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INFORME NACIONAL
CHILE
INDICE PRESENTACIÓN.............................................................................................. 3 I. CONTEXTO POLÍTICO Y ECONÓMICO SOCIAL ....................................... 4
Información general .................................................................................4 Contexto político......................................................................................5 Conflictos bélicos y limítrofes...................................................................8 Indicadores económicos ...........................................................................9 Indicadores Sociales ...............................................................................10 Etnicidad ................................................................................................10
II. SECTOR DEFENSA .............................................................................. 11 Actores de la Defensa.............................................................................12 Estructura Superior de la Defensa Nacional.............................................14 Planificación de la Política.......................................................................15 Normativa ..............................................................................................17 Cooperación internacional y presencia militar extranjera ........................18
2.1 Ministerio ......................................................................................19 Organización..........................................................................................20
2.2 Liderazgo civil ...............................................................................24 2.3 Control externo .............................................................................26
a. Congreso......................................................................................26 b. ONGs............................................................................................27 c. Contraloría General de la República ..............................................28
2.4 Fuerzas Armadas ...........................................................................28 a. Misión ..........................................................................................28 b. Funciones .....................................................................................30 c. Jerarquía.......................................................................................32 d. Formación ....................................................................................33 e. Control Interno .............................................................................35 f. Justicia Militar ...............................................................................36 g. Servicio Militar ..............................................................................37
2.5 Presupuesto...................................................................................38
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2.6 Reformas y modernización.............................................................40 Reformas a la Defensa ............................................................................42 Modernización del Sector Defensa: .........................................................45
III. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA............................................................. 46 Planificación de la Política.......................................................................48 Seguridad privada...................................................................................50
3.1 Ministerio ......................................................................................51 3.2 Liderazgo civil ...............................................................................56 3.3 Institución Policial: Carabineros de Chile........................................59
a. Misión ..........................................................................................60 b. Funciones y tareas ........................................................................61 c. Jerarquía y Grados ........................................................................63 d. Ingreso y formación ......................................................................65 e. Especialización .............................................................................67
3.4 Control interno ..............................................................................68 Justicia militar ........................................................................................69
3.5 Control externo .............................................................................70 a. Congreso......................................................................................70 b. ONGs:...........................................................................................71 c. Contraloría General de la República: .............................................72
3.6 Otros .............................................................................................72 Políticas de Inclusión de Género: ............................................................72 Políticas de inclusión étnica:...................................................................74
3.7 Reformas y modernización.............................................................74 Algunas reformas: ..................................................................................76
IV. SECTOR INTELIGENCIA....................................................................... 79 Actividad de inteligencia en Chile ...........................................................79 Ley de Inteligencia..................................................................................81 Inteligencia Militar y Policial ...................................................................84 Procedimientos de obtención de Información .........................................85 Control de la actividad de Inteligencia ....................................................86
V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ........................................... 88 VI. ANEXOS ............................................................................................ 91
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PRESENTACIÓN
El presente informe desarrollado por el Programa Seguridad y Ciudadanía
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede en Chile, se
enmarca en el proyecto “Reforma del Sector Seguridad en América Latina y el
Caribe”. Dicho proyecto tiene por objetivo central realizar un diagnóstico del
sector en veinte países de la región.
Adicional al análisis comparado realizado durante el primer año de
implementación del proyecto, nos interesa avanzar en la descripción de las
principales características del sector seguridad en cada uno de los países
involucrados. Específicamente, este documento presenta el caso de Chile y
contempla cuatro dimensiones claves: (i) el contexto político, económico y social,
que permite dar cuenta de los principales elementos asociados a la situación
interna; (ii) los elementos y características del sector defensa, focalizando la
descripción en la institucionalidad pública, liderazgo civil, Fuerzas Armadas, el
control externo, presupuesto y elementos del proceso de reforma; (iii) sector
seguridad pública, que contempla las características institucionales, la policía
nacional –Carabineros de Chile-, además de los ejes de la reforma policial y
procesos modernizadores y; (iv) la institucionalidad de la inteligencia.
Esta recopilación es elaboró con fuentes de información secundaria y de
acceso público, tales como leyes, decretos, información estadística, sitios oficiales
de las instituciones y revisión de prensa, entre otras. Agradecemos la valiosa
colaboración de todo el equipo del Área de Seguridad y Ciudadanía de FLACSO-
Chile, quienes aportaron en la recolección de información en su calidad de
expertos en temas de seguridad y defensa en Chile. La redacción del presente
documento estuvo a cargo de Felipe Ajenjo, asistente de investigación de
FLACSO-Chile.
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Confiamos que el esfuerzo realizado permita avanzar en el desarrollo de
análisis y debates académicos y de política pública en Chile. Asimismo, esperamos
que este aporte sea el inicio de una mirada regional sobre uno de los temas
centrales de la consolidación democrática en América Latina y el Caribe.
Finalmente, agradecemos el aporte de Open Society Institute en el financiamiento
de esta iniciativa y al auspicio de la Organización de Estados Americanos.
Lucía Dammert
Programa Seguridad y Ciudadanía
FLACSO Chile
Santiago, Agosto de 2006.
I. CONTEXTO POLÍTICO Y ECONÓMICO SOCIAL
Información general
Chile nace como nación independiente luego de la lucha contra el dominio
español, proceso de independencia que comienza el 18 de Septiembre de 1810. El
país se destaca por su forma larga y angosta, su amplia costa y la cordillera de los
andes que delimita su territorio por el este. Ubicado en el extremo austral del
continente sudamericano, es un país de tamaño mediano, siendo su población
estimada en 16.432.674 personas para el año 2006 (INE, 2006). Al norte limita
con Bolivia y Perú, al este limita con Argentina y al oeste con el océano pacífico.
Chile se divide en 13 regiones una de ellas la Región Metropolitana, donde se
halla su capital, Santiago, la cual es sede del Poder Ejecutivo. Su sistema de
gobierno es republicano, con el poder ejecutivo representado en la figura del
Presidente de la República, elegido democráticamente; el Poder Legislativo que
recae en un Parlamento Bicameral de elección popular y; el Poder Judicial
representado por la Corte Suprema de Justicia, la Corte de Apelaciones, Tribunales
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y Juzgados. La Constitución de 1980, reformada, es la carta que rige el
ordenamiento jurídico de la República.
Contexto político
El siglo XX comenzó para Chile con periodos de crisis políticas. La
inestabilidad del sistema parlamentario provocó que entre 1924 y 1932 se
sucedieran golpes y pronunciamientos militares, juntas, gobiernos de derecha e
izquierda, dictaduras; para terminar finalmente en el régimen presidencialista que
se mantuvo hasta 1973.
El 11 de Septiembre de 1973, en una ambiente de profunda inestabilidad política
y social, el gobierno socialista de Salvador Allende llega a su fin mediante un
golpe conjunto de las Fuerzas Armadas y de Orden. Una junta militar se hizo
cargo del país. A la cabeza se encontraba Augusto Pinochet quien después sería
investido como presidente junto a la promulgación de una nueva constitución en
1980. El gobierno militar duraría hasta 1990 donde se vuelve a elegir presidente
en elecciones democráticas. Durante la dictadura del General pinochet, se
restringieron las libertades individuales y ocurrieron hechos, hoy en día
demostrados, de violaciones a los derechos humanos. Detención, secuestro,
tortura, asesinato, desaparición, ejecución sumaria e inhumación clandestina; son
algunos de los delitos, además de actividades de inteligencia que derivaron en
atentados como los de el ex Canciller Orlando Letelier en Washington D.C., y el
ex Comandante en jefe del Ejército Carlos Prat, en Argentina.
Con el regreso a la democracia comienza un periodo de “transición”, que
obligó a llevar adelante, con cautela, los cambios institucionales necesarios para
asegurar la estabilidad democrática. Este proceso buscó asegurar el gobierno civil
democrático sin generar tensiones de poder con las estructuras heredadas de la
dictadura. La duración de la transición democrática chilena se discute al extremo
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de considerar algunos que ésta, hasta el gobierno de Michelle Bachelet, aún no
había terminado.
En Chile se reconocen 2 grandes coaliciones de partidos que disputan el
cargo de Presidente de la República y se reparten los distritos senatoriales y las
diputaciones nacionales. Esto, debido al sistema electoral binominal, que deja
fuera de posible representación a los partidos que no conforman dichas alianzas.
Este sistema fue establecido en la Constitución de 1980 para asegurar la
representación de derecha en el congreso una vez finalizado el gobierno de
Pinochet. Las 2 coaliciones políticas son: la “Concertación de Partidos por la
Democracia” y la “Alianza Por Chile”. La “Concertación” ha conseguido mayoría en
ambas cámaras y la Presidencia de la República desde el regreso a la democracia
(1990); las últimas dos elecciones consiguió el triunfo en segunda vuelta.
La Concertación está compuesta por partidos considerados de izquierda y
de la socialdemocracia: el Partido Socialista (PS), el Partido por la Democracia
(PPD) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC). Por su parte, la Alianza por Chile es
la coalición formada por Renovación Nacional (RN) y Unión Demócrata
Independiente(UDI), partidos considerados de derecha, liberales en lo económico
y especialmente conservadores en los temas valóricos. Surgen como partidos
fundados por partidarios del régimen militar de Augusto Pinochet con la intención
de continuar con la misma línea política y económica. La UDI es el partido con
mayor representación parlamentaria de la alianza, sin embargo debió apoyar en
las últimas elecciones presidenciales al candidato RN (Sebastián Piñera) que pasó
a la segunda vuelta contra Michelle Bachelet. Otros Partidos que llevaron un
candidato presidencial en alianza son el Partido Humanista y el Partido
Comunista, en la alianza “Juntos Podemos +”, los cuales alcanzaron una votación
a nivel nacional del 5,6% en las elecciones presidenciales casi 10% en las
elecciones municipales de 2004, cercano al 6% en las legislativas de 2005, pero
que no tienen representación parlamentaria.
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Si bien no hubo golpes militares ni caídas o destituciones de ningún
mandatario desde 1990 hasta la fecha, sí existieron hechos que provocaron
tensión y cierta inestabilidad en los gobiernos. Pese a recobrar la democracia con
la Elección del presidente Aylwin en 1990, la gobernabilidad se vio comprometida
por arreglos constitucionales realizados durante la dictadura, los cuales
aseguraban la permanencia de Pinochet en cargos de importancia, como la
Comandancia en Jefe del Ejército y luego de su retiro, como senador vitalicio.
Desde estos cargos, realizó gestos de desacuerdo a las decisiones políticas o
judiciales a manera de intimidación. Durante el gobierno de Aylwin (1990-1994)
se llevaron a cabo por parte del ejército actos de amedrentamiento ante
decisiones poco favorables para la institución militar, como los llamados “ejercicio
de enlace” y “boinazo”, en los cuales hubo movimiento de tropas en una clara
alusión al poder que aún mantenía Pinochet. La existencia de senadores
designados constitucionalmente, afines al gobierno de Pinochet, evitó que se
obtuviera la mayoría necesaria en el parlamento para que se aprobaran reformas
constitucionales dirigidas a garantizar la estabilidad de las instituciones
democráticas y a otorgar el poder necesario al presidente.
El año 1991 fue asesinado el Senador opositor Jaime Guzmán, líder
intelectual de gran parte de la derecha y uno de los artífices de la Constitución de
1980. Este hecho, llevado a cabo por el grupo terrorista Frente Patriótico Manuel
Rodríguez, provocó inestabilidad al plantearse el cuestionamiento acerca de la
posibilidad de que el gobierno de Aylwin no pudiera enfrentarse a estos actos
terroristas y diera licencias para que estos acontecimientos continuaran.
El gobierno de Eduardo Frei (1994-2000) tuvo mayor estabilidad, con un
Pinochet retirado e instalado en el Senado propiciando gestos de reconciliación.
Terminó el gobierno con la detención de Pinochet en Londres, situación que
afectaba la soberanía del país al no poder juzgar los crímenes ocurridos en el
propio territorio. Esto, sin embargo no causó gran inestabilidad, si bien el ejército
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continuaba siendo simpatizante del ex dictador. El gobierno de Ricardo Lagos
(2000-2006) no sufrió problemas de inestabilidad pues el tema más importante
fue el desempleo, el cual luego del repunte económico bajó considerablemente.
En este gobierno, finalmente se pudieron llevar a cabo reformas constitucionales
que reforzaron la institucionalidad democrática.
Pese al poco tiempo que llevaba en el poder la presidenta Bachelet (2006-
2010) al momento de elaborarse el presente informe, puede afirmarse que la
estabilidad democrática del país no está en juego. Los problemas económicos -
que no se han pronosticado-, la desigualdad, movimientos sociales exigiendo
políticas de gobierno más eficientes, pueden producir la alternancia en el poder
entre la “concertación” y “la Alianza”, pero no la inestabilidad de las instituciones
democráticas ni la vuelta a regímenes dictatoriales.
Conflictos bélicos y limítrofes
Luego de la lucha por la independencia de España, Chile sostuvo conflictos
bélicos con Perú y Bolivia en 2 ocasiones. La última de ellas, la llamada “Guerra
del Pacífico” (1879-1883) trajo como consecuencia la mediterraneidad de Bolivia y
la expansión del territorio Chileno hacia el norte. Desde entonces, pese a la firma
de tratados bilaterales, las relaciones con Perú y Bolivia no han estado exentas de
turbulencias. Incluso con Bolivia, Chile no tenía relaciones diplomáticas hasta
Agosto de 2006, fecha de elaboración del presente informe. Las demandas de una
salida al mar por parte de Bolivia y de nueva delimitación de los espacios
marítimos, por parte de Perú, han sido fuente de discordia en los últimos años.
Quedan por resolver (desde el punto de vista Peruano y Boliviano) límites
territoriales marítimos y terrestres acerca de los cuales ya se había llegado a
acuerdo y firmado tratados.
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Las relaciones con Argentina también han tenido problemas ante la
dificultad de fijar los límites de aquellos territorios donde la Cordillera de los
Andes no funciona como frontera natural. A fines de los años 70, existió gran
tensión entre Chile y Argentina por territorio continental e islas del extremo sur.
Se firmaron diversos tratados bilaterales que han superado los problemas
diplomáticos si bien queda pendiente la resolución de límites con argentina en lo
referente al sector norte de Campos de Hielo Sur.
Indicadores económicos
La economía chilena es reconocida en la región por sus positivos
indicadores y por ello el país aparece como un lugar seguro para le inversión. La
situación económica chilena desde 1990 hasta la fecha ha sido bastante favorable,
con un crecimiento sostenido bastante superior a otras economías de la región
(con un peak de 10,6% el año 1995) hasta 1998 donde la llamada “crisis asiática”
impacto fuerte en la economía del país. Según datos del BID, entre el año 1995 y
el 2005 Chile creció 4,5% en promedio, tomando en cuenta la crisis vivida a partir
del año 1998, cuando comenzó a verse afectado el crecimiento hasta un mínimo
de -0,8% el año 1999 (BID, 2006). Esta crisis generó un problema de
desocupación que llegó en el año 2000, según datos del INE, al 11% a nivel
nacional, con regiones mucho más afectadas que otras. Hoy en día el promedio
nacional está cercano al 7% de desocupación (INE, 2006). La inflación, tiene
niveles muy inferiores a la del resto de los países del cono sur y de Latinoamérica.
Desde la década de los 80 se logró estabilizar el cambio inflacionario y, según
datos del BID, desde 1995 ha descendido de un 8,2% hasta un 2,9% en el año
2005. El PIB del año 2005 fue de 114.000 millones de dólares y el PIB per cápita
alcanzó US$ 7.214 (US$ 11.937 ppp).
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Indicadores Sociales
Según los datos de CEPAL para el año 2005, Chile orientaba el 14,8% del
gasto público a gasto social. Casi un 3% del gasto total se realiza en salud, sobre
un 4% en educación y un 3,5% en Defensa. En relación a los niveles de
alfabetización, el 95,7% de los adultos mayores de 15 años saben leer. En
materias de igualdad, a partir de datos del informe del PNUD (2005) se tiene que
el Coeficiente de Gini chileno es de 0,571 (2005); el mismo informe sitúa en el
lugar 37 del ranking de Indicadores de Desarrollo Humano a este país.
Etnicidad
En Chile, producto del mestizaje, existe una baja proporción de habitantes
puramente indígenas. Si bien una mayor proporción de la población tendría
antepasados indígenas y compartiría rasgos particulares de dichas etnias, no se
reconocerían parte de una misma cultura originaria. Los grupos indígenas que
conservan patrones culturales intactos se concentran en las regiones 1ª y 2ª
además de la 9ª y 10ª. Según el XVII Censo de Población y Vivienda (INE, 2002), el
4,6% de la población (equivalentes a 692.192 personas) dijo pertenecer a uno de
los ocho pueblos considerados en la Ley Indígena. El tema indígena en Chile
concentra la atención en la Región de la Araucanía por las manifestaciones y
movilizaciones del pueblo Mapuche orientadas a recuperar tierras que han sido
compradas por el estado o particulares para realizar obras de ingeniería orientada
a la producción de energía y la actividad forestal. La tierra tiene una importancia
vital en la cultura Mapuche y es un motivo de lucha para algunos grupos. Se ha
propuesto que Chile es un país que discrimina a los indígenas y al resto de los
chilenos que conserva los rasgos físicos de las razas originarias. Esto se notaría
en que los grupos acomodados, los políticos, los grandes empresarios, no tienen
en su mayoría ascendencia indígena, concentran el poder y no favorecen la
movilidad social de los grupos menos acomodados donde se concentran las
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personas de origen indígena. Hablar de racismo y discriminación sería tal vez muy
alarmista, pero sin duda existen malas prácticas o actitudes incorrectas en el país.
II. SECTOR DEFENSA
El Libro de la Defensa de Chile, elaborado el año 2002 define la Defensa
Nacional en virtud de los objetivos que esta cumple y señala la existencia de una
autoridad civil democrática a cargo del sector:
“En términos generales, nuestra Defensa brinda, por una parte, protección a la población, al territorio y a los bienes y actividades que se desarrollan dentro de las fronteras nacionales y concurre, por la otra, a apoyar la gestión de la política exterior de Chile, fundada en la búsqueda de un orden mundial jurídicamente normado.
(…)Del mismo modo, con el objeto de alcanzar los objetivos enumerados, la Defensa cuenta con un conjunto diverso de medios, entre los que las Fuerzas Armadas conforman el órgano esencial. Estos medios están orientados y organizados por una política estatal que expresa la voluntad del Estado de Chile para usarlos en la paz, mediante la disuasión o la cooperación, y en la guerra, mediante acciones bélicas, para enfrentar interferencias externas que amenacen el logro de nuestros objetivos nacionales.” (Libro de la Defensa Nacional, 2002)
Además, la definición chilena de Defensa asume la importancia de la Paz y
estabilidad de otros países como requisito para la propia seguridad a la vez que
remarca el interés por orientar los medios de los que dispone hacia la promoción
y mantenimiento de la paz en otros territorios.
