im, monitoreo de la ley de financiamiento educativo, bezem, rivas, mezzadra, 2012

7/29/2019 IM, Monitoreo de La Ley de Financiamiento Educativo, Bezem, Rivas, Mezzadra, 2012

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Programa de Educacinrea de Desarrollo Social

INFORME DE MONITOREO Y EVALUACINNOVIEMBRE DE 2012

Monitoreo de la Ley deFinanciamiento Educativo

INFORME FINAL

PABLO BEZEM | FLORENCIA MEZZADRA | AXEL RIVAS


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ndice

Resumen ejecutivo .......................................................................................................................................... 5Introduccin ..................................................................................................................................................... 61. Contexto econmico .................................................................................................................................... 7

2. Metas financieras de la LFE ...................................................................................................................... 9

2.1 Cumplimiento global ....................................................................................................................... 92.2 Cumplimiento del gobierno nacional.......................................................................................... 112.3 Cumplimiento provincial .............................................................................................................. 14

3. Estructura del financiamiento educativo .............................................................................................. 183.1 Financiamiento educativo del gobierno nacional ....................................................................... 183.2 Financiamiento educativo de los gobiernos provinciales ......................................................... 203.3 Dimensiones de las desigualdades del financiamiento provincial: disponibilidad de

recursos, inversin por alumno y esfuerzo financiero ......................................................................... 22 4. Las metas educativas de la LFE ............................................................................................................... 28

4.1 Inclusin y equidad educativa ....................................................................................................... 314.2 Calidad educativa ............................................................................................................................ 354.3 Polticas para el sector docente ...................................................................................................... 364.4 Incorporacin de nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, y fortalecimiento

de la educacin tcnico-profesional ........................................................................................................ 385. Balance y perspectivas del financiamiento educativo en la Argentina .......................................... 40

5.1 Principales logros educativos ......................................................................................................... 425.2 Dificultades de implementacin y limitaciones en el diseo de la LFE ................................... 435.3 Aprendizajes del proceso de implementacin de la LFE ........................................................... 455.4 Perspectivas del financiamiento educativo en la Argentina ...................................................... 47

Anexo 1. Clculo del gasto en educacin consolidado del gobierno nacional. Metas LFE, ao2010. ................................................................................................................................................................. 50Anexo 2. Clculo del gasto en educacin consolidado de los gobiernos provinciales. Metas LFE 51Acerca de los autores .................................................................................................................................... 52Notas ................................................................................................................................................................ 53


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ndice de cuadros y grficosCuadro 1. Variables macroeconmicas nacionales. Aos 2005 a 2010 ..................................................... 8Cuadro 2. Cumplimiento provincial de las metas de financiamiento educativo. Ao 2010 ...............15Cuadro 3. Cumplimiento provincial de las metas de financiamiento educativo. Aos 2006 a 2010 . 16Cuadro 4. Gasto pblico por finalidad y funcin del gobierno nacional. Aos 2005 y 2010 (enmillones de pesos corrientes) ....................................................................................................................... 19Cuadro 5. Distribucin de recursos fiscales por habitante. Ao 2010 (en pesos corrientes) ...............23Cuadro 6. Causas de las desigualdades en el financiamiento educativo. Ao 2010 (en pesoscorrientes) ........................................................................................................................................................25Cuadro 7. Variacin del esfuerzo financiero por la educacin: inversin en Educacin, Ciencia yTecnologa como porcentaje del gasto total. Ao 2010 (en pesos corrientes) ........................................26Cuadro 8. Evolucin de indicadores educativos relacionados a la LFE. Educacin bsica ................30

Grfico 1. Evolucin de la inversin consolidada en Educacin, Ciencia y Tecnologa comoporcentaje del PBI. Aos 2001 a 2010 ..........................................................................................................10Grfico 2. Participacin de la inversin pblica en Educacin, Ciencia y Tecnologa. Aos 2005-2010 ..................................................................................................................................................................11Grfico 3. Cumplimiento de las metas de financiamiento educativo del gobierno nacional. Aos2006 a 2010 (en millones de pesos corrientes) ............................................................................................12Grfico 4. Distribucin de la inversin en Educacin, Ciencia y Tecnologa del gobierno nacional.Aos 2005-2010 ............................................................................................................................................... 14Grfico 5. Principales programas presupuestarios del gobierno nacional con finalidad educacin.

Ao 2010 ..........................................................................................................................................................20

Grfico 6. Gasto pblico por finalidad y funcin de los gobiernos provinciales y la CABA. Ao2009 (en porcentaje) .......................................................................................................................................21Grfico 7. Gasto educativo provincial desagregado por objeto. Ao 2009 ........................................... 22Grfico 8. Recursos por habitante e inversin por alumno estatal. Ao 2010 (en pesos corrientes) . 27Grfico 9. Evolucin del salario docente. Promedio provincial. Aos 1996-2012 ................................ 37Grfico 10. Comparacin de los salarios provinciales. Aos seleccionados (pesos corrientes) .........38Grfico 11. Inversin como porcentaje del PBI. Aos 2004 y 2009. Pases seleccionados ...................41


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Resumen ejecutivo

Este informe evala el cumplimiento de la Ley 26075 de Financiamiento Educativo (LFE) en elnivel nacional y subnacional durante el ltimo de sus cinco aos de vigencia. Tambin incluye unbalance general sobre su diseo, implementacin y continuidad.

La norma marc un hito en la educacin argentina al favorecer el aumento de la inversin en elsector. Sus logros son notables: la inversin en Educacin, Ciencia y Tecnologa creci del 4 % al6,2 % del Producto Bruto Interno (PBI). De este modo, la Argentina pas del puesto 81 al 19 en elranking mundial de inversin educativa con relacin a su riqueza.

El gran aumento de la inversin educativa se vio favorecido por tres factores: un vigorosocrecimiento econmico, un fuerte aumento en la presin impositiva y un aumento del esfuerzofinanciero por la educacin, especialmente en las provincias, gracias a la decisin poltica de losgobernantes y a la presin de actores centrales como los sindicatos docentes.

En este contexto, tanto el gobierno nacional como la mayora de las provincias cumplieron con suparte; solo cuatro de ellas no alcanzaron los objetivos de inversin en 2010: Salta, San Luis,

Santiago del Estero y Corrientes.Con respecto a la participacin en la inversin por nivel jurisdiccional, en 2010, el conjunto de lasprovincias financiaba 71 % del gasto en Educacin, Ciencia y Tecnologa, mientras que la Nacininverta el 29 % restante. La LFE busc aumentar la participacin relativa de la Nacin, lo cual selogr en los primeros dos aos de vigencia: se pas del 27 % en 2005 al 30 % en 2007, pero desdeentonces no se pas ese umbral.

Esta evolucin se explica, en parte, por el sobrecumplimiento de las metas educativas delconjunto de las provincias durante los ltimos tres aos. Este aumento se debi, en gran medida,a un mayor esfuerzo financiero por la educacin. La Nacin, por su parte, alcanz y super lasmetas de financiamiento todos los aos, pero el margen de sobrecumplimiento de los ltimosaos fue menor: 2 % en 2008, 11 % en 2009, y 0,2 % en 2010.

El aumento de la inversin educativa favoreci tambin el incremento de la inclusin en el nivelinicial y secundario, y del salario y los cargos docentes que se vio reforzado por el lanzamientodel programa Conectar Igualdad, la implementacin del Fondo Nacional para la EducacinTcnico-Profesional y la extensin del ciclo de formacin inicial docente.

