es, entonces,la menor disponibilidad, sobre todo en térmi-nos de su mayor costo. Lo mismo puede enten-derse, si prefiguramos el futuro: lo más robablees que si se da el progreso la cobertura de lasparedes de material �noble�aumente, mientrasque si no continúa la evolución, se deteriore o

19 En el cuadro del ADH departamental puede notarse cómo se incorporan al grupo de bajas coberturas, cuando se trata delempleo, ya no solamente los departamentos altamente rurales de la Sierra, sino también departamentos con altas proporcio-nes urbanas como La Libertad, Piura y Ancash, además de extenderse los déficits hacia el resto del interior del país. Tambiénes notoria la disminución de las diferencias entre jubilación y empleo, entre centros poblados mayores y menores.

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

no progrese. Hay más posibilidades de que ocu-rra lo primero, no solamente porque el desarro-llo puede ser lento pero es más probable queuna involución que afecte la estructura prome-dio de las viviendas, sino porque también la ten-dencia es creciente, especialmente, porque loscostos reales de la construcción con materialnoble son decrecientes.

Una consideración adicional: la vivienda,complementada seguramente con el mobilia-rio, los aparatos domésticos y el confort, es elsímbolo del estatus social por excelencia, y des-de luego tiene una escala básica, desde losmateriales desechables hasta el material nobleen todos los lugares y climas. Así, aunque el

clima puede relativizar la importancia del ce-mento, el fierro y el ladrillo, no puede susti-tuir la evolución hacia estos materiales comosímbolo de progreso familiar y social, reempla-zando otros materiales.

La alimentación, por su parte, es posible-mente la variable del ADH que más fácilmentepuede ser asociada al criterio de pobreza, en lamedida que el indicador utilizado es en la prác-tica un indicador de ingresos. El valor obteni-do de cobertura (quienes superen con el ingre-so familiar una canasta alimentaria básica) de58,9%, es intermedio entre la proporción de nopobres extremos (45,5%) y la de pobres del INEI(77%) para el año 2002, debido a diferencias de

Carbón y diamante

En 1997, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad en la Educación, promovidopor UNESCO y con la participación de los ministerios de educación de los diferentes países, hizo unaevaluación internacional del rendimiento de los alumnos de tercero y cuarto grado de educaciónprimaria, en Lenguaje y Matemática. Los resultados fueron sumamente adversos para el Perú, queterminó ocupando los últimos lugares, y fueron poco divulgados.

Nuevas evaluaciones se hicieron posteriormente en otros campos del conocimiento, y se hicie-ron también evaluaciones de las capacidades de los docentes. Y nuevamente fue muy claro que losresultados nos situaban en el último estrato latinoamericano, por debajo de los otros países andi-nos, junto al grupo centroamericano de mayor retraso. Por otra parte, existe abundante evidencia�por si fuera necesaria frente al sentido común� en el sentido que los niños de familias pobrestienen menor rendimiento promedio. Hay que subrayar lo de promedio, puesto que es frecuente lanoticia periodística de adolescentes de familias de pocos recursos en barrios populares que obtie-nen los primeros lugares en los exámenes de ingreso a las principales universidades nacionales,cuyas pruebas de admisión son más exigentes y cuya relación entre postulantes y vacantes es mu-cho mayor.

El año 2004 no ha sido la excepción en este aspecto. Claudio Espinoza Choqquepura ingresó enfebrero a la Universidad Nacional de Ingeniería ocupando el primer puesto en el orden de méritos, yen marzo hizo lo mismo en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), obteniendoademás el máximo puntaje histórico. Y poco antes, a mediado del año anterior, había obtenido Meda-lla de Bronce, en Japón, en un concurso mundial de matemáticas para escolares. Claudio, vive en SanJuan de Lurigancho, el distrito más grande en población, con mucha población pobre. Su padre esmototaxista. Junto con Claudio ingresó con el tercer puesto a la Escuela Profesional de la UNMSM,un niño de apenas 12 años, Manuel Escobedo Terrazos, residente de San Martín de Porres, en la zonalimítrofe al Callao, cuyo padre es ingeniero de sistemas y cuya hermana estudia informática. Estudiaaún en el colegio Bertolt Brecht de su distrito. Otro niño de 13 años, José Antonio Ñique, ingresótanto a la Universidad Nacional Agraria como a la UNMSM; vive en San Juan de Lurigancho y supadre es conductor de taxi, pero en su colegio, de nombre El Triunfo, donde es secretaria su mamá,han tenido por iniciativa propia atención especial para los alumnos de mayores dotes.

