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IMPLICACIONES JURÍDICAS Y EFECTOS ECONÓMICOS DEL GRAVAMEN A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS EN COLOMBIA Y SU ANÁLISIS COMPARATIVO
CON OTROS PAISES
KATHERINE ELIZABETH SILVA HERNÁNDEZ
MARÍA CAROLINA TRUJILLO OSORIO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
BOGOTÁ, D.C.
2003
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IMPLICACIONES JURÍDICAS Y EFECTOS ECONÓMICOS DEL GRAVAMEN A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS EN COLOMBIA Y SU ANÁLISIS COMPARATIVO
CON OTROS PAISES
KATHERINE ELIZABETH SILVA HERNÁNDEZ
MARÍA CAROLINA TRUJILLO OSORIO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
BOGOTÁ, D.C.
2003
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IMPLICACIONES JURÍDICAS Y EFECTOS ECONÓMICOS DEL GRAVAMEN A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS EN COLOMBIA Y SU ANÁLISIS COMPARATIVO
CON OTROS PAISES
KATHERINE ELIZABETH SILVA HERNÁNDEZ
MARÍA CAROLINA TRUJILLO OSORIO
Trabajo de grado para optar el título de
Abogado
Directores:
ANA LUCIA HERNANDEZ GUTIERREZ
CESAR HOYOS SALAZAR
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
BOGOTÁ, D.C. 2003
4
Nota de aceptación
Director de departamento
Examinador Secreto
Bogotá. D.C.
5
A nuestros padres
Ana Lucia, Fabio,
Myriam y Alfonso con
todo nuestro amor y
gratitud
6
AGRADECIMIENTOS
Las autoras expresan sus agradecimientos a:
Cesar Hoyos Salazar, honorable Consejero de Estado, quien de manera desinteresada y ética dedico parte de su invaluable tiempo al estudio y proyección de este trabajo de grado
Ana Lucia Hernández, Abogada especialista en derecho tributario y administrativo, ex magistrado auxiliar del Consejo de Estado y ex funcionaria de la DIAN, por su invaluable aporte a esta investigación.
Postumo al Dr.Jorge Andrés Arango Garavito, Abogado especialista en Derecho Económico, Vicepresidente jurídico y Secretario General del Banco Tequendama, por su colaboración.
Hernando Bermúdez Gómez, Abogado especialista en Derecho Económico y Director del departamento de Derecho Económico de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, por su colaboración en la adecuada y correcta elección de nuestro director de tesis.
Fabio Silva Cabrera, Abogado especialista en Derecho Tributario por su ayuda y motivación constante para lograr la culminación de este trabajo.
7
TABLA DE CONTENIDO
1. EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS 6 1. EL IMPUESTO A LAS DIVISAS: 6 1.1.1 Debate en Relación con este impuesto. 9 1.2 EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS: 14 2. ANALISIS DE LA ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS EN ALGUNOS PAÍSES DE LATINOAMÉRICA, EN SUIZA Y AUSTRALIA. 15
2.1. CIRCUNSTANCIAS DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS IMPUESTOS: 18 2.1.1 Argentina 18 2.1.2 Perú 23 2.1.3 Ecuador. 27 2.1.4 Venezuela. 30 2.1.5 Brasil. 36 2.1.6 Chile 38 2.1.7 Suiza 40 2.1.8 Australia 43 2.2 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS ELEMENTOS DEL IMPUESTO. 47 2.2.1 Sujeto Pasivo. 47 2.2.2 Sujeto Activo. 48 2.2.3 Hecho Generador. 48 2.2.4. Base Gravable. 49 2.2.5. Tarifa. 50 2.2.6 Causación. 52 2.2.7 Exenciones. 53 2.3. RECAUDO, EVASIÓN Y ELUSIÓN 56 2.2.1 RECAUDO 56 2.3.2 ELUSION 57 2.3.3 EVASION 61 3. EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS EN
COLOMBIA. 63 3.1 ANTECEDENTES. 63 3.2 NATURALEZA DEL IMPUESTO 70 3.3.- DESARROLLO LEGISLATIVO 76 3.4.- ESTRUCTURA 99 3.4.1 Vigencia en el Tiempo 100 3. 4.2. Sujeto Pasivo 101
8
3.4.3 Sujeto Activo. 105 3.4.4 Hecho Generador. 105 3.4.5 Base Gravable. 108 3.4.6 Tarifa 110 3.4.7 Causación 111 3.4.8 Exenciones 113 3.4.9 Agentes retenedores 138 3.5 EFECTOS ECONÓMICOS DEL IMPUESTO 141 3.5.1 En los mercados monetario y cambiario 143 3.5.2 Recaudo, Evasión y Elusión: 172 4. POSIBILIDADES DE DESMONTE DEL IMPUESTO A LOS MOVIMIENTOS
FINANCIEROS EN COLOMBIA. 183 4.1 Propuesta: FEDESARROLLO 188 4.2 Prouesta del INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO: 194 4.3 PROPUESTA RODRIGO SUESCÚN MELO: 196 4.4. PROPUESTA: ANIF 200 4.5 Propuesta: MISION DEL INGRESO. 203 4.6 Propuesta: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA 209 4.7 ANALISIS COMPARATIVO DE LAS PROPUESTAS PRESENTADAS. 210 5. LA REFORMA TRIBUTARIA Y EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES
FINANCIERAS. 221 CONCLUSIONES 238 BIBLIOGRAFIA 243
9
TABLA DE ILUSTRACIONES
Tabla 1 Comparación de hechos generadores ...............................................49 Tabla 2 Las tarifas del GMF....................................................................................51 Tabla 3 Exenciones .................................................................................................54 Tabla 4 Vigencia en el tiempo ...........................................................................100 Tabla 5 Sujetos del impuesto...............................................................................104 Tabla 6 Hecho generador...................................................................................108 Tabla 7 Base gravable .........................................................................................109 Tabla 8 Tarifa..........................................................................................................111 Tabla 9 Causación................................................................................................112 Tabla 10 Exenciones .............................................................................................135 Tabla 11 Responsables.........................................................................................140 Tabla 12 Impacto del impuesto sobre la liquidez............................................146 Tabla 13 Mayor uso del efectivo ........................................................................147 Tabla 14 Crecimiento del ahorro .......................................................................149 Tabla 15 Efectos de la demanda de efectivo.................................................152 Tabla 16 Rentabilidad del ahorro.......................................................................158 Tabla 17 Evolución anual de liquidez ................................................................160 Tabla 18 Recaudo semanal y promedio del dos por mil ...............................173 Tabla 19 Recaudo del impuesto ........................................................................174 Tabla 20 Dferencia de liquidez...........................................................................179 Tabla 21 Recaudo en personas naturales ........................................................190 Tabla 22 Rcaudo en personas jurídicas ............................................................190 Tabla 23 Mayor recaudo por concepto de IVA por efecto de bajar la tarifa y ampliar la base ........................................................................................191
INTRODUCCION
Este trabajo de tesis tiene por objeto ofrecer a nuestros lectores un
conocimiento sencillo y crítico del controvertido gravamen a los
movimientos financieros.
Son múltiples los opositores al impuesto, como también lo son quienes lo
defienden, especialmente los funcionarios del Estado que han visto en él
casi una panacea que les permite arbitrar recursos tributarios sin mayor
esfuerzo de administración, aún en contra del propio desarrollo económico
y social.
Para los propósitos de este trabajo se discurre sobre el desarrollo normativo
del tributo, desde su imposición como instrumento transitorio para
solucionar un Estado de excepción o emergencia, hasta su consagración
definitiva como recurso tributario permanente en la ley 633 de 2000;
incluyendo las variaciones introducidas en la última reforma contenida en
la ley 788 de diciembre 27 de 2002, producto del proyecto de ley
presentado por el ejecutivo, en cuya exposición de motivos se planteó
como fundamento básico del Gobierno Nacional, para atender los
deberes constitucionales y legales: El fortalecimiento de la seguridad
2
democrática, la revitalización de la economía y en particular, el
fortalecimiento de las finanzas publicas.
Para lograr mayor comprensión del tema, se exponen los hechos
económicos o sociales que influyeron y justificaron la génesis del tributo, en
los distintos países, con el objeto de lograr una clara diferenciación entre el
llamado impuesto a las divisas (impuesto Tobin) y el gravamen a los
movimientos financieros aplicables en los países Latinoamericanos y en
Colombia.
Al efecto se señalaran las características de uno y otro tributo, como las
críticas efectuadas por políticos y estudiosos de la materia, con el fin de
determinar si se cumplió o no con el propósito buscado en su creación,
atendiendo desde luego las circunstancias especiales que determinaron su
conformación y estructura misma, en Suiza, Australia y en los países de
Latinoamérica como Argentina, Perú, Brasil, Ecuador, Venezuela y Chile y
más adelante en Colombia.
Al analizar la estructura del impuesto se parte, en cada caso, de los
elementos que configuran la obligación tributaria: sujeto activo, sujeto
3
pasivo, hecho generador, causación o periodo, base gravable y tarifa e
igualmente se expone, breve y comparativamente, su evolución en cada
uno de ellos, así como los aspectos relativos al recaudo y los fenómenos
de evasión y elusión que se presentaron y que ayudaron a su distorsión.
En capítulo aparte se efectuará el estudio del Gravamen a los Movimientos
Financieros introducido en Colombia, partiendo de los antecedentes de su
creación por el decreto 2331 de 1998, como mecanismo transitorio de
solución a la emergencia económica declarada por el decreto 2330 de
1998, al amparo del artículo 215 de la Constitución Política y el análisis de
constitucionalidad, hecho por la Corte en la sentencia de mayo de 1999,
para declarar su exequibilidad, precisando los alcances normativos y la
aplicación de las medidas y el destino de los recursos obtenidos mediante
el gravamen, únicamente al sector de organizaciones solidarias que
desarrollaran actividades financieras de ahorro y crédito, las instituciones
financieras de carácter público y las demás individuales de financiación
de vivienda UPAC. Así como la unificación de la tarifa con fundamento en
los principios que para el sistema tributario consagra la Constitución
Política, en sus artículos 95 y 363, especialmente el de igualdad.
Al igual que se hizo con el llamado impuesto Tobin, para el tributo
4
establecido en Colombia, se hace el análisis de los elementos que
conforman la obligación tributaria y los aspectos administrativos de su
recaudo.
Su fallida modificación y extensión en el tiempo por la llamada ley del plan
(Ley 508 de 1999), como tributo destinado al financiamiento de la inversión
social, especialmente los gastos asociados a la reconstrucción y
rehabilitación del eje cafetero.
Su implantación definitiva como tributo permanente mediante la ley 633
de 2000, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para vivienda
de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
rama judicial.” Ley esta que, mediante su artículo 1º, adiciona el Estatuto
Tributario, con un libro VI (Artículos 870 a 881) para regular “el gravamen a
los movimientos financieros” tributo permanente de carácter general, y
que determinó como lo ordena el artículo 338 de la Constitución Política,
todos los elementos de la obligación tributaria, que se analizan en el
presente trabajo.
5
No contempló, la ley 633 de 2000, ni la ley 788 de 2002, una sanción
específica para el agente retenedor que no consigne el valor del recaudo
del impuesto a favor de la Nación, porque no era necesario ya que el
Código Penal contempla, como conducta delictiva, la omisión del agente
retenedor.
Finalmente, exponemos las posiciones de doctrinantes y entes oficiales que
promueven el desmonte del impuesto a las transacciones financieras,
propuestas que fueron ignoradas al expedirse la ley 788 de 2002 y
finalmente, presentamos nuestras conclusiones personales sobre la
implantación definitiva del impuesto.
6
1. El IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES
FINANCIERAS
El objeto de este impuesto, que es aplicado en Latinoamérica, Suiza y
Australia, difiere notoriamente del conocido como impuesto a las divisas, o
impuesto TOBIN como se expondrá enseguida:
1.1 EL IMPUESTO A LAS DIVISAS:
El impuesto a las transacciones financieras, ideado por James Tobin en la
década de los 70, como consecuencia de la trasnacionalización
económica, la falta de control y creciente desregulación del capital
financiero1, tuvo por objeto evitar la especulación desestabilizadora que
causa fluctuaciones en la banda de cambios y origina graves daños en la
economía de los países, pues si bien la mayor libertad de movimientos de
capital es importante trae consigo la especulación2.
1 Lavandero Jorge. “Ponencia sobre el impuesto Tobin a las transacciones financieras” Ponencia ante el parlamento chileno. Jueves 24 de agosto de 2000. 2 Tobin se declaró propulsor de “echar arena a las ruedas”, pués considero que era necesario ponerle arena a las ruedas de los mercados financieros por ser excesivamente eficientes. La arena en las ruedas tomaría la forma de impuesto a las transacciones financieras, que traerían la atención de los cambios hacia el largo plazo y los alejaría del sentimiento transitorio contagioso. TOBIN, James. Especulación e impuesto a las
7
En el plano normativo consideró la viabilidad de un impuesto directo, con
tasas del 0.1 al 10%, proporcional a la intensidad de la especulación y
atendiendo a las situaciones normales o criticas de la economía; y que
serían sujetos pasivos aquellos que realizaran tales operaciones
especulativas de moneda3, entendidas como operaciones a corto plazo y
gran volatilidad. La base gravable estaría dada por el monto de las
transacciones, buscando de todas maneras que la tarifa aplicable no
tuviera efecto para las inversiones de largo plazo, con lo cual se permitiría
controlar a nivel mundial la especulación de divisas.4
“Es así que, un impuesto de esta clase constituye una imposición sobre
flujos internacionales de capital y como tal se ha visualizado como un
contrapuesto fiscal y regulador frente a la globalización y la liberación de
capital; abriendo al mismo tiempo la posibilidad de una política
supranacional de impuestos y de redistribución de los ingresos entre la
comunidad internacional”5, generando importantes recursos que podrían
transacciones financieras. En essays in economics. London / Cambridge MIT. Press. 1996. Págs. 12 - 17 3 JETIN. Bruno. Discurso Unión Europea. “El impuesto Tobin Aquí y ahora.” Traducción para Attac Madrid: Jaime Pastor y Antonio Cruz González. Revista Attac. Nº 172. 1999. Pags. 110 a 140 4 EICHENGREEN, Barry. TOBIN, James y WYPLOSZ, Charles “Two cases for sand in the wheels of international finance” Dos casos de arena en las ruedas de las finazas internacionales. Economic Journal, Vol 105, pags. 162 - 172 5 CRUZ DE QUIÑONES, Lucy. Política Tributaria y Reforma. El extravagante diseño del impuesto a los movimientos financieros. Antecedentes. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. XXV jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Febrero de 2001.
8
encausarse al desarrollo de los países menos avanzados,6 y que serían
administrados, de conformidad con unas leyes supranacionales, por el FMI.
Al efecto, y para evitar distorsiones se requería de su aplicación en todos
los países bajo las mismas condiciones. Esto con el fin de evitar el
desplazamiento del dinero especulativo hacía los países que no lo
implementaran.
No obstante, los planteamientos de James Tobin no fueron acogidos en los
países desarrollados con entusiasmo en su momento, ya que se estaba en
un periodo de optimismo y confianza en los tipos de cambio flexibles7. Por
el contrario, los países en desarrollo, gracias a una mayor vulnerabilidad y a
las fluctuaciones en la tasa de cambio, se mostraron más dispuestos a
promover una iniciativa, en dicho sentido, buscando de paso una fuente
importante de recursos tributarios.
6 Si bien el objetivo principal de James Tobin, con el establecimiento del impuesto a las transacciones financieras era establecer un freno a la especulación, también contemplaba como ventaja adicional la destinación de los recursos obtenidos de su recaudo a enfrentar la pobreza de países en desarrollo, a la protección de la mujer, la niñez y el medio ambiente. Portafolio. “Se fue el creador de los impuestos a las transacciones financieras internacionales”. Miércoles 13 de marzo de 2002. 7 JOHNSON, Robert. “The tobin Tax another lost oportunity. (El impuesto Tobin otra oportunidad perdida). Development in practice. Vol. 7. Págs. 140 - 147
9
1.1.1 Debate en Relación con este impuesto.
Las razones por las cuales se abrió el debate de implantación del impuesto
Tobin, a nivel internacional, son básicamente las que procedemos a
enunciar:
1. El importante crecimiento del mercado de divisas, el cual llegaba a
la asombrosa y especulativa cifra de 1. 8 billones de dólares de
inversión diarios, de acuerdo con el informe de Bancos de Pagos
Internacionales (BIS), en 1998 y el correspondiente incremento de la
inestabilidad monetaria, tales como la crisis de 1992 en el Sistema
Monetario Europeo y la de 1994 en México.
En Alemania, parlamentarios propusieron en 1998 una moción,
argumentando que entre 1975 y 1994 las transacciones en el
mercado de divisas se había multiplicado por 80, mientras que el
comercio internacional lo había hecho solamente por 2.5 veces.
Ello significaba que, mientras el comercio internacional había
aumentado en un 31%, la especulación financiera de corto plazo se
10
había incrementado en 80%, causando un desajuste colosal en las
economías.8
2. Como el impuesto podría generar sumas sustanciales, llamó la
atención de quienes se preocupaban por la financiación pública del
desarrollo, la que se vio incrementada por los retos fiscales de los
Estados, así como por la creciente necesidad de cooperación
internacional en la solución de problemas relacionados con el medio
ambiente, la paz, la pobreza y la seguridad.9
Como resultado de este debate surgen dos posiciones contrarias: Las
que están en contra del establecimiento de este tipo de impuestos y las
que están a favor de este tributo. Los primeros se caracterizan por ser
defensores de la libertad absoluta de los mercados financieros y por
considerar que una tasa sobre las transacciones podría perjudicar
gravemente la liquidez y el comercio internacional10
8 The New Economics. “One decade older” Princeton University Press. Traducido por Maria López del Financial Times. Septiembre 11 de 2001. Páginas 12-28 9 FELIX. David. The Tobin Tax Proposal: Background, issues and prospects. (La propuesta del impuesto Tobin: antecedentes, cuestiones y perspectivas). Documento del PNUD. Abril 20 de 2000. Págs. 12 - 27 10 GARCIA ZALDIAVAR, Ricardo. HERNANDEZ, Esteban. Attac Madrid. “La globalización financiera y el impuesto Tobin. Publicado en: Revista Cambio 16. Noviembre 15 de 2001. Paginas 32-37
11
Por otra parte, quienes acuden en su defensa, exponen que el impuesto
desincentiva las transacciones a corto plazo, sin perjudicar el comercio
internacional, los flujos de capital a largo plazo, ni los ajustes en el valor
de la moneda, consecuencias de cambios en la economía real.
El impuesto entonces se basa en la frecuencia de las transacciones, de
suerte que, a mayor frecuencia, la tasa del impuesto sea más alta.11
Como otro punto del debate, se propuso como sustituto de este
impuesto, una moneda mundial única que neutralice el cambio. Sin
embargo, ello no se considera factible dada la heterogeneidad de las
naciones y las diversas metas económicas, que de acuerdo con sus
necesidades cada país persigue.
En conclusión, aunque el debate continua abierto, es evidente la
tendencia, cada vez mayor, por establecer el impuesto tal como se
11 “El gravamen sobre los “negocios normales” no seria significativo, gracias al reducido tipo impositivo, del 0.1 por ciento al 0,5 por ciento. De acuerdo con los cálculos parlamentarios asumiendo un tipo del 0.2%, un especulador que trabaje sobre la base de movimientos diarios se enfrenta a un gravamen del 48 por ciento anual, un inversor con un horizonte semanal debe pagar un 10 por ciento por concepto de transacciones y si ampliamos el plazo a una perspectiva mensual la carga representaría solamente el 2.4 por ciento. Como 40 por ciento de las transacciones de divisas tienen un horizonte temporal de menos de dos días y el 80 por ciento no alcanza la semana el impuesto definitivamente tendría un efecto calmante.
FMI 1998. “Economic Forum - financial markets: coping with tourbulance” (Foro económico – mercados financieros: enfrentarse a la turbulencia. www.imf.org.
12
evidencia con los programas para su adopción por parte del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y los estudios
presentados con ocasión de la cumbre mundial para el desarrollo
social, en Copenhagen, en 1995. Así como en los recientes estudios por
parte de la Comisión Económica de América Latina y el Caribe (CEPAL),
los cuales han abierto un importante debate respecto a este impuesto,
en países como Chile, Canadá, Suiza y Alemania.
Frente a estas tendencias, encontramos la aceptación de la propuesta
de este impuesto en los gobiernos de Finlandia, Francia y Australia, y las
manifestaciones en el mismo sentido del primer ministro de Malasia, en
los años 1999 y 2000 respectivamente. Dicha aceptación se encuentra
condicionada a la implantación mundial, promoviendo su
incorporación progresiva por parte de los países en desarrollo 12
CARACTERISTICAS Y CRÍTICAS DEL IMPUESTO DE TOBIN
El IMPUESTO TOBIN PRINCIPIOS
La tasa se aplicaría únicamente a las transacciones de divisas y no a los demás mercados (como por ejemplo el de materias primas).
12 BAKER, Dean. Why do we avoid financial taxes? Challenge/ m.e. sharpe(armonk vol 44 # 3).
13
El IMPUESTO TOBIN Su doble objetivo es frenar los flujos de
capitales especulativos a corto plazo, así como financiar el desarrollo de los países pobres13
NIVELES DE TASACIÓN PREVISTOS Gran parte de la especulación se basa en la anticipación de las pequeñas variaciones de la cotización de las diversas monedas que puede ofrecer inmensos beneficios en función de los fondos invertidos. La tasa debería ser una tasa muy reducida de 0.5%14
PLAZAS FINANCIERAS DONDE PODRÍA APLICARSE
La mayor parte de transacciones de divisas, un 82%, se hace efectiva en menos de diez plazas financieras en el mundo: Gran Bretaña 32%, Estados Unidos 18%, Japón 8%, Singapur 7%, Alemania 5%, Suiza 4%, Hong Kong 4% y Francia 4%. Alrededor del 50% de estas transacciones se realizan en países de la Unión europea, y cerca del 80% en países del G7 según un informe de diputados europeos15 del año 2000
APORTES Aporta entre 50 y 250 millones de dólares anuales. El programa de Naciones Unidas para el Desarrollo evalúa el costo de los programas de acceso al agua, a la energía, a la salud y a la educación, para eliminar la pobreza en el tercer mundo, en treinta a cuarenta millones de dólares anuales16
13 SPAHLD, Paul Bernd 1996. The tobin tax and exchange rate stability. (El impuesto Tobin y la estabilidad en el mercado de divisas. Finance & Development. www.worldbank.org. La administración de los recursos destinados al desarrollo social serían administrados de acuerdo con la política de Tobin por el FMI. Sin embargo, algunos países han considerado dentro del debate que ni el FMI ni el BM. Ofrecen credibilidad y que por lo tanto debería proponerse a organizaciones como el PNUD u otras que se crearan, bajo el control de la Asamblea General de la ONU u organismos mixtos formados por instituciones representativas de la sociedad. 14 Boeton Marie. “Es muy simple recaudar la Tasa Tobin”. El grano de arena. Entrevista con Bruno Jetin para Politics. 2000. Págs. 12-15 15 Periódico Portafolio. “Se fue el creador de los impuestos a las transacciones financieras internacionales”. Miércoles 13 de marzo de 2002 16 ibídem.
14
1.2 EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS:
En algunos países de Latinoamérica, como Argentina, Venezuela, Chile
Perú, Ecuador, Brasil y Colombia, así como en Australia y Suiza se ha
creado un tributo que, si bien debido a su denominación podría
identificarse con el impuesto de Tobin, no fue concebido con el mismo
propósito, pues en este caso se establece con miras a un pronto recaudo
de recursos para subsanar el déficit fiscal, lo cual se desprende del hecho
de que fueron incorporados en épocas de crisis económicas, según se ve
reflejado en las exposiciones de motivos de las leyes que dieron lugar a su
creación17. Así mismo, su hecho generador no se limita al movimiento de
divisas sino a cualquier transacción a través del sistema financiero.
A diferencia del Impuesto a las divisas, el impuesto a las transacciones
financieras en Australia y América Latina opera exclusivamente a nivel
local, y con el único objeto de arbitrar recursos al fisco. Sin embargo, en
Ecuador, se aplica también a las transacciones internacionales.
17 Argentina: Ley 22.947 de 1983, octubre 14. Brasil: Ley 2219 de 2 de mayo de 1997. Ecuador: Ley 17120/ sub. 78 del 1 de diciembre de 1998. Venezuela. Ley 358 de 1999.
15
Por su parte, en Suiza, su introducción tenía el mismo propósito que en
América latina, razón por la cual tuvo una vigencia temporal.
Posteriormente se reintrodujo con una finalidad ostensiblemente distinta, en
la medida en que buscaba disminuir la entrada de dineros ilícitos en su
economía.
El Impuesto a las transacciones financieras (ITF) y el impuesto a las divisas
(ITD) pueden establecerse simultáneamente18, ya que sus diversos objetivos
no los hacen excluyentes, pues a la vez que mediante el ITF se recaudan
recursos para el fisco, con el ITD se evita la especulación. Un caso concreto
es Chile, donde se aplica el ITF y actualmente se adelanta el debate para
establecer el ITD, situación que puede presentarse igualmente en otros
países.
2. ANALISIS DE LA ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES
FINANCIERAS EN ALGUNOS PAÍSES DE LATINOAMÉRICA, EN SUIZA Y
AUSTRALIA.
18 Lavandero Jorge. “Ponencia sobre un el impuesto Tobin a las transacciones financieras” Ponencia ante el parlamento chileno. Jueves 24 de agosto de 2000. Gaceta Nº 255. Págs. 2 y 3
16
El impuesto a las transacciones financieras ha sido implantado en algunos
países de Latinoamérica19, así como en Suiza y Australia, como un
mecanismo para conjurar dificultades en un determinado periodo fiscal. En
los últimos 13 años, un número de países latinoamericanos ha decidido
hacer uso de los impuestos a las transacciones financieras con el fin de
aumentar sus rentas públicas. Estos gravámenes se han impuesto a las
transacciones bancarias, especialmente en los débitos.
“En la década de los ochenta, la mayoría de los países latinoamericanos
presentaron los siguientes efectos debido a la suspensión en el boom de
entrada de flujos externos: Aumento de precios, reducción de sueldos,
inflación galopante y desabastecimiento. El presupuesto estatal intentó
mediatizarlas recurriendo al endeudamiento externo. Tal solución agravó
el problema, pues tras dicho endeudamiento, llegaron las exigencias de
ajuste y luego la desnacionalización y apropiación de industrias y empresas
como parte de pago de las deudas. La situación económica, llevaba a la
burocracia a emprender el camino de la profundización de los planes de
ajuste; avanzando así el proceso de restauración capitalista.”20
19 En este acápite se examinan las experiencias de Brasil, Argentina, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. 20 RODRIK, Dani. “Repensando la economía”. Revista Realidad Económica. Buenos Aires, Argentina. Nª172. 2000. Pág. 25
17
Las dificultades económicas que se presentaron hacia mediados de los
años setenta, adquirieron el carácter de crisis económica aguda en la
década de los ochenta. La amplitud de la crisis fue desigual en los
diferentes países afectados, pero las manifestaciones fueron idénticas:
Disminución del ritmo de crecimiento, dificultades en el sector agrícola,
déficit fiscal, falta de liquidez y por lo tanto una escasa productividad en
todos los sectores de la economía. 21
Como consecuencia de aquellas crisis que enfrentaron los países de
Latinoamérica, muchos de éstos decidieron buscar mecanismos que les
permitieran encontrar recursos para subsanar la falta de liquidez, de una
forma fácil de recaudar y que fueran de difícil evasión y elusión. Por ello, se
implantó el impuesto a las transacciones financieras, también llamado
tributo a los débitos bancarios, contribución provisoria sobre movimientos
financieros o impuesto a la circulación de capitales dependiendo del
país.22
Este impuesto fue establecido a nivel Latinoamericano por primera vez en
Argentina, en 1983 y reintroducido en ese país en los años 1988 y 2001. Le
21 RODRIK, Dani. “Repensando la economía”. Revista Realidad Económica. Buenos Aires, Argentina. Nª172. 2000 Pág. 32 a 37 22 UNDURRUAGA Gonzalo, “impuesto a los débitos bancarios en Latinoamérica” Economía Latinoamericana. Santiago de Chile, Chile. Nª 14. Marzo de 2001. Pág. 25 a 38
18
siguieron en su implementación Chile, en 1984, Perú, en 1989, Brasil, en
1994 y reintroducido en 1997, Venezuela, en 1994 y reestablecido en 1998,
Colombia, en 1998 y finalmente Ecuador, en 1999. Por su parte, Australia
introdujo el impuesto en abril de 1983 y Suiza lo hizo en 1998.
Sin embargo, debido a que las autoridades tienen conocimiento de los
efectos distorsivos23 que éste causa, lo establecen de forma específica, y
temporal para periodos cortos.
2.1. Circunstancias de implementación de los impuestos:
2.1.1 Argentina
Antecedentes Primera Etapa 1982-1983
En primer lugar debe enfatizarse que Argentina ha hecho uso de este
impuesto en diversas oportunidades y que aunque el mismo en las
diferentes ocasiones se utilizó con similar objeto, las circunstancias bajo las
cuales se incorporaron fueron distintas.
23 Entendemos por efectos distorsionantes entre otros la desintermediación financiera, el mayor uso de efectivo, la menor cantidad de cheques compensados, el flujo de efectivo hacia el exterior y el encarecimiento de las operaciones de CDT. Efectos que se estudiaran exhaustivamente en el capitulo correspondiente al análisis económico del caso Colombiano
19
La etapa de la política de ingresos se caracterizó por una economía
cerrada y un rol preponderante del Estado, tanto en el gasto deficitario
como en la fijación de precios, salarios cambios y créditos.
Como una de las medidas para asumir esta nueva etapa se implementa el
impuesto a los débitos bancarios24, que de acuerdo con la exposición de
motivos de su creación se introduce con el fin de conseguir recursos para
asumir la deuda externa.
Antecedentes Segunda Etapa 1983 - 1988
Entre 1983 y 1986 se experimenta un auge de la Política de ingresos,
periodo en el cual el producto interno bruto crece 0% en tanto que los
ingresos reales de las personas se incrementan un 53%, lo que hacia
totalmente incongruente la economía en este periodo “en la medida que
no se puede distribuir lo que no se tiene”. 25
24 Fue establecido mediante la ley 22.947. La cual fue modificada por la ley 22.983 que incorporó una nómina de sujetos exentos. La ley 23.121 prorrogó la vigencia del impuesto hasta el 31 de diciembre de 1985. La ley 23.213 incremento la alícuota al 0.2% (dos por mil) y prorrogo la vigencia hasta el 31 de diciembre de 1986. La ley 23.496, reestablece el impuesto al debito bancario y lo prorroga hasta el 31 de diciembre de 1989. Por su parte la ley 23.549 la prorroga hasta diciembre 31 de 1992 y aumenta la tarifa al 7 x 1000 www.soler.com.ar/general/inftec/2001/fiscal/f150/html. 25 Universidad del Cema. “Desarrollo Económico”. Argentina. Documento de Trabajo Nª147. Agosto de 2000. Pág.7
20
El sistema se derrumba a partir de 1987 y termina con la hiperinflación de
1986-1988 que llegaba casi al 100% mensual, con un grave problema de
liquidez y sumido en una crisis política difícil de superar. Se requería,
entonces, subsanar dichos problemas de una manera eficaz y pronta, por
lo cual se implantó nuevamente en el país el tributo a los débitos bancarios
y financieros..26
Ante la grave crisis económica y fiscal27 que se asomaba, el Presidente
Alfonsín había anunciado un plan de guerra con fuertes aumentos
impositivos y disminución de subsidios, para controlar una inflación que
superó el 70% en mayo del 89, dentro de este plan, reimplantó el control de
cambios, aplicó restricciones en la venta de divisas extranjeras y fijó precios
máximos para los principales productos de consumo. 28
Como consecuencia de la hiperinflación el salario mínimo pasó de tener
una equivalencia de más de US$ 100, en 1988, a menos de US$ 20 en el
año siguiente. Se presentaba, así mismo, el desmantelamiento de la
industria, la merma en la producción agrícola y ganadera y una enorme
26 La ley 23.496 reestableció la vigencia del impuesto desde el 20 de febrero de 1987 y hasta el 31 de diciembre de 1989. 27 En la medida que los ingresos caían del 15.5% al 4.8% y el gasto excedía los ingresos en un 12%. www.Infojus.com.br/jurisprudencia/index/html 28 www.losandes.com.ar/2001/0413/leyimpuestocheque/html
21
deuda externa. En lo político, el juicio a las cúpulas militares, y los intentos
golpistas agravaron la confianza que se tenía en el sistema argentino.29
Igualmente, debe decirse que, cuando Argentina introdujo el impuesto en
1988, los ingresos gubernamentales estaban disminuyendo
dramáticamente, al mismo tiempo que se presentaba una hiperinflación y
el incremento de la evasión, que implicaba necesariamente el
advenimiento de una terrible crisis económica30.
Por ello en 1989 el Impuesto a los débitos bancarios y financieros fue
reintroducido como una medida temporal y extraordinaria.31
“Entre 1990-1991 se instrumenta la Economía de Mercado, basada en la
economía abierta, financiamiento genuino (no inflacionario) y flexibilidad
de precios. La crisis del Tequila detiene momentáneamente este proceso
29 RODRIK, Dani. “Repensando la economía”. Revista Realidad Económica. Buenos Aires, Argentina. Nª172. 2000 paginas 23-25 30 Entre 1986 y 1990 rige la inflación y la recesión. La producción, medida por el PIB per capita cae en un 15% y el ingreso promedio cae en un 15%. www.Infojus.com.br/ jurisprudencia/index/html 31 En la exposición de motivos se argumento: “El proyecto que se acompaña forma parte de un conjunto de medidas que procuran una recomposición de la estructura impositiva ante la imperiosa necesidad de reducir el desequilibrio presupuestario, obligando a la implantación de impuestos de emergencia que, recayendo sobre manifestaciones objetivas de capacidad contributiva sea a la vez de fácil e inmediata recaudación” www. Atlas.org.ar/pdf/lazzari. PDF
22
de crecimiento el cual tuvo también gran influencia en el mantenimiento
del impuesto a las transacciones financieras en éste país”32.
Tanto el gobierno militar, como el presidente Alfonsín, terminaron en medio
de profundas crisis económicas debidas a la inconsistencia
macroeconómica de sus políticas. En ambos casos se verificaron caídas
significativas en el nivel de ingresos de los más pobres, disminuyendo su
capacidad adquisitiva y de pago, lo cual trajo como consecuencia un
aumento en la cartera morosa de los bancos, en las daciones en pago y
otros acuerdos de pago que afectaron la liquidez del sistema financiero.
La reglamentación relacionada con el tributo a los débitos bancarios se
implantó para resolver dichos problemas de liquidez que tenía Argentina
en ese momento. Así se le permitió al sistema bancario argentino, resistir la
prueba impuesta por la crisis mexicana. Algunos hechos ilustran la
gravedad del problema de liquidez. Durante un período de tres meses, el
sistema bancario argentino perdió el 18% de sus depósitos; cinco meses
después, sin embargo, más de dos tercios de esos depósitos habían
regresado. En los pocos casos en los que se liquidaron los bancos o se
32 DE VENANZI, Augusto. Gasto público, gasto Social y tributación en Argentina. Economía y ciencias Sociales Agosto de 2000. UCA. Universidad Central de Argentina. Págs.12-19
23
vendieron sus activos, la pérdidas de los depositantes fueron mínimas,
llegando a menos del 1% de la base de depósitos.33
2.1.2 Perú.
Se presentó su implementación cuando el país se encontraba incurso en
una profunda crisis económica, en la cual las exportaciones habían
disminuido de manera importante y las tasas de interés sobre la deuda
externa habían aumentado, al igual que los préstamos disponibles en los
mercados internacionales se habían reducido notablemente. Lo anterior, a
su vez produjo que los ingresos a nivel central cayeran de 14.1% en 1985 a
6.1% en 1989, pues éstos dependían del valor de las exportaciones y el
financiamiento externo.34 Finalmente, la crisis se tradujo en que el país
conoció tasas de inflación bastante elevadas aunque no tan exorbitantes,
como las que se presentaban en Argentina. Como había que enfrentar los
efectos de la crisis económica antes mencionada, se tomó la decisión de
implantar un mecanismo tributario que le permitiera al Estado peruano
captar recursos de manera ágil y segura; razón por la cual se determinó el
33 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL. FMI. “Evolución Económica Latinoamericana y soluciones económicas a las crisis fiscales”. Septiembre 18 de 1997. Pags. 23 -33 34 COHELO, Isaías. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001. PAG. 27-29
24
establecimiento del impuesto a los débitos financieros para poder superar
el déficit fiscal por el cual estaban pasando las finanzas públicas peruanas,
como consecuencia de la crisis.35
Con la introducción del impuesto se buscaba: “obtener recursos del orden
de US $ 1,120 millones con el fin de solventar el hueco económico que se
había generado por el gasto público y por la reducción en exportaciones”,
así como contribuir a solucionar el desequilibrio que se presentó en otros
países de Suramérica, como se constata en la exposición de motivos de la
ley.
