informe final marco normativo_av

Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”

PPP=

ANÁLISIS DEL MARCO REGULATORIO Y REVISIÓN DE BUENAS PRÁCTICAS

“Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros

ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”

Consultor: Alejandro Villegas

11 de diciembre de 2014

Por medio de una Cooperación Técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se desarrolla este estudio cuyo objetivo general es desarrollar instrumentos de evaluación de proyectos de transporte y movilidad urbana que permitan la consideración y cuantificación de sus costos y beneficios sociales y ambientales, lo que debería resultar en reorientar el financiamiento destinado a este sector.


1

1. ANÁLISIS DEL MARCO REGULATORIO

a. Marco institucional y el ciclo de inversiones

Para poder entender el marco normativo que regula los proyectos de infraestructura de

transporte y movilidad urbana es importante entender el ciclo de inversiones de los PPIs, debido

que a partir de éste se generan los lineamientos que regulan la planeación, evaluación,

implementación y evaluación de todos los PPIs que ejecutan tanto las dependencias y entidades

de la APF, como los gobiernos locales que ejercen recursos de origen federal. En este apartado se

describe el ciclo de inversiones elaborado por la SHCP en la Metodología Global de las Etapas que

componen el Ciclo de Inversiones, con el objetivo de conocer cada una de las etapas de manera

general para posteriormente hacer un análisis más profundo de los lineamientos que se

desprenden de cada una de las etapas y los incentivos que se generan.

El ciclo de inversiones de los PPIs

La SHCP, dependencia de la administración pública federal encargada de dirigir la política

económica del Gobierno Federal en materia financiera, llevó a cabo la iniciativa del Presupuesto

Basado en Resultados (PBR) Fase I con la finalidad de tener un mayor beneficio a la sociedad con el

uso eficiente de los recursos públicos. Dentro de esta iniciativa se generó el Sistema de Inversión

Pública (SIP), el cual busca consolidar el sistema de evaluación y priorización de proyectos de

inversión con la aplicación de la metodología del Ciclo de Inversiones. Con esta metodología se

busca ayudar a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF) a

identificar las necesidades sociales y asignar recursos a los PPIs de una manera más eficiente.

Cada PPI que se planea ejecutar con recursos públicos tiene que pasar por las siguientes etapas del

ciclo de inversión:

1. Planeación Estratégica de la Inversión

2. Análisis y Evaluación

3. Priorización

4. Seguimiento a la Ejecución

5. Evaluación Ex-Post

1. Planeación Estratégica de la Inversión


2

Durante esta etapa las dependencias y entidades de la APF realizan un Diagnóstico de Avance en la

Consecución de Metas con el fin de identificar las brechas que existen entre las metas establecidas

en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los programas especiales, sectoriales, regionales e

institucionales versus los logros alcanzados. Una vez identificadas las brechas, se elaboran los PPIs

que se requieren para atender dichas necesidades.

Los PPIs definidos son sometidos a una primera evaluación a nivel conceptual, donde se recopila

su información actual, se definen sus objetivos, se establecen los beneficios potenciales e

identifican alternativas de solución; esta evaluación se vacía en una Ficha Técnica1. Las propuestas

de PPIs deben de considerarse viables para que las ideas desarrolladas puedan ser analizadas y

evaluadas con el fin de seleccionar aquéllas que ameriten una evaluación más detallada para

determinar su rentabilidad y conveniencia para la sociedad.

Este análisis conceptual se hace en una Ficha Técnica la cual tiene que ser presentada ante la

Unidad de Inversiones (UI) de la SHCP como pre-requisito para su registro en Cartera. Una vez que

las dependencias y entidades de la APF han seleccionado los PPIs a llevar a cabo en los siguientes

seis años, deben consolidarlos en un Portafolio de Inversiones, que representa el plan estratégico

de inversión de corto y mediano plazo de la dependencia o entidad de la APF. Asimismo, la gran

parte de los programas y fondos federales que ejercen los gobiernos locales, requieren que los

proyectos cumplan con los requisitos establecidos por la UI para el registro en Cartera.

2. Análisis y Evaluación de PPIs

La etapa de análisis y evaluación es considerada una de las más importantes, debido a que se

determina la viabilidad y conveniencia de realizar un PPI. Durante esta etapa, las dependencias y

entidades de la APF llevan a cabo la Evaluación Socioeconómica de los PPIs, considerando la

identificación, cuantificación y valoración de los costos y beneficios asociados, para

posteriormente calcular los indicadores de rentabilidad. La Evaluación Socioeconómica se debe

presentar ante la UI con el fin de solicitar el registro del PPI en la Cartera de Inversión

Como primer paso es importante identificar los tipos de PPIs y su evaluación a realizar. Los

distintos tipos de PPIs refieren a los proyectos de infraestructura económica, social,

gubernamental, proyectos de inmuebles y otros proyectos de inversión. Asimismo, los PPIs

también abarcan los programas de adquisiciones, mantenimiento, estudios de pre-inversión y

otros programas de inversión. Por otro lado, de acuerdo con su monto, los PPIs reciben un

tratamiento distinto según su monto:

1 La fecha para poder cumplir con los Mecanismos de Planeación es a más tardar el último día hábil de mayo

de acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria


3

o De hasta 50 mdp: requieren de una Ficha Técnica que implica un análisis de

conceptualización generado en la etapa de planeación.

o Mayores a 50 mdp y de hasta 500 mdp: requieren un Análisis Costo- Beneficio

Simplificado (ACBS) a nivel perfil, es decir, se hace uso de información secundaria

de estudios elaborados previamente para otros PPIs, publicaciones de

investigación, estadísticas u otras fuentes, e información básica obtenida en

trabajo de campo.

o Mayores a 500 mdp: requieren presentar un Análisis Costo-Beneficio (ACB) a nivel

pre-factibilidad, los cuales incrementan el grado de certeza de la evaluación a

través de información primaria completa o estudios específicos realizados para el

PPI.

Solamente en aquellos casos en los que los beneficios del PPI con un monto de inversión mayor a

50 mdp no sean cuantificables o sean de difícil cuantificación, se debe realizar un Análisis Costo-

Eficiencia Simplificado (ACES) con estudios a nivel perfil o un Análisis Costo-Eficiencia con estudios

a nivel pre-factibilidad, según el monto del proyecto, aplicando los mismo criterios que para el

Análisis Costo-Beneficio. Asimismo, aquellos PPIs con un monto de inversión estimado mayor a

1,000 mdp tendrán que registrar estudios de pre-inversión, con el objetivo de contar con

elementos más sólidos para su análisis y evaluación.

TABLA 1. TIPO DE ANÁLISIS Y NIVELES DE EVALUACIÓN

Conceptualización Perfil Pre-factibilidad

Proyectos de infraestructura económica, social, gubernamental y de inmuebles

Entre 0 y 50 mdp Entre 50 y 500 mdp Mayor a 500 mdp

Programa de adquisiciones Entre 0 y 150 mdp Entre 150 y 500 mdp Mayor a 500 mdp

Programa de mantenimiento Entre 0 y 150 mdp Entre 150 y 500 mdp Mayor a 500 mdp

En el análisis a nivel perfil, es opcional que la UI solicite sesiones de trabajo con la finalidad de

definir el límite o alcance de los estudios, mientras que a nivel pre-factibilidad no lo es. En algunos

casos, desde el nivel conceptualización se requiere incluir estudios de mercado, técnicos,

ambientales y legales.

Los ACB a nivel perfil o pre-factibilidad deben incluir los siguientes puntos:

- Resumen ejecutivo: incluye toda la descripción y resultados del PPI.

- Situación actual del PPI: análisis de la oferta y de la demanda de infraestructura actual.


4

- Situación sin el PPI: situación esperada de la oferta y la demanda sin el PPI tomando en

cuenta medidas de inversión de bajo costo y una evaluación de la alternativa de solución

al PPI propuesto.

- Situ*ación con el PPI: situación esperada de la oferta y la demanda con el PPI y la

descripción detallada del PPI incluyendo la identificación de los principales agentes

económicos involucrados o que son afectados por el PPI

- Evaluación del PPI: cuantificación en términos monetarios de los costos y beneficios

incluyendo las externalidades. Se incluyen indicadores de rentabilidad (VPN, TIR y TRI) y

análisis de sensibilidad y riesgos.

- Conclusiones y recomendaciones

- Anexos: memorias de cálculo

- Bibliografía

Una vez que se ha realizado la evaluación socioeconómica del PPI y se ha determinado su

rentabilidad, las entidades federativas y dependencias federales podrán solicitar el registro en

Cartera ante la UI. Si el PPI obtiene registro por parte de la UI quiere decir que el PPI podrá ser

financiado con recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y que la información de

la evaluación socioeconómica podrá ser consultada por cualquier ciudadano en la página de la

SHCP.

La información de los PPIs registrados en Cartera deberá de actualizarse cuando reciba

modificaciones en el monto de inversión2, modalidad de financiamiento, tipo de clasificación o

variaciones en las metas físicas del PPI de acuerdo a los parámetros por la UI.

3. Priorización de PPIs

En esta etapa, las dependencias y entidades de la APF priorizan los PPIs registrados en Cartera y

los integran en el Mecanismo de Planeación consolidado a nivel sectorial para su envío a la UI,

quien a su vez lo remite a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y

Desincorporación3 (CIGFD) para su eventual inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de

la Federación (PPEF).

2 El porcentaje de variación en el monto total de la inversión que deberá ser notificado es a partir de 25%

para aquellos proyectos de hasta 1,000 mdp; 15% para aquellos entre 1,000 y 10,000 mdp y de 10% para mayores de 10,000 mdp. 3 De acuerdo al Diario Oficial la CIGFD tiene como objetivo la atención de los asuntos en materia de gasto

público federal, en particular los de inversión y financiamiento, así como la coordinación y supervisión de los procesos de desincorporación de entidades paraestatales o de sus unidades económicas con fines productivos. La Comisión estará integrada por las secretarías de Hacienda y Crédito Público; de Desarrollo


5

Los componentes más importantes en esta etapa son los siguientes:

- Agrupación de los PPIs: los PPIs del portafolio de inversiones se agrupan según su status

en el que se encuentran, por ejemplo en ejecución, programas de mantenimiento, y PPIs

nuevos.

- Asignación de presupuesto: las dependencias deberán distribuir el presupuesto para el

ejercicio fiscal de acuerdo el status de los PPIs donde el orden de prioridad es para

aquellos que se encuentran en ejecución, posteriormente para los programas de

mantenimiento y por últimos a los PPIs nuevos.

- Priorización de los PPIs que cuentan con registro en Cartera: los criterios para escoger los

nuevos PPIs que tienen registro en Cartera son la rentabilidad socioeconómica, reducción

de la pobreza extrema, desarrollo regional y concurrencia con otros PPIs. En algunos casos

las dependencias y entidades APF utilizan los criterios de priorización cuando proceda. En

caso de que los PPIs nuevos no pudieran cubrirse con el presupuesto, son eliminados del

listado, así hasta llegar el final del listado de PPIs o terminar el presupuesto. El

procedimiento asegura que se termine con los PPIs con la evaluación más alta.

Una vez que se tienen los Mecanismos de Planeación de manera sectorial, se envían a la UI por la

dependencia o entidad de la APF correspondiente. Posteriormente, la UI remite la información a la

CIGFD para que determine su inclusión al PPEF y posteriormente pueda ser aprobado por la

Cámara de Diputados.

4. Seguimiento de PPIs

Una vez que los PPIs se encuentran integrados en el PPEF y se han presupuestado, comienza la

etapa de seguimiento, la cual tiene el objetivo de que los PPIs se lleven conforme a las

evaluaciones socioeconómicas planeadas. Esta etapa incluye las siguientes fases: 1) elaboración de

la programación de ejecución; 2) monitoreo del PPI a través del seguimiento a la ejecución y 3)

elaboración del reporte final de ejecución.

- Programación de la ejecución. Las dependencias y entidades de la APF son responsables

de que la información de la Cartera se encuentre actualizada en la etapa de ejecución y si

llegasen a haber cambios en cuestión de tiempos, presupuesto o riesgos se encuentren

notificados en los documentos de la programación de la ejecución.

Social; de Energía; de Economía; de Comunicaciones y Transportes; de la Función Pública y del Trabajo y Previsión Social. Las secretarías estarán representadas por su titular, quien podrá designar a su respectivo suplente el cual deberá tener el nivel de subsecretario.


6

- Seguimiento a la ejecución. Las dependencias y entidades de la APF deben reportar la

información relativa al avance de la ejecución de manera mensual con los cambios en la

situación financiera y de trabajo.

- Elaboración del reporte final de ejecución. Este reporte se elabora para aquellos PPIs que

son mayores a los 500 mdp y con una duración mayor a un año con la finalidad de conocer

las lecciones aprendidas para los PPIs futuros. Dicho reporte se tiene que entregar a la UI

para futuras referencias.

5. Evaluación Ex-Post

Esta etapa tiene la finalidad de comparar los resultados reales contra lo planeado para mejorar la

eficiencia y efectividad de los PPIs, el Ciclo de Inversiones y la forma de planear y ejecutar los

próximos PPIs. Para lo anterior, se debe realizar una evaluación de los resultados del PPI y

documentarlos en un Informe de Resultados de la Evaluación Ex-Post, en el que se presentan las

lecciones aprendidas durante las etapas de ejecución y operación del PPI.