¿Cómo vincular estos resultados con la situación educativa nacional? Pueden discutirse las inter-pretaciones, pero no los hechos. La población, a pesar de sus escasos recursos y de las limitacionessociales, siempre encuentra una alternativa. Y siempre, son sus capacidades y habilidades, junto a lacooperación social, la fuente de esa alternativa.

Fuentes: Portal de UNESCO, Lima, Perú. Diarios El Comercio (15 de marzo del 2004) y PERÚ21 (17 de marzo del 2004).

Recuadro ADH 2

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El algoritmo del desarrollo humano

estimación tanto en el ingreso como en la ca-nasta20.

Más de 40% de la población con déficit deingresos como para proveerse de una alimen-tación básica adecuada, es por supuesto unacifra bastante alta, lo que significaría que másde 11 millones de peruanos actualmente esta-rían viviendo con recursos insuficientes paraalimentarse adecuadamente. El déficit alimen-tario (complemento de la cobertura de alimen-tación que se ha calculado en los departamen-tos), puede afectar en diversos casos a dostercios o más de la población total (coberturasmenores del 33%). Tal es el caso de Amazonas(28,9%), Apurímac (23,3%), Ayacucho (29,5%),Huancavelica(25,9%) y Huánuco (23,2%). En eltercio favorecido, cuando la cobertura alimen-taria es aceptable para cuando menos dos ter-cios de la población, se encuentran los depar-tamentos de Arequipa (74,7%), Callao (76,1%),Ica (77,1%), Lambayeque (79,9%), Lima (79,9%),Moquegua (72,6%) y Tacna (83,8%).

El ordenamiento de los departamentos enrazón de la cobertura de la alimentación y lapobreza por ingresos es prácticamente el mis-mo, lo que no es extraño a estos niveles de des-agregación para las variables que indican undéficit social. Es el repetitivo atraso de nuestraSierra �especialmente sur� y de la Selva, conla mejor posición relativa del litoral, en el casode los departamentos de menor población, pre-cisamente porque esa característica permitemayor disponibilidad de recursos �principal-mente mineros� por habitante.

No se debe tampoco soslayar el hecho quela baja cobertura de la alimentación, manifes-tación directa de la pobreza, así como la aunmás baja cobertura del empleo adecuado, tie-nen relativamente baja dispersión, lo que sig-nifica que están generalizadas.

Salud y educación, las variables �sociales�

La salud y la educación, las dos variables fal-tantes en esta lectura del ADH, tienen valoresintermedios de cobertura (40,4 y 49,8%, respec-tivamente) y son los más bajos en la dispersión,lo que significa una mayor similitud entre lasproporciones atendidas de todos los departa-mentos e incluso entre los diversos tamaños decentros poblados. Es sabido, por ejemplo, que

la atención primaria de salud ha progresado demanera muy importante en el interior del país,mientras que la matriculación de niños y jóve-nes en la escuela primaria y secundaria estáahora casi totalmente generalizada, inclusiveen la Sierra y Selva y en las áreas rurales detodas las regiones naturales.