Como resultado de las elecciones democráticas de 1990, el nuevo
gobierno de Alberto Fujimori inició un proceso de liberalización económica
y la búsqueda de la reinserción del Perú dentro del sistema financiero
internacional. Estas políticas permitieron soportar las presiones creadas por
las reformas en el comercio exterior, la política cambiaria, la determinación
de tasas de interés, los ajustes tributarios, el papel del Estado, entre otros.
35 SALINAS, Andrés. “Depresiones en la banca peruana”. Economía Peruana. Abril de 1999. Lima, Perú. Nº 68. Pág. 32 a 35
25
El año de 1990, como producto de todos estos ajustes, cerró con una
inflación del 76.50% que provocó una caída real de los ingresos mínimos
del 26% sólo para ese año. 36
En materia financiera, el gobierno redujo a la mitad el impuesto
extraordinario a los depósitos bancarios en cuenta corriente y a una cuarta
parte el tributo al mercado de divisas.37
Por su parte, la política cambiaria se caracterizó por la liberación en la
determinación en el tipo de cambio, que se tradujo en una devaluación
del 37.52% en el mercado libre y más del 1000% con respecto al tipo de
cambio oficial. 38
Todas estas reformas agudizaron el problema de la banca paralela cuyo
nacimiento surgió en el preciso momento en que se estatizaron bancos
privados. Esto ocasionó que a finales de 1990 se derogara la ley de
estatización del sistema financiero, condición que volvió a dinamizar la
36 DWERGER, m. Hacienda Pública Barcelona: Bosch. Problemas Tributarios en Perú. Año 2000. Págs. 25-33 37 www.talcualdigital/archivo/ 38 ibídem
26
negociación de acciones de este tipo de empresas en la BVL (Bolsa de
Valores Limeña) 39
Aún cuando la ley de estatización fue derogada, el impuesto a los débitos
bancarios se mantuvo, pero ante los efectos distorsivos que causó en este
país su vigencia transitoria fue acatada. 40
Actualmente se está discutiendo en Perú nuevamente una implantación
del impuesto a las transacciones financieras. El ministro de Economía,
Pedro Pablo Kuczynski, discutió con los funcionarios del FMI la posibilidad
de establecer el impuesto a las transacciones con el fin de reducir las
preocupaciones fiscales41, las cuales, a su juicio, se resolverían al gravar
con un porcentaje a favor del Estado las emisiones de cheques, así como
de los papeles y bonos financieros. La magnitud del problema fiscal que
tiene muy preocupado a Pedro Kuczynski, se traduciría en un déficit de US$
690 millones para el año, debido principalmente a la contracción del PIB,
39 LIMA B. Los sesgos a corregir en el Plan de Enfrentamiento a la pobreza, Carcas, Coasseps 40 Bolsa de Valores de Lima. Mercado Anual 1996. Lima, Perú. 1997. Informe Anual. Págs. 7 a 12. 41 Para el 2000 se proyectaba un déficit fiscal en torno al 2.6% del producto Bruto Interno, es decir alrededor de US $1.500 millones, estimado que se sustenta en el costo de la norma de desagio tributario y las deudas sobre una recuperación sostenida de la recaudación por un IGV interno, señala el estudio de perspectivas de la economía de América latina y del Perú 2002 – 2003 de apoyo y consultoría. Cabe señalar que la meta fiscal comprometida con el Fondo Monetario Internacional es de 1.9% del PIB y en ese caso los ingresos por privatizaciones superarán los US $ 700 millones y el déficit podría elevarse hasta 2.2% www.mef.gob.pe
27
por octavo mes consecutivo, en 2,3 por ciento, desde 1999 alcanzando
una variación acumulada para el primer semestre del año 2000 de 1.7 por
ciento. Los sectores que registraron mayor retroceso fueron la pesca
(29.6%), la construcción (12.4%), el comercio (3.9%) y el sector
manufacturero (3.2%.)
Pedro Pablo Kuczynski estaría estudiando con el FMI implantar un impuesto
a las transacciones bancarias, afectando al sistema financiero y a los
usuarios. La posibilidad que fracase la privatización de Egasa y Egesur por
la airada reacción popular, sobre todo en el sur del país, incrementaría ese
hueco fiscal.42
2.1.3 Ecuador.
El impuesto a la circulación de capitales se consideró por primera vez, por
el gobierno de Jamil Mahuad, y empezó a aplicarse a principios de 1999,
42www.cajpe.org.pe/cronolog/eneve3.htm
28
en una época en que la economía ecuatoriana se hundía en una gran
crisis, tanto económica como financiera.43
La economía del Ecuador se había contraído en un 8%, el crecimiento del
producto interno bruto (PIB) se redujo a 0,4%, en 1998 y cayó 7,3% en 1999.
El desempleo se incrementó de 11,8% en 1998 a 15,1% en 1999. El déficit
fiscal subió de 2,6% del PIB, en 1997, al 5,7% en 1998 y al 6,2% en 1999. En
relación al sector externo, el déficit, en cuenta corriente, aumentó al 11%
del PIB en 1998 y en 1999 habría un superávit de 5,4% debido a la recesión
económica causada por una caída del 50% en las importaciones
ocasionadas por la falta de liquidez, como consecuencia de la reducción
de los excedentes generados por el sector minero; de una oferta
exportable escasamente diversificada; de la declinación en los precios
internacionales para las principales exportaciones; de un aumento en las
tasas de interés sobre la deuda pública externa; de la reducción de los
préstamos disponibles en los mercados internacionales y de una caída
brusca de los ingresos públicos que dependían de todos los anteriores
factores. 44
43 GABIN, Michel y HAUSMANN, Ricardo “Las raíces de las crisis bancarias: el contexto macroeconómico. Las crisis bancarias en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D. C 1996. Johns Hopkings. University Press. Paginas 13 a 26 44 Ley 17120/ sub. 78 del 1 de diciembre de 1998. Gaceta 1237 de 1999. Páginas 13-16
29
“Debido a estas circunstancias el FMI presionó a Ecuador a incrementar el
IVA del 10% al 15%. Eventualmente, con un estrecho margen, se aprobó un
aumento al 12% (luego de un sobrecargo anterior a los aranceles de
exportación). Para aplacar al Fondo Monetario el impuesto a la renta de
las empresas se incrementó del 15 al 25%, pero con una economía del 8%
de contracción anual, muy pocos negocios tenían utilidades imponibles”.45
Desesperado por conseguir, de alguna manera, la formula del FMI de
alcanzar la prosperidad por medio de la austeridad, el gobierno impuso un
gravamen del 1% sobre las transacciones financieras en enero de 1999 que
remplazaría al impuesto a la renta. Sin embargo, con una moneda que se
hundía y con la imposición de nuevos tributos en un sistema bancario en
crisis, la fuga de capitales privados llegó a un índice increíble que
alcanzaba el 19% del PIB, forzando las importaciones a reducirse a la
mitad. 46
45 www.repem.org.uy/iniciativafc_transaccecuador.htm 46 www.eclac.cl/publicaciones/DesarrolloEconomico/3/LCG2123/Ecuador.htm
30
Por estas razones el impuesto a la renta regresó rápidamente en abril,
mientras el impuesto a las transacciones financieras se redujo ligeramente
a un 0.8%.
Aún a esta tasa moderadamente más baja, este impuesto contribuyó en
buena medida a los problemas del sistema bancario, ya que incentivó a
las personas a retirar depósitos (por ejemplo la corrida bancaria de marzo
de 1999)47, razones por las cuales este impuesto fue derogado para el
ejercicio de 2001.48
2.1.4 Venezuela.
El triunfo de Rafael Caldera se dio bajo una crisis económica y política
crucial, que se materializaba en la crisis de diversas entidades financieras, y
principalmente en el desequilibrio del Banco Latino, que pusieron en
47 Una corrida bancaria hizo que se decretara un feriado bancario del 8 al 12 de marzo de 1999, y se congelaran los depósitos de ahorro y a la vista por seis meses y los depósitos a plazo por un año. También se reprogramó la cartera de los bancos.
En agosto de 1999, el Gobierno comenzó a descongelar una buena parte de los de depósitos a la vista y de ahorro. Para enero de 2000 ya se habían liberalizado todos esos depósitos. Sin embargo, parecería que una parte sustancial, en dólares de Estados Unidos, se fugó al exterior.
www.camaraperuecuador.org.pe
48www.sri.gov.co.ec/.../principales_impuestos/guía_icc/entrega_info_diaria/entrega_de_info_diaria.html
31
apuros al FOGADE, por lo cual hubo que aportar auxilios desmesurados y
sin control que obligaron a Caldera a tomar ciertas medidas, entre ellas el
control cambiario.49
Esta situación causó la paralización de numerosas actividades
económicas, como resultado directo de la inmovilización en FOGADE de
una importante porción de masa monetaria del sistema financiero
nacional.50
A fin de garantizar la seguridad ante el público el gobierno no interviene
dichas entidades sino que por el contrario adopta la política de auxiliar,
pero a pesar de ello, la desconfianza de los usuarios se hace ostensible, y
posteriormente se hace necesaria la intervención de los bancos auxiliados
que se encontraban en crisis (Barinas, Construcción, Fondo Fiveca La
Guaira, Amazonas, Confinanzas y Metropolitano). 51
A la par de estos acontecimientos se produjo la renuncia de los titulares del
Banco Central, lo cual sumado con las presiones inflacionarias, previnieron
49 www.analitica.com/biblioteca/venezuela/reglamento_debito/asp 50 www.prestigio.com.ve/site/p-general.asp?contenido=02BER15_1 51 Agroplan c.A (1994) Datos al segundo semestre de 1994, Caracas. Agroplan
32
de la dificultad que tenía Venezuela para financiar su creciente déficit
fiscal; así como de la incertidumbre con respecto a la política que llevaría
a cabo el nuevo gobierno52. Estas condiciones suscitaron el pánico
cambiario llevando a la devaluación más violenta que el Bolívar había
sufrido.
La crisis del sistema financiero antes descrita condicionó la contracción
económica sufrida por la sociedad en 1994, y que implicaba que el
desempleo abierto para finales del año rondara en 68%, y un 52% de
empleo informal dentro de la población económicamente activa. 53
Se presentó así mismo un grave deterioro de los servicios públicos que
debido a la caída de los ingresos públicos (12%) no se podía asumir por el
Estado.54
El Gobierno Nacional, movido por la necesidad de resolver el problema del
déficit fiscal, y ante las desventuras del proyecto inicial del Impuesto al
52 ROJAS SUAREZ, Liliana y WEISBROD Steven. “Las crisis bancarias en América Latina: Experiencias y temas”. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C. 1996. Johns Hopkings. University Press. 53 www.tao.ca/-ccsc_hectmon/recesion/htm 54 LIMA b. (1994). Los Sesgos a corregir en el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza. Caracas, Coasseps. Págs.: 32-47
33
Valor Agregado IVA, presentó en el mes de marzo un paquete tributario55
destinado a generar los recursos requeridos para cerrar la brecha fiscal
que incluyó una reforma de la Ley del Impuesto sobre la Renta (ISLR), la
cual buscaba básicamente introducir diversos gravámenes entre ellos el
Impuesto al Débito Bancario, y el impuesto al lujo o al consumo suntuario.
El gobierno nacional fue beneficiado con una ley habilitante que le
permitió actuar en materia fiscal.56
Con estas medidas se buscaba mantener la tendencia, iniciada por
Ramón J. Velásquez, de aumentar la recaudación interna, con el fin de ir
modificando la composición de ingreso fiscal, del sector público,
consolidado como un déficit histórico equivalente al 15.2 %del PIB.
Este impuesto se estableció, en este paquete de medidas, como un tributo
de carácter temporal, por tanto, se recaudo tan sólo por siete meses hasta
el 31 de diciembre de 1994. 57
55 Plan Sosa. Programa de leyes fiscales que fue aprobado en Consejo de Ministros el 7 de marzo de 1994 56 El Presidente Rafael Caldera solicitó los poderes especiales en fecha 5 de abril de 1994. El viernes 15 de abril se firmó el ejecútese a la ley habilitante, aprobada en el Congreso Nacional el día anterior, con seis proyectos de leyes. El impuesto al débito bancario entró en vigencia el día 9 de mayo de 1994 57 MINISTERIO DE HACIENDA DE VENEZUELA. Informe presentado en la Conferencia sobre afluencia de capital privado a los mercados emergentes tras la crisis latinoamericana, por el gobierno del presidente Hugo Rafael Chávez Frías. México DF. Septiembre 7 de 1998
34
La administración de Chávez asume el poder en diciembre de 1998, con
una agenda que sugería cambios fundamentales para el país. El gobierno
solicitó al Congreso a principios de 1999 poderes legislativos especiales,
que se otorgaron a través de la “ley habilitante de 1999”58, con el objetivo,
entre otros, de reestructurar la administración pública y reducir el número
de ministerios.
El gobierno se comprometió a suministrar los medios necesarios para
reactivar la economía después de dos años, 1997 y 1998, durante los
cuales el PIB se contrajo el 5.9% en total y donde la PEA (Población
Económicamente Activa) aumento en un 8% y al mismo tiempo la PD
(Población Desempleada) aumentaba en un 22.7%59.
Con el fin de solucionar estos escollos gubernamentales se requería un
mayor gasto social, para lo cual se necesitaban mecanismos de fácil
recaudo que proporcionaran ingresos al gobierno, Por este motivo
nuevamente se estableció el impuesto a los débitos bancarios, como una
58 Gaceta oficial de la República de Venezuela Nº 36687 del 26 de abril de 1999 59 http://www.eluniversal.com/2002/08/12/OPI6.shtml
35
medida temporal,60 el cual se aplicó durante un año con una tarifa del
0.50%.61
En marzo de 2002, de nuevo el Presidente Chávez defiende la utilización
del Impuesto a los Débitos Bancarios mediante el cual busca recaudar 1.5
billones de Bolívares (1.968 millones de dólares), durante los doce meses
que estará vigente y que tiene por objeto según la exposición de motivos
de este Decreto Ley62: “Superar una época difícil para la economía del
país ante el derrumbe de los precios del petróleo, principal producto de
exportación, cuya venta sustenta más del 40% del presupuesto nacional,
esto por cuanto el crudo venezolano ha promediado US $ 16 por barril en
lo que ha transcurrido de este año, comparado con US $ 20,18 por barril el
año pasado y US $ 25,91 por barril el 2000.
Los ingresos adicionales estarían destinados a cubrir el déficit fiscal que se
proyecta para este año en más de un 6% de los US $ 10 billones del
60 Ley 358 de 1999. 61 www.bnv.bib.ve/debit.htm
62 Decreto Nº 118, que establece el débito bancario. “En ejercicio de la atribución que le confiere el ordinal 8º del artículo 190 de la Constitución y de acuerdo con lo dispuesto en el literal a) del numeral 3 del artículo 1 de la Ley Orgánica que Autoriza al Presidente de la República Para Dictar Medidas Extraordinarias en Materia Económica y Financiera requeridas por el interés público, en Consejo de Ministros.”
36
producto interno bruto, debido a una esperada caída en los ingresos del
petróleo que normalmente corresponden a cerca de la mitad de los
ingresos del gobierno.”63
2.1.5 Brasil.
Brasil experimentó una aguda desaceleración económica en el segundo
semestre de 1994, como resultado de la contracción de la afluencia de
capitales privados y de la reducción de los precios de los productos de
exportación64. El hecho de que el país hubiere abandonado la paridad
móvil de su moneda a mediados de enero y de que los acontecimientos
conexos agravaran las dificultades de ajuste que padecía la región;
produjeron una agudización de la crisis financiera y fiscal del Brasil. Estas
presiones, obligaron al país a imponer en 1994 una “contribución provisoria
sobre movimientos financieros o transmisión de valores; operaciones de
crédito; cambios y seguros; que le ayudara a conseguir recursos para
financiar el problema de liquidez, que a su vez era consecuencia de la
63 www.bpmaw.com/idb_2003.asp 64 OXFAM, G.B. “The Brazilian economic Crisis” (La crisis económica brasileña), documento de política. Marzo. 1999. www. Oxfam.org.uk
37
desaceleración económica por la que pasaba el país.65 Todas estas
circunstancias llevaron al lanzamiento del “Plano Real” el 1 de marzo de
1994, que establecía como motivo para la introducción de estas medidas
la estabilidad monetaria y la reducción de la inflación que alcanzaba más
del 2.500%, en 1993. Los ingresos del Estado que a pesar de tener una
caída irrisoria, menos del 1.8%66, implicaban un riesgo para un sistema
afectado por la inestabilidad macroeconómica. Por medio de este plan
se lograron grandes avances fiscales reduciendo la inflación a menos del
3 por ciento en septiembre de 1998 – una tasa que Brasil no presentaba
desde hacía casi medio siglo. La baja inflación fue alcanzada sin costo
significativo para la actividad económica y sin pérdida de renta. El PIB
creció a una tasa media real de 4,1 por ciento durante el período 1994-97
y el PIB per capita creció a una tasa anual real de 2,7 por ciento. Este
desempeño económico – que contrasta nítidamente con el
estancamiento de la renta real y con la alta inflación de los años 80 e inicio
de los 90 – permitió la permanencia de tasas relativamente bajas de
desempleo hasta 1997, así como una significativa mejoría de los niveles de
65 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, “América Latina: Como hacer frente a la crisis de Brasil y satisfacer otras necesidades de ajuste.” Evolución de la economía mundial y respuestas de política económica a las crisis recientes. Abril 16 de 1999 66 www.stn.fazenda.gov.br/programacao_financiera/index.asp
38
vida del pueblo brasileño, especialmente de los sectores de más baja
renta.67
“Ante estos resultados, las medidas consagradas en el plan se mantuvieron
salvo la contribución provisoria sobre movimientos financieros o transmisión
de valores; operaciones de crédito; cambios y seguros, que se reestableció
en 1997 como el impuesto sobre operaciones financieras, ya no con el
objetivo de afrontar una crisis bancaria sino como mecanismo estabilizador
de la economía Brasileña”68
2.1.6 Chile.
En 1982 se inició en Chile una grave crisis bancaria. El PIB había caído en un
7,25% y la deuda externa crecía progresivamente en un 12.78% anual. Tras
un intento fallido de hacerle frente a esta situación, estos valores se
seguían disparando, perjudicando principalmente el sector económico
real y los ingresos destinados a cumplir con los compromisos
internacionales. Por estas razones en 1984 se emprendió un programa de
reestructuración bancaria y fiscal69, cuyo resultado final fue exitoso, entre
67 www.finanzas.com/id.2306631/noticias/noticia.htm 68 www.planalto.gov.br/ccivil/leis/18894.htm 69 Los motivos que se indicaron para esta reforma fiscal fueron principalmente los siguientes:
1. Buscar la neutralidad mediante el uso de un sistema tributario basado en el IVA;
39
otros factores, gracias a la determinación de implantar un gravamen a los
débitos bancarios70.
Para el efecto, se buscó evitar que los bancos capitalizaran los intereses de
los préstamos frente a deudores en situación de incumplimiento. 71
Igualmente, se quiso obligar a los accionistas de las instituciones en
situación de riesgo, a soportar parte del costo de depuración del sistema.
Y finalmente, buscar recursos que permitieran ayudar al Estado con su
problema de falta de liquidez.72
Se diseñaron programas que comprendían la reestructuración preceptiva
de aproximadamente el 50% de los préstamos del sistema bancario. En
cada uno de los programas se vinculaba el principal de los préstamos
reestructurados, con un índice que reflejaba la tasa de inflación, requería
el pago de una tasa de interés real preestablecida y exigía el pago de un
2. Bajar los márgenes diferenciales en el uso del impuesto a la renta; 3. Aumento en conceptos de retención en la fuente y otros impuestos
complementarios; 4. Orientar la política tributaria en la búsqueda de condiciones más propicias para la
inversión productiva; 5. Aumentar la base tributaria y simplificar las tarifas buscando menor evasión y
mayor recaudo, y 6. Buscar que las cargas tributarias no se centren en un grupo de la población, sino
que se reparta entre todos. 70 El recaudo de este gravamen produjo un 6% de los ingresos que obtuvo la Nación durante el periodo de su aplicación 71 cep.cl/cenda/cen.documentos/PUB_HF/sit_tributario_hf.010821.doc 72 SUPERINTENDENCIA DE BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS DE CHILE. Revista de información financiera: Nª 132. Marzo de 1994. Página 18 a 21.Santiago, Chile
40
impuesto a los débitos bancarios a partir de un monto determinado,
dentro del rango de los préstamos de mediano riesgo para el banco
prestamista.73
2.1.7 Suiza.
Inicialmente el impuesto a las transacciones financieras se experimentó en
este país por más de ocho años. La primera medida fue anunciada en
octubre de 1983, y fue abolida en diciembre de 199174.
La iniciativa de implantar un impuesto a las transacciones financieras surgió
como respuesta a la crisis que, durante esa época, se presentaba en este
país.
El gasto público había crecido sustancialmente en los años anteriores
pasando del 27% del PNB en 1978, a casi 32% para 1982. La
confederación, los cantones y las comunidades locales acumularon
enormes déficits en esos años. La deuda pública de la confederación se
triplico, en este periodo, alcanzando el 25% del PBN (la deuda pública en
73 AMIEVA HUERTA. Juan. “Chile”. Crisis Bancarias: causas, costos, duración, efectos y opciones de política. Editorial. Santiago de Chile. Naciones Unidas. CEPAL. 2000. Serie Política Fiscal, 108 74 . Los análisis de esta transacción están basados en los estudios de UMLAUF & CAMPBEL mundo. & FROOT
41
los tres niveles del Estado ascendió al 50% del PNB), razón por la cual en
respuesta se creó un plan de reducción integral de la deuda, dentro del
cual se estableció transitoriamente un impuesto a las transacciones
financieras. 75
Posteriormente, en 1998, la medida fue implantada esta vez por motivos
sustancialmente distintos a los que ocasionaron su primera aplicación.
El régimen impositivo suizo se caracterizaba por tres grandes beneficios en
favor de sus usuarios:
1. Una reglamentación monetaria y una fiscalidad más flexible y más
favorable que el resto del mundo.
2. Secreto Bancario: secreto profesional aplicado a los bancos, a sus
órganos y empleados “los directores y empleados de banca, así
como todos aquellos que tengan conocimiento de escrituras,
libretas, transferencias y operaciones bancarias están obligados a
mantener absoluto secreto, en beneficio de su clientela. No pueden
divulgar los nombres de sus clientes, ninguna cuestión que les
75 GURTNER, Bruno. Suiss Coalition of Development Organisations. (Coalición Suiza de Organizaciones de Desarrollo) Programa sobre instituciones financieras internacionales. Nª 27. Junio7julio de 2001. Berna (www.suisscoalition.ch)
42
concierna , sean quienes sean, salvo autorización del interesado, de
sus herederos o legatarios, o salvo declaración de quiebra, o a menos
que surja un litigio sobre una operación bancaria entre el banco y su
cliente”76
3. Economía de impuestos: Suiza ofrece posibilidades conforme a
derecho, mediante las cuales se puede reducir o evitar un impuesto.
A mediados de la década de los 90, diversos países entre ellos Estados
Unidos, la Unión Europea y algunos países de Latinoamérica empezaron a
realizar presiones al Gobierno Suizo con el fin de reevaluar estos beneficios
que generaban grandes problemas de evasión fiscal77, blanqueamiento
de dinero78, así como la especulación e inestabilidad monetaria.
A finales de la década de los noventa se inició un ataque concreto al
Sistema tributario Suizo. La Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), así como la Unión Europea, iniciaron una fuerte presión
76 Secreto Bancario. Artículo 2. Ley 3/9/56 77 A titulo de ejemplo, Newsa Corp, la empresa del Sr. Rupert Mudroch, no paga más que 1.200 millones de francos franceses en calidad de impuesto sobre las sociedades , es decir, solamente una tasa de alrededor del 6% por unos resultados de 32.000 millones de francos franceses. 78 Los traficantes de drogas ocupan un lugar preponderante entre los usuarios de paraísos fiscales. El comercio de la droga representa el 8% del comercio mundial y el PBC o producto comercial bruto alcanza el 15% del comercio mundial, de los cuales el 50% debe ser blanqueado antes de reintegrarse a la economía legal. Más de 1800 billones de francos se blanquean cada año en el mundo.
43
con el objeto de que la imposición del ingreso ahorrado se basará en un
trámite automático de intercambio de información entre los Estados
miembros.79
El gobierno y los bancos suizos rechazaron la propuesta porque afectaba
el secreto bancario suizo, pero empezaron a considerar nuevamente el
impuesto a las transacciones financieras como una aproximación a las
demandas de dichos órganos y países.80
En el año de 1998, el Gobierno Suizo decidió instaurar por segunda vez un
impuesto a los débitos bancarios que, de alguna manera, desestimulara la
creciente apertura de cuentas con dineros de procedencia ilegal, en ese
país. Eso, se hizo con el fin de colaborar con los demás países en su lucha
contra la evasión y los crímenes de distinta naturaleza81.
2.1.8 Australia.
79 Revista Perfiles del siglo XXI. “Un nuevo atentado contra la libertad financiera.” Núm. 94. Mayo de 2001 80 Perfiles del siglo XXI. Numero 24. Mayo de 2001. www.revistaperfiles.com. 81 switzerland.isyours.com/s/banca/apertura.cuenta.html
44
En abril de 1983 Queensland, Australia presentaba graves problemas
económicos, pues los ingresos provenientes tanto del Commonwealth
como de su propio recaudo se hacían insuficientes para asumir los pagos
de Seguridad Social, Servicios Públicos y en general el Gasto social, el cual
se había visto obligado a reducir hasta en un 12.78. Por estos motivos, se
introdujo un impuesto a la cascada o endoso sucesivo de cheques en
cuentas bancarias denominado “Bank account debit tax” también
conocido como el BAD tax.82
En 199083, este impuesto fue elevado a carácter estatal y se estableció
como un impuesto voluntario, siendo el Gobierno Central el responsable de
su recaudo. Si un Estado decidía no imponer el tributo, las concesiones y
subvenciones otorgadas a ese Estado se reducían en un monto igual a los
ingresos dejados de percibir. En esa medida, los Estados tenían un mayor
incentivo para adoptar el impuesto.84
Los motivos en los cuales se fundamento este acto fueron:
1. El crecimiento económico del Estado;
2. Mayor productividad e inversión;
82 Debit Tax Act. 1983. www.treasury.gov.au 83 Debit Tax Act. 1990 www.treasury.gov.au 84 COHELO, Isaías. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001
45
3. Reducción en los costos de la industria, y
4. Un consecuente aumento en las exportaciones85
Este mecanismo aceptado por los diferentes Estados y territorios de
Australia se consideró como eficiente hasta agosto de 1998 cuando, como
parte de su reforma tributaria, el Gobierno anunció su deseo de abolir el
FID (Financial institutions duty) y el BAD (Bank accounts debits)
El plan del gobierno consistía en revocar este impuesto como condición
para que los estados y territorios recibieran las rentas públicas provenientes
del GST (Goods and services tax).86
El acuerdo del Gobierno interno fue firmado en junio de 1999 y empezó a
aplicarse el 1 de julio de 1999. Como consecuencia de ello el FID fue
abolido en Julio de 2001 y se estableció que el BAD sería revocado en el
2005, decisión que estaría sujeta a la revisión del Ministerio Consular.87
85 http://www.treasury.qld.gov.au 86 Costello Meter M.P.. The Hon, treasurer of the Commonwealth of Australia. Tax reform: no new tax, a new tax system, Canberra, 1998, p. 74 87 Acts of the parlament of the Commonwealth in Australia. Parlament Paper 73/1999. Treasurer of the Commonwealth
46
Esta nueva reforma tiene por objeto unificar el pago de impuestos en el
GST con el fin de economizar en la actividad de la administración
tributaria.
Así mismo, esta reforma se sustenta en seis elementos claves:
1. Disminución de las Tasas del impuesto y creación de incentivos en el
trabajo y el ahorro;
2. Abolir impuestos indirectos y distorsionantes de la economía,
propuesta que se traduce en la desaparición del FID y el BAD;
3. Reformar el Sistema Tributario buscando mediante ello aumentar la
productividad del capital;
4. Disminuir los costos de la industria;
5. Aumentar la seguridad en las finanzas del Gobierno; y
6. Reducir las barreras impositivas a la inversión extranjera.88
88 Australian Tax Practice, Australian Tax Handbook, Sydney 2001. Pág. 2096
47
2.2 Análisis comparativo de los elementos del impuesto89.
Enseguida expondremos, de acuerdo con los requisitos exigidos por las
diversas legislaciones, la determinación de los elementos de ésta
obligación impositiva.
2.2.1 Sujeto Pasivo.
Es aquel, respecto del cual se realiza el hecho generador y, como
consecuencia, el obligado al pago del impuesto.
En términos generales el sujeto pasivo es quien realiza la transacción
financiera gravada por la ley. Es importante establecer que, en Australia, el
impuesto sólo se aplica a los residentes de dicho país. En este sentido,
mientras que en los demás países el sujeto pasivo es cualquier persona
natural o jurídica, nacional o extranjera que utilice el sistema financiero del
correspondiente país, en Australia sólo es aplicable a sus residentes, lo que,
89 Las conclusiones a las que llegamos en este capitulo, son establecidas con base en la información contenida en el Anexo correspondiente al análisis comparativo del impuesto a las transacciones financieras de los países objeto de estudio, que a su vez fue extraído de las leyes que dieron origen a su implantación, así como el estudio realizado por el Doctor Isaías Cohelo
48
si bien podría calificarse de discriminatorio, facilita la inversión extranjera
motivándola, puesto que elimina para ésta, la barrera del impuesto a las
transacciones financieras.
2.2.2 Sujeto Activo.
Al hablar de sujeto activo, se está haciendo referencia a la entidad que
tiene la facultad de exigir el cumplimiento de la obligación, y tiene su
administración y recaudo,90 de acuerdo con las leyes preexistentes, es
decir, que el sujeto activo es aquel que tiene el poder de exigir el
cumplimiento de la obligación tributaria. En este sentido el sujeto activo de
la obligación tributaria es por tanto el Estado.91
2.2.3 Hecho Generador.
90 Es el Estado quien tiene la facultad de recaudo de la obligación tributaria respecto del sujeto pasivo, esto es, de la persona natural o jurídica y asimiladas, que soporta económicamente la carga del impuesto, sin embargo dicha facultad puede ser delegada en cabeza de entes diferentes del mismo, con el fin de facilitarlo, un claro ejemplo de ello es precisamente el impuesto en estudio, pues en este caso su recaudo se realiza a través de agentes retenedores, como lo son los Bancos y las demás Instituciones Financieras. 91LEYVA ZAMBRANO, Álvaro, MUNERA CABAS, Alberto Y ANGEL DE LA TORRE, Alfonso. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. “Elementos de la Obligación Tributaria” Derecho Tributario. Santa Fe de Bogotá, D.C. Colombia. Segunda Edición.1999. Pág. 427
49
El hecho generador consiste en la ocurrencia económica o actividad que
da origen a la causación del impuesto. Está constituido, en los diferentes
países, como regla básica, por la realización de transacciones financieras
mediante las cuales se dispone de recursos depositados en cuentas
corrientes y de ahorros (salvo las exenciones otorgadas a determinadas
cuentas de ahorro).
Tabla 1 COMPARACIÓN DE HECHOS GENERADORES
HECHO GENERADOR PAÍS EN EL QUE APLICA Disposición de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros.
Suiza. Australia. Colombia. Argentina. Brasil. Perú. Ecuador. Chile.
Giros de cheques de gerencia. Suiza. Colombia. Perú. Ecuador. Readquisición de cartera o de títulos que hayan sido reenajenados con pacto de recompra
Colombia.
Pago de créditos interbancarios. Colombia. Brasil. Perú. Débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como saldos positivos de tarjetas de crédito
Suiza. Colombia. Argentina.
Abonos en cuenta por cancelación de depósitos a término
Colombia. Chile. Venezuela. Australia. Suiza. Perú.Colombia.
Transacciones en moneda local o extranjera en cuentas de depósito en el Banco Central
Suiza. Brasil. Colombia. Ecuador. Chile
Transferencia de fondos y pago de Servicios. Argentina. Colombia. Perú. Chile Cambio de divisas por exportadores o importadores.
Ecuador
Rendiciones de Recaudaciones Argentina Movimientos o entregas provenientes de cualquier fondo.
Argentina, Chile y Suiza
2.2.4. Base Gravable.
Es la valoración cuantitativa del hecho generador. Esta valoración puede
50
hacerse mediante estimación directa por el legislador, o ya sea
indirectamente por medio de miembros de la rama ejecutiva.92
La base gravable corresponde por tanto a la cuantía de la operación
realizada por cualquiera de los hechos gravados.
2.2.5. Tarifa.
Debe entenderse por tarifa, el porcentaje de la base gravable
indispensable para determinar el monto de la obligación tributaria93
En todos los países las tarifa fue diferencial para operaciones con la Banca
Central y operaciones interinstitucionales, pero con el fin de respetar el
principio de igualdad, esta fue unificada, en algunos países, como es el
caso de Colombia y Ecuador.
Las tarifas, con las cuales fue introducido el impuesto en los diferentes
países, fueron, por regla general, inferiores en relación con las
actualmente existentes.
92 Diccionario Jurídico Espasa. Editorial Espasa. Calpe S.A. Madrid España. 1999 93 Estatuto Tributario Art. 862
51
Finalmente, debe considerarse el caso especial de Australia, que
dependiendo del monto de la transacción, implica un aumento
proporcional de la tarifa, lo cual se explica con base en principios de
equidad y justicia, atendiendo a la capacidad contributiva del sujeto
pasivo. Así quien mayor capacidad de disposición tiene, deberá contribuir
en mayor medida con las cargas públicas.94
Tabla 2 Las tarifas del GMF
RANGO TARIFARIO DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS EN LOS DIFERENTES PAÍSES95
País Creación Estado Actual Argentina Inicialmente
manejaba una tarifa diferencial que oscilaba entre el 0.1 y el 0.7%96 en 1989
En 1990 la tarifa pasa a ser del 0.3% En 1991 la tarifa es del 0.1% En 1992 alcanza el valor del 0.60% A finales de 1992 se encuentra en el 0.25% y existe una tarifa especial del 0.075% para las transacciones interbancarias. Actualmente la tarifa es del 0.6%
Brasil 0.25% Se maneja en principio una reducción de la tarifa al 0.2% en 1997. Posteriormente en 1999 se da un alza al 0.25% Y finalmente se incrementa en el año 2000 al 0.38%
Colombia 0.2% en 1999 y 2000 Actualmente es del 0.3% Perú 0.1% en 1990 En principio aumentó a un 0.2% en
1991 y después se presenta un aumento al 0.75%
Venezuela 0.1% 0.5% en 1999
94 Consideramos este análisis realizado por el Gobierno de Australia completamente idóneo por considerar no sólo la universalidad sino la equidad como parámetros para establecer esta clase de impuestos. 95COHELO, Isaías. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001. Págs. 30-34 96 La inferior era aplicable a agentes de mercados seleccionados. Vgr. Corredores de bolsa, comisionistas de bolsa e intermediarios en el mercado de granos y ganado.
52
RANGO TARIFARIO DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS EN LOS DIFERENTES PAÍSES95
País Creación Estado Actual 0.75% en 2002
Ecuador Tarifa diferencial 0.1% y 0.25% en depósitos bancarios por parte de asociaciones y cooperativas 0.042% en depósitos de confianza en 1999
En el 2000 la tasa unificada paso a ser del 0.8%
Chile 0.18% sobre el valor de las transacciones gravadas
Se mantiene.
Suiza La tarifa inicialmente fue de un 0.35%
Se implanto un desmonte progresivo en la tarifa hasta llegar al 0.18% en la medida en que se ampliaba la base gravable a la cual era aplicada dicha tarifa.97
Australia Hasta 100 $AU98. 0.030% Desde 100 $AU hasta 500 …. 0.070% Desde 500 hasta 5000. 0.15%. Desde 500 $ AU hasta 10.000 0.3% 10.000 $ AU 0.4%
En Australia se mantienen los rangos tarifarios, cuya aplicación depende de la voluntad del estado correspon-diente.