Lo que la LFE no logr resolver es la brecha en la inversin educativa entre las provincias,producto de la desigual disponibilidad de recursos fiscales: en 2010, por ejemplo, la inversinpor alumno de Tierra del Fuego quintuplic a la de Salta.

Tras el fin del perodo de implementacin, entr en vigencia la norma de la Ley de EducacinNacional, que fija un piso de inversin consolidada en educacin equivalente en 6% del PBI, perono establece cunto debe invertir cada nivel de gobierno y cada jurisdiccin.

Por ltimo, el informe plantea una serie de interrogantes sobre la futura institucionalidad delfinanciamiento educativo en la Argentina: Es suficiente el 6 % del PBI? Deberan utilizarse otrosindicadores para orientar la inversin? Qu objetivos educativos deberan ser priorizados yfinanciados en los prximos aos? Cul ser el rol de cada nivel de gobierno en elfinanciamiento de la educacin? Cmo se reducirn las brechas en la inversin educativa de lasprovincias? Para responder a estas preguntas es preciso abrir un amplio debate en el queparticipen todos los sectores sociales y polticos.


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Introduccin

En el ao 2005 se sancion la Ley de Financiamiento Educativo N 26.075, que estipul una pautade incremento en la inversin educativa hasta alcanzar 6% del Producto Bruto Interno (PBI) en2010, especificando la participacin del gobierno nacional y de cada una de las jurisdicciones en el

aumento de este esfuerzo. Asimismo, la ley estableci una serie de metas educativas que losrecursos adicionales contribuiran a alcanzar.

Desde su sancin, el Programa de Educacin de CIPPEC, a travs de su proyecto Monitoreode la Ley de Financiamiento Educativo (LFE), realiz un seguimiento de su implementacin1.Durante ese tiempo se publicaron informes anuales y se llevaron a cabo un conjunto de actividadescon el objetivo de ampliar el conocimiento pblico de los aspectos financieros de la educacin.Estas actividades se articularon con el trabajo del Grupo Compromiso con el FinanciamientoEducativo, integrado por organizaciones de la sociedad civil, que busca fortalecer la participacinciudadana en la poltica educativa2.

A continuacin se presenta el quinto y ltimo informe anual de monitoreo de la LFE, que

incorpora los datos del ao 2010 y retoma el recorrido inter-temporal de los indicadores utilizadospara analizar su cumplimiento durante los cinco aos de vigencia. Adems, incorpora un balancesobre el proceso de implementacin y abre el debate sobre el futuro esquema institucional delfinanciamiento educativo en la Argentina.

El informe se divide en cinco captulos. El primero analiza el contexto econmico, necesariopara entender la evolucin de la inversin pblica en Educacin, Ciencia y Tecnologa durante losaos considerados. El segundo analiza el cumplimiento de las metas financieras de la Ley, a nivelconsolidado, nacional y provincial. El tercer captulo describe la estructura del financiamientoeducativo en la Argentina e incorpora un anlisis ms detallado sobre una serie de de problemas debase que imponen un fuerte condicionamiento. El captulo cuarto describe las metas propiamenteeducativas y analiza su cumplimiento. Finalmente, en el quinto captulo se realiza un balance sobre

el proceso de implementacin de la ley, destacando los principales logros, dificultades yaprendizajes, y planteando interrogantes sobre cmo continuar organizndose el financiamientoeducativo en el pas.

1 Los informes previos pueden encontrarse en la pgina Web del Proyecto de Monitoreo de la Ley de FinanciamientoEducativo de CIPPEC: http://www.cippec.org/mlfe/2El Grupo de Compromiso con el Financiamiento Educativo es una red de organizaciones de la sociedad civil queaspira a generar consensos para garantizar un mayor y mejor financiamiento educativo. El Grupo est integrado porCIPPEC, Critas, Conciencia, Foro del Sector Social, Fundacin Arcor, Fundacin Lminis, Fundacin SES y FundacinEthos. Para mayor informacin dirjase al sitio web del Grupo:http://www.fundacionluminis.org.ar/index.php?page=Programas.Barometro.


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1. Contexto econmico

La inversin educativa, al igual que el resto de los componentes del gasto pblico, se encuentraestrechamente relacionada con el devenir de la economa. El crecimiento econmico, la evolucinde las finanzas pblicas y el nivel general de precios conforman algunos de sus principales

condicionantes.Dentro de las variables macroeconmicas, dos resultaron cruciales en el perodo de

implementacin de la ley: el vigoroso crecimiento econmico y el aumento de la presin impositivay la recaudacin.

1. Crecimiento econmico

La historia econmica argentina de las ltimas dcadas ha estado signada por fuertes vaivenes.Con la cada del modelo de convertibilidad de los 90, luego de diez aos de crecimiento variable ygran aumento de la desocupacin, la pobreza y las desigualdades, se desat una de las peores crisiseconmicas y sociales que el pas haya tenido. Recin en el ao 2003 se tom un rumbo decrecimiento econmico sostenido que ya se ha extendido por casi una dcada.

La implementacin de la LFE tiene lugar en este perodo de auge econmico. As, entre losaos de vigencia de la ley la tasa de crecimiento ubicaba a la Argentina entre el 20% de los pasesde mejor desempeo en el mundo: el PBI real aument en promedio 6,8% anual y slo en 2009 seestanc el nivel de actividad en el contexto de la crisis en el mercado financiero internacional(cuadro 1)3.

El principal indicador de financiamiento que se toma como referencia en la LFE es lainversin educativa con relacin al PBI, por tanto, el aumento de la actividad econmica generadoble presin para el incremento de la inversin educativa: por un lado los recursos necesariospara mantener el porcentaje de inversin inicial ante los incrementos del PBI, y por otro elporcentaje de aumento en relacin al PBI previsto para cada ao por la ley.

2. Presin impositiva y aumento de la recaudacin

Durante el perodo analizado la recaudacin impositiva aument fuertemente como producto dedos factores: el crecimiento econmico, por un lado, y una gran alza en la presin tributariaconsolidada, por el otro. En efecto, la presin tributaria desde comienzos de los 90 hasta el ao 2002se haba mantenido en torno al 20% del producto, y a partir del ao siguiente comenz a transitarun sendero de alza hasta alcanzar el 27% en 2005 y un pico de 33% en 2010. Estos niveles de presintributaria ubicaron a la Argentina como el segundo pas con mayor presin fiscal de AmricaLatina, aunque an se mantiene por debajo de los pases de mayor desarrollo.

El aumento en la recaudacin dio el sustento para sostener un fuerte incremento del gastopblico consolidado, lo cual implic una mayor participacin del Estado en diversas dimensiones.

En efecto, se trat de un aumento generalizado del gasto estatal que permiti cumplir con lasambiciosas metas financieras de la LFE sin necesidad de priorizar la inversin educativa por sobreotros rubros del gasto social, especialmente en el caso del gobierno nacional.

3 Los datos de crecimiento en relacin al resto de los pases surgen de la base del World Data Bank del Banco Mundial.


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Cuadro 1. Variables macroeconmicas nacionales. Aos 2005 a 2010

(1) Inflacin calculada a partir del ndice de Precios al Consumidor (IPC) del INDEC

(2) En el ao 2007 el INDEC cambi la metodologa de medicin de la inflacin. Diversos analistas econmicoscuestionan la validez de este indicador y afirman que se est subestimando la inflacin sistemticamente desde eseao. Como medicin alternativa desde ese ao se hizo uso de un ndice compuesto calculado por el Centro de Estudiospara el Desarrollo Argentino (CENDA) que incluye los ndice oficiales de 7 provincias que no han introducido cambiosmetodolgicos en sus mediciones: Jujuy, Neuqun, Entre Ros, Chubut, Salta, La Pampa y Ro Negro, construidos porlas Direcciones Provinciales de Estadstica correspondientes.