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Actores de la Defensa
La defensa del territorio Nacional es una necesidad básica de cada nación y
en Chile es una función que recae en el Presidente de la República en tanto es él -
por disposición constitucional-, quien tiene la responsabilidad de gobernar y
administrar el Estado:
“Art. 24. El Gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes. El Presidente de la República, a lo menos una vez al año, dará cuenta al país del estado administrativo y político de la nación.” (Constitución
Política de Chile, 1980)
Esta tarea del ejecutivo, es llevada a cabo por un ministerio especializado,
en éste caso el Ministerio de Defensa Nacional (MDN), encargado de la
planificación y elaboración de las políticas y lineamientos estratégicos del sector.
Por otra parte, la actividad operativa destinada a la Defensa y mantención de la
Seguridad del país es llevada a cabo por las Fuerzas Armadas: Ejército, Armada y
Fuerza Aérea. Las tres fuerzas son organismos públicos que forman parte de la
administración del estado y están encargados de preparar y mantener los medios
técnicos y humanos necesarios para asegurar su cometido.
Además del Presidente, de la autoridad ministerial y las Fuerzas Armadas,
existen otros organismos que cumplen una rol importante en el sistema de
Defensa de la Nación:
El Congreso Nacional, integrado por la Cámara de Diputados y el Senado
mantiene comisiones que tratan temas de Defensa encargados de analizar e
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informar a todos sus miembros los proyectos de Ley relativos a la Defensa
Nacional y a las Fuerzas Armadas. Sus miembros tienen la facultad de aprobar o
rechazar la Ley anual de Presupuesto que incluye recursos para la Defensa y junto
al presidente puede autorizar el ingreso de tropas al país y el egreso de tropas
nacionales al exterior.
El Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) asesora al Presidente de la
República en cualquier materia de seguridad nacional que él solicite. El COSENA
puede ser convocado por el Presidente, y sólo puede tomar acuerdos en aspectos
administrativos. Sus miembros por derecho son: Presidente de la República,
Presidente del Senado, Presidente de la Cámara de Diputados, Presidente de la
Corte Suprema, Contralor General de la República, Comandantes en Jefes de las
Fuerzas Armadas y General Director de Carabineros. Además, pueden asistir a sus
sesiones los ministros encargados del gobierno interior, de la defensa nacional,
de la seguridad pública, de las relaciones exteriores y de la economía y finanzas.
El Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) asesora al
Presidente de la República en todo lo que se refiera a la seguridad de la nación y
al mantenimiento de la integridad territorial del país. Además tiene la
responsabilidad de analizar y proponer las medidas que, en cumplimiento de las
decisiones y orientaciones del Presidente, apunten a coordinar la labor de los
diversos ministerios. Le compete hacer cumplir las disposiciones presidenciales
respecto a material bélico, recabar los recursos necesarios para crear y mantener
potencial bélico y estudiar y aprobar la documentación primaria y secundaria de la
seguridad nacional. Lo componen el Presidente de la República, Ministro del
Interior, Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de Defensa Nacional, Ministro
de Economía, Ministro de Hacienda, Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas,
Director de Fronteras y Límites del Estado y el Jefe del Estado Mayor de la Defensa
Nacional.
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El Consejo Superior de la Defensa nacional (CONSUDENA) encargado de
administrar los fondos procedentes de la Ley Nº 7.144 para adquirir, mantener e
incrementar el potencial bélico nacional. Está encargado de autorizar las
adquisiciones e inversiones derivadas del cumplimiento de los planes respectivos,
fiscalizar el cumplimiento de los planes de adquisición e inversión que realicen las
instituciones con fondos de la Ley Nº 7.144 y verificar todas las inversiones
producto de la Ley. Esta presidido por el Ministro de Defensa y lo integran los
ministros de Relaciones Exteriores y de Hacienda, además de los Subsecretarios
de la Cartera de Defensa, los Comandantes en Jefe de Cada Fuerza y los Jefes del
Estado Mayor de la Defensa y de cada Fuerza.
Los Comandantes en Jefes de las Fuerzas Armadas ejercen el gobierno y
administración de sus respectivas Fuerzas. En particular, dirigen la preparación
para la guerra de sus respectivos elementos operacionales y su apoyo logístico.
El Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN) es el organismo
permanente de asesoría, trabajo y coordinación del Ministro de Defensa Nacional
en todo lo que dice relación con la preparación y empleo de las Fuerzas Armadas.
Se trata de un organismo conjunto, es decir, integrado por representantes de las
tres instituciones armadas, bajo el mando del Jefe del Estado Mayor de la Defensa
Nacional. Asimismo, al EMDN le corresponde desempeñar las funciones de
organismo de trabajo y coordinación del Consejo Superior de Seguridad Nacional
(CONSUSENA) y de la Junta de Comandantes en Jefe (JCCJ).
Estructura Superior de la Defensa Nacional
De los actores arriba señalados, la Estructura Superior de la Defensa, esto
es, desde donde proceden las definiciones de la política de Defensa Nacional de
alto nivel, donde se establece las materias de seguridad que competen al Estado,
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y recaen las facultades constitucionales en los temas de la Defensa de la Nación,
está conformada por:
1. El Presidente de la República con la asesoría del CONSUSENA.
2. El COSENA.
3. El Congreso Nacional.
Fuente: Constitución Política de 1980
De estas 3 instancias emanan las definiciones y decisiones acerca de la
Defensa y Seguridad del país, las cuales el Ministerio de Defensa, como organismo
ejecutor, está encargado de administrar y conducir a su realización.
Planificación de la Política
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Si bien existe en Chile una Estructura Superior de la Defensa, la
planificación de la política del sector no involucra necesariamente a dichos
actores. La máxima autoridad de la elaboración de los lineamientos de política
corresponde al presidente, quien -como se detalló anteriormente- cuenta para
estos efectos con el CONSUSENA, y la Junta de Comandantes en Jefe. Esta última,
encargada de asesorar, en materias propias de las 3 instituciones armadas al
ministro. Según el libro de la Defensa Nacional corresponde al Ministro Defensa
(como colaborador del Presidente) dentro del CONSUSENA proponer la política de
defensa nacional y aquellas perspectivas políticas, técnicas y estratégicas que
decida considerar como importantes para el sector (Decreto con Fuerza de Ley. Nº
181 del 05 de Abril de 1960).
No obstante lo anterior, en la práctica, la tarea de preparar y actualizar los
contenidos de la política del sector recae en el Estado Mayor de la Defensa
Nacional (Libro de la defensa 2002: 139) y el CONSUSENA es quien aprueba esta
propuesta.
A través del CONSUSENA el presidente cuenta con un organismo asesor que
lo asiste en las decisiones y orientaciones del sector; sin embargo el Presidente
mantiene la facultad privativa de aceptar dichos consejos. Dado que el
CONSUSENA se reúne solo a convocatoria del presidente, diversas funciones de la
conducción político estratégica se cumplen de manera rutinaria, en particular en
el Estado Mayor de la Defensa Nacional. Su función más importante, la
elaboración de los Documentos Primarios de la Defensa Nacional (Decreto
Supremo 37 de 1950), es realizada sólo por oficio, pues en lo sustancial esta tarea
le es delegada al EMDN, el que también debe elaborar los Documentos
Secundarios de la Defensa Nacional. Sin embargo, es necesario hacer notar
ninguno de los esos documentos se traduce en programas o en presupuestos,
pues con excepción de la Apreciación Global Político Estratégica, están
considerados sólo para situaciones de excepción constitucional.
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Tanto la Constitución, como la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas
Armadas, y decretos que regulan aspectos específicos de este proceso, consagran
la autonomía de las instituciones (Estado Mayor de la Defensa Nacional, Junta de
Comandantes en Jefe, Fuerzas Armadas), para elaborar y proponer sus políticas
especificas, y el ministro tiene la potestad de aprobarlas o rechazarlas. En
definitiva el aparato legal aun vigente establece un sistema piramidal ascendente
que reconoce las autonomías de las instituciones armadas, y deja al ministro solo
la instancia final de visado.
Normativa1
El MDN no cuenta con una Ley que establezca las directrices de su
organización, composición, misión y funciones. Como todo ministerio, apoya su
existencia en la Ley de Ministerios (DFL-7912) del año 1927, cuando estaba
separado en las Carteras de Guerra, Marina y Subsecretaría de Aviación. Dicha ley
establecía los ámbitos de competencia para las carteras independientes. La Ley
5.077 creó el Ministerio de Defensa Nacional, fusionando los Ministerios de
Guerra y de Marina y la Subsecretaría de Aviación en un solo Departamento de
Estado, actual Ministerio de Defensa Nacional, pero no precisa normas acerca de
organización y funcionamiento. Como todos los ministerios, a partir de la Ley de
Ministerios, el MDN cumple labores ejecutivas y administrativas en los temas de
jurisdicción y responsabilidad del gobierno, en este caso, la Defensa Nacional.
1 Recientemente, se ha impulsado un proyecto de ley destinado a modernizar la Defensa Nacional. Dicha Ley tiene por objetivo institucionalizar los cambios que se han ido desarrollado en el sector, con el objetivo de afianzar el liderazgo y control civil sobre los temas de Defensa. El proyecto pretende también contar con una estructura que privilegie las decisiones e inversiones conjuntas de las Fuerzas Armadas y un mayor involucramiento de civiles en su administración. La ley, que se encuentra en el congreso, es un avance sustantivo en la materia y de prosperar implicará importantes cambios en la forma como las Fuerzas Armadas se relacionan con el Ministerio. De aprobarse, la organización del Ministerio de Defensa y los roles que cumplen algunos de los actores arriba mencionados cambiarían o desaparecerían.
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Las Fuerzas Armadas chilenas se rigen, a través de la Ley 18.948 “Orgánica
Constitucional de las Fuerzas Armadas” del año 1990, siendo su última
modificación el año 2002 a través de la Ley 19.806. Esta ley fija normas comunes
a las tres fuerzas las cuales se complementan con estatutos propios para cada
una.
La Ley N° 18.575 “Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado”. Describe a los Ministerios y a las Fuerzas Armadas
como componentes de la Administración del Estado. Establece las bases jurídicas
para la organización y funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional y de sus
subsecretarías. Establece que a las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad
Pública les serán aplicables solo las Normas Generales contenidas en el Título I de
la Ley (relativo a conceptos y principios generales de la administración),
correspondiendo que respecto a organización, funcionamiento y carrera
funcionaria se rijan en conformidad a lo señalado por la propia Constitución y por
sus respectivas Leyes Orgánicas Constitucionales o de Quórum Calificado.
Cooperación internacional y presencia militar extranjera
Dada la estabilidad democrática y económica que presenta Chile sobre todo
en relación a otros países latinoamericanos, no ha sido uno de los objetivos de la
cooperación internacional en la región tanto en el aspecto económico como en el
militar. Por motivos similares, no existen bases militares de países extranjeros
dentro de las fronteras chilenas. Si ha existido cooperación establecida
directamente entre las Fuerzas Armadas chilenas y los Estados Unidos en temas
de formación y especialización militar. Particularmente el Ejército mantiene
intercambios académicos y de Estados Mayores con Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Ecuador, Estados unidos, Francia, Israel, Paraguay, Perú y Uruguay.
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2.1 Ministerio
En Chile existe una cartera encargada de la Defensa desde comienzos de la
república cuando se crea la Secretaria de Guerra (1811 a 1812). Bajo el gobierno
del Director Supremo Bernardo O'Higgins (1817) se organiza como Ministerio de
Guerra, posteriormente denominado Ministerio de Guerra y Marina (1918-1924) el
cual adquiere su organización definitiva en 1932 como Ministerio de Defensa
Nacional (MDN), incluyendo las subsecretarías de Aviación, Guerra y Marina. Más
tarde incluiría subsecretarías de Carabineros e Investigaciones.
El MDN, extensión de la autoridad del presidente sobre los temas de
Defensa, ejerce el control y administración de las instituciones y organismos
encargados de la protección y defensa externa del país. De acuerdo a lo dispuesto
en la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, a su titular le corresponde, entre otras
responsabilidades, proponer la Política de Defensa Nacional y las políticas
específicas y planes que de ésta se deriven.
No se detalla por Ley, de manera más puntual, cuáles son las atribuciones
del MDN. El Libro de la Defensa Nacional de Chile tampoco expresa de manera
específica cuál es su cometido. Sin embargo, información entregada por la misma
cartera –a través de su sitio web oficial- señala que dentro de las atribuciones del
ministerio se encuentran:
1. Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras.
2. Designar y remover a los Comandantes en Jefe entre las cinco primeras
antigüedades por cuatro años y disponer ascensos y retiros, a proposición
de los Comandantes en Jefe.
3. Disponer a las fuerzas armadas de aire, mar y tierra, organizarlas y
distribuirlas, según necesidades de la seguridad nacional.
20
4. Declarar la guerra, previa dictación de la ley y haber escuchado al Consejo
de Seguridad Nacional.
Al momento de elaborar el presente informe, la ministra de Defensa era
una Civil, Vivianne Blanlot, Economista, quien se desempeñaba como ministra
desde comienzos del gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (Marzo, 2006).
El cargo de Ministro de Defensa en Chile ha sido ocupado históricamente por
civiles, salvo en sus orígenes y en ciertos periodos de turbulencia interna. Desde
el retorno a la democracia en 1990, la cartera ha sido ocupada únicamente por
civiles, entre ellos 2 mujeres.
Organización
El cargo más Importante del MDN es el Ministro, encargado de conducir y
administrar las políticas de Defensa y a quien se subordinan las Fuerzas Armadas
y las Fuerzas de Orden y Seguridad. Para efectos de trabajo, coordinación y
asesoría en materias militares y de Defensa, el organigrama del Ministerio incluye:
1. Subsecretarías.
2. CONSUDENA.
3. Junta de Comandantes en Jefe.
4. Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Estos organismos asisten al Ministro en sus respectivos ámbitos de
competencia, ya sea en la relación con las Fuerzas Armadas y de Orden
(Subsecretarías), material bélico (CONSUDENA), coordinación, preparación y
empleo de las Fuerzas Armadas (EMDN y JCCJ). Las subsecretarías incluyen
personal civil y de confianza del ejecutivo, pero en las otras instancias participan
únicamente militares, salvo el CONSUDENA, integrado además por el mismo
ministro y los subsecretarios.
21
Organización Ministerio de Defensa
22
Fuente: Ministerio de Defensa.
Hasta agosto de 2006 -fecha de elaboración del presente informe- el
Ministerio estuvo constituida, por las Subsecretarías de Guerra (Ejército), Marina
(Armada), Aviación (Fuerza Aérea), Carabineros e Investigaciones. Estas
subsecretarías actúan como órganos de asesoría y colaboración inmediata del
Ministro y funcionan bajo responsabilidad y mando de los respectivos
subsecretarios quienes son funcionarios de exclusiva confianza del Presidente de
la República. El Libro de la Defensa de 2002 define como función de las
subsecretarías: “…analizar y atender las materias administrativas que digan relación con la respectiva institución a la que sirven, así como impulsar todas las iniciativas y proyectos que sean de beneficio para el desarrollo de la Defensa y del Orden y Seguridad Pública.” A estas funciones se suman además, las tareas
23
específicas que disponga el Ministro. Las subsecretarías operan como el nexo
entre las Fuerzas Armadas y el ministro. Las fuerzas de orden y seguridad -vale
decir Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile- dependen
administrativamente del MDN a través de sus respectivas subsecretarías, si bien
su mando operativo recae en el Ministerio del Interior.2 Aunque no existen
restricciones legales para que un militar asuma ni el ministerio ni las
subsecretarias, en la práctica, los gobiernos de la concertación han designado en
estos cargos siempre a civiles. La única excepción a los 4 gobiernos la constituye
el Subsecretario de Aviación nombrado por la Presidenta Bachelet, quien es un ex
oficial de la Fuerza Aérea.
Otros organismos que se encuentran subordinadas al Ministro son la
Dirección General del Movilización Nacional (DGMN) -encargada entre otros temas
del Reclutamiento Militar y el control de armas y explosivos- y la Academia
Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).
Si se revisa el organigrama del ministerio se constata que no existirían
cuerpos asesores permanentes del Ministro de Defensa, lo que no impide que el
Ministro sea asesorado por expertos en Defensa, civiles y militares. Lo que se
aprecia es la ausencia de un cuerpo asesor permanente reconocido como parte
del ministerio, como parte de la institucionalidad de la defensa. Legalmente, el
gabinete asesor no existe. No hay una normativa que regule su estructura, su
funcionamiento ni su presupuesto. Sin embargo, existe un cuerpo de asesores
que se implemento con la administración del Ministro Pérez-Yoma (1999-2000) y
que ha tenido continuidad en el tiempo, no solo formal, sino que de su personal.
En estricto rigor, los ministros cuentan con un grupo de confianza que incluye
2 La discusión política en relación a la doble dependencia de Carabineros e Investigaciones conduciría en el futuro a una reestructuración de los ministerios que dejaría al MDN con responsabilidad únicamente sobre las Fuerzas Armadas. La dependencia administrativa y operativa de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública era aún discutida durante la fecha de elaboración de este informe.
24
personal de secretaria, jefe de gabinete y prensa entre otros. El gabinete asesor, a
pesar de su falta de institucionalidad, es personal semi-permanente y a contrata.
La practica ha mantenido la permanencia de los asesores, sin embargo, también
ellos son de exclusiva confianza del ministro.
2.2 Liderazgo civil
En Chile, el Presidente de la República es quien tiene por disposición
constitucional, la decisión en todas las materias que impliquen la defensa del
territorio nacional y su seguridad tanto externa como interna. El presidente
detenta las siguientes atribuciones: dispone, organiza y distribuye las fuerzas de
aire, mar y tierra; asume en caso de guerra, la Jefatura Suprema de las Fuerzas
Armadas (puede ejercer personalmente la conducción estratégica de las Fuerzas
Armadas); declara la guerra, previa autorización por ley, debiendo dejar
constancia de haber oído al Consejo de Seguridad Nacional; y declara, con la
concurrencia de otros órganos del Estado, los estados de excepción constitucional
de asamblea y de sitio.