2.2.6 Causación.
Es el momento en el cual nace la carga fiscal para el sujeto pasivo, y por
ende, la obligación, para el agente retenedor, de practicar o retener el
impuesto, es decir, aquel en que tiene ocurrencia el hecho generador.99
97 La ampliación de la base gravable se dio en la medida que, en principio, sólo era aplicable a las transacciones financieras que tenían cabida en cuenta corriente, pero en la medida que la tarifa iba disminuyendo se aplicaba a operaciones interbancarias, cuentas de ahorro, cheques de gerencia e incluso operaciones con el Banco Central. 98 Dólares Australianos. Equivale al 0.55 del Dólar Americano
53
En todos los eventos el impuesto se causa de forma instantánea, es decir,
en el momento en que el sujeto pasivo se encuentra incurso en el hecho
generador.100 Es ésta una de las razones que hace atractivo este
mecanismo en la medida en que por su causación instantánea, aunada al
sistema de agente retenedor, facilita su recaudo.
2.2.7 Exenciones.
“Son supuestos en los que la ley tributaria a pesar de considerar la
existencia de un Hecho Generador, exime al sujeto pasivo de la totalidad
del pago, ya sea por razones de política económica o por aplicación de
los principios tributarios de generalidad y justicia”.101
Dentro de las exenciones establecidas para este tributo encontramos un
común denominador, como lo son las cuentas gubernamentales, los pagos
interbancarios102 y los pagos de la banca central, así como traslados de
99 Estatuto Tributario Colombiano. Art. 873. 100 Es decir cuando el usuario del sistema financiero dispone de sus recursos a través de la transacción gravada, por cualquiera de los medios establecidos por la ley. 101 Diccionario Jurídico Espasa. Editorial Espasa. Calpe S.A. Madrid España. 1999 102 Los pagos interbancarios se encuentran exentos en muchos casos en razón a que se considera que los costos que tienen que enfrentar las entidades con motivo del impuesto se incrementan notoriamente. Lo que se busca con esta exención es distribuir las cargas económicas de una manera más equitativa a favor de los Establecimientos de Crédito;
54
cuentas corrientes de un titular en un mismo establecimiento de crédito, las
operaciones de reporto y las realizadas con entidades gubernamentales,
de caridad o sin animo de lucro.
Sin embargo, se presentan exenciones especiales de conformidad con las
necesidades propias de cada país. Tal es el caso de Venezuela que
estableció una exención para las compañías de petróleos y de aceite, así
como para las cuentas de representantes diplomáticos. Por su parte
Ecuador consagra una especial exención a los colegios y universidades
estatales, así como a las provincias, ciudades y gobiernos extranjeros e
instituciones. De la misma manera Argentina establece una exención al
pago de impuestos, servicios públicos, y servicios de televisión por cable.103
Tabla 3 EXENCIONES
EXENCIÓN PAÍS AL QUE SE APLICA104
1. Cuentas Gubernamentales Argentina, Brasil, Ecuador, Perú, Venezuela, Australia.
2. Representaciones Diplomáticas Argentina, Perú, Venezuela, Australia. 3. Transferencias entre cuentas del mismo titular o establecimiento de crédito
Argentina, Brasil, Perú, Venezuela, Colombia, Chile, Suiza.
4. Transacciones de instituciones financieras Argentina, Ecuador, Chile.
pues con el sólo hecho de implantar el tributo, dicho sector financiero ya esta sufriendo el efecto de la desintermediación que incide directamente sobre sus resultados de productividad. 103 COHELO, Isaias. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001. Págs. 30-34
55
EXENCIÓN PAÍS AL QUE SE APLICA104
al banco central. 5. Operaciones de cambio internacional. Argentina, Brasil, Perú, Venezuela,
Colombia, Australia. 6. Pago Electrónico de Servicios Argentina. 7. Pagos de Servicio de Televisión por Cable
Argentina
8. Fondos de Pensiones. Argentina, Colombia (Con algunas limitaciones)
9. Pago de impuestos Argentina, Brasil, Perú y Venezuela 10. Beneficios por Desempleo. Brasil. 11. Operaciones de entidades sin ánimo de lucro.
Brasil, Venezuela, Chile. Argentina
12. Fondos de Inversión Brasil 13. Aportes y pagos de seguridad Social. Ecuador, Venezuela y Colombia. 14. Pagos realizados por la Cruz Roja Ecuador 15. Zonas Libres Ecuador 16. Cuentas para financiación de vivienda Perú, Colombia, Chile 17. Fondos pertenecientes a proyectos de colaboración internacional.
Perú, Suiza, Australia.
18. Fondos y cuentas de Colegios y Universidades Públicas.
Venezuela, Perú y Ecuador
19. Cuentas pertenecientes a la Iglesia Perú, Argentina 20. Pagos y compensación interbancaria Venezuela, Australia y Colombia 21. Pagos entre la banca central y las compañías petroleras
Venezuela
22. Errores contables y transacciones financieras canceladas
Venezuela
23. Hospitales públicos Australia. 24. Operaciones de reporto Colombia, Suiza, Chile. 25. Fondos de Privatización Chile y Ecuador. 26. Sociedades cooperativas de cualquier naturaleza
Argentina, Brasil, Venezuela.
27. Provincias, ciudades y gobiernos extranjeros
Ecuador
28. Las entidades mutualistas que cumplan las exigencias de las normas legales y reglamentarias pertinentes
Argentina
29. Asociaciones deportivas y de cultura física, siempre que las mismas no persigan fines de lucro
Argentina, Brasil, Australia
30. Las instituciones internacionales sin fines de lucro, con personería jurídica, con sede central establecida en la República de Argentina, y las mismas entidades, que hayan sido declaradas de interés nacional, aún cuando no acrediten personería jurídica otorgada en el país ni sede central en la República de Argentina.
Argentina
56
EXENCIÓN PAÍS AL QUE SE APLICA104
31. Cuentas del Correo Argentino S.A. para efectuar pagos por cuentas y orden de las AFJP, ANSES y Ministerio de Trabajo
Argentina
32. Transacciones de títulos emitidos o avalados por el Banco Central
Venezuela, Chile, Ecuador
33. Los débitos o retiros en las cuentas asociadas al comprador de productos de origen o destino agropecuario por intermedio de las bolsas de productos agrícolas.
Venezuela
2.3. Recaudo, Evasión y Elusión
Con la implementación del impuesto a las transacciones financieras en los
diversos países analizados, efectivamente, se presentó en principio un
mayor recaudo, sin embargo, como contraposición, a largo plazo surgen
operaciones tendientes a la evasión y elusión del tributo.
2.3.1 RECAUDO
El recaudo del impuesto a las transacciones financieras se realiza por
intermedio del sistema de agentes retenedores105, quienes a su vez deben
105 Argentina: Ley 22.947 de 1983, octubre 14. Brasil: Ley 2219 de 2 de mayo de 1997. Ecuador: Ley 17120/ sub. 78 del 1 de diciembre de 1998. Venezuela. Ley 358 de 1999.
57
presentar las correspondientes declaraciones, tanto por concepto de las
transacciones que realicen sus usuarios, como las propias, que estén
gravados por este concepto y consignar, a favor del Estado, el impuesto
retenido
Los agentes retenedores se definen como “los sujetos responsables de
efectuar la retención del impuesto y, como consecuencia, de responder
ante el fisco por el monto de las sumas recaudadas”.106
Los agentes retenedores son, en principio, el Estado y los organismos que
pertenecen al sistema financiero. Sin embargo, algunos países han dado
autorizaciones a determinadas entidades para hacer este recaudo, V.gr.
Los Fondos de Pensiones.
2.3.2 ELUSION
Se entiende por Elusión, la remoción del impuesto que se produce cuando
el contribuyente se abstiene de realizar el hecho generador. Se presenta,
básicamente, cuando el que sería sujeto pasivo encuentra vacíos dentro
Colombia: Exposición de motivos. Revista de Derecho Tributario. La reforma tributaria planteada por el Gobierno del Presidente Pastrana. Segundo Semestre año 2000. 106 Estatuto Tributario de Colombia. Art.886
58
de la ley que le permiten realizar operaciones equivalentes que no
constituyen el hecho generador como tal.
Dado que el impuesto a las transacciones financieras constituye un
desestímulo para los usuarios habituales del sistema financiero, en la
medida en que ven disminuidos sus recursos con el mayor uso del mismo,107
se produce una desintermediación ocasionada por el aumento en el costo
de las transacciones, la disminución en las tasas de interés, el menor
rendimiento del dinero objeto de depósito y la preferencia del uso del
efectivo que se produce con el fin de evitar el pago del impuesto que se
generaría si se utilizara el sistema financiero tradicional.
Una vez se introdujo el impuesto a las transacciones financieras en los
diversos sistemas, la reacción que presentó de forma más inmediata y
reiterada fue la apertura de cuentas en el exterior con el fin de evitar la
barrera fiscal, tal es el caso de Argentina (Apertura de cuentas en
Uruguay) y respecto de los demás países el flujo primordial fue hacia
Estados Unidos con preponderancia en New York. 108
107 A mayor número de transacciones la cuantía del impuesto a pagar se eleva ocasionando un detrimento patrimonial, lo cual hace menos rentables y atractivos los diferentes programas de ahorro que se presentan en las Instituciones Financieras 108 COHELO, Isaias. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001. Páginas 29 a 33
59
Otros mecanismos que se observaron repetitivamente fueron el mayor uso
del efectivo, y la consecuente disminución significativa del movimiento
bancario. Por otra parte se intensificó el endoso de cheques y por ende la
reducción en su compensación, lo que llevò a algunos países a limitar esta
práctica.109
Para eludir el impuesto, se realizaron grandes retiros del sistema bancario y
se presentó la incorporación y creación de nuevas figuras paralelas con las
cuales se minimizará el impacto del impuesto, por ejemplo los fondos
sustitutos de inversión, las cuentas de compensación y los fondos de
privatización, los cuales fueron creados, bien para aprovechar las
exenciones que por ley se establecieron al gravamen (como lo es el caso
de Brasil en relación con los fondos de privatización, que aumentaron
significativamente una vez se consagró la exención) o bien, por no
considerarse Instituciones Financieras y por tanto no estar sujetas por ley al
Impuesto a las transacciones financieras, como sucedió con los fondos
sustitutos de inversión, cuyos movimientos no se veían afectados con este
gravamen, así como las del sector cooperativo.
109 Tal fue el caso de Brasil y Argentina que mediante regulaciones legales restringieron el número de endosos de cheques permitido por cada título valor.
60
La elusión también se facilitó por las exenciones en el impuesto que se
otorgaron a cuentas de ahorro y casas de prestamos, que encontraron
instrumentos que sustituyeron los cheques regularmente utilizados en un
sistema bancario, lo cual se presentó principalmente en Perú debido a los
vacíos legislativos que permitían estas operaciones.110
Finalmente, consideramos que con base en las experiencias con el
impuesto a las transacciones financieras se ha elaborado un desarrollo,
particularmente de medidas que buscan impedir la elusión, como son las
restricciones en el uso de efectivo111 y la prohibición del sucesivo endoso
de cheques112, y en Colombia las que se analizarán en el acápite de la
110 COHELO, Isaias. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001 111 Las restricciones temporales al uso del dinero en efectivo, se determinan por medidas tales como: límites a ciertas transferencias al exterior, confiscación parcial de los ahorros, reprogramaciones forzosas y restricciones al uso y a la transferencia entre bancos de los ahorros del público. Sin que todas ellas afecten el uso y goce de los ahorros, los cuales pueden seguir disfrutándose por medio de cheques, transferencias, débitos directos o tarjetas de crédito o débito". Claro ejemplo de ello es ley Nª. 25.345 de Argentina denominada ley antievasión que en su Art. 1 establece: “ Ningún efecto –sea entré parte o terceros- se dará a aquellos pagos realizados con posterioridad al 6 de enero de 2001, en dinero en efectivo por montos superiores a 10.000…” obligando a que los mismos sean realizados por las siguientes modalidades:
1. Depósitos en cuentas de entidades financieras; 2. giros o transferencias bancarias; 3. cheques; 4. Tarjetas de crédito; y 5. Otros procedimientos que en el futuro el poder ejecutivo autorice.
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL. "Política Monetaria en Latinoamérica”. Marzo de 2001 112 Tanto los cheques de gerencia, como el retiro de recursos a través de cheque, se han considerado hechos generadores del impuesto a las transacciones financieras, sin embargo estos sólo ocasionan el impuesto en cuanto sean compensados por intermedio
61
reforma tributaria, las cuales han sido implementadas en algunos de estos
países con aparente éxito, en cortos periodos de tiempo.
2.3.3 EVASION
La evasión se presenta, por el contrario, cuando una vez el sujeto se
encuentra incurso en el hecho gravable evade el pago del impuesto.
La evasión es de difícil ejecución por parte del usuario del sistema
financiero en la medida que éste, una vez realizada la transacción, queda
ipsofacto sujeto al pago, debido al sistema de causación inmediata, a
diferencia de la mayoría de los impuestos que requieren una declaración
por parte del sujeto pasivo para efectuar su recaudo,113 en este impuesto
el agente retenedor realiza el cobro y está obligado ante el fisco a
responder por el mismo.
de instituciones financieras. Las diferentes leyes de los países en estudio no incluyeron dentro del hecho generador el endoso de cheques, por lo tanto la negociación sucesiva de un mismo instrumento de pago impide la causación del gravamen pues no hay retiros consecutivos de fondos a través del sistema Financiero, ante este vacío legal se da una fisura que permite que se eluda el gravamen, sin incurrir en una conducta contraria a la ley. 113 Uno de los claros ejemplos de evasión que se presenta por causa de radicar la obligación de la declaración tributaria en el sujeto pasivo es el de Renta.
62
Es por esta razón que la forma más evidente y viable de evasión se
encuentra radicada en cabeza de las entidades financieras por sus
propias actividades gravadas o cuando actúan como agentes
retenedores quienes pueden no transferir a la administración los recursos
producto del impuesto.
Prueba de lo anterior son las diversas investigaciones que se llevan a cabo,
en los diferentes países, respecto del cumplimiento del deber de las
Instituciones Financieras en cuanto al depósito de dichos recursos y su
correcta declaración114
En este sentido se ha conocido claramente el caso de Ecuador, donde se
presentaron grandes índices de evasión, que implicaron cargos criminales,
dentro de los cuales se encuentra el “Banco Director del Progreso S.A.,
acusado de no transferir a la administración el impuesto que llegaba a
12.000.000 de dólares, ingresos provenientes de sus clientes en el mes de
febrero de 2001”.115
114 COHELO, Isaias. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001. Págs. 12-14 115 ibídem
63
3. EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES
FINANCIERAS EN COLOMBIA.
Este capítulo tiene por objeto analizar la implantación del tributo en
Colombia, para el efecto tomaremos cuenta sus antecedentes, la
normatividad de su origen y desarrollo hasta la ley 633 de 2000, así como su
desarrollo jurisprudencial, ya que la reforma contenida en la ley 788 de
2000 será objeto de estudio especial en el último acápite.
3.1 ANTECEDENTES.
En la década de los noventa se presenta en el país una crisis financiera
derivada de la apertura de la cuenta de capitales y la liberalización
financiera, que al darse de manera simultánea generaron una significativa
entrada de capitales. Este exceso de liquidez coincidió además, con el
crecimiento de la demanda agregada y del PIB, todo lo cual se tradujo en
un boom de crédito.
64
La tasa de crecimiento de la cartera presentó niveles históricamente
elevados cercanos al 70% en 1973, a la vez que las tasas de interés nominal
y real permanecieron relativamente bajas.116
La competencia en la colocación de créditos, dadas las condiciones de
liquidez y de tasas de interés, llevó a que se relajarán las prácticas
prudenciales y los intermediarios tomarán riesgos excesivos, sin que la
entidad de policía administrativa adaptara sus normas a este acelerado
crecimiento.117
Como consecuencia de la entrada de capitales y una bonanza petrolera,
la tasa de cambio comenzó a reevaluarse, generando un crecimiento
acelerado de no transables (particularmente de la construcción, sector
cuya oferta y demanda son financiados, principalmente, a través de
crédito de los intermediarios financieros).118
En 1996 se evidencia una desaceleración importante del crecimiento
económico que golpeó al sector financiero de forma significativa, y
116 www.repem.org.uy/iniciativafc_transaccolombia.htm 117 ECHEVERRY, Juan Carlos. SALAZAR. N. “Hay un estancamiento en la oferta de crédito”. Departamento Nacional de Planeación. Unidad de análisis macroeconómico.1999 118 F.M.I. “Evolución de la Economía Mundial y respuestas de política económica a las crisis recientes”. Abril 16 de 1999. Pág. 21-23
65
generó, necesariamente, la dificultad de los agentes de pagar sus deudas
a los intermediarios.
De otra parte, la reducción de los precios de la finca raíz, y el incremento
del valor de la unidad de poder adquisitivo constante - UPAC119, generó tal
desequilibrio que resultaba una alternativa adecuada devolver el
inmueble a la entidad, crediticia antes que continuar con el pago de la
deuda. Es decir empezó a evidenciarse el problema de cartera y de
bienes dados y recibidos en pago, con el consecuente efecto en la
rentabilidad del sector.
Además, la ya decadente situación del sector se vio agravada en 1998,
cuando con el objetivo de defender la banda cambiaria las tasas de
interés se elevan de manera excesiva, la tasa efectiva supera el 50%.
Desde ese momento empieza un deterioro acelerado de los indicadores
de rentabilidad, calidad de la cartera y solvencia.
Para todo el sistema financiero, el indicador de cartera vencida total pasó
de 5.1% en enero de 1995 a 7.1% en enero de 1998 y a 10.5% en diciembre
de ese mismo año.
119 ECHEVERRY, Juan Carlos. GRACIA. O y URDINOLA. “UPAC: evolución y crisis un modelo de desarrollo. Departamento Nacional de Planeación. Unidad de análisis macroeconómico. Julio de 2000
66
Otra cifra significativa fue la del valor de bienes recibidos en pago, que
alcanzó cerca del 12% de los activos totales del sistema. Por último la
relación de solvencia de los Bancos bajo del nivel del 14% en febrero de
1997, a 10.7%, en mayo de 1998. 120
La tasa de interés interbancaria, TIB, supero el 60% y los depósitos eran
cada vez más a corto plazo. Así mismo, las brechas de tasas de interés
produjeron crecientes y significativas pérdidas al interior de ciertos grupos
de intermediarios, en particular las Corporaciones de Ahorro y Vivienda
(CAV)
Todas estas circunstancias condujeron a que cerca de 44 entidades fueran
intervenidas por Dansocial, y ocho entraron en proceso de liquidación por
cuenta de la Superintendencia Bancaria. Las autoridades con el fin de
proteger el ahorro de los usuarios del sistema, reglamentaron la creación
del Fondo de Garantías Cooperativas, Fogaccop para que este
funcionara como mecanismo de prevención de crisis.121
120 ECHEVERRY, Juan Carlos. “La recesión actual en Colombia, flujos balances y política anticíclica”. Archivos de macroeconomía. Departamento Nacional de Planeación. Junio 1999 121 ORTEGA, Juan Ricardo. CARDENAS SANTAMARIA, Mauricio y ECHEVERRY GARZON, Juan Carlos. “La crisis financiera y la experiencia internacional. Unidad de análisis macroeconómico. Departamento Nacional de Planeación. Enero de 2000.
67
A finales del año 1998, y en el marco de una economía con evidentes
signos de recesión, se estableció temporalmente en Colombia el impuesto
a las transacciones financieras, como una alternativa para evitar el
colapso del sistema financiero.
Al establecer el tributo, el gobierno recurrió a la declaratoria de
Emergencia Económica prevista en la Constitución Política (Artículo 215)
en la cual se señala que es posible establecer, con carácter transitorio,
nuevos tributos o modificar los existentes, con un único objeto de
contrarrestar la crisis y controlar sus efectos.
Algunos sectores políticos, sostuvieron que la medida de declaratoria de
emergencia económica presentaba visos de inconstitucionalidad debido
a que realmente no existieron hechos sobrevinientes, como lo exige la
norma constitucional. Igual situación ocurría con el impuesto a las
transacciones bancarias debido a que se constituía un impuesto con
destinación específica a favor de la banca.
Independientemente de la constitucionalidad de la medida, los decretos
2330 (Emergencia Económica) y 2331 (Contribución sobre las transacciones
financieras), expedidos el 16 de noviembre de 1998, surgieron en medio
68
de una situación económica marcada por la recesión que se expresaba
en un descenso del volumen de producción, en la reducción de ventas,
aumento de las tasas de desempleo, aguda crisis fiscal como
consecuencia de las altas tasas de interés y los problemas del sector
financiero, parálisis de la construcción (sólo lograba venderse el 50% de las
viviendas construidas), morosidad de los usuarios de los servicios de salud y
educación, situación que colocaba al limite de cierre a instituciones
escolares públicas y a empresas prestadoras del servicio de salud. EPS.
La situación critica del sector financiero se constituyó en la motivación
principal para adoptar la medida, por medio de la cual se buscaba
recaudar 2.000 millones de pesos, destinados a evitar la quiebra del
sistema financiero y a fortalecer el Fondo Nacional de Garantías de
Instituciones Financieras FOGAFIN, y por esa vía proteger la estabilidad
patrimonial de las entidades financieras y recuperar la liquidez afectada
por la morosidad en la cartera de los deudores de crédito hipotecario de
vivienda y elevado el nivel de los activos improductivos122.
122 GOMEZ, Fanny. MARQUEZ, Fanny. “El impuesto a las transacciones Financieras”. El Caso Colombiano. Uruguay. Ponencia 12345. Pág. 10 – 12. Fuente. Superintendencia Bancaria.
69
Un número elevado de deudores de vivienda, que se encontraban en
mora, se vieron obligados a entregar su vivienda como la única forma de
cancelar sus deudas. Los deudores del sistema de crédito UPAC123 se
organizaron y realizaron movilizaciones de protesta, las cuales ejercieron
presión para que el gobierno adoptará medidas tendientes a evitar la crisis
que ahogaba a algunos sectores de la población.
Las cifras del sector financiero durante 1998 hacían manifiesta la situación
alarmante, la cartera morosa aumentaba progresivamente, las entidades
bancarias se negaban a aceptar más activos a cambio de la deuda, las
perdidas de los cuatro bancos oficiales alcanzaron el último trimestre de
ese año 190.000 millones. FOGAFIN había venido inyectando recursos a los
bancos Uconal, Granahorrar, Bancoop y la Caja Agraria para evitar su
cierre, como consecuencia de los elevados niveles de iliquidez producidos
por la cartera vencida.
En estas condiciones se expide el decreto 2331 de 1998, “por medio del
cual se dictan medidas tendientes a resolver las situaciones del sector
financiero y cooperativo, aliviar las situaciones de los deudores por crédito
de vivienda y las entidades cooperativas en liquidación, mediante la
123 Sistema de crédito calculado a partir de unidad de poder adquisitivo constante los cuales incrementan la deuda de acuerdo al aumento del índice general de precios.
70
creación de mecanismos institucionales y de financiación”, uno de ellos,
previsto en el articulo 29 del decreto en mención, es el referido al
establecimiento de una contribución sobre transacciones financieras como
un tributo a cargo de los usuarios del sistema financiero, con una tarifa
equivalente al 2 x 1000.
Este decreto estableció la contribución con carácter temporal, y con
vigencia hasta el 31 de diciembre del año 1999.
3.2 NATURALEZA DEL IMPUESTO
“El impuesto así creado, recayó sobre las transacciones financieras
mediante las cuales se dispusiera de recursos depositados en las cuentas
corrientes y de ahorros dentro del sistema financiero. Igualmente, fueron
gravadas las disposiciones de recursos en las cuentas de depósito que la
banca comercial pública y privada mantiene en el Banco de la
República y la expedición (giro) de cheques de gerencia”124.
124 CRUZ DE QUIÑONES, Lucy. Política Tributaria y Reforma. El extravagante diseño del impuesto a los movimientos financieros. Antecedentes. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. XXV jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Febrero de 2001.
71
Este impuesto se caracterizó por ser:
• Directo: De acuerdo con el criterio de la incidencia, este tributo
es directo por cuanto se exige de las mismas personas que se
desea o se pretende que lo paguen125. Es decir que sólo se cobra
a los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador
de la obligación sustancial. Sin embargo en nuestro concepto,
consideramos que no se trató de un impuesto de esta clase, por
cuanto no sólo se exige de las personas obligadas a realizar su
pago, sino de las entidades financieras que, en este caso, obran,
además, como agentes retenedores. 126
• Estamos de acuerdo con la Magistrada Clara Inés Vargas, quien
de conformidad con el criterio de la determinación de la
capacidad económica, clasifica este impuesto como indirecto
“en la medida que afecta la manifestación mediata de la
125 PLAZAS VEGA, Mauricio Alfredo. Los Tributos. Derecho Tributario. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Segunda Edición. Bogota 1999. Página 159 126 Es contribuyente la persona natural o jurídica o asimiladas por ejemplo sucesiones, sociedades de hecho, fondos, etc., respecto de los cuales se realiza el hecho generador del tributo y que por ende soportan la carga económica del impuesto. Por su parte, los responsables son las personas, que teniendo o sin tener el carácter de contributyentes, deben responder ante el fisco por el tributo por disposición expresa de la ley. Art. 2 y 3 del Estatuto Tributario y Art. 2 del Decreto 825 del /78. Ley 633 de 2000. Art. 1.
72
capacidad contributiva del sujeto pasivo, sin establecer
diferenciaciones conforme a las capacidades contributivas
individuales,”127 debido a que su importe y su base gravable no
sufren modulación alguna en atención a las circunstancias
especiales del sujeto pasivo128. Compartimos esta apreciación en
la medida en que es el volumen de las transacciones realizadas el
que determina el monto a pagar por concepto del impuesto, sin
consideración a las calidades específicas del sujeto pasivo.
• Instantáneo: En la medida en que el hecho generador del
tributo se agota con la simple disposición de recursos a través de
los medios gravados por la ley.
• Real: Se ha considerado desde el punto de vista de dos criterios:
- Distribución de la carga Fiscal: Aquel que no considera la
riqueza total del contribuyente y por ende su capacidad
contributiva.
127 Corte Constitucional. Sentencia C-1297 del 6 de diciembre de 2001. M.P. Dr. Clara Inés Vargas. 128 QUERAL MARTIN, Gianni. Instituciones de Derecho Tributario. Traducción de Fernando Sainz de Bujand. Pág. 105. Madrid 1957
73
- Determinación: Aquel en que no media declaración
tributaria por parte del contribuyente, ni se utilizan sistemas
de presunción para establecer la carga tributaria que les
corresponde. Es decir que se determina “sin el concurso del
contribuyente”129
De igual forma compartimos el criterio de autores tales como; Lucy
Cruz de Quiñones130, Fanny Márquez, Fanny Gómez.131 Y Alejandro
Teitelbaum132 en el sentido de considerar este impuesto contrario a
los principios de equidad y justicia tributaria, principalmente en lo
referente a:
• Determinación de la capacidad contributiva del
sujeto pasivo: “Las situaciones y los hechos a los
cuales está vinculado el nacimiento de una
obligación impositiva, tiene como característica el
presentar un estado de riqueza o un movimiento de
129 PLAZAS VEGA, Mauricio Alfredo. Los Tributos. Derecho Tributario. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Segunda Edición. Bogota 1999. Página 159 130 Política Tributaria y Reforma. El extravagante diseño del impuesto a los movimientos financieros. Antecedentes. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. XXV jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Febrero de 2001. 131 “El impuesto a las transacciones Financieras”. El Caso Colombiano. Uruguay. Ponencia 12345. Pág. 10 – 12. Fuente. Superintendencia Bancaria. 132 “La deuda externa”. Universidad de los Trabajadores de América Latina. Confederación Mundial del Trabajo. Central Latinoamericana de Trabajadores.
74
riqueza. De manera tal que el Estado no puede exigir
impuestos con base en cualquier presupuesto de
hecho, sino a los que correspondan a la
potencialidad económica demostrada por el sujeto
pasivo, de contribuir con las cargas públicos”
• Progresividad: Es una manifestación de la equidad
vertical. El aporte de los individuos debe ser
proporcional a la capacidad de pago gravada. Por
tanto a igual capacidad de pago debe
corresponder la misma carga y a mayor capacidad
de pago se atribuye una contribución más que
proporcional a la capacidad del incremento. Se le
critica por tanto en este sentido su naturaleza
regresiva. Por otra parte, surge un contra argumento
que considera que sí se respeta la equidad por
cuanto quienes hacen grandes transacciones
financieras pagan más y aquellos sectores que usan
en menor medida el sistema bancario, generan un
75
menor impuesto a pagar, lo cual depende
únicamente del sujeto pasivo.133
En torno a la equidad tributaria, la igualdad en
materia tributaria no puede ser mirada desde el
punto de vista jurídico-formal “sino con criterio
práctico, aunque no necesariamente matemático...
si el principio de igualdad fuera aplicado de un
modo formalista al sistema tributario, éste terminaría
siendo inequitativo en la práctica... Por eso la
doctrina y la legislación han abandonado las tarifas
proporcionales, sustituyéndolas por las progresivas
que gravan más fuertemente a quienes obtengan
ingresos elevados... La búsqueda de la equidad del
sistema tributario ha conducido a establecer distintos
regímenes de acuerdo con las peculiaridades de
cada tipo de actividad productiva... Unas veces,
entonces, sacrifica la igualdad jurídica en aras de la
real; otras, se prescinde de ambas para buscar la
133 CRUZ DE QUIÑONEZ, Lucy. Derecho Tributario I.C.D.T “Marco Constitucional del Derecho Tributario”. Cap. 4. Pág. 284. Ed. Nomos. 1998
76
realización de valores diferentes que, desde luego,
interesan al bien común”.134
• Neutralidad: La fiscalidad no debe entorpecer la libre
circulación de productos y servicios y tampoco debe
falsear por su acción sobre los precios de los mismos.
• Finalmente se le critica su naturaleza acumulativa: En
este sentido se dice que se suma a otros impuestos
existentes (efecto cascada) incluyendo el IVA. Este
efecto cascada afecta los costos de las
producciones y puede tener un efecto inflacionario
3.3.- DESARROLLO LEGISLATIVO
A partir de la creación del tributo por el Decreto 2331 de 1998 se
expidieron nuevas normas que vinieron a regularlo, así como jurisprudencia
que aclaraba o modificaba la operación del mismo.
134 Sentencia 124 de septiembre 3 de 1987. Corte Suprema de Justicia.
77
El Decreto 2331 fue declarado exequible por la Corte Constitucional,
mediante la sentencia C-136 del 4 de marzo de 1999, oportunidad en la
cual precisó que el Presidente de la República estaba facultado por la
Constitución Política para imponer tributos en forma transitoria, destinados
específica y directamente a atacar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, sin embargo, hizo, el alto tribunal, estas precisiones que debían
observarse en cuanto a la aplicación de la ley:
En primer lugar, la Corte, basada en argumentos de igualdad, justicia y
equidad, determinó que debía aplicarse en todos los casos la tarifa
general del dos por mil y eliminarse la preferencia del uno punto dos por mil
que aplicaba para algunas de las operaciones cubiertas por el impuesto,
entre ellas la readquisición de cartera o de títulos, los créditos
interbancarios y las transacciones de depósitos en el Banco de la
República.
Frente a esta manifestación de la Corte surgieron dos posiciones: la de
aquellos que estimaron que, siendo operaciones iguales y tratándose de
un impuesto que no considera las calidades ni capacidades del sujeto
78
pasivo, no había razón para darles un trato diferencial135 y la segunda, que
compartimos,136 que considera que la decisión de la Corte afecto
doblemente al sector financiero privado, en la medida que eliminó
completamente la ayuda por la vía de la Emergencia Económica que el
Gobierno había ofrecido, y en cambio incremento la tarifa del impuesto al
dos por mil, para un buen número de transacciones que realizan los
establecimientos de crédito, elevando el costo de las mismas.
A nuestro juicio, el yerro de la Corte consiste en la radical aplicación del
principio de igualdad a los desiguales, ignorando los siguientes aspectos:
• No consideró la capacidad contributiva del sujeto pasivo,
desconociendo, como ya se dijo, el principio constitucional de
justicia tributaria y por ende el deber de contribuir con las cargas
135 Hernández Galindo, Jose Gregorio. Sent. C-136/99. PLAZAS VEGA, Mauricio Alfredo. Los Tributos. Derecho Tributario. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Segunda Edición. Bogota 1999. Página 159. Finalmente es la Posición oficial asumida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 136 Exponentes de la misma son los abogados y economistas Iván Fernando Vargas, Jesús María Arias Gómez y Alfredo Gómez Duque pertenecientes a Gran Trotón Ulloa Garzón en http://www.gtcolombia.com/puntodevista/febrero2001.htm. Sin desconocer que comparten este criterio grandes doctrinantes como Lucy Cruz de Quiñónez en el extravagante diseño del impuesto a los movimientos financieros. XXV Jornadas de derecho Tributario. I.C.D.T. 1999. De igual forma no puede en ningún momento desconocerse que esta es la posición asumida por la Banca como se evidencia en los Artículos publicados por el periódico El Espectador. “El tres por mil” 18 de marzo de 2001. La República. “El tres por mil vino, vio y se quedo. 10 de junio de 2001. Pág. 9. El tiempo “Bancos piden revisar elevada carga tributaria”. Lunes 6 de mayo de 2002
79
públicas de manera equitativa y progresiva (Artículos 13,95 Nº 9 y
363 Constitución Política Nacional), pues este principio primario se
fundamenta en el precepto según el cual, el que más tiene debe
contribuir en mayor medida con las cargas publicas de la Nación .
En el caso del gravamen a los movimientos financieros, no se toma
en cuenta la mayor capacidad de gasto del sujeto pasivo, sino una
circunstancia muy distinta, cual es la frecuencia con la que realiza
las transacciones financieras. Pareciera que la Corte asimilara los
depósitos en las entidades financieras como sinónimo de riqueza,
ignorando que, en muchos casos, los depósitos no corresponden
más que a un movimiento de consignación de dineros para pagar
gastos y costos, que no siempre reflejan una utilidad. Desconoce, así
mismo que cuando se solicitan créditos, incluidos los de consumo
doméstico, las entidades crediticias no entregan el dinero en
efectivo si no que lo depositan en la cuenta de ahorro o bancaria y
que, como contraprestación, surge un pasivo a cargo del titular de
la cuenta, lo que en manera alguna constituye riqueza, por el
contrario, los gastos financieros (administración e intereses) hacen
menos rico al usuario del crédito. Situación que se agrava con el
pago del impuesto del tres por mil, que debe soportar al retirar los
fondos
80
Es tan clara esta situación que desde el punto de vista practico, si
consideramos dos personas sin patrimonio alguno, que reciben por
concepto laboral una remuneración equivalente a dos salarios
mínimos legales, y en igualdad de circunstancias, se entendería que
tienen la misma capacidad contributiva, sin embargo, aquella que
haga uso del sistema financiero se verá compelida a realizar el pago
del tributo mientras que la otra no, cuando en razón de sus bienes las
dos deberían ser sujetos iguales ante la tributación. Si bien es cierto
que a través de mecanismos de exención legal se ha querido
amortiguar el efecto inequitativo del impuesto, tales medidas no han
solucionado el problema.
El deber impuesto a los ciudadanos de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado, debe hacerse dentro de
conceptos de justicia y equidad, tal como lo dispone el numeral 9
del artículo 95 Superior, quedando claro que dicha carga debe
consultar las posibilidades económicas de los contribuyentes, pues
no puede ignorarse que esta exigencia constitucional tiene por
81
objeto lograr un mayor grado de redistribución de la riqueza
existente en nuestro país.137
Es importante la anotación que, con relación al tema de este
impuesto y la capacidad contributiva como manifestación de la
justicia tributaria expone la doctora Lucy Cruz de Quiñónez, al decir:
“… En el ámbito constitucional, la mayoría de las Constituciones del
presente siglo, hacen una consagración expresa de este principio.
Es función del interprete descifrar cual es la capacidad económica
real o presunta que existe en cada impuesto. Algunos de los
existentes, más imperfectos en la teoría tributaria, se alejan más del
concepto de capacidad. La circunstancia, deficiente frente al
principio es la graduación de la capacidad potencial económica.