En términos estrictos, la cobertura no esmayor en el caso de la salud porque el indica-dor es la atención de la última enfermedad porprofesionales médicos, lo cual excluye la aten-ción primaria de la mayor parte de postas acargo de personal no profesional en las áreasrurales. En la educación, por su parte, la co-bertura no es más elevada debido a que el in-dicador es estar estudiando o haber concluidolos estudios superiores y la población de refe-rencia se extiende desde los 5 hasta los 64 años.Los supuestos son, en este caso, la concepciónprogresivamente real de que la educación estálograda si se ha concluido el nivel superior yque el plazo vital para alcanzar este logro seextiende hasta la edad adulta.

Pero es también cierto que, tanto en mate-ria de salud como de educación, esta cobertu-ra esconden la situación de la calidad. La ur-gencia de la presión poblacional en salud hallevado a extender la atención primaria en con-diciones deficientes no solamente de especia-lización o de presencia de personal profesio-nal, sino de recursos materiales para la atenciónde los casos de mediana o mayor gravedad,tanto para los requerimientos de cirugía comode atención especializada. El reclamo en la sa-lud pública, se trate de la capital de la Repú-blica o de los pueblos lejanos es de dosis insu-ficientes o nulas de materiales, medicamentosy, obviamente, de equipo e instrumentos espe-cializados. Un primer resultado de esta ausen-cia es el enorme y eficiente esfuerzo del siste-ma por articular la red de salud pública desdelas postas hacia los hospitales, e inclusive, enel sector de la seguridad social, sin que se hayalogrado aún integrar el conjunto de ambos sis-temas de salud y aun menos, el de la atenciónprivada de salud. Un segundo resultado es laprogresiva introducción de cobros en el siste-ma de salud, que se supone debería garantizarel acceso universal: los servicios de atenciónquirúrgica, incluidos los de parto, así como eltratamiento de enfermedades de riesgo alto, es-

20 Ver al respecto INEI 2004a. En los cálculos del INEI para estimar la pobreza, el ingreso considera subsidios y la línea depobreza no es alimentaria sino de consumo total. Si se hicieran los ajustes, los resultados serían coincidentes.

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

pecialmente las neoplasias, no solamente soninsuficientes sino también caros y aíslan a lospobres, tanto por el expediente de la selecciónpor el costo como por el de la atención selecti-va de los casos que se considera con mayoresposibilidades de curación. Un tercer resultado,igualmente adverso, es el aprovechamientomercantil de la atención de salud, cada vez másextendido e intenso.

En el caso de la educación, el contraste en-tre la atención extendida y la ausencia de cali-dad es bastante más conocido. La educaciónpública, que atiende a cuatro quintas partes detodos los escolares, se ha deteriorado intensa-mente, afectando seriamente los resultadoseducativos. El nivel de inversión por educan-do es ínfimo y lo delata cualquier indicador.Puede tratarse de la ínfima cantidad de horaslectivas anuales, como de la escasez de infra-estructura o el bajísimo nivel de las remunera-ciones del magisterio nacional, que a su vezrepercute muy seriamente en su calidad profe-sional. En conjunto, la calidad del sistema hacolapsado, al punto de haber sido declaradooficialmente en emergencia, lo cual es más unreconocimiento que una medida con efectosprácticos.

La situación educativa tiene, por supuesto,como en el caso de la salud, efectos adiciona-les sensibles. A primera vista, debe reconocer-se el denodado esfuerzo de maestros de esca-sos salarios e inclusive insuficiente formaciónintelectual, para compensar mediante su voca-ción de servicio las deficiencias del sistema ypreocuparse, especialmente en los niveles bá-sicos, por brindar una atención adecuada. Enla educación, como en la salud, se viene dandotambién el encarecimiento del sistema públi-co, cada vez menos gratuito, al punto que semantienen tasas elevadas de deserción escolarque filtran a los pobres deteniendo sus posibi-lidades de ascenso social a través de la forma-ción. Igualmente, el sistema educativo se vie-ne mercantilizando y perdiendo sentido social,especialmente en los niveles medios y superio-res, donde han proliferado instituciones que

lucran con la amplia demanda de formación decantidades crecientes de jóvenes cuyo únicomedio de progreso social se restringe a la posi-bilidad de culminar una carrera profesional.