“Art. 24. El Gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes. El Presidente de la República, a lo menos una vez al año, dará cuenta al país del estado administrativo y político de la nación.” “Art. 32. Son atribuciones especiales del Presidente de la República: (…) 18. Designar y remover a los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada, de la Fuerza Aérea y al General Director de Carabineros en conformidad al artículo
25
93, y disponer los nombramientos, ascensos y retiros de los Oficiales de las Fuerzas Armadas y de Carabineros en la forma que señala el artículo 94; 19. Disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional; 20. Asumir, en caso de guerra, la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas;”
La máxima autoridad de cada Fuerza Armada, el Comandante en Jefe, es un
cargo ocupado por un militar en actividad pero en estricto acuerdo con la máxima
autoridad del país. Cuando el puesto de uno de los Comandantes en Jefe queda
vacante (por renuncia, término del periodo o remoción), el Presidente de la
República designa a su reemplazante de entre uno de los 5 oficiales generales de
mayor antigüedad (Art. 104 de la Constitución). La duración de los Comandantes
en Jefe de las Fuerzas Armadas en su cargo es de 4 años de acuerdo a la
constitución (Art. 104). Su mandato no es paralelo al del Presidente, pues aunque
el periodo presidencial también es de 4 años, las fechas de inicio y término no
coinciden. Los Comandantes en Jefe pueden ser removidos por el Presidente,
habiendo informado al Senado y a la Cámara de Diputados mediante decreto
fundado (Art. 104 de la Constitución). También pueden ser acusados
constitucionalmente por el Congreso (de acuerdo a los artículos 52, 53 y 55), y
por ende removidos de su cargo. 3
El Presidente de Chile tiene, en tiempos de paz, guerra y de estados de
emergencia, una relación de mando directa con los Comandantes en Jefe de las
Fuerzas Armadas a través del Ministro de Defensa. En tiempo de guerra o en
estado de emergencia, cuando puede ser necesario establecer fuerzas conjuntas
3 La posibilidad de Remoción de los Comandantes en Jefe es reciente (2005) y no existía en el país durante el gobierno de Patricio Aylwin cuando se produjeron dos episodios en donde el Ejército hizo demostración de fuerza sobre el gobierno. Son los llamados “ejercicio de enlace” y “boinazo” en 1991 y 1993 respectivamente, donde no hubo sanción para el entonces Comandante en Jefe del Ejército, Augusto Pinochet, quien terminó su mandato como había estipulado la Constitución.
26
en determinadas zonas, la relación de mando entre el Presidente y los jefes
militares a cargo de dichas fuerzas se realiza por intermedio del Ministro de
Defensa y del Presidente de la Junta de Comandantes en Jefe.
Las atribuciones arriba señaladas sientan las bases de la institucionalidad
militar subordinada al poder ejecutivo y al liderazgo de la autoridad civil electa
democráticamente. Además, la Constitución señala la imposibilidad de los
militares chilenos de ocupar cargos públicos, lo que asegura que la subordinación
a la autoridad electa sea referida a un gobernante civil.
“Artículo 2°.- El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, como cuerpos armados, son esencialmente obedientes, no deliberantes jerarquizados y disciplinados. El personal que integra las Fuerzas Armadas no podrá pertenecer a partidos políticos, a organismos sindicales, ni a instituciones, organizaciones o agrupaciones cuyos principios u objetivos se contrapongan o sean incompatibles con lo dispuesto en el inciso anterior o con las funciones que la Constitución Política y las leyes de la República encomiendan a las Fuerzas Armadas”. (Constitución Política de 1980)
2.3 Control externo
a. Congreso
En Chile, el poder legislativo es reconocido como actor activo en la Defensa
del país por lo cual goza de ciertas atribuciones en relación al tema. El congreso
concurre con el Ejecutivo en la aprobación de leyes permanentes para autorizar o
denegar el ingreso de tropas extranjeras al territorio, como asimismo la salida de
tropas nacionales al exterior. Existen Comisiones de Defensa en ambas Cámaras,
las cuales cumplen las funciones de analizar e informar al plenario todos los
27
proyectos de ley relativos a la defensa nacional, en general, y a las Fuerzas
Armadas, en particular. El parlamento puede legislar en materias de Defensa y
FFAA de la misma manera en que puede acusar a miembros de las FFAA:
“Art 48: Atribuciones del Parlamento: (…)Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de sus miembros formulen en contra de las siguientes personas: (…)De los generales o almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de la Defensa Nacional, por haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación” (Constitución Política de 1980)
El Congreso Nacional analiza y aprueba la ley de presupuesto, que incluye
recursos financieros para la defensa, de la misma forma, puede legislar y hacer
cambios a los proyectos de presupuesto. Puede también pedir informes
específicos, y acusar y juzgar a funcionarios del gobierno en caso de mal
desempeño.
b. ONGs
Existen una serie de instituciones académicas que analizan y estudian a la
defensa desde diferentes perspectivas. En particular:
- Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica
- Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO
- Instituto de Estudios Estratégicos, Universidad ARCIS
- Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile
- Instituto Libertad
- Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile
Estas instituciones no tienen una participación activa en las comisiones del
parlamento que tratan los temas de Defensa ni se involucran en la
28
implementación de las políticas del sector. Sin embargo, algunas han cumplido un
rol asesor y consultivo importante en la confección del Libro de la Defensa, en la
evaluación de políticas de Defensa y en la formulación de leyes por parte del
gobierno.
c. Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República, es un órgano superior de
fiscalización de la Administración del Estado, contemplado en la Constitución
Política, que goza de autonomía frente al Poder Ejecutivo y demás órganos
públicos dentro de los cuales se incluyen el Ministerio de Defensa y las Fuerzas
Armadas por la Ley N° 18.575. La contraloría fiscaliza en materia legal y
económica el accionar de las instituciones públicas y el poder ejecutivo,
ordenando auditorías, haciendo balances del desempeño fiscal del estado y
autorizando ciertas operaciones que requieren su supervisión por ley.
2.4 Fuerzas Armadas
a. Misión
En Chile, las Fuerzas Armadas existen -por disposición constitucional- para
la defensa de la patria, la defensa de la seguridad nacional y el mantenimiento del
orden institucional. Estas Fuerzas están integradas por el Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea:
“Artículo 101.- Las Fuerzas Armadas dependientes del Ministerio
encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por
el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la patria y son
esenciales para la seguridad nacional (…)
29
(…) Las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son
esencialmente obedientes y no deliberantes. Las fuerzas dependientes del
Ministerio encargado de la Defensa Nacional son además profesionales,
jerarquizadas y disciplinadas.” (Constitución Política de 1980)
Esta definición constitucional resalta también el carácter de las Fuerzas
Armadas como instituciones que deben ser altamente profesionales en el
cumplimiento de su labor y a la vez estrictamente obedientes a la autoridad y la
Ley.
El Libro Blanco de la Defensa Nacional del año 2002 aporta también una
definición de las Fuerzas Armadas y la misión que deben cumplir desde la
perspectiva de los gobiernos civiles democráticos. Las Fuerzas Armadas serían:
“El componente militar que brinda la protección a la población, al territorio y a los bienes y actividades que se desarrollan dentro de las fronteras nacionales, y concurre a apoyar la gestión de la política exterior del país (...) En el plano de la defensa o seguridad exterior, la misión general de las Fuerzas Armadas es disuadir o combatir toda amenaza externa con el propósito de resguardar la soberanía y mantener la integridad territorial. También cooperan con fuerzas militares de otros países en iniciativas bilaterales o multilaterales, siempre de acuerdo con el interés nacional.” (Libro de la Defensa, 2002)
Esta definición señala la intención de los gobiernos democráticos chilenos
de contar con Fuerzas Armadas al servicio de sus ciudadanos y al servicio del país
y sus relaciones internacionales. De la misma forma establece la misión de
cooperación que pueden efectuar las Fuerzas Armadas en el exterior, como
Fuerzas de Paz, actuando como instrumentos de la política exterior de
cooperación del estado de Chile.
30
b. Funciones
Las Fuerzas Armadas llevan a cabo diferentes funciones según su ámbito
de competencia (tierra, aire y agua), para cumplir con la misión que les es
confiada. Realizan las actividades necesarias para distinguir las posibles
amenazas externas a la estabilidad del país y realizan una constante actividad
disuasiva para reducir estas posibles amenazas Además de preparar las fuerzas
necesarias para un posible enfrentamiento, realizan otras actividades en tiempos
de paz, como: cooperar en la conservación del orden y la tranquilidad en lo
interior, resguardo del orden público durante actos eleccionarios, contribuir en la
preservación del Medio Ambiente, realizar o apoyar tareas de acción comunitaria
y/o acción cívica además de ejecutar operaciones de protección civil en el marco
de los diferentes sistemas de emergencia. Además de lo anterior, hacen un aporte
al país al fomentar el desarrollo a través de la capacitación de jóvenes que
realizan el servicio militar y al mantener centros de estudios que promueven la
investigación en temas de Defensa. Las Fuerzas Armadas también cumplen una
función de cohesión social y territorial en tanto extienden sus operaciones a lo
largo de todo el país -incluso en sectores extremos- incluyendo además en sus
filas, a representantes de todos los sectores del país. El ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea además de efectuar actividades conjuntas dentro del país,
participan también en operaciones conjuntas con Fuerzas Armadas extranjeras
fortaleciendo las relaciones bilaterales y regionales.
El Ejército de Chile cumple además la función de apoyar la política exterior
de cooperación del país, participando en operaciones de paz bajo el mandato de
la ONU. Habiéndose ya realizado este tipo de actividad desde 1948. Se destaca
recientemente el contingente chileno instalado en Haití. A su vez, a través del
Instituto Geográfico Militar, entrega al país cartografía terrestre convencional y
digital conjuntamente con textos complementarios a la educación.
31
La Armada de Chile cumple labores de vigilancia, búsqueda, rescate y
seguridad marítima además de realizar tareas de patrullaje del territorio marítimo
chileno, brindando seguridad a la navegación y fomentando las actividades
marítimas y el desarrollo portuario. La Armada también favorece al desarrollo y
cohesión nacional en tanto comunica por mar zonas aisladas y asiste a quienes
habitan en ellas.
La Fuerza Aérea de Chile ejerce el control del tráfico aéreo dentro del
territorio nacional. Contribuye también al desarrollo del poderío aeroespacial de
Chile y fomenta la industria, infraestructura, investigación y desarrollo tecnológico
en temas aeronáuticos y aeroespaciales. Ejerce también, por medio del Servicio
Aerofotogramétrico labores de exploración del territorio y de desarrollo de
cartografía.
Según indica la Constitución, las Fuerzas Armadas no pueden actuar como
policías, pues el Orden y la Seguridad Pública son responsabilidad única de
Carabineros e Investigaciones.
“Artículo 101: (…) Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están
integradas sólo por Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y
existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad
pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas.
Carabineros se integrará, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de
garantizar el orden institucional de la República.”
Sin embargo, a partir del Decreto 272 de 1985 “Que establece normas
sobre constitución, misión, dependencia y funciones de las Fuerzas Armadas” aún
vigente, se establece que las Fuerzas Armadas deben “disuadir o combatir
cualquier amenaza interna o externa, con le propósito de resguardar la soberanía,
32
mantener la integridad territorial y garantizar el orden institucional de la
República. El Decreto 272 agrega además que son funciones comunes a las 3
Fuerzas Armadas:”(…) contribuir, en conformidad con la ley, al mantenimiento del
orden público y de la seguridad pública en los estados de excepción”. Este decreto
entraría en contradicción con la Constitución y si bien esta última tiene mayor
rango que un decreto, debiera derogarse el artículo pues se encuentra en un
Decreto que señala las directrices de gran parte de la organización de las Fuerzas
Armadas.
c. Jerarquía
La división jerárquica de la las Fuerzas Armadas chilenas divide al personal
militar entre el círculo de oficiales y el de suboficiales -Cuadro Permanente y
Gente de Mar (en el caso de la Armada)-, limitando las posibilidades de ascenso
de grado en la carrera militar según el círculo al que pertenezca. Únicamente
quienes ingresan a las escuelas de oficiales de las 3 Fuerzas Armadas pueden
acceder a los grados superiores de la institución. Es posible, según la ley, que
suboficiales de excelente desempeño tramiten su traspaso al círculo de oficiales.
Los grados además dependen de la antigüedad y desempeño de cada miembro de
las fuerzas. En algunos casos, los civiles, que se integran a la institución a realizar
labores especializadas reciben un grado de oficial -cuando son profesionales-,
cumpliendo con un programa de preparación previo.
“Artículo 6°.- Los Oficiales, los Empleados Civiles y el personal del Cuadro Permanente y de Gente de Mar se clasificarán y agruparán en escalafones en la forma y en los grados que determine la ley. Los escalafones estarán estructurados jerárquicamente en razón de la antigüedad de sus integrantes. Sin embargo, podrán consultarse plazas de Empleados Civiles que no formen escalafón, cuando se trate de funciones que deban ser desempeñadas por profesionales o especialistas calificados.
33
Podrán existir escalafones de complemento integrados por personal de oficiales o del Cuadro Permanente y de Gente de Mar que deba abandonar sus escalafones de origen para satisfacer necesidades institucionales. El ingreso a estos escalafones se hará con el grado que invistan, su permanencia en ellos definitiva e irrevocable y no podrán ascender, excepto cuando la respectiva Junta de Selección estime que se hacen merecedores de ascenso. Este ascenso no podrá ser en más de un grado y siempre que el total de su promoción ya hubiere ascendido. El cambio de escalafón sólo procederá en casos debidamente calificados por la respectiva autoridad institucional. Podrá solicitarse por el interesado o disponerse por necesidades del servicio, de acuerdo con los requisitos y en la forma que establezca el Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas”. (Ley
18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas)
Además de existir una distinción jerárquica dentro de las Fuerzas Armadas,
administrativamente existe también una separación. El personal de las Fuerzas
Armadas está constituido por el personal de planta (Oficiales, Cuadro Permanente
o Gente de Mar, y Empleados Civiles), el personal a contrata y el personal de
reserva llamado al servicio activo. Pese a no formar parte del personal de Planta,
los Subalféreces, Cadetes, Grumetes, Aprendices y Alumnos de las escuelas
institucionales, así como los Soldados Conscriptos están también sometidos a la
jerarquía y disciplina de las Fuerzas Armadas y a las leyes correspondientes.
d. Formación
El ingreso a las Fuerzas Armadas chilenas es diferenciado y se realiza, salvo
el caso de los conscriptos, a través de las escuelas de formación de oficiales y
suboficiales. Cada fuerza cuenta con escuelas diferenciadas según el nivel
jerárquico, las cuales entregan distintos tipos de preparación, tanto en contenido
como en duración. Quienes ingresan a la escuela de oficiales reciben 4 años de
instrucción donde reciben formación no solamente referida a conocimiento
34
militares, sino también jurídicos, económicos, científicos y valóricos. Además de
entrenamiento militar, los oficiales siguen cursos de estrategia militar de
comando y dirección de tropas. Los suboficiales, reciben una formación que se
extiende por 2 años, la cual los prepara a nivel técnico y de nivelación de
conocimientos, a la vez perfilándolos según el área en que deseen desempeñarse.
Las mallas académicas de los oficiales incluyen cursos de derechos humanos en
las tres ramas de las Fuerzas Armadas. En el caso de los suboficiales, se
reconocen los cursos de formación valórica -no directamente de derechos
humanos-, destacándose más los esfuerzos de nivelación de estudios,
perfeccionamiento y entrega de habilidades técnicas a los aspirantes.
Existe un bajo número de profesores civiles en las escuelas de formación
de oficiales y suboficiales de las distintas ramas de las FFAA. En las escuelas de
suboficiales, el número de civiles es aun menor.
Además de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales, las tres
ramas de las Fuerzas Armadas chilenas cuentan con centros de estudios
especializados para perfeccionar los conocimientos y habilidades de sus recursos
humanos. El Ejército, además de la Escuela Militar (Oficiales) y la Escuela de
Suboficiales, dispone de Escuelas que especializan al contingente según áreas
específicas de interés para la institución (Ingenieros, Artillería, Montaña,
Infantería, Caballería Blindada, etc.), a la vez que mantiene una academia para la
formación de Oficiales Ingenieros Politécnicos, la Academia Politécnica. El Ejército
también cuenta con una Academia de Estudios superiores en Defensa, la
Academia de Guerra, en donde existen cursos destinados a formar en temas de
defensa, tanto a civiles como a Militares. Además, el Ejército cuenta con un centro
de estudios e investigación en temas estratégicos y tecnológicos relacionados con
la Defensa, el Centro de Estudio e Investigaciones Militares. Por otra parte, la
Armada, cuyas escuelas de Oficiales y Gente de Mar son la Escuela Naval y Escuela
de Grumetes respectivamente, cuenta además con la Academia Politécnica donde
35
se perfeccionan los Oficiales para un conocimiento naval especializado y la
Academia de guerra Naval, donde se forman los Oficiales de Estado Mayor de la
institución. La Fuerza Aérea –por su parte-, además de las Escuela de Aviación y
Escuela de Especialidades (Oficiales y Suboficiales), mantiene la Escuela de
Perfeccionamiento de Suboficiales donde los miembros de dicho círculo reciben
especialización. Para los oficiales de la institución, existe la Academia Politécnica
Aeronáutica institución de nivel superior en temas de ingeniería, y la Academia de
Guerra Aérea, que prepara a Oficiales para su desempeño como comandantes de
unidades.
La formación en temas de Defensa no es un tema únicamente reservado a
los militares. Además de la posibilidad de Recibir formación en la Academia de
Guerra del Ejército, los civiles pueden acceder a estudios de Postgrado en Defensa
en la ANEPE, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos -dependiente
del Ministerio de Defensa Nacional- la Pontificia Universidad Católica y la
Universidad Católica de Valparaíso.
e. Control Interno
Las 3 Ramas de las Fuerzas Armadas poseen instancias de control interno,
ya sea acerca de la corrección conforme a la ley de los procedimientos llevados a
cabo, o del correcto uso de los fondos percibidos a través del estado. En todos los
casos, cuentan con una auditoría General y una Contraloría general, las cuales
dependen directamente, según el organigrama de las 3 Fuerzas, del Comandante
en Jefe.
Auditoría General "forma parte del Servicio de Justicia Militar y su misión
consiste en dirigir el funcionamiento de dicho Servicio, según la legislación
vigente e instrucciones que imparta el Comandante en Jefe. Al mismo tiempo,
encuadra a la Auditoría General en la Comandancia en Jefe, asignándole la calidad
36
de organismo jurídico asesor del más alto nivel, con la misión específica de dar
asesoría jurídica al Comandante en Jefe, en un quehacer militar cada vez más
complejo y dependiente del Derecho.