Pues todos contribuyen por igual sin importar lo efectivamente
ganado, ni el capital poseído ni los consumos realizados.”138
Por tanto, el deber constitucional impuesto a los ciudadanos en el
artículo 95-9 de la Carta Política, tiene como fundamento el principio
de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el
Estado y entre estos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas
137 Sentencia C-261-02. CORTE CONSTITUCIONAL. M.P. Clara Inés Vargas Hernández . Abril 16 de 2002. 138 CRUZ DE QUIÑONEZ, Lucy. Derecho tributario. I.C.D.T. “Marco Constitucional del Derecho Tributario”. Capitulo 4. Pag. 282 – 284. Ed. Nomos S.A. Dic. 1998
82
publicas que estructuran y sostienen la organización jurídico-política
de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al Estado
Social de Derecho. Pero dicho deber estará siempre enmarcado
dentro de los principios de justicia y equidad.139
Sin embargo, no podríamos radicar este desconocimiento de los
principios fundamentales del sistema tributario únicamente en las
decisiones de la Honorable Corte Constitucional colombiana en
relación con nuestra legislación, sino que también se ha dado en
otros países y por ello consideramos pertinente traer a colación el
concepto del sistema financiero argentino que expresa: “Teniendo
en cuenta que los impuestos deben aplicarse sobre manifestaciones
de riqueza que de alguna manera exterioricen cierta capacidad
contributiva respecto de aquellos sujetos, sobre los que los
gravámenes inciden, y que la doctrina más moderna ha visto,
precisamente, en dicha capacidad contributiva la causa de los
impuestos, aceptándose que la misma constituye una derivación del
principio de igualdad o de justicia de las cargas públicas,
consagrado expresamente por la Constitución Nacional, somos de
opinión que la conceptualización del hecho imponible, tal como ha
139 Sentencia C-261-02. CORTE CONSTITUCIONAL. M.P. Clara Inés Vargas Hernández . Abril 16 de 2002
83
sido expresada en la ley es insuficiente. Ello en razón a que los
vocablos “crédito” o “débito” no dan idea acabada del hecho de
contenido económico subyacente en los mismos, con lo que
tampoco puede inferirse si con dichas expresiones se está aludiendo
efectivamente a imputaciones contables que exhiban genuinas
manifestaciones de capacidad económica o, en cambio, también
contemplan hechos que, por su naturaleza, deberían estar fuera del
ámbito del impuesto por no reunir los extremos que la teoría tributaria
requiere, para que sean captados en la imposición140
Se configura esta situación también a nivel de la Constitución
Colombiana cuando establece en sus artículos 95-9, 338 y 363, que
el sistema impositivo descansa o se desarrolla en la observancia de
los criterios de equidad, justicia tributaria y progresividad, conceptos
que se reiteran en las normas legales, creadoras de los diferentes
tributos.
Es de anotar que sólo tratándose del impuesto nacional sobre la renta, se
cumple, en términos generales, con los anteriores principios en la medida
que es un impuesto directo que toma en consideración la capacidad
140 www.soler.com.ar/general/inftec/2001/fiscal/f150/html
84
económica del sujeto pasivo de imposición, y que tratándose de las
personas naturales observa el principio de progresividad y por ende de
igualdad entre iguales. Es importante entonces, la determinación de una
base gravable que efectivamente corresponda a un concepto de utilidad
o ganancia en la actividad económica desarrollada. Lo anterior implica,
como dice el ET, que al monto de los ingresos se le resten, en términos
generales, los gastos, llámense costos o deducciones con el objeto de
obtener la base de tributación, a la cual se aplica la tarifa.
Dentro del campo de las deducciones, se encuentra el reconocimiento
del pago de los impuestos, que constituyen un verdadero gasto que
afecta la utilidad o renta comercial de una empresa, y que no tiene otra
causa que el imperativo legal. Entonces si ha de determinarse una base
real y justa es lógico que en la medida que el importe de los impuestos
pagados disminuye la utilidad comercial de un ejercicio fiscal, tal gasto
también debe tener incidencia en la determinación de la renta fiscal.
Es por esta circunstancia que el artículo 115 del ET, permite la deducibilidad
de los impuestos pagados, específicamente señalados, y los que tengan
relación de causalidad con el ingreso.
85
No obstante tratándose del gravamen a los movimientos financieros GMF,
se destaca que el articulo 1º de la ley 633 de 2000 (hoy articulo 872 del E-
T), Dispone: “La tarifa del gravamen a los movimientos financieros será del
tres por mil ( 3 X 1000) En ningún caso este valor será deducible de la renta
bruta de los contribuyentes ”.
Lo anterior indica que, a pesar de que el gasto por el pago del gravamen
a los movimientos financieros, no sólo es real si no que es efectivamente
pagado, al ser retenido en la fuente por la entidad del sistema financiero,
no se le reconoce tal carácter y ello implica que dicho valor
correspondiente al gravamen causado y pagado en un periodo gravable
soporta una tributo adicional en el impuesto sobre la renta que en el caso
de las personas jurídicas es actualmente del 35%, mas la sobretasa del diez
por ciento establecida en la ley 788 de 2002
“La practica de cobrar impuesto sobre impuesto es rechazada de manera
general por la doctrina mas autorizada, puesto que resulta inequitativo
considerar que debe sufragarse un tributo y tomarlo simultáneamente
86
como base de un impuesto sobre la renta o ingresos del contribuyente,
cuando constituye un empobrecimiento surgido de un deber legal..” 141
Igualmente puede afirmarse que este gravamen a los movimientos
financieros también resulta afectado con el IVA en la medida que
cuando el precio del bien o servicio prestado se paga con
disposición de fondos de cuentas de ahorro, cuentas corrientes,
sobregiros bancarios, movimientos contables etc., afecta el valor
recibido por tal concepto, sin embargo no disminuye la base de
imposición del IVA.
• Así mismo la Corte Constitucional colombiana, desconoce
totalmente que el principio de igualdad consiste en “el trato igual
entre iguales y la aplicación desigual entre desiguales”, razón por la
que no consideró la mayor afectación que con la unificación de la
tarifa se le ocasionaba al sistema financiero.
En segundo lugar, entra la Corte a analizar el punto referente a la
naturaleza del tributo, y tomando en cuenta los elementos del mismo,
considera que no puede hacerse referencia, en este caso, a una
141 CRUZ DE QUIÑONES, Lucy. El extravagante diseño del impuesto a los movimientos financieros. I.C.D.T. Derecho Tributario. ED. Nomos. 1999
87
contribución parafiscal, toda vez que era evidente que la estructura
normativa del precepto tributario no contemplaba una retribución
específica a favor de los sujetos pasivos de la contribución, que son los
usuarios del sistema financiero, lo cual no aplica en este caso pues dichos
usuarios tienen el deber de contribuir independientemente que hubiera o
no, beneficio o contraprestación para el contribuyente.
Concluye en este sentido la Corte que se trata por tanto de un típico
impuesto, caracterizado por su alcance general.
En tercer lugar, mediante esta sentencia, se limitaron la aplicación y las
medidas consagradas por el Decreto 2331 de 1998, en la cual se dice
textualmente “… los recursos por el impuesto que se causen estarán
dirigidos exclusivamente a solucionar las causas de la emergencia
señaladas en el Decreto Legislativo 2330 de 1998, sólo en relación y en
función de las personas y los sectores materialmente afectados por las
circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente las
siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de
vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan
actividades financieras de ahorro y crédito, se encuentren o no
intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter
público”.
88
El análisis de la sentencia permite inferir que la Corte no consideraba al
sector financiero privado como uno de los materialmente afectados por la
crisis. Sin embargo, al establecer los porcentajes concretos para la
distribución de los recursos, a nuestro juicio, varió la posición de la Corte en
la medida que en dicha distribución incluyó al sector privado que,
obviamente, también se encontraba afectado por la situación económica
que vivía el país y en especial, la banca. Fue así cómo determino el 60%
del total de los recaudos para los deudores de créditos hipotecarios, el 30%
para los bancos y organizaciones solidarias y 10% para los bancos
públicos.142
El tributo así creado de acuerdo con la Constitución Política, mantuvo su
carácter eminentemente transitorio y tuvo aplicación desde el 16 de
noviembre hasta el 31 de diciembre de 1998.
No obstante, el Congreso Nacional al encontrar que era un instrumento de
fácil recaudo y tomando en cuenta la difícil situación de las finanzas
públicas, buscó mantenerlo y fue así como, con ocasión del Plan de
142 Gaceta del Congreso N° 73. Viernes 30 de Abril de 1999. P{agina 13
89
Desarrollo, proyecto de ley 173 de 1999, presentado por iniciativa del
gobierno el 8 de febrero, en relación con el tributo en estudio dijo:
“Se propone un artículo nuevo mediante el cual se generan
recursos tanto para el sector público como para el sector
privado, que facilitarán la financiación del presente plan. La
disposición corrige evidentes errores de concepción en la
creación del dos por mil a las transacciones financieras,
permite que los recursos que se recauden cumplan con la
finalidad para la cual se estableció el impuesto y sean un
factor de dinamización de la economía para superar la crisis
económica.”143
Expedida la ley del plan, (ley 508 de 1999), se consagró el tributo con
vigencia temporal desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 2000. Sin
embargo la ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional,
mediante la Sentencia C-557 de 2000, por vicio en su formación.
Decisión judicial que compartimos en la medida que siendo la ley del Plan
de explícita importancia, tal como lo establece la Constitución Política del
143 Gaceta del Congreso Nº 73 del Viernes 30 de abril de 1999. Pág. 15,17 y 47
90
91, al darle la calidad de superior, y además, otorgarle una cualidad muy
especial, cual es la de constituirse en mecanismo idóneo para su ejecución
y suplir las leyes existentes sin la necesidad de expedición de leyes
posteriores,144 es evidente la correlativa seriedad y rigurosidad jurídica con
la cual se debe llevar a cabo todo el proceso que conduce a su
formulación, con el fin de respetar el principio democrático, que se
garantiza con un adecuado debate, valoración y decisión en el seno del
Congreso Nacional.
En este sentido es correcta la apreciación de la Corte quien, a diferencia
de algunos doctrinantes,145 determina claramente que los debates que se
presentaron a nivel de la Cámara y el Senado fueron los establecidos por
la Constitución.
Sin embargo, en cuanto a las divergencias que se presentaron entre los
textos aprobados por estas entidades si se presentó una evidente violación
al Art. 161 de la Constitución, que dispone:
144 Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. 145 CRUZ DE QUIÑONES, Lucy. Política Tributaria y Reforma. El extravagante diseño del impuesto a los movimientos financieros. Antecedentes. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. XXV jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Febrero de 2001. PLAZAS VEGA, Mauricio Alfredo. Los Tributos. Derecho Tributario. ICDT. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Segunda Edición. Bogota 1999. Página 159
91
“Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto
de un proyecto, ambas integrarán comisiones
accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria
de cada cámara. Si después de la repetición del segundo
debate persisten las diferencias, se considerará negado el
proyecto”
Ignorando completamente este artículo, y ante la premura del tiempo,
una vez conformadas adecuadamente las comisiones de conciliación, se
redactó un acta, que sin contener el nuevo texto implícito, prácticamente
delegaba en el Gobierno Nacional la adopción de dicho Plan de
Desarrollo, afectando claramente la finalidad de dar la iniciativa de esta
ley al gobierno y su correspondiente aprobación al Congreso.
Es así, que el acta de conciliación establecía:
“Artículo 1: Los artículos que hayan sido aprobados en las
Plenarias del Senado y de la Cámara de manera
idéntica, quedan aprobados.
Artículo 2: Con respecto a los artículos que hayan sido
aprobados en forma diferente en las Plenarias del Senado y
92
Cámara, quedarán aprobados aquellos que cuenten
con el debido aval del Gobierno Nacional…”.
Siendo evidentemente inconstitucionales los artículos que habían sido
aprobados de forma heterogénea, éstos no eran susceptibles de
aplicación, pero, debido a que éstos cualitativamente y materialmente
conformaban la parte mayoritaria de la ley, ésta se declaro inexequible
de forma total.
Al ser declarada inconstitucional la ley 508 de 1999, el Gobierno para
solucionar la ausencia del plan nacional de desarrollo acudió al artículo
341 de la constitución que establece:
“Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones en un término
de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en
vigencia mediante un decreto con fuerza de ley”.
Según concepto del señor procurador de la Nación, la aplicación de esta
formula se justifica en el hecho de que la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo por parte del Congreso puede asimilarse a su no aprobación
dentro del período fijado por la Constitución. Por lo tanto, se expidió y
promulgó el Decreto 955 del 2000, que llevaba por título “por el cual se
93
pone en vigencia el plan de inversiones públicas”, que se limitó a
desarrollar en los mismos términos la Ley del Plan. Dentro de este decreto
se incluyó, claro esta, el tributo del dos por mil, conservando la estructura
del gravamen contenida en el decreto de emergencia, con los ajustes y
previsiones hechas por la Corte Constitucional en la sentencia C-136.
El decreto ley fue reglamentado por el Presidente de la República y a tal
efecto expidió el decreto No 966 de 2000.
Normatividad que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
en la sentencia C-1403 de octubre 19 de 2000, al considerar, bajo el
principio de legalidad, que únicamente el Congreso de la República en
virtud de la Constitución Política, puede legislar, y sólo en ocasiones
excepcionales y taxativas le compete al Presidente de la República ejercer
esta función. Sentencia que compartimos plenamente para efectos de la
democracia, seguridad y orden jurídicos.
Tal como lo expresa la sentencia: “La situación excepcional de la cual
parte el Art. 341 de la Constitución, invocada por el Gobierno para expedir
el Decreto impugnado, es muy específico al establecer en lo pertinente; “Si
el Congreso NO Aprueba el Plan de Inversiones en un termino de tres
meses después de presentado el proyecto…”
94
Es decir, que la circunstancia extraordinaria prevista por la Constitución es
la de un proyecto de ley presentado por el Gobierno oportunamente y no
aprobado por el Congreso dentro del término de tres meses –
configurando la llamada legislación por prescripción-, mientras que en
este caso se trataba de un proyecto de ley presentado por el Gobierno,
aprobado por el Congreso y posteriormente sancionado y promulgado por
el Gobierno, que por tanto fue ley de la República, que rigió y produjo
efectos, pero que fue objeto de declaración de inexequibilidad por vicios
de procedimiento en su formación.
Por lo tanto, encontró evidente que el Gobierno no tenía competencia
para emitir el decreto, pues su actuar no se ajustaba a ninguna norma
constitucional que le diera esta facultad y no podía, mediante este
decreto, subsanar errores que ya habían sido declarados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-557 de 2000, vulnerando así mismo el
principio de la Cosa Juzgada.
Entre tanto, debido a la ocurrencia del terremoto en la zona del eje
cafetero, el 29 de Enero de 1999, el Presidente de la República expidió el
decreto 195 del mismo año, declarando el Estado de Emergencia
95
Económica, social y ecológica, norma que fue modificada por el decreto
223 de 1999.
Con fundamento en el estado de Emergencia declarado, el gobierno
expidió los decretos 258 y 350 de 1999, considerando, entre otros, el
propósito de estimular la recuperación económica de la zona cafetera,
para lo cual era necesario dictar disposiciones de carácter tributario.
La ley 508 de 1999, en el Art. 116, como se dijo, obligaba a destinar el
producto del impuesto a “financiar los gastos ocasionados por las medidas
adoptadas para la reconstrucción, rehabilitación y desarrollo de la zona
determinada en los decretos dictados en virtud del Estado de Excepción
declarado por el decreto 195 de 1999. Estos gastos se consideraron de
inversión social y el Art. 117, dispuso que los nuevos recursos que fueron
transferidos a los departamentos y distritos por concepto del situado fiscal,
originado en el tributo del 0.2%, se destinarían a financiar los fondos
pensionales para pago de pensiones de los sectores de educación y salud.
Esta última disposición (Art. 117) fue ratificada en la ley 549 de 1999 por la
cual se dictaran normas para financiar el pasivo pensional de las entidades
territoriales, pero no fue incluida en el decreto 155 de 1999 (decreto del
plan).
96
Posteriormente el Congreso de la República mediante la ley 608 de agosto
15 de 2000 ejerció “la facultad de revisar, derogar y modificar las
decisiones adoptadas por el ejecutivo con el objeto de propiciar la
reactivación económica y social del eje cafetero”, y en los artículos 17 a 28
reguló el impuesto a las transacciones financieras, ratificándolo en los
términos y condiciones de su creación, dándole vigencia del primero de
enero al 31 de Diciembre de 2000.
Es decir que, expedida la ley, el 15 de agosto, se le da aplicación
retroactiva al 1 de Enero (8 meses antes de su promulgación). Formulación
que a juicio de algunos doctrinantes, tenía por objeto convalidar el
recaudo obtenido durante los 8 primeros meses en vigencia de las normas
declaradas inexequibles.
Debemos precisar que la retroactividad en materia tributaria se da cuando
el legislador regula los efectos de un hecho realizado con anterioridad a la
entrada en vigor de la nueva ley, modificando los aspectos objetivos,
subjetivos, cualitativos o temporales del hecho imponible.
En cuanto a la inobservancia del Principio de Irretroactividad (Art. 338
Constitución Política), juzgamos que es evidente, pues en nuestra opinión
debido a la causación instantánea de este impuesto las situaciones que
97
bajo esta ley se dieron, se hallaban consolidadas, y no podía el Congreso
bajo ninguna medida convalidar un recaudo que se había realizado sin
ningún sustento legal (ya que las disposiciones en que se fundamentaban
fueron declaradas inexequibles, como ya se dijo.)
En el año 2000 y en vigencia de la ley 508 se presentó por el Gobierno
Nacional el proyecto de reforma tributaria146, en el cual se propone la
creación de un nuevo impuesto denominado Gravamen a los Movimientos
Financieros, pero que, en realidad, corresponde al impuesto creado en el
decreto 2331 de 1998, ya no con una destinación específica sino como un
impuesto nacional, incrementando la tarifa del 2 al 3 por mil, y con
carácter permanente.
La anterior medida formó parte del paquete denominado “ajuste
macroeconómico y corresponde a las “sugerencias” del Fondo Monetario
Internacional.
El acuerdo con el FMI fue firmado en diciembre de 1999 y su vigencia se
extiende hasta el año 2002. Consiste en una especie de préstamo de US $
2.700 millones que se desembolsarían durante tres años, sujetos a unas
146 Proyecto de modernización tributaria, presentado el 22 de marzo de 2000.
98
metas de ajuste fiscal definidas y encaminadas directamente a cumplir
obligaciones con organismos internacionales. Sin embargo es más que eso,
pues el convenio se encuentra atado a recursos adicionales del orden US$
4.200 millones, provenientes de entidades multilaterales, lo cual significa
condicionamientos adicionales.
El Acuerdo esta destinado a corregir los desequilibrios macroeconómicos
que enfrenta la economía Colombiana, los cuales se manifiestan en el
desbalance del sector externo y el deterioro del sector financiero. Se busca
que éste no se traduzca en la devaluación de la tasa de cambio, porque
significaría una pérdida importante para las empresas y grupos
económicos endeudados en moneda extranjera y la disminución de la
rentabilidad para los inversionistas extranjeros, quienes, al intentar retornar
sus inversiones y rendimientos a las bolsas internacionales, tendrían que
comprar las divisas más caras con la consecuente merma al liquidar su
ganancia en moneda externa.
Este acuerdo que consta de cinco puntos principales,147 busca con el
crédito obtenido por medio de este acuerdo, la privatización de las
147 Las cinco reformas principales buscaron a través del acuerdo fueron: Aumento en la edad de jubilación, ampliar el número de personas que pagara impuestos – es en este punto donde se incluye el pago del impuesto a las transacciones financieras-, se busca, así mismo, la privatización del sistema financiero, la reducción de las transferencias a las
99
entidades oficiales o su eliminación, y con ello el fortalecimiento de la
Superintendecia Bancaria y del FOGAFIN y recursos para recapitalizar el
sistema financiero permitiendo que continúe operando por los agentes
privados.148
3.4.- ESTRUCTURA
El Impuesto a las transacciones financieras, en nuestro país, ha tenido un
desarrollo legal bastante amplio debido a su tránsito de una contribución
establecida mediante un decreto de emergencia (estado de excepción)
hasta convertirse en un impuesto permanente (tiempo de paz –Leyes 633
de 2000 y 788 de 2002))
El análisis de la estructura del impuesto, se realizara con fundamento en el
Decreto 2331 de 1998, la Ley 508 de 1999, el Decreto 955 de 2000, la Ley
administraciones locales y regionales y la reestructuración de la administración pública a diferentes niveles. 148 GIRALDO, Cesar. “El acuerdo con el Fondo monetario Internacional: un ajuste que llevara a la economía al colapso.” DESLINDE. Revista del Centro de Estudios del Trabajo. Universidad Nacional de Colombia. Bogota.
100
608 de 2000, la ley 633 de 2000, la ley 788 de 2002 y los Decreto 2686 de
1998, 2578 de 1999, 966 de 2000 y el Decreto 2025 de 2000.
Además, se incluirá el análisis, los elementos y características del tributo de
acuerdo con la normatividad vigente; esto es, las Leyes 633 del 2000 y 788
de 2002.
3.4.1 Vigencia en el Tiempo
El impuesto a las transacciones financieras, como ya se dijo, fue concebido
por las primeras leyes que lo regularon, como un impuesto de carácter
temporal que buscaba recaudar fondos con el fin de aliviar, en principio,
la crisis financiera y la catástrofe del eje cafetero. Posteriormente, sin
embargo, la ley 633 del 2000 lo estableció como un impuesto permanente.
Tabla 4 Vigencia en el tiempo
VIGENCIA EN EL TIEMPO DECRETO 2331 DE 1998
LEY 508 de 1999
DECRETO 955 de 2000
LEY 608 de 2000
Impuesto temporal con vigencia entre el 16 de Noviembre de 1998 al 31 de diciembre del año 1999
Impuesto temporal con vigencia entre el primero de enero al 31 de diciembre del año 2000
Impuesto temporal con vigencia entre el primero de enero y el 31 de diciem-bre del año 2000.
Ratificado y de carácter tem-poral entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año 2000.
101
3.4.2. Sujeto Pasivo
Es la persona natural o jurídica o asimilada, que realiza el hecho
generador del tributo, esto es la transacción financiera por medio de la
cual dispone de los recursos depositados en cuenta corriente, cuenta de
ahorro, o en cuentas de depósito en el Banco de la República.
Por tanto, cuando la ley define como sujetos pasivos a los usuarios del
sistema financiero, debe entenderse por tales, en los términos del articulo
871 del E. T., y articulo 45 de la Ley 788 de 2002, aquellos que son titulares
de una cuenta corriente, de una cuenta de ahorros, o en su caso, los
titulares de cuentas de depósito en el Banco de la República, como lo
ratifica, en este último caso, el decreto reglamentario 405 de 2001 y el
Decreto 499 del 2003, respecto de la disposición de recursos sujetos al
gravamen.
Los citados decretos reglamentarios, por su parte, al referirse a la
cancelación de depósitos a término, definen como sujeto pasivo y como
autorretenedor,149 a la entidad financiera que efectué el abono en
149 En este caso se radican las calidades de sujeto pasivo y de retenedor en la misma persona lo que no implica que estos elementos puedan identificarse conceptualmente
102
cuenta, afectando una cuenta corriente, una cuenta de ahorros o por el
abono en cuenta de depósito en Banco de la República.
En el caso de cheques de gerencia no se especificó en principio quien era
el sujeto pasivo, siendo que en tal situación interviene como librador el
Banco, y a su vez el usuario en calidad de tomador, y tanto este como el
Banco, en su condición de entidad financiera que hace parte del sistema
financiero, se definen en forma genérica como sujetos pasivos del
gravamen, situación que se aclaró en la ley 788 de 2000 y el decreto 499
de 2003
El Banco de la República es también sujeto pasivo en relación con la
disposición de recursos que genera el gravamen.150
En el caso de retiros de fondos que manejen el ahorro colectivo, el sujeto
pasivo es el ahorrador individual, beneficiario al momento de retiro de la
cuenta contable individual. Esto significa que la afectación del recurso a
favor del ahorrador individual, genera el gravamen, lo que implica, en este
150 En los casos en que haya disposición de recursos de cuentas de depósito en moneda nacional o extranjera abiertas en el Banco de la república.
103
caso, que el sujeto pasivo es el titular del ahorro individual, sin perjuicio del
análisis que realizaremos más adelante en el evento de las exenciones.151
El Decreto 2331 de 1998 consideró como sujeto pasivo del gravamen, al
establecimiento de crédito que efectuara los abonos en cuenta corriente
o de ahorros. Por su parte la Ley 508, el decreto 955 y la ley 608, consideran
como agente retenedor a las entidades de crédito que efectúen el pago
mediante abono en cuenta corriente o de ahorro, lo cual resulta
incongruente con el hecho generador”152.
Este mismo decreto incluye como sujetos pasivos a quienes obtengan la
emisión de cheque de gerencia; quienes realicen la adquisición de
cartera o de títulos vendidos con pacto de recompra; quienes paguen el
crédito interbancario; los titulares o usuarios de la cuenta de depósito en el
Banco de la República y, en el caso de Ahorro colectivo al momento de
retiro, al ahorrador individual. Sujetos que se eliminaron a partir de la ley
508, salvo el último evento que se mantiene como sujeto pasivo en la
actualidad.153
151 Gravamen a los Movimientos Financieros. Guía Práctica Colombia 2001. K.P.M.G. Págs. 7-8 152 Gravamen a los Movimientos Financieros. Guía Práctica Colombia 2001. K.P.M.G. Págs. 8-9 153 El beneficio que en nuestro criterio presenta la ley 508 y las normas subsiguientes respecto del decreto 2331 de 1998 en materia de sujetos pasivos, se presenta en la
104
La ley 633 de 2000 incluye como sujeto pasivo del impuesto al Banco de la
República, que había sido excluido de este tributo según la redacción de
la Ley del Plan, aunque inicialmente, en el régimen del Decreto de
Emergencia 2331 de 1998, era sujeto pasivo sólo en cuanto a la disposición
de recursos para gastos de funcionamiento.154
Tabla 5 Sujetos del impuesto
SUJETOS PASIVOS DECRETO 2331 DE 1998
LEY 508 de 1999
DECRETO 955 de 2000
LEY 608 de 2000
Usuarios del sistema financiero, titulares de cuentas corrientes o de ahorros.
Usuarios del sis-tema financiero de las entidades que lo confor-man.
Usuarios del sis-tema financiero y las entidades que lo conforman.
Usuarios del sis-tema financiero y las entidades que lo confor-man.
El establecimiento de crédito que efectúe pagos mediante abo-no en cuenta corrien-te o de ahorros.
Quien obtenga la emisión del cheque de gerencia.
Quien realice la read-quisición de cartera de títulos vendidos con pacto de recompra.
Quien pague el crédito interbancario.
El titular o usuario de la cuenta de depo-
medida en que se amplia a un criterio más general de usuarios del sistema financiero y las entidades que lo conforman, sin ser tan casuista, impidiendo la proliferación de usuarios o entidades al margen de la regulación 154 Concepto 44781 de mayo 31 de 2001. DIAN
105
SUJETOS PASIVOS DECRETO 2331 DE 1998
LEY 508 de 1999
DECRETO 955 de 2000
LEY 608 de 2000
sito en el Banco de la República En el caso de ahorro colectivo al momento del retiro del ahorra-dor individual.
En retiro de fon-dos que mane-jen ahorro colec-tivo el sujeto pa-sivo es el aho-rrador individual beneficiario del retiro de la cuen-ta individual.
En retiro de fon-dos que manejen ahorro colectivo, el sujeto pasivo es el ahorrador indi-vidual beneficiario del retiro de la cuenta individual.
En el caso de fondos te mande y en ahorro co-lectivo es sujeto pasivo del aho-rrador individual beneficiario del retiro de la cuen-ta individual.
3.4.3 Sujeto Activo.
El Estado, con destino al Tesoro público. administrado por la unidad
Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.
La facultad de exigir el pago de tributos nacionales siempre se encuentra
radicada en el Estado, sin embargo, su administración, fue modificada
inicialmente dependiendo de la necesidad para lo cual se destinaba, por
tanto fue radicada en el FOGAFIN. Actualmente se encuentra radicada
en la DIAN y el recaudo forma parte del Tesoro Público
3.4.4 Hecho Generador.
106
El Art. 871 del Estatuto Tributario lo define como la realización de las
transacciones financieras mediante las cuales se dispone de recursos
depositados en cuentas corrientes, cuentas de ahorros o cuentas de
depósito, abiertas en el Banco de la República.
En el caso de cheques girados con cargo a una cuenta de ahorros,
perteneciente a un cliente, la norma aclara que el impuesto se causa una
sola vez.155
También constituye hecho generador el giro de cheques de gerencia o de
“caja”, lo cual desde luego involucra una disposición de recursos y son los
expedidos por los bancos a cargo de sus propias dependencias.
La transacción financiera de disposición de recursos requiere, para los
efectos del gravamen, que se realice a través de uno de los siguientes
medios:
Disposición de recursos a través de cuenta corriente;
Disposición de recursos a través de cuentas de ahorros;
155 Art. 871 Estatuto Tributario inciso 2. “… En el caso de cheques girados con cargo a los recursos a una cuenta de ahorro perteneciente a un cliente, por un establecimiento de crédito no bancario o por un establecimiento de crédito especializado en cartera hipotecaria que no utilice el mecanismo de captación de recursos mediante la cuenta corriente, se considerará que constituyen una sola operación el retiro en virtud del cual se expide el cheque y el pago del mismo
107
Disposición de recursos a través de cuenta de deposito del Banco de
la República;
Disposición de recursos instrumentados a través de giros de cheques
de gerencia.
Como se advirtió con anterioridad, desde su creación, la disposición de
recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros constituyen el
hecho generador primordial, así como el giro de cheques de gerencia. Sin
embargo, los pagos que realizaban los establecimientos de crédito
mediante abono en cuenta corriente o de ahorros;156 la readquisición de
cartera o de títulos que hubieren sido enajenados con pacto de recompra;
el pago de créditos interbancarios y la disposición de recursos de cuentas
de depósito en moneda nacional o extranjera, abiertas en el Banco de la
República, considerados por el Decreto 2331 de 1998 como hechos
generadores, fueron abolidos por la ley 508 de 1999 hasta la actualidad.
Por su parte la ley 608 de 2000 incluyó como hecho generador el pago del
saldo neto de las operaciones interbancarias, norma que fue
reglamentada por el Decreto 2025 de 2000, expedido por el Gobierno
Nacional.
156 A nuestro juicio estas modificaciones fueron adecuadas en la medida que dichos pagos implicaban una mayor carga para las entidades financieras, lo cual contrariaba el objetivo del tributo cual era el alivio a la crisis que afrontaba el sistema financiero
108
Tabla 6 Hecho generador
HECHO GENERADOR DECRETO 2331 DE 1998
LEY 508 de 1999
DECRETO 955 de 2000
LEY 608 de 2000
a. Disposición de re-cursos depositados en cuentas corrien-tes o de ahorros.
Disposición de re-cursos deposita-dos en cuentas corrientes de aho-rros.
Disposición de recursos deposi-tados en cuen-tas corrientes o de ahorros.
b. Pagos que realicen los establecimientos de crédito mediante abono en cuenta corriente o de ahorros.
c. La emisión de che-ques de gerencia.
Giros de che-ques de geren-cia
Giros de cheques de gerencia.
Giros de che-ques de geren-cia.
d. Readquisición de cartera o de títulos que hayan sido re-enajenados con pac-to de recompra.
e. Pago de créditos interbancarios.
f. Disposiciones de re-cursos de cuentas de depositó en moneda nacional o extranjera abiertas en el Banco de la República.
Pago del saldo neto de las opera-ciones interban-carias, según re-glamento (Decre-to No. 966 de 2000).
Pago del saldo neto de las operaciones in-terbancarias, se-gún reglamento expedido por el Gobierno Nacio-nal. (Decreto 2025 de 2000)
3.4.5 Base Gravable.
109
El Art. 874 del Estatuto Tributario establece que la base sobre la cual se
liquida el impuesto, está constituida por el monto total de la transacción
financiera por medio de la cual se dispone de los recursos, por los medios
previstos por la ley, es decir, afectando una cuenta corriente, cuenta de
ahorros, cuantas de deposito del Banco de la República o por el giro de
cheques de gerencia.
Específicamente, para los casos de cancelación de los depósitos a
término, el decreto reglamentario 405 señala que la base gravable está
constituida por el valor del principal y de los intereses.
La Base gravable corresponde al monto de la transacción financiera por la
cual se dispone de los recursos.
No obstante que existe gran similitud entre las diferentes experiencias en
Latinoamérica, las que obedecen a la misma concepción que la de
nuestro país son las de Argentina, Venezuela y Ecuador, que también
gravaron los débitos con mayor o menor amplitud.
Tabla 7 Base gravable
BASE GRAVABLE DECRETO 2331 DE
1998 LEY 508 de 1999 DECRETO 955 de
2000 LEY 608 de 2000
110
BASE GRAVABLE DECRETO 2331 DE
1998 LEY 508 de 1999 DECRETO 955 de
2000 LEY 608 de 2000
Valor de la operación en el momento en que se realice.
Valor total de la transacción fi-nanciera, por la cual se dispone de los recursos.
Valor total de la transacción finan-aciera. Valor neto de las operaciones interbancarias.
Valor de la tran-sacción por la cual se dispone de los recursos. Valor neto de las ope-raciones interban-carias
3.4.6 Tarifa
El Art. 872 del Estatuto Tributario establece este elemento, indispensable
para determinar el monto de la obligación tributaria, en un porcentaje del
0.3%
Sin embargo, debe aclararse que la tarifa general fue inicialmente de un
0.2% y que se establecieron unas tarifas especiales del 0.12 en algunos
casos específicos.157
Finalmente con la desaparición de estos eventos y la unificación de la tasa
por decisión de la Corte Constitucional C-136 del 4 de marzo de 1999 se
mantuvo la tarifa del 0.2% que fue modificada por la ley 633 de 2000
incrementándola al 0.3%.158
157 Readquisición de cartera o de títulos que hubieren sido enajenados con pacto de recompra, el pago de créditos interbancarios y la disposición de recursos de cuentas de depósito en moneda nacional o extranjera abiertas en el Banco de la República. 158 A nuestro juicio, el aumento tarifario si bien en principio puede representar un mayor recaudo, también es cierto que, como se analiza posteriormente, puede implicar una
111
Tabla 8 Tarifa
TARIFA DECRETO 2331 DE 1998
LEY 508 de 1999
DECRETO 955 de 2000
LEY 608 de 2000
dos por 1000. dos por 1000 dos por 1000 dos por 1000
3.4.7 Causación
1. La ley define como característica propia de este impuesto el de ser
de realización instantánea, señalando como momento de causación del
gravamen, aquel en que se produzca la disposición de recursos, objeto de
la transacción financiera.
Como consecuencia, el momento en que surge la obligación, para el
agente retenedor, de practicar o retener el impuesto, es aquel en que
tiene ocurrencia el hecho generador dado por la realización de la
transacción financiera, por medio de la cual se dispone de los recursos por
alguno de los diferentes medios señalados en la ley.
mayor elusión, bien con el mayor endoso de cheques o bien con el mayor uso de efectivo. Sin perjuicio de los efectos que tiene como la desintermediación financiera
112
El Decreto 2331 de 1998 disponía que la causación se daba en el momento
del pago o abono en cuenta. Por su parte las leyes posteriores
establecieron que se producía con la disposición de los recursos objeto de
la transacción financiera, criterio que se mantiene actualmente.
Es de notar que el decreto 955 de 2000 además de lo anterior, estableció
en relación con las operaciones interbancarias, que la causación se daba
al momento del pago del saldo, lo cual ha sido constante hasta la última
reforma.
La ley 508 de 1999 estableció que, en el caso de los cheques de gerencia
girados por un establecimiento de Crédito no bancario, con cargo a los
recursos de ahorros pertenecientes a un cliente, constituía una sola
operación, el retiro en virtud del cual se expedía el cheque y el pago del
mismo, lo cual sigue rigiendo este tipo de operaciones hasta hoy.
Tabla 9 Causación
CAUSACION
113
DECRETO 2331 DE 1998
LEY 508 de 1999
DECRETO 955 de 2000
LEY 608 de 2000
Se considera una sola operación la expedición del cheque y el retiro o pago del mismo, por lo cual el impuesto sólo se causa una vez, en el momento en que se debita de la cuenta de ahorros.
El saldo neto es cero, siempre que corres-ponda a operaciones activas o pasivas rea-lizadas entre institu-ciones vigiladas por la Superintendencia Ban-caria o de Valores. Por otra parte, los pagos que efectúen dichas entidades por los si-guientes conceptos, se consideran que el va-lor de la transacción financiera es mayor a cero: Operaciones de clien-tes de entidades vigi-ladas la Superinten-dencia Bancaria. Cubrir gastos de fun-cionamiento. Realizar inversiones dis-tintas a valores.