Ampliando las lecturas del ADH

Esta revisión de resultados de los componen-tes en el ADH, tiene también una posibilidadde lectura horizontal. Es decir, respecto al per-fil de las carencias que determinan políticasalternativas. Para ello debe considerarse sola-mente como punto de partida el ADH que pro-viene del promedio simple, por el hecho de queimplícitamente adjudica la misma ponderacióna cualquiera de los riesgos fundamentales, locual podría ser �no necesariamente� un cri-terio arbitrario. Y se dice no necesariamenteporque, siguiendo el razonamiento del ADH,las variables de incidencia vital, fundamental,no deberían requerir que se les pondere paraser combinadas.

Sin embargo, se ha calculado alternativa-mente, primero, una ponderación en funciónde la población afectada, es decir, del denomi-nador de cada indicador, y luego, una ponde-ración en función al costo unitario de la cober-tura de cada necesidad en términosindividuales (que son los del cálculo). Nóteseque el ADH ponderado por costos incluye elponderado por la población, pero tiene már-genes más amplios de subjetividad (en la asig-nación de costos medios, que es lo que se hahecho en este caso) o de complicación (en laasignación de costos por departamentos y susáreas, si se siguiera este camino)21.

En los resultados �ver el cuadro al iniciode este capítulo� se observa que el ADH pon-derado por la población afectada otorga ma-yor incidencia a las variables de vivienda, sa-lud y alimentación (que son de toda la vida),luego a la educación y al empleo, y en menorgrado, a la jubilación.

El ADH ponderado por los costos de aten-ción, por su parte, da una prioridad mayor a laalimentación, una importancia intermedia a la

21 Otro ejercicio ejecutado ha sido considerar también un ADH de menor exigencia, en el sentido de reducir la calidad delmaterial de la vivienda para incluir paredes de adobe, tapia o madera; en salud, la atención por personas con conocimientoempírico (hueseros, curanderos, yerberos) y limitar la educación a personas entre 5 y 24 años. El resultado lógico es que losíndices se elevan en este indicador más �complaciente�, pero con intensidad muy variada, alterando el ordenamiento origi-nal de manera significativa. Hay mejoras altas del rango para el caso de Tumbes (12 lugares), San Martín (8), Loreto y Piura(7), por evidente efecto de la variable vivienda, en un contexto en el que los otros indicadores están alrededor del promedionacional. Descienden, en cambio, Apurímac (8 lugares), Cajamarca, Cusco y Huancavelica (6), todos departamentos pobresen los que la �ganancia� por el material de la vivienda no es tan importante como en el resto de los departamentos. Las otrasvariables tienen efecto, es decir, contribuyen a un índice ADH más alto, pero en menor medida y, además, de manera máshomogénea.

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El algoritmo del desarrollo humano

vivienda, jubilación y empleo, y una de menororden a la salud y educación.

Con diferentes intensidades, los departa-mentos más pobres son lógicamente deficitariosen todos los ámbitos de la política social. Tal esel caso de Amazonas, Cajamarca, Huánuco, Lo-reto, Piura, Puno y San Martín. Pero resulta lla-mativo que departamentos reconocidos comopobres superen a la media nacional en las co-bertura de salud y educación, que como se havenido insistiendo, tienen deficiente calidad deatención pero ésta se halla extendida. Así, su-peran a la media en educación Cuzsco, Ucayaliy Pasco, en salud, Huancavelica y Ancash; y enambas variables, Apurímac y Ayacucho. Unaprimera conclusión es, entonces, la necesidad dedar calidad, contenido real, a las políticas fun-damentales de salud y educación, como paraque pueda decirse que están actuando de ma-nera definitiva �no solamente �estadística��en la superación de la pobreza. Para esto se re-quiere además de cobertura, intensidad y efi-ciencia. Hasta ahora el Estado ha optado mu-cho más por la �presencia�que por un efectoprofundo y persistente.