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la Secretara de Hacienda, Ministerio de Economa yFinanzas Pblicas, INDEC, y CENDA (Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino).

Por ltimo, la variacin en el nivel de precios ha impactado significativamente en la inversineducativa durante la implementacin de la LFE. Desde el ao 2005 la economa argentinaexperimenta tensiones en los precios que han provocado un proceso de inflacin creciente: en 2005y 2006 la inflacin registraba valores cercanos al 10% y desde el ao 2007 se alcanz una inflacinanual promedio superior al 20%4.

La inflacin afecta, en primer trmino, al valor real de las variables monetarias. Es decir, aun

cuando los valores nominales (expresados en pesos) de estas variables se incrementan, la presenciade la inflacin obliga a analizar su poder de compra. Esto significa que las variables monetarias (lainversin o los salarios) van a requerir un primer aumento solo para sostener su poder adquisitivo.Los incrementos reales sern aquellos que superen el aumento de los precios.

En segundo trmino, dado que el contexto inflacionario demanda un aumento de lasasignaciones monetarias para mantener el nivel adquisitivo, afecta las relaciones entre losgobiernos (nacional y provinciales) y los sindicatos docentes, que deben acordar nuevos valoressalariales an cuando no hay incrementos reales. Esta variable es clave para un sector trabajo-intensivo como el educativo, donde el componente salarial es el que mayor peso tiene en lospresupuestos.

En sntesis, la implementacin de la Ley de Financiamiento Educativo se dio en el marco deun claro crecimiento econmico, con un aumento considerable de la recaudacin impositiva y elgasto pblico con relacin al PBI, y en un contexto inflacionario que ti el escenario poltico-sindical de la educacin.

4 Segn mediciones alternativas al indicador oficial del INDEC, segn consta en las notas del Cuadro 1.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

531.939 654.439 812.456 1.032.758 1.145.458 1.442.655

9,2% 8,5% 8,6% 6,8% 0,8% 9,2%

26,9% 27,4% 29,1% 30,7% 31,5% 33,5%

32,0% 32,6% 36,0% 38,3% 43,2% s/d

12,3% 9,8% 8,5% 7,2% 7,7% 10,9%

9,9% 25,7% 22,0% 15,3% 26,1%

Presin tribut. consolidada-Nacin y provincais (% del PBI)

Indicador

PBI nominal(Mill. de $ corrrientes)

Tasa de crecimiento (PBI real)

Tasa de inflacin oficial (1)

Tasa de inflacin alternativa (2)

Gasto pblico consolidado-Nacin y provincais (% del PBI)


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2. Metas financieras de la LFE

La Ley de Financiamiento Educativo establece como uno de sus principales objetivos elevar lainversin en Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Argentina hasta alcanzar un equivalente a 6%del PBI en el ao 2010.

Un aspecto central de la poltica para poder alcanzar este objetivo fue el establecimiento demetas financieras anuales para el gobierno nacional y para las veintitrs provincias y la CiudadAutnoma de Buenos Aires. En este apartado se analizar el cumplimiento las metas financieras dela Ley a nivel global, a nivel nacional, y en cada una de las jurisdicciones provinciales.

2.1 Cumplimiento globalEn forma consolidada, es decir, teniendo en cuenta las metas de inversin correspondientes algobierno nacional, los gobiernos provinciales y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en conjunto,las metas presupuestarias de la Ley de Financiamiento Educativo se alcanzaron durante todos losaos de su implementacin.

El grfico 1 muestra la inversin educativa consolidada en relacin al PBI y las metas definanciamiento en el perodo de implementacin de la LFE. La tendencia de sobre-cumplimiento semantuvo estable durante todo el perodo, con un pico en 2009 explicado fundamentalmente por ladesaceleracin del crecimiento econmico (el PBI se mantuvo estable en trminos reales) que no setradujo en una desaceleracin del crecimiento del gasto pblico en general ni tampoco del gastoeducativo.


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Grfico 1. Evolucin de la inversin consolidada en Educacin, Ciencia y Tecnologa comoporcentaje del PBI. Aos 2001 a 2010

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la Coordinacin General de Estudio de Costos del SistemaEducativo (CGECSE), Ministerio de Educacin y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Para el ao 2010, ltimo ao de vigencia de la ley, la meta consolidada para la inversin enEducacin, Ciencia y Tecnologa se cifr en 86.559 millones de pesos, tomando como referencia elvalor del PBI observado para ese ao. El valor surge de aplicar el objetivo de inversincorrespondiente a 2010 segn la LFE, es decir el 6% al valor del Producto Bruto Interno. La meta

fue superada con una inversin consolidada de 89.858 millones de pesos que permiti un sobre-cumplimiento equivalente al 0,2% del PBI.

Uno de los objetivos que se propuso la LFE con su pauta de inversin educativa por niveljurisdiccional fue aumentar la participacin del gobierno nacional en relacin al conjunto de lasprovincias en el financiamiento de la educacin. Para eso, en los artculos 4 y 5 estipula una pautade inversin que incluye un componente que consiste en aumentar el porcentaje de inversin en elPBI hasta alcanzar el 6% en 2010; este componente deba ser financiado en un 60% por lasprovincias y en un 40% por la Nacin. De cumplirse efectivamente esta pauta de inversin, deberaaumentar la participacin del gobierno nacional, ya que al sancionarse la Ley en el ao 2005, laparticipacin respectiva era de 73% y 27%.

Tanto el gobierno nacional como las jurisdicciones tomadas en su conjunto cumplieron con elaumento que estipula la LFE. No obstante, como la ley marca un piso de inversin pero nodetermina cunto debe invertirse efectivamente, el cambio en la participacin relativa de la Naciny las provincias en la inversin consolidada result leve y no se sostuvo en el tiempo.

Desde 2005 hasta 2007 la participacin del gobierno nacional creci, tal como se pretenda,pasando de 26,9% a 30,5%. No obstante, a partir de 2008 este aumento en la participacin se retrajo,en parte debido a la fuerte inversin del conjunto de las provincias que sobre-cumplieron

5,1%

4,3%

4,0%4,1%

4,6%

5,0%

5,4%

5,8%

6,4%6,2%

4,7%5,0%

5,3%

5,6%

6,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Meta Inv. consolidada/PBI Ejecutado Meta Inv. consolidada/PBI segn LFE


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holgadamente las metas. De este modo, los aos siguientes la participacin del gobierno nacionalen la inversin educativa consolidada se mantuvo levemente por debajo del 30% (grfico 2).

Estas variaciones en la participacin relativa se debieron a que el gasto que efectivamente serealiz en las jurisdicciones no result exactamente igual al que fijan las metas de la LFE, sino quelo super. De este modo, todos los aos se logr sobre-cumplir con las metas financieras, pero elmargen fue variando tanto para el gobierno nacional como para el resto de las jurisdicciones.

Es preciso hacer una advertencia con respecto a la lectura de los datos de inversineducativa por nivel de gobierno. La LFE result ser un instrumento eficaz para asegurar un elevadopiso de inversin tanto del gobierno nacional como de las provincias; no obstante, para mantener laprioridad por la inversin educativa y evitar injusticias distributivas, es preciso tener una miradaamplia que no se limite al cumplimiento de la norma y contemplar la evolucin de otras variablesclave de las finanzas pblicas. Ms especficamente, es preciso tomar en cuenta la estructura fiscal,cunto recauda la Nacin y las provincias, y tambin cunto gastan. Se trata de un esquema mvilque cambia el balance de poder y que debe ser revisado para definir las metas de financiamientopara cada nivel de gobierno.