La Contraloría General o Interna es el organismo que, por delegación del
Comandante en Jefe, vela por el correcto ingreso e inversión de los caudales
públicos que el Estado asigna a la Institución o que las leyes le entregan a sus
servicios dependientes funcionalmente descentralizados. Para tal objeto fiscaliza,
con libertad de acción, el ingreso e inversión de todos los fondos, bienes o
especies de que dispone cada Fuerza y tales servicios dependientes, a fin de
asegurar el correcto empleo de ese patrimonio conforme a las disposiciones
legales y reglamentarias.
El control de las actividades de las Fuerzas Armadas y su adscripción a las
Leyes y los intereses de la República debieran ser controlados también de manera
externa a las instituciones armadas por el organismo civil del cual dependen. Sin
embargo, dentro del Ministerio de Defensa no existe una unidad específica que
controle el accionar de las Fuerzas Armadas distinta a las respectivas
subsecretarías. Las Fuerzas Armadas, como herencia del régimen militar,
recibieron una amplia autonomía que les permite establecer sus propios gastos y
definir sus propias operaciones. Se relacionan con el ministerio a través
subsecretarías especializadas, pero no existen instancias de control exclusivas en
lo que respecta a la corrección de sus gastos o al cumplimiento de la ley,
exceptuando a las unidades específicas al interior de cada institución armada. La
ejecución del gasto de las Fuerzas Armadas puede ser revisada, pero únicamente
para constatar si ésta está realizada conforme a la Ley y se encuentra bien
documentada, pero no puede controlarse los objetivos y razones del gasto.
f. Justicia Militar
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La Justicia Militar tiene por cometido velar y preservar bienes jurídicos de
naturaleza diferente a aquellos protegidos por las normas penales comunes.
Existen valores que se entienden como estrictamente necesarios para que puedan
funcionar las instituciones militares tales como el orden, la disciplina, el
cumplimiento del deber, la subordinación, la jerarquía, la eficiencia, la moralidad.
Estos no deben ser quebrantados y son normados entonces, por la Justicia Penal
Militar.
En Chile la Justicia Militar no solamente atiende los casos en que un
miembro de las Fuerzas Armadas y Carabineros es infractor de la Ley, sino que
sus tribunales también pueden juzgar a civiles en el caso en que estos hayan
actuado en perjuicio de una institución militar o sus miembros.
g. Servicio Militar
En Chile, el servicio militar es de carácter obligatorio para los hombres
(Decreto-Ley sobre Reclutamiento y Movilización de las Fuerzas Armadas - 1978;
última reforma: 2001; Constitución Nacional, Art. 22) y voluntario como
modalidad primaria de selección (Ley que Moderniza el Servicio Militar Obligatorio
– Nº 20.045, 08/08/05), es decir, se espera que se presenten voluntarios y si no
se ocupan las vacantes disponibles para cada fuerza se completan con una
selección aleatoria. Es también voluntario para las mujeres. Sin embargo, pese a la
obligatoriedad del servicio, este no es universal, en tanto si bien cualquier
ciudadano puede ser llamado, existen posibilidades de postergación y eximición
las cuales son alcanzadas generalmente por los sectores de mayores recursos
pues implican estar matriculado en algún centro de formación o casa de estudios.
Dentro de los requisitos para ser llamado al servicio están ser soltero sin
hijos, mayor de 18 años y menor de 24 (los hombres mayores de 16 pueden
anticipar el servicio). La duración depende de la rama donde se realice. En el
38
Ejército y la Fuerza Aérea dura 1 año mientras que en la Armada, 14 meses. Es
necesario no tener un impedimento físico ni psíquico permanente el cual debe ser
acreditado para no realizar el servicio. No se requieren ningún tipo de estudios. El
servicio militar chileno ofrece beneficios de manera de hacerlo más atractivo para
una parte de la población y recibir voluntarios: Atención médica, gastos básicos,
pagos, posibilidad de beca de estudio. Además, el conscripto queda en buenas
condiciones para postular a una carrera profesional en las escuelas matrices de
las Fuerzas Armadas y puede optar a ser contratado como Soldado profesional
para servir por un lapso de 4 años en el Ejército. Otro beneficio para el conscripto
una vez finalizada la prestación del servicio es que cuenta con el apoyo del
Sistema de Reinserción Laboral (SIREL) que le ayuda a encontrar trabajo en la vida
civil después que termine el Servicio Militar. Además tiene derecho a conservar la
matrícula en la Universidad o Instituto si antes de ingresar al SMO se encontraba
inscrito. También tiene derecho a recuperar el trabajo que tenía antes de iniciar el
cumplimiento del Servicio Militar.
2.5 Presupuesto
Si se pretende conocer los montos de presupuesto asignados a las Fuerzas
Armadas cada año, es preciso entender primero de qué manera se reparte el
presupuesto de la Defensa en Chile. Hasta Agosto de 2006, fecha de elaboración
del presente informe, el Ministerio de Defensa incluía en su organización, a las
subsecretarías de Carabineros e Investigaciones. De esta forma, las Fuerzas de
Orden y Seguridad, si bien dependen operativamente del Ministerio del Interior,
dependen administrativamente de estas Subsecretarías, por lo cual se incluye en
la Ley de Presupuesto -dentro de la partida presupuestaria del Ministerio de
Defensa- el gasto en personal y en prestaciones de seguridad social de ambas
instituciones policiales.
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Otro hecho particular, es que existen leyes que determinan -sin debate
político previo- materias de presupuestos de las Fuerzas Armadas. El presupuesto
dispuesto para las Fuerzas Armadas aprobado anualmente para el Ministerio de
Defensa, y traspasado por medio de cada Subsecretaría a cada una de las Fuerzas
Armadas y de Orden, es complementado, para las Fuerzas Armadas, producto de
la Ley Reservada del Cobre Nº 13.196 de 1958, que en virtud fue modificada
durante el gobierno militar -siempre a través de leyes de carácter reservado- para
que las tres fuerzas se repartan el 10% del ingreso en moneda extranjera por la
venta al exterior de la producción de cobre y sus subproductos de la Corporación
Nacional del Cobre de Chile, CODELCO, "deberán ser depositados en el Banco Central de Chile, en moneda dólar de los Estados Unidos de América, en la Tesorería General de la República" para que el CONSUDENA disponga de su gasto
exclusivo en la compra de equipo militar. La misma Ley se establece que si tras la
liquidación final del rendimiento de esta ley, la cantidad total del rendimiento del
10% era inferior a US$ 180 millones (las estimaciones para el año 2006 son muy
superior a los US$1000 millones) debía ser completada por el Fisco, debiendo
consignarse un ítem excedible en la Ley de Presupuestos de la Nación de cada
año. Dicho aporte extra percibido por las fuerzas armadas se divide en 3 partes
iguales para cada Fuerza. Por otra parte, la Ley Orgánica Constitucional de las
Fuerzas Armadas (ley 18.948) de 1990, establece que los aportes para
remuneraciones en moneda local no pueden ser menores a los del año 1989,
ajustados por inflación e incrementos del sector público. A su vez, los aportes en
moneda extranjera (dólares) no pueden ser inferiores a los del año 1989.
Según la información proporcionada por la Dirección de Presupuesto del
estado de Chile (DIPRES) el presupuesto del sector Defensa para el año 2006, fue
fijado en $1.187.873.499.000 –aproximadamente 2,2 billones de dólares- de los
cuales se utilizaron $857.138.605.000 para remuneraciones y gastos del personal
en general, lo que corresponde al 72% del total. En el año 2005 el gasto en
remuneraciones fue de $803.274.322.000, un 71% del total, el cual alcanzó los
$1.130.719.731.000. Por otra parte, en el año 2004, el presupuesto del sector
40
alcanzó los $1.057.986.042.000, gastándose en remuneraciones
$760.579.270.000 lo que representó el 71%.
Tabla 1. Presupuesto Defensa 20064
Partida Miles de $ (moneda
local)
Millones
de
Dólares
% del total
Investigaciones 86.810.962. 157 7,3%
Carabineros 331.455.469 610 27%
Ejército 313.204.434 577 26%
Fuerza Aérea 200.141.282 368 16%
Armada 256.453.478 472 21%
Total Sector Defensa 1.187.873.499 2,189,426 100% Aporte Ley Reservada del Cobre estimada para 2006: Más de 900 millones de dólares.
Fuente: Elaboración propia en Base a información publicada por la DIPRES y proporcionada por el
MDN.
2.6 Reformas y modernización
Desde el retorno a la democracia en 1990 la atención en relación al tema
de la Defensa se ha centrado hacia el interior del país. Dicha atención se ha
dirigido principalmente a definir el rol que cumplen las Fuerzas Armadas como
instrumento del Estado y en asegurar el control civil de la Defensa y sus medios.
Este interés viene dado por el papel que jugaron las Fuerzas Armadas desde los
años 70, las cuales -como en casi todo país latinoamericano- tuvieron activa
participación en la decisión política y cumplieron una permanente tarea de
represión de las libertades ciudadanas que incluyen serios actos de violación de 4 No se incluye en la Tabla 1, el presupuesto asignado a los gastos del Ministerio de Defensa Nacional, los cuales completan el porcentaje total del sector defensa.
41
los derechos humanos. Las Fuerzas Armadas chilenas ejecutaron el Golpe de
Estado de 1973 contra el gobierno de Salvador Allende y sus generales -más el
General Director de Carabineros- integraron la Junta Nacional de Gobierno que
decidió el rumbo del país durante una primera parte de la dictadura militar que se
extendió hasta 1990. Augusto Pinochet, Comandante en Jefe del Ejército, fue
además Presidente de la Junta de Gobierno hasta 1980 y Presidente de Chile hasta
1990, continuando en su cargo militar activo una vez asumidos los gobiernos
democráticos. Por ello, en Chile, las Fuerzas Armadas han sido relacionadas -
desde el golpe de 1973- con el poder, pero un poder ejercido de manera
autónoma. La aceptación de elecciones democráticas, conllevaban la aceptación
por parte de las Fuerzas Armadas de una autoridad civil a la que estaban
subordinadas por Ley, y que podía tomar decisiones de manera arbitraria que
antes les correspondían. Sin embargo, la falta de garantías legales y de confianzas
mutuas hizo que este proceso de traspaso de poderes se hiciera de manera
gradual, en un periodo de “transición” que sacrificó en ocasiones valores
democráticos.
Las reformas que se pretendieron impulsar en relación con la Defensa y las
Fuerzas Armadas, iban por lo tanto, dirigidas a conseguir ciertas garantías que
permitieran el traspaso de poderes de una manera en que se garantizara la
estabilidad de los gobiernos democráticos. No obstante lo anterior, las reformas
tardaron en llegar, existiendo en el ínter tanto una prevalencia de acuerdos
mutuos entre el mundo militar y la autoridad civil para que la transición
democrática sucediera de la manera menos traumática posible para ambos
actores.
Por otra parte, la modernización de las Fuerzas Armadas sí se dio de
manera efectiva y constante como una intención compartida por la autoridad y las
instituciones militares. La modernización se orientó no solamente a una mejora
técnica y de equipamiento, sino también de administración, organización y
42
formación. Algunos aspectos modernizadores que dicen relación con control y
optimización en el manejo de recursos y presupuestos de las Fuerzas Armadas
por parte del ministerio y otras instancias del Estado han sido más resistidos.
Es importante señalar también que -al momento de elaboración del
presente informe- se encontraba en tramitación el proyecto de ley Mensaje Nº
236-353. Entre otros sus objetivos el proyecto de Ley tenía por objetivo
institucionalizar los cambios que se habían desarrollado en el sector, afianzar el
control civil, contar con una estructura que privilegiase lo conjunto y un mayor
involucramiento de civiles en la administración del sector. La ley, que se
encontraba en el congreso, sería un avance sustantivo en la materia y de
prosperar implicará importantes cambios en la forma como las Fuerzas Armadas
se relacionan con el Ministerio de Defensa Nacional y así, con el Gobierno.
Reformas a la Defensa
Recién el año 2005, surgida de una moción parlamentaria, se promulga la
Ley Nº 20.050. Reforma Constitucional que Introduce diversas modificaciones a la
Constitución Política de la República. Estos cambios logrados cerca del final del
tercer gobierno democrático, fueron buscados de un comienzo pero imposibles
de llegar a acuerdo en el Senado ante el escaso apoyo que el proyecto concitaba
en los sectores de derecha5. Entre otras modificaciones:
1. Se restituyó la facultad presidencial de remoción de los Comandantes en
Jefe. La inamovilidad de los comandantes en jefe comprometía la
estabilidad de los gobiernos civiles-democráticos en tanto el Presidente no
5 Hasta marzo del año 2006, las Fuerzas Armadas contaban con 4 ex representantes en el Congreso nacional a través de los senadores designados. Éstos, de manera permanente, se opusieron a los cambios mencionados anteriormente. A estos senadores se suman parlamentarios electos ex miembros de las Fuerzas Armadas y otros de oposición (derecha), tradicionalmente afines a los intereses militares.
43
tenía la posibilidad de hacer valer su mandato sobre la institucionalidad
militar si, en último término, un Comandante en jefe podía actuar de
manera autónoma y contraria sin ser destituido ni sancionado. Durante los
primeros años de democracia fue un real problema, pues ante situaciones
coyunturales que afectaban los intereses de las Fuerzas Armadas o de sus
altos jerarcas, hubo manifestaciones de insatisfacción públicas y
movimientos de tropas por parte del Ejército al mando del entonces
General Pinochet.
2. Se modifico el carácter del COSENA a un órgano asesor y ya no de
decisión. La modificación del carácter del COSENA fue también de suma
importancia pues tenía un rol en los temas de seguridad del país que no
estaba claramente delimitado y aparecía como una figura que disputaba
poder con el presidente. Al estar además integrado por los Comandantes
en Jefe de las Fuerzas Armadas intervenía en los procesos que debían
llevarse a cabo en el país para asegurar la toma de decisiones por parte de
la autoridad electa, procesos que muchas veces quitaban ámbitos de
decisión y control al mundo militar.
3. Se elimina de las Fuerzas Armadas el rol de garantes de la
institucionalidad. Este aspecto de la antigua Constitución permitía a las
Fuerzas Armadas justificar intervenciones en los regímenes democráticos
como la realizada en el golpe de 1973 amparadas una situación de caos
institucional. Esta amplia definición de garante convertía en una obligación
para las Fuerzas Armadas, el participar en política y cumplir un rol que los
gobiernos civiles-democráticos chilenos no deseaban pues comprometía el
éxito del proyecto democrático iniciado luego de la dictadura.
Extrañamente, si bien el año 2005 se promulgó la Ley Nº 20.050 que quitó
de la constitución el fragmento que atribuía a las Fuerzas Armadas el rol
de “garantes del orden institucional de la República” este rol sigue
presente en Decreto 272 de 1985 “Que establece las normas sobre
constitución, misión, dependencia y funciones de las Fuerzas Armadas”,
44
texto en el cual se basa gran parte de la organización de las Fuerzas
Armadas y entraría en contradicción con la Constitución.
Cabe decir, que pese al tiempo que llevó la promulgación de esta reforma
constitucional no existió resistencia por parte de las Fuerzas Armadas a las
reformas que significaba la modificación de la Constitución. Pese a lo anterior, las
Fuerzas han sido las principales objetoras a otras reformas institucionales del
sector que se mantienen pendientes. Estas objeciones se refieren a tres ámbitos
básicos.
- Cambios en la administración del sector defensa.
- Cambios en asuntos presupuestarios.
- Cambios en los sistemas previsionales de las FFAA.
Una modificación de fondo de la Defensa requiere una revisión de estos
aspectos que la Ley, en el congreso al momento de redacción de este informe,
toca sólo de manera parcial. La oposición militar radica básicamente, en el temor
por perder prerrogativas que hasta hoy han resultado de gran utilidad para sus
procesos internos como la autonomía en el gasto, las leyes que establecen
mínimos presupuestarios y un sistema previsional que se financia en un alto
porcentaje con aportes estatales. Sin embargo, el contexto para la mencionada
reforma aparecería distinto. La ley que se encontraba en trámite se logró luego de
un debate entre el gobierno y las fuerzas armadas, por lo que la mayoría de sus
propuestas estaban consensuadas. Pese a lo anterior, no se preveía una
aprobación rápida de la ley ya que el parlamento dilataría la propuesta en función
de una demanda del congreso por mayor injerencia en asuntos de defensa,
cuestiones no contempladas en la propuesta.
Sin lugar a duda será necesario en el mediano y largo plazo analizar los
aspectos relacionados con los presupuestos del sector. Incluso de aprobarse la ley
que moderniza el Ministerio de Defensa, la ley orgánica constitucional de las
45
Fuerzas Armadas concede altos niveles de autonomía a las ramas militares,
limitando fuertemente el control civil del sector. Del mismo modo, el sistema de
previsión de las Fuerzas Armadas es el único en el país que depende en más de
un 70% de aportes estatales. Además, el sistema establece importantes
distorsiones que encarecen al sistema y otorgan privilegios exclusivos a las
Fuerzas Armadas.
Será necesario entonces:
- Modificar o eliminar la ley del cobre y establecer un mecanismo
distinto de provisión de recursos para la compra y renovación de
armamentos
- Modificar la ley que establece mínimos presupuestarios para la
defensa y reemplazarla por presupuestos plurianuales que
garanticen la continuidad de programas en el largo plazo y a su vez
sean susceptibles de ser evaluados.
- Modificar el sistema provisional. Las FFAA son el único sector del
país que cuentan con sistema de pensiones con aporte estatal.
Modernización del Sector Defensa:
La modernización del Estado ha sido un hecho reconocido las últimas
décadas en el país y su impulso ha alcanzado también al sector defensa. Así, se
han desarrollado cambios en el Ministerio de Defensa, el cual se ha ajustado a los
modelos de gestión del aparato público en general, mientras las Fuerzas Armadas
han desarrollado cambios internos a sus propios procesos pero mantienen la
autonomía consagrada en su Ley Orgánica. Pese a ello, las iniciativas de
modernización de la institucionalidad de la Defensa y de las Fuerzas Armadas
chilenas ha sido una realidad en las últimas décadas y en su mayoría no ha sido
iniciada en el Ejecutivo, sino en el seno del mundo militar. Estas iniciativas han
sido bien recibidas por parte de la autoridad civil del sector en tanto favorecen un
46
desempeño más eficiente de los recursos técnicos y humanos que dispone la
Defensa.
La modernización de las Fuerzas Armadas es un proceso que se lleva
adelante en el país a partir del plan Alcázar del Ejército con fecha de inicio el año
1992. A partir de ese momento, se han realizado iniciativas en todas las Fuerzas
Armadas tendientes a una modernización de las fuerzas que incluyen compra y
renovación de armamentos, nacionalización de los recursos humanos,
distribución de los comandos operativos, entre otros. Estos cambios sin embargo,
no obedecen a iniciativas del Ministerio de Defensa sino que se amparan en la
autonomía que tienen las Fuerzas Armadas consagradas en la ley orgánica
constitucional.