El saldo neto es cero, siempre que corresponda a o-peraciones acti-vas o pasivas rea-lizadas entre insti-tuciones vigiladas por la Superin-tendencia Banca-ria o de Valores. Por otra parte los pagos que efec-túen dichas enti-dades por los si-guientes concep-tos se considera que el valor de la transacción finan-ciera es mayor a cero: Operaciones de clientes de enti-dades vigiladas por la superinten-dencia bancaria. Cubrir gastos de funciona-miento. Realizar inver-siones distintas a valores.
3.4.8 Exenciones
Con el fin de evitar mayores distorsiones en el sector económico y en
especial en el financiero, se han creado diversas exenciones que
procedemos a mencionar.
114
El Art. 879 del Estatuto Tributario contempla las exenciones. Para efectos de
su análisis hacemos una clasificación, según la naturaleza de la operación
o de los recursos objeto de disposición, para lo cual, consideramos, no sólo
el Art. 879 del E. T., referido a las exenciones, sino otras situaciones que la
ley aclara o consagra como no sujetas a gravamen, así:
A. Traslados de recursos
- Los traslados entre cuentas corrientes y de ahorro de un mismo
establecimiento de crédito, siempre y cuando se cumplan las
siguientes condiciones:
1. Que las cuentas corrientes y de ahorro que se afectan
pertenezcan a un mismo y único titular.159
Si existen varios titulares de cuenta corriente y/o de ahorros
se producen traslados a otra cuenta corriente del mismo
establecimiento, el impuesto se genera por cuanto para que
el traslado este exento se requiere que las cuentas
afectadas sean o pertenezcan a un titular, en singular, por lo
que basta que en una de ellas figure más de un titular para
que haya lugar al impuesto.
159 Concepto DIAN 12366. Febrero 20 de 2001
115
Vale la pena destacar que, por cuanto se exige que las
cuentas afectadas pertenezcan a un único titular quedan
gravados los traslados entre cuentas conjuntas como las
denominadas cuentas colectivas en las que se supone la
existencia de más de un titular, es decir, existe pluralidad de
titulares.
Las cuentas colectivas se encuentran definidas por el artículo
1384 del Código de Comercio, como las cuentas corrientes a
nombre de dos o más personas, por lo que los depósitos
recibidos pueden ser retirados por cualquiera de ellas a
menos que se haya convenido otra cosa con el banco.160
2. Que la cuenta corriente o de ahorros este abierta en un
mismo establecimiento de crédito.
En esta forma se incluyen como exentos del gravamen, los
traslados de una cuenta corriente a una de ahorros, así como
160 Gravamen a los Movimientos Financieros. Guía Práctica Colombia 2001. K.P.M.G.
116
los que se efectúen entre cuentas de ahorro de un mismo y
único titular.
Traslados de cuentas de ahorro colectivo: Se contemplan como
transacciones exentas de gravamen los traslados de cuentas de
ahorro colectivo a cuentas corrientes o de ahorro. Es de
observar que el retiro de la cuenta de ahorro colectivo para
abono en cuenta corriente o de ahorros del ahorrador
individual, se encuentra exento en la medida en que tanto la
cuenta en que se maneja el ahorro colectivo como la del
respectivo ahorrador, como único titular, se encuentren en el
mismo establecimiento de crédito.
Para estos efectos, adicionalmente se precisa saber qué se entiende
por cuentas de “ahorro colectivo”, determinando los tipos de
negocios que dan origen al manejo de estas cuentas.
Como formas de ahorro colectivo, se entienden los integrados con
recursos diversos de constituyentes o adherentes con la finalidad de
colocar a cualquier titulo sumas de dinero, sobre las cuales el
administrador ejerce una administración colectiva.
De estas características participan los siguientes negocios:
117
• Los fondos comunes ordinarios originados en desarrollo del
negocio del fideicomiso de inversión y realizado por las
sociedades fiduciarias;
• Los fondos de valores.
Para efectos de la exención se requiere:161
• Que el traslado de los recursos se realice entre cuentas
corrientes o de ahorro individual a cuentas abiertas a
nombre de un fondo común o de valores de los cuales sea
aportante o suscriptor el titular de la cuenta individual. La
exención se limita al retiro de capital y al monto de los
rendimientos devengados.
• En el evento de los giros de cheques a cuentas de terceros
mediante la constitución de fiducias u otra modalidad
contractual para ordenar pagos no se configura la
exención162
B. Retiros
161 ibídem. 162“El giro de cheques implica una operación distinta del traslado, independientemente de si el traslado de recursos se hace a una cuenta corriente, de ahorros o a un fondo común o de valores, se constituye la exención si este es consignado en una cuenta del mismo titular, y en la misma entidad bancaria con posterioridad.” DIAN, Concepto 65644 Julio 18 de 2001
118
- Los realizados de cuentas de ahorro para financiación de vivienda,
efectuados para:163
• La adquisición de vivienda nueva o usada
• El mejoramiento de vivienda
• La construcción de vivienda individual
• La inversión de bonos hipotecarios y en títulos derivados de
procesos de titularización de cartera hipotecaria
Respecto del titular, se exige, en caso de tener más de una cuenta
de ahorros, en uno o varios establecimientos, elegir e informar la
cuenta con respecto de la cual operará el beneficio, manifestando
por escrito al establecimiento de crédito, que no solicitará el
beneficio en otra cuenta de ahorros de la misma entidad o de otro
establecimiento de crédito.
Se obliga a los establecimientos de crédito a establecer sistemas de
verificación para que el beneficio se limite a cuentas de ahorro con
la citada destinación, y que pertenezcan a un único titular.164
163 Artículos 4 y 5 de la ley 633 de 2000 164 Se establecen obligaciones a cargo de las Entidades financieras, quienes deben enviar periódicamente un informe a la Superintendencia Bancaria estableciendo el nombre del titular y el número de la cuenta exenta, con el fin de que sólo haya una cuenta con este tipo de exención
119
En cuanto al monto máximo de la exención, en el año fiscal no
puede superar el 50% del salario mensual vigente165.
Las razones que dieron origen a esta exención fueron las de estimular
el ahorro con fines de vivienda, especialmente para los factores más
desfavorecidos. Por lo demás, resulta claro que con esta medida se
tendió también hacia una repotenciación de la industria de la
construcción, y con ella hacia un aumento considerable en la
demanda de empleo directo e indirecto, un mejoramiento de la
capacidad adquisitiva de los trabajadores adscritos al sector de la
construcción y a los proveedores del mismo, y por ende, un
crecimiento de la demanda de bienes y servicios, al igual que el
estímulo de la producción de bienes y su prestación.
C. Emisión de cheques de gerencia166
Los que se expidan con cargo a recursos de cuenta corriente o de
ahorros del ordenante,167 siempre que la respectiva cuenta se
encuentre en el mismo establecimiento que expide el cheque.168
165 DIAN. Concepto 28581 Junio 28 de 2001 y Concepto 12366 febrero 20 de 2001 166 Conceptos 122243 del 19 de diciembre de 2000, 114315 de 22 de Noviembre de 2000. 12373 de Febrero 20 de 2001, 8243 de Febrero 7 de 2001
120
D. Otras operaciones exentas:
- Las operaciones que realice la Dirección del Tesoro Nacional
directamente o a través de los órganos ejecutores.169
- Las operaciones realizadas por las Tesorerías Públicas, de cualquier
orden, con entidades públicas o con entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria o de Valores, que se efectúen con títulos
emitidos por el FOGAFIN para la capitalización de la Banca Pública.
167 Cheque – Traslado entre cuentas: Al girar un cheque con el fin de trasladar recursos de una cuenta corriente a otra, en la misma entidad, existiendo identidad en cuanto al titular de ambas cuentas, existe la posibilidad de la devolución del impuesto por parte de la entidad bancaria siempre y cuando la entidad este en capacidad de demostrar a la DIAN que el cheque en ningún momento fue endosado como medio de pago; pues una vez girado un cheque puede ser objeto de circulación, asi luego se recoja con el fin de consignarlo en una cuenta diferente del mismo titular. Cheques de gerencia: En caso de expedición de cheques de gerencia con cargo a los recursos de una cuenta corriente o de ahorros del ordenante a partir del año 2001, sólo se causa el gravamen por el retiro con la condición de que la cuenta afectada con la disposición de los recursos sea de la misma entidad de crédito que expide el cheque de gerencia. 168 Art. 879 del Estatuto Tributario. “ Los cheques de gerencia cuando se expidan con cargo a los recursos de la cuenta corriente o de ahorros del ordenante, siempre y cuando que la cuenta corriente o de ahorros sea de la misma entidad de crédito que expide el cheque de gerencia” 169 DIAN. Concepto 028581 del 6 de abril de 2001: “La exención no cobija la ejecución de presupuesto de los establecimientos públicos nacionales o territoriales con recursos propios obtenidos en desarrollo de su actividad como entidades recaudadoras y ejecutoras de dichos recursos. Para que proceda la exención se requiere la identificación de las cuentas corrientes o de ahorro por parte de la Dirección General del Tesoro o de los tesoreros departamentales, municipales o distritales, en las cuales se manejen de forma exclusiva dichos recursos. Es necesario señalar que la exención ampara el traslado de impuestos por parte de las entidades recaudadoras a la Dirección General del Tesoro y a las tesorerías de los entes territoriales o a las entidades que se deleguen para tal fin, más no el pago de los mismos por parte de los contribuyentes responsables o agentes retenedores”
121
- Manejo de recursos públicos por parte de las tesorerías de las
entidades territoriales.170
- Los créditos interbancarios y operaciones de reporto con títulos,
realizadas por entidades vigiladas por las Superintendencias
Bancaria o de Valores, para equilibrar excesos o defectos transitorios
de liquidez, en desarrollo de operaciones que constituyan su objeto
social: Se entiende entonces como créditos interbancarios los
realizados entre establecimientos de crédito vigilados por la
Superintendencia Bancaria, destinados a equilibrar sus posiciones
transitorias de tesorería por excesos o defectos de liquidez.
Como operaciones de reporto171 se definen las negociaciones
mediante las cuales una entidad, que requiere la consecución de
recursos para subsanar exclusivamente situaciones de tesorería,
170 Establecido por el decreto 193 del 7 de febrero de 2001, que define como “manejo de recursos públicos a las operaciones mediante las cuales se ejecuta el Presupuesto General Territorial en forma directa o a través de sus órganos ejecutores, excluyendo los recursos públicos del orden territorial caso en el cual no opera la exención. 171 Según el concepto 028581 del 6 de abril de 2001 emitido por la DIAN cuando se trate de operaciones de reporto realizadas por entidades vigiladas por la Superintendencia de Valores, las entidades intervinientes deberán identificar una cuenta corriente exclusiva para el manejo de las operaciones de reporto
122
entrega activos con el compromiso de recomprarlos al vencimiento
del plazo convenido.172
- Débitos realizados a la cuentas de depósito en el Banco de la
República por concepto de la liquidación de la compensación
Interbancaria de los siguientes instrumentos de pago:
a. Cheques y otros instrumentos de pago físicos realizados por el
Banco de la República;
b. Transferencias Electrónicas interbancarias tipo ACH
(Automated Clearing House);
c. Comprobantes de pago a través de cajeros automáticos;
d. Comprobantes de pago de tarjetas débito y crédito;
e. Débitos efectuados a las citadas cuentas de depósito por
concepto de ajustes a la compensación.
La liquidación de las anteriores compensaciones interbancarias
deberá efectuarse con cargo a las cuentas de depósito en el Banco
de la República, de cada una de las entidades participantes en los
172 Decreto 405 del 14 de marzo de 2001. Art.11
123
anteriores sistemas de compensación, mediante cualquiera de los
tres siguientes mecanismos:
a. El débito y abono automático de los recursos derivados de la
compensación a las cuentas de depósito de las entidades
participantes, en el caso de los servicios prestados por el
Banco de la República.
b. La orden de traslado de fondos a través del sistema SEBRA
del Banco de la República, o del sistema que lo sustituya, por
parte de las entidades participantes en la compensación
interbancaria, con posiciones netas débito, con destino a la
cuenta de depósito de la entidad compensadora respectiva
(cuenta puente), y la posterior orden de traslado SEBRA de
recursos por parte de dicha entidad, a las cuentas de
depósito de las entidades participantes en la misma
compensación con posiciones netas crédito; y
c. La orden de traslado de fondos a través del sistema SEBRA173
del Banco de la República, por parte de las entidades
participantes en la compensación interbancaria, con
173 Concepto General 634 del 5 de Enero de 2001 emitido por la DIAN
124
posiciones netas débito, con destino a la cuenta de depósito
de una entidad de crédito, previamente designada como
agente liquidador de la compensación (cuenta puente), y la
posterior orden de traslado de recursos SEBRA por parte de
dicha entidad, a las cuentas de depósito de las entidades
participantes con posiciones de crédito.
Para efectos de aplicar la exención sobre la liquidación de
las citadas operaciones de compensación interbancaria, el
Banco de la República adoptará un sistema electrónico de
transferencias de fondos, códigos de transacción que
identifiquen individualmente cada uno de los servicios de
compensación interbancaria, los cuales deberán ser
utilizados exclusivamente por las entidades vinculadas
mediante contrato a los correspondientes servicios, y con el
fin exclusivo de liquidar a través de SEBRA las obligaciones
derivadas de las operaciones cursadas a través del
correspondiente esquema de compensación. Tales
movimientos deberán coincidir con los valores netos de la
compensación, registrados en las respectivas planillas de
cada ciclo de operación.
125
El Banco de la República podrá exigir a las entidades
prestadoras de los servicios de compensación interbancaria
antes citados, el suministro de los soportes estadísticos que
respaldan a las anteriores planillas de compensación, y los
mantendrá a disposición de la DIAN.174
- Las operaciones de compensación y liquidación de depósitos
centralizados de valores y de las bolsas de valores, sobre títulos
desmaterializados, como los pagos correspondientes a la
administración de valores en dichos depósitos.
Para los efectos de la exención en operaciones de compensación y
liquidación de títulos desmaterializados se entiende:
• La transferencia de la titularidad del valor y la del dinero
destinado a la compra y venta de títulos;
• La disposición de recursos para la compra en el mercado
primario de un título desmaterializado situación que ocurre
cuando, producto del contrato de depósito de emisiones, el
174 Concepto General 028581 del 6 de abril de 2001 emitido por la DIAN
126
emisor de los títulos deposita la totalidad o parte de una
emisión ante la sociedad administradora del depósito175
- Operaciones financieras realizadas con los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en salud, del sistema General de
Pensiones de la ley 100 de 1993, de los Fondos de Pensiones a que se
refiere el Decreto 2513 de 1987 y del sistema general de riesgos
profesionales, hasta el pago a la Entidad Promotora de Salud, a la
administradora del Régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o
beneficiario, según el caso.176
- Operaciones de reporto realizadas por FOGAFIN o FOGACOOP con
entidades inscritas ante los mismos.
- Los desembolsos de crédito mediante abono en cuenta corriente o
de ahorro o expedición de cheques: Los desembolsos de crédito que
realicen los establecimientos de crédito que se efectúen mediante
abono en cuenta, entendiéndose como tal el desembolso en
175 Artículo 2 del Decreto 518 del 27 de marzo de 2001 176 Los efectuados de cuentas de ahorro abiertas por pensionados: Son exentos los retiros de cuentas de ahorro especial, abiertas por pensionados, para depositar sus mesadas, cuando éstas no superen el equivalente a dos salarios mínimos. Los retiros que excedan de los dos salarios mínimos vigentes se sujetan al gravamen sobre el exceso El beneficiario de la pensión deberá manifestar al establecimiento de crédito la apertura de la cuenta especial, señalando: Que la totalidad de las mesadas pensiónales percibidas no exceden de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes
127
cuenta corriente, de ahorros o cuenta de depósito en el Banco de la
República.
- Cuando se realice mediante cheque, el otorgante del crédito
deberá imponer la leyenda “Para abono en cuenta del primer
beneficiario.”
Dentro de las operaciones de crédito exentas del impuesto quedan
incluidas las operaciones de descuento y redescuento, así como los
pagos realizados por las entidades intermediarias de la operación de
redescuento.
Como control al manejo de las operaciones objeto de la exención,
se establece que el abono del crédito se debe realizar,
efectivamente, en una cualquiera de las cuentas mencionadas y
que pertenezca al beneficiario del crédito. Como consecuencia, se
determina que cualquier traslado, abono o movimiento contable,
que no se origine en desembolso del crédito, se somete al
gravamen.
- Compra y venta de divisas: las operaciones de compra y venta de
divisas que se efectúen a través de cuentas de depósito del
128
Banco de la República o de cuentas corrientes entre entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores. Estas
cuentas corrientes deben utilizarse exclusivamente para la compra y
venta de divisas entre los intermediarios del mercado cambiario,
siendo responsabilidad del establecimiento bancario, donde se
manejan las cuentas, verificar que sus titulares son intermediarios
cambiarios autorizados.
Se consideran incluidas en esta exención:
La transferencia por el intermediario cambiario, al banco comercial
con el cual opera, del dinero de su cuenta corriente a la cuenta de
depósito. La transferencia a través del sistema SEBRA del dinero a la
cuenta de depósito de la entidad financiera vendedora de las
divisas, como la transferencia que ésta realice a su cuenta corriente.
Traslado entre cuentas de ahorro colectivo y cuentas corrientes o de
ahorro: La exención opera siempre que los traslados de recursos se
realicen entre cuentas individuales de ahorros o corrientes y las cuentas
abiertas a nombre del fondo común o de valores de los cuales sea
aportante o suscriptor el titular de la cuenta individual, y siempre que las
129
mismas se encuentren abiertas en un mismo establecimiento de crédito.
Si el fondo de ahorro colectivo traslada los recursos entre cuentas
abiertas en el mismo establecimiento de crédito de las cuales es único
titular el fondo, dicho traslado se encuentra exonerado. Cuando el
traslado se realiza entre cuentas abiertas en diferentes
establecimientos de Crédito, así se trate del mismo titular del Fondo de
Ahorro Colectivo, dicho traslado está sometido al gravamen
Operaciones con derecho a devolución del impuesto.
La ley no contempla como operaciones exentas sino que consagra el
derecho a obtener la devolución del impuesto, que se hubiere generado
respecto de las siguientes operaciones sobre las cuales no hay lugar al
pago del impuesto:177
• El giro de recursos que de conformidad con tratados,
acuerdos y convenios internacionales, suscritos por el país, se
encuentren exentos de impuestos.
177 Art. 881 del Estatuto Tributario. Decreto Reglamentario 405/2001.
130
• El impuesto que se hubiere originado por la transferencia de
flujos en procesos de titularización de cartera hipotecaria
para vivienda a que se refiere la ley 546 de 1999, efectuada
por las siguientes entidades: Las sociedades titularizadoras,
los establecimientos de crédito que administren cartera
hipotecaria, las sociedades fiduciarias.
• Las operaciones del Fondo de Estabilización de Cartera
Hipotecaria, creado por la ley 546 de 1999, incluyendo los
aportes que deban realizar las partes en contratos de
cobertura y las inversiones de fondo.
El común denominador en las regulaciones ha sido la exención, en materia
de traslados efectuados entre cuentas corrientes de un mismo
establecimiento de crédito, cuando dichas cuentas pertenezcan a un
mismo y único titular. En este sentido Colombia se asimila a la experiencia
Latinoamericana ya expuesta en materia de exenciones en la medida en
que estableció, este beneficio, para este tipo de operación.
Las anteriores exenciones rigieron hasta 1998, donde se presentaron ciertos
cambios los cuales se procede a relacionar a continuación:
131
El Decreto 2331 de 1998 consideraba las siguientes operaciones, como
exentas del pago del tributo, que fueron derogadas con las leyes
posteriores: El giro de cheques de gerencia expedidos con cargo a
recursos de la cuenta corriente o de ahorros del ordenante; el Banco de la
República, excepto por pagos que se realicen para cubrir gastos de
funcionamiento; el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras; las
operaciones de reporto realizadas con el Banco de la República y Fogafín;
la Dirección General del Tesoro Nacional, salvo por pagos que se hacían
para cubrir gastos de funcionamiento o para realizar inversiones diferentes
a valores; los Depósitos Centralizados de Valores, salvo por pagos que
hagan para cubrir gastos de funcionamiento o para realizar inversiones
diferentes a valores; cargo de servicios bancarios tales como: comisiones,
tasas y precios, incluyendo el valor de chequeras y por último incluía las
operaciones de canje en Cámara de Compensación (Art. 1Decreto 1002
de 1996).178
178 En referencia a la reducción de las exenciones por las leyes posteriores al decreto 2331 de 1998 consideramos que, si bien no estamos de acuerdo con los efectos que causa el tributo, como se explica en el aparte de efectos económicos, consideramos que en la medida de ser inevitable su aplicación debido a la fuente de recursos que genera, éste debe hacerse con base en los principios de igualdad y universalidad que debe observar el derecho tributario y la labor impositiva. Así mismo, sería ilógico desconocer las experiencias en materia tributaria colombiana; como los son al impuesto al Valor Agregado y el de Renta donde con miras a buscar la eficacia del tributo, hoy por hoy, se busca en diversas reformas e incluso en la última reforma tributaria reducir las exenciones.
132
La ley 508, sin embargo, introdujo para el año 1999 y 2000, como exención
del impuesto a las transacciones financieras, el giro para el pago de
impuestos, situación que no se extendió posteriormente, lo cual ha sido
discutido por varios gremios económicos (Tanto la Banca –
Superintendencia Bancaria, Asociación Bancaria, y algunos
Contribuyentes, especialmente del Impuesto de Renta), en la medida que
se busca que este impuesto se pueda descontar.179
También incluye otras exenciones que de igual manera fueron derogadas
por leyes posteriores tales como las operaciones de liquidez del Banco de
la República (Ley 31 de 1992) y Fogafin; las operaciones de Reporto
celebradas con Fogafin; el manejo de recursos públicos que hagan las
tesorerías de entidades territoriales; los desembolsos de crédito mediante
abono en cuenta o expedición de cheques recaudados por
establecimientos de crédito; los créditos interbancarios; las operaciones de
compensación y liquidación de Depósitos Centralizados de Valores y de las
Bolsas de Valores sobre títulos desmaterializados y los pagos
correspondientes a la administración de valores en dichos depósitos: las
operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de
179 A pesar de está exención que fue creada por la ley 508 de 1999 de forma temporal debe tenerse en cuenta que en ninguno de los países Latinoamericanos así como en Suiza y Australia se ha permitido descontar del pago de Impuestos el Impuesto a las transacciones financieras o viceversa.
133
Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Pensiones a que se
refiere la ley 100 de 1993, hasta el pago al prestador del servicio de salud o
al pensionado y los débitos de las cuentas de los establecimientos de
crédito por las operaciones de canje.180
La Corte Constitucional en la sentencia C-828, precisó que también
estaban exentos los pagos hechos con recursos de la Salud entre las EPS e
IPS y entre las EPS y las ARS.
De otro lado, el Decreto 955 de 2000181, incluye las operaciones de
disposición de recursos administrados por el Fondo de Reconstrucción de la
Región del eje cafetero –FOREC- como exentas del pago del tributo.182
180 Nota -La ley 508 fue declarada inconstitucional mediante sentencia número C – 557 de mayo 16 de 2000 proferida por la Corte Constitucional la cual fue publica en el diario oficial No. 43651 y notificada al gobierno nacional el 26 de mayo de 2000, fecha en la cual surte efecto la sentencia. 181 El decreto 955 fue declarado inexequible mediante sentencia la Corte Constitucional número C - 1403 de octubre 19 de 2000. 182 Mediante exención. Queda claramente precisado, como mencionamos en el primer capitulo, que las diferentes exenciones surgen de acuerdo con las necesidades de cada país como fue por ejemplo para Venezuela la exención en relación con el petróleo y la educación pública.
134
3.4.9 Agentes Retenedores.
Por regla general desde su implementación con el Decreto 2331 de 1998
hasta la Ley 633 de 2000 se establecen como responsables del recaudo a
los establecimientos de crédito donde se encuentre la respectiva cuenta;
los establecimientos de crédito que efectúen el pago mediante abono
con cargo a cuenta corriente, bancaria o de ahorros y los
establecimientos de crédito que expidan el cheque de Gerencia.
El Decreto 2331 de 1998 determinaba que el Banco de la República; la
Dirección General del Tesoro Nacional y los Depósitos Centralizados de
Valores eran especialmente responsables del recaudo en las operaciones
en que intervinieran como agentes retenedores.
Por su parte a partir del decreto 955 de 2000 y hasta hoy se introdujeron
como responsables del recaudo a las entidades vigiladas por la
superintendencia Bancaria o de Valores que efectúen el pago, en el caso
del saldo neto de las operaciones interbancarias.
135
Tabla 10 Exenciones183
EXENCIONES DECRETO 2331 DE
1998 LEY 508 de 1999 DECRETO 955 de
2000 LEY 608 de 2000
La disposición de recursos que ha-ga el usuario del sistema financiero para pagar exclu-sivamente cual-quier impuesto del orden nacional o territorial.
Las cuentas co-rrientes o de aho-rro a través de las cuales se realicen los pagos exentos por concepto de las operaciones que en desarrollo del objeto social realicen los depó-sitos centralizados de valores, es decir, por opera-ciones de com-pensación y liqui-dación o de ad-ministración de valores. Deberán estar identificadas como tales ante los depósitos y só-lo podrán des-tinarse al desarro-llo de dichas funciones.
En la compensa-ción y liquidación de títulos, cuando la transferencia de títulos deposi-tados en DVC la efectuó un esta-blecimiento finan-ciero. Se conside-ra inocente la transferencia or-denada por la entidad al banco comercial con transferencia a través del sistema SEBRA hasta la transferencia a la cuenta corriente del vendedor.
Operaciones de compensación, li-quidación y admi-nistración de valo-res realizados a través de los de-pósitos centrali-zados de valores, se entenderá que la transacción fi-nanciera ascien-de a cero, siem-pre que las cuen-tas corrientes o de ahorros a través de las cuales se realicen los pagos a terceros no vigi-lados sean iden-tificadas ante los depósitos respec-tivos.
Operaciones de compensación, li-quidación y ad-ministración de valores se realiza a través de los depósitos centra-lizados de valores. Se entenderá que la transacción financiera ascien-de a cero, siem-pre que las cuen-tas corrientes o de ahorros a través de las cuales se realicen los pagos a terceros no vi-gilados sean iden-tificadas ante los depósitos respec-tivos.
Para la com-pensación y liqui-dación de valores de dedicarse la bolsa, la entidad vigilada por la
183 KPMG. “Gravamen a los movimientos financieros” Guía practica Colombia 2001. Págs. 33 - 40
136
EXENCIONES DECRETO 2331 DE
1998 LEY 508 de 1999 DECRETO 955 de
2000 LEY 608 de 2000
Superintendencia Bancaria o Super-intendencia de Valores que pue-den girar para tal efecto contra di-cha cuenta.
Se incluye en las operaciones reali-zadas por la Di-rección General del Tesoro las transferencias que realizan los esta-blecimientos fi-nancieros, de re-cursos que corres-pondan al re-caudo de impues-tos, incluido el proveniente de transacciones financieras.
Obligación de in-formar las cuentas a través de las cuales se realicen las operaciones interbancarias a la DIAN.
Transferencias a la Dirección General del Tesoro por concepto de sal-dos de cuentas inactivas por un período mayor de un año de que trata el artículo 36 del decreto 2331 de 1998.
Transferencias de recursos del Pre-supuesto General de la Nación a: órganos ejecu-tores, entidades territoriales que se efectúen a través de la cuenta ún-ica nacional. Los pagos que ellos realicen con tales recursos.
No hay dispo-sición de recursos: En la ejecución del presupuesto general de la na-ción, salvo cuan-do dicha ejecu-ción se realice con los recursos propios de los establecimientos públicos en la eje-cución de los pre-supuestos de los entes territoriales.
La entrega de los recaudos del im-puesto a la Direc-ción General del Tesoro por comi-siones o cargos por la prestación a los usuarios de cuentas de de-pósito
137
EXENCIONES DECRETO 2331 DE
1998 LEY 508 de 1999 DECRETO 955 de
2000 LEY 608 de 2000
Tratados interna-cionales. Para e-fectos de la exen-ción consagrada en tratados inter-nacionales apro-bados por Colom-bia se a-plicará el sistema de du-ración consagra-dos del artículo 5 del decreto 2025 de 2000.
Las transacciones realizadas con re-cursos recauda-dos por el sistema de seguridad social en salud, salvo los valores que integran la unidad de pago por captación y que forman parte de los ingresos de la entidad presta-dora del servicio de salud los que se someten al impuesto.
Recursos de la se-guridad social de-tenciones y de sa-lud excluidos del tributo. Exención para los recursos de los fondos de pensiones de que trata el artículo 135 de la ley 100 de 1993 y los recursos del fondo la solidaridad y garantías, confor-me a lo señalado por el artículo 256 de la ley 223 de 1995.
Fondos pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad.
Las entidades que administren los re-cursos deben identificar las cuentas corrientes en las cuales se manejen exclusivamente dichos recursos
Recursos del fon-do de solidaridad pensional. – Recursos de los fondos privados de pensiones.
138
3.4.9 Agentes retenedores
Por regla general desde su implementación con el Decreto 2331 de 1998
hasta la Ley 633 de 2000 se establecen como responsables del recaudo a
los establecimientos de crédito donde se encuentre la respectiva cuenta;
los establecimientos de crédito que efectúen el pago mediante abono
con cargo a cuenta corriente, bancaria o de ahorros y los
establecimientos de crédito que expidan el cheque de Gerencia.
El Decreto 2331 de 1998 determinaba que el Banco de la República; la
Dirección General del Tesoro Nacional y los Depósitos Centralizados de
Valores eran especialmente responsables del recaudo en las operaciones
en que intervinieran como agentes retenedores.
Por su parte a partir del decreto 955 de 2000 y hasta hoy se introdujeron
como responsables del recaudo a las entidades vigiladas por la
superintendencia Bancaria o de Valores que efectúen el pago, en el caso
del saldo neto de las operaciones interbancarias.
Son agentes retenedores del tributo:
139
- Banco de la República;
- Establecimientos de crédito en los cuales se encuentra la cuenta
corriente o de ahorros;
- Establecimientos de crédito que expidan cheques de gerencia;
- Establecimientos de crédito que efectúen cualquier débito sobre los
depósitos acreditados como saldos positivos de tarjetas de crédito;
- Las entidades financieras, que actuarán como autorretenedores,
cuando efectúen el abono en cuenta en la cancelación del importe
del principal y de los intereses de depósitos a término.184
Obligaciones de los Agentes Retenedores – Sanciones
Las obligaciones del agente retenedor, según artículo 877 del Estatuto
Tributario, son las siguientes:
• Efectuar la retención del impuesto;
• Depositar las sumas recaudadas a la orden de la Dirección General
del Tesoro;
184 Concepto general sobre el gravamen a los movimientos financieros. Concepto DIAN. 028581 Abril 6 de 2001
140
• Presentar la declaración en los formularios dispuestos por la Dirección
General de Impuestos y Aduanas Nacionales. La declaración y el
pago deberá efectuarse dentro de los plazos y en las condiciones
que señale el Gobierno Nacional.
El pago es requisito para entender presentada la declaración lo cual
implica que el mismo debe efectuarse en forma simultánea con la
presentación de ésta.
Tabla 11 Responsables
RESPONSABLES DEL RECAUDO DECRETO 2331 DE 1998
LEY 508 de 1999 DECRETO 955 de 2000
LEY 608 de 2000
El establecimiento de crédito en el que se encuentra la cuenta correspon-diente.
Agentes de re-tención - El es-tablecimiento de crédito donde se encuentra la res-pectiva cuenta. - El establecimiento de crédito que efectúe el pago mediante abono con cargo cuenta corriente banca-ria de ahorros.
Agentes de re-tención - El establecimiento de crédito don-de se encuentre la respectiva cuenta. - El esta-blecimiento de crédito que e-fectúe el pago mediante abono con cargo a cuenta corriente bancaria o de ahorros.
Agentes de re-tención - Los establecimientos de crédito en los cuales se en-cuentre la res-pectiva cuenta. - Los estableci-mientos de cré-dito que efec-túen los pa-gos mediante abono en cuenta con cargo a las cuentas corrien-tes o de ahorros.
El establecimiento de crédito que efec-túe el pago median-te abono en cuenta corriente o de aho-rros.
141
El establecimiento del crédito que ex-pide el cheque de gerencia.
El establecimiento de crédito que expida el cheque de gerencia.
El establecimien-to de crédito que expida el cheque de ge-rencia.
Los estableci-mientos que ex-piden los che-ques de geren-cia.
El establecimiento de crédito que rea-lice operaciones fi-nancieras de los lite-rales d y e.
En el caso del pago del saldo neto de las ope-raciones inter-bancarias, la en-tidad vigilada por la superin-tendencia Ban-caria o de Va-lores que efec-túen el pago.
En el caso del pago del saldo neto de las operaciones in-terbancarias, la entidad vigilada por la super-intendencia Ban-caria o de Va-lores que efec-túen el pago.
El Banco de la Republica, la Direc-ción General del tesoro nacional y los depósitos centra-lizados de valores.
3.5 EFECTOS ECONÓMICOS DEL IMPUESTO
La falta de una visión estructural de largo plazo, sustentada en argumentos
técnicos y teóricos viables, ha sido reemplazada por un rampante
empirismo sediento de recaudo. La improvisación y el cortoplacismo
manifiesto en la visión de que hay que legislar para un gobierno, sin
preocuparnos de ¿qué pasa luego?, es la característica fundamental que
ha imperado en ésta y en todas las reformas tributarias que se han querido
imponer.
142
La principal falla de la Ley 633 de 2000 consiste en que traslada las
distorsiones del régimen tributario al resto de la economía y no plantea
soluciones de fondo al crónico problema tributario. A pesar de la
conciencia que se tiene sobre el asunto, parece que el compromiso
ineludible por cumplir las metas con el Fondo Monetario Internacional,
indujo esta reforma cuyo único objetivo fue el de aumentar los recaudos.
Posiblemente, este gobierno, al finalizar su período, probablemente estará
cumpliendo con las metas exigidas por el Fondo Monetario. Sin embargo,
serán más los aspectos negativos, que el saneamiento fiscal que se logre.
Cada gobierno, por lo general, considera nuevas reformas tributarias con
el fin de cumplir, supuestamente, a cabalidad las metas establecidas. Sin
embargo tales finalidades nunca se cumplen en la medida que, en cada
reforma, se mantienen los privilegios tributarios a grupos económicos que
hacen cabildeo, excluyendo modificaciones sustanciales especialmente
en cuanto se refiere a una eficiente administración. En Colombia se han
concedido, en múltiples ocasiones, las amnistías, a través de las reformas
tributarias. Esto significa el reconocimiento mismo del gobierno, de las
143
grandes falencias que tiene la administración de impuestos en sus
programas de fiscalización y cobranzas.185
3.5.1 En los mercados monetario y cambiario
3.5.1.1 Mercado Monetario.
El Banco de la República, como Banca Central de Colombia, es quien
maneja, por mandato constitucional, la política monetaria de nuestro país,
a través de ella manipula directamente los instrumentos o variables de
política controlados por él: las operaciones de mercado abierto; las tasas
de descuento y los coeficientes de reservas. Estos ayudan a determinar las
reservas bancarias; la oferta monetaria y los tipos de interés es decir los
objetivos intermedios de la política monetaria. El Banco Central colabora,
en último término, con la política fiscal en la consecución de los
principales objetivos: un rápido crecimiento, un bajo desempleo y unos
precios estables. 186
185 ZULETA GONZALEZ, Antonio. “Compromiso de Colombia con el Fondo Monetario Internacional. Dic. 5 de 2000. 186 SAMUELZON, Paul A. NORDHAUS. William D. Economía. Decimoquinta edición. Conceptos Fundamentales de Macroeconomía. MC-Graw Hill. 1998.
144
Esta función de la Banca Central se ve distorsionada en varias ocasiones
por la labor del Gobierno en la redistribución de riqueza, es así que a través
de los impuestos el Estado decide en que manera van a extraerse recursos
de las economías domésticas y de las empresas del país. El dinero
recaudado por medio de los impuestos es el vehículo a través del cual se
transfieren recursos reales de los bienes privados a los bienes colectivos.
En este sentido, la labor del Estado es la de mejorar la calidad de vida y el
desarrollo, buscando el beneficio e interés general sin afectar la política
establecida por el sector financiero, que busca al igual que el Estado,
colocar los recursos en los sectores que lo necesitan, bien mediante el
gasto público, o bien mediante créditos y financiaciones.