Grfico 2. Participacin de la inversin pblica en Educacin, Ciencia y Tecnologa. Aos 2005-2010

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la Ley de Financiamiento Educativo, la CGECSE, elMinisterio de Educacin y el INDEC.

2.2 Cumplimiento del gobierno nacionalEl aumento del gasto que le corresponde al gobierno nacional para cumplir con su participacin enla meta de inversin anual fijada por la LFE se calcula a travs de una frmula que consta de doscomponentes vinculados con los puntos de partida del ao 2005:

26,9% 28,2%30,5%

27,2% 28,3%29,1%

73,1% 71,8%69,5%

72,8% 71,7% 70,9%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Participacin Nacin Participac inProvincias


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a) El primer componente establece el monto adicional de dinero para mantener laparticipacin del gasto educativo nacional respecto del PBI.

b) El segundo componente consiste en el gasto necesario para llevar la inversin a la metaanual fijada en trminos del PBI.

En 2010 se invirtieron $26.131 millones, que permitieron alcanzar la meta establecida por laLFE con un margen positivo de 0,6%. Esta inversin se compone por 81% en educacin y 19% enciencia y tecnologa, y en total representa 1,8% del PBI.

Desde la puesta en marcha de la LFE, todos los aos se han sobre-cumplido las metasestablecidas, en 2010 con el menor margen. En 2006 se invirti 7% ms de lo pautado, en 2007 14% -el mximo margen el todo el perodo de implementacin-, en 2008, 2% y en 2009, 11% (grfico 3).

Grfico 3. Cumplimiento de las metas de financiamiento educativo del gobierno nacional. Aos 2006a 2010 (en millones de pesos corrientes)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la CGECSE, Ministerio de Educacin, y Ministerio deEconoma y Finanzas.

Desde la sancin de la LFE se han producido cambios en la estructura del gasto educativo con

relacin a los tres principales fines: Educacin Superior, Educacin Bsica y Ciencia y Tcnica,dando mayor prioridad a la educacin universitaria por sobre la educacin bsica. Con estaevolucin del gasto relativo, se incumple con el artculo 4 de la LFE que estipula que la distribucinde los recursos incrementales de jurisdiccin nacional destinados a la educacin no universitaria,universitaria y el sistema cientfico-tecnolgico deber realizarse conforme a las participaciones actuales delGasto Educativo Consolidado del ao 2005.

El grfico 4 muestra la participacin relativa de cada uno de los componentes. En 2005, laeducacin bsica representaba 38% de la inversin, y durante los primeros dos aos de la Ley

8.632

11.642

15.904

18.797

25.983

9.236

13.292

16.257

20.899

26.131

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

2006 2007 2008 2009 2010

Millones

depesos

Meta LFE segn datos del PBI observado Cumplimiento Efectivo

7,0%

11,2%

2,2%

14,2%

0,6%


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aument hasta representar 42%. No obstante, desde el ao 2008 fue reduciendo constantemente suparticipacin hasta alcanzar 32% en el 2010 (grfico 4). La contracara de esta disminucin de laparticipacin presupuestaria en educacin bsica es un aumento en la inversin en educacinsuperior, que pas de 44% a 49%, y en menor medida Ciencia y Tcnica que aument de 18% a19%.

La tendencia a la disminucin de la participacin de educacin bsica se mantiene en 2010,

en parte por la discontinuacin de programas de becas debido a implementacin de la AsignacinUniversal por Hijo (que en el presupuesto no se considera como una finalidad educativa). En el ao2010 comenz a implementarse el programa Conectar Igualdad, pero slo en los ltimos meses delao.

En el ao 2011, finalizado el perodo de implementacin de la LFE, vuelve a cambiar laparticipacin relativa de los componentes. El mayor aumento se produjo en el nivel de educacinbsica, principalmente por la implementacin del plan Conectar Igualdad, que en 2011 demanduna inversin de $3.600 millones. De este modo, la participacin de la educacin bsica aumenta 8puntos porcentuales hasta ocupar 40% del total, la educacin universitaria desciende suparticipacin al 43,5% y ciencia y tcnica a 16,6%. De este modo, este ltimo ao el gobiernonacional prioriz la inversin en educacin bsica por sobre la universitaria.


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Grfico 4. Distribucin de la inversin en Educacin, Ciencia y Tecnologa del gobierno nacional.Aos 2005-2010

Nota 1: Para el perodo comprendido entre los aos 2005 y 2010 se utilizaron datos de la CGECSE, y para el ao 2011de la Ejecucin Presupuestaria Nacional (Ministerio de Economa y Finanzas). Existe una diferencia en la participacinrelativa de cada componente segn la fuente de informacin, pero resulta marginal. Esta diferencia puede verse en elao 2010: segn la Ejecucin Presupuestaria Nacional la participacin relativa de 32,2% para educacin bsica, 47,6%para educacin superior y 19,7 para educacin bsica.

Nota 2: Se excluye del cuadro el gasto en Formacin y capacitacin de fuerzas armadas y de seguridad, Desarrollo,promocin y fomento de la cultura y el deporte, Servicios de bibliotecas pblicas, Asistencias financieras, y Capacitacin

de los RRHH del sector pblico.

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la CGECSE, Ministerio de Educacin, y la EjecucinPresupuestaria Nacional, Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.

2.3 Cumplimiento provincialLa LFE fij una pauta de aumento de la inversin educativa para cada una de las jurisdicciones. En2010, la suma de las metas financieras que la ley exiga a todos los gobiernos subnacionales se cifren $60.577 millones. Luego, la inversin que efectivamente realiz el conjunto de las provinciasalcanz $63.727 millones. Por lo tanto, se logr cumplir con la meta de financiamiento educativo

globalmente para el conjunto de las provincias con un margen positivo de 5,2% (cuadro 2).Sin embargo, no todas las provincias alcanzaron la meta de ese ao y la consumacin de la

meta global fue posible gracias al sobre-cumplimiento de la mayora de las jurisdicciones. En 2010,cuatro jurisdicciones no cumplieron con la meta de financiamiento: Corrientes, Salta, Santiago delEstero y San Luis. Se destaca especialmente San Luis, con una inversin educativa casi 30% inferior

38,1%39,8%

42,2%

36,6%

33,5% 32,2%

43,7%

42,7%

40,6%

45,4%

47,7% 48,7%

18,2% 17,5% 17,2% 18,0%18,9% 19,1%

39,9%

43,5%

16,6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Educacin Bsica Educacin Superior Ciencia y Tcnica


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15

a la meta estipulada5. Por su parte, las provincias que cumplieron ms holgadamente con las metasde 2010 fueron Santa Cruz (76% por encima de la meta), Formosa (25%), y Santa Fe (21%).

Cuadro 2. Cumplimiento provincial de las metas de financiamiento educativo. Ao 2010

* Clculos segn datos de PBI del INDEC: 531.939,0 millones en 2005 y 1.442.655,4 millones en 2010.

** Cierres provisorios informados por las provincias de Catamarca, San Luis, y Santiago del Estero.

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo sobre la base de informacinsuministrada por el Ministerio de Educacin de la Nacin y el Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2008, Ministerio deEconoma y Finanzas Pblicas e INDEC.