Anualmente, la UI selecciona de la Cartera de Inversión los PPIs que serán objeto de una

evaluación Ex-Post. Los criterios para ser seleccionados es que sea mayor a 1,000 mdp y cuente

con al menos tres años de haber entrado en operación. Una vez seleccionados los PPIs a evaluar,

la UI lo comunica a las dependencias y entidades de la APF para que éstas últimas integren un

equipo evaluador que cumpla con los lineamientos para hacerlo.

El equipo evaluador de las dependencias o entidades de la APF debe realizar una evaluación ex –

post de tal manera que pueda ser comparada con la evaluación ex- ante en términos del tiempo

de ejecución, costo total, fuentes de financiamiento, capacidad instalada, demanda, beneficios,

indicadores de rentabilidad y riesgos. Asimismo, se revisan los métodos, modelos, supuestos y

parámetros económicos que fueron utilizados para la evaluación ex-ante.

Cuando existe una variación entre los resultados planeados y los observados, deberá realizarse un

análisis que determine si la operación del PPI es socioeconómicamente rentable. En caso

contrario, deberán incluirse recomendaciones de acciones alternativas a realizar como parte de la

evaluación ex-post y de lecciones aprendidas.

El reporte terminado se debe entregar a la UI donde ésta última podrá solicitar aclaraciones a la

dependencia o entidad APF. Los resultados de las evaluaciones ex-post podrán ser publicadas por

la UI en el sitio de SHCP tomando en cuenta la normatividad aplicable.

En conclusión, el ciclo se planea cada seis años, pero se actualiza de manera anual inclusive para

los nuevos PPIs que aún no cuentan con su registro de Cartera en su primer año. La descripción

exhaustiva de los requerimientos para que las dependencias y entidades de la APF puedan cumplir

con cada etapa y documento que se requiere durante el ciclo de inversiones, deberá de ser


7

consultados a través de los lineamientos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Asimismo, en el sitio web de la SHCP también se encuentran los manuales y guías que se requieren

para el llenado de formatos y la explicación más profunda de algunas cuestiones técnicas.

Por otro lado, la actual administración describe las etapas del ciclo de inversión en cinco o seis

procesos diferentes que tienen el mismo objetivo que las etapas anteriormente descritas, por lo

que siguen los mismos lineamientos que se encuentran publicados en el Diario Oficial de la

Federación. En la Tabla 2 se describe la analogía de los procedimientos descritos por la actual

administración y el ciclo de inversiones con sus lineamientos respectivos.


8

TABLA 2. ANALOGÍA DE LOS PROCESOS Y LAS ETAPAS DEL CICLO DE INVERSIONES CON SUS LINEAMIENTOS CORRESPONDIENTE.

Etapa Procesos Nombre documento Objetivo Dirigido a Carácter Fuente Fecha de expedición

Perspectiva global Metodología global de las etapas que componen el ciclo de inversiones

Panorama general que describe el proceso el ciclo de inversiones de los Proyectos y Programas de Inversión PPIs

Dependencias y entidades de la APF

Informativo SHCP 2010

Manual global de la metodología global de las etapas que componen el ciclo de inversiones

Instruye en el llenado de formularios oficiales que comprenden el ciclo de inversiones


Informativo SHCP

1. Planeación Estratégica (nuevos PPIs)

I. Parte I. Mecanismos de Planeación

Plan Nacional de Desarrollo Trazar los objetivos de la política pública del país para que a través de éste se rijan la programación y presupuestación de toda la Administración Pública Federal. Por lo tanto, los Programas Sectoriales, Especiales, Insitucionales y Regionales deberán elaborarse en congruencia con este Plan rector.


Normativo SHCP 2013- 2018

Análisis de conceptualización en ficha técnica

Formato de vaciado que se requiere para los nuevos PPIs que contiene la planeación estratégica


Formato SHCP

Portafolio de inversiones Conjunto de fichas técnicas de los PPIs Dependencias y entidades de la APF

2. Análisis y evaluación de PPIs (nuevos PPIs)

Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión

Algunas consideraciones y elementos para la presentación del análisis costo beneficio de los PPIs como: contenido, tipo de PPIs, tipo de evaluaciones


Normativo DOF Diciembre 2013


9


Lineamientos relativos a los dictámenes de los programas y proyectos de inversión a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal

Los estudios de la factibilidad económica, técnica y ambiental como el proyecto ejecutivo de obra pública serán revisados y dictaminados por un evaluador externo para aquellos que tengan un monto de inversión mayor a los 500 mdp.


Normativo DOF Marzo 2008

II. Registro en la Cartera de Proyectos de la Unidad de Inversiones (nuevos PPIs)

Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión

Determinar la información requerida para el registro de cartera, así como el contenido de la solicitud y el análisis costo y benefico. Describe el proceso para dar de alta un PPI y las razones por las cuales se dan baja del registro de Cartera, por ejemplo, vigencia de 3 años sin estar en etapa de ejecución u otras.



3. Priorización (todos PPIs)

I. Parte II. Mecanismos de Planeación

Lineamientos para la determinación de la información que deberá contener el mecanismo de planeación de programas y proyectos de inversión

Determinar la información y procedimientos para elaborar los mecanismos de planeación, los cuales plantean las necesidades de inversión en el corto, mediano y largo plazo conforme a lo establecido en el PND y los criterios de priorización


Normativo DOF Abril 2012


III. Seguimiento de PPIs

Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y proyectos de asociaciones público

Determinar la información requerida para que las dependencias y entidades de la APF reporten de manera mensual ante Hacienda en su respectivo "Módulo de seguimiento". La información que se requiere reportar es el avance del proyecto en términos de




10


privadas, de la APF contratación, físico y en materia financiera. Asimismo, se incluye una matriz de riesgos para la ejecución de los proyectos.

5. Evaluación ExPost de PPIs

IV. Seguimiento de Rentabilidad

Lineamientos para el seguimiento de la rentabilidad de los programas y proyectos de inversión de la APF

Determinar la rentabilidad de los PPIs a través de evaluar nuevamente el total de costos erogados por el proyecto y su plazo de ejecuión. Las evaluaciones Expost serán para algunos PPIs y compararán tanto los costos como los beneficios de los proyectos. La finalidad del último es tener experiencias aprendidas para próximos proyectos.


Normativo DOF Marzo 2008

VI. Evaluacióon ExPost

Fuente: Alejandro Villegas, con base en información de la SHCP.


11

b. Análisis del marco normativo

A continuación se describe el marco normativo que se requiere para cumplir con cada uno de los

procesos y etapas del ciclo de inversiones, y se presentan a manera de recomendación algunas

observaciones relevantes con el objetivo del estudio. Al respecto, en este documento se dará un

mayor énfasis en los lineamientos que se desprenden para la evaluación socioeconómica de la

etapa de evaluación.

1. Planeación Estratégica - Mecanismos de Planeación (parte I)

El marco normativo que se requiere para la etapa de la Planeación Estratégica y la Priorización son

los “Lineamientos para la determinación de la información que deberá contener el Mecanismo de

Planeación de Programas y Proyectos de Inversión”. El objetivo principal de estos lineamientos es

determinar la información y procedimientos para elaborar los mecanismos de planeación, los

cuales plantean las necesidades de inversión en el corto, mediano y largo plazo conforme a lo

establecido en el PND y en los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que

de él se desprendan.

- Criterios de priorización

Los criterios de priorización para incluir nuevos programas y proyectos de inversión para su

inclusión en el PPEF son los siguientes:

a. Rentabilidad socioeconómica;

b. Reducción de la pobreza extrema

c. Desarrollo regional

d. Concurrencia con otros PPIs

Las dependencias y entidades de la APF utilizan, cuando procedan, los lineamientos y criterios que

emita la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) sobre reducción de la pobreza extrema y

desarrollo regional, en términos de la Ley General de Desarrollo Social.

Observación: Podría considerarse un criterio de priorización adicional sobre “Impacto en estratos de menores ingresos”. Los lineamientos actualmente incluyen la reducción de la pobreza extrema, la cual se define principalmente por las carencias alimentarias y de subsistencias, donde únicamente el 10% de la población se encuentra en esta categoría (CONEVAL, 2012). La mayor parte de los PPIs podrían tener mayor impacto si el impacto fuera enfocado a un mayor rubro de población con menores ingresos, los cuales podría aplicar para cualquier carencia económica y de oportunidades donde el 46.2% de la población es considerada con algún nivel de pobreza.


12

- Mecanismo de Planeación

El Mecanismo de Planeación debe contener los siguientes elementos generales:

a. Resumen ejecutivo

b. Situación actual prospectiva del sector

c. Objetivos y metas

d. Prioridades entre programas o proyectos de inversión

e. Programas y proyectos de inversión complementarios y sustitutos

f. Factores clave de cumplimiento y riesgos de la estrategia de Mediano Plazo

g. Anexo del Mecanismo de Planeación

Observación: En el contenido del Mecanismo de Planeación, el inciso (c) “Objetivos y metas”, donde se

requiere describir la congruencia que los PPIs tienen con los objetivos nacionales, estrategias y

prioridades contenidas en el PND, así como con los programas sectoriales, institucionales,

regionales y especiales, no se ve reflejado la cuantificación de las brechas de lo que existe con

respecto a lo que se desea alcanzar.

El inciso (e) “PPIs complementarios y sustitutos” requiere identificar las sinergias y complementariedades al interior de la dependencia o entidad, y de los gobiernos estatales y municipales. Se sugiere que también se considere a otras dependencias para corroborar que el proyecto se encuentra alineado con los objetivos institucionales de las distintas dependencias y entidades de la APF.

- Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND)

El PND tiene como objetivo trazar la política pública del país para que a través de éste se rijan la

programación y presupuestación de toda la APF. De acuerdo con la Ley de Planeación, todos los

Programas Sectoriales, Especiales, Institucionales y Regionales que definen las acciones del

gobierno, deberán elaborarse en congruencia con el Plan. Por esta razón, es importante conocer

cuáles son los incentivos que pudieran encontrarse en este documento que pudiera alentar la

construcción de carreteras y no la promoción del transporte público.

Para conocer cuál es la importancia de la movilidad sustentable en términos de la construcción

carretera en zonas urbanas se hace una comparación de los objetivos y líneas de acción que las

contienen en cada uno de estos rubros. En la tabla 3 se observa la comparación de las líneas de

acción destinadas para incrementar el transporte público masivo con respecto a la infraestructura

carretera urbana.


13

TABLA 3. COMPARACIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN PARA MEJORAR EL TRANSPORTE MASIVO CON RESPECTO

EL INCREMENTO DE LA INFRAESTRUCTURA CARRETERA URBANA.

Transporte público Infraestructura carretera urbana

Meta nacional

2. México incluyente 4. México Próspero 4. México Próspero

Objetivo 2.5. Proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna

4.9. Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica.

4.9. Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica.

Estrategias 2.5.1. Transitar hacia un Modelo de Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente que procure vivienda digna para los mexicanos.

4.9.1. Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como su conectividad bajo criterios estratégicas y de eficiencia.

4.9.1. Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como su conectividad bajo criterios estratégicas y de eficiencia.

Líneas de acción

- Fomentar una movilidad urbana sustentable con apoyo de proyectos de transporte público y masivo, y que promueva el uso de transporte no motorizado

- Mejorar la movilidad de las ciudades mediante sistemas de transporte urbano masivo, congruentes con el desarrollo urbano sustentable, aprovechando las tecnologías para optimizar el desplazamiento de las personas - Fomentar el uso de transporte público masivo mediante medidas complementarias de transporte peatonal, de utilización de bicicletas y racionalización del uso del automóvil.

- Modernizar las carreteras interestatales - Llevar a cabo la construcción de libramientos, incluyendo entronques, distribuidores y accesos - Ampliar y construir tramos carreteros mediante nuevos esquemas de financiamiento - Realizar obras de conexión y accesos a nodos logísticos que favorezcan el tránsito intermodal

Observación: Se ha incorporado la mejora del transporte público no sólo como un tema de mejora en la infraestructura de movilidad urbana, sino también como una medida de carácter distributivo. Sin embargo, por otro lado, las líneas de acción en este rubro únicamente son tres, de las cuales dos se encuentran con un nivel de compromiso bajo al no considerar acciones específicas en términos como ampliar, realizar o generar como en el caso de la infraestructura carretera urbana.


14

2. Análisis y evaluación de PPIs

Todos los nuevos PPIs requieren pasar por una evaluación socioeconómica para poder ser

registrados en Cartera. La calidad y los resultados de dichas evaluaciones determinarán el registro

o no de dichos proyectos. Los requerimientos para la elaboración de la evaluación socioeconómica

están establecidos en los “Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y

beneficio de los programas y proyectos de inversión”. El objetivo de estos lineamientos es describir

las consideraciones y elementos para la presentación del análisis costo beneficio de los PPIs tales

como contenido, tipo de PPIs y su tipo de evaluación, otros tipos de evaluación por su nivel de

información y algunos indicadores.