Sin embargo, la creación del impuesto a las transacciones financieras ha
creado una brecha indefectible entre estas dos labores, causando graves
efectos, tanto en las operaciones de mercado abierto, así como en las
tasas de interés y en la oferta y demanda de dinero.
El incremento en el impuesto a las transacciones interbancarias hace aún
145
más costosas las operaciones financieras y conduce a que dichas
transacciones se vuelvan inviables, en términos financieros. Las
transacciones que se realizan con un plazo de un día, por tanto, presentan
una disminución significativa.
Las operaciones REPO activas y pasivas del Banco de la República, de uno
a siete días, no están sujetas al impuesto y por lo tanto, podrían ser un
atenuante ante las transacciones interbancarias, lo cual fue limitado en la
ley 788 de 2002, Art. 48 como se explica en el acápite de la Reforma
tributaria.
3.5.1.1.1 Mayor uso del efectivo:
Con la aparición del impuesto en las transacciones financieras, el mercado
financiero y cambiario ha disminuido la capacidad de rotación de dinero
circulante debido a que las personas, muchas veces, no están dispuestas a
pagar repetidamente el impuesto establecido por las transacciones a
realizar. Razón por la cual se ha presentado un relevante aumento en el
uso del efectivo, tal como lo señala el estudio realizado por la Asociación
Bancaria, en el cual se analiza el impacto de este impuesto en la liquidez
del mercado.187
Tabla 12 Impacto del impuesto sobre la liquidez
2700320037004200470052005700
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Antes del Impuesto
Operación delimpuesto
El estudio señala: “El efectivo ha pasado, en promedio, del 46% en 1998 al
69% en el 2001; la preferencia por efectivo también se observa en la mayor
participación del efectivo sobre las cuentas de ahorro respecto de las
cuentas corrientes. Otro efecto de ese impuesto es el uso ineficiente de
recursos del sistema, debido a la creciente demanda de efectivo por parte
del público. 188 Esto por cuanto la preferencia por el efectivo causada por
el impuesto, genera iliquidez en el sistema financiero restándole recursos
que podrían orientarse al crecimiento de sectores económicos primordiales
para el desarrollo y la generación de empleo, como por ejemplo la
187 Periódico El Espectador. 3x1000 encarece costo de intermediación financiera. Febrero 5 de 2001. Pág. 8A
146188 ibídem
147
industria de la construcción, sin desconocer que los niveles de encaje son
altos, por la mayor demanda de dinero. 189
Así mismo, como debido al impuesto tienden a incrementarse la oferta del
dinero circulante en el mercado financiero, conlleva a que otros
indicadores económicos aumenten, como el Índice de Precios al
Consumidor, entre otros. 190
Tabla 13 Mayor uso del efectivo
MEDIOS DE PAGO (m1) (Millones de pesos)191
Mes/año Efectivo (1) Dep. Cta. Cte.
(2)
M1= (1)+ (2)
Enero 98 3.423 5.899 9.322
Enero 99 3.847 5.312 9.159
Enero 00 4.894 6.692 11.585
Enero 01 6.485 7.754 14.239
PARTICIPACION PORCENTUAL
189 www.icesi.edu.co/eni/empriv/marco_files/confis2002.doc 190 Estas manifestaciones no sólo se presentan desde el punto de vista del impuesto a las transacciones financieras, el análisis se reafirma por parte de economistas argentinos como Francisco Carranza Rodríguez y venezolanos como Daniel Prieto Gómez que exponen: “Con la propuesta de reimplantación del IDB. si bien algunas opiniones oficiales consideran que el impuesto no debería impulsar las cifras a la inflación, se teme que dicho impuesto traiga consigo una caída en el consumo y un encarecimiento en los costos operativos de las empresas que operan en el país que al trasladarse a los costos de los bienes y servicios producirían un repunte inflacionario.” www.prestigio.com.ve/site/p_general.asp?contenido=02BER15_1 191 Carrasquilla. Alberto. En que fallo la reforma tributaria. Economía Colombiana y Coyuntura Política. Finanzas públicas. Pág. 59
148
MEDIOS DE PAGO (m1) (Millones de pesos)191
Enero 98 37 63 100
Enero 99 42 58 100
Enero 00 42 58 100
Enero 01 46 54 100
En este mismo sentido, el emisor, se ha visto obligado a sacar dinero
circulante al mercado con el fin de atender la demanda existente en el
mercado y así evitar más devaluación en lo posible. Es por esta razón que
en la actualidad hay en circulación alrededor de 800 millones de pesos.
Esto implica otra consecuencia, que si bien no es directamente derivada
del establecimiento del tributo si la ocasiona de forma indirecta como lo
expone el mismo Banco, “el mayor uso de billetes y su consecuente
deterioro obliga a que deban ser remplazados más rápidamente por el
Banco de la República.” Lo que implica necesariamente un nuevo gasto
causado por la imposición de esta clase de tributo192
Observamos en la tabla 2 la tendencia estable del efectivo dentro de los
meses analizados, tomando en cuenta que los mercados primarios y
secundarios se mantienen estables.193
192 Portafolio. Miércoles 13 de marzo 2002. Bogotá. D.C. 193 http/colombia.analitica.com/economia/5218579/asp
Sin embargo, la mayor existencia de dinero circulante en el mercado
podría generar mayor demanda de bienes y servicios y por ende mucho
más recaudo por otros impuestos, lo que se traduciría en más ingresos por
parte del fisco, como lo sería por concepto de IVA.194
La emisión monetaria no garantiza que la demanda de dinero vaya a ser
disminuida, por el contrario contrarrestará los efectos que pueda ocasionar
como por ejemplo la inflación.
Tabla 14 Crecimiento del ahorro
-10
0
10
20
30
40
Ene-97
Jul-97
Ene-98
Jul-98
Ene-99
Jul-99
Ene-00
Jul-00
Ene-01
Jul-01
Ene-02
TASA DE CRECIMEINTO DE AHORRO EN BANCOS
Fuente. Asociación Bancaria. Crecimiento del Ahorro. 2003.
149
194 ASOCIACION BANCARIA “3 x 1000. A nadar en efectivo”. La Semana económica. Noviembre 30 de 2001. Nª 335. Pág. 7-10
150
El ahorro, como observamos en la tabla 3, es decreciente debido a las
políticas establecidas por el gobierno en el recaudo del impuesto del
2x1000 y 3x1000 respectivamente, esto es manifestado a través de los
contribuyentes en una menor escala de ahorro, ya sea programado o
establecido.195
Por otra parte, según concepto de especialistas, entre ellos el señor Enrique
de la Rosa Baena, presidente del Banco Superior, la mayor demanda de
efectivo golpea la capacidad de las entidades financieras de generar
nuevos créditos, pues la liquidez financiera se ve afectada por una mayor
rotación del dinero.196 Así mismo, se ocasiona un exceso de encaje
respecto del nivel requerido y, por lo tanto, se presentan unos recursos
ociosos del orden de $120 mil millones diarios, representando un
significativo costo de oportunidad, que encarece la labor de la
intermediación financiera, lo que necesariamente impide una mejor
asignación de los recursos del ahorro.197 Si bien el gravamen sobre los
movimientos financieros ha contribuido al financiamiento del gasto
público, en aproximadamente 3 billones de pesos (cerca de 0.6% del PIB.
en cada uno de los tres años de su aplicación), su impacto sobre la
195 CGR. “Economía Colombiana” Nª 289. Abril de 2002. Pág. 39 196 Periódico La República. Enero 11 de 2001. Pagina 1.c 197 Ibídem
151
economía ha sido negativo, al haber incrementado los costos financieros y
haber disparado la preferencia por el efectivo. Ello ha incentivado la
desintermediación financiera imponiendo serias trabas a la recuperación
de la economía.198
La desintermediación financiera se manifiesta en la reducción de
aproximadamente el 7% real en los depósitos del sistema financiero y de
31% en la cartera, entre noviembre de 1998 y de 2001199. En la medida
que las reservas del sistema financiero cayeron en el 38% real, en el
periodo en referencia, al tiempo que el efectivo se incremento en 42%, por
lo tanto no puede imputarse el recorte en la actividad intermediadora a
restricciones de liquidez. Esta se atribuye a los sobrecostos financieros
asociados al gravamen a los movimientos financieros y parcialmente a la
desaceleración económica y a la actual coyuntura por la que atraviesa el
país.200
Existen claros factores que confluyen en la explicación del deterioro en la
intermediación. En primer lugar, la reducción de 42% real en la cartera de
consumo y de 37% en la hipotecaria coinciden con el desvanecimiento de
la burbuja de los precios de la finca raíz y con la caída del consumo, que
198 Periódico La República. Enero 11 de 2001. Pagina 1.c 199 colombia.analitica.com/economia/3809858.asp 200 Ibídem
152
se inicio a mediados de la década de los 90, esto influyó en que la cifras
expuestas no fueran las mejores en la década anterior.
En segundo lugar, la caída en las tasas de interés desestímulo el ahorro
financiero a la vez que la reducción en los márgenes de intermediación
coincidió con el deterioro de la calidad de la cartera y el aumento en la
aversión al riesgo de las entidades crediticias, las personas no contaban
con ninguna clase de estímulos con los cuales se incitará al ahorro y es por
eso que existe una estrategia agresiva en el sistema por obtener un mayor
mercado por parte de las entidades financieras.201
Finalmente, reiteramos, se estableció que el aumento de la tarifa
necesariamente implica una mayor preferencia por el efectivo tal como
ha sido determinado por diversos estudios, actualmente publicados
Tabla 15 Efectos de la demanda de efectivo202
Efecto del impuesto a las transacciones
financieras sobre la demanda de efectivo
TARIFA IMPACTO %
2 X 1000 4.7
201 Castillo Benítez, Mauricio. GMF: Desintermediación y Recesión. Revista Economía Colombiana y Coyuntura Política. Abril de 2002. Contraloría General de la República. 202 Diario La República. Enero 11 de 2001. Página 1.C. “Crece rechazo de la Banca a tres por mil” Fuente: Asobancaria.
153
2.5 X 1000 6.0
3 X 1000 7.2
3.5 X 1000 8.4
Los efectos distorsionantes del gravamen se han generado, no sólo a nivel
nacional sino sobre el Mercado financiero de los diferentes países que lo
han implantado. Por ejemplo, en Perú se generó un profundo proceso de
desintermediación financiera. En Venezuela además de haber
incrementado la demanda de efectivo en más del 20% en términos reales,
el impuesto a las transacciones financieras redujo el valor real promedio de
los cheques compensados. En Ecuador, la preferencia por efectivo subió
sustancialmente durante la aplicación del impuesto. 203
El efecto de la demanda de efectivo en las transacciones financieras
aumentó significativamente, golpeando los mercados emergentes y
financieros debido a la desestimación, por parte de los contribuyentes,
ante los impuestos establecidos.
3.5.1.1.2. Reducción de Cheques Compensados
203 Periódico La República. Enero 11 de 2001. Página 1 c
154
El desarrollo de ciertas prácticas para eludir la contribución se ha
manifestado en la reducción de las operaciones con cheques,204 las cuales
constituyen una de las fuentes generadoras del impuesto. Así mismo, no
sólo la reducción en las operaciones mediante cheques permite notar el
efecto distorsionante del mercado producido por este impuesto, sino
también el aumento de los endosos en los mismos a fin de evitar la
ocurrencia del hecho generador del tributo.205
Igualmente, de acuerdo con la Asociación Bancaria, el valor promedio de
los cheques compensados en el Banco de la República se redujo de $4
millones antes de la medida a $2.5 millones un mes después. El número de
transacciones efectuadas por cajeros electrónicos descendieron de un
promedio de 30 millones antes de la medida, a 24 millones una vez
establecida. 206
En el mercado de divisas los montos transados se han reducido
considerablemente desde la entrada en vigencia del impuesto.
204 Entendido como el número de cheques compensados o cobrados que han disminuido, con el fin de evitar un efecto multiplicador proporcional. 205 http/colombia.analitica.com/economía/4213880.asp 206 Periódico La República. Enero 11 de 2001. Página 1 c
155
En efecto, el volumen de divisas negociadas descendió de un promedio
diario de US$ 200 millones en 1998 a US$ 50 millones en 1999. 207
Los factores que pudieron haber afectado este mecanismo de transacción
fueron el alto volumen de dinero circulante producto del narcotráfico y de
otras operaciones ilícitas en las cuales no existía control por parte del
gobierno central.
Por otra parte, la existencia del Impuesto a las transacciones financieras ha
elevado el costo de los clientes del sistema financiero, que utilizan los
servicios electrónicos del Banco de la República (SEBRA) para hacer
traslados de fondos de una entidad financiera a otra. Es así que
proveedores de empresas que antes recibían sus pagos mediante abonos
en cuenta han solicitado volver al sistema de cheques para endosarlos,
algo similar ocurre en algunas empresas donde los empleados lograron
volver al pago de nómina en cheque o en efectivo.208
207 Asobancaria 2000, “Diez años de reformas tributarias: tapando huecos” Revista Económica. Págs. 13-17 208 www.umanizales.edu.co/cie/correoeconomico/correo9/html
156
También se encontró que las operaciones que realizan los clientes del
sector financiero por el sistema de pagos de alto valor SEBRA son gravados
dos veces, generándose un impuesto del 6 X 1000.
A través de este mecanismo los clientes ordenan a su banco el traslado de
fondos a otra institución financiera. En esta operación no sólo se grava la
disposición de los fondos de la cuenta de origen sino también el traslado
de fondos de la cuenta de depósito de la entidad financiera pagadora en
el Banco de la República a la entidad receptora. Este sobrecosto ha
inducido a los clientes de las entidades financieras a utilizar nuevamente el
cheque como medio de pago para transacciones de alto valor
desestimulando el uso de sistemas modernos de pago como SEBRA.209 Con
esto se busca evitar el doble tributo por parte de las entidades financieras,
en las que se estaría cobrando dos veces impuesto a un mismo valor de
transacción establecido.
3.5.1.1.3. Encarecimiento de las captaciones de CDT del Sistema
Financiero.210
209 La Semana Económica. “Gravamen a los movimientos financieros: 3 años después”. Noviembre 30 de 2001. Nº 335. Editor. Patricia Cárdenas Santa Maria. 210 La Semana Económica. N 335. Noviembre 30 2001. Patricia Cárdenas Santamaría
157
La reforma tributaria aprobada en el 2000 gravó con el impuesto a las
transacciones financieras la cancelación de los CDT mediante abono en
cuenta. En esta operación el gravamen se puede pagar hasta tres veces
sobre el mismo dinero. En efecto, si una entidad financiera paga un CDT
transfiriendo recursos desde su cuenta de depósito en el Banco de la
República se genera el primer 3 X 1000, cuando los abona en la cuenta del
cliente, el segundo, y cuando el cliente hace el retiro desde su cuenta, el
tercero.211
El CDT es uno de los instrumentos financieros doblemente gravados con el 3
x 1000, y en la que su emisión se ha visto disminuida debido a los impuestos
establecidos por el gobierno y en razón a que, el artículo 13 del Decreto
405 del 2001, extiende la aplicación del impuesto mencionado a todas las
operaciones de compra de títulos valores desmaterializados en el mercado
primario.
3.5.1.1.4 Aspectos Monetarios
211 ASOCIACION BANCARIA. Gravamen a los movimientos financieros. 3 años después. Semana Económica noviembre 30 de 2001. Nª 335
158
En la medida en que la tasa de interés se reduce, el efecto del Gravamen
a los Movimientos Financieros sobre la rentabilidad de los depósitos es
mayor. Eso explica los intentos del gobierno por introducir modificaciones
en las reformas tributarias que cursaron en el Congreso de la República.
Un ejercicio sencillo así lo corrobora: A comienzos del año 2001, cuando las
tasas de interés de las cuentas de ahorro estaban por el orden del 8%, un
ahorrador debía dejar su dinero en dicha cuenta más de 14 días para
garantizar que al retirarlo, la rentabilidad de la cuenta le compensara el
pago del impuesto.
Hoy, cuando las tasas están bordeando el 4%, los depósitos se deben tener
en la cuenta más de 27 días para recibir la misma cantidad de dinero que
inicialmente se depositó.212
TABLA 16 RENTABILIDAD DEL AHORRO AÑO TASA Nº DE DÍAS
2001 8% 14
2002 4% 27
DIFERENCIA 50.0% 92.9%
212 LAFAURIE, José Félix. Economía Colombiana y Coyuntura Política. ¿En que fallo la reforma Tributaria? Fuente. Banco de la República.
159
En la tabla anterior, observamos la disminución del 8% al 4% en las tasas de
rentabilidad del ahorro, igualmente el aumento en el número de días,
previamente establecido por las entidades financieras. Los factores
tributarios afectan en gran medida el margen de ganancias a los bancos,
más sin embargo, reportan grandes utilidades.
En otras palabras, mientras que las tasas de interés se redujeron a la mitad,
el número de días que un ahorrador tiene que mantener sus depósitos en
una cuenta de ahorro para recibir lo mismo que depositó inicialmente, se
incremento en un 92.9%
1. Supresión del impuesto:
Una forma alternativa de examinar las distorsiones que genera el GMF es la
evaluación de lo que ocurre cuando se suprime. Curiosamente, el
gobierno brinda una herramienta real que evita acudir a los siempre
complejos escenarios hipotéticos.
En efecto, desde la eliminación del GMF a las cuentas de ahorro
destinadas a la financiación de vivienda en diciembre de 2001,213 la
preferencia por efectivo – definida como el cociente de efectivo y saldo
captado por cuentas de ahorro- disminuyó considerablemente de 0.39 a
0.34. En otras palabras, de los $3.5 billones que se convirtieron en efectivo
una vez se implementó el GMF, $1.1 billones ha retornado al sector
financiero desde que se creo la exención.
TABLA 17 EVOLUCIÓN ANUAL DE LIQUIDEZ
0,2
Ene. 95
Sep. 9
5
May. 9
6
Ene. 97
Sep. 9
7
May. 9
8
Ene. 99
Sep.99
May. 0
0
Ene. 01
Sep. 0
1
May. 0
2
Preferencia por efectivo
Aunque no es posible determinar qué proporción de las cuentas de ahorro
está exento las cifras indican que entre diciembre de 2001 y mayo de 2002,
dichas cuentas se han incrementado en $5.1 billones (22.8%) lo que
160
213 Con la ley 633 de 2000 las cuentas de ahorro destinadas a la financiación de vivienda quedaron exentas del GMF; con el decreto 515 de 2001 se reglamentó esta exención.
161
significa que ha recuperado los niveles de crecimiento que tenían a
mediados de 1997.214
En el cuadro anterior observamos el aumento de liquidez desde inicios del
2000 y con tendencia a mantenerse estable.
3.5.1.1.5. En el nivel de tributación
El IVA es un impuesto indirecto que se transfiere parcialmente en cada
etapa del proceso de producción o comercialización; de esta forma se
puede afirmar que el consumidor final paga el impuesto solamente una
vez y de acuerdo a lo transado en el momento de realizar la compra. En
cambio, el GMF no es un impuesto transferible, por lo que se incorpora
como parte del costo de producción y, por lo tanto, se incluye en el
precio.
214 COYUNTURA ECONOMICA. El impuesto a las transacciones financieras. Fedesarrollo. Vol 30. Junio de 2002 Pág. 8 y 12
162
En la medida que la cadena productiva o de distribución es más larga,
mayor es la distorsión que se genera en el precio final; así con un impuesto
de 2 x 1000 en una cadena de distribución de cinco etapas aumenta el
precio al consumidor en un uno por ciento; esto se traduce en que el
consumidor final paga cinco veces el impuesto del 2 X 1000. De esta forma,
el impuesto no solamente grava a los usuarios del sector financiero, como
tiende a creerse, sino que lo hace sobre todos los consumidores finales.
Es importante resaltar este aspecto, ya que muchas veces el consumidor
con el fin de evitar el cancelar varias veces el mismo impuesto se abstiene
de realizar la transacción y ahorra ese dinero, aunque sea mínimo.
En cuanto al nivel empresarial, la carga del 3 X 1000 es un obstáculo
adicional para su recuperación, ya que estas empresas deben asumir otro
costo, que además de elevado, es inequitativo – en la medida que castiga
en mayor grado a los agentes que más rotaciones de recursos realizan.215
215 CARTA FINANCIERA. Dos por mil. Para siempre. Marzo 2000. ANIF. No 114. Págs. 2 y3
163
3.5.1.2 Impacto económico global. 216
Este impuesto de conformidad con algunos analistas217 es muy grave para
la reactivación de la economía. Las bajas tasas de interés y el cambio en
las reglas de juego ha generado una desproporcionada confiscación de
los rendimientos financieros, con los consiguientes efectos adversos tanto
en el ámbito macroeconómico como en el empresarial.
Las bajas tasas de interés, han desincentivado el ahorro, a lo que se suma
el excesivo costo del impuesto a las transacciones financieras. Es por esto
que en la actualidad, y de conformidad a lo establecido previamente, no
es rentable mantener el dinero en una cuenta de ahorros, y aunque los
C.D.T pueden ofrecer un poco más de rendimiento, tampoco son muy
atractivos, debido a que a las bajas tasas de interés que ofrecen en el
mercado las diversas entidades financieras, que no compensa la pérdida
del poder adquisitivo de la moneda, se suman el gravamen a los
movimientos financieros y el impuesto de renta.
216 COYUNTURA ECÓNOMICA. El impuesto a las transacciones financieras. Fedesarrollo. Vol. 30. Junio 2 de 2000. Págs. 13-14 217 Informe de la Asobancaria. Octubre de 2000. Págs. 21y 22. “Efectos del tres por mil”
164
Una de las consecuencias de esto podría ser que la monetización de
recursos se frene, pues tener el dinero en el exterior es ahora más rentable.
La gente prefiere sacar el dinero del país debido a las actuales
condiciones establecidas en la reforma tributaria. Lo anterior implica
peligro para la estabilidad cambiaria y la sostenibilidad de bajas tasas de
interés, lo que puede repercutir negativamente en la recuperación
económica.
Adicionalmente, hay una serie de problemas que se derivan del diseño de
la cobertura del impuesto. Entre estos problemas se destaca el hecho de
que la cobertura propuesta crea un desincentivo para que el público
mantenga cuentas de ahorro, en la medida que las transferencias en esas
cuentas y las cuentas corrientes están gravadas con el 3 por mil, hecho,
que afecta de manera negativa su crecimiento.
3.5.1.2.1. Aumento de ingresos218
Es de conocimiento público que el aumento de ingresos fiscales, generado
por el impuesto, ha sido bastante fuerte especialmente en Brasil, Colombia
218 COHELO, Isaias. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001
165
y Ecuador, además de tener una ventaja adicional, como es la facilidad
en el mecanismo de su recaudo, que facilita la labor de la administración
central, colaborando con el desarrollo de principios fundamentales como
lo es la eficacia y la economía. – Consagrados en la Constitución
Colombiana -219. Particularmente en Colombia y en Brasil el impuesto ha
producido ingresos entre el 0.6 a 1.3% de P.I.B. y en los impuestos ad
valoren oscila entre el 0.2 al 0.3%.del mismo. Lo que necesariamente lleva a
confirmar que este tipo de impuestos sirve, al menos en el corto tiempo
para los fines para los cuales fueron diseñados. En Ecuador, el desarrollo
presentado es completamente diferente en la medida que la tarifa
aplicable al mismo es mucho más amplia, así como su ámbito de
aplicación (se aplica tanto a débitos como a créditos).
Es importante poner como contrapuesto el ejemplo de Argentina y
especialmente Perú, donde los ingresos obtenidos son significativamente
menores a los primeros casos establecidos. Sin embargo debe considerarse
que la economía Argentina enfrentaba una profunda crisis para el tiempo
en que se introdujo el impuesto. La situación era aún peor en Perú donde la
economía y el sistema financiero presentaban un estado de colapso
219 Ibídem
166
debido a la hiperinflación existente al tiempo en que se establecía el
tributo.
En el caso de Colombia y Ecuador se presentó en el año 2000 un
decaimiento en los ingresos obtenidos, provenientes del impuesto en
relación con 1999, hecho que indica que los agentes económicos
encontraron la forma para economizar en el uso de transacciones
financieras sometidas al impuesto.220
Los impuestos que aparecieron más recientemente son, aparentemente,
más productivos que los que fueron inicialmente introducidos. Sin embargo,
en el caso de Brasil, en particular, ha mantenido un nivel de ingresos
provenientes del impuesto que se ha sostenido por diversos años.
Contrariamente al caso de Colombia, Ecuador y Venezuela que durante
1999 han tenido un constante decaimiento en el monto real de ingresos
provenientes del impuesto, en Venezuela a finales de 1999 los ingresos
provenientes del gravamen presentaron un aumento considerable en
relación con su introducción a principios de ese año, pero en el año 2000
su decaimiento fue extremadamente rápido.
220 COHELO, Isaias. Bank Debit Taxes in Latinamerica: An analysis of recent trend. IMF working papers. May 2001
167
Dejando a un lado este profundo decaimiento en la obtención de ingresos
derivados del impuesto, se pregunta ¿porque se consideran estos nuevos
tributos más productivos que los establecidos originalmente? La respuesta
se encontraría en los cambios hechos en el diseño del impuesto,
empezando por la prohibición del endoso indefinido de los cheques, que
mitiga la evasión y la desintermediación. También debe establecerse que
la productividad de ingresos disminuye en la medida que aumenta la tarifa
del impuesto. Por ejemplo, debe tomarse en cuenta el caso de Ecuador
en donde la tasa resulta más onerosa o mayor que en otros casos, razón
por la cual la productividad de ingresos de ese país es considerablemente
baja en relación con países como Brasil y Colombia, donde las tasas
aplicables son más bajas.
Surge entonces, el interrogante frente a la estabilidad que mantiene Brasil,
en la productividad de ingresos derivados del impuesto. La respuesta a
este interrogante se encuentra en su evolución, se establece en la forma
de aplicación del mismo, en la medida que se estima que el impuesto
podría generar mejores resultados si es implantado en una época diferente
a las de crisis económicas extremas, en las que los bancos operan bajo
presiones para restaurar su equilibrio financiero.
168
Brasil, por su parte, ha logrado llegar a un grado financiero de sofisticación.
Así mismo, el hecho de que su tarifa sea modesta también tiende a facilitar
el desarrollo permanente y sostenido en la obtención de ingresos derivados
del mismo. De igual manera, debe notarse que el cúmulo de ingresos
provienen aparentemente de transacciones financieras básicas – cheques
y operaciones de consumo o con propósito de negocios – más que de
transacciones para inversión y operaciones financieras complejas.
3.5.1.2.1 Mecanismos e inconvenientes del Impuestos a las
Transacciones Financieras en Colombia
Dentro del entorno financiero del país, la aplicación del impuesto a las
transacciones financieras ha disminuido su capacidad de operación y
muchas personas desean mejor tener su dinero en efectivo, donde no
existe algún tipo de impuesto, evitando tener dinero en las entidades
financieras y peor aún realizar transacciones de alto volumen de efectivo o
por medio de instrumentos electrónicos.
Para Determinar la eficiencia del impuesto a las transacciones financieras,
debe remitirse al principio que consagra el cumplimiento de tres
169
presupuestos:
a. Delimitación de sus beneficios y sus costos.
- Por el lado de los beneficios se ha reconocido el beneficio
tributo como fuente potencial de rentas fiscales, teniendo en
cuenta su fácil recaudo.
- En cuanto a sus costos, la literatura económica ha destacado
el aumento en el costo de uso de capital y los problemas que
se presentan cuando los agentes tratan de evadir o eludir la
carga del gravamen.
b. El costo del tributo no puede ser tan alto que desestime la
actividad económica (en este caso financiera) del particular:221
Cuando el impuesto a las transacciones financieras se extiende a
los retiros bancarios, se reduce la rentabilidad efectiva de los
recursos depositados en las cuentas corrientes y de ahorro, lo
221 LEWIN FIGUERO ALFREDO. ICDT. Instituto Colombiano de derecho Tributario. Principios Constitucionales de4l Derecho Tributario. Principio de eficiencia. Derecho Tributario. Segunda edición. Bogota D. C., 1999 Págs. 118-121
170
cual puede generar una mayor preferencia por efectivo o una
sustitución hacia otros instrumentos que no son objeto del
gravamen. Estos fenómenos afectan, a su vez, el uso de los
sistemas modernos de pago y podrían presionar el alza de las
tasas de interés, especialmente cuando el gravamen se aplica a
las operaciones de crédito entre los bancos.
Adicionalmente el impuesto conlleva a la preferencia de
adquisición de divisas para flujos al exterior o mantenerlas en
casa, facilitando así el lavado de dinero
c. Que con la menor actividad se logre el mayor recaudo
posible:
La administración de este tipo de impuestos es relativamente
sencilla y el gravamen ofrece un alto potencial de recaudo en el
corto plazo.
3.5.1.2.2 Mercado Cambiario.
171
El incremento en el impuesto tiene efectos en el mercado cambiario. Las
transacciones en este mercado provienen de las operaciones de tesorería
del sector real y las operaciones a futuro. La importancia de las
operaciones de tesorería en el mercado cambiario se refleja en la
disminución de los montos transados, ya que estos, como se vio, cayeron a
menos de la tercera parte de su promedio histórico.222
De esta manera se configura una situación de volatilidad del mercado
cambiario, puesto que las demandas del sector real afectarían
rápidamente los niveles de las tasas de cambio, haciendo más difícil y
costosa la extracción de los precios del mercado.
Finalmente, el impuesto puede afectar el sistema de pagos y
compensación de las transacciones en dólares, ya que los participantes en
el mercado interbancario tienen incentivos para diseñar sistemas en los
cuales los pagos entre ellos se efectúen por el monto neto de las
transacciones y no por cada transacción, como se realizaba antes del
222 LOZANO F. Ignacio, RAMOS F. Jorge. “Análisis Del impuesto del dos por mil, a las transacciones financieras. Borradores de Economía de Bogota. Banco de la República. 2000. Págs. 12-15.
172
impuesto. Además, las empresas acuden al mecanismo de mantener
cuentas activas y pasivas por las transacciones comerciales realizadas,
evitando generar documentos de pago que impliquen la utilización del
sistema financiero.
3.5.2 Recaudo, Evasión y Elusión:
Recaudo: En materia de recaudo, las estimaciones inicialmente
proyectaban un ingreso total cercano a 1.8 billones de pesos para el
período comprendido entre noviembre de 1998 y diciembre de 1999, lo
cual implicaba un recaudo promedio diario de $7.600 millones. No
obstante después de observar la dinámica del recaudo en los primeros
meses y de tomar en cuenta el fallo de la Corte Constitucional, la
proyección oficial se ajustó a $1.3 billones, de los cuales se esperaba que
un poco más de $0.9 billones ingresaran a la Tesorería General de la
República. A finales de 1999 el recaudo total acumulado ascendía a
$1.318,9 mil millones y el correspondiente promedio diario, desde diciembre
de 1998, era de $4.970 millones.223
223 Lozano E. Ignacio. Ramos F Jorge. Análisis de la incidencia del impuesto del dos por mil a las transacciones financieras. Marzo 24 de 2000.
La pérdida del dinamismo del recaudo durante los primeros meses de 1999
se asoció a la desaceleración de la actividad económica, a la caída de
operaciones a través de las cuentas corrientes y el desarrollo de ciertas
prácticas para eludir la contribución.224 Posteriormente a ese decaimiento
del recaudo, el incremento o sustitución de la tarifa del impuesto por
medio de la ley 633 del 2000, que modificó el porcentaje del 0.2% a 0.3%.
Medida que en un principio pretendía incrementar el recaudo pero que
dio lugar a un mayor uso de efectivo y a la aparición de mayores
operaciones elusivas y evasivas del tributo.225
TABLA 18 RECAUDO SEMANAL Y PROMEDIO DEL DOS POR MIL
0
2000
4000
6000
8000
10000DiciembreEneroEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubre
Fuente: Dirección del tesoro. Recaudo Mensual
224 Ibídem
173
225 AHUMADA, Rojas Omar G. Tres por mil trastorna el sistema financiero. La República. Marzo 22 de 2001. Página 2C
TABLA 19 RECAUDO DEL IMPUESTO
5060708090
100
Enero Marzo Mayo Julio Septiembre Noviembre
Recaudo del impuesto a los movimientos financieros. Año 2000
Fuente: Dirección del tesoro. Recaudo Mensual.
El recaudo del impuesto establecido por el gobierno destaca la tendencia
establecida en las transacciones comerciales y financieras, el movimiento
observado es estable, mientras que el comportamiento del mercado se
regule de esa forma.
Elusión: La elusión consiste principalmente en el medio u operación que se
realiza, no en contra de la ley, pero si en sus vacíos, con el fin de que no se
constituya el hecho generador y por tanto no dé lugar a la aplicación del
impuesto o tributo.
Las prácticas constitutivas de elusión se han explicado ampliamente en el
presente estudio, sin embargo se procede a hacer en este momento una
breve reseña de las prácticas a las cuales se ha acudido en Colombia, con
174
175
el fin de eludir este impuesto:
- Reducción de las operaciones con cheques: Se manifiesta en dos
situaciones básicamente; en primer lugar los proveedores de
empresas que recibían sus pagos mediante abonos en cuenta, han
solicitado retornar al sistema la operación antes descrita para poder
endosarlos. Así mismo, algunos de los empleados lograron volver al
pago de nómina en cheque o en efectivo.226
Esto no sólo se ha presentado a nivel colombiano, sino también en
países como: Venezuela, Perú, Argentina, Brasil y Ecuador, sin
embargo estos últimos se establecieron restricciones legales al
endoso de los cheques en los siguientes términos: en Argentina,
como ya se expuso, sólo se permiten dos endosos y pagos de
efectivo hasta 1000 US$, en Brasil sólo se permite un endoso y en
Ecuador igualmente. Por el contrario, en Colombia, no hay ningún
tipo de mención legal para evitar el sucesivo endoso de cheques
que conlleva a la elusión del tributo.
226 Asociación Bancaria. 3 X 1000. A nadar en efectivo. La Semana Económica. Febrero 2 de 2001. No 292.
176
- Renovación de C.D.T´s por periodos mayores: Como se advirtió con
anterioridad, la reforma tributaria aprobada en el 2000, gravó con el
GMF la cancelación de los CDT mediante abono en cuenta. En esta
operación el tributo se puede pagar hasta tres veces sobre el mismo
dinero. En efecto si una entidad financiera paga un CDT transfiriendo
recursos desde su cuenta de depósito en el Banco de la República
se genera el primer 3 x 1000; cuando lo abona en la cuenta del
cliente, el segundo, y cuando el cliente hace el retiro desde su
cuenta, el tercero.
A parte de lo anterior, las entidades financieras se han visto forzadas
a diseñar agresivas estrategias comerciales tendientes a la
renovación de sus captaciones a plazo. Cálculos de la Asobancaria
indican que el costo del 3 x 1000, en términos de tasa de interés
efectiva anual llega al orden de 130P.B., para CDT con vencimiento
a 90 días, y de 370 PB., para CDT con vencimiento a un mes.227
227 Asobancaria. Gravamen a los movimientos financieros: 3 años después. La Semana Económica. No 335
177
Este sobrecosto hace poco atractivas las captaciones a corto plazo,
necesarias para fondear los créditos de tesorería y encarece las
fuentes de financiación, puesto que las entidades financieras tienen
que ofrecer una rentabilidad más atractiva para las renovaciones de
CDT. 228.
En Brasil, debido a la desventaja que se creo con la introducción del
impuesto en los certificados de depósito a término, los bancos
crearon un fondo fijo de ingresos, donde el inversionista paga el
impuesto únicamente por la inversión inicial.
Sin embargo en Colombia mediante el Art. 1 de la ley 633 de 2000, se
establece claramente, por regla general, sin importar de donde
provengan los recursos, como hecho generador, la disposición de
dichos recursos, bien sea mediante cuentas de ahorro, cuentas de
depósito en el Banco de la República y los giros de cheques de
gerencia. Así mismo, en cuanto a la cancelación de los depósitos a
término, es claro que se causará cuando se paguen mediante
228 ibídem
178
abono en cuenta, ya sea en cuenta corriente, de ahorros o de
depósito en el Banco de la República229
- Sustitución de instrumentos de intermediación por aquellos que no
están sujetos al gravamen: Los Bancos crearon cuentas contables
que manejaban con sus clientes por medio de la compensación,
evitando las cuentas corrientes y de ahorros, ya que como se
explico, la disposición de recursos en este tipo de cuentas, así como
otras operaciones constituyen el hecho generador de este tributo.