Durante los cinco aos de implementacin de la LFE se alcanz la meta global del conjunto

de las provincias, aunque en 2010 el margen se redujo a 5%, retomando la tendencia de principiosdel perodo considerado (cuadro 3). En este tiempo, se ha identificado un grupo de seis provincias

5 En San Luis se mantiene una organizacin del sistema educativo y una estructura de gasto que difiere del restode las jurisdicciones. Es probable que la informacin que la provincia enva oficialmente al Ministerio de Educacinnacional tambin difiera de la de otras jurisdicciones, lo cual cuestionara su comparabilidad.

ProvinciaMeta LFE

(Millones de $corrientes)

CumplimientoEfectivo (Millonesde $ corrientes)

CUMPLIMIENTODiferencias

ejecutado/metas(%)

Buenos Aires 20,919 21,504 2.8%Catamarca 891 897 0.7%Chaco 1,864 2,177 16.8%Chubut 1,379 1,451 5.2%C.A.B.A. 4,700 4,931 4.9%Crdoba 4,431 4,644 4.8%Corrientes 1,546 1,459 -5.6%Entre Ros 1,978 2,113 6.8%Formosa 941 1,175 24.9%

Jujuy 1,235 1,275 3.2%La Pampa 758 872 15.0%La Rioja 696 697 0.1%Mendoza 2,484 2,527 1.7%Misiones 1,374 1,523 10.8%Neuqun 1,797 1,845 2.7%Ro Negro 1,329 1,325 -0.3%Salta 1,454 1,242 -14.6%San Juan 1,020 1,028 0.8%San Luis 907 638 -29.7%Santa Cruz 674 1,187 76.2%Santa Fe 4,401 5,341 21.4%Santiago del Estero 1,376 1,292 -6.1%

Tierra del Fuego 584 667 14.2%Tucumn 1,839 1,917 4.2%

TOTAL 60,577 63,727 5.2%


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que han mostrado problemas para el cumplimiento de las metas financieras en al menos un ao. Enun extremo, Salta nunca logr cumplir con los objetivos financieros de la Ley, y en 2010 el margense ampli hasta alcanzar los 14 puntos porcentuales. San Luis, por su parte, incumpli todos losaos, con excepcin de 2008. Luego, Santiago del Estero incumpli entre 2007 y 2009, y La Rioja lohizo durante los primeros tres aos. Corrientes tuvo dificultades al comenzar y finalizar el perodo,y la Provincia de Buenos Aires solamente en 2007.

Cuadro 3. Cumplimiento provincial de las metas de financiamiento educativo. Aos 2006 a 2010

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la Ley de Financiamiento Educativo, la CGECSE, elMinisterio de Educacin de la Nacin y el INDEC.

Es preciso hacer una diferenciacin dentro del conjunto de provincias que no han alcanzadola meta. As, podran identificarse dos grupos. Por un lado, aquellas que, an realizando unesfuerzo financiero por la educacin mayor al promedio de todas las provincias, encuentrandificultades en cumplir con la Ley. En un extremo se encuentra Jujuy, que con 44% de supresupuesto destinado a educacin en 2010, ese ao no alcanz la meta presupuestaria.

2006 2007 2008 2009 2010

Buenos Aires 4% -4% 9% 17% 3%

Catamarca 13% 13% 29% 16% 1%

Chaco 5% 15% 32% 34% 17%

Chubut 0% 0% 2% 2% 5%

CABA 13% 8% 10% 18% 5%

Crdoba 0% 2% 14% 15% 5%

Corrientes -3% -3% 5% 2% -6%

Entre Ros 1% 5% 13% 16% 7%

Formosa 23% 39% 38% 42% 25%

Jujuy 4% 7% 11% 13% 3%

La Pampa 2% 7% 14% 19% 15%

La Rioja -4% -6% -2% 11% 0%

Mendoza 3% 7% 7% 13% 2%

Misiones 5% 16% 9% 11% 11%

Neuqun 0% 4% 13% 17% 3%

Ro Negro 7% 1% 3% 6% 0%Salta -4% -7% -5% -2% -15%

San Juan 5% 7% 9% 14% 1%

San Luis -20% -16% 0% -1% -30%

Santa Cruz 7% 46% 89% 84% 76%

Santa Fe 11% 17% 24% 33% 21%

Santiago del Estero 4% -8% -5% -1% -6%

Tierra del Fuego 11% 35% 29% 31% 14%

Tucumn 5% 5% 10% 14% 4%

Total 4% 3% 12% 17% 5%

Jurisdiccin

Diferencia del gasto ejecutado en educacin, ciencia ytecnologa y las metas de la LFE


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Por otro lado, estn aquellas jurisdicciones que incluso con altos recursos fiscales en trminoscomparados, no alcanzaron los objetivos propuestos. El caso paradigmtico de este grupo es SanLuis, que mantiene 21 puntos porcentuales de participacin del gasto educativo en el total del gastopblico que la convierten en la provincia con menor esfuerzo presupuestario, lo que explica el nocumplimiento de la Ley durante casi todos los aos de su implementacin.

Esto muestra que, tal como se describir en mayor detalle a continuacin, la Ley de FinanciamientoEducativo no fue suficiente para revertir las enormes desigualdades entre las provincias. En elprximo captulo se analizar la estructura del financiamiento educativo en Argentina, y seenunciar lo que consideramos un problema nodal del financiamiento que es producto de ladesigual distribucin de recursos pblicos y genera grandes injusticias educativas.


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3. Estructura del financiamiento educativo

La inversin educativa conforma uno de los principales componentes del presupuesto pblico y,por la organizacin federal de nuestro sistema, el esquema de financiamiento descansaprincipalmente en los presupuestos provinciales: cerca del 70% de la inversin consolidada en

Educacin, Ciencia y Tecnologa es financiado por las provincias, para lo cual consagran una cuartaparte de su presupuesto.

Por su parte, el gobierno nacional financia el 30% restante, que representa 8% de supresupuesto, y dentro esta finalidad presupuestaria, solo una tercera parte se destina a educacinno universitaria6. De este modo, las provincias estn a cargo de financiar 88 % de la educacin nouniversitaria, al tiempo que participan en el financiamiento del 25% de la inversin del niveluniversitario y 5% de ciencia y tcnica7.

En este captulo se analizar la estructura del financiamiento nacional y provincial,contemplando cmo se conforman sus presupuestos y qu componentes han sido priorizados enlos ltimos aos. Asimismo, se plantear un problema estructural del financiamiento educativoargentino que es producto de una desigual distribucin de recursos entre las provincias y es fuente

de grandes inequidades internas.

3.1 Financiamiento educativo del gobierno nacionalEl gobierno nacional concentra ms de la mitad del gasto pblico total que se realiza en el pas,mientras que las provincias ejecutan cerca de 40% y los municipios menos del 10%. En el reaeducativa, en cambio, desde la descentralizacin definitiva de los establecimientos educativos en1992, se da la situacin opuesta: la inversin est concentrada mayormente en las provincias. As, elgobierno nacional financia cerca del 30% de la inversin en Educacin, Ciencia y Tecnologa.

En 2010 el gasto total del gobierno nacional alcanz $330 mil millones. La Seguridad Social

conform el principal rubro del presupuesto (40%), seguido por Energa, Combustible y Minera(9%), mientras que la inversin en Educacin, Cultura, Ciencia y Tcnica ocup el tercer lugar conun monto de $27 mil millones, que representa el 8% del presupuesto (cuadro 4). Por su parte, losrubros de Transporte y Administracin Gubernamental recibieron una asignacin similar. Luegosigue la Deuda Pblica, a la que se destinan cerca de $24 mil millones, Defensa y Seguridad (20 milmillones), y Salud (11 millones).