También se puede afirmar que si bien losdepartamentos de mayores carencias son casosde necesidades extendidas, ello no significa quese deje de exigir prioridades. Fundamentalmen-te, en la jubilación, el empleo y la vivienda, queson los componentes de menores valores al in-terior del ADH, con lugares intermedios en elcosto y con elevado impacto sobre el conjunto,tanto en la generación de los recursos (empleo),como en lo social (vivienda y jubilación). Si setiene que optar por una determinación de prio-ridades, pasado el piso de la salud y la educa-ción, seguramente las políticas acertadas estánen dar mayor productividad al empleo, atacan-do el conjunto de factores.

El caso de los departamentos con mejoresADH no es totalmente diferente, en la medidaque los niveles generales del indicador no sonsatisfactorios y que todo apunta hacia el eje delempleo como prioridad. Pero al tener mejoresindicadores en salud y educación, las preocu-paciones se trasladan hacia la seguridad de lavivienda y a la previsión social, traducida comola necesidad de ampliación de la cobertura dela jubilación.

Existen, en lo social, políticas alternativasy diversos grados de incidencia de Estado y

mercado, como fuentes de política para el de-sarrollo humano. El ADH, con mayor razón sise afina su estimación tanto en los niveles deaplicación (desagregándolos) como en el afi-namiento del cálculo (por ejemplo con mejo-res estimaciones de costo, diferenciadas), tie-ne posibilidades importantes de ser unorientador permanente de política.

El ADH y la desigualdad de género

La desigualdad de género es una de las inequi-dades que más obstaculiza el desarrollo huma-no y que se ejerce en todos los planos de la vida,como también a lolargo del ciclo vital22. La uti-lidad del ADH como evaluador de la atenciónsocial debería entonces brindar la posibilidad deaproximarse con mejores elementos a las carac-terísticas de estas desigualdades, al conocimien-to de sus dimensiones, a la propuesta de políti-cas y al ensayo metodológico.

En el cuadro siguiente se intenta una eva-luación básica de estos objetivos. Para lograrlose han calculado primero los ADH para hom-bres y mujeres y a continuación el cociente en-tre ambos. En la medida que este cociente seaproxime a uno estaría indicando equidad enlos logros. Cuando se aleja por encima de uno,señala la intensidad de las ventajas masculinas,y en cuanto desciende de la unidad, la de lasventajas femeninas en el logro de los satisfac-tores sociales. Tal medida ponderada por po-blación tiende a la igualdad dado que concedemás peso a las variables universales (vivienda,salud y alimentación) en las que la tendenciahacia la equiparidad es marcada, ya que hom-bres y mujeres, en familia, tienden a tener co-berturas semejantes. En cambio, la ponderaciónpor costos, al dar mayor importancia a la edu-cación, pero sobre todo al empleo y la jubila-ción, muestra mejor las diferencias. El ADH cal-culado como promedio simple de loscomponentes es, nuevamente, solo referencial.

¿En qué departamentos es mayor la inequidad degénero? ¿Dónde es menor?

De manera muy directa, esto debería ser res-pondido por el cociente de los ADH pondera-dos por costos. ëstos indican que los valoresmás altos están en Pasco (1,61), Lambayeque

22 Ver en PNUD-Perú 2002, el capítulo �Las desigualdades de género en el Perú constataciones y desafíos�.

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Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2005

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El algoritmo del desarrollo humano

(1,59), Puno (1,58), Huancavelica (1,57), Callao(1,53), y Moquegua (1,50). También que los de-partamentos con valores menores son los deSan Martín (1,21), Tumbes (1,22), Loreto (1,25),Tacna (1,34) y Ancash (1,34).