- Elementos de la ficha técnica

La ficha técnica deberá contener los siguientes elementos: justificación de la alternativa de

solución seleccionada, en la que se describa las alternativas que resuelvan la problemática

planteada, así como la cuantificación de sus costos y la descripción de los criterios técnicos y

económicos de selección, utilizados para determinar la alternativa más conveniente.

Observación: Otro de los criterios para seleccionar la alternativa más conveniente podría ser aquella con mayor impacto en rubros de población con menores ingresos.

- Análisis costo-beneficio simplificado

El análisis costo-beneficio simplificado se aplica en aquellos proyectos de infraestructura

económica, social, gubernamental, de inmuebles y otros proyectos con un monto total de

inversión superior a 50 millones de pesos y hasta 500 millones de pesos.

Observación: El rango de proyectos que es analizado con información secundaria por medio del análisis costo- beneficio simplificado es muy amplio. Existen obras con un alto impacto en la planeación urbana en este rango que podrían ser justificadas al hacer únicamente un análisis costo-beneficio simplificado, por lo que es importante considerar los rangos para los cuales se hace este tipo de análisis. Ver gráfica 1 con distintos proyectos de transporte y movilidad urbana que entran dentro de este rango.


15

GRÁFICA 1. TIPO DE OBRAS Y MONTOS DE INVERSIÓN EN MILLONES DE PESOS

Fuente: Alejandro Villegas.

- Análisis costo-beneficio

El análisis costo-beneficio se aplicará en los siguientes casos: i) para los programas y proyectos de

inversión con moto total de inversión superior a 500 millones de pesos; ii) para los proyectos de

infraestructura productiva de largo plazo, y iii) para aquellos programas y proyectos de inversión

distintos de los anteriores, cuando así lo determine la UI, independientemente de su monto total

de inversión.

Observación: La UI se encuentra facultada para solicitar que los proyectos incluyan un análisis costo-beneficio independientemente del costo de inversión. Se podrían elaborar lineamientos para estos casos, por ejemplo, por consideraciones en los costos sociales y ambientales o de riesgo de llevar a cabo la implementación del proyecto o por considerar que no resuelve el problema en el mediano plazo. Lo anterior, se podría utilizar para los proyectos viales en zonas urbanas.

$60.00 $81.20

$440.00

$727.00 $800.00 $1,000.00

$1,600.00 $1,637.50

$- $200.00 $400.00 $600.00 $800.00

$1,000.00 $1,200.00 $1,400.00 $1,600.00 $1,800.00

Pri

mer

a e

tap

a d

e la

con

stru

cció

n d

e la

so

luci

ón

via

ld

e la

Car

rete

ra T

esi

stán

al c

ruce

con

la C

arre

tera

Co

lotl

án y

…

Dis

trib

uid

or

Via

l las

Arm

as(R

AM

A 2

0)

Tlal

ne

pan

tla,

Ed

o.

Mex

Mo

der

niz

acio

n d

el A

nill

oP

erif

eri

co d

e Sa

n L

uis

Po

tosi

(4.8

km)

Co

nex

ion

de

au

top

ista

urb

ana

sur

con

via

du

cto

Tla

lpan

(2.3

7km

)

Lin

ea

5 m

etr

ob

us

DF

(19

.27

km)

Red

Urb

ana

de

Tran

spo

rte

Art

icu

lad

o P

ue

bla

(1

8.5

km)

Lin

ea

6 m

etr

ob

us

DF

(28

km)

Eco

via

Mo

nte

rrey

(3

1km

)

Carreterasurbanas

Carreterasurbanas

Carreterasurbanas

Carreterasurbanas

Transportepúblicomasivo





16

Asimismo, el análisis costo-beneficio de los programas o proyectos de inversión debe incluir las

principales conclusiones de la factibilidad técnica, legal, económica y ambiental, así como los

estudios de mercado y otros específicos de acuerdo al sector y al programa o proyecto de

inversión de que se trate. En caso de que las dependencias y entidades no cuenten en su totalidad

con lo referido en el párrafo anterior, podrán presentar la factibilidad con un nivel de avance.

Observación: La factibilidad técnica, legal, económica y ambiental debería considerarse como prioritaria para la

realización del análisis costo-beneficio. No tendría sentido analizar un proyecto que no será

factible legalmente, técnicamente o que no cumple con la normatividad ambiental.

- Evaluación del Programa o Proyecto de Inversión

La evaluación de los PPIs incluye:

a) Identificación, cuantificación y valoración de los costos del programa o proyecto de inversión:

Deberá considerar el flujo anual de costos del programa o proyecto de inversión, tanto en su etapa

de ejecución como la de operación. Adicionalmente, se deberá explicar de forma detallada cómo

se identificaron, cuantificaron y valoraron los costos, incluyendo los supuestos y fuentes

empleadas para su cálculo.

b) Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios del programa o proyecto de

inversión: Deberán considerar el flujo anual de los beneficios del programa o proyecto de

inversión, tanto en su etapa de ejecución como de operación. Adicionalmente, se deberá explicar

de forma detallada cómo se identificaron, cuantificaron y valoraron los beneficios, incluyendo los

supuestos y fuentes empleadas para su cálculo.

Observación: El inciso (b) no identifica un análisis de incidencia que te mide la distribución de los beneficios

por nivel de ingreso debido a la implementación del PPI.

- Análisis costo- eficiencia


17

El análisis costo-eficiencia es una evaluación socioeconómica que permite asegurar el uso eficiente

de los recursos cuando se comparan dos alternativas de solución, bajo el supuesto de que generan

los mismos beneficios. Dicha evaluación se deberá realizar a nivel prefactibilidad. Este tipo de

análisis se aplica en el caso de PPIs superiores a 500 millones de pesos, en los que los beneficios no

sean cuantificables.

Observación: Al no estimar los beneficios sociales del proyecto debido a su difícil cuantificación, se corre el

riesgo de descartar proyectos que pudieran tener mayor impacto en términos de población

beneficiada. Por ejemplo, en algunos casos se podría hacer comparaciones de carreteras con

opciones de transporte público y ganará siempre el de menor costo, sin importar el número de

beneficiarios. Por otro lado, es difícil considerar que un proyecto de más de 500 mdp no tenga la

posibilidad de hacer una cuantificación de beneficiarios potenciales.

- Lineamientos relativos a los dictámenes de los programas y proyectos de inversión a cargo

de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal

El objetivo de estos lineamientos es que los estudios de la factibilidad económica, técnica y

ambiental como el proyecto ejecutivo de obra pública sean revisados y dictaminados por un

evaluador externo para aquellos que tengan un monto de inversión mayor a los 500 mdp. Los

lineamientos describen las características de los dictaminadores y las revisiones que tienen que

hacerle a los estudios para poder expedir dicho dictamen. Para elaborar el dictamen sobre el

análisis de factibilidad económica se debe considerar la argumentación que lleva a cabo la

dependencia o entidad para justificar la determinación de los costos y beneficios estimados del

programa o proyecto.

Asimismo, el dictaminador puede recomendar que se tome en cuenta alguna de las siguientes

decisiones: i) ejecutar el proyecto conforme al calendario y características previstas; ii) ejecutar el

proyecto sujeto a ciertas condiciones; iii) aplazar la ejecución del proyecto; iv) rechazar el

proyecto, o v) realizar más estudios o acciones referentes al proyecto ejecutivo de obra y los

análisis de factibilidad técnica, económica y ambiental, antes de tomar una decisión definitiva.

Observación: En este punto se puede contemplar la posibilidad de que el dictaminador cuestione la mayor parte de los costos y beneficios de manera exhaustiva de manera que se consideren, costos en salud, ambientales y por accidentes del proyecto tanto en ejecución, operación y mantenimiento. Además, el dictaminador podría dar comentarios al proyecto en cuanto a la justificación del proyecto, es decir si el proyecto ayuda a solucionar el objetivo planteado.


18

- Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión

El objetivo de estos lineamientos es determinar la información requerida para el registro de

cartera, así como el contenido de la solicitud y el análisis costo y beneficio. Describe el proceso

para dar de alta un PPI, el contenido de la solicitud de registro y las razones por las cuales se dan

baja del registro de Cartera, por ejemplo, vigencia de 3 años sin estar en etapa de ejecución u

otras.

La solicitud del registro se hace un vaciado del análisis costo y beneficio y sus principales. Respecto

al registro de PPIs en Cartera, la solicitud debe contener otros costos y gastos asociados: monto

estimado de recursos asociados a la ejecución del programa o proyecto distintos a los de

inversión, operación y mantenimiento.

Observación: Las guías y metodologías que se desprenden de los lineamientos podrían ser más explícitas en cuanto al tipo de costos y gastos asociados. Por ejemplo, tomar en cuenta los costos ambientales como de emisiones y ruido y otros asociados como pérdida de tiempo durante la ejecución.


Se basa en los “Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de

inversión, proyectos de infraestructura de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas,

de la Administración Pública Federal”, los cuales tienen la finalidad de que los PPIs que se han

registrado previamente tengan un seguimiento y puedan ser concluidos según su planeación. De

esta manera la SHCP puede monitorear de manera mensual, por medio del “Módulo de

seguimiento”, las entidades en cuanto a los recursos ejercidos y el avance del proyecto. Asimismo,

se incluye una matriz de riesgos para la ejecución para aquellos proyectos que tienen un monto de

inversión igual o superior a 500 mdp, esta matriz tiene la finalidad de identificar los riesgos

asociados a los PPIs, dentro de cada una de las etapas. Algunos de los riesgos que se requieren

reportar son los riesgos asociados en la licitación, construcción /ejecución, ambientales, de fuerza

mayor, legales y regulatorios, políticos /sociales y de mercado.

Observación general: La matriz de riesgos es algo muy importante que las dependencias y entidades de la APF deberían considerar en las evaluaciones costo beneficio y no necesariamente en la etapa de ejecución. Al incluir este ejercicio en la evaluación se podría identificar la vulnerabilidad de un proyecto a ciertas variables y actuar de manera preventiva para mitigar los riesgos.


19

- Matriz de riesgos para la ejecución de proyectos

Actualmente se consideran los riesgos de diseño, los riesgos de atrasos en el desarrollo de la obra,

así como los riesgos en la construcción

Observación: Considerar los riesgos de afectaciones a terceros por la construcción de la obra que

desembocarán en altos costos a la sociedad, por ejemplo: reducción de carriles,

congestionamiento, desvíos innecesarios, bloque de acceso a personas locales. Se sugiere además

considerar los riesgos de accidentes por uso de maquinaria cerca de altas densidades

poblacionales.

Se sugiere considerar también que para algunos casos la construcción de determinado proyecto

no cumplirá con el objetivo para el cual es diseñado y podría tener otras afectaciones a la

población en términos de ruido, movilidad peatonal y por generación de espacios vulnerables

para actividades delictivas. Al considerar este tipo de afectaciones del riesgo del proyecto por su

construcción es importante que se consideren en la planeación o en el análisis de costos y

beneficios.

- Riesgos ambientales

Los lineamientos establecen solamente el riesgo de infracción de las normas establecidas para la

protección del medio ambiente y de sustancias emitidas.

Observación:

Considerar los riesgos que puedan tener impactos en salud o medio ambiente

independientemente de las normas actuales. Algunas de las prácticas es el uso del Marco de

Salvaguarda Ambiental y Social para el Transporte Urbano (MASTU), las cuales considera

impactos sociales ambientales por un proyecto.

- Obligación de reportar la matriz de riesgo

Los Proyectos obligados que requieren la matriz de riesgo son aquellos proyectos de inversión en infraestructura económica y social con un monto total de inversión igual o superior a 500 millones de pesos. La prioridad de reporte de matriz de riesgos se presenta a continuación:


20

I. Si el calendario de inversión es menor o igual a dos años, se requerirá la matriz en el primer reporte de seguimiento; la siguiente actualización, se deberá presentarse a la mitad del calendario de ejecución, y al término de la ejecución, la matriz con el informe final de riesgos. II. Si el calendario de inversión es mayor a dos años, se requerirá la matriz en el primer

reporte de seguimiento y posteriormente cada seis meses. Al término de la ejecución, se

presentará la matriz con el informe final de riesgos.

Observación: El monto de inversión de 500 mdp es muy alto para elaborar una matriz de inversión. Muchos de

los proyectos con un impacto en la transformación de ciudades, por ejemplo obras de ampliación

de vialidades (pasos a desnivel, segundos pisos, túneles, etc,) puede partir desde los 50 mdp.

Considerar la matriz de riesgo en el Registro de Cartera debiera ser obligatoria para cierto tipo de proyecto, infraestructura vial en zonas urbanas, y no postergarla al periodo de ejecución de obra.

4. Evaluación Ex-post de PPIs

La evaluación está basada en los “Lineamientos para el seguimiento de la rentabilidad de los

programas y proyectos de inversión de la Administración Pública Federal”, cuyo objetivo es, por un

lado, conocer la rentabilidad financiera del proyecto una vez terminado su etapa de ejecución; y

por otro lado, tener un conjunto de experiencias aprendidas para la planeación y evaluación de los

PPIs. El seguimiento de la rentabilidad aplica para los proyectos que se haya aplicado una

evaluación costo y beneficio, ejercido en más de un periodo fiscal, o sean mayores a 100 mdp. Las

evaluaciones ex-post, aplicará cuando el proyecto se encuentra en etapa de operación y hayan

sido seleccionados por la SHCP. Las dependencias deben contratar a un tercero para llevar a cabo

la evaluación. La información de dichas evaluaciones estará pública en los sitios de Internet de la

SHCP.