El cuadro 4 muestra la evolucin del gasto pblico desde el ao 2005, tomando la sancin dela LFE como base para la comparacin. El gasto pblico nacional ha mantenido un fuerteincremento en trminos absolutos, pero tambin como porcentaje del PBI: en 2005 el representaba18% del producto y en el ao 2010 super el 23%.

En este perodo las prioridades de inversin han cambiado. Los rubros que ms aumentaronsu participacin en el presupuesto son la Seguridad Social, con un incremento de 6 puntosporcentuales desde 2005, Energa, Combustible y Minera (5 puntos porcentuales) y Transporte (3

6 Estos datos surgen de gasto ejecutado del ao 2010 (Ministerio de Educacin y Finanzas).7 Estos datos surgen de la serie de Gasto Consolidado, Ministerio de Educacin y Finanzas, ao 2009. El gasto provincialconsolidado de ese ao alcanz $189.207 millones.


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puntos porcentuales), mientras que el pago de la Deuda Pblica fue el que ms se redujo (6 puntosporcentuales).

Por su parte, respecto de la inversin en Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa, la LFEfavoreci que se priorizara la inversin nacional en educacin, pero esto no se observa claramentecuando se compara con el crecimiento de otros rubros del gasto social. Esto muestra que lainversin no aument tanto en trminos relativos, no obstante, la pauta de aumento de la LFEpermiti un incremento de 68% en trminos reales, que resulta superior al incremento del conjuntodel gasto pblico de 52%.

De este modo, la LFE favoreci que se priorizara la inversin nacional en educacin, aunqueel aumento relativo dentro del presupuesto resulta leve. Esto se explica porque el gran incrementode la recaudacin tambin se destin a financiar fuertemente otros componentes del gasto social,como las jubilaciones y otros rubros como los subsidios estatales. De este modo, la inversineducativa aument efectivamente su participacin en el presupuesto nacional, aunque hubo otroscomponentes lo hicieron en mayor medida8.

Cuadro 4. Gasto pblico por finalidad y funcin del gobierno nacional. Aos 2005 y 2010 (enmillones de pesos corrientes)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la Ejecucin Presupuestaria Nacional, Ministerio deEconoma y Finanzas Pblicas de la Nacin.

La poltica educativa nacional se despliega principalmente mediante la implementacin delos programas educativos del Ministerio de Educacin. El grfico 4 presenta la participacin de losgrandes programas presupuestarios nacionales con finalidad educacin en el ao 2010.

El programa de Desarrollo de la Educacin Superior ocupa dos tercios del presupuestoeducativo del Gobierno Nacional y el resto del presupuesto se destina mayormente a financiar laeducacin bsica, que absorbe menos de 35% de la inversin. Luego, el Fondo Nacional de

Incentivo Docente (FONID) es el principal programa: recibe 15% de los recursos totales y -excluyendo la educacin superior- representa casi la mitad del presupuesto restante. Sigue en

8 Se recomienda la lectura del documento Efectos distributivos de las metas educativas 2011-2016 (Rivas, Rossignolo yFilc, en prensa) para analizar el presupuesto considerando su efecto en la justicia distributiva, es decir, evaluando quesectores sociales resultan favorecidos con cada componente del gasto pblico.

Ejecucin % Ejecucin %Seguridad social 132.620 40,2% 30.499 34,5% 6%Energa, combustible y minera 30.784 9,3% 3.484 3,9% 5%Educacin, cultura, ciencia y tcnica 27.040 8,2% 6.573 7,4% 1%Transporte 26.825 8,1% 4.101 4,6% 3%Administracin gubernamental 25.889 7,8% 5.639 6,4% 1%Deuda pblica 23.769 7,2% 12.050 13,6% -6%Servicios de defensa y seguridad 20.112 6,1% 5.958 6,7% -1%Salud 11.477 3,5% 2.831 3,2% 0%Otros servicios sociales 10.973 3,3% 7.127 8,1% -5%Otros servicios econmicos 10.941 3,3% 4.528 5,1% -2%Promocin y asistencia social 9.382 2,8% 5.680 6,4% -4%

Total 329.812 100% 88.471 100%

CONCEPTO20052010 Variacin

2005-2010


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importancia la inversin en Infraestructura y equipamiento que recibe el 7%, mientras que elresto de las partidas reciben un porcentaje menor al 5%.

Grfico 5. Principales programas presupuestarios del gobierno nacional con finalidad educacin.Ao 2010

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la Ejecucin Presupuestaria Nacional, Ministerio deEconoma y Finanzas Pblicas de la Nacin.

Nota 1: El programa Conectar Igualdad se incluye en la categora de otros. Comenz a ejecutarse en los ltimos mesesde 2010 y represent menos de 2% del presupuesto educativo. En el ao 2011 este programa pasar a representar msdel 10% del presupuesto.

Nota 2: Se excluye del cuadro el gasto en Formacin y capacitacin de fuerzas armadas y de seguridad, Desarrollo,promocin y fomento de la cultura y el deporte, Servicios de bibliotecas pblicas, Asistencias financieras, y Capacitacinde los RRHH del sector pblico.

3.2 Financiamiento educativo de los gobiernos provincialesDe todas las finalidades del gasto pblico, educacin mantiene la mayor participacin de losgobiernos provinciales. As mismo, el concepto de Educacin, Cultura, Ciencia y Tecnologa es laprincipal finalidad presupuestaria provincial, que equivale a 30% del gasto total. Luego sigue enimportancia la inversin en Salud, que representa 16%, Previsin social y otros gastos sociales(cada uno 12%). Ninguno de los otros rubros supera 10% del gasto total (grfico 6).

Educacinsuperior65% FONID

15%

Infraestructura yequipamiento

7%

FormacinTecnolgica

3%

Acciones

compensatorias

2%

Gestineducativa2%otros

4%


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Grfico 6. Gasto pblico por finalidad y funcin de los gobiernos provinciales y la CABA. Ao 2009(en porcentaje)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la Direccin Nacional de Gasto Pblico y ProgramasSociales, Ministerio de Economa y Finanzas.

Por tratarse de una actividad trabajo-intensiva, la inversin educativa provincial se destina enun 92% al pago de personal salarios, principalmente de docentes (grfico 7). Esto surge de sumar elgasto estatal de personal (79%) y los subsidios al sector de gestin privada que estn destinados alpago de salarios (13%). A la vez, una importante proporcin de la inversin en bienes de capital esaportada por el gobierno nacional, como es el caso de la inversin en infraestructura escolar y

computadoras porttiles, dos de los principales programas presupuestarios nacionales. Estaparticipacin relativa de los componentes del gasto se ha mantenido relativamente estable en elpromedio de las provincias.

Educacin,culturay

cienciaytcnica

30%

Salud

16%

Previsinsocial

12%

Otrogastosocial

12%

Administracin

general

9%

Defensayseguridad

8%

Servicioseconmicos

8%

Justicia

4%

Deudapblica

2%


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Grfico 7. Gasto educativo provincial desagregado por objeto. Ao 2009

Fuente: CIPPEC, sobre la base de informacin obtenida de la CGECSE, Ministerio de Educacin de la Nacin.