No hay ninguna revelación especial en es-tos datos para quienes han venido estudiandoel tema de la inequidad social por género. Éstase da en departamentos ricos y pobres, serra-nos, costeños o selváticos, atrasados o con ma-yor progreso. También sucede así con la �me-nor� inequidad, que en realidad es menos alta.Las relaciones entre inequidad y pobreza, oáreas geográficas, son bajas, pues el fenómenotiene fundamentos estructurales profundos queafectan al conjunto nacional.

Otro dato, aun más contundente, es que losvalores de este indicador (ADH hombres/ADHmujeres) son altamente parecidos entre sí, in-clusive cuando se comparan los centros pobla-dos de muy diversos tamaños23. La disparidadde género es alta �por ejemplo 1,41 en el pro-medio nacional para el indicador que se utili-za� y además generalizada de manera bastan-te uniforme, para lo que se observa usualmenteen los estudios sociales. Está presente en la ca-pital del país, que se parece al promedio, estáen las áreas rurales y en las áreas urbanas, estáen las comunidades y en las metrópolis. Perose puede avanzar más aún en el ADH, buscan-do cuáles de los componentes muestran mayordiferenciación.

Las grandes explicaciones están en la dinámicaeconómica

Salta fácilmente a la vista que las diferenciasde valores se deben a las variables jubilación yempleo, es decir, que son éstas las que patenti-zan más la desigualdad entre hombres y muje-res. Que las variables económicas estructura-les, de funcionamiento, no son solamente lacausa del atraso como país, sino también unacausa fundamental de la inequidad de género,es una vieja hipótesis. Lo que estos resultadoshacen es simplemente afirmarla, mostrar susdimensiones y apreciar cómo se distribuyen enel espacio.

La jubilación es la variable que señala demanera más notoria la desigualdad de género,entre las que componen el ADH. La posibili-dad de tener una pensión depende del hechode haber aportado durante el tiempo de traba-jo a un fondo de jubilación, y esto significa tam-bién haber trabajado, pero principalmente ha-ber establecido una relación laboral en el sectorasalariado, privado o público24. La presencia dela jubilación, por ello, patentiza la discrimina-ción que se ejerce en el mercado laboral y queevita una realización más amplia de las muje-res. En el mercado, las mujeres deben vencerbarreras para su acceso, dada su mayor cargade labores domésticas y de crianza en la cultu-ra tradicional, y para acceder al empleo formalun tiempo suficiente como para hacerse acree-doras a una pensión de jubilación.

La menor tasa de jubilación, de otra parte,denota las dificultades de las mujeres en un pe-riodo temporal medio que ubicada alrededor deuna o dos generaciones antes. Puede decirse quees un reflejo del pasado, o más propiamente, delatraso en el pasado, o de diferencias muy mar-cadas de empleo en el presente. Esta observa-ción se hace más patente cuando se ve cuálesson los departamentos que poseen las desigual-dades más altas en las proporciones de jubila-ción: Moquegua, Apurímac y Pasco tienen pro-porciones de 10 a 1, Junín y Amazonas alrededorde 10. También son muy altos Huancavelica, An-cash y Puno. Excepto los casos de Pasco y Mo-quegua, en los que puede decirse que se sienteel impacto del empleo minero dominante en laregión y típicamente masculino, todos los otroscasos son los mismos departamentos pobres desiempre: hay allí menos empleo formal y me-nos jubilaciones, pero mucho menos jubilacio-nes de mujeres, posiblemente, en su mayoría,del sector público en educación y salud.

Los valores menos altos de las despropor-ciones entre la jubilación masculina y femeni-na, son los de San Martín, Loreto y Ayacucho,y en segundo plano con valores entre 2 y 3,Ayacucho, Arequipa, Huánuco y Lima. Es di-fícil arriesgar interpretaciones en estos casos,dada la diversidad de realidades. Uno podríainclinrse a pensar que lo dominante es la pre-

23 Los coeficientes de variación porcentuales son para los cocientes de los ADH simples, ponderados por población y ponde-rados por costos: 6,6, 4,7, y 7,6%, respectivamente en el caso de los departamentos. Y de 2,2.,1,8, y 5,7 %, en el caso de lospoblados clasificados por tamaño. En todos, los casos se consideran valores bajos, que indican poca dispersión.24 Existen además pensiones de viudez e invalidez que afectarían a las personas de 65 años, y podrían distorsionar, a favor delas mujeres (debido a que tienen mayor esperanza de vida y hay más viudas que viudos) esta comparación, pero el efecto esmarginal.