- Seguimiento de la rentabilidad al término de la ejecución

La UI puede solicitar información adicional sobre los programas y proyectos de inversión, incluyendo, entre otros rubros, el cumplimiento de los objetivos, propósitos, componentes, actividades y metas de dichos programas y proyectos conforme a lo previsto en los análisis costo y beneficio con que se registraron en la Cartera;


21

Observación: Se sugiere se exija que para todos los proyectos de infraestructura vial urbana el seguimiento de la rentabilidad de los proyectos.

- Evaluación Ex-post

La UI, tomando en consideración la complejidad técnica, económica o social, así como el monto total de inversión o al menos un año de operación, seleccionará anualmente un mínimo de diez programas o proyectos de inversión que deberán sujetarse a la evaluación ex–post. La lista se debe dar a conocer a las dependencias y entidades encargadas de la realización de los programas y proyectos seleccionados, por escrito y a través de la página electrónica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a más tardar el último día hábil de enero.

El documento que contenga la evaluación ex-post debe incluir la siguiente información:

a. Beneficios socioeconómicos del programa o proyecto, para lo cual se deben describir y cuantificar en términos monetarios los beneficios directos e indirectos obtenidos anualmente por la realización del programa o proyecto de inversión, haciendo en su caso los ajustes que correspondan derivados de la utilización de precios sociales;

b. Costos y beneficios intangibles, para lo cual la dependencia o entidad debe explicar las razones por las cuales dichos conceptos no son cuantificables;

c. Indicadores de rentabilidad, esto es, la actualización del VPN, la TIR, el CAE y la TRI, según corresponda, utilizando la información sobre beneficios y costos socioeconómicos observados;

d. Comparación de los indicadores de rentabilidad considerados en el último análisis costo y beneficio presentado por la dependencia o entidad para efectos del registro en la Cartera del programa o proyecto de inversión, y

e. Explicación sobre el cumplimiento del objetivo, propósito, componentes, actividades y, en su caso, metas de producción de bienes y servicios del programa o proyecto, conforme a lo reportado en el último análisis costo y beneficio presentado por la dependencia o entidad para actualizar el registro en la Cartera del programa o proyecto de inversión.

Observación: Si bien la lista de proyectos sujetos a evaluación ex-post está disponible en la página de Internet de la SHCP, los resultados de la evaluación no lo están. La SHCP podría publicar los resultados de la evaluación a fin de que la sociedad en general conozca el desempeño de los proyectos, en especial, de las obras de ampliación vial en las zonas urbanas. Dentro de los costos indirectos del proyecto y para el análisis de la rentabilidad se consideren de manera explícita los que han terminado con altos impactos ambientales, salud y accidentes dentro de la operación del proyecto.


22

c. Metodologías para la evaluación de proyectos de carreteras

Para realizar la evaluación costo-beneficio de los proyectos carreteros y de transporte masivo

urbano existen ciertas metodologías publicadas tanto por la SHCP y el Centro de Estudios para la

Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos (CEPEP4) que son de carácter informativo

y que sirven de guía para poder cumplir con las evaluaciones a priori que se solicitan para registrar

los PPIs en Cartera. En el caso de los proyectos carreteros, la SHCP publicó en su sitio web la

Metodología para la evaluación de proyectos carreteros, el Manual para la evaluación de

proyectos de carreteras y la Guía de evaluación de proyectos de carreteras. La diferencia entre

estos documentos es que la metodología hace una descripción de los principales componentes

que debe contener un análisis costo-beneficio, mientras que el manual muestra la aplicación de la

metodología de forma ilustrativa. El caso de la guía, el objetivo es enlistar los puntos más

importantes para realizar la evaluación de este tipo de proyectos. Por último, para la evaluación

de los proyectos de transporte masivo, CEPEP publicó la Guía metodológica para la evaluación de

proyectos de transporte masivo urbano con la finalidad de mostrar una guía metodológica para la

evaluación de proyectos de transporte público masivo, basada en el análisis costo-beneficio.

Metodología para la evaluación de proyectos carreteros

Esta metodología es una aplicación específica para carreteras en donde se describe el proceso de

evaluación de los PPIs en el Ciclo de Inversiones y los lineamientos para la elaboración y

presentación de los análisis costo y beneficio de los proyectos de inversión. Por lo anterior, los

principales procedimientos para la evaluación de los proyectos de carreteras se resumen en los

siguientes pasos anteriormente mencionados:

1. Análisis de la situación actual

2. Análisis de la situación sin proyecto

3. Análisis de la situación con proyecto

4. Identificación y valoración de los costos

5. Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios

6. Evaluación del proyecto.

4 El Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos es un fideicomiso

creado en el año de 1994 por el gobierno federal por conducto de la SHCP y administrado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras).


23

La metodología describe que el principal objetivo de los proyectos de carretera es:

“Independientemente del tipo de proyecto carretero que se desee llevar a cabo, estos proyectos

tienen como objetivo disminuir los Costos Generalizados de Viaje (CGV)”. Por lo anterior, la mayor

parte de los análisis que se hacen y su identificación de costos y beneficios se encuentran en

función de cómo se modifica este indicador.

1. Análisis de la situación actual.

La situación actual es la descripción de la interacción de la oferta y la demanda de infraestructura

carretera por la que se explica el proyecto. La oferta se caracteriza por las características físicas y

geométricas de la infraestructura actual. Mientras que la demanda se mide a través del Tránsito

Diario Promedio Anual (TDPA) o número de vehículos promedio que transitan diariamente por la

carretera tanto por distribución horaria de congestión y tipo de vehículo. La interacción de estas

dos variables se reflejará en el CGV, el cual es la suma del costo de operación de los vehículos y el

costo del tiempo de los pasajeros. Ambos costos se encuentran inversamente relacionados con la

velocidad que se puede obtener en la carretera, por ejemplo, a menor velocidad por congestión,

se tienen mayores costos de operación por consumo de combustible, lubricantes, desgaste de

llantas y elementos de frenado y otros y aunado a esto mayor tiempo de viaje y por ende, mayor

costo del pasajero.

2. Análisis de la situación sin proyecto

La situación sin proyecto se refiere a la situación futura en caso de que no se lleve a cabo el

proyecto, pero sí con el uso de medidas de optimización de bajo costo que permiten disminuir el

CGV. Algunas de las medidas de optimización descritas son:

- Restringir el acceso a vehículos pesados en ciertos horarios

- Mejorar la superficie y por lo tanto incrementar la velocidad promedio de recorrido

- Mejorar el señalamiento,

- Mejorar ciertos tramos pequeños, como una curva o un tramo desnivelado

- Cambio de sentido de circulación en tramos que crucen zonas urbanas

El cálculo de la demanda sin proyecto se estima a través del incremento del Tránsito Diario

Promedio Anual (TDPA) a la misma tasa de crecimiento de la economía del país durante el periodo

de evaluación. Para calcular la interacción de estas variables se calcula el CGV proyectado con

modelos de ingeniería de tránsito que midan cómo va caer la velocidad promedio conforme

aumenta el número de vehículos que transitan por la carretera.


24

3. Análisis de la situación con proyecto

En este análisis se describe las características del proyecto y cómo se modificará la oferta con él

mismo. En la descripción del proyecto debe describirse los aspectos técnicos, legales y

ambientales realizados y los principales agentes económicos involucrados como los usuarios y

poblaciones beneficiarias. La demanda con proyecto al igual que sin proyecto se calcula con el

TDPA y el crecimiento económico del país. Sin embargo, la metodología reconoce que se genera

mayor tránsito al existente derivado del proyecto, ya sea por el tránsito desviado o por un nuevo

tránsito por el incremento en el número de viajes de los usuarios existentes y la actividad

económica que se genera por la construcción del proyecto. En la metodología se describen tres

diferentes métodos5 para calcular el tránsito desviado, sin embargo en el manual no se

identificaron ejemplos de cálculo al respecto.

La nueva interacción de la oferta y la demanda se verá nuevamente reflejado por el nuevo cálculo

del CGV, que tiene cambios en la velocidad y por lo tanto en el tiempo recorrido por los pasajeros.

4. Identificación y valoración de los costos

Los costos calculados incluyen los costos de inversión, mantenimiento y operación, y por

molestias. En cada uno de estos costos la metodología describe qué incluyen y cómo se pueden

estimar. Por ejemplo, los costos por inversión incluyen, estudios técnicos, proyecto ejecutivo,

terreno, obra, modificación y reposición de servicios afectados, costos de mitigación y reposición

por impacto ambiental y por evitar impactos arqueológicos. Los costos de mantenimiento y

operación incluyen el mantenimiento rutinario, periódico y de reconstrucción para cada tipo de

carretera.

En el caso de los costos por molestias, que se definen como los costos en los que incurren los

usuarios por la reducción de la velocidad y el incremento en tiempo de viaje ya sea por

desviaciones o reducción de carriles durante la construcción, se tendrán que ver reflejados por

medio de un CGV más alto durante la construcción de la carretera. Se pretende que este CGV alto

en este periodo vaya disminuyendo con el tiempo.

5. Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios

5 El tránsito desviado se puede estimar a través de la matriz origen-destino o el CGV, en este último, se

asume que los usuarios ocuparán las carreteras que tienen menor CGV. El método de AASHTO, es utilizado exclusivamente para proyectos que incluyen peaje.


25

Los beneficios se miden principalmente por el ahorro en el CGV, ya que para los usuarios debe ser

menos costoso transitar por la nueva carretera. Este beneficio es resultado del incremento en la

velocidad y la reducción en el tiempo recorrido tanto para los que ya circulaban como para los

nuevos usuarios (beneficios directos e indirectos). Otro beneficio que tienen los proyectos de

carretera es que al final de la vida de operación existe un valor de rescate de la construcción del

100% del valor de la inversión.

6. Evaluación del proyecto.

Para evaluar la rentabilidad se calculan los flujos netos de cada año del horizonte de evaluación.

Estos flujos netos son la diferencia entre la situación sin proyecto y la situación con proyecto. Con

base en esto se calcula los indicadores de Valor Presente Neto, Tasa Interna de Retorno y Tasa de

Rendimiento Inmediata (TRI). Es importante se suele incluir el análisis de sensibilidad y de riesgos

que pudieran derivarse en el transcurso del proyecto.

Observaciones generales:

- Es importante se consideren como medidas de optimización en la evaluación sin proyecto

medidas de mejora al transporte público por medio de carriles confinados para éste o

para vehículos de alta ocupación vehicular.

- En las mediciones en campo del aforo vehicular es importante considerar no únicamente

la cantidad de vehículos que circulan, sino también la cantidad de pasajeros

independientemente del tipo de vehículo, así como peatones y ciclistas. De esta forma, se

puede conocer la distribución de los costos y beneficios por número y reparto modal de

ususarios de las vías.

- La metodología no contempla estimaciones de otros costos a la sociedad que no sean los

que incluye el CGV, los cuales son específicos de los usuarios del proyecto. Sin embargo,

el CGV deja de fuera los costos por molestias para peatones que tienen que cruzar esa vía

de comunicación, viviendas aledañas por el incremento del ruido tanto por la

construcción como por el incremento de la velocidad de los vehículos o emisiones

derivadas de la construcción.

- No se observa cómo la demanda inducida repercutirá en el aforo vehicular del proyecto y

por lo tanto en la disminución de la velocidad de los vehículos y en la vida útil del

proyecto, debido que dicho cálculo se hace únicamente con el crecimiento de la

economía.

- Cuando se estime la demanda inducida deberá cuantificarse las externalidades que éstas

conlleva en términos de consumo de combustible, emisiones de contaminantes criterio y

de gases de efecto invernadero.


26

Metodología para la evaluación de proyectos de transporte masivo urbano (CEPEP)

Publicada por el CEPEP, tiene la intención de presentar los principales conceptos para la

evaluación de proyectos de transporte público masivo. De la misma manera que las evaluaciones

anteriores, el análisis del proyecto empieza con una descripción de la situación actual, seguido de

un análisis de situación proyectada sin proyecto, con proyecto y de la evaluación total de los

costos y beneficios.

En el caso de la situación actual, la oferta se mide por el número y la capacidad total de todos los

modos de transporte utilizados para el traslado de personas; las rutas que existen para ofrecer el

servicio, y la longitud de cada una; el número de carriles que se utilizan y en su caso, si estos están

confinados; los tiempos de recorrido de la ruta; la descripción del sistema de semaforización

existente; y el número de paradas, su localización geográfica y la distancia que existe entre ellas.

La demanda actual del transporte se mide por el origen y destino de los pasajeros tomando en

cuenta una estimación del número de pasajeros promedio que ascienden y descienden

diariamente y la distancia que recorren, según el horario de congestión (bajo, medio y alto). Por

otro lado, se mide la ocupación promedio de cada modo de transporte público por horario de

congestión. La interacción de la oferta y demanda de transporte público permitirá una definición

de la problemática existente, por ejemplo: altos costos de traslado debido a la baja velocidad de

transporte, altos costos de operación y mantenimiento de los vehículos e ineficiente operación del

sistema por paradas en lugares prohibidos, incremento que hace que se incremente los costos

generalizados de viaje (CGV) para los vehículo particulares.