3.3 Dimensiones de las desigualdades del financiamiento provincial: disponibilidadde recursos, inversin por alumno y esfuerzo financieroLa estructura del financiamiento educativo en la Argentina se asienta sobre la base de ladescentralizacin de la oferta y la distribucin federal de recursos fiscales, y por sus caractersticas,ha dado lugar a la consolidacin de fuertes desigualdades entre las provincias. Estas provienenprincipalmente de la inequitativa distribucin de recursos fiscales y se cristaliza en una inversineducativa muy dispar. En efecto, la disponibilidad de recursos por provincia resulta muy desigual.

En el extremo, en 2010 Tierra del Fuego contaba con recursos fiscales equivalentes a $22.000 porhabitante, mientras que la provincia de Buenos Aires alcanzaba apenas $4.300, es decir, menos deuna quinta parte (cuadro 5).

Las provincias financian cerca de la mitad de sus gastos con recursos coparticipados por elgobierno nacional y el resto con recursos propios, y ambas fuentes presentan grandes disparidades.Por un lado, la distribucin de la coparticipacin perjudica a las jurisdicciones de mayor tamao,mientras que las patagnicas perciben los mayores ingresos. En los extremos hay una diferencia deocho a uno entre la provincia que ms recibe por habitante (Tierra del Fuego) y la que menos(Buenos Aires).

En el caso de la recaudacin propia, la situacin tambin favorece a las provinciaspatagnicas gracias a la alta percepcin de ingresos en concepto de regalas y a las provincias quealbergan a una poblacin de mayores ingresos, que constituye una mayor base imponible; por suparte, las provincias del norte argentino presentan la situacin ms crtica, sin esta fuenteextraordinaria de ingresos de regalas y con una base imponible que se nutre de una poblacin mspobre. As, en el caso extremo, Tierra del Fuego recauda siete veces ms que Chaco.

No obstante, tambin se encuentran disparidades entre provincias con similarescaractersticas. En el noroeste, Catamarca y La Rioja contaban en 2010 con recursos totales porhabitante equivalentes a $10.500 y $9.300 respectivamente, mientras que Salta slo alcanzaba

Personal,79%

Transf.salariales

sect.privado,13%

Bienesy

servicios,3%

Gastode

capital,3%

Otrastransf.sector

privado,2%

Totalsalarios,92%


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$4.800; en el noreste, Formosa superaba los $9.300 mientras que Misiones no alcanzaba los $5.500;en la Patagonia, Ro Negro era en 2010 la segunda provincia ms pobre en trminos fiscales, vecinade Neuqun, la tercera ms rica; y en el centro del pas, Crdoba contaba con $6.800 por habitante yla Provincia de Buenos Aires no alcanzaba los $4.300.

Cuadro 5. Distribucin de recursos fiscales por habitante. Ao 2010 (en pesos corrientes)

Fuente: CIPPEC, sobre la base Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa yFinanzas, y Censo Nacional de Poblacin Hogares y Viviendas 2010.

Esta distribucin desigual de recursos tiene un impacto directo en el sistema educativo, yaque las provincias realizan cerca del 90% de la inversin en educacin no universitaria y un cuartode sus gastos pblicos se destina a esta finalidad. El cuadro 6 muestra las principales variables queexponen esta inequidad estructural. As, pueden verse las grandes diferencias en la inversin poralumno del sector estatal entre las provincias: en el extremo, la inversin que mantiene Tierra delFuego ($17.213) quintuplica la de Salta ($3.276).

JurisdiccinRecursos de

coparticipacinpor habitante

Recursosnacionales totales

por habitante

Recursosprovinciales por

habitante

Recursos fisclaestotales porhabitante

Tierra del Fuego 7.516 9.954 3.131 21.964

Santa Cruz 4.457 6.037 2.524 20.609

Neuqun 2.431 3.310 2.516 14.136

Chubut 2.399 3.296 1.729 11.815

La Pampa 4.546 5.878 1.737 11.373

Catamarca 5.782 7.289 879 10.483

Formosa 5.302 6.809 442 9.262La Rioja 4.792 6.143 485 8.143

Chaco 3.650 4.719 674 7.412

Entre Ros 3.050 3.937 1.119 7.186

Ro Negro 3.051 3.972 1.330 7.151

San Luis 4.077 5.261 1.495 7.090

San Juan 3.832 4.868 909 7.001

Crdoba 2.072 2.666 1.573 6.791

Capital Federal 670 679 5.661 6.679

Jujuy 3.258 4.262 539 6.441

Corrientes 2.892 3.850 536 5.861

S. del Estero 3.650 4.729 519 5.649

Santa Fe 2.160 2.807 1.561 5.632

Misiones 2.315 3.115 827 5.488

Tucumn 2.537 3.286 1.169 5.323

Mendoza 1.852 2.404 1.132 4.880

Salta 2.437 3.237 817 4.808

Buenos Aires 1.085 1.277 1.690 4.290

Total 1.994 2.528 1.713 5.894


23/54

24

La mayor inversin por alumno se alcanza en cinco provincias patagnicas y en la CABA,mientras que cinco provincias del norte y San Luis estn en el extremo opuesto. A pesar de que enel territorio argentino el costo de vida difiere a nivel regional, la diferencia en la inversin poralumnos resulta muy superior, lo cual evidencia un problema estructural del financiamientoeducativo.

Por otro lado, la baja disponibilidad de recursos fiscales obliga a algunas jurisdicciones ahacer un alto esfuerzo financiero por la educacin, es decir, a destinar un gran porcentaje de supresupuesto a la inversin educativa. Esto resulta positivo siempre y cuando no se pasen ciertoslmites que pongan en riesgo el normal funcionamiento del aparato de gestin provincial.

De este modo, se ven grandes disparidades en este indicador y conviven situaciones como lade la provincia de Buenos Aires, que es la que cuenta con menos recursos fiscales por habitantepero se encuentra en el grupo de las tres provincias que hace mayor esfuerzo, lo que le permitemantener una inversin mayor a la mediana.

Luego, las provincias patagnicas pueden permitirse, por la gran disponibilidad de recursos,mantener un esfuerzo financiero menor al promedio (con excepcin de Ro Negro que es la quemenos recursos fiscales por habitante tiene en la regin) y aun as mantener los mayores niveles de

inversin por alumno. Por ltimo, se encuentran casos de provincias que por contar con recursoscercanos a la media se ven obligadas a realizar un gran esfuerzo financiero por la educacin (RoNegro, Chaco y La Rioja) y otras que con bajos recursos por habitante realizan un bajo esfuerzofinanciero (San Luis y Salta).


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Cuadro 6. Causas de las desigualdades en el financiamiento educativo. Ao 2010 (en pesoscorrientes)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de CGECSE y DiNIECE, Ministerio de Educacin, Direccin Nacional de CoordinacinFiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Finanzas, y Censo Nacional de Poblacin Hogares y Viviendas2010.

A pesar de que la LFE posibilit un gran aumento en el financiamiento del sector, no logrdisminuir las desigualdades en la inversin, ya que los mecanismos previstos no resultaronsuficientes para compensar la inequitativa distribucin de recursos fiscales. Las metas provincialesse fijaron en base a la inversin inicial del ao 2005, de modo que se mantuvieron las inequidadesde partida.

Uno de los mecanismos que la LFE contempl para aumentar la inversin educativaprovincial consisti en establecer el aumento del esfuerzo financiero por la educacin. En efecto, en

su artculo 12 la exige un compromiso de las provincias de mantener una participacin del gastoen educacin en el gasto pblico total no inferior a la verificada en el ao 2005. En promedio, esteesfuerzo pas del 26% al 30% entre los aos 2005 y 2010, y tambin el de la mayora de lasprovincias (cuadro 7). Solo cinco jurisdicciones mantuvieron un esfuerzo menor, incumpliendo coneste requerimiento de la LFE.