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sencia casi única del sector público como em-pleador formal y provisor de pensiones, excep-to en Lima, donde sí existen desde hace buentiempo empresas formales modernas que danempleo a mujeres.

La segunda fuente de diferencias de géne-ro es el empleo. Es pertinente recordar aquí quese trata de la proporción de empleo adecuadorespecto a todas las personas de 25 a 64 años,es decir, omitiendo la población juvenil. En lapoblación juvenil �como se muestra en el In-forme sobre Desarrollo Humano 2002 delPerú� las diferencias de los niveles de empleoentre hombres y mujeres son leves, y por lotanto estos cocientes de ADH muestran las eda-des en las que las diferencias ya son notorias.

Hay más hombres en el mercado laboral,especialmente entre los trabajadores ocupados,por las ya mencionadas barreras progresivas.Primero, en la distribución de tareas en el ho-gar, luego, asociada a lo anterior en el grado ycalidad de la educación alcanzada, también enel acceso a los empleos más estables, con sufi-cientes horas de trabajo y remuneraciones. Esteconjunto termina reflejado en el indicador deempleo que utiliza el ADH.

En menor dimensión, también la educaciónmuestra disparidades a favor de los hombres,pero leves, con la excepción particular deHuancavelica, donde la proporción entre la co-bertura masculina y la femenina es de 1,25. Enla práctica, puede afirmarse que en el terrenode la educación �para las edades entre 5 y 64años� la batalla por la igualdad está casi ga-nada25.

Los indicadores que se ha denominado uni-versales �vivienda, salud y alimentación� enel sentido de estar calculados para todas lasedades, no indican diferencias de género. Hom-bres y mujeres viven en las mismas casas, bajoel mismo techo y comen con el mismo presu-puesto familiar, siendo casi igualmente pobresdesde este punto de vista26, y se atienden casicon la misma frecuencia por personal médicocuando se enferman, con cierta ventaja para lasmujeres, posiblemente por efecto de la atenciónde la maternidad.

Las dimensiones de la inequidad, por su-puesto, son mucho más amplias. La violencia

contra la mujer, que es la demostración máspatética de la incultura y del abuso �transver-sal también a todos los estratos sociales y a to-dos los tamaños de localidades� no está con-tenida en el ADH, porque la estructura de esteindicador está restringida a los aspectos esen-ciales del ciclo vital. Puede aducirse que sí loestán las variables de su fundamento estructu-ral, que en buena proporción son la llave paracambiar la situación.

La desigualdad en el acceso al empleo ade-cuado es una causa básica del abuso masculi-no, al facilitar la sujeción de las mujeres al po-der económico de sus parejas, en nombre desu propia seguridad vital y de la de sus hijos.Esta desigualdad de oportunidades sí es direc-tamente proporcional al subdesarrollo o a la fal-ta de desarrollo humano. Es por ello muy salu-dable que dicha desigualdad sea menor en lasregiones de mayor progreso, y también �comose mostró en el INDH 2002� entre las nuevasgeneraciones, lo que permite esperar su des-aparición en el futuro próximo.

La igualdad en el empleo es un gran pasoen la lucha por la equidad de género, pero laprogresiva eliminación de sus fuentes y de ladiscriminación expresa que todavía persista, noresolverá en su totalidad el abuso, presente entodos los estratos sociales.