Algunas de las iniciativas de modernización que se destacan en el sector
son:
1. Las Fuerzas Armadas han desarrollado un proceso de modernización
institucional por separado (Ejército, Armada, Fuerza Aérea) que incluye la
reorganización territorial y la modernización del material de guerra entre
otros.
2. Durante los últimos 15 años se han desarrollado cambios por iniciativa de
las fuerzas armadas para adecuar la estructura superior a un forma
piramidal normal. Vale decir, una base ancha con suboficiales y oficiales de
menor rango y eliminar la excesiva cantidad de oficiales de alto rango.
3. Por iniciativa de las Fuerzas Armadas se cambió la cantidad de años que
dura el proceso de formación de los Oficiales en las respectivas Escuelas
Matrices, homologándolo a los años que duran las carreras de una
institución universitaria.
III. SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA
47
La Seguridad Pública se ha transformado en un tema de gran relevancia en
Chile, producto de un aumento de las cifras de delincuencia en la última década y
una preocupante alza del temor y sensación de inseguridad de los ciudadanos.
Esto ha significado que el interés de la opinión pública y los medios de
comunicación puesto en el tema, se traspase al campo político partidista, en el
cual la discusión acerca de las reformas y políticas necesarias para mejorar esta
problemática es permanente y ocupa un lugar clave en las campañas a los cargos
de elección popular. Las perspectivas con las cuales se propone abordar los
desafíos en materias de Seguridad Publica en el país son variadas, y aquellas
decisiones que son materia de ley y requieren consenso político para lograrse,
tienden a pasar largo tiempo en el congreso. Un ejemplo es el proyecto de Ley
que propone la creación de un Ministerio de Seguridad Pública, principal
propuesta de campaña de la Presidenta Bachelet entró en un lento debate
legislativo que al momento de redacción de este informe (agosto 2006) no
pronostica una pronta promulgación.
En Chile, la Seguridad y el Orden Público son una garantía y función
primordial del Estado para con sus ciudadanos, siendo ambas responsabilidad del
poder Ejecutivo. Esta tarea -junto a otras de distinto carácter- está concentrada
en el Ministerio del Interior. Se asume que dicha instancia dispone de los
elementos técnicos y humanos para lograr que las políticas de Seguridad Pública
sean diseñadas, implementadas y posteriormente evaluadas. Las Fuerzas de
Orden Público y Seguridad, compuestas por Carabineros de Chile6 y la Policía de
Investigaciones de Chile, cumplen un rol activo y permanente en la provisión de
las condiciones de seguridad que requiere el país. Carabineros de Chile –de
acuerdo a su Ley Orgánica Constitucional, Nº 18.961, de febrero de 1990- es la
institución armada y uniformada que surge como instrumento fundamental para
48
la mantención del Orden Público, el respeto de las leyes y provisión de la
Seguridad Pública, depende administrativamente del Ministerio de Defensa y
operativamente del Ministerio del Interior. Carabineros es una institución bien
valorada y reconocida en la región por la baja presencia de corrupción y su
capacidad para establecer un contacto permanente con la ciudadanía en todo el
territorio nacional.
Planificación de la Política La Seguridad Pública es una materia sumamente amplia, que incluye una
variada cantidad de temáticas que es necesario considerar si se pretende que el
Estado garantice a la ciudadanía su derecho a la seguridad.
Relacionado con la Seguridad Pública no solamente está la delincuencia, el
orden público y la labor policial, sino también el sistema de justicia, el sistema
penitenciario, la marginalidad social, la falta de educación, entre otros. Esta
variada cantidad de temáticas implica una amplia variedad de actores influyendo y
actuando en materias de seguridad pública. Si estos actores se rigen por intereses
sectoriales, según sus propios objetivos, significa que no existe en la realidad,
una política única y principal en la temática, sino múltiples visiones parciales.
Efectivamente, lo que se ha constatado en el caso chileno es que los esfuerzos en
materia de seguridad pública provienen de distintos sectores con objetivos
particulares, en muchos casos descoordinados del resto. Dentro del Ministerio del
Interior, el organismo encargado de la Seguridad y Orden Público, es la
Subsecretaría del Interior, la encargada del llevar el tema. Sin duda su tarea no ha
sido la elaboración de una política que sirva de matriz para todas las actividades
que se realizan en el tema, sino más bien tratar de concebir una política integral y
coordinada en base a los esfuerzos de los distintos sectores relacionados con la
problemática incluyendo las propias propuestas e iniciativas de Interior respecto
al tema. En el año 2004, se empezó el proceso de elaboración de la “Política
Nacional de Seguridad Ciudadana”, para lo cual se formó una comisión de
49
expertos que -teniendo en consideración los planes ya elaborados por parte de
las Policías, el Ministerio de Justicia, el Ministerio Público, el mismo Ministerio del
Interior, y otras instituciones involucradas en el tema-, realizó un trabajo que
culminó en definir las bases generales de la política. Esto no solamente da cuenta
de la falta de coordinación o capacidad del ministerio de cubrir todos los aspectos
relacionados con la Seguridad Pública y definir efectivamente una política de
Estado consistente respecto al tema, sino también del alto nivel de autonomía
que logran las instituciones policiales, las cuales año a año elaboran los planes y
programas que consideran necesarios de implementar con respecto a su propia
labor.
En cuanto a la planificación de la función policial, dentro del Ministerio es la
Subsecretaría del Interior la que realiza el trabajo de coordinación con las
autoridades de las Fuerzas de Orden y Seguridad, para organizar su actividad
según las necesidades regionales y locales del país. De la misma forma se trabaja
para acoplar los intereses y visiones del Gobierno y de estas instituciones en
materia de Seguridad así como se establecen los mecanismos necesarios para que
los objetivos de ambos puedan cumplirse. A este respecto, las policías son las que
definen aspectos tan importantes como: la distribución territorial de la dotación,
la función operativa y logística de la fuerza, la elaboración de la doctrina
institucional, las características y contenidos de la formación y capacitación del
personal, la gestión de recursos humanos y los ascensos y bajas; salvo en los
casos del alto mando de la institución. En relación a estas decisiones el Ministerio
del Interior cumple únicamente con dar su aprobación.
La experiencia en Chile se orientaría de manera incipiente hacia la
elaboración de una política nacional en materia de seguridad pública en la que se
integraría a los distintos actores involucrados. La Política Nacional de Seguridad
Ciudadana del año 2004 es un avance en este sentido, si bien nació a partir de los
intereses y objetivos sectoriales. Sin embargo, si realmente se le quiere dar a la
50
seguridad pública un tratamiento integral, capaz de dar respuesta a la demanda
ciudadana –mediatizada por la prensa y los políticos-, es necesario asegurar la
primacía de la definición de una política Matriz de Seguridad Pública por parte de
un único organismo del Estado, en este caso el Ministerio del Interior.
Seguridad privada.
En Chile, las funciones y tareas inherentes a la seguridad privada son
orientadas, dirigidas, supervisadas y controladas por Carabineros de Chile, en
virtud del artículo 3º de su Ley Orgánica. Al interior de cada Prefectura de
Carabineros existe una Oficina de Seguridad Privada, encargada de las labores de
supervisión del sector privado en el territorio de su competencia. Sin embargo, la
capacidad de la institución para cumplir esta tarea se ve limitada por la débil
regulación que tiene el sector y la informalidad del mercado de la seguridad privada.
La Ley chilena empezó a reconocer la seguridad privada en 1952, cuando
autorizó las asociaciones de guardias privados. El sector quedó sin regulación
hasta 1973, cuando la Ley No 194 autorizó el uso de guardias privados en
empresas consideradas “importantes para el desarrollo económico del país, y
estableció límites para el número de guardias que la empresas pudieran contratar.
En 1981, la Ley No 3.607 reemplazó la Ley No 194 y estableció un sistema
detallado de normas para regular el sector. También expandió los tipos de
empresas para contratar guardias y requirió que bancos, empresas de transporte
de valores, instituciones financieras, establecimientos comerciales y empresas de
servicios públicos contrataran a vigilantes. Así pues, la Ley No 3.607 estableció la
base para la expansión del sector y sigue vigente hoy. Tras los años ochenta y
noventa, varias leyes (i) permitieron a cualquier establecimiento contratar un
número de guardias sin límite (No 18.422, 1985), (ii) estableció leyes laborales
aplicadas al personal de seguridad (Ley No 18.889 y 18.959, señalar año), y (iii) se
transfirió el control y la regulación de la seguridad privada desde el Ejército a
51
Carabineros (Ley No 19.303, de1994). En términos de formación, Carabineros
imparte el curso de instrucción (OS-10) para las personas que quieran efectuar
trabajos como guardias de seguridad y vigilantes.
Si bien no existe ninguna limitación dentro de las leyes referidas a la
temática de la seguridad privada para que el personal de las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública realice actividades de seguridad en sus horas libres, los
funcionarios de Carabineros de Chile tienen prohibido efectuar labores de
Seguridad Privada en sus horas libres, por disposiciones específicas instruidas al
interior de la Institución. No obstante, existen casos en que el personal de
Carabineros realiza trabajos como guardia o vigilante de manera temporal sin que
exista la posibilidad de fiscalizar o controlar dicha situación, ante la informalidad
que presenta el mercado de la seguridad privada en Chile, y la escasa capacidad
de control efectivo que puede realizar Carabineros en todos los lugares donde se
ofrecen y contratan servicios de este tipo.
3.1 Ministerio7
Existe en Chile una cartera de Estado encargada de materias de Interior
desde el año 1824. Su cometido, orientado al gobierno interior y a procurar el
manejo de todos los temas relacionados con la conservación de la Seguridad
Interior de la República, lo ha llevado a realizar tareas tanto políticas como
técnicas y administrativas, y a detentar el mando operativo de las Fuerzas de
Orden y Seguridad del país. Está representado en todo el país a través de los
7 La institucionalidad gubernamental relacionada con la Seguridad Pública y con la Policía en Chile incluye tanto al Ministerio del Interior como al Ministerio de Defensa. Las Policías de Carabineros e Investigaciones dependen operativamente del Ministerio del Interior y Administrativamente del Ministerio de Defensa a través de las Subsecretarías respectivas. En el presente informe ya se ha hecho referencia al Ministerio de Defensa por lo que en este apartado se presentará el Ministerio del Interior.
52
Intendentes regionales y Gobernadores provinciales, y tiene jurisdicción sobre las
fronteras de la nación. Por las importantes materias que le competen es uno de
los ministerios más importantes, entre otras se puede señalar que actúa como
coordinador de las diferentes carteras, como vocero de la Presidencia, y como
máxima autoridad en ausencia del Presidente de la República (en que asume como
Vicepresidente).
En conformidad a lo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley N° 7.912, de
Interior, de fecha 30 de Noviembre de 1927 -considerado como Ley Orgánica del
Ministerio del Interior- corresponde a esta Secretaría de Estado:
a) Todo lo relativo al Gobierno Político y Local del territorio y al
mantenimiento de la seguridad, tranquilidad y orden públicos.
b) Las relaciones con el Congreso Nacional que no correspondan a otros
Ministerios;
c) La geografía administrativa del país y la fijación de límites de las
provincias, departamentos y demás subdivisiones;
d) La ejecución de las leyes electorales;
e) El Diario Oficial;
f) El otorgamiento de las cartas de nacionalización;
g) La aplicación de la Ley de Residencia;
h) La Dirección de Correos y Telégrafos;
i) La Dirección de Arquitectura;
j) Los Boy-Scouts y los Cuerpos de Bomberos;
k) La numeración y recopilación de las leyes;
l) El nombramiento del personal de la Dirección de Abastecimientos y de la
Secretaría de la Presidencia y de todos los asuntos de la administración del
Estado que el Presidente de la República no asigne a otro Ministerio.
53
Dichas atribuciones han variado con el tiempo y no se encuentran todas en
un mismo cuerpo legal. Sin embargo no ha existido un cambio en su Ley
Orgánica, la cual se mantiene aún vigente a casi 80 años de su publicación. La
actualización de las funciones y la organización de esta Secretaría de Estado,
puede conocerse a través de los informes de Balance de Gestión Integral, que se
publican cada año, los cuales son de carácter oficial y se envían al Ministerio de
Hacienda. En ellos aparece la normativa, dotaciones, objetivos y metas de las
distintas reparticiones del Ministerio del Interior. A partir de los Informes de
Balance señalados, los comunicados internos del propio Ministerio, y lo publicado
en su página web, se puede establecer que las funciones y tareas encomendadas
por el Presidente de la República, son:
Proponer al Presidente de la República las normas y acciones sobre
políticas internas orientadas a mantener el orden público, la seguridad y la
paz social.
Aplicar, por medio de las autoridades de Gobierno Interior, las normas que
para este efecto se dicten.
Coordinar los Ministerios encargados, en sus respectivas esferas de
competencia, de la seguridad pública y ciudadana.
Promover e impulsar políticas de desarrollo regional, provincial y local,
evaluando su ejecución.
Fiscalizar el cumplimiento de normas legales, reglamentarias y técnicas y
de las instrucciones que se dicten para la administración civil del Estado, en
materias atingentes a las áreas de desarrollo regional, modernización y
reforma administrativa.
Proponer al Presidente de la República las políticas de migración, y asumir
la representación judicial del Gobierno en todos los casos que le señalan
las leyes y, en general, cumplir y ejercer las atribuciones que le
encomiende el Presidente de la República o la ley.
Revisar y sustanciar sumarios administrativos e investigaciones sumarias.
Redactar y patrocinar renuncias, querellas y requerimientos que el
54
Ministerio presente ante los tribunales de justicia por infracciones a las
leyes de seguridad interior del Estado, control de armas, antiterrorista y a
otras disposiciones legales.
Al Ministerio del Interior, por disposición de la Ley n°18.700, Orgánica
Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, le corresponde la
tarea de entregar a la ciudadanía los resultados preliminares de los eventos
de elección popular que se efectúen en el país.
Incluida dentro de las distintas funciones que cumple este Ministerio se
encuentran aquellas referidas a la Seguridad y el orden Público, materias que -
según la Constitución de la República- el Estado debe garantizar a todos los
ciudadanos. De manera específica, en temas de Seguridad Pública los objetivos
establecidos por el propio ministerio, presentes en los Balances de Gestión del
año 2005, son:
1. Fortalecer la coordinación entre las fuerzas policiales, los servicios públicos
y la comunidad, para mejorar la seguridad de la población.
2. Mejorar los sistemas de prevención y de gestión de eventos que puedan
alterar el orden y la seguridad públicos.
3. Aportar sectorialmente a las medidas de reducción de la inseguridad
asociada, en comunas y barrios del territorio nacional.
4. Orientar los programas de acción social del Ministerio hacia proyectos que
contribuyan a elevar la seguridad, protección y amparo de la población.
5. Desarrollar y promover en todo el territorio nacional -a través de las
intendencias y gobernaciones-, la seguridad de las personas y de sus
bienes, a través de la coordinación de los servicios públicos y policiales,
para efectuar tareas de prevención social, policial, y situacional del delito,
incluyendo la presentación de querellas en los casos de mayor connotación
pública.
55
Dentro del Ministerio, la Subsecretaría de Interior es el organismo
encargado de los temas de Seguridad y Orden Público, de la planificación e
implementación de la política de Seguridad Pública, además de ser quien coordina
con Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones los aspectos operativos
necesarios para garantizar las condiciones óptimas de orden y seguridad a lo
largo del país. En regiones, los Intendentes, que son los representantes del poder
ejecutivo y dependientes del Ministerio del Interior, toman decisiones en temas de
Seguridad y Orden Público de manera permanente, en función de lo establecido
por la Subsecretaría del Interior. Son también dependientes de la Subsecretaría del
Interior, entre otras reparticiones, la División de Gobierno Interior y la División de
Seguridad Ciudadana. La primera incluye dentro de sus tareas la coordinación y
transferencia de las directrices de orden y seguridad con los distintos niveles de
gobierno en todo el país (Intendentes y gobernadores) y está a cargo de los Planes
Regionales Anti-Delincuencia (PRAD). La División de Seguridad Ciudadana, está
encargada de llevar a cabo estudios en materias de Seguridad Pública, además de
encargarse de programas de prevención del delito a nivel nacional, como son
“Comuna Segura” y “Barrio Seguro”. Cabe destacar dentro del Ministerio la
existencia del Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE,
creado por Decreto Nº 683 de septiembre de 1990), encargado de implementar
las políticas públicas en torno al problema de las drogas y prevenir el consumo y
tráfico de sustancias ilícitas en el país También relacionados con el tema de la
seguridad en un sentido más amplio, dentro de la orbita del Ministerio del Interior
se encuentra la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI) y el departamento de
extranjería.
Organigrama del Ministerio del Interior 8
8 El organigrama presentado incluye solamente los niveles jerárquicos principales y ciertos departamentos y organismos dependientes del Ministerio del Interior que tienen relación directa con
56
Fuente: Ministerio del Interior.
3.2 Liderazgo civil
En Chile, el Presidente de la República -a quien corresponde el gobierno y
la administración del Estado- es quien tiene, por disposición constitucional, la
potestad en las materias que impliquen la garantía de la Seguridad Interna y
Externa de la República y la mantención del Orden Público.
Para la mantención de la Seguridad y Orden público, la Presidenta/e
dispone del Ministerio del Interior para administrar el sector, y a través de la
Subsecretaría de Interior establece su mando operativo sobre las Fuerzas de
Orden y Seguridad. Ellas realizan la labor operativa, preventiva y de control en
todo el país. Todos los cargos directivos del Ministerio son de estricta confianza
del Presidente de la República, que tiene también la atribución especial
garantizada por la Constitución para designar y remover al General Director de la planificación y dirección de la Seguridad Pública y la actividad policial. Se ha evitado, por motivos de espacio, incluir otras importantes dependencias del Ministerio.
57
Carabineros (desde la modificación introducida en 2005), y disponer de los
nombramientos y retiros de sus Oficiales en base a propuestas emanadas de la
autoridad policial. La Ley Orgánica de Carabineros se refiere a la facultad del
Presidente de nombrar el cargo superior de la Institución en su art. 51: “El mando policial superior de la Institución recaerá siempre en un Oficial General de Orden y Seguridad, designado por el Presidente de la República en la forma establecida en el artículo 93 de la Constitución Política de la República, el que, con el título de General Director de Carabineros, ejercerá su dirección y administración. “ (Ley
18.961 Orgánica de Carabineros, 1990).
Por otra parte, dicha Ley Orgánica, en su artículo 2º señala que Carabineros
es una Institución “Obediente, no deliberante, profesional ,jerarquizada y disciplinada”, lo cual asegura su atención y respuesta a las disposiciones de la
estructura ministerial de la cual depende operativamente. Así también sus
funcionarios no pueden ocupar cargos políticos, lo que limita la posibilidad de
que alguien del personal de la institución llegue a pertenecer al mando superior
del sector, salvo que en situación de retiro sea considerado por la Presidenta de la
República como parte del Ministerio del Interior o llegue a ocupar cargos de
elección popular que lo sitúen en la alta magistratura de la Nación.