La situación sin proyecto toma en cuenta medidas de optimización que permiten mejorar la

eficiencia del transporte público actual de bajo costo. Algunos de los ejemplos considerados para

un proyecto de evaluación de un transporte masivo rápido en autobuses (TMRB) son las

siguientes:

- Establecer paradas fijas para los microbuses en los lugares más concurridos

- Reorganización vial de la ruta en estudio con mejores señales verticales y horizontales (no

vueltas a la izquierda, supresión de estacionamientos en vías públicas)

- Sincronización de los semáforos

- Confinamiento del carril de baja velocidad para la circulación del transporte público

masivo

- Programación de los horarios de las paradas


27

Una vez que se incorporan estas optimizaciones para un año base, se proyectan los CGV en un

horizonte de evaluación determinado. Para ello, se estima una tasa de crecimiento que considere

los factores que impactan el uso del transporte público en la zona de influencia, como son: el

comportamiento histórico de los pasajeros que utilizan el transporte público, el crecimiento de la

población y la variación del Producto Interno Bruto (PIB) de los últimos años.

En la situación con proyecto se describen las características del proyecto como el número de

estaciones, terminales, modificaciones a la carpeta de rodado, sistemas de cobro, órgano

administrativo, tipos de vehículos por utilizar, etc. La misma descripción utilizada para describir la

situación actual de la oferta en términos de factores a estimar, se estimarán con el proyecto. Para

poder estimar la demanda con proyecto normalmente se realiza un trabajo de campo para

determinar los pasajeros que estarían dispuestos a trasladarse por modo de transporte que

proponga el proyecto, considerando el costo en tiempo del recorrido y la tarifa que deben pagar.

Asimismo se estima el pasaje desviado de otros modos de trasporte.

Además de considerar el trabajo de campo, se suelen utilizar modelos de operación de los

sistemas de transporte para modelar los flujos de personas y cómo éstos pueden ser cambiados

con la nueva oferta de transporte público. Alguno de estos modelos son el modelo clásico de

transporte que se mide en diferentes etapas de oferta y demanda; el modelo de equilibrio, el cual

resuelve de manera simultánea cada una de las etapas; o el modelo gravitacional que explica el

potencial de una zona para generar o atraer viajes.

Posteriormente se procede a la cuantificación de los costos y beneficios del proyecto. De la misma

forma que en las carreteras se cuantifican los costos de inversión, mantenimiento y operación y

los costos por molestias. Los beneficios se miden por la disminución del tiempo de traslado,

emisiones contaminantes6 por uso de modos de transporte más eficientes, reducción de los costos

de operación y mantenimiento y menor tiempo de traslado por otras vías descongestionadas.

Para evaluar el proyecto se hace uso de los mismos indicadores de rentabilidad y se elabora un

reporte de conclusiones y resultados relevantes del proyecto.

Observaciones generales:

- Se observa que la propuesta de un proyecto de transporte público surge debido a la

saturación del transporte público existente, sin embargo esta metodología no toma en

cuenta que la saturación de las vías congestionadas por vehículos privados es una

demanda insatisfecha por la oferta actual de transporte público por altos costos de

6 Por lo general de acuerdo a esta guía este beneficio se considera como intangible debido a la dificultad de

su estimación.


28

traslado que implica éstos medios. Por lo tanto, se sugiere que cuando se mida la

demanda actual de transporte se considere tanto usuarios como posibles usuarios del

transporte público, de esta forma permitirá conocer más adelante el tráfico desviado de

pasajeros.

- Las medidas de optimización sugeridas en el ejemplo que se mencionan podrían ser casi

igual de costosas que el proyecto de BRT, pues hay que tomar en cuenta otras

consideraciones en términos de permisos y costos por molestias.

- Es importante tener un mejor conocimiento de los modelos de transporte para tener una

mejor cuantificación de los costos y beneficios del proyecto.

- Es importante poder medir los beneficios ambientales del proyecto debido a que estos

también inciden en cuestiones de salud a la población ya sea por cuestiones de movilidad

o calidad de aire.

- La metodología no contempla que existan obras complementarias al sistema de

transporte masivo, como pueden ser obras para mejorar la accesibilidad peatonal, así

como la infraestructura para otros usuarios de la vía (ciclistas, personas con discapacidad,

etc.). Lo anterior puede limitar el alcance y los beneficios del proyecto.


29

d. Conclusiones con respecto al marco normativo nacional y las metodologías para

la evaluación de los proyectos de transporte

En cada una de las etapas del ciclo de inversiones descrito y analizado se generan ciertos

incentivos que pueden beneficiar la implementación de cierto tipo de proyecto en el sector de

movilidad urbana y transporte.

En la etapa de planeación se observa que uno de los criterios de priorización para los nuevos PPIs

que se proponen son la rentabilidad socioeconómica y la reducción de la pobreza extrema, cuando

los términos de mejor distribución del ingreso podría ser un criterio con mayor impacto social.

Asimismo, que las líneas de acción del PND dedicadas al transporte masivo son con bajo nivel de

compromiso al no incorporar acciones específicas que permitan cuantificar su impacto.

En la etapa de evaluación de los PPIs se observa que los lineamientos aplican para cualquier rubro

social o productivo como transporte, agua, salud, deporte, energía, u otros, por lo que se pierde el

nivel de detalle con el que cada sector puede aplicar algunos criterios de evaluación. En cuanto al

tipo de evaluación que existe en función del monto de inversión, se observa que mucho de los

proyectos de carretera cuentan con un nivel de evaluación muy laxo, es decir únicamente con el

uso de fuentes secundarias, por lo que el criterio de 500 mdp no necesariamente implica

proyectos de bajo impacto social. Por otro lado, que las evaluaciones costo- eficiencia, es decir

aquellas que no miden los beneficios por su dificultad en la cuantificación, le dará mayor peso a

los PPIs con menores costos sin considerar el potencial de beneficios, con lo cual se puede

incentivar la aprobación a proyectos carreteros con respecto a los de transporte urbano, si es que

éstos se encontraran como alternativos en la etapa de planeación. Aunado a esto, este tipo de

evaluación puede ser considerada para cualquier monto de inversión, a pesar de la estimación de

los beneficios se facilita cuando los PPIs cuentan con mayores montos de inversión.

La cuantificación de los costos y beneficios sociales son pocas veces explicitados en los

lineamientos por lo que a la hora de hacer las evaluaciones pudiera no tomarse en cuenta con

tanta importancia o considerarse como información difícil de cuantificar. Asimismo, es de gran

valor incluir análisis de incidencia para conocer cuál es la distribución de los costos y beneficios

para los diferentes estratos de ingreso de la población.

Los análisis de factibilidad técnica, legal, económica y ambiental puede ser postergado inclusive

hasta el registro de cartera de los proyectos, los cuales deberían de ser considerados prioritarios

en la planeación o evaluación debido a que no deberían de ser construidos o preaprobados los

PPIs que no cumplan con la normatividad actual. De la misma manera, es importante mencionar

que la normatividad no siempre es suficiente para prevenir daños ambientales o en salud, por lo

que es importante se considere algunas buenas prácticas que son consideradas en otros países


30

para la evaluación ambiental de los PPIs como se hace para los proyectos de transporte por medio

del Marco de Salvaguarda Ambiental y Social para el Transporte Urbano (MASTU).

En la etapa de seguimiento, la matriz de riesgos para la ejecución es un elemento muy útil para la

toma de decisiones y que puede afectar las evaluaciones costo y beneficio, por lo que es

importante sea considerada para montos menores de inversión y en etapas previas de manera

prioritaria en lugar de ser aplicada cuando el proyecto ya se encuentra en la etapa de ejecución.

Las evaluaciones de rentabilidad deberán considerar en todo momento si la obra cumplió con el

objetivo con el que fue construida y si se consideran las externalidades provocados por el proyecto

real. Es importante, que las evaluaciones expost puedan ser también solicitadas y escogidas no

únicamente por parte de la SHCP, sino también por otros actores e instituciones de la sociedad

para que la diferencia de lo que se planeó versus lo que resultó pueda verdaderamente ser

utilizado como insumo de la planeación y evaluación de futuros PPIs. Por último, es importante

que las evaluaciones ex-post de los proyectos sean públicas y disponibles en formatos abiertos, a

fin de que las y los ciudadanos puedan tener acceso a esta información.

La metodología para la construcción de carreteras deberá considerar otras medidas de

optimización que tomen en cuenta carriles destinados al transporte público o carriles de alta

ocupación vehicular. Es importante que los aforos vehiculares contabilicen la cantidad de

pasajeros por vehículo, con la finalidad de poder identificar los potenciales por mejoras al

transporte público. Por otro lado, la metodología no considera las afectaciones que tendrán los

peatones o ciclistas por el proyecto, ni tampoco la cuantificación de las externalidades por ruido

en viviendas aledañas, emisiones o accidentes. Asimismo, la estimación de la demanda deberá de

incluir la estimación de la demanda inducida o generada por el proyecto y la cuantificación de los

impactos que esta genera en términos de costos sociales como en consumo de combustible,

emisiones contaminantes, gases de efecto invernadero, congestionamiento y accidentes.

La metodología para la evaluación de proyectos de transporte masivo urbano (CEPEP), en sus

estimaciones de demanda de transporte no solamente cuantificará los usuarios existentes de

transporte público, sino también deberá de considerar la estimación de la demanda latente de

transporte público, debido que cuando los servicios son de baja calidad, la demanda latente es

muy alta. Asimismo, es importante se cuantifiquen los beneficios ambientales del proyecto

debido a su importancia que tienen en términos de salud de la población ya sea por cuestiones de

movilidad o calidad del aire.


31

e. Análisis FODA

Fortalezas

La gran fortaleza del procedimiento de la normatividad alrededor del ciclo de inversiones es que la

SHCP busca tener control del gasto de los recursos público en cada una de las etapas de los PPIs,

de manera que las dependencias y entidades federativas gasten en proyectos que serán más

rentables en términos sociales. Asimismo, la SHCP considera dos procesos de evaluación, uno

previo a la implementación de un PPI para conocer los costos y beneficios potenciales y uno

posterior a la implementación, el cual busca medir el impacto real del proyecto en términos

financieros y de objetivos.

Las características de los lineamientos que expide son de carácter normativo para las

dependencias y que su contenido es demasiado claro, con diferentes complementos de

información para aclarar cualquier nivel de pregunta a través de los manuales y guías para cada

una de las etapas.

En algunas evaluaciones como el conocimiento de la factibilidad económica, técnica y ambiental

son observados por dictaminadores que son totalmente externos a la Secretaría, las dependencias

y los evaluadores con la finalidad de que éstas sean imparciales.

El análisis de sensibilidad de las metodologías es una buena práctica, debido a que en la mayor

parte de los proyectos se tiene un gran margen de incertidumbre en cuanto a los costos y

beneficios, por lo tanto es importante conocer el punto donde el proyecto deja de ser rentable en

términos sociables.

Oportunidades

El proceso de ciclo de inversiones pudiera ser mejorado al incluir ciertas consideraciones que

tienen gran impacto social, por ejemplo:

- Considerar introducir en las evaluaciones costo y beneficio un análisis de incidencia para

conocer cuál es la distribución de los costos y beneficios para los diferentes estratos de

ingreso de la población.

- Introducir a los lineamientos las buenas prácticas internacionales en materia de impacto

ambiental y de otras externalidades debido a que la normatividad actual puede no ser

suficiente para garantizar impactos ambientales, en salud y otros.


32

- Cambiar la solicitud de la matriz de riesgos para la ejecución, para que ésta pueda ser

considera en la etapa de planeación o en las evaluaciones costo y beneficio y en PPIs con

montos menores de inversión.

- Introducir la cuantificación de la demanda inducida y externalidades reales en las

evaluaciones ex-post para que éstas arrojen resultados reales de costos del PPI.

- Cambiar el criterio de que únicamente la SHCP puede solicitar las evaluaciones ex-post,

sino también por otros agentes sociales para que la diferencia de lo que se planeó versus

lo que resultó pueda verdaderamente ser utilizado como insumo de la planeación y

evaluación de futuros PPIs.

- Abrir la información de las evaluaciones ex-post, para que estas estén disponibles en la

página de Internet de la SHCP.

Las medidas de optimización para las metodologías de evaluación de carreteras pueden ser

mejoradas para tener una evaluación de proyectos que permita proyectos más rentables

socialmente.

Debilidades

En la etapa de planeación, se observa que las líneas de acción del PND dedicadas al transporte

masivo son con bajo nivel de compromiso al no incorporar acciones específicas que permitan

cuantificar su impacto, por lo que pudieran generarse pocos incentivos a la planeación de

proyectos de transporte público masivo y de movilidad no motorizada. Por otro lado, que existen

compromisos en el Plan Nacional de Infraestructura que se llevarán a cabo aún cuando la

evaluación de ACB no se haya realizado, por lo que se pone en cuestión la utilidad del proceso

riguroso de evaluación.

En la etapa de evaluación de los PPIs se observa que los lineamientos aplican para cualquier rubro

social o productivo como transporte, agua, salud, deporte, energía, u otros, por lo que se va

perdiendo el nivel de detalle con el que cada sector puede aplicar algunos criterios de evaluación.