Con estas actuaciones lo que se pretendía precisamente era saltar o
evadir la causación de dicho hecho generador.230
En Brasil los fondos comerciales crearon unos fondos de inversión y
privatización donde los trabajadores podían consignar recursos
transfiriéndolos de cuentas pertenecientes al Fondo de Garantías de
Servicios en donde solamente estaba gravado el monto de la
inversión inicial y las posteriores consignaciones no configuraban
229 Decreto Reglamentario 405 de 2001. 230 Esta es una típica conducta elusiva , que como ya se explico no configura ilegalidad en si misma, sino que aprovecha los vacíos que la ley ha dejado en la determinación del hecho generador, para que de esta manera puedan crearse mecanismos alternativos y paralelos en los cuales se pueda evitar el pago del tributo sin que de manera expresa se este violando la ley
179
hecho generador del impuesto dado que en ese país esta
establecida como exención, los aportes que se hagan a las cuentas
de retiro individual cuyos recursos vayan al mencionado fondo.
Así mismo los inversionistas decidieron colocar sus fondos en Bonos
del Gobierno cuyos vencimientos eran relativamente cortos; pues en
este país se consagra una exención por medio de la Ley 9311 del 24
de octubre de 1996, que establece que los BONOS cuyos
vencimientos sean relativamente cortos están exentos del impuesto.
En Colombia no existe dicha exención por lo cual la creación de
este tipo de figura no incurriría ya en la elusión pues la disposición de
dichos recursos conllevaría a la hipótesis planteada por la ley en el
hecho generador, constituyéndose en una acción abiertamente
evasiva y por tanto ilegal.
TABLA 20 DIFERENCIA DE LIQUIDEZ
0102030405060708090
1998 1999 2000 2001
EneroFebrero
- Aumento de efectivo: La mejor forma de eludir el tributo se
constituye en evitar la disposición de dinero a través del sistema
financiero en cualquiera de sus formas lo cual implica un crecimiento
en la demanda de efectivo por parte del público.
En cuanto a la creación secundaria de dinero se observa que la
preferencia por la liquidez – medida a través de la relación entre
cuentas corrientes ha aumentado sistemáticamente en los últimos
tres años, fenómeno que se traduce en un proceso de
desintermediación financiera que disminuye la materia prima
(ahorro) con el que la banca comercial fabrica el crédito.
Dicha desintermediación o mayor demanda de dinero tiene además
el efecto perverso de exigir mayores colchones de liquidez a los
180
181
bancos, lo que en la práctica implica operar como si los niveles de
encaje hubiesen sido incrementados. Así, una mayor demanda de
efectivo, un menor reciclaje de los depósitos en el sistema bancario y
una mayor constitución de reservas de liquidez, se traduce en una
menor creación secundaria de dinero y en una menor liquidez del
aparato económico.231
Adicionalmente, pero no por ello menos importante, es uno de los
mecanismos más utilizados y más difíciles de reprimir y evitar que ha surgido
a nivel Latinoamericano, a partir de la introducción del Impuesto en sus
sistemas tributarios, cual es el flujo de dineros hacia otros mercados donde
no se encuentra barrera fiscal. Y que hasta el momento a pesar de sus
grandes consecuencias no ha sido reglamentado, salvo en montos que
deben ser declarados ante las correspondientes Direcciones de impuestos.
Finalmente, el hecho de que las personas efectúen operaciones con pago
en efectivo o con trueque, permite una mayor evasión en impuesto al valor
agregado IVA y al impuesto de Renta que antes se controlaba con el
informe de los bancos y las entidades emisoras de crédito.
231 Diario la república. Tres por mil ¿hasta el año 3000? Marzo 23 de 2002. Corredores Asociados.
182
Evasión:
La práctica reiterada de los Bancos actualmente, analizada por la sección
de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, nos
muestra la continua retención del impuesto a las transacciones financieras
a los sujetos pasivos correspondientes y su injustificada omisión de su
depósito en las cuentas del Tesoro Nacional destinada para tales efectos.
Motivo por el cual diversas entidades financieras se encuentran bajo
investigación de dicha sección. No se pudo establecer montos y entidades
que han incurrido en el ilícito por cuanto los procesos se encuentran en
etapa de investigación.232
232 Según información suministrada en las Divisiones de Fiscalización y Jurídica de la unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, especialmente por el funcionario Dr. JUAN PABLO GAITAN.
183
4. Posibilidades de desmonte del Impuesto a los
movimientos financieros en Colombia.
Como ya se dijo, el establecimiento definitivo del impuesto, en principio
concebido como transitorio, como lo fue el dos por mil,233 pudo tener
justificación no sólo en diversos imprevistos, como fueron las continuas
necesidades de obtener recursos para soslayar el déficit fiscal y la crisis del
sector financiero, sino también el terremoto del eje cafetero, que sirvió
para modificar la decisión inicial, y así ampliar el periodo de aplicación
hasta el 2000. Pero una vez superada la emergencia inmediata, causada
la catástrofe, el gobierno se encontró ante la disyuntiva de acatar la
fecha de aplicación del impuesto y por ende la transitoriedad con la cual
había sido anunciado.234 Esta opción que necesariamente implicaba la
disminución de ingresos fiscales, pues con la pérdida de vigencia de la
233 El gobierno anunció inicialmente que el nuevo gravamen sería transitorio y se extendería hasta el 31 de diciembre de 1998, una vez se hubieren corregido los problemas más graves que en esa época enfrentaba el sector financiero 234 El impuesto a las transacciones financieras se estableció como un mecanismo temporal y tenía por objeto el pronto recaudo en un periodo determinado; lo que a nuestro juicio justifica su aplicación, en la medida en que el recaudo que por medio de su aplicación se obtenía, en alguna manera compensaba el costo que el mismo generaba (distorsiones en la economía ya establecidas), en razón a que su objeto fue el de subsanar rápidamente la crisis que enfrentaba el sector real de la economía. Consideramos que debió respetarse el plazo inicialmente establecido para la aplicación transitoria del tributo, pues ante la supuesta existencia de los nuevos eventos que prolongaban la crisis debieron crearse nuevos mecanismos sustitutos del tributo que no crearan tantos efectos negativos y desestimulantes para sus afectados.
184
norma, desaparecería la fuente legal de un gran monto en el recaudo, en
un momento que requería una creciente necesidad de recursos fiscales.
Si se hubiesen tomando en cuenta los factores analizados en el acápite
de los efectos del impuesto a las transacciones financieras, expuestos en
este trabajo, era evidente, a nuestro juicio, la necesidad de desmontar el
impuesto con el fin de evitar los efectos distorsionantes que este ha
causado en el sistema financiero, tal como lo habían propuesto
organismos y entidades estudiosos de la materia.
Coincidimos con el Fondo Monetario Internacional, especialmente,
cuando en relación con las distorsiones que el impuesto genera al interior
del sistema financiero; expresó; “ésta es y será una carga impositiva
inoportuna dada la crisis por la que atraviesa el sistema financiero
colombiano.”235
En el caso colombiano se ha justificado la adopción del impuesto,
argumentando que la tarifa es muy baja, que incrementa los ingresos
fiscales y que contribuye al salvamento del sector financiero. Pero
235 COYUNTURA ECÓNOMICA. El impuesto a las transacciones financieras. Fedesarrollo. Vol. 30. Junio 2 de 2000
185
desconocen que el resultado depende de varios factores, entre los que
se destaca su carácter temporal y que en la medida que el impuesto se
volvió permanente, al generar desintermediación, redujo notablemente la
base de tributación. Adicionalmente, desde el punto de vista fiscal, deben
hacerse dos consideraciones
• Por una parte, no es conveniente que el impuesto a las
transacciones financieras se vuelva una fuente permanente de
ingresos de la Nación; pues debido a las distorsiones que el impuesto
puede generar en el mercado financiero debiera existir suficiente
flexibilidad para eliminarlo.
• Por otra parte, y en estrecha relación con su carácter temporal, los
recursos recaudados por este concepto deberían tener una
destinación específica. En el caso de Colombia, los recursos
recaudados por concepto del mencionado impuesto, en un
principio, se destinarían exclusivamente al salvamento del sector
financiero. Sin embargo, posteriormente este objetivo se modifico
para permitir que estos recursos contribuyeran a la reconstrucción
186
del eje cafetero. Actualmente este gravamen esta establecido
como una fuente permanente de ingresos fiscales.236
Sin ignorar el hecho de la gran fuente de recaudo de ingresos fiscales, que
se ha logrado con el impuesto, no podemos desconocer la circunstancia
que ese recaudo se ha reducido significativamente como sucedió en
otros países tales como Ecuador, Venezuela y Perú.237
Por tal razón, consideramos, que era necesario, no el mantenimiento del
impuesto como tal, sino la necesidad de encontrar una fuente sustituta de
estos ingresos.238 De lo contrario, nos enfrentaríamos a una crisis mayor, no
236 COYUNTURA ECÓNOMICA. El impuesto a las transacciones financieras. Fedesarrollo. Vol. 30. Junio 2 de 2000 237 “Es claro ejemplo de ello Ecuador; cuyo recaudo disminuyo en un 5% entre Enero de 1999 y Diciembre del mismo año, cuando mantenía una tarifa del 10 por 1000, si bien en el año 2000 se observó un nuevo aumento en el recaudo este se deriva de la reducción en la tarifa al 2 por 1000, sin embargo nuevamente se presenta un descenso del 3% hacia finales del mismo año.” El Espectador. 26 de Noviembre de 2000. Sección: Mercados. 238 El gobierno brasilero ha establecido que eliminar el impuesto de su sistema fiscal en el 2002 sólo sería posible en la medida que se encuentren fuentes sustitutas para obtener los ingresos que de dicho impuesto se derivan. El impuesto a las transacciones financieras en Suiza fue de difícil abolición, ya que no era sencillo crear un nuevo mecanismo que supliera los vacíos económicos y fiscales que dejaba la eliminación del tributo a los movimientos financieros. Pese a ello, en este país, surgió la necesidad de desmontar el tributo, porque pese a sus múltiples beneficios, creaba una nefasta consecuencia en el sector financiero, la cual se traducía en el alto grado de desintermediación que producía el impuesto, pues éste implicaba un desestímulo para los ahorradores, quienes veían deteriorados sus intereses económicos al verse afectados por un tributo que en apariencia no generaba a su favor ningún beneficio a corto plazo. El desmonte en Suiza, se dio de manera gradual: acá se comenzó por disminuir la tarifa de manera paulatina y regresiva hasta llegar a su eliminación. Paralelamente a ello, lo que se
187
sólo en el sistema financiero (presentada por el menor uso de operaciones
financieras y del mercado intercambiario, ocasionada por el aumento del
uso del efectivo), sino también a un flujo masivo de capitales de
inversionistas hacia el exterior, con el fin de evitar esta barrera fiscal.
Vemos que es crucial entonces, contemplar la posibilidad de reducir el
gasto público en lugar de estar pensando en hacer permanente este
tributo. En este mismo sentido, Fedesarrollo propone eliminar el impuesto y
realizar ajustes a la estructura tributaria que representen fuentes
alternativas de financiación más equivalentes y neutrales. Para ello
propone eliminar exenciones que en la actualidad están generando
distorsiones e inequidades en el sistema tributario,239 y de esta manera
obtener los recursos que sustituyan los ingresos generados por el impuesto a
las transacciones financieras
Por otra parte, es evidente que en lugar de aumentar las cargas tributarias
de los sectores formales de la economía, el gobierno debe concentrar sus
esfuerzos en luchar estructuralmente contra la evasión de los impuestos de
hizo fue crear otros tributos que por su naturaleza no significaran una medida transitoria para enfrentar una crisis, sino que por su misma esencia hablaran de su necesidad de permanencia y que por ende no generaran tanto rechazo como el que sí producía el de las transacciones financieras. Además, entre las medidas que se tomaron para reemplazar el tributo, se encontraron las de aumentar las bases gravables de algunos impuestos ya existentes. 239 COYUNTURA ECÓNOMICA. El impuesto a las transacciones financieras. Fedesarrollo. Vol. 30. Junio 2 de 2000
188
Renta e IVA. Además, se debe propender por unas bases más universales
para ambos impuestos; por estas dos vías, el país podría aspirar a tener
unas tarifas sustancialmente más bajas.
Los efectos distorsionantes ya reseñados han llevado a diferentes
economistas y abogados a presentar las posibilidades de desmonte, o
mantenimiento de este impuesto. A continuación presentamos las más
significativas, en nuestro concepto.
4.1 Propuesta: FEDESARROLLO240
De los análisis efectuados con anterioridad, se encuentran dos
conclusiones importantes:
• El potencial como generador de rentas del impuesto a las
transacciones financieras puede verse limitado por la
desintermediación financiera. Es decir, aquel principal objetivo por
el cual se adoptó no se seguiría alcanzando.
• El hecho de que el impuesto ha generado distorsiones importantes
en el mercado financiero implica que se hacen más costosas las
240 EL TIEMPO “Fedesarrollo pide eliminar el tres por mil” Viernes 18 de mayo de 2001. Página 1-13 sección económicas
189
diferentes operaciones económicas y evita la consolidación del
proceso de reactivación económica.
Para el año 2002, el Gobierno espera recaudar $1 (un) billón de pesos por
concepto del impuesto a las transacciones financieras que equivale 0.6%
del PIB. Como se observa en el cuadro a continuación, estos recursos se
podrían generar a través de varias fuentes entre las que se destaca la
eliminación de algunas exenciones del impuesto de renta de las personas
naturales. Si el peso del ajuste no se quiere hacer sobre este grupo, podría
hacerse una combinación con las exenciones y tratamientos especiales
que hay en el impuesto de renta de las personas jurídicas y en el IVA.
De las propuestas hechas por el Fondo Monetario Internacional, la
eliminación de los beneficios de la ley Páez formo parte del proyecto de
reforma tributaria.241
En cuanto al IVA.,242 menciona que incluso se podría lograr un mayor
recaudo que el estimado por el Fondo Monetario Internacional, con una
241 COYUNTURA ECÓNOMICA. El impuesto a las transacciones financieras. Fedesarrollo. Vol. 30. Junio 2 de 2000
190
disminución en la tasa y una ampliación de la base de tributaria. En efecto,
la estimación hecha por Fedesarrollo, la cual se expone en las tablas que
se observan abajo, muestra el mayor recaudo por IVA, que una
modificación de este tipo podría generar en recursos, crecimiento que
fluctúa entre 2% del PIB y 4. 8% del PIB, dependiendo del nivel de evasión
que se asuma.
Mayor recaudo por concepto de las modificaciones del impuesto de renta
y en el IVA (% del IVA)
TABLA 21 RECAUDO EN PERSONAS NATURALES IMPUESTO DE RENTA A PERSONAS NATURALES Eliminar rentas exentas declaradas en los formularios
0. 02
Eliminar el 30% de exenciones a las remuneraciones
0. 38
Reducir nivel de exención al 2.1 PIB per cápita y cambiar alícuotas al 15%, 25% y 35%
20
TABLA 22 RECAUDO EN PERSONAS JURÍDICAS IMPUESTO LA RENTA A PERSONAS JURÍDICAS Eliminar ley Páez 0. 07 Gravar loterías y licoreras 0. 03 Gravar Fogafin 0. 12 Gravar editoriales 0. 01 Gravar cooperativas 0. 06 Eliminación resto descuento tributario 0. 04 Reintroducir ajuste por inflación a inventarios
0. 01
Reintroducir impuesto mínimo a activos
242 El tiempo. “Muy pocos se salvarían del IVA”. Jueves 18 de julio de 2002. Página 1-3. Sección: Primer Plano.
191
IMPUESTO LA RENTA A PERSONAS JURÍDICAS bruto 0. 12 Incluir ingresos no constitutivos de renta ni ganancias ocasionales
0. 70
Impuesto al valor agregado Subir al 15% la tasa del 10% en IVA243 0. 08 Eliminar tarifas diferenciales y exen-ciones papel, imprentas, cerveza y tabaco.
0. 15
Eliminar tarifas diferenciales y exen-ciones servicios personales, transporte y construcción
0. 80 (al 15%)
TABLA 23 MAYOR RECAUDO POR CONCEPTO DE IVA POR EFECTO DE BAJAR LA TARIFA Y AMPLIAR LA BASE
BASE TASA DEL IVA 14% 13% 12%
Escenario alto
Escenario bajo
Escenario alto
Escenario bajo
Escenario alto
Escenario bajo
IVA GENERALIZADO 4.8 3.3 4.0 2.8 3.3 2.3 IVA CON EXCEPCIONES 3.5 2.4 2.9 2.0 2.2 1.5
NOTA: el IVA con excepciones, excluye servicios públicos, financieros,
alquileres de vivienda y algunos básicos de la canasta familiar (leche, pan,
huevos. En el escenario bajo se asume una evasión del 45%; en el
escenario alto se asume un evasión del 20%.
Fuente: cálculos de Fedesarrollo
243 En los siguientes productos: Papel imprenta, Servicios personales, la construcción y las bebidas.
192
La tarifa del 16% del IVA, o probablemente una menor, si se aprueban
propuestas en este sentido, se extendería a sectores y productos que han
quedado excluidos y exentos de las reformas tributarias que se han hecho
durante la última década.
Fedesarrollo y el equipo de expertos internacionales recomendaron a la
misión del ingreso ampliar el cobro del tributo a todo aquello que no esté
incluido en la canasta básica familiar de los colombianos. Por ejemplo, el
papel imprenta, los servicios personales, la construcción y las bebidas entre
otras.
Seguirían excluidos los alimentos sin procesar como la papa, la carne, los
huevos, las verduras y algunos procesados como el arroz, para no afectar
los bolsillos de los colombianos de menores recursos que son los que
destinan la mayor parte de sus ingresos a la compra del mercado.
Tampoco se gravarían los servicios públicos básicos, como acueducto y
alcantarillado, energía o gas, debido a que son sujetos permanentes de
incremento y tienen un alto impacto en la canasta familiar.
193
El IVA es, después del de renta, el segundo impuesto que más ingresos
reporta al fisco. De los $ 26 billones que se espera recaudar este año,
alrededor de 10 billones son por este concepto.
Además, si se requieren ingresos de emergencia, éste es un impuesto
idóneo porque su aplicación sería casi inmediata.
Desmonte del Impuesto a las Transacciones financieras
Aunque en varias ocasiones se ha propuesto el desmonte del impuesto, no
se ha podido desconocer el hecho de que este impuesto, anualmente, le
representa el fisco alrededor de 1.2 billones de pesos en recaudo.
Fedesarrollo es partidario de eliminar el gravamen y disminuir las múltiples
exenciones, descuentos y beneficios que se consagran en el Estatuto
Tributario.
194
4.2 Propuesta del INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO
TRIBUTARIO244:
La Doctora Lucy Inés de Quiñones, propone derogar este impuesto por
considerarlo antitécnico y por atacar principios constitucionales en virtud
de los cuales el cumplimiento del deber legal de contribuir con las cargas
públicas debe sustentarse en la equidad, no sólo vertical sino horizontal y
éste impuesto desconoce de pleno la capacidad contributiva del sujeto
pasivo.245 Se causa el impuesto por la simple disposición de los recursos que
ya están sometidos al impuesto de renta, con el agravante de que en la
eventualidad de generarse un rendimiento financiero, muy inferior a la
pérdida del valor de la moneda y efectuarse el correspondiente
descuento por retención en la fuente, este descuento también está
grabado con el gravamen a los movimientos financieros presentándose
una cascada impositiva.
Aunque también se ha propuesto que se acredite el tres por mil al valor
del impuesto de renta a cargo, a título de anticipo o retención a buena
244 ICDT, Instituto Colombiano de Derecho Tributario. XXV Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Memorias 2001. Tomo I. Política Tributaria y Reforma. Lucy Cruz de Quiñones 245 Establece claramente la Corte Constitucional que no se afecta en esta materia la constitucionalidad del tributo en la medida que este es un tributo real, tal como se estableció mediante la sentencia analizada previamente en este estudio
195
cuenta del impuesto, con el fin de evitar la violación del principio de
equidad. Esta propuesta no comparte tal solución, y en su lugar propone
en el plano teórico, que se derogue por antitécnico, y que, en subsidio, se
estudie la posibilidad de reformarlo drásticamente para convertirlo en un
impuesto al flujo de caja, alternativo al impuesto de renta, de tal forma
que pueda decirse que el tributo acumulado durante el periodo anual por
el flujo de caja manejado por un contribuyente del sistema financiero es un
impuesto alternativo y excluyente para gravar la renta disponible del
mismo sujeto.
El problema teórico de ésta propuesta, es que la simple disposición de
recursos no da cuenta del flujo disponible referido a los ingresos del
ejercicio, y el capital ganado que ha sido objeto de tributación en otros
vigencias fiscales podría volver a gravarse, como en efecto ocurre
actualmente, sin que guarde simetría con el hecho generador y el hecho
imponible del impuesto sobre la renta del ejercicio. 246
246 En este sentido estamos de acuerdo con la Doctora Lucy Cruz de Quiñones, pues en la medida en que el sistema de pagos utilizado hasta el momento por empresas y empleadores en general es el pago de nomina a través de Entidades Financieras, una vez consignados los recursos en la Entidad correspondiente, el contribuyente ya ha realizado el pago del Impuesto a la Renta; sin embargo para poder proceder a la disposición de dichos recursos debe también realizar el pago del Impuesto a las transacciones financieras viéndose significativamente reducido el rendimiento de dichos recursos, razón por la cual para obtener una verdadera rentabilidad debe mantener su dinero por periodos mayores, lo que le implica mayores costos.
196
4.3 Propuesta RODRIGO SUESCÚN MELO247:
La propuesta del Dr. Suescún, permite evaluar dentro de un marco
consistente el efecto de impuestos que gravan las transacciones finales,
como la tributación convencional, por lo general, e impuestos que gravan
indistintamente transacciones finales e intermedias.
Según él, la evidencia reportada muestra que cuando los costos en
eficiencia de la tributación se miden en el estado estacionario, los
impuestos al consumo y al ingreso laboral tienen los menores costos en
eficiencia, mientras que el impuesto a la inversión es el más distorsionante
de todos. El tamaño del costo en bienestar del impuesto a las
transacciones no es muy distinto de un impuesto al ingreso de capital,
demostrando, de paso, que la característica de “tributación en cascada”
a que da lugar no genera, cuantitativamente, exageradas distorsiones.
Aún cuando admite que en teoría la tributación distorsionaría, estima que
es un determinante importante de la tasa de crecimiento, y que en la
247 Suescun Melo. Rodrigo. “Impuesto a las transacciones: Implicaciones sobre el bienestar y el crecimiento” Revista planeación y desarrollo. Vol. XXXII, Nª 4 (2001) 19-61. Banco Mundial
197
práctica, cambios en la política fiscal alrededor de la estructura tributaria
actual no tienen efecto significativo sobre la tasa de crecimiento; pues en
este sentido la política tributaria es superneutral.
Esta propuesta estudia los efectos de la tributación a lo largo de la
dinámica transicional y encuentra que el costo en bienestar de los distintos
impuestos es sensiblemente menor y que el ordenamiento, por nivel de
distorsiones generado, cambia. Ahora el instrumento más distorsionante es
el impuesto a las transacciones porque en el corto plazo su uso genera
menor consumo y menor ocio que otros instrumentos impositivos.
Suescún, interpreta los resultados de la transición como las consecuencias
en bienestar que en realidad tendría una reforma tributaria, y concluye
que la sociedad se vería beneficiada si el impuesto a las transacciones se
sustituye por cualquier otro tipo de impuesto distorsionante, aún por un
impuesto a la inversión, debido a que todos ellos conllevan menores costos
en bienestar. En cualquier caso, no cabría esperar importantes ganancias
en crecimiento.
Según la propuesta, uno de los peores efectos distorsionantes que el
198
impuesto tiene sobre variables financieras, es el que produce sobre la
demanda de efectivo, sobre el volumen de cheques compensados y sobre
el tamaño de los mercados interbancario y cambiario. Igualmente,
presentan evidencia anecdótica del posible efecto sobre endosos de
cheques y sobre desintermediación financiera y transacciones bursátiles.
Los gobiernos, generalmente, sólo disponen de instrumentos distorsionantes
para financiar sus gastos. Los impuestos de suma fija que la literatura
económica reconoce como no distorsionantes, son políticamente
inviables. La pregunta relevante entonces, que el Dr., Suescún formula, es
no si un impuesto a las transacciones genera distorsiones, lo cual es obvio,
sino si tales distorsiones son mayores que las de instrumentos alternativos. La
conclusión de desestimular el uso del impuesto a las transacciones
financieras como fuente de ingreso fiscal, presupone que existen otras
formas alternativas de financiamiento del gasto público que conllevan
menores costos para la sociedad.
En el estudio de Suescún Melo, se evalúa el efecto distorsionante del
impuesto a las transacciones financieras sobre la asignación de recursos, la
tasa de crecimiento de la economía y el bienestar de la sociedad. Con
este propósito se desarrolla un modelo de equilibrio general dinámico para
199
una economía cerrada y sin dinero. Se escoge una economía simple para
no complicar innecesariamente el análisis y poder entender el mecanismo
básico de operación del efecto de este impuesto no convencional y su
relación con otros impuestos. El impuesto a las transacciones financieras es,
en esencia, un impuesto a las transacciones y como tal se modela en
nuestra economía, sin necesidad de diseñar una economía monetaria o
con depósitos cuyos débitos están sujetos al impuesto. La idea es que el
efecto del impuesto a las transacciones financieras se puede capturar sin
necesidad de modelar directamente alguna estructura monetaria. En este
sentido, se evalúa una clase general de impuesto dentro de la cual el
impuesto a los débitos bancarios es una variante.
Debido a que las transacciones finales representan sólo una pequeña
parte total de transacciones que se registran en una economía, es
indispensable modelar las compras y ventas intermedias.
Esta característica del impuesto a las transacciones financieras es lo que -
según Suescún Melo, es lo que hace difícil su comparación con otros
impuestos convencionales, los cuales por lo general, gravan transacciones
finales. El modelo desarrollado incorpora transacciones finales y pagos
intermedios en forma unificada, de manera tal, que es posible comparar
200
los efectos sobre la asignación de recursos de varios impuestos en un
marco internamente coherente.
4.4. Propuesta: ANIF248
Esta propuesta argumenta que antes que pensar en seguir aumentando
las cargas tributarias de los sectores formales de la economía, el gobierno
debe concentrar sus esfuerzos en luchar estructuralmente contra la evasión
de los impuestos de renta e IVA.249 Además debe propender por unas
bases más universales para ambos impuestos; por estas dos vías, el país
podría aspirar a tener unas tarifas sustancialmente más bajas.
“...El país debe evaluar la conveniencia o no de imponer de manera
permanente el tres por 1000, ya que, si bien se constituye en una potencial
248 La república. “El tres por mil vino, vio y se quedo…”. Domingo 10 de junio de 2001. Diario La República. Página 9. Sección Análisis 249 Estamos plenamente de acuerdo con la proposición que hace ANIF en este aspecto por cuanto la proliferación de impuestos que se suscita en los últimos tiempos si bien en principio puede generar grandes recaudos, una vez encontradas las forma de elusión y evasión su pago disminuye significativamente, en razón del desestímulo que significa la excesiva creación de tributos. Por el contrario si la administración establece un tributo adecuado y debidamente controlado (Control directo), con base en los principios constitucionales de universalidad, proporcionalidad economía y equidad el efecto sería totalmente contrario al que observamos hoy en día
201
fuente de rápido y barato recaudo, tiene enormes implicaciones para el
desarrollo de los mercados financieros y economía en general.”
El impuesto a las transacciones financieras ya no es transparente ni
de fácil administración, puesto que el complicado mapa de las
exenciones refuerza su carácter inequitativo, abre fisuras por
donde eludirlo y crea serias dudas acerca de su progresividad.250
De otro lado, el incremento del 2 al 3 por 1000 fue inoportuno: el
bajo nivel de las tasas de interés aumenta la probabilidad de que
los rendimientos de depósitos serán menoscabados por el pago
del tributo, cuando no anulados por completo.251 Así son cada vez
menos los incentivos para mantener fondos en el sistema
financiero, drenándolo de los tan necesarios recursos de crédito.
Proposiciones y estudios que no fueron tomados en cuenta ni por
el gobierno ni por el Congreso de la Republica pues en la
actualidad, mediante la ley 788 de Diciembre 27 de 2002, que por
250 Como quedo claro en el acápite de recaudo, evasión y elusión. Se han creado diversas figuras tales como las cuentas de compensación, el continuo endoso de cheques, el mayor uso de efectivo, la menor rotación de cuentas empresariales, y la utilización de instrumentos paralelos para la movibilidad de los recursos. V. gr. Aumento en la apertura de cuentas extranjeras y traslado de recursos a los fondos de inversión), esto sin dejar de lado el incumplimiento de los agentes retenedores en su labor de recaudo y depósito de los recursos provenientes de este tipo de impuesto lo que necesariamente ha implicado una mayor labor por parte de la Administración. 251 Tal como ha quedado establecido el aumento en la tarifa implica un desestímulo en el pago del recaudo y en el uso del sistema financiero, razón por la cual en la mayoría de los países la tendencia es a reducir la tarifa. Como se establece en Venezuela que paso del 7.5 por 1000 a 5 por 1000. Brasil del 2.5 x 1000 al 2x1000, aumentando posteriormente 3.8 x1000 y reduciéndola nuevamente al 3.0 x 1000. Fuente: Espectador. 26 de Noviembre de 2000. Banco de la República
202
cierto no guardo la unidad de materia requerida por la
Constitución política, no sólo no se derogaron las normas legales
referidas al impuesto sino que, por el contrario, se extendió el
hecho generador del tributo, se eliminaron exenciones y se
determinaron nuevos responsables, como mas adelante se
explicará.
Costo del gravamen: rotación y tasa de interés
A pesar de las exenciones, el impuesto es cada vez más oneroso, no
sólo por el obvio impacto del aumento del inicial porcentaje del 2 al
tres por 1000, de nada menos que un incremento de un 50%. Si no
que además, su costo total depende de la rotación de los depósitos,
del nivel de las tasas de interés de captación. Mientras menor sea la
remuneración de los ahorros y mayor la rotación, el costo relativo en
el impuesto aumenta252. Esto es particularmente importante hoy,
cuando las tasas de interés están en sus mínimos históricos y el
252 Tomando en cuenta el cuadro que se incluye a continuación, en el cual se demuestra que tanto la frecuencia como las tasas de interés (remunerativas del ahorro) inciden en el costo del mismo. Resulta obvio que este impuesto es uno de los más distorsivos pues depende del numero de las transacciones que se realicen
203
mercado del crédito - el lubricante de la reactivación- aún no
reacciona.253
COSTO DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS254
ROTACION (DIAS) COSTO Todos los días 51.4 Cada 4 días 16.85 Cada 7 días 9.8 Cada 10 días 7.0 Cada 15 días 4.7 Cada 20 días 3.5 Cada 30 días 2.4 Cada 180 días 0.4 Cada 360 días 0.2
4.5 Propuesta: MISION DEL INGRESO255.
Dentro de las sugerencias específicas para las reformas tributarias la Misión
del Ingreso Público propusó la reducción gradual del impuesto a las
transacciones financieras. Argumentó que aunque este impuesto se ha
transformado en una fuente importante de recursos en los años recientes,
contribuyendo con un recaudo que alcanzó el 0.6% del PIB. en el año
253 ANIF propuso una metodología sencilla para calcular el costo efectivo del impuesto las transacciones financieras (carta financieras 110, enero /marzo del 2000-). Allí se demostró que el costo anual del impuesto, medido como porcentaje de los depósitos, se incrementa en la medida en que hay más rotación. 254 Dos por mil para siempre. Revista Carta Financiera. ANIF. Marzo de 2000 255 MISION DEL GASTO PÚBLICO. Estudio del gasto público solicitado por el Ministerio de Hacienda. Banco Mundial.
204
2000, sin embargo, genera ineficiencias de consideración en el Sistema
Financiero pues impide la intermediación financiera que es indispensable
para un funcionamiento eficiente del Comercio256 e induce a varias formas
de elusión como el traslado de transacciones al exterior y la integración
vertical de las Empresas para mantener dentro de la firma transacciones
que de otra forma se harían entre firmas.
La propuesta demuestra que en el país, una buena muestra de la
tendencia a eludir el tributo aparece en las cifras monetarias; pues en la
actualidad la cantidad de efectivo en circulación crece al 30% anual,
mientras que la inflación a penas lo hace al 6%. 257
La propuesta argumenta que es innegable que los ingresos que son
previsibles por este impuesto declinen en el tiempo, en la medida que
256 Con el impuesto a las transacciones financieras se ha desestimulado nuestro actual sistema de pagos, volviendo a un gran uso del efectivo con el fin, cómo se ha dicho, de evitar la incursión en el hecho generador, volviendo a un sistema primario lo cual impide grandes negocios en diferentes plazas, pues implica un mayor costo para el comerciante e incluso al igual que en el caso de la inversión extranjera, se presenta para comerciantes extranjeros un valor elevado de nuestros productos cuando su pago se hace a través del sistema financiero 257 Se hace notar la evidencia empírica de otros países; la cual sugiere que los impuestos a las transacciones financieras generan grandes ineficiencias de largo plazo en un sector crucial como el financiero.
205
escapen de los recursos atrapados258. Incluso que los beneficios de
información que eventualmente podía generar, desaparecen
rápidamente cuando aumenta su evasión. Dadas las condiciones
anteriormente enunciadas el impuesto debe ser eliminado de manera
gradual y a medida en que se encuentren nuevos recursos fiscales para
reemplazarlos.
El impuesto financiero es un buen ejemplo de una política que produce
beneficios fiscales en el corto plazo, con costos de largo plazo en términos
de crecimiento económico y sostenibilidad fiscal. Medidas como la de
establecer una retención en la fuente sobre los intereses podría servir para
sustituirlo.
Diagnostico:
Durante la segunda mitad de la década, los impuestos a las transacciones
financieras se han difundido como instrumentos generadores de rentas
258 Entendiendo los Recursos atrapados como aquellos que en caso de disponerse por medio del Sistema Financiero implicarían la causación del tributo, pero que con el fin de evitarlo se acuerda su disposición por otros medios. Así mismo se hace referencia a aquellos que habiéndose causado, el agente retenedor no ha procedido ha su consignación pronta y oportuna
206
fiscales en particular en países en desarrollo. Se trata de un impuesto
sumamente controversial. Los principales beneficios que se le atribuyen a
este tipo de tributos se relacionan con su utilidad para reducir la volatilidad
de los mercados financieros, y con su potencial para generar recaudos
con amplia base gravable y tasas bajas. Sus detractores consideran en
contraste, que el impuesto afecta negativamente la eficiencia de los
mercados financieros pues es costoso de implementar y fácil de evadir si
no tiene una cobertura amplia. No se cuenta con un largo periodo de
evaluación en los países descritos y los beneficios y costos dependen del
diseño especifico del impuesto en términos de tasas, cobertura, y de la
respuesta del sector privado (real y financiero).
PROPUESTAS
La Misión acoge la propuesta de los asesores internacionales Richard Bird-
James Poterva y Joel Siemrod: “El impuesto financiero se ha convertido en
una fuente importante de ingresos en los últimos años, dando cuenta del
0.6% del P.I.B. en el 2000. Sin embargo, crea ineficiencias sustanciales en el
Sistema Financiero. Impide los servicios de intermediación financiera,
esenciales en la operación eficiente del comercio, e induce diversas
respuestas hacia la evasión de impuestos tales como; el movimiento de
207
transacciones al exterior e integración vertical u horizontal diseñada a
mantener en una firma transacciones que de otra forma se harían entre
firmas.259
El impuesto financiero también conlleva efectos indirectos que van en
detrimento del resto del sistema financiero en la medida que incentiva
transacciones en efectivo y fuera del país (off shore). Es previsible que los
ingresos por este impuesto declinen en el tiempo, en la medida en que
escapen los recursos financieros atrapados. Como consecuencia de lo
anterior el tributo debe ser eliminado de forma lenta y a medida que
puedan incorporarse otros recursos fiscales.
Así mismo la Misión propone bajar la tarifa del IVA del 16 al 15% pero
ampliar su cobro a todos los sectores exentos; mantener el cobro del tres
por mil (logrando su desmonte progresivo) y dejar la exención del 30% para
los salarios que no superen los 1.8 millones mensuales.
259 Las integraciones no perjudican en términos prácticos y efectivos al sistema financiero por cuanto, las empresas integradas seguirían haciendo uso del sistema sin tener que pagar por la disposición de sus recursos en la medida en que sus cuentas pertenezcan a un mismo titular, lo que permite que no se vean realmente afectadas, y que el Banco siga utilizando dichos recursos. Por el contrario las diferentes empresas disgregadas prescinden del servicio de intermediación financiera prefiriendo realizar sus operaciones en efectivo directamente, impidiendo por tanto al sector financiero tener acceso a dichos recursos.