La superación de las versiones violentas deeste abuso reclama un cambio cultural sustan-cial que ha venido ya dando en todo el mun-do. El cambio cultural suele ser más difícil queel de las políticas sociales y económicas, puestiene raíces ancestrales y se transmite de gene-ración en generación. En cada familia debe pro-ducirse el quiebre de las posiciones machistasen la formación de los niños, en la asignaciónde roles en la actividad hogareña cotidiana, enla adopción de valores universales de solidari-dad, equidad y paz que se pongan en acción.

La gran mayoría de gobiernos ha venidoreconociendo este esfuerzo y afirmándolo ins-titucionalmente. Pero es claro que resta mu-cho por andar aún. Lo propio puede decirsede la comunidad internacional, y en especialde las Naciones Unidas, que han promovidola equidad de manera amplia y decidida, comolo confirma, en su mayor nivel, la Cumbre de

25 Debe notarse que al limitarse la edad hasta los 64 años se eliminan las diferencias creadas por el analfabetismo en la terceraedad, que es casi totalmente femenino.26 Si bien hay una leve diferencia a favor de los hombres (el promedio nacional es 1,02), ésta podría ser simplemente un efectode los errores muestrales, y lo propio podría decirse para la vivienda ( promedio 0,95). Pero a la vez �insistimos que a travésde este indicador� los resultados proponen revisar el discurso sobre la feminización de la pobreza, que es más una acusacióncontra las mujeres que una demostración de su abandono.

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la Mujer de Beijing 1995, cuya Plataforma deAcción ha sido evaluada, incorporándose nue-vas iniciativas de acción en Nueva York, el año2000 en la Conferencia de Beijing+5. Precisa-mente, el tercero de los Objetivos de Desarro-llo del Milenio, es promover la igualdad entrelos géneros y la autonomía de la mujer. En el 2005,se realizará la Conferencia Beijing+10. Todasestas acciones se coordinan y ejecutan a tra-vés de la División de las Naciones Unidas parael Adelanto de la Mujer (DAW) y el Fondo deDesarrollo de las Naciones Unidas para laMujer (UNIFEM). A su vez, todas las agen-cias de las Naciones Unidas tienen accionescomprometidas con la equidad de género, yen el ámbito regional se encuentran abocadas

al cumplimiento de las tareas derivadas de larealización de la IX Conferencia Regional so-bre la Mujer de América Latina y el Caribe,de México 2004.

Mientras la cultura se transforma, la luchacontra el abuso de las mujeres debe extendersea la institucionalidad social. Sistemas de de-nuncia y protección, leyes claras y eficientesque repriman este tipo de delitos, cumplimien-to real de esas leyes, instituciones especializa-das dotadas de recursos suficientes, son im-prescindibles. Se trata de un esfuerzo constanteque ha tenido y tiene como impulso principalla acción de las propias mujeres, en casi todaslas naciones y sociedades, y que es un objetivoelemental del progreso social.

37 800

14 000

20 000

9 000

48 000

36 000

US$

Nota: Los criterios y precios que se utilizan en la definición de los indicadores y en las ponderaciones son arbitrarios, y solamente se utilizan para ejemplificaresta propuesta.

Alimentación

Salud

Vivienda

Educación

Empleo

Jubilación

Descripción de Indicadores

Ingreso familiar mayor a la canasta alimentaria

Atención por personal profesional médico de laúltima enfermedad

Paredes de material noble

Estudia o ha concluido estudios superiores

Empleo adecuado por horas e ingresos

Aporta a un sistema de pensiones o recibepensión

Ponderación de Población

Todas

Todas

Todas

5 a 64

25 a 64

65 o más

26 513 547

26 513 547

26 513 547

22 177 443

10 685 282

1 636 446

Ponderación por Costos

1,5 dólares diarios por persona durante 70 años

70 años de seguro de salud de 200 dólares anuales

Aporte para vivienda de material noble urbanizada

Seis años de estudios secundarios o superiores

100 dólares mensuales adicionales durante 40 años

Aporte a la pensión de 200 dólares durante 180meses

Componente Indicador Habitantes CriterioEdades

Anexo ADH