Las evaluaciones a nivel pre-factibilidad únicamente se requieren con montos de inversión

mayores a 500 mdp cuando proyectos de inversión con montos más bajos como distribuidores

viales requieren un nivel de evaluación únicamente con información secundaria.

La cuantificación de los costos y beneficios sociales son pocas veces explicitados en los

lineamientos por lo que a la hora de hacer las evaluaciones pudiera no tomarse en cuenta con

tanta importancia o considerarse como información difícil de cuantificar.

Las metodologías de evaluación tanto de carreteras como de transporte público urbano no

cuentan con métodos de estimación de demanda que se ajusten más a la realidad. Asimismo, con

métodos para la cuantificación de los beneficios y costos ambientales del proyecto.


33

Amenazas

En la etapa de planeación se observa que uno de los criterios de priorización para los nuevos PPIs

que se proponen son la rentabilidad socioeconómica y la reducción de la pobreza extrema, cuando

los términos de mejor distribución del ingreso podría ser un criterio con alto impacto social. Lo

anterior ha generado incentivos para la implementación de proyectos con graves externalidades

sociales, como son las obras de ampliación de infraestructura vial en las zonas urbanas.

En cuanto al tipo de evaluaciones que hay en función del monto de inversión, se observa que

mucho de los proyectos carreteros cuentan con un nivel de evaluación muy laxo, es decir

únicamente con el uso de fuentes secundarias, por lo que el criterio de 500 mdp no

necesariamente implica proyectos de bajo impacto social.

Las evaluaciones costo eficiencia, es decir aquellas que no cuantifican los beneficios por su difícil

estimación, no debieran ser consideradas para proyectos mayores a 500 mdp o de altos montos

de inversión, debido que a mayor monto de inversión es más fácil identificar los beneficios de la

obra y que asumir que dos proyectos tienen los mismos beneficios pudieran llevar a la

comparación de proyectos carreteros urbanos con proyectos de transporte al mismo nivel.

Los análisis de factibilidad técnica, legal, económica y ambiental puede ser postergado inclusive

hasta el registro de cartera de los proyectos, los cuales deberían de ser considerados prioritarios

en la planeación o evaluación debido a que no deberían de ser construidos o pre-aprobados los

PPIs que no cumplan con la normatividad actual.

La no cuantificación de la demanda inducida y de los costos sociales puede llevar a la evaluación

de proyectos que no son rentables o con alto impacto social en el largo plazo.


34

f. Experiencia internacional y buenas prácticas en la evaluación de proyectos de

transporte carretero, público y de movilidad no motorizada

En este apartado se mostrará las diferentes prácticas que existen en algunos países para la

evaluación de proyectos de transporte y algunas buenas prácticas que se pudieran observar en

cuanto a la preparación y planeación de proyectos de inversión.

Estado de California, Estados Unidos de Norteamérica

En el Estado de California, se encuentra una iniciativa por parte de la Oficina de Planeación e

Investigación (OPR por sus siglas en inglés) para cambiar los lineamientos para medir los impactos

de transporte en la Ley de Calidad Ambiental para California (CEQA por sus siglas en inglés). La

razón para hacerlo es porque la principal forma de medir el impacto potencial de un proyecto o

plan de desarrollo de largo plazo es por medio del nivel de servicio7. El nivel de servicio a grandes

rasgos mide de forma cualitativa los niveles de congestión de una carretera o intersección. El

tomar como criterio de planeación los niveles de servicios de las carreteras ha desincentivado la

construcción de otros proyectos de transporte como transporte público, carriles para bicicletas y

accesos peatonales. Por otro lado, identifican que la ampliación de carreteras tiene un impacto

adverso en el medio ambiente, salud pública y en términos fiscales.

Por lo tanto, los nuevos criterios para los proyectos promueven la reducción de las emisiones de

gases de efecto invernadero, el desarrollo de redes multimodales de transporte y la diversidad de

los usos del territorio. El nuevo criterio para medir impacto deberá incluir de forma no limitativa

las millas recorridas por vehículo, millas recorridas por vehículo per cápita, tasas de generación de

viajes en automóvil o viajes generados en automóvil. Asimismo, la OPR también podrá generar

otros criterios alternativos para áreas que no son usadas para tránsito, si son apropiadas. Por

último, los impactos de transporte relacionados como calidad del aire, ruido y seguridad deberán

ser analizados bajo la Ley de Calidad de Aire Ambiental para California (CEQA), cuando fuere

apropiado.

7 El nivel de servicio mide de forma cualitativa las condiciones de flujo vehicular, y la percepción de los

automovilistas y/o pasajeros para realizar maniobras, la comodidad, la conveniencia y la seguridad vial. El nivel de servicio de una carretera o una intersección se mide principalmente en una escala de A a F, donde A representa tráfico fluido y F representa condiciones congestionadas.


35

En este momento, el borrador de los nuevos lineamientos se encuentra en su sitio de Internet

para poder recibir comentarios del público en general, los cuales podrán ser recibidos hasta 21 de

Noviembre del 20148.

Nueva Zelanda, Agencia de Transporte

En Nueva Zelanda, la Agencia de Transporte es la agencia encargada de la aprobación y

asesoramiento para la planeación y evaluación de los proyectos de transporte. Sin embargo, la

etapa de planeación o la planeación integrada de los proyectos es considerada una de las etapas

más importantes para este país, debido a que se considera como la clave para poder alcanzar con

los requerimientos de la Ley de Manejo de Transporte y Tierra (Land Transport Management Act

2003) y la Declaración Política de Gobierno (Government Policy Statement). Por un lado, se busca

que las decisiones del uso de la tierra estén integradas con el diseño urbano y de transporte y por

otro lado, que las prioridades de gasto para los proyectos de transporte de los próximos 10 años

se cumplan con un uso eficiente de los fondos públicos.

Para poder llevar a cabo esta planeación integrada, la Agencia de Transporte elaboró una

herramienta práctica para asesorar y aconsejar a las dependencias en este rubro. El objetivo

principal de esta herramienta es asegurar que los principios de planeación de transporte de la

Declaración Política de Gobierno (GPS) sean considerados y sean aplicados de la mejor manera. A

través de esta herramienta interactiva, los usuarios pueden planear desde un enfoque de arriba

hacia abajo, es decir, definiendo primero los ejes principales que se quieren atacar y de ahí

observar las estrategias y hasta los mecanismos o líneas de acción que te permitirán alcanzarlo o

de abajo hacia arriba, teniendo en mente algunos de los mecanismos de acción que propone y

llegar al objetivo principal del GPS.

Parte de los insumos que le dan un valor agregado a esta herramienta es que la mayor parte de las

propuestas como líneas de acción recaen en proyectos que dan como prioridad el transporte

público y la movilidad no motorizada9. Asimismo, la herramienta proporciona mayor información

sobre las implicaciones, las ventajas y desventajas y da ejemplos de las diferentes experiencias

exitosas que han tenido la implementación de estos proyectos en otros países. Esto permite

observar que el GPS incluye dentro de sus acciones un presupuesto preponderante a los proyectos

de transporte público y no motorizado.

8 Para mayor información sobre la consulta de los nuevos lineamientos ver:

http://www.opr.ca.gov/s_sb743.php 9 Algunos de los ejemplos son la construcción de los carriles para transporte público, construcción de

paradas y paraderos de autobuses, líneas de autobuses rápidos (BRTs), ciclismo, y uso de suelo integrado y caminos para peatones y su integración con el transporte.


36

En el proceso de inversión para poder aplicar al Fondo Nacional de Tierra y Transporte, además de

cumplir con la alineación estratégica del gobierno por parte de los programas nacionales y

regionales, las estrategias y proyectos de transporte y tierra tienen que cumplir con el marco legal

de inversión y ser priorizadas por medio de tres criterios principales:

- Ajuste estratégico para resolver el problema u oportunidad que se está abordando,

- Efectividad de la solución propuesta, y

- Eficiencia económica de la solución propuesta.

Para poder ser evaluadas las propuestas en términos de eficiencia económica se utiliza el manual

de la valoración económica (MVE) de los proyectos de transporte. El MVE es una guía técnica y de

procedimientos para elaborar los análisis de costos y beneficios sociales para las inversiones en

transporte que permite a los usuarios determinar la relativa eficiencia de las opciones

consideradas.

Los proyectos de transporte considerados en el MVE para su evaluación van desde proyectos de

carretera, trenes, proyectos de manejo de la demanda de transporte, mejoramiento de la calidad

de los servicios de transporte, transporte no motorizado hasta las estrategias de educación y

promoción del uso de transporte eficiente. Para cada uno de los proyectos considerados, el

manual incluye los criterios a considerar para su evaluación. Asimismo, los anexos del manual se

proporcionan las metodologías a emplear para la estimación de ciertos parámetros como los

costos de operación de los vehículos, los autobuses, los accidentes automovilísticos, el tiempo de

viaje, emisiones contaminantes, demanda inducida y otros10. En el sitio Web de la Agencia de

Transporte, también están disponibles los archivos Excel que te permiten el vaciado de

información y el cálculo del agregado de los costos y beneficios para los diferentes tipos de

proyectos que existen.

El MVE también proporciona una guía muy general de los elementos a considerar en una

evaluación de los impactos en equidad, los cuales miden la distribución de los costos y beneficios

de los proyectos de transporte para diferentes grupos de ingreso u otra variable. Sin embargo,

esta evaluación no es considerada como parte de la evaluación de la eficiencia económica, sino

que deberá considerarse dentro del proceso de planeación de la asignación de fondos.

10

Otras metodologías proporcionadas son los impactos externos de un proyecto, por ejemplo, ruido, vibraciones, calidad del agua, impactos visuales, exceso de sombras, asilamiento y otros.


37

Reino Unido, Departamento de Transporte

El proceso de planeación, evaluación y aprobación de los proyectos de transporte en Reino Unido

tienen que ser presentados como un caso de negocio para transporte “Transport Business Case”

en donde tiene que pasar por cinco evaluaciones en dos diferentes etapas. Las cinco evaluaciones

se requieren trabajar al mismo tiempo, pero con diferente nivel de información, las cuales

dependerán del monto de inversión requerido para el proyecto. Las evaluaciones que son

requeridas son, estratégica, económica, financiera, comercial y de manejo.

- Evaluación estratégica: en esta evaluación se deberá presentar el por qué se requiere el

proyecto o la inversión y cómo esta persigue las metas de la organización. Para poder

cumplir con esta evaluación, el Departamento de Transporte provee de cierta información

y herramientas para poderla llevar a cabo, por ejemplo como el marco lógico,

investigaciones de mejores prácticas en la planeación de transporte, distribución de

impactos sociales y hasta de una calculadora de carbono para los proyectos.

- Evaluación económica: la finalidad de esta evaluación es identificar tanto los impactos,

como los resultados monetarios para cumplir con los requerimientos de la Tesorería en el

valor y uso que se le hace al dinero de los contribuyentes. El Departamento de Transporte

provee de un sitio de Internet con guías para la evaluación del transporte “Transport

Analysis Guidance: WebTAG”, del cual se describe más adelante.

- Evaluación financiera: en esta evaluación se muestra la disponibilidad de los recursos para

financiar el proyecto y la manera de poderlos ejercer.

- Evaluación comercial: esta evaluación es para asegurar el entendimiento de las

implicaciones financieras de los contratos, los riesgos, los tiempos de los recursos y del

proyecto.

- Evaluación de manejo: esta evaluación es para asegurar que el proyecto es viable, es decir

los tomadores de decisiones de las diferentes áreas de gobierno se encuentran en común

acuerdo con la planeación del proyecto, la estructura gubernamental, el manejo de riesgo

y la comunicación del proyecto.

Existen dos etapas de los proyectos de las cuales depende el nivel de información y evaluación que

requerirán los proyectos. En la primera etapa, el proceso de evaluación de los 5 tipos de

evaluaciones se hace de manera documental, es decir con referencia de otros estudios y

solamente se describen los impactos que puedan llegar a tener el proyecto y la distribución de

éstos en la sociedad.

En la segunda etapa, los promotores de la inversión requerirán presentar análisis más profundos

de los impactos y su cuantificación en términos de costos y beneficios de cada uno de ellos,

tomando en cuenta los escenarios con proyecto y sin proyecto en un escenario tendencial. Los

impactos se categorizan en cuatro grupos principales, los económicos, ambientales, sociales y en

el gobierno. Los impactos económicos son los que miden los impactos del proyecto en algunas

variables económicas como el empleo, valor del dinero y tiempo. Los impactos ambientales


38

incluyen aquellos como ruido, calidad del aire, gases de efecto invernadero, paisaje, paisaje

urbano, biodiversidad, agua y ambiente natural histórico. Los impactos sociales describen los

impactos en cómo son afectados los usuarios y no usuarios, accidentes y seguridad y cuál es su

distribución en la población por nivel de ingreso u otras variables. Los impactos en el gobierno

medirán cómo el proyecto afectará financieramente en el gobierno.

Existe un compromiso por parte del gobierno de velar por los intereses de equidad de la población

por medio del departamento que le concierne, donde las cuestiones de equidad es un ejercicio de

rutina antes de tomar decisiones en el desarrollo de políticas y servicios y en toda la planificación

departamental.