Estas disposiciones aseguran el mando civil-democrático sobre los temas
de Seguridad Pública, y la obediencia de la institución armada encargada de la
labor operativa de mantención del Orden y Seguridad Interior. Sin embargo,
aunque estas consideraciones aseguran el mando, permiten mantener el ámbito
de autonomía que tiene Carabineros para establecer sus propios lineamientos,
planes, metas y objetivos, los cuales si bien son presentados al Ministerio del
Interior, se elaboran por la institución policial. De la misma forma, la institución
tiene amplias facultades para disponer de la dotación, el manejo del presupuesto,
la inversión y el gasto, además de la formación y preparación de su personal. Esta
amplia autonomía también está garantizada por su Ley Orgánica Constitucional,
58
por lo que la posibilidad de control del Ministerio se diluye ante la falta de
capacidad técnica para ejercerlo, en razón de la diversidad de funciones que dicho
éste debe cumplir y la tendencia adquirida en años de práctica imperfecta de la
actividad del sector.
En cuanto a la Policía de Investigaciones, el Decreto Ley 2.460 de 1979 (modificado por Ley Nº 18.322 de julio de 1984), dispone en su art. 1º que es una “institución de carácter profesional, técnico y científico, integrante de las Fuerzas de Orden, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, cuyo personal estará sometido a un régimen jerárquico y disciplinario estricto. Se vincula administrativamente con el referido Ministerio a través de la Subsecretaría de Investigaciones”.
Se trata de una policía civil, cuyas funciones esenciales corresponden a las de una policía judicial. Así, el art. 79 del nuevo Código Procesal Penal, establece que será auxiliar del ministerio público en las tareas de investigación y deberá llevar a cabo las diligencias necesarias para cumplir los fines previstos en ese Código, de conformidad a las instrucciones que le dirigieren los fiscales. Asimismo, le corresponde ejecutar las medidas de coerción que se decretaren; funciones que hoy comparte con la policía uniformada. Su Ley Orgánica, señala que su misión fundamental es investigar los delitos conforme a las instrucciones del Ministerio Público; y su artículo 4º indica que le corresponde especialmente “contribuir al mantenimiento de la tranquilidad pública; prevenir la perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos fundamentales del Estado; dar cumplimiento a las órdenes emanadas del Ministerio Público (…) así como a las órdenes emanadas de las autoridades judiciales (…) controlar el ingreso y la salida de personas del territorio nacional, fiscalizar la permanencia de extranjeros en el país (…)”. (modificado por Ley 19.806 de agosto de 2002)”. Su participación en el ámbito de la prevención propiamente tal del delito es muy menor, y su labor se concentra en el cumplimiento de órdenes del Ministerio Público durante la investigación y al cumplimiento de medidas de coerción que se decretaren, razón por la cual no es dable extenderse a su respecto. De acuerdo al art. 9 del D.L. 2.460, la jefatura superior de esta Policía corresponde al Director General, quien es designado por el Presidente de la
59
República de entre los ocho Oficiales Policiales de mayor antigüedad (Prefecto Inspector o Prefecto General).
3.3 Institución Policial: Carabineros de Chile
Carabineros de Chile es la Fuerza de Orden y Seguridad que efectúa labores
de prevención y control del delito y mantenimiento del Orden Público en todo el
país, y presta servicios de policía judicial cuando el Ministerio Público y
Autoridades Judiciales así lo soliciten. Fue fundada como tal en 1927, cuando se
unifica la unidad militar de Carabineros -hasta entonces formada por escuadrones
de distintos regimientos del ejército- con las policías fiscal y municipal. En la
actualidad, operativamente depende del Ministerio del Interior.
Administrativamente depende aún del Ministerio de Defensa Nacional con
el que se vincula a través de su Subsecretaría de Carabineros (según lo establece
el inciso 2º del art. 1º de la Ley Orgánica 18.961, de 27 de febrero de 1990), y se
relaciona con los Ministerios, Intendencia, Gobernaciones y otras autoridades
regionales, provinciales o comunales por intermedio de su Dirección General, y
otras reparticiones y unidades. Esta dependencia administrativa de Defensa se
mantiene no obstante lo dispuesto en el art. 101 de la Constitución Política de la
República (antiguo art. 90, modificado por Ley Nº 20.050, de agosto de 2005), en
cuanto ambas policías “dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública”; esto, mientras no se cree dicho Ministerio.
Agrega el mismo artículo que, Carabineros -junto con las Fuerzas
Armadas- por ser un cuerpo armado es esencialmente obediente y no deliberante,
y como fuerza dependiente de los Ministerios de la Defensa Nacional y de
Seguridad Pública es “profesional, jerarquizada y disciplinada”.
60
Por otra parte, Carabineros de Chile es una Policía que goza de gran
autonomía para proponer planes y programas y dar cumplimiento a su misión y
sobre la cual existe poca capacidad de evaluación de su desempeño, desde
instancias externas como el Ministerio del Interior. Sin embargo, es la propia
institución la que desarrolla procesos de evaluación de su gestión.
a. Misión
La Constitución Política de la República de Chile (cuyo texto de 1980 fue
modificado en 2005), establece la Misión general que tiene Carabineros como
Fuerza de Orden y Seguridad de la Nación:
“Artículo 101. (…) Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas….." .
Por su parte, la Ley Nº 18.961 Orgánica de Carabineros describe la
institución y establece en términos generales cuál es su misión:
Artículo 1º, “Carabineros de Chile es una Institución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República y cumplir con las demás funciones que le encomienden la Constitución y la Ley. Se integrará, además, con las Fuerzas Armadas en la misión de garantizar el orden institucional de la República.”
61
Por su parte, el artículo 3º, inciso segundo, indica que “Es misión esencial de la Institución desarrollar actividades tendientes a fortalecer su rol de policía preventiva”.
b. Funciones y tareas
Carabineros lleva a cabo variadas funciones relacionadas con la Seguridad,
el Orden Público y la Justicia. La revisión de la Constitución Política de la
República, la Ley Orgánica de Carabineros y el nuevo Código Procesal Penal
contienen una descripción de las funciones que Carabineros de Chile.
El artículo 101 de la Constitución Política de la República, inciso segundo
(ya citado), establece que las Fuerzas de Orden y Seguridad “…existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas.
De acuerdo al art. 4º de la Ley Orgánica (modificado por Ley Nº 19.806 en
2002), “Carabineros prestará a las autoridades judiciales el auxilio de la fuerza pública que éstas soliciten en el ejercicio de sus atribuciones. Además colaborará con los fiscales del Ministerio Público en la investigación de los delitos cuando así lo dispongan….”
La Ley Orgánica de Carabineros en su artículo 3º señala una facultad que
tiene Carabineros para dar mejor cumplimiento a sus funciones, en cuanto “… podrá establecer los servicios policiales que estime necesarios para el cumplimiento de sus finalidades específicas, siempre que no interfiera con servicios de otras instituciones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional”.
El mismo artículo agrega que le corresponde a Carabineros:
62
“La investigación de los delitos que las autoridades competentes encomienden a Carabineros podrá ser desarrollada en sus laboratorios y Organismos especializados. Lo anterior, así como la actuación del personal en el sitio del suceso, se regulará por las disposiciones legales y reglamentarias respectivas.” “La protección de la persona del Presidente de la República y de los Jefes de Estado extranjeros en visita oficial, como asimismo la seguridad del Palacio de Gobierno y de la residencia de estas autoridades, normalmente corresponderá a Carabineros. La vigilancia policial de las fronteras que corresponde a Carabineros de Chile será ejercida en conformidad a las leyes y normas generales que regulan la materia. Asimismo, la Institución tendrá a su cargo, en la forma que determine la ley, la fiscalización y el control de las personas que desarrollen actividades de vigilancia privada.”
Por su parte, el artículo 79 del Código procesal Penal (CPP, Ley 19.696,
2000), al establecer las funciones de las policías en el procedimiento penal, señala
que “Carabineros de Chile, en el mismo carácter de auxiliar del Ministerio Público, deberá desempeñar las funciones de llevar a cabo las diligencias necesarias para cumplir los fines previstos en este Código (…) y ejecutar las medidas de coerción que se decretaren, cuando el fiscal a cargo del caso así lo dispusiere9”. A partir
de los artículos 79 y 80 del Código Procesal Penal se establece que Carabineros
debe actuar como órgano auxiliar del Ministerio Público en las áreas de
investigación, realización de diligencias y aplicación de medidas restrictivas de la
libertad cuando así se decretare, bajo la dirección y responsabilidad del Ministerio
Público. Además se señala que en caso de delito, Carabineros debe, sin previa
9 Nuevo Código Procesal Penal, disponible en http://colegioabogados.org/normas/codice/CPPNUEVO.html, 10 de Abril de 2006.
63
autorización del Fiscal: proteger a la víctima, practicar la detención en casos de
flagrancia, resguardar el sitio del suceso, identificar a los testigos y consignar sus
declaraciones, recibir las denuncias del público.
Además de las Funciones mencionadas en las diferentes Leyes, Carabineros
realiza otras actividades más específicas que se relacionan con el Orden y la
Seguridad Pública, tales como:
-Control de Tránsito.
-Custodia de Embajadas y edificios oficiales.
-Mantención del Orden en eventos de alta convocatoria (deporte, actos culturales
y de tipo religiosos).
-Protección del Menor abandonado (Fundación Niño y Patria)
-Dictado de cursos de capacitación para guardias de seguridad (OS-10).
-Asistencia y orientación telefónica en casos de emergencias, denuncias o
problemas en relación a la droga, denuncias o problemas de maltrato infantil y
violencia intrafamiliar.
-Protección del entorno forestal y desarrollo de políticas institucionales en
resguardo de los bosques y el entorno natural.
c. Jerarquía y Grados
Al ser Carabineros una institución de carácter militar, con orígenes en
distintos regimientos del Ejército, la estructura jerárquica replica los escalafones
diferenciados entre Oficiales y Suboficiales que se reconocen en las Fuerzas
Armadas chilenas. En este caso, el personal de Carabineros se divide entre
Personal de Nombramiento Supremo (Oficiales) y Personal de Nombramiento
Institucional (Suboficiales), división que comienza con el ingreso a escuelas
matrices diferenciadas para cada uno de los escalafones. La pertenencia a uno u
otro escalafón limita las posibilidades de ascenso estrictamente dentro del círculo
64
que corresponda, pudiendo llegar a los grados de mayor jerarquía solamente
quienes provengan de la Escuela de Carabineros (Oficiales) y que cumplan con los
requisitos de antigüedad y calificación para el cargo. El personal Civil de
Nombramiento Supremo e Institucional ocupa plazas de grados equivalentes a las
del personal de fila y se agrupa jerárquicamente en sus respectivos escalafones.
Dentro de Carabineros de Chile, hombres y mujeres integran los mismos
escalafones, sin que exista una diferenciación en las labores que realizan, ni
limitación de ascenso según sexo.
Los grados y la escala jerárquica del personal de carabineros son los
siguientes:
1. Personal de Nombramiento Supremo
Oficiales Generales:
• General Director de Carabineros
• General Inspector de Carabineros
• General de Carabineros
Oficiales Superiores:
• Coronel de Carabineros
Oficiales Jefes:
• Teniente Coronel de Carabineros
• Mayor de Carabineros
Oficiales Subalternos:
• Capitán de Carabineros
• Teniente de Carabineros
• Subteniente de Carabineros
2. Personal de Nombramiento Institucional
• Suboficial Mayor de Carabineros
• Suboficial de Carabineros
65
• Sargento 1º de Carabineros
• Sargento 2º de Carabineros
• Cabo 1º de Carabineros
• Cabo 2º de Carabineros
• Carabinero
d. Ingreso y formación
En Chile, la única forma de ingresar a la carrera policial es a través de las
escuelas de formación de Carabineros. Para integrarse al escalafón de Oficiales, el
ingreso y formación se lleva a cabo en la Escuela de Carabineros en Santiago. En
el caso de los Suboficiales de la institución, el ingreso y preparación tiene lugar en
la Escuela de Formación Policial Alguacil Mayor Juan Gómez de Almagro, en
Santiago, o en los Grupos de Formación con distintas sedes en todo el país. Tanto
los requisitos de ingreso, como el tipo y duración del período de formación son
distintos en el caso de Oficiales y Suboficiales.
• Escuela de Carabineros del General Carlos Ibáñez del Campo (Oficiales)
La escuela de formación del Personal de Nombramiento Supremo de
Carabineros, correspondiente al escalafón de Oficiales de la institución, acepta
tanto hombres como mujeres. Quienes ingresan a la Escuela de Oficiales de
Carabineros, además de optar por una de las áreas de formación (oficial de
orden y seguridad u oficial de intendencia), pueden optar por distintos cursos
de especialización, ingenierías y postgrados para enriquecer su carrera. Al
término de su Formación obtienen un Título Profesional que les permite optar
a cualquier Grado Académico en Planteles de Educación Superior a nivel
Nacional e Internacional. La duración de la carrera es de 4 años. La Escuela
establece como requisito para el ingreso, que los aspirantes tengan aprobada
la licencia de Enseñanza Media (12 años de estudio) o que estén cursando el
66
último año. El rango de edad permitido para el ingreso es de entre 17 y 23
años. Se requiere situación militar al día, antecedentes familiares y personales
intachables, salud y estado físico compatibles con la actividad policial, además
de una estatura mínima de 1.60 metro en el caso de las mujeres y 1.70 metro
en el caso de los hombres. Al salir de la escuela de oficiales se obtiene el título
profesional de Administrador de Seguridad Pública o el de Administrador de
Contabilidad Publica, equivalente a los grados entregados por las
universidades del país.
• Escuela de Formación Policial Alguacil Mayor Juan Gómez de Almagro y grupos de Formación Policial:
Las escuelas de formación de los Carabineros que integran al Personal
de Nombramiento Institucional, recurso humano que sigue el nivel técnico de
la carrera policial de Orden y Seguridad, no hacen diferencia en el ingreso de
hombres y mujeres. El proceso de formación dura 12 meses, pero este puede
ser menor según el requerimiento de personal activo que tenga la institución.
Las escuelas establecen como requisito para el ingreso que los aspirantes
tengan aprobado el segundo año de Enseñanza Media (10 años de estudio). El
rango de edad permitido para el ingreso va desde 18 a 25 años. Se requiere
además ser de nacionalidad chilena, soltero, estar inscrito en el registro
electoral, situación militar al día, antecedentes familiares y personales
intachables, no estar afiliado a ningún partido político, salud y estado físico
compatibles con la actividad policial, además de una estatura mínima de 1.60
metro en el caso de las mujeres y 1.67 metro en el caso de los hombres.
• Derechos Humanos
La preparación del personal de Carabineros en temas de Derechos
Humanos es una necesidad para una institución que tiene un contacto
67
permanente con la ciudadanía, que realiza operativos de detención de
personas, que mantiene retenido a personas sospechosas y que tiene además
facultades legales para utilizar la fuerza y su armamento si la situación lo
amerita. Es necesario que el Carabinero sea preparado en materias legales
para que conozca no solamente sus derechos y los procedimientos que debe
seguir en su labor diaria, sino para que conozca también los derechos de las
personas y que sienta un profundo respeto hacia ellos y la decisión de
preservarlos en todos los casos. Esto se hace aún más necesario por tratarse
de una institución que ha sido cuestionada por abusos cometidos por su
personal y que en el pasado reciente tuvo una participación activa en la
dictadura, período respecto al cual se han comprobado casos de abuso de los
derechos humanos y delitos que han sido probados y sancionados por la
justicia.
La Escuela de Carabineros (oficiales) contempla dentro de su programa
curricular distintos cursos sobre materias legales, entre los cuales se incluye
un curso específico de Derechos Humanos. En el caso de los programas de
formación de las escuelas que preparan a los Suboficiales de la Institución no
existe ningún curso específico de Derechos Humanos como tal. Se desconoce
si algún curso de los que se imparten como “Vocación y conducta” o
“Principios y fundamentos institucionales” incluye el tema de los derechos
humanos entre los temas abordados.
e. Especialización
Además de las Escuelas donde se preparan los futuros oficiales de la
Institución, Carabineros cuento con centros de especialización y formación
avanzada para su personal. Estos centros perfeccionan los conocimientos tanto en
el área práctica y operativa, como en el área académica, científica y tecnológica.
68
• Academia de Ciencias Policiales (ACIPOL)
La academia de ciencias policiales está encargada de formar a los
futuros Jefes de la Institución, ampliando su preparación general y
capacitándolos en el manejo de tecnologías avanzadas empleadas en la
mantención del orden y seguridad pública y prevención del crimen. La escuela
está abierta a la formación de profesionales del ámbito civil interesados en
adquirir grados de perfeccionamiento en las áreas de idioma ingles (cursos),
seguridad en empresas (diplomado) y criminología (magíster).
• Escuela de Suboficiales de Carabineros Suboficial Mayor Fabriziano González Urzúa
La Escuela de Suboficiales de Carabineros imparte cursos de
especialización a Suboficiales de la institución para que desarrollen sus
carreras en áreas de apoyo y diversificación de la labor policial. La preparación
en la Escuela de Suboficiales es requisito para acceder al grado mayor del
escalafón, Suboficial Mayor. El objetivo del Curso de Perfeccionamiento de
Suboficiales es ampliar y optimizar los conocimientos de quienes lo siguen en
las áreas de formación general, administrativa, legal y de instrucción
profesional.
3.4 Control interno
Carabineros de Chile cuenta con mecanismos propios de control,
investigación y sanción de las situaciones irregulares que puedan ocurrir en la
institución. Para dicho efecto existe la Inspectoría General, órgano contralor y
fiscalizador que depende directamente del General Director de la Institución. La
Inspectoría general realiza su labor dentro de los distintos niveles de mando de la
Institución para verificar el cumplimiento de las leyes, reglamentos, disposiciones
69
internas y actividades encomendadas a las diferentes jerarquías, y propone
medidas de mejoramiento de la eficacia operacional y administrativa de
Carabineros.
En el organigrama de la Institución no se encuentra información referida a
la existencia de una oficina o Departamento de Asuntos Internos; pero,
independiente del nombre que esta dependencia tenga, se supone que existe y
conduce investigaciones en relación a las irregularidades en que han incurrido los
funcionarios de la institución.