208
Con relación a la ampliación del cobro del IVA a sectores que hoy están
excluidos se plantean dos alternativas:
- Dejar una tarifa única del 15% y excluir alimentos, servicios públicos
como electricidad y agua, vivienda, construcción, educación y
servicios financieros.
- Dejar una tarifa del 15%, pero generalizando su cobro a más
sectores entre ellos los alimentos, la educación y los servicios
públicos. Sólo quedarían exentos la construcción, los arrendamientos
y los servicios financieros. En este caso, y para evitar que los
colombianos más pobres se vean afectados se propone devolver el
IVA mediante mecanismos como el SISBEN. Para ello se constituiría un
fondo de compensación.
Con relación al teme de mantener la exención del 30% en salarios por
debajo de 1.8 millones, la misión recomendó que cuando dichos salarios
sean superiores la exención se volvería gradual y en ningún caso sería
mayor a los dos o tres millones de pesos.
209
De esta manera quienes tienen más ingresos tendrían que hacer una
mayor contribución al fisco. Es así que la misión plantea gravar las
pensiones bajo el mismo esquema.
4.6 Propuesta: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA260
De acuerdo con los estudios realizados por la Contraloría General de la
República, se ha establecido que el GMF es responsable por una
reducción de 0.12 puntos en las tasas de crecimiento de la economía y en
consecuencia, de un decrecimiento semejante en el recaudo tributario.
Siendo así, el efecto indirecto sobre consumo contrarresta en 20% el
recaudo derivado del gravamen. Si se considera, además su impacto
sobre variables tales como la inversión, el comercio exterior y el valor de los
activos, el resultado combinado sobre las finanzas públicas bien puede
resultar perverso.
260 Castillo Benítez, Mauricio G.M.F.; Desintermediación y Recesión. Revista Economía Colombiana y coyuntura política. Abril de 2002. Contraloría General de la República
210
Es así como el GMF ha desincentivado la intermediación financiera,
entorpeciendo la recuperación económica261. De considerarse que es
indispensable mantener por razones fiscales este tipo de tributo, bien
podría pensarse en un instrumento que grave la colocación, en lugar de
penalizar la captación de fondos. Con el cambio del sujeto pasivo del
gravamen, los recursos que salieron del sistema retornarían y, dada la
reducción en el margen de intermediación, se irrigarían adecuadamente
de créditos a la economía.
4.7 ANALISIS COMPARATIVO DE LAS PROPUESTAS
PRESENTADAS.
Como quedo evidenciado con las diferentes propuestas, la razón por la
cual se presenta la necesidad de desmontar el tributo, deriva de sus
efectos distorsionantes que hacen excesivamente costoso el proceso de
261 Debido a la desestimulación que el impuesto ha creado en el Sistema Financiero se ha generado una tendencia que implica la no colocación de recursos en el mismo e incluso como ya se hizo referencia la salida de flujos de dinero hacia el exterior, ante estas situaciones y agregando el hecho de las bajas tasas de interés, es evidente que los bancos y en general las entidades financieras han disminuido notablemente los recursos que se otorgan en prestamos especialmente para la actividad constructora, lo cual implica un circulo vicioso que genera un estancamiento de los recursos y por ende agrava el periodo recesivo en la economía e impidiendo la recuperación económica
211
reactivación económica, pues limita la eficiencia y eficacia del impuesto
como mecanismo generador de ingresos.
Tal como considera el Doctor Suescun Melo, los impuestos en general son
elementos distorsionantes de la economía, aunque algunas de las
medidas sean aceptables dentro de esta concepción, estima que el
impuesto a las transacciones financieras es el más distorsivo , incluso por
encima de los llamados impuestos de inversión. Concuerdan con él.
Fedesarrollo, el ICDT, ANIF, la Misión del Ingreso Público y la Contraloría
General de la República, razón por la cual la mayoría de ellos presentaron
las diferentes opciones dirigidas a la eliminación del tributo, sin que ello
implique la perdida de los recursos que éste genera, y para ello proponen
realizar ajustes a la estructura tributaria que representen fuentes
alternativas de ingresos equivalentes y menos distorsionantes.
Caso excepcional es el de La Doctora Lucy Cruz de Quiñones que
propone una sustitución del tributo en cuanto a su concepción:
“convertirlo en un impuesto al flujo de caja, alternativo al impuesto de
renta, de tal forma que se pueda decir que el tributo acumulado durante
el periodo anual por el flujo de caja manejado por un contribuyente del
sistema financiero, es impuesto alternativo y excluyente para gravar la
212
renta disponible del mismo sujeto”
Por su parte la Contraloría General de la República, considerando la
innegable necesidad de mantener este impuesto con el fin de no agravar
la crisis financiera que se presenta en este momento en la economía
colombiana, propone no el desmonte del tributo sino su modificación
concibiéndolo como un instrumento que grave la colocación, en lugar de
la captación de fondos.
Nosotras consideramos que si bien en teoría, como se procederá ha
analizar posteriormente, es factible desmontar el impuesto a las
transacciones financieras, en la práctica esto implicaría no sólo un
desajuste fiscal, por cuanto la simplicidad en el recaudo del impuesto no
se puede encontrar fácilmente en otras fuentes de ingresos, si no que
generaría un déficit fiscal que al no percibir los ingresos habituales
provenientes del I.T.F. aumentaría la inestabilidad y falta de credibilidad
por parte de los estamentos internacionales e inversionistas extranjeros que
han depositado la confianza en la recuperación de nuestro sistema
económico (Prestamos del Fondo Monetario Internacional sustentadas en
las Cartas de intención), generando no sólo la salida de capitales de
nuestro país, sino la inminente reducción de inversión extranjera.
213
Ahora bien, quienes plantean el desmonte, proponen dos alternativas: por
una parte, su derogación de forma abrupta e inmediata como es el caso
del Dr. Suescun Melo, por otra, su desmonte gradual o progresivo como
establece la Misión del Ingreso.
Consideramos que en caso de realizarse el desmonte este debería
hacerse de forma progresiva y gradual262, no compartimos por tanto las
razones expuestas por el Doctor Suescun que considera que el mayor
tiempo que se mantenga el tributo genera mayores costos y mayor
dificultad para un nuevo acoplamiento, por el contrario su desaparición
súbita podría crear una nueva inestabilidad y la crisis económica por falta
de fuentes de recursos consolidadas que permitan una verdadera
sustitución.
Por último, observamos que las diferentes propuestas prevén las fuentes
que podrían mirarse como sustitutas de los ingresos provenientes del
impuesto, dentro de las cuales encontramos el aumento en la base
262 Tal fue el caso de Suiza que presentó una reducción progresiva en su tarifa, hasta lograr la abolición total del mismo sin mayores efectos en su economía, en la medida en que la reducción en este impuesto iba acompañado de una aumento en las bases gravables de otros impuestos que afectaban sectores menos sensibles para la economía que el sector real.
214
gravable del IVA, la reducción y eliminación de exenciones en materia de
IVA y Renta, y un mayor control en materia de Elusión y Evasión en estos
tributos.
Tomando como referencia la exposición de las anteriores propuestas y
una vez realizado el proceso de análisis al que invita este trabajo, es
evidente poner en consideración no sólo la labor que a nivel internacional
se ha llevado a cabo con este impuesto y los efectos distorsivos que este
ha generado, también debe mirarse la experiencia Colombiana en esta
materia, y en especial si en realidad se cumplen plenamente los objetivos
por los cuales se implementó este tributo.
Bajo esta óptica, hacemos referencia a la propuesta de el Dr. Alberto
Carrasquilla, quien en relación con la nueva reforma tributaria afirma: “La
falta de una visión estructural de largo plazo sustentada en argumentos
técnicos y teóricos viables ha sido reemplazada por un rampante
empirismo sediento de recaudo. La improvisación y el cortoplacismo
manifiesto en la visión de que hay que legislar para un gobierno sin
importar que pasa luego, es la característica fundamental que ha
imperado sobre estas y todas las reformas tributarias de los noventas.
215
La principal falla de la ley 633 de 2000 es que traslada las distorsiones del
régimen tributario al resto de la economía y no plantea soluciones de
fondo al crónico problema de la administración tributaria...”263
El Dr. Carrasquilla por su parte aborda uno de los puntos más
controversiales en relación con este impuesto, como lo es la de ser una
medida inconveniente e impropia ante la crisis económica que se
presenta.
Toma en cuenta los efectos causados por este Tributo y la bondad que el
mismo ha representado en materia de recaudo (alcanza un 0.6% del PIB),
para resaltar, a manera de conclusión, que los efectos distorsionantes de
este impuesto no se limitan a la desintermediación y al aumento del
efectivo, sino que conlleva a mayores costos para la sociedad tales como,
que el impuesto a las transacciones financieras en el corto plazo genera un
menor consumo; implicando eso un estancamiento en el desarrollo normal
que tendría cualquier sociedad, ya que el consumo es la base que impulsa
el movimiento de la economía.
263 Carrasquilla. Alberto. En que fallo la reforma tributaria. Economía y Coyuntura Política. Finanzas Públicas. 2000.
216
Estas consecuencias han sido analizadas a lo largo de este estudio y es
evidente, para nosotras, tanto la necesidad del desmonte del tributo,
como la imposibilidad práctica para realizarla en este momento. En efecto
se analizan los resultados en bienestar social, que en realidad tendría una
reforma tributaria en tal sentido, la sociedad se vería beneficiada si el
impuesto a las transacciones financieras se sustituyera por cualquier otro
tipo de impuesto no distorsionante de la economía, aún por un impuesto a
la inversión, que conllevaría menores costos.
No obstante compartimos los argumentos mencionados por la Misión del
Ingreso relacionados con la inconveniencia del desmonte abrupto, por
cuanto podría generar una nueva crisis económica, en la medida que en
la actualidad nuestro sistema fiscal, sediento de nuevos ingresos, se ha
acoplado a este instrumento. Por tanto nuestro primer parámetro de
reforma se situaría en el desmonte gradual tal y como ya fue expuesto.
Así mismo, entendemos la posición de la Asociación Bancaria, que
estima que el país esta abocado a un fuerte ajuste fiscal, como
instrumento para cerrar la brecha entre ingresos y egresos del gobierno,
pero que considera vital que se haga un balance de costos y
217
beneficios del gravamen. Lo que se ha logrado hasta ahora es un
aumento relativamente pequeño en el recaudo, a costa de grandes
pérdidas en el potencial de expansión del crédito y de la economía”264
Por lo anterior, estimamos que es prioritaria la necesidad de reducir el
déficit fiscal en Colombia, pues mientras que en 1994 el déficit era del
1.18% del PIB, en el año 2001 alcanzó una relación del 6.48% en el Gobierno
Central, lo que, a su vez, ha presionado el crecimiento de la deuda
pública. (Los datos consignados en el presupuesto General de la Nación
del 2002, muestran que sólo el Gobierno Central registra una relación
deuda - PIB del orden del 41%.)
Teniendo en cuenta las anteriores estadísticas y pese a que se han
realizado acciones positivas en materia de control al crecimiento del gasto
público, es necesario avanzar más en este campo a fin de ganar mayor
confianza en los mercados externos y domésticos.265 Y, a nuestro juicio,
sería incoherente buscar fuentes sustitutas para obtener el recaudo que
genera este impuesto, cuando, en vez de reducir, se aumenta
264 Asociación Bancaria. La semana Económica. Gravamen a los movimientos financieros: freno al crecimiento. Junio 21 de 2002. No 362. 265 Asociación Bancaria. La semana Económica. Proyecto de ley de responsabilidad fiscal. El ajuste del futuro. Abril 26 de 2002. No 354.
218
progresivamente el gasto público. En esta medida es improcedente
aumentar la carga impositiva e incluso conservar el impuesto objeto de
este estudio, si no se maneja a un mismo tiempo un plan de restricción del
gasto y la corrupción administrativa. Es por ello que invocamos la ley de
responsabilidad fiscal que tiene por objeto constituir una atadura que
impida que futuros gobiernos caigan en la tentación del gasto público
irresponsable sin fuentes de financiación adecuadas, y por ende, que en el
momento de crisis deba acudir a mecanismos inadecuados como lo es el
Gravamen a los Movimientos Financieros o al endeudamiento externo, que
pueden lesionar aún más el frágil crecimiento económico y social del país
Por lo anterior, concluido el proceso de reformas estructurales a las finanzas
públicas, el presupuesto debe sincerarse con la capacidad real de
tributación de la sociedad, pues los beneficios de dejar permanente un
impuesto como éste, no son comparables con los graves daños que le
genera a la economía, incluso puede llegar a agravar el problema fiscal.
Como fuentes sustitutas de recaudo encontramos viable jurídica y
económicamente no sólo el ataque de focos de evasión y elusión en
impuestos como el IVA, Renta y timbre, sino que, debe propenderse, como
diversos analistas económicos lo han estimado, por unas bases más
219
universales para ambos impuestos; y por estas vías aspirar a unas tarifas
sustancialmente más bajas.
Finalmente cabe el examen y análisis de las diversas exenciones que
implican dichos impuestos a fin de determinar si algunas de estas, que no
obedecen a verdaderos lineamientos de política fiscal, pueden disminuirse
o incluso abolirse a fin de encontrar una verdadera fuente de recaudo que
responda a los principios de justicia, equidad y progresividad del sistema
tributario y que no implique las distorsiones que el comúnmente llamado 3 x
1000 ha causado a nuestra economía.
Si a lo anterior se agrega la exigencia real de una administración publica
transparente, la coordinación y el control de los dineros públicos a todos
los niveles y la supresión de gastos personales e innecesarios de un
cuantioso numero de funcionarios públicos, la malversación de fondos y la
aplicación rigurosa de las sanciones penales a quien incurran en delitos
contra el erario publico, es decir, un verdadero control de rentas y
caudales públicos y eficiencia del gasto, seguramente no necesitaríamos
del aumento en la carga impositiva.
220
NULA EFECTIVIDAD DE LA PROPUESTA.
Las diferentes propuestas de eliminación del impuesto a las transacciones
financieras no tuvieron eco en el Gobierno ni el Congreso de la Republica,
por el contrario, al expedir la ley 788 el 27 de Diciembre de 2002 no sólo se
mantiene el gravamen a los movimientos financieros sino que se busca
ampliar el recaudo mediante las modificaciones que se analizan en el
siguiente capitulo.
221
5. LA REFORMA TRIBUTARIA Y EL IMPUESTO A LAS
TRANSACCIONES FINANCIERAS.
A pesar de las múltiples opiniones de los sectores económicos y tratadistas
que recomendaron la eliminación del impuesto a las transacciones
financieras, el Gobierno Nacional al presentar el proyecto de ley de
reforma tributaria no solicito su derogatoria y tal posición tuvo su razón de
ser en la consideración de la perdida de ingresos tributarios en un
momento en el cual el país afronta un grave déficit fiscal.
Tuvo en consideración en cambio, aquellas propuestas que tenían como
objeto procurar cerrar el camino a la evasión y la elusión tributaria, tanto
al nivel del sistema financiero, como de los fondos de valores, las
entidades de economía solidaria, las carteras colectivas, los convenio de
recaudo, los manejos de cuentas contables y otras formas que permitían
burlar el tributo, ya expuestas en el presente estudio.
En con secuencia en la ley 788 de Diciembre 27 de 2002, respecto del
gravamen se sucedieron cuatro aspectos esenciales:
222
A. La ampliación del hecho generador
B. La reestructura los sujetos pasivos, pués ya no son sólo los usuarios
del sistema financiero y las entidades que lo conforman, sino que
también lo son los usuarios y clientes de entidades vigiladas por las
Superintendencias de Valores, Bancaria o de Economía Solidaria,
como las entidades sujetas a su vigilancia y el Banco de la
Republica.
C. Se amplia la nómina de agentes retenedores para incluir como
tales a las entidades vigiladas por las Superintendencias de Valores,
Bancaria y de economía solidaria, en las que se realicen las
operaciones descritas en los hechos generadores, incluidas las
relacionadas con carteras colectivas.
D. Se modifican unas exenciones y se amplían otras y, sobretodo, se
precisa que las operaciones exentas pueden versar sobre títulos
materializados o desmaterializados y que estas operaciones sólo
223
pueden efectuarse entre entidades vigiladas por las
Superintendencias Bancaria o de Valores, excluyendo a las vigiladas
por la Superintendencia de Economía Solidaria. Para efectos de una
operación simultanea sobre títulos desmaterializados goce de la
exención no puede ser superior a tres meses.
Elimina la exención para las operaciones de reporto realizadas entre
una entidad del sector financiero y una empresa del sector real.
Precisa que dentro de las operaciones exentas se incluyen las
realizadas entre las tesorerías de entidades públicas, incluida la
Nación.
Respecto de los recursos deL SISTEMA GENERAL DE salud,(LEY 100 DE
1993) aclara el numeral 10º del Art. 879 del E.T para limitar el
beneficio únicamente al porcentaje de la UPC destinado a gastos
médicos y hospitalarios y por consiguiente grava el porcentaje
destinado a gastos administrativos, es de anotar que actualmente
para el régimen subsidiado el porcentaje de la UPC es sólo del 10%,
mientras que en el contributivo se estima entre el 15 y el 20%. (C – 137
224
de 2003).
Para el efecto las EPS y ARS deben identificar las cuentas de uno y
otro recurso ante las entidades financieras, de economía solidaria u
otra cualquiera que tenga el carácter de agente retenedor.
Como existía duda acerca de la exención para las IPS precisó que
las operaciones realizadas con estos recursos por concepto del POS
gozarían de la exención hasta el 50%.
Igualmente crea tres nuevas exenciones para:
1. Operaciones del fondo de estabilización de cartera
hipotecaria.
2. Operaciones derivadas del mecanismo de cobertura de
tasa de interés para los créditos individuales hipotecarios
para la adquisición de vivienda.
225
3. En la compra y venta de títulos de deuda pública, los
movimientos contables por pago de obligaciones o
traslado de bienes o recursos entre las entidades
implicadas, vigiladas por la Superintendencia Bancaria o
fondos vigilados por la Superintendencia de Valores.
Para mayor precisión transcribimos a continuación el capítulo 4 de la ley
788 de 2002 referido al gravamen a los movimientos financieros.
CAPITULO IV
Gravamen a los movimientos financieros
Artículo 45. Hecho generador del gravamen a los movimientos financieros.
Se adiciona el artículo 871 del Estatuto Tributario con los siguientes incisos y
se modifica el parágrafo, los cuales quedan así:
"También constituyen hecho generador del impuesto:
El traslado o cesión a cualquier título de los recursos o derechos sobre
carteras colectivas, entre diferentes copropietarios de los mismos, así como
el retiro de estos derechos por parte del beneficiario o fideicomitente,
inclusive cuando dichos traslados o retiros no estén vinculados
directamente a un movimiento de una cuenta corriente, de ahorros o de
226
depósito. En aquellos casos en que sí estén vinculados a débitos de alguna
de dichas cuentas, toda la operación se considerará como un sólo hecho
generador.
La disposición de recursos a través de los denominados contratos o
convenios de recaudo o similares que suscriban las entidades financieras
con sus clientes en los cuales no exista disposición de recursos de una
cuenta corriente, de ahorros o de depósito.
Los débitos que se efectúen a cuentas contables y de otro genero,
diferentes a las corrientes, de ahorros o de depósito, para la realización de
cualquier pago o transferencia a un tercero.
Para efectos de la aplicación de este artículo, se entiende por carteras
colectivas los fondos de valores, los fondos de inversión, los fondos
comunes ordinarios, los fondos comunes especiales, los fondos de
pensiones, los fondos de cesantía y, en general, cualquier ente o conjunto
de bienes administrado por una sociedad legalmente habilitada para el
efecto, que carecen de personalidad jurídica y pertenecen a varias
personas, que serán sus copropietarios en partes alícuotas".
"Parágrafo. Para los efectos del presente artículo se entiende por
transacción financiera toda disposición de recursos provenientes de
cuentas corrientes, de ahorro, o de depósito que implique entre otros: retiro
en efectivo mediante cheque, talonario, tarjetas débito, cajero
227
electrónico, puntos de pago, notas débito o a través de cualquier otra
modalidad, así como los movimientos contables en los que se configure el
pago de obligaciones o el traslado de bienes, recursos o derechos a
cualquier título, incluidos los realizados sobre, carteras colectivas y títulos, o
la disposición de recursos a través de contratos o convenios de recaudo a
que se refiere este artículo. Esto incluye los débitos efectuados sobre los
depósitos acreditados como ‘saldos positivos de tarjetas de crédito’ y las
operaciones mediante las cuales los establecimientos de crédito cancelan
el importe de los depósitos a término mediante el abono en cuenta".
Artículo 46. Sujetos pasivos del gravamen a los movimientos financieros.
Modifícase el inciso primero del artículo 875 del Estatuto Tributario, así:
"Serán sujetos pasivos del gravamen a los movimientos financieros los
usuarios y clientes de las entidades vigiladas por las Superintendencias
Bancaria, de Valores o de Economía Solidaria; así como las entidades
vigiladas por estas mismas superintendencias, incluido el Banco de la
República".
Artículo 47. Agentes de retención del gravamen a los movimientos
financieros. El artículo 876 del Estatuto Tributario queda así:
"Artículo 876. Agentes de retención del GMF. Actuarán como agentes
retenedores y serán responsables por el recaudo y el pago del GMF, el
Banco de la República y las demás entidades vigiladas por la
228
Superintendencia Bancaria, de Valores o de Economía Solidaria en las
cuales se encuentre la respectiva cuenta corriente, de ahorros, de
depósito, derechos sobre carteras colectivas o donde se realicen los
movimientos contables que impliquen el traslado o la disposición de
recursos de que trata el artículo 871".
Artículo 48. Exenciones del gravamen a los movimientos financieros.
Modifícanse los numerales 5 y 10, y adiciónense tres numerales y el
parágrafo 2° al artículo 879 del Estatuto Tributario, así:
"5. Los créditos interbancarios y la disposición de recursos originada en
operaciones de reporto y operaciones simultaneas sobre títulos
materializados o desmaterializados, realizados exclusivamente entre
entidades vigiladas por las Superintendencias Bancaria o de Valores, entre
éstas e intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores
e Intermediarios o entre dichas entidades vigiladas y la Tesorería General
de la Nación y las tesorerías de las entidades públicas, para equilibrar
defectos o excesos transitorios de liquidez.
Respecto de las operaciones simultaneas, lo previsto en el presente
numeral se aplicará cuando el término de las mismas no supere los tres
meses contados a partir de la fecha de su iniciación".
10. Las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, de las EPS y ARS diferentes a los que
229
financian gastos administrativos, del Sistema General de Pensiones a que se
refiere la Ley 100 de 1993, de los Fondos de Pensiones de que trata el
Decreto 2513 de 1987 y del Sistema General de Riesgos Profesionales, hasta
el pago a las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), o al pensionado,
afiliado o beneficiario, según el caso.
También quedarán exentas las operaciones realizadas con los recursos
correspondientes a los giros que reciben las IPS (Instituciones Prestadoras de
Servicios) por concepto de pago del POS (Plan Obligatorio de Salud) por
parte de las EPS o ARS hasta en un 50%.
15. Las operaciones del Fondo de Estabilización de la Cartera Hipotecaria,
cuya creación se autorizó por el artículo 48 de la Ley 546 de 1999, en
especial las relativas a los pagos y aportes que deban realizar las partes en
virtud de los contratos de cobertura, así como las inversiones del Fondo.
16. Las operaciones derivadas del mecanismo de cobertura de tasa de
interés para los créditos individuales hipotecarios para la adquisición de
vivienda.
17. Los movimientos contables correspondientes a pago de obligaciones o
traslado de bienes, recursos y derechos a cualquier título efectuado entre
entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores, entre
estas e intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores
e Intermediarios o entre dichas entidades vigiladas y la Tesorería General
230
de la Nación y las tesorerías de las entidades públicas, siempre que
correspondan a operaciones de compra y venta de títulos de deuda
pública.
"Parágrafo 2°. Para efectos de control de las exenciones consagradas en el
presente artículo las entidades respectivas deberán identificar las cuentas
en las cuales se manejen de manera exclusiva dichas operaciones,
conforme lo disponga el reglamento que se expida para el efecto. En
ningún caso procede la exención de las operaciones señaladas en el
presente artículo cuando se incumpla con la obligación de identificar las
respectivas cuentas, o cuando aparezca más de una cuenta identificada
para el mismo cliente".
En cuanto al decreto 499 del 27 de febrero de 2003, es importante tomar
en cuenta la clara definición acerca de que sólo las entidades de
economía solidaria (las cooperativas de ahorro y crédito, las cooperativas
multiactivas integrales con sección de ahorro y crédito, los fondos de
empleados y las asociaciones mutualistas vigilados por la Superintendencia
de economía solidaria), son agentes retenedores del gravamen,
únicamente cuando captan ahorro.
231
Al desarrollar el gravamen frente a estos sujetos precisa que los retiros que
hagan los trabajadores de sus aportes voluntarios “no obligatorios”, a los
fondos de pensiones causan el gravamen, con relación a las cuentas
contables establece que los débitos que se efectúen tanto a las cuentas
contables como de otro genero para la realización de cualquier pago o
transferencia a un tercero por parte de los agentes retenedores causan el
impuesto, a menos que el movimiento contable se origine en la disposición
de recursos de cuentas corrientes, ahorro o depósito evento en el cual se
considera que existe una sola operación. Así mismo estima que hay una
sola operación cuando el movimiento contable se efectúe para realizar
una transacción que sea exenta del impuesto.
Determina el decreto reglamentario que cuando los agentes retenedores
efectúen el traslado de las sumas retenidas por concepto del impuesto a la
tesorería general no se causa impuesto por este traslado, lo anterior con el
fin de evitar la cascada en el gravamen y hacer menos gravosa la
situación del agente retenedor.
Señala así mismo que en relación con el giro de cheques efectuado por
entidades vigiladas por la Superintendencia de economía solidaria que
cuando estos cheques se giren con cargo a los recursos de una cuanta de
232
ahorro perteneciente a un cliente se considera que sólo existe una
operación. Lo anterior con el fin de evitar la doble tributación por la
expedición del cheque y el retiro de su valor de la cuenta de ahorros.
Con relación a las cuentas de ahorro para financiación de vivienda limita
la destinación del valor de los recursos captados exclusivamente a la
financiación de vivienda, evitando así que este tipo de cuentas se utilicen
para consignar recursos diferentes cuyo retiro estaría sujeto al impuesto.
Respecto de la cancelación al beneficiario de un depósito a término
estableció que este hecho causa el impuesto tanto por el valor del capital
como de los rendimientos pertinentes, y que en caso de prorroga no se
causa el gravamen siempre y cuando no se cambie su titular, pero en todo
caso la reinversión de los intereses o rendimientos financieros causa el
impuesto.
En relación con los recursos de la Seguridad Social, reguló:
1. Que gozan de la exención los recursos de los fondos pensionales del
régimen de ahorro individual con solidaridad, de los fondos de
233
reparto del régimen de prima media con prestación definida, de los
fondos para el pago de bonos y cuotas partes de bonos pensionales,
del fondo de solidaridad pensional, de los fondos de pensiones de
que trata el decreto 2513 de 1987 y las reservas matemáticas de los
seguros de pensiones de jubilación o vejez, invalidez y sobrevivientes,
así como sus rendimientos
2. Los recursos del sistema de seguridad social en salud cubriendo
todas las transacciones realizadas con los recursos del FOSYGA, y
respecto de las cotizaciones de los afiliados al sistema general de
salud, dijo que estos recursos pertenecen al FOSYGA y que en
consecuencia eran exentas las transacciones que realizaran las EPS
al FOSYGA hasta el momento en que se realice el proceso de giro y
compensación previsto para el régimen contributivo y que de ahí en
adelante se grabarían todas las transacciones financieras cuyo
propósito sea diferente al cubrimiento de los servicios del POS.
Por la misma razón los pagos que realicen las EPS y las ARS a las IPS
por concepto del POS, están exentos del tributo. Así mismo, cada
transacción que realicen las IPS con los recursos recibidos por este
concepto están exentas del gravamen en un 50%,
234
3. Los recursos del Régimen General de Riesgos Profesionales que
quedan exentos en las operaciones financieras realizadas cuando
dichos recursos provengan de las cotizaciones incluyendo los que
permanecen en las reservas reguladas por las normas del sistema de
salud hasta el pago a las EPS, IPS, al pensionado, al afiliado o al
beneficiario y hasta que dichos recursos no sean incorporados al
patrimonio de la ARP al cierre del ejercicio fiscal, sin embargo no
gozan de la exención las operaciones que tengan por objeto el
pago o giro de recursos destinados a los gastos administrativos.
Este decreto también definió que debía entenderse por operaciones
simultáneas para efectos de la exención prevista en el numeral 5 del Art.
789 del Estatuto Tributario, entendiendo por tales las constituidas por
compra – ventas en virtud de las cuales una persona (vendedor original),
vende a otra (comprador original) unos títulos de renta fija con el
compromiso de que este comprador le venda al vendedor original en una
fecha posterior y al precio establecido al inicio de la operación títulos
equivalentes a los originalmente entregados. Así mismo el vendedor
original, adquiere la obligación de comprar los títulos entregados al
comprador original en los términos pactados. No obstante para gozar de
235
la exención la operación no puede superar los tres meses que se cuentan
a partir de la fecha de la iniciación.
Para efectos de la exención establecida en el Numeral 11 del Art. 879 del
Estatuto Tributario entiende como abono en cuenta todos los desembolsos
de crédito que realicen los establecimientos de crédito, las entidades
vigiladas por la Superintendencia de economía solidaria en cuenta
corriente, de ahorros o en cuenta de depósito en el Banco de la República
y en aquellos que se realicen mediante cheque en el cual al otorgante del
crédito coloque la leyenda “ Para abono en cuenta del primer
beneficiario”
Para que proceda la exención es requisito abonar efectivamente el
producto del crédito en las cuentas anteriormente señaladas que
pertenezca o pertenezcan al beneficiario del mismo. La exención se
extiende a los desembolsos de crédito mediante operaciones de
descuento y redescuento, al igual que a los pagos que efectúen las
actividades intermediarias a las de descuento. Así mismo, procede la
exención cuando la entidad vigilada por la Superintendencia de
economía solidaria efectúe el desembolso al comerciante o prestador de
servicios que se a financiado con el producto del crédito. Para el efecto
236
deben cumplirse, los requisitos de control señalados en el reglamento.
Es de entender que en todos los casos, excepto cuando se trate de
cuentas de ahorro para financiación de vivienda y la de los pensionados
deben identificarse las cuentas corrientes o de ahorro en las cuales se
maneje de manera exclusiva los recursos beneficiados por la exención.
Como era evidente que los notarios parecía, estaban eludiendo el pago
del tributo la ley 788 los obligó a crear una cuenta única notarial para
depositar en ella todos los ingresos de la notaría y otorgó la exención
solamente para el giro de aportes parafiscales de notariado, la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Superintendencia de Notariado y
Registro y para los demás organismos públicos que deban recibir ingresos
provenientes de los recaudos efectuados. V. gr. Impuesto de beneficencia.
Los demás recursos deben ser traslados a una cuenta del notario y
cualquier disposición de los mismos queda sujeta al gravamen.
En relación con los contratos de estabilidad tributaria regulados por el Art.
240 -1 del Estatuto Tributario, reguló la exención del gravamen durante la
vigencia del contrato únicamente por las operaciones propias de la
237
entidad como sujeto pasivo del tributo. Exigiéndole la identificación de las
cuentas corrientes o de ahorro respectivas, sin perjuicio de que en el caso
que obre como agente retenedor deba cumplir todas las operaciones que
la ley le impone.
238
CONCLUSIONES
El análisis efectuado sobre el Gravamen a las Transacciones financieras nos
permite concluir que si bien es cierto que constituye un medio que permite
arbitrar recursos al fisco de un amanera ágil y con poco desgaste
administrativo no podemos desconocer que el impuesto utilizado
exclusivamente para el acopio de ingresos tributarios no responde a los
requerimientos de un sano instrumento de política fiscal por cuanto:
a. No guarda correspondencia con los principios de equidad, justicia
igualdad y progresividad exigidos para el sistema tributario en los
Arts. 95 y 363 de la Constitución Política. Principios que determinan
que el deber de contribuir con las cargas públicas de la Nación
debe medirse conforme con la capacidad económica del sujeto
pasivo
b. . Desincentiva el ahorro, tan necesario para la recuperación
económica en la medida que el simple hecho de colocar el dinero
en cuentas de ahorro o de depósito, su posterior disposición
implica que se desplace el derecho de propiedad o patrimonio
239
del sujeto pasivo del Estado. Se a lo anterior se agrega que el
rendimiento financiero o intereses que pagan las entidades
financieras y bancarias no cubre si quiera la perdida del valor
adquisitivo de la moneda por efectos de la inflación, y que sobre
dicho “teórico rendimiento financiero” debe aplicarse retención en
la fuente a la tarifa del siete por ciento (10%/70%), más los gastos
administrativos que por conceptos de libretas o tarjetas cobran las
entidades financieras, sinceramente, no es aconsejable tener
dinero en ellas.
c. Como consecuencia de lo anterior ha surgido la preferencia de
llevar el dinero al extranjero con notorio perjuicio a la economía, o
preferible inversión en dólares comprados a cambistas sin ningún
control, coadyuvando desde luego el lavado de dinero
d. La gran circulación del dinero y la preferencia por el efectivo
produce el crecimiento del mercado extrabancario o paralelo y
en el desbordamiento de las tasas de intéres en contra de la
reactivación económica.
240
e. De lo anterior también deriva la perdida de control a la evasión en
otros tributos como Renta e IVA toda vez que la administración de
impuestos no podrá ejercer su fiscalización sobre estos dineros,
mediante el informe de las entidades que conforman el sector
financiero que en la actualidad presentan.
f. La desintermediación financiera que causa el tributo y el alto costo
que implica la utilización del crédito por efectos impositivos (timbre
y GMF) redunda, desde luego, en la menor capacidad del sistema
Financiero para responder a una exigencia de recursos que
permita la creación de empresas, la reactivación económica y por
ende de empleo.
g. El impuesto encarece el costo de vida en la medida que al no ser
deducible del impuesto de la renta o utilidades, necesariamente
debe soportarlo el consumidor de bienes y servicios a quien se le
traslada como componente del costo.
Cuestión que es más grave aún cuando este mismo gravamen a
los movimientos financieros encarece el pago de otros tributos
241
pues la disposición de recursos para la cancelación de los
impuestos de renta, ventas, timbre, ICA, Predial y contribuciones
parafiscales entre otros, también resulta gravada con el mismo
h. Adicionalmente, la fuga de dinero hacia países extranjeros genera
un desequilibrio en la balanza de cambios, presionando el alza de
las divisas, permitiendo así mayor devaluación en detrimento de la
economía nacional.
Como parece ser que a pesar de las múltiples recomendaciones de
estudioso en la materia e incluso de organismos multilaterales, el impuesto
no se desmontará es necesario entonces incrementar la fiscalización y
control sobre los agentes retenedores pues no tiene sentido que
recaudado el tributo este se pierda por la conducta delictiva de quienes
manejan las entidades financieras, de apropiarse lo que no les
corresponde en detrimento de las arcas del Estado.
Se requiere entonces implementar nuevos mecanismos que permitan al
fisco el eficiente control sobre estos recursos tributarios, obligando a los
agentes retenedores a presentar, además de las declaraciones de
242
retenciones en la fuente y del GMF una nueva declaración mensual de
información sobre todos, absolutamente todos los movimientos, de cuentas
de ahorro, corrientes, depósito traslado en cuentas colectivas tanto de sus
clientes como propias. Información sobre convenios de recaudos, sus
movimientos débito y crédito. Información sobre el movimiento
relacionado cono los débitos a cuentas contables o de otro genero
diferentes a las anteriores, incluso, en nuestro concepto debiera
obligárseles a la constitución de una póliza que garantice el pago del
recaudo pues no tiene objeto que se exija tal requisito para celebración
de convenios o contratos administrativos de pequeña cuantía y no se exija
en igual sentido para el convenio de recaudo del GMF.
De todas maneras, el gravamen seguirá causando desintermediación
financiera, pues es evidente que las nuevas disposiciones contenidas en la
ley 788 de 2002, no impiden la elusión del tributo, por el contrario a
incentivado el auge en el movimiento de títulos valores (cheques y
pagares) las cuentas de compensación entre empresas y aún el mismo
trueque, sin que por otro lado se hallan corregido las falencias del
gravamen
243
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