El sitio de Internet del Departamento de Transporte provee de la información necesaria para hacer

las evaluaciones requeridas con sus metodologías respectivas. Asimismo, proporciona información

de los diferentes modelos de transporte para poder evaluar los impactos por diversas políticas y

los alcances que puedan tener cada uno de ellos. Por otro lado, también existen fichas de vaciado

de información que son exclusivas para cada uno de los impactos que se requieren medir, ésto es

con la finalidad de tener un mejor manejo de la información técnica requerida.

Chile, Ministerio de Desarrollo Social – Sistema Nacional de Inversiones

El Sistema Nacional de Inversiones (SNI), que pertenece al Ministerio de Desarrollo Social, es el

encargado de normar y regir el proceso de la inversión pública en Chile. Por lo tanto, reúne las

metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y evaluación de las

Iniciativas de Inversión (IDI) que postula a fondos públicos. El SNI está compuesto por cuatro

subsistemas, siendo los mismos que las etapas del proceso de inversión: subsistema de evaluación

ex ante, ex post, de formulación presupuestaria y de ejecución presupuestaria.

De acuerdo a Gómez-Lobo y Belmar (2011), el Sistema chileno es reconocido por ser uno de los

más antiguos de América Latina, por lo que ha servido para ser replicado en otros países del

continente. Entre las descripciones que hace del sistema de evaluaciones es que éstas son

requisito obligatorio para poder ejecutar un proyecto en todos los niveles de gobierno, ya sea a

nivel ministerio, gobierno regional, municipio, empresa o servicio público. Sin embargo, las

evaluaciones no requieren mostrar rentabilidad social para ejecutar un proyecto a menos que

provengan del fondo Fondo Nacional de Desarrollo Regional. En caso de que las iniciativas resulten

difíciles de evaluar en términos metodológicos, el Ministerio de Planeación (Mideplan) suele

formar un comité de analistas para su evaluación.

Asimismo mencionan que el porcentaje de las evaluaciones que salen con una rentabilidad social

positiva es de un 52% y 59% de manera anual. De estas evaluaciones rentables, el Mideplan revisa

aleatoriamente algunas de éstas para ver si cumplen con los criterios, en el 2006 se identificaron


39

que alrededor del 15% no cumplían con los criterios técnicos para su recomendación favorable. El

total de evaluaciones que se elaboraron en ese mismo año fueron 12,730 iniciativas de inversión,

las cuales representaron el 68% de la inversión pública anual. El total del personal que las atendió

fueron 214 profesionales, incluyendo los de las oficinas regionales, por lo que el costo de la

evaluación promedio fue de US$400 por iniciativa (Dipres, 2007).

Los manuales para la evaluación de los proyectos de transporte incluyen proyectos de

aeropuertos, caminos de bajo estándar, proyectos de mejoramiento vial urbano, vías urbanas y

caminos interurbanos en comunas pobres del país, transporte interurbano, ciclovías y ferrocarril.

Colombia, Departamento Nacional de Planeación

El Departamento Nacional de Planeación es el encargado principal de las evaluaciones. Sin

embargo, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Congreso, Órganos de Control, Rama

Jurisdiccional también determinan la viabilidad de los proyectos. En la etapa de planeación e

identificación del problema central utilizan la matriz de marco lógico y el diagrama de árbol de

problema para la descripción de alternativas. El modelo que utilizan para la evaluación de los

proyectos de transporte es el HDM (The Highway Design and Maintenance Standard Model), el

cual fue elaborado por el Banco Mundial en los años 70 para desarrollar y validar empíricamente

modelos de planeación de carreteras. El modelo HDM permite hacer un análisis cuantitativo de los

costos de construcción, mantenimiento y explotación de carreteras y de esta forma examinar

prioridades económicas.

España, Ministerio de Fomento – Centro de Estudios y Experimentación de Obras

Públicas (CEDEX)

En el caso de España, el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas elaboró un

Manual de Evaluación Económica de Proyectos de Transporte con la finalidad de identificar y

cuantificar cuál es la contribución de dicho proyecto al bienestar de la sociedad. Este manual no se

encuentra enfocado a un modo de transporte específico debido a que considera que los principios

de evaluación se aplican de la misma manera en cualquiera de los modos de transporte. Las

principales etapas que el Manual considera en el proceso de evaluación de proyectos son las

siguientes:

- Definición del proyecto

- Criterios de decisión

- Métodos de cálculo de los cambios en el bienestar social

- Identificación de beneficios y costes sociales


40

- Cuantificación y valoración y de beneficios y costes sociales

- Discusión de resultados

En cada una de las etapas mencionadas con anterioridad el manual ofrece una guía teórica

práctica para poder hacer la evaluación del proyecto de transporte. La identificación de los costos

y beneficios sociales también incluye los costos medioambientales y accidentes a parte de los

costos de operación, mantenimiento de infraestructura y servicios. Los anexos proporcionan otras

técnicas para la estimación de la demanda futura, la valoración de los efectos externos, el papel de

la equidad e impactos territoriales en la evaluación de proyectos y el diseño institucional y

evaluación de proyectos.

Francia, Departamento Técnico Territorios y Ciudades

Las evaluaciones socioeconómicas de los proyectos de transporte en Francia son consideradas

como apoyo para la toma de decisiones, método de transparencia y herramienta para el diálogo y

concertación. Como en muchos otros países, el procedimiento previo a las evaluaciones

socioeconómicas de un proyecto es la evaluación de la coherencia, es decir el marco que tienen

los proyectos con las políticas ya definidas. Asimismo, es importante que estos proyectos ya hayan

sido revisados dentro los documentos de urbanismo previamente establecidos.

De acuerdo con el Departamento Técnico Territorios y Ciudades, las evaluaciones socioeconómicas

de los proyectos se llevan a cabo en dos partes, la evaluación costos beneficios y la evaluación

cualitativa y cuantitativa. Donde en ambas partes se hace una comparación de tres escenarios,

escenario sin proyecto o de referencia, escenario de implementación de un proyecto y escenario

de la elaboración de alternativas al proyecto. Los costos y beneficios que deberán cuantificarse

son los gastos de inversión y mantenimiento, gastos de funcionamiento, ingresos operativos, las

ventajas para los usuarios y los impactos ambientales, de seguridad, sobre espacios públicos,

sobre otras políticas públicas, el empleo y el desarrollo económico.

En la evaluación de las ventajas para los usuarios, se deberá tomar en cuenta el tipo de

beneficiarios y no beneficiarios que tendrá la elaboración del proyecto tales como, empresas,

grupos sociales, y por modos de transporte. Los impactos ambientales y de seguridad, deberán

considerar los accidentes viales, la contaminación acústica, contaminación del aire y los impactos

con el efecto invernadero.


41

Otras prácticas internacionales

Los organismos internacionales han desarrollado diversas herramientas para la evaluación de

proyectos de movilidad no motorizada con la finalidad de que los tomadores de decisiones cada

vez los tomen más en cuenta y observen el potencial de beneficios en términos de salud y de

emisiones contaminantes. Un ejemplo de éste es el Banco Interamericano de Desarrollo.

El Banco Interamericano de Desarrollo elaboró un manual para los gobiernos de los países

prestatarios con la finalidad de proveer una herramienta para la evaluación de proyectos de

transporte útil para la toma de decisiones y que sea consistente con los avances conceptuales de

la teoría económica y las lecciones aprendidas de otros países. Asimismo, este manual no tiene la

intención de ser usado como un requisito administrativo para la aprobación de un proyecto por

parte del BID, sino únicamente como un instrumento de análisis.

El contenido de este manual va desde lecciones aprendidas, algunas metodología para la

valoración de costos y beneficios ambientales, casos de incertidumbre, análisis de eficiencia y

equidad, efectos indirectos, estimación del cálculo de la demanda y el tráfico inducido. Asimismo,

se incluye la evaluación de tres casos de estudio para América Latina donde dos de ellos son para

la evaluación de dos carreteras regionales y uno para un proyecto de BRT en Managua.

Otras herramientas útiles para la evaluación de políticas de transporte son las elaboradas por la

Organización Mundial para la Salud, oficinas de Europa (OMS) y la del Programa de Naciones

Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en conjunto con el Fondo Global para el Medioambiente

(Global Environment Facility, GEF). Donde la OMS generó una guía y herramienta para el

asesoramiento de la evaluación de los impactos en salud por políticas que promueven la movilidad

no motorizada como el uso de bicicletas y de mejores accesos peatonales11. Mientras que PNUMA

en conjunto con el GEF (mejor conocido por sus siglas en inglés) publicaron una metodología y

calculadora para la medición de los beneficios de Gases de Efecto Invernadero de los proyectos de

transporte como ciclovías, bicicletas compartidas, transporte masivo articulado, manejo eficiente,

metro, carreteras urbanas de alta velocidad, estacionamientos, trenes y otros, donde los

escenarios de comparación es con proyecto y sin proyecto12.

11

Para conocer más sobre la herramienta para el cálculo de los beneficios en salud ver: http://heatwalkingcycling.org/ 12

Conocida también en inglés como “Transport Emissions Evaluation Models for Projects”, TEEMP. Esta calculadora se hizo inicialmente por parte del Banco de Desarrollo Asiático para los proyectos del continente, sin embargo, la gran utilidad de la herramienta ha sido reconocida para todos los proyectos de transporte que son financiados con fondos GEF. Para conocer más el manual elaborado por GEF y UNEP ver http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/publication/GEF_CalculatingGHGbenefits_webCD.pdf ó http://cleanairinitiative.org/portal/projects/TEEMP

http://heatwalkingcycling.org/

http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/publication/GEF_CalculatingGHGbenefits_webCD.pdf


42

Por otro lado, los organismos no gubernamentales como el Instituto para Políticas de Transporte y

Desarrollo (Institute for Tranpsortation & Development Policy, ITDP por sus siglas en inglés) han

creado algunos lineamientos y guías técnicas que son útiles para la planeación y elaboración de

proyectos de transporte público articulado y de ciclovías con la finalidad de que dichos proyectos

sean mejor planeados y tomados en cuenta por los gobiernos de los países13.

Conclusiones para la experiencia internacional y buenas prácticas

De acuerdo a la experiencia internacional analizada en este apartado, la evaluación de proyectos

de transporte es una práctica muy concurrida por los países para la toma de decisiones en el

manejo de los recursos fiscales. Se observa que las evaluaciones tienen continuos cambios con la

finalidad de que la planeación y la evaluación sean cada vez más integrales. Algunos ejemplos de

ésto son:

- Etapas de planeación más exhaustivas que llegan incluir herramientas para la planeación

urbana como guías de casos de éxito, calculadoras de carbono, marco lógico, y

evaluaciones de impactos en la distribución del ingreso y otras.

- Evaluaciones más exhaustivas de los impactos en los espacios públicos y en los aspectos

ambientales y de seguridad por la cuantificación de las emisiones de contaminantes al aire

y gases de efecto invernadero, contaminación acústica y accidentes viales.

- Las evaluaciones toman cada vez más en cuenta nuevas metodologías para las

evaluaciones de otros modos de transporte tanto como público y no motorizado de

manera que estas evaluaciones puedan ser incluidas como parte de los proyectos de

transporte. Por lo anterior, cada vez más se hace uso de modelos más complejos que

miden los cambios de transporte modal y de la demanda del proyecto.

Asimismo, los organismos internacionales y no gubernamentales cada vez proveen de más

herramientas para la planeación evaluación e inclusión de criterios ambientales y salud que

permiten a los gobiernos a tomar decisiones en sus proyectos de transporte.

Por último, es importante hacer una evaluación reflexiva de los resultados que han tenido las

evaluaciones de los proyectos de transporte en México y su utilidad para la toma de decisiones.

Hasta el momento, no se sabe si las evaluaciones han permitido detener proyectos que no son

rentables socialmente o construir aquellos que sí lo son y que no se habían tomado en cuenta con

anterioridad. Asimismo, también se desconoce qué tanto de los proyectos que se construyen en

los estados y municipios son financiados por la SHCP y que por lo tanto pasan por un proceso de

evaluación de los costos y beneficios y qué tantos no pasan por dicho procedimiento y cuáles son

las razones para no hacerlo.

13

Para conocer más de estos lineamientos ver https://www.itdp.org/library/standards-and-guides/

https://www.itdp.org/library/standards-and-guides/


43

g. Nivel de impacto de las recomendaciones y sus implicaciones para su

implementación

En este apartado se analizan el nivel de impacto y costo de las recomendaciones hechas tanto para

el ciclo de inversiones como a la revisión de las metodologías de evaluación de los proyectos

carreteros y de transporte público. Asimismo, se relaciona la recomendación con alguna buena

práctica que se ha descrito previamente. El impacto de las recomendaciones se mide en función

de cómo podría beneficiar a la elaboración y evaluación de proyectos de transporte más

incluyentes, equitativos y eficientes, en donde la escala de valores son tres, bajo, medio y alto. Un

impacto bajo, se considera aquel que tendrá beneficios para proyectos mejor evaluados pero no

necesariamente tendrá grandes impactos en los proyectos de transporte masivo y no motorizados.

Un impacto medio, se considera aquel que tendrá un impacto mayor en proyectos de transporte

masivo y no motorizado, pero dependerá en gran medida de su implementación. Por último, un

impacto alto, se considera aquel por su impacto en los proyectos de transporte público y masivo

independientemente como se lleve a cabo su implementación.