Cuando hay situaciones irregulares es la Inspectoría General, o quien se
designe, el encargado de hacer las pesquisas, y en cada ocasión que se ha
producido una denuncia, sea externa o realizada por el propio carabinero que
detectó un hecho irregular, la Institución ha sido la encargada de aplicar
sanciones drásticas, llegando incluso a dar de baja a los funcionarios
involucrados.
Justicia militar
El personal de Carabineros está sometido a la jurisdicción de la Justicia
Militar en lo que respecta a todas las situaciones en que su participación se
relacione con algún tipo de violación de la ley. Eso no incluye únicamente los
casos en que es el carabinero quien infringe la ley, sino también aquellas
situaciones donde éste es víctima, y se juzga al autor del ilícito. Así, en Chile los
tribunales militares juzgan a civiles que hayan efectuado alguna acción delictual
en contra del personal de Carabineros o la propiedad de la institución. Es usual,
que la justicia militar tome parte en aquellas situaciones donde los carabineros
son agredidos en el cumplimiento de su deber. El art. 429 dispone que el
conocimiento de las causas relacionadas con el Ejército y Carabineros
corresponde a los Juzgados Militares.
70
3.5 Control externo
a. Congreso
En el caso del Parlamento Chileno, los temas de Seguridad y orden Público
que se relacionan con Carabineros pueden ser tratados en diferentes comisiones
según la especificidad del caso. Esto ocurre porque tanto en el Senado como en la
Cámara de Diputados no existe una única comisión encargada de los temas de
Seguridad Pública, sino que dichos temas son abordados en otras comisiones
como: 1) Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo social; 2)
Constitución legislación y Justicia; 3) Defensa Nacional; 4) Derechos Humanos,
Nacionalidad y Ciudadanía. Estas cuatro comisiones estudian y analizan la
posibilidad de dictar leyes que tienen que ver con la Seguridad Pública y con
Carabineros de Chile. De ellas, la comisión de Defensa Nacional es la que estudia
los temas relativos a la Administración y Estructura de la Institución, por lo cual
ejercería un control sobre los planes y programas de Carabineros. La comisión
encargada de los temas de Derechos Humanos es en general quien recibe las
denuncias del incorrecto proceder de Carabineros en situaciones de detención,
arresto, uso de la fuerza y armas de fuego entre otras, por lo cual es la comisión
que ejercería el control de las buenas prácticas en los procedimientos policiales.
En el Congreso Chileno, se prevé la posibilidad de que se originen
comisiones especiales de Seguridad Pública las cuales se disuelven luego de tratar
los temas específicos que las convocaron. Este es el caso de la Comisión especial
de Seguridad Ciudadana y Drogas de la Cámara de Diputados que, hasta
septiembre de 2006, continuaba sesionando.
71
Existe también la posibilidad de que los miembros de la cámara de
diputados presenten un “oficio fiscalizador” en el cual soliciten información y
aclaración respecto a temas de interés nacional. Esta medida se ha llevado a cabo
en relación a la labor de Carabineros quienes están obligados a informar.
b. ONGs:
En Chile existen algunas organizaciones no gubernamentales reconocidas
por su interés y conocimiento en la temática: FLACSO-Chile, la Fundación Paz
Ciudadana (FPC), Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana de la Universidad de
Chile (CESC), además de otros que analizan los temas de Derechos Humanos
como la Universidad Diego Portales y Amnistía Internacional. Instituciones como
FLACSO, FPC y SESC han tenido activa participación en comisiones del Parlamento
como en la labor de asesores del Ministerio del Interior. La FPC ha participado en
varias ocasiones en comisiones del Parlamento en el rol de asesor y experto en el
tema, y junto al CESC y FLACSO integró entre el año 2003 y 2004 un foro de
expertos que funcionó como asesor del Gobierno en la formulación de leyes en
materias de Seguridad Ciudadana. Las mismas instituciones han participado de
licitaciones públicas para la implementación y evaluación de programas en el
tema de la seguridad ciudadana, como son los programas “Comuna Segura” y
“Barrio Seguro”. Por otro lado en materia de Defensa, estas instituciones no
tienen mayor participación en las comisiones del Parlamento, en asesoría al
Gobierno en la formulación de leyes, ni en la elaboración de los Libros de
Defensa.
72
c. Contraloría General de la República:
La Contraloría General de la República, es un órgano superior de
fiscalización de la Administración del Estado, contemplado en la Constitución
Política, que goza de autonomía frente al Poder Ejecutivo y demás órganos
públicos, entre los cuales se cuentan los Ministerios de Interior y Defensa y las
Fuerzas de Orden y Seguridad (Ley N° 18.575). La Contraloría ejerce el control
sobre la legalidad de los actos de la administración y fiscaliza el ingreso y la
inversión de los fondos del Fisco, Municipalidades y otros organismos, examina y
juzga las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de estas
entidades y lleva la contabilidad general de la Nación (art. 98 CPR); para esto
ordena auditorías, hace balances del desempeño fiscal del Estado y autoriza
ciertas operaciones que requieren su supervisión por ley.
3.6 Otros
Políticas de Inclusión de Género:
La historia de la mujer dentro de Carabineros comienza en el año 1962,
cuando se realiza el primer curso femenino de Brigadieres en Santiago egresando
en Diciembre de ese año las primeras mujeres carabinero. Dos años más tarde, la
Institución instaura las primeras plazas para Oficiales del Escalafón Femenino de
Orden y Seguridad. Las labores de las mujeres dentro de la Institución se
orientaban originalmente a reforzar la tarea institucional en la protección y
cuidado de menores que entraban dentro del sistema de justicia, pero en vista del
aumento de la complejidad en las ciudades y de la necesidad de mayor cantidad
de efectivos en diferentes funciones, se confirió a la mujer nuevas
responsabilidades. En 1974, al ya citado Escalafón de Orden y Seguridad para
Personal de Nombramiento Supremo, se le une un contingente femenino de
Personal de Nombramiento Institucional (suboficiales). Existía entonces una
73
distinción de escalafones masculino y femenino para oficiales y suboficiales. Tal
diferencia no hacía igualitario el acceso a los cargos superiores de la jerarquía
institucional ni a los programas de estudios superiores que se impartían. Con la
vuelta a la Democracia la Institución, acorde a los cambios culturales que
favorecían la igualdad de género, comenzó a favorecer la integración de la mujer
en distintas instancias de la institución. En 1990, las Oficiales del Escalafón
Femenino accedieron a los Cursos de la Academia de Ciencias Policiales,
titulándose como Oficiales graduadas, lo que les permitió acceder a grados
superiores. En 1991, con la finalidad de proyectar su carrera profesional se
encasilló al Personal Femenino de Nombramiento Institucional en el Escalafón
Regular de Orden y Seguridad. En 1993 se integraron las primeras alumnas a la
Escuela de Suboficiales de Carabineros, para realizar el Curso de Suboficial
Graduado. En 1994, luego de la promulgación de la primera Ley de Violencia
Intrafamiliar (1994), se creó la 48ª Comisaría de Asuntos de la Familia, quedando
a cargo de una Comisario mujer. En 1996 se creó la Dirección de Protección
Policial de la Familia y desde el año 1997 las mujeres carabinero participan en
Misiones de Paz en el extranjero. En 1998, fue investida como General del
Escalafón Femenino la oficial Mireya Pérez Videla, quedando a cargo de la
Dirección de Protección Policial de la Familia, siendo la primera mujer en acceder
al cargo de General en Latinoamérica. En este mismo año se integraron a la
dotación de la Prefectura de Fuerzas Especiales, cuatro Oficiales y 39 Carabineros
expertas en control de muchedumbre. En 2001 se incorporó a las primeras
mujeres Oficiales a la Guardia del Palacio de la Moneda, y en 2003, por primera
vez, 16 integrantes femeninas del Personal de Nombramiento Institucional
cumplió con el ceremonial de relevo. Finalmente, en 2005 se aprobó la Ley Nº
20.034 que unificó los Escalafones Femenino y Masculino de Oficiales de Fila de
Orden y Seguridad, concretándose la igualdad de género en las normas que
regulan el acceso y condiciones de los funcionarios y funcionarias en la
institución.
74
Políticas de inclusión étnica:
Carabineros de Chile no cuenta con ninguna política de inclusión étnica
conocida, situación que tiene relación con la baja población chilena que se
reconoce parte de una etnia originaria. La condición racial no se establece como
limitante formal para entrar a Carabineros o a algún otro organismo del Estado,
pues sería sancionado por Ley; pero de manera informal, la discriminación racial
puede operar como factor de selección para ocupar puestos o cargos a todo nivel.
En todo caso, se desconoce la existencia de este tipo de discriminaciones en
Carabineros, por lo cual no hay una política específica al respecto. Lo que sí
existe es una postura clara de igualdad, establecida en la Ley Orgánica y los
Estatutos de Carabineros, en los cuales no se hace ningún tipo de diferencia de
sexo, raza o condición social para ingresar a la institución y ascender en los
grados del escalafón correspondiente.
3.7 Reformas y modernización
No se reconoce en Chile un intento por hacer cambios cualitativos o de
fondo en la forma de enfrentar los temas de Seguridad Pública y el rol de
Carabineros. Se destaca sí un claro interés por reorganizar y modernizar el sector,
buscando mejorar la eficiencia en el uso de los recursos del Estado principalmente
en el combate a la delincuencia, tema que ha tenido gran importancia en el país
en los últimos 16 años. Efectivamente, desde la vuelta a la democracia en Chile,
en 1990, los Gobiernos han buscado enfocar la labor policial a la promoción y
mantención de la seguridad pública, alejándose de la doctrina de la seguridad
nacional que inspiró la labor de Carabineros y las Fuerzas Armadas durante la
dictadura. Así, se ha priorizado la necesidad de orientar la labor de Carabineros
hacia la prevención y control del delito, al servicio a la comunidad y a mejorar el
nivel de confianza y respeto de la ciudadanía hacia la Institución; confianza y
respeto que se encontraban dañados por haber estado este organismo
75
relacionado con la represión de los ciudadanos e involucrada en situaciones de
violación a los Derechos Humanos durante la dictadura.
Por lo anterior, los gobiernos democráticos han entendido que es
fundamental reforzar las capacidades de la institución policial mediante su
modernización, para que pueda llevar a cabo de una manera más eficiente y
efectiva las funciones que le competen en la provisión de seguridad a la
población. De ésta forma, en el caso de Carabineros, se han concentrado las
medidas en aumentos presupuestarios para el sector, asignándole mayores
recursos que les permitan disponer de más y mejores medios técnicos y humanos
para la labor policial. También se reconoce un interés genuino de Carabineros
por modernizar la institución, transparentar sus procesos y acercarse a la
ciudadanía. A su vez, se destaca su motivación por mantener las buenas
relaciones con el mundo civil y los distintos niveles del Estado de los cuales
depende.
Pese al interés de los gobiernos en el tema, las medidas desarrolladas en
estos años para garantizar la seguridad pública de los chilenos, han sido
definidas, en lo que se refiere a Carabineros, no desde el Ministerio del Interior
sino desde las propuestas originadas en la misma policía. Si bien el ejecutivo
puede tener sus propias concepciones sobre la política de seguridad pública y el
rol de Carabineros, éste termina coordinándose y adecuándose a las propuestas y
definiciones de la policía uniformada, lo cual -si bien evita una colisión de puntos
de vista-, limita las posibilidades de la institucionalidad civil-democrática para
promover cambios o reformas más significativas desde una perspectiva de la
concepción de la seguridad pública.
En relación a las reformas del sector seguridad pública, es preciso señalar
que Carabineros se incluye en la problemática política que generó durante buena
parte de la década de los 90 el poder que seguían ostentando en el país las
76
Fuerzas Armadas. Las normas constitucionales que comprometían la estabilidad
democrática al impedir la remoción de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas, sumado a la ocupación de cargos en el Senado por parte de los Jefes de
las distintas fuerzas, se extendía también a Carabineros de Chile y a sus ex
Generales Directores. Las reformas en la Defensa, orientadas a potenciar el poder
del Ejecutivo y a impedir la participación en política de las Fuerzas Armadas y de
Orden, fueron un tema central en la agenda política de los tres primeros
Gobiernos democráticos (de Aylwin, Frei y Lagos); en ellos, si bien la prioridad era
asegurar la subordinación de las Fuerzas Armadas, la situación de Carabineros
jugaba un papel importante. Esto, principalmente por el rol permanente que
cumple la Institución en el mantenimiento del Orden y Seguridad Pública y lo
fundamental que se torna esta materia para todo gobierno, sobre todo en los
años en que aun se vivían momentos de tensión y polarización política en el país.
Algunas reformas:
Si bien no se reconoce una gran cantidad de reformas que afecten la
institución policial, y la mayoría de las acciones se han orientado a entregar
mayores capacidades técnicas y operativas mediante el aumento del presupuesto,
existen ciertos cambios introducidos en Carabineros que es importante
mencionar. En tal sentido, desde los años 90 algunas reformas legales que han
introducido cambios importantes en la policía uniformada a través de la
modificación de su Ley Orgánica, son:
• La Ley 20.014 de 2006, que modifica la planta de Carabineros con el
objetivo de aumentarla en 6000 nuevos Carabineros a razón de 1.500 por
año, entere 2006 y 2010. Esta medida estaba incluida en el programa de
gobierno de la Presidenta Bachellet.
• Ley Nº 20.050, de agosto 2005, que dispone como facultad del Presidente
de la República designar y remover al General Director de Carabineros (al
77
igual que a los Jefes de las FF.AA), el que dura 4 años en sus funciones no
pudiendo ser nombrado para un nuevo período y goza de inamovilidad; Sin
embargo, se faculta al Presidente de la República, para que –mediante
Decreto fundado e informado previamente a la Cámara de Diputados y al
Senado- pueda llamar a retiro a la autoridad máxima de esta institución
policial antes de completar el respectivo período.
• La Ley Nº 20.034, del año 2005, que unificó los Escalafones Femenino y
Masculino de Oficiales de Fila de Orden y Seguridad. Si bien se habían
hecho avances en materia de integración de la mujer de manera más
efectiva a los distintos niveles de mando de Carabineros y a distintas
funciones, esta modificación supone la completa igualdad de géneros a
nivel normativo dentro de la institución, con las mismas posibilidades de
ascenso y desarrollo profesional para hombres y mujeres.
• Mediante la Ley 19.941, del año 2004, se modifica la cantidad de años de
servicio necesarios para retirarse de Carabineros, la que se mantiene en 30
años pero se extiende por 5 en caso que el funcionario decida de manera
voluntaria seguir perteneciendo a la Policía, mediando la aprobación del
Director de la Institución. Esta medida permite que los funcionarios de
mayor edad puedan cumplir labores administrativas liberando a otros
funcionarios más jóvenes de esas tareas para disponer así de mayor
personal en labores operativas. La misma ley prevé el aumento de la
dotación de los distintos escalafones de manera gradual en los años 2004,
2005 y 2006, hasta llegar a 2000 nuevos Carabineros. Para ello, la misma
Ley 19.941, modifica también los grados jerárquicos al interior de la
Institución.
• La Ley 19.806, del año 2002, modificó la Ley Orgánica incluyendo como
función de Carabineros prestar el auxilio de la fuerza pública cuando las
autoridades judiciales lo soliciten y prestar colaboración en la investigación
de delitos cuando los fiscales del Ministerio Público lo soliciten. La misma
78
modificación establece que Carabineros debe prestar a las autoridades el
auxilio de la fuerza pública, salvo en el caso que la materia sea de
incumbencia de los tribunales de justicia o esté siendo investigada por el
Ministerio Público. Estos cambios, se produjeron para ajustar la labor de
Carabineros a los cambios que produciría la reforma procesal penal que
modifico el sistema de justicia criminal chileno.
Dentro de un proceso generalizado de modernización del Estado, la
reforma más importante y profunda es la Reforma Procesal Penal (RPP), llevada a
cabo en Chile de manera gradual desde el año 2000 e instaurada en todo el país
desde 2005, constituye un cambio en el Sistema de Justicia chileno y una
modificación en los procesos de aplicación de la Ley. Los cambios incluyen desde
la denuncia, la detención de los inculpados, la investigación y el juicio, hasta la
condena de los imputados. Dicha Reforma Procesal requirió de un nuevo Código
Procesal Penal promulgado por Ley 19.696 el año 2000, en el cual se establece
claramente el rol que tiene Carabineros en el Sistema de Justicia, cuál es la
función que cumple y cuáles son sus atribuciones para la detención y control de
identidad de personas. La normativa señala que Carabineros se encuentra en la
obligación de informar de manera inmediata al Ministerio Público cuando se
efectúa una denuncia. Además establece estrictamente qué procedimientos
pueden realizar los policías sin orden previa del Fiscal y cuáles requieren de
autorización previa. Esta reforma procesal penal significa una reforma también en
la institución policial, en tanto establece nuevas dependencias operativas y niveles
de mando que requieren de la obediencia y disposición de los funcionarios de
Carabineros. Además, la RPP regula la actividad policial para mejorar el sistema de
justicia respetando los derechos tanto de la víctima como del imputado. Cabe
destacar, que la RPP en un comienzo establecía mayores limitaciones al accionar
de Carabineros en lo que se refiere a atribuciones para la detención de
sospechosos, pero producto de una fuerte demanda institucional y ante la
notoriedad e importancia que ha adquirido el problema de la delincuencia en el
79
país, se otorgó mayores facultades para la detención y control de identidad a
Carabineros.
Por otra parte, se debe insistir en que la Ley 20.050, del año 2005,
modificó la Constitución estableciendo en su artículo 101 que las Fuerzas de
Orden y Seguridad dependen del “Ministerio encargado de la Seguridad Pública”.
Este fue un cambio que se intentó desde los primeros años del gobierno de
Aylwin (1990-1994), buscando que las Fuerzas de Orden y Seguridad dejaran de
estar bajo la dependencia del Ministerio de Defensa y pasara a Interior. Dicho
cambio se encontró con una fuerte oposición argumentándose que Carabineros e
Investigaciones podían ser utilizados políticamente. Finalmente, luego de 15 años
se logró aprobar esta modificación, la cual aún no se concreta en la práctica ya
que las policías siguen dependiendo administrativamente del Ministerio de
Defensa, a la espera de la creación de un nuevo Ministerio de Seguridad Pública.
IV. SECTOR INTELIGENCIA
Actividad de inteligencia en Chile
En Chile, con el retorno a la democracia, los temas relacionados con la
Inteligencia no tuvieron protagonismo en las reformas llevadas a cabo por los
nuevos gobiernos ni se abordaron de manera acabada en las discusiones a nivel
público y parlamentario. Con el fin de la dictadura, los problemas de tensión con
las Fuerzas Armadas ocupaban la primera prioridad para el gobierno civil entrante
-y los que lo continuaron-, en un proceso de “transición democrática”, durante el
cual se tomaban con cautela las medidas necesarias para asegurar la estabilidad
de la institucionalidad civil y su mandato sobre el mundo militar. Dentro de estas
medidas, la reforma y control de las actividades de inteligencia no fue prioridad,
no siendo abordada hasta mucho después.
80
La actividad de Inteligencia durante la dictadura militar estaba
preponderantemente destinada a detectar a toda persona o grupo organizado que
pudiera ser un riesgo para el régimen. Entonces se buscaba no solamente a los
miembros de grupos subversivos armados y terroristas sino también a cualquier
opositor que fuera capaz de aglutinar seguidores, incluso por la vía pacífica. Se
buscaba identificar a quienes podían amenazar al régimen y se actuaba de manera
clandestina en su neutralización. Es así como la Dirección de Inteligencia Nacional
(DINA) -posterior Central Nacional de Informaciones (CNI)- y otros
departamentos de las Fuerza Armada y de Orden investigaron y detuvieron a
ciudadanos chilenos y extranjeros, siendo ya comprobados casos de secuestro,
tortura, y asesinato o desaparición de personas. El poder que ostentaron los
encargados de las distintas agencias de Inteligencia fue muy amplio, y el apoyo
recibido del gobierno militar, ya sea en presupuesto o en autorización de los
medios utilizados ha sido comprobado. La actividad de inteligencia en Chile llegó
al límite de planear atentados fuera del país, como es el caso del ex-canciller
Orlando Letelier y su secretaria, en Washington D.C. y del ex-Comandante en Jefe
del Ejército Carlos Prats y su esposa en Argentina.
Con la vuelta a la democracia en el año 1990, la actividad de inteligencia
continuó, dirigida no a la persecución política sino -orientada en una visión de
seguridad ciudadana- a la desarticulación de los movimientos subversivos y
terroristas que efectivamente existían en el país (MIR, Frente Manuel Rodríguez,
movimiento Mapu-Lautaro), que habían luchado contra el gobierno militar pero
que siguieron operando en el país con acciones violentistas. Una vez que el
Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) asumió el mando supremo de la Nación,
enfrentó la tarea de replantear el quehacer de los servicios de inteligencia.
Disuelta la CNI en febrero de 1990, el nuevo Gobierno creó en 1991 -dependiente
del Ministerio del Interior- el Consejo de Seguridad Pública y elaboró un Proyecto
de Ley que propuso la creación de una Subsecretaría de Seguridad Pública
81
dependiente del Ministerio del Interior la cuál debía coordinar actividades de
inteligencia de Carabineros e Investigaciones, recabar información para producir
inteligencia en el ámbito de la seguridad interior y relacionarse a través del
Ministerio de Defensa con los organismos de Inteligencia de las Fuerzas
Armadas. Dicho proyecto no se concretó. La Ley 19.212 de 1993 transformo al
Consejo en la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones pero no fue más
allá. La inteligencia política y referida a la seguridad Interior era de interés del
Gobierno y las Fuerzas de Orden y Seguridad, y la Inteligencia orientada a
garantizar la seguridad de amenazas exteriores seguía en manos de las Fuerzas
Armadas. Sin embargo, no se promulgo ninguna Ley que regulara realmente el
funcionamiento de las instituciones de inteligencia y coordinara las labores
realizadas y el intercambio de información entre una agencia y el resto. .
En el gobierno de Eduardo Frei (1994-2000), se buscó nuevamente regular
las actividades de inteligencia, producto de una fuga en helicóptero de la Cárcel
de Alta Seguridad -a finales de 1996- de reos miembros del Frente Patriótico
Manuel Rodríguez, condenados por participar en el asesinato de Jaime Guzmán -
líder del partido de derecha UDI- el año 1991. Este hecho preocupó a la autoridad
por la acción altamente organizada de un grupo terrorista supuestamente extinto
y, por ello, se hizo clara la necesidad de regular y perfeccionar las actividades de
Inteligencia para lograr mayor eficiencia y poder detectar este tipo de acciones
antes que ocurran, además de desbaratar definitivamente los restos de estas
agrupaciones terroristas. La discusión política generada en torno al tema se vio
interrumpida por la detención del ex General Pinochet en Londres y no se
promulgo ninguna Ley de inteligencia.
Ley de Inteligencia
Recién durante el tercer gobierno de la nueva era democrática, el año 2004
-durante el mandato del Presidente Ricardo Lagos- se promulga la Ley 19.974
82
“Sobre el sistema de Inteligencia del Estado y creación de la Agencia Nacional de
Inteligencia”. Esta ley establece y regula el Sistema de Inteligencia del Estado, el
cual incluye a todos los organismos de Inteligencia con actividad en el país. Estos
organismos deben realizar las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia
necesarias para asesorar al Presidente y otros niveles de conducción del estado
con le objetivo de proteger la soberanía nacional. La ley establece que los
organismos de inteligencia deben actuar funcionalmente coordinados y
relacionados entre sí mediante el intercambio de información y la cooperación
mutua. Se establece en la Ley que las actividades de Inteligencia deben siempre
ajustar sus objetivos en función de lo que dictan la Constitución y las Leyes.
Producto de esta Ley, el sistema de Inteligencia del Estado queda compuesto por:
a) La Agencia Nacional de Inteligencia (ANI)
b) La Dirección de Inteligencia de Defensa del Estado Mayor de la Defensa
Nacional.
c) Las Direcciones de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.
d) Las Direcciones o Jefaturas de Inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública.
Si bien estos organismos cuentan con instancias de coordinación en base al
artículo 4 de la Ley 19.974, funcionan de manera independiente, puesto que la
coordinación prevista en la Ley se establece mediante la cooperación, la cual no es
un requisito fundamental para su funcionamiento.
“(…) Los Organismos integrantes del sistema, sin perjuicio de su dependencia y de sus deberes para con sus respectivos mando superiores, deberán relacionarse
83
entre sí mediante el intercambio de información y de cooperación mutuas que establece la Ley y el ordenamiento jurídica. “ (Artículo 4 de la Ley 19.974)
La ANI, creada a partir de la misma Ley, tiene la autoridad legal de requerir
información a cualquier organismo incluyendo las agencias de inteligencia, pero
no significa un control permanente del sector inteligencia ni la coordinación del
mismo, sino en las ocasiones en que se decida a solicitar información. Así,
mientras los organismos de Inteligencia no estimen necesario compartir
información entre unos y otros, el funcionamiento es plenamente descoordinado.
De esta forma, los distintos organismos actúan en su propio ámbito con la
posibilidad de entorpecer el trabajo del resto hasta el momento en que deciden
compartir información, puesto que no existe una obligación de hacerlo de manera
constante. La manera de ejercer control o coordinación sobre estos organismos
independientes es mediante un constante requerimiento de información mutua, lo
cual, en la práctica, no ocurre. La independencia de los distintos organismos
perjudica uno de los principales fines del Sistema de Inteligencia contemplado en
la ley, el cual es asesorar al Presidente y otros niveles de conducción del Estado.
Esto, porque los organismos de inteligencia perfectamente pueden llevar a cabo
actividades a partir de sus propios objetivos mientras el Presidente no requiera de
asesoría. Sin duda este es un vicio que se espera evitar basado en la confianza
depositada en las Fuerzas Armadas y de Orden, pero una Ley más específica, o la
existencia de un organismo encargado de manera particular de la coordinación y
control del sector sirven como un factor importante de limitación del mal
funcionamiento del sistema.
Por otra parte, la Ley crea la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI),
“servicio público centralizado, que está sometido a la dependencia del presidente de la república a través del Ministerio del Interior, cuyo objetivo es producir inteligencia para asesorar al Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del estado en conformidad a la Ley” (Ley nº 19.974).
84
Esta agencia, reemplaza a la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones en
sus labores de inteligencia y tiene como función:
a) Recolectar y elaborar información de todos los ámbitos del nivel nacional e
internacional con el fin de producir inteligencia; b) Presentar informes periódicos
al presidente; c) Proponer normas y procedimientos de protección de los sistemas
de información crítica del Estado; d) Requerir información a otros organismos de
Inteligencia o a empresas del estado la cual no puede negarse; e) Disponer la
aplicación de medidas de inteligencia y contrainteligencia, para detectar,
neutralizar y contrarrestar actividades de inteligencia extranjera y las acciones de
grupos terroristas nacionales o internacionales, y de organizaciones criminales
trasnacionales. Un avance significativo es la expresa función que tiene la ANI para
solicitar todo tipo de información de su incumbencia a otros organismos de
Inteligencia o empresas del Estado, petición a la cual no puede plantearse
objeción. Esto permitiría ejercer cierto control por parte del ejecutivo –de quien
depende la ANI- sobre las actividades realizadas por las Fuerzas Armadas y de
Orden. Sin embargo esta facultad no asegura el control permanente ni la
coordinación con los otros organismos de inteligencia, pues se entiende como
una posibilidad ocasional.
Inteligencia Militar y Policial
Una materia importante que establece la Ley Nº 19.974 es la definición de
Inteligencia Militar como una función que corresponde exclusivamente a los
servicios de inteligencia de las Fuerzas Armadas y a la Dirección de Inteligencia de
Defensa del Estado Mayor de la Defensa Nacional. A partir de la Ley, se establece
que la Inteligencia Militar actividad de inteligencia necesaria para detectar,
neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera del país, las actividades que puedan
afectar la defensa nacional. Si bien no pueden realizar actividades de Inteligencia
85
Policial (salvo la Armada y Fuerza Aérea en sus funciones de policía marítima y
aérea), la delimitación de las amenazas que afecten la defensa nacional es vaga
otorgando un amplio rango de acción a las dependencias de inteligencia de las
Fuerzas Armadas dentro del país. A esto se suma que –según prevé la Ley- los
objetivos de la Inteligencia Militar de las Fuerzas Armadas son fijados por las
comandancias en jefe de cada rama de manera autónoma, de acuerdo a criterios
fijados por el ministerio, pero sin participación necesaria de la autoridad civil del
sector.
La Inteligencia Policial, por otra parte, es una función exclusiva de
Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones y comprende el procesamiento
de información relacionado con las actividades de personas, grupos y
organizaciones que de cualquier manera afecten o puedan afectar las condiciones
del orden público y de la seguridad pública interior. La conducción de la
inteligencia policial corresponde al mando de las instituciones a las cuales
pertenecen, lo cual -como en el caso de la Inteligencia Militar- aumenta la
autonomía de las instituciones armadas en materias que son muy amplias y que
revisten la necesidad de un mayor control por parte del ejecutivo, para quien se
supone que es la información e inteligencia producida.
Procedimientos de obtención de Información
Otro aspecto importante -referido a la actividad de inteligencia- se refiere
a los procedimientos de obtención de información. Si bien, la Ley permite que se
lleven labores operativas en los temas de inteligencia, y que se consiga
información a través de procedimientos especiales como intervenciones
telefónicas, intervención de redes informáticas, escucha y grabación electrónica,
etc., estas deben ser acompañadas del conocimiento detallado de los medios y
técnicas a utilizar para su autorización por parte del poder judicial. De esta
manera, la definición de las situaciones en que se hace indispensable alguna de
86
estas técnicas de recolección de información, es revisada por una instancia
externa al organismo. Pese a dicha consideración, la Ley acepta que ciertos
procedimientos se lleven a cabo sin conocimiento del poder judicial, como es el
caso de las acciones de agentes encubiertos e infiltrados y el uso de informantes.
En estos casos, es el director o jefe del organismo de inteligencia, de manera
autónoma, quien decide si es preciso autorizar estos procedimientos.
“Articulo 31. Los directores o jefes de los organismos de inteligencia policiales o militares, sin necesidad de autorización policial, podrán disponer que uno de sus funcionarios, en el ámbito de las competencias propias de su servicio y en el ejercicio de las actividades señaladas en el inciso segundo del artículo 23, oculte su identidad oficial con el fin de obtener información y recabar antecedentes que servirán de base al proceso de inteligencia al que se refiere esta Ley. Para tal objetivo podrá introducirse en organizaciones sospechosas de actividades criminales.
La facultad a que se refiere el inciso primero comprende el disponer el empleo de agentes encubiertos, y todos aquellos actos necesarios relativos a la emisión, porte y uso de la documentación destinada a respaldar la identidad creada para respaldar la del agente.” (Ley 19974)
Este artículo deja a discreción del director o jefe de cada organismo la
consideración de una organización como sospechosa de actividades criminales, lo
que lo faculta a ordenar infiltraciones en donde le parezca sin necesidad de
comunicarle a un Juez u otra autoridad que ejerza algún tipo de control.
Control de la actividad de Inteligencia
La Ley 19.974 establece que los organismos de Inteligencia del País están
sujetos a control interno por parte de su jefe o director quien es responsable
directo del cumplimiento de la normativa. Este control interno se refiere al
87
correcto uso y administración de los recursos técnicos y humanos, el adecuado
uso de los fondos económicos asignados al organismo, y la adecuación de los
procedimientos empleados al respeto de la Ley y las garantías constitucionales.
También establece la Ley que los organismos que tienen la posibilidad de revisar
las decisiones en materias de Inteligencia son, la Contraloría General de la
República, los Tribunales de Justicia y la Cámara de Diputados. La ANI deberá
presentar anualmente a una comisión especial de la Cámara, un informe secreto
sobre la labor realizada por la Agencia y respecto al funcionamiento del Sistema.
88
V. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
Bibliografía
- CEPAL. (2005) Panorama Social de América Latina, Documento informativo
- CEPAL. (2006). Base de estadísticas e indicadores sociales.
- INE. (2002). Pueblos Indígenas en Chile, Censo 2002, Hojas informativas de
estadísticas sociales, Santiago de Chile.
Libro de la Defensa Nacional (2002) Ministerio de Defensa Nacional de Chile.
- Mendoza, Juan. (2004). El tratado de paz y amistad de 1984, la cooperación militar y los problemas limítrofes entre Chile y Argentina. Revista Universum,
Volumen I, Nº 19; Talca.
- Ministerio de Defensa Nacional de la República de Chile. (2002). “Libro de la Defensa Nacional”.
- Ministerio del Interior. (2005). Balance de Gestión Integral. Secretaría y Administración General, documento Oficial.
- Ministerio del Interior. (2005). Balance de Gestión Integral, Servicio de Gobierno Interior, documento Oficial.
- PNUD. (2005). Informe sobre Desarrollo Humano..
- Skidmore, T & Smith, P. (1996). Historia Contemporánea de América Latina, Editorial Crítica.
89
Fuentes Consultadas
- BID, Indicadores económicos por países, en la pagina web
http://www.iadb.org/countries/index.cfm?language=English, consultado
en Julio de 2006.
- CEPAL, Base de estadísticas e indicadores sociales, consultado en
http://websie.eclac.cl/sisgen/SistemasDisponibles.asp, consultado en Julio
de 2006.
- Chile (1927). Ley Nº 7.912.
- -------- (1960). Decreto con Fuerza de Ley Nº 181 del 05 de Abril de 1960.
- ---------- (1985). Decreto Supremo Nº 272 “Que establece normas sobre
constitución, misión, dependencia y funciones de las Fuerzas Armadas”
- -------- (1990). Ley Nº 18.948 “Orgánica Constitucional de las Fuerzas
Armadas”
- ---------- (1990). Ley Nº 18.961 “Orgánica de Carabineros”
- --------- (2004). Ley Nº 19.974 Sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y
creación de la Agencia Nacional de Inteligencia.
- ----------- (2005). Constitución Política de la República de Chile. Texto
refundido, coordinado y sistematizado
INE, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile, Información disponible en
http://www.ine.cl., consultado en Julio de 2006.
90
DIPRES, Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, Información
disponible en http://www.dipres.cl/ , consultado en Agosto de 2006.
91
VI. ANEXOS
Tabla Anexa 1
Chile: Producto per capita (U$)
5020,8625254,894
5663,2465355,253
4860,59 4944,374
4451,934 4314,9074657,301
5903,2696223,573
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: BID 2006
Tabla Anexa 2
92
Chile: Crecimiento económico (Cambio porcentual anual del PIB)
7,46,6
3,2
-0,8
4,5
3,4
2,2
3,7
6,1 5,9
10,6
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: BID 2006
Tabla Anexa 3
Chile: Inflación anual
8,2
7,4
6,1
5,1
3,33,8 3,6
2,52,8
1,1
2,9
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
93
Fuente: BID, 2006
Indicadores económicos/Sociales:
a.- Deuda Externa (en miles de millones de dólares): 43,283 (2005)1.
Deuda en porcentaje del PIB2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
5,6 4,1 3,1 3,1 3,8 3,4 4,4 5,5 6,5 1 CESLA, 2006, Centro de Estudios Latinoamericanos. 2 CEPAL, Base de datos.
b.- Tasa de desempleo: 7%. (Periodo Noviembre–Enero de 2006)1
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
7,4 6,4 6,1 6,4 9,8 9,2 9,1 9,0 8,5 1 INE, 2006
c.- Tasa de desempleo juvenil:
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
11,5 12,8 13 16,7 20,6 19,8 18,8 …
d.- Pobreza (% de la población bajo la línea de la pobreza): Según los
resultados analizados de la encuesta CASEN del año 2003, el 4,7% de la
población chilena es indigente, mientras que un 14% es pobre1.
94
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
… 23,2 … 23,2 … 20,2 … … 18,7 … 1 MIDEPLAN (2006) División Social, Encuesta CASEN 2003 con factores de expansión en base a CENSO 2002.
e.- IDH (Lugar en el Ranking ): 37 (2005).
f.- Coeficiente de Gini: 0,571 (2005)1.
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
… 0,553 … … … 0,559 … … 0,552 … 1 PNUD (2005) Informe sobre Desarrollo Humano.
g.- Tasas de alfabetización: 95,7% de los adultos mayores de 15 años (2003).
Tasa de Analfabetismo1
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
... 3.3 ... 3 ... 2.6 ... ... 2.8 1 CEPAL (2006) Base de estadísticas e indicadores sociales.
Tabla Anexa 4: Últimos cinco Ministros de Defensa de Chile
Nombre Período Civil/ Militar /
Militar ®
Vivianne Blanlot 11 de marzo de 2006 – actual Civil
Jaime Ravinet 11/ 2004 – 11/03/2006 Civil
Michelle Bachelet 2002 – 11/2004 Civil
Mario Fernández 03/2000 – 2002 Civil
Edmundo Pérez-
Yoma
22/06/1999 – 03-2000 Civil
José Florencio 1998 – 22/06/1999 Civil
95
Guzmán