Es probable que las recomendaciones que se hacen a las metodologías de evaluación tengan

mayor impacto para una mejor planeación de proyectos de transporte sustentable, sin embargo,

de acuerdo la experiencia internacional el proceso de planeación y evaluación de los proyectos

deberán ir muy de la mano.

Por último, también se considera una cuantificación de los costos de las recomendaciones, así

como sus implicaciones para llevarlas a cabo. Debido a que estas dos medidas se encuentran muy

relacionadas se ubican en la misma columna “Costos e implicaciones”. La escala para determinar si

un costo es bajo, medio o alto, se debe a tres factores importantes: el primero a la posibilidad de

ser modificado en el corto, mediano o largo plazo. El segundo, las implicaciones que requieren

para ser modificadas, por ejemplo modificaciones que requieren únicamente de un actor para ser

aprobadas podría considerarse bajo, mayor número de actores para ser aprobadas aumenta el

costo de ser adoptada. Por último, la jerarquía de la normatividad, es decir cambios

constitucionales son más costosos mientras que reglamentos, normas y lineamientos son menos

costosos.


44

Tabla 3. Nivel de impacto de las recomendaciones y sus implicaciones para su implementación

Etapa Recomendaciones Actor encargado

Costos e implicaciones Impacto Buena práctica asociada

Planeación La priorización de los criterios para los nuevos PPIs consideren una mejor distribución del ingreso y la efectividad para resolver el problema

SHCP Medio: Modificación a los lineamientos de los Mecanismos de Planeación

Medio Reino Unido: ejercicio para tomar en cuenta la prioridad de los proyectos

Planeación Capacitación por medio de cursos, seminarios, conferencias o guías a los Ayuntamientos o Estados para la planeación urbana

SEDATU Medio- Alto: Creación de guías y cursos para la planeación urbana en los Ayuntamientos y Estados

Medio Nueva Zelanda: herramienta y manual para la planeación de proyectos de transporte

Planeación Objetivos más específicos y cuantificables en el Plan Nacional de Desarrollo y Plan Nacional de Infraestructura que promuevan el transporte público masivo y la movilidad no motorizada

Presidencia de la República

Alto: Mayor participación de la sociedad civil organizada en la elaboración del PND y el PNI.

Alto Nueva Zelanda: muestra un cambio muy sustancial en su presupuesto y en su plan sectorial del departamento de transporte en mayores acciones para el transporte público y la movilidad no motorizada.

Planeación- Evaluación

Considerar la inclusión de un análisis de los impactos distributivos de los proyectos, ya sea en la etapa de evaluación o de planeación.

SHCP, CONEVAL o SEDESOL

Alto: Modificación a los lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los PPIs Modificación a los lineamientos de los Mecanismos de Planeación Metodología global de las etapas que componen el Ciclo de Inversiones

Alto

Reino Unido: considera el análisis de los impactos distributivos en el enfoque estratégico como en la evaluación ACB


45



Evaluación Cambios de los montos para pedir una evaluación a nivel perfil y prefactibilidad debido a que los proyectos carreteros cumplen con un nivel de evaluación más laxo debido al presupuesto que se les destina comparado con los proyectos de transporte público masivo

SHCP Medio- Alto: Modificación a los lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los PPIs

Bajo

Evaluación Mayor énfasis en la cuantificación de los costos y beneficios sociales para la evaluación de los PPIs

SHCP Medio: Modificación a los lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los PPIs

Bajo España, Nueva Zelanda, Reino Unido y Francia piden la cuantificación de dichos costos dependiendo la escala del proyecto

Evaluación Guías metodológicas para proyectos de movilidad no motorizada

SHCP/CEPEP Medio- Alto: Elaboración y validación de guías metodológicas para el transporte no motorizado

Medio Nueva Zelanda y Chile cuentan con guías para la construcción y evaluación de ciclovías y lugares peatonales

Evaluación Medidas de optimización que

consideren carriles confinados al

transporte público y/o carriles

de alta ocupación vehicular

SHCP/CEPEP Bajo: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros

Alta California, se encuentra considerando medidas alternativas previas a la ampliación de servicios carreteros como los carriles de alta ocupación. Francia, toma en cuenta la evaluación de un segundo para conocer su rentabilidad

Evaluación Aforos que tomen en cuenta número de pasajeros por vehículos


Medio Esta medida permite tener una mejor cuantificación del total de los beneficiarios del proyecto, como un mejor conocimiento de las medidas alternativas al proyecto

Evaluación Medición de afectación a SHCP/CEPEP Bajo: Medio Reino Unido y Nueva Zelanda toman en


46



peatones y ciclistas Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros

cuenta las afectaciones sociales y a todo tipo de usuario y no usuario del proyecto

Evaluación Estimación de la demanda inducida


Alta Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda y España proporcionan guías para el cálculo de la demanda inducida

Evaluación Cuantificación de los impactos ambientales y en accidentes de la operación de los proyectos carreteros

SHCP/CEPEP Bajo- Medio: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros

Alta Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda, Francia y España proporcionan guías para la estimación de estos efectos. Asimismo, organismos internacionales cuentan con algunas guías para su evaluación.

Evaluación Cuantificar la demanda latente en los proyectos de mejora de transporte público

SHCP/CEPEP Bajo- Medio: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos de transporte público

Alta El Manual de España, describe que algunos modelos de transporte más sofisticados toman en cuenta la existencia de una demanda desviada por modo de transporte

Seguimiento Considerar la matriz de riesgos para la ejecución en la etapa de planeación

SHCP Bajo: Modificación a los lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los PPIs de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas de la APF

Bajo

Externalidades sociales y ambientales: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”

47 Informe Final

Referencias

SHCP (2008) Metodología global de las etapas que component el Ciclo de Inversiones

Banco Mundial (2010). Marco de Salvaguarda Ambiental y Social para el Transporte Urbano

(MASTU)

DOF, Lunes 30 de diciembre de 2013. Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y

Proyectos de Inversión

DOF, Lunes 30 de diciembre de 2013. Lineamientos para la elaboración y presentación de los

análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión.

DOF, Martes 18 de marzo de 2008. Lineamientos relativos a los dictámenes de los programas de

inversión a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

DOF, Viernes 27 de abril de 2012. Lineamientos para la determinación de la información que

deberá contener el mecanismo de planeación de programas y proyectos de inversión.

DOF, Martes 18 de marzo 2008. Lineamientos para el seguimiento de la rentabilidad de los

programas y proyectos de inversión de la Administración Pública Federal.

DOF, Martes 31 de diciembre de 2013. Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los

programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y

proyectos de asociaciones público privadas, de la Administración Pública Federal.

Plan Nacional de Desarrollo 2013- 2018. Gobierno de la República. México

Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018. México

World Health Organization (2014). Health economic assessment tools (HEAT) for walking and for

cycling. Methodology and user guide, 2014 update.

Global Environment Facility (2010). Manual for Calculating Greenhouse Gas Benefits for Global

Environment Facility Transportation Projects.

SHCP (2009) Metodología para la Evaluación de Proyectos de Carreteras

SHCP (2009). Manual para la Evaluación de Proyectos de Carreteras

CEPEP (2009). Guía metodológica para la evaluación de proyectos de transporte masivo urbano

NZ Transport Agency (2013) Economic evaluation manual.


48 Informe Final

Centro de Estudios y Experimentacion de Obras Públicas, CEDEX- España (2010). Evaluación

Económica de Proyectos de Transporte, Manual.

Banco Interamericano de Desarrollo (2006). Manual de evaluación económica de proyectos de

transporte.


49 Informe Final

ANEXO PARA LOS CAMBIOS EN LOS LINEAMIENTOS Y METODOLOGÍAS CORRESPONDIENTES.

De acuerdo al análisis hecho, en este apartado se muestran algunos de los cambios propuestos a

los lineamientos y metodologías para reflejar las recomendaciones hechas en este estudio. Los

cambios hechos en azul son las modificaciones que se tendrían que agregar a los textos y los rojos

los que debieran eliminarse. Los cambios que se verán reflejados en este apartado son:

- Cambio a la metodología de evaluación de carreteras:

o Cuantificación de aforos de pasajeros

o Medidas de optimización que consideren carriles de alta ocupación vehicular (HOV

lane)

o Afectación a otros usuarios del proyecto como peatones y ciclistas

- Cambio en los lineamientos para incluir las evaluaciones de impacto distributivo y de

equidad

Metodología para la evaluación de carreteras

1. Introducción

1.3 Resumen de la metodología

Párrafo 1. Mientras que la demanda se refiere al Tránsito Diario Promedio Anual (TDPA) o número

de vehículos promedio que transitan diariamente por la carretera. Esto último debe para pasajeros

de los vehículos por distribución horaria de congestión y tipo de vehículo.

Párrafo 4. Identificación, cuantificación y valoración de los costos: Deben de calcularse los costos

de inversión, mantenimiento y operación, y los costos por molestias. Éstos últimos son los costos

en que incurren los usuarios como resultado de la reducción de la velocidad y el incremento en

tiempo de viaje, y que son consecuencia de las desviaciones o reducción de carriles necesarias

durante la construcción. Los costos por molestias también se identificarán para peatones y ciclistas

durante la construcción del proyecto, como una vez construido.

3. Análisis de un Proyecto de Carreteras

3.1.2 Demanda

La demanda en proyectos de carreteras es el número de vehículos y pasajeros que circulan por la

carretera y se calcula con base en el TDPA


50 Informe Final

b. Tránsito Diario Promedio Anual (TDPA)

Adicionalmente, el TDPA debe desagregarse por tipo de vehículo. Esto es, el porcentaje de

vehículos ligeros (A), autobuses (B), camiones de carga unitarios (CU) y camiones de carga

articulados (CA) que transitan por cada tramo en cada horario de congestión. A partir de esta

estimación, se hará un cálculo de los pasajeros que transitan en los vehículos. Asimismo, es

importante que también se considere una cuantificación de los flujos peatonales y de ciclistas que

transitan en la vía.

3.2 Situación sin proyecto

3.2.1 Optimizaciones

En el caso de carreteras, algunas de las optimizaciones posibles son:

- Restringir el acceso de vehículos pesados en ciertos horarios y días de congestión

- Mejorar la superficie para reducir el IRI y por lo tanto incrementar la velocidad promedio

de recorrido

- Mejorar el señalamiento, tanto horizontal como vertical, o semaforización

- Mejorar ciertos tramos pequeños como podrían ser una curva o un tramo desnivelado

- Cambio de sentido de circulación en tramos que crucen zonas urbanas

- Creación de carriles de alta ocupación vehicular, es decir un carril para uso exclusivo de

vehículos que tienen una ocupación a mayor de dos personas

- Creación de un carril confinado al transporte público

3.3.3 Demanda

Una vez que se ha estimado el tránsito desviado y generado tanto para vehículos como pasajeros,

la proyección de la demanda se calcula con la misma fórmula que en la situación sin proyecto14:

3.4 Evaluación

3.4.1. Identificación, cuantificación y valoración de los costos del proyecto

d. Costos por desvíos a peatones y ciclistas

Los peatones y ciclistas al ser usuarios indirectos del proyecto también deberán de considerarse

los cambios en sus tiempos de traslados por el nuevo proyecto. En algunos casos tanto peatones

como ciclistas se pueden ver beneficiados si el proyecto cuenta con mejores accesos peatonales,

rampas a desnivel o ampliaciones en el ancho de acera, en caso de no contemplarlo puede

14

Aquí se agrega la parte de la demanda inducida


51 Informe Final

considerarse un costo para dichos usuarios. Por lo tanto, los cambios en los tiempos de traslados

para peatones y ciclistas determinarán si son costos o beneficios para el proyecto.

Lineamientos para la determinación de la información que deberá contener el

mecanismo de planeación de programas y proyectos de inversión

Sección III. Criterios para establecer prioridades entre los programas y proyectos de inversión

6. En la elaboración del Mecanismo de Planeación, las dependencias y entidades de la APF, …

deberán establecer las prioridades entre los programas y proyectos de inversión, para su inclusión

en el Proyecto de Presupuestaicón de Egresos del ejercicio fiscal que corresponda; así como el

orden de su ejecución. Para ello, se observarán principalmente los siguientes criterios de

evaluación:

a. Rentabilidad socioeconómica

b. Impacto distributivo / Reducción de la pobreza extrema

c. Desarrollo regional y

d. Concurrencia con otros programas y proyectos de inversión

7. Las dependencias y entidades de la APF utilizarán, cuando proceda los lineamientos y criterios

que, en su caso, emita la Secretaría de Desarrollo Social, sobre los impactos distributivos en

términos de la Ley General de Desarrollo Social.

Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los

programas y proyectos de inversión.

Sección I. Definiciones

xii. Evaluación de impacto distributivo y de equidad: evaluación que cuantifica la distribución de

los beneficios y costos por nivel de ingreso económico.

Sección III. Tipos de evaluación socioeconómica y de impacto distributivo

4. Se establecen los siguientes tipos de evaluaciones socioeconómicas y de impacto distributivo

que serán aplicables a los programas de inversión que consideren realizar las dependencias y

entidades de la APF.

informe final marco normativo_av

Documents