JURISDICCIN

Inversinporalumnoestatal

(pesoscorrientes)Recursosfiscales

totalesporhabitante(pesoscorrientes)

Gastoeducativocomoporcentajedelgasto

total

Tierra del Fuego 17.213 21.964 25,6%Santa Cruz 14.624 20.609 23,2%

Neuqun 11.700 14.136 27,1%

La Pampa 11.461 11.373 26,4%

Capital Federal 10.682 6.679 27,0%

Chubut 10.247 11.815 25,6%

Ro Negro 7.795 7.151 37,8%

Catamarca 7.652 10.483 28,6%

Santa Fe 7.243 5.632 31,4%

La Rioja 7.055 8.143 32,3%

Buenos Aires 6.520 4.290 36,0%

Jujuy 6.384 6.441 43,8%

Formosa 6.190 9.262 27,2%

Chaco 5.897 7.412 35,2%Entre Ros 5.859 7.186 28,1%

Mendoza 5.786 4.880 32,8%

San Juan 5.752 7.001 31,4%

Crdoba 5.641 6.791 26,1%

Santiago del Estero 4.927 5.649 30,4%

Tucumn 4.908 5.323 32,0%

Corrientes 4.825 5.861 35,0%

San Luis 4.489 7.090 20,9%

Misiones 4.342 5.488 33,6%

Salta 3.276 4.808 26,7%

Promedio 7.520 8.561 30,2%


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Cuadro 7. Variacin del esfuerzo financiero por la educacin: inversin en Educacin, Ciencia yTecnologa como porcentaje del gasto total. Ao 2010 (en pesos corrientes)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de CGECSE, Ministerio de Educacin.

Estos resultados dan cuenta de que el aumento de la inversin educativa en el conjunto delpas no slo fue producto del aumento general del gasto, sino que la LFE logr que los Estadosprovinciales priorizaran el sector educativo mediante un esfuerzo financiero. Este aumento delporcentaje del presupuesto educativo sobre el total del 26% al 30% en el promedio de las provinciastiene un fuerte impacto en el financiamiento de la educacin bsica, habida cuenta de que lasjurisdicciones financian cerca del 90% de este nivel educativo.

De este modo, disminuy levemente la variabilidad en el esfuerzo financiero entre lasprovincias (ver el coeficiente de variabilidad del cuadro 7), pero esto se logr al precio de nuevasinjusticias federales: por un lado, aumentando el esfuerzo de provincias en las que ya era muyelevado al momento de sancionarse la LFE; por otro lado, con el mayor esfuerzo de las provinciascon ms recursos fiscales, que result proporcionalmente mayor, se alcanz un mayorfinanciamiento global al costo de un ensanchamiento de las brechas provinciales de inversin poralumno.

JURISDICCIN 2005 2010Variacin

20052010

Misiones 23% 34% 10%

Tucumn 23% 32% 10%

Santa Cruz 14% 23% 9%Jujuy 35% 44% 9%

La Rioja 24% 32% 8%

Ro Negro 30% 38% 8%

Corrientes 28% 35% 7%

San Juan 25% 31% 7%

Formosa 21% 27% 6%

Santiago del Estero 25% 30% 5%

Chaco 30% 35% 5%

Mendoza 28% 33% 5%

Salta 23% 27% 4%

Neuqun 24% 27% 4%

Catamarca 25% 29% 3%

Tierra del Fuego 23% 26% 3%

Santa Fe 31% 31% 1%

Entre Ros 28% 28% 0%

Buenos Aires 36% 36% 0%

Capital Federal 28% 27% 1%

Chubut 27% 26% 1%

La Pampa 28% 26% 2%

Crdoba 29% 26% 3%

San Luis 27% 21% 6%

Promedio 26% 30% 4%

Coeficiente devariabilidad

0,18 0,17


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El grfico 8 muestra cmo la disponibilidad de recursos fiscales por habitante mantiene unafuerte relacin estadstica con la inversin por alumno del sector estatal. Esto da indicios de que, endefinitiva, la inversin educativa est principalmente condicionada por la disponibilidad provincialde recursos fiscales que provienen de la coparticipacin, las regalas petroleras y los impuestos queimponen a su poblacin.

De este modo, se hace evidente que con el reparto actual de recursos fiscales, el aumento deesfuerzo financiero de las provincias con menos recursos no resulta suficiente para disminuir lasbrechas de inversin educativa. Con este diagnstico, es necesario analizar las opciones deredistribucin de los recursos entre las propias jurisdicciones para generar mayor justiciaeducativa. La respuesta de fondo para este problema radica en redefinir la recaudacin ydistribucin de los recursos federales. No obstante, dada la dificultad poltica para avanzar en estesentido, existe la alternativa de que un esquema de centralismo fiscal pueda compensar lasinequidades fiscales que generan desigualdades de inversin y en ltima instancia injusticiaeducativa. Esto debera ser analizado en base a normas ampliamente discutidas que tenganindicadores objetivos de distribucin de los recursos, capaces de beneficiar a las provincias msvulnerables.

Grfico 8. Recursos por habitante e inversin por alumno estatal. Ao 2010 (en pesos corrientes)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de CGECSE y DiNIECE, Ministerio de Educacin; Direccin Nacional de Coordinacin

Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Finanzas; y Censo Nacional de Poblacin Hogares y Viviendas2010.

Coeficientede

correlacin

0,901

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000

Inversin

poralumnoestatal

Recursosfiscales porhabitante


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4. Las metas educativas de la LFE

Los recursos financieros y las metas educativas son dos dimensiones que deben analizarse enconjunto. De este modo, es posible definir un esquema de financiamiento que contemple el destinode la inversin y los objetivos ulteriores en trminos de equidad y calidad educativa. Uno de los

aspectos destacados de la LFE fue la inclusin de un conjunto de metas estrictamente educativas,que dan finalidades concretas al aumento de la inversin programada.

Estas metas estn plasmadas en el artculo 2 de la LFE. Abarcan una gran diversidad detemas, entre los que destacan los relativos al aumento de la cobertura o acceso a la escolarizacin,las desigualdades educativas, la condicin salarial docente y la incorporacin de las nuevastecnologas al sistema educativo. Su funcin fue orientar la inversin hacia las polticas prioritariasy su seguimiento da la pauta sobre su cumplimiento efectivo.

No obstante, existen algunas limitaciones para su monitoreo, ya que en muchos casos se tratade metas tendenciales que no refieren a indicadores concretos que permitan una evaluacin directa.En otros casos se carece de informacin relevante para medir el avance de las metas establecidas.

Por eso, es conveniente hacer una diferenciacin entre metas objetivas, englobando a todasaquellas que son pasibles de ser medidas en su cumplimiento, y metas tendenciales, que son lasque no establecen objetivos concretos sino un esfuerzo de mejoramiento. Por ejemplo, la inclusindel 100% de la poblacin de cinco aos es una meta objetiva, mientras que fortalecer lademocratizacin, la calidad, lo procesos de innovacin y la pertinencia de la educacin brindada enel sistema universitario nacional es una meta tendencial.

En conjunto, resultaron escasos los objetivos educativos en los cuales se defini una metaprecisa y cuantificable en el tiempo. En la mayor parte de los casos la enunciacin es general,estableciendo orientaciones para la poltica educativa ms que metas concretas a ser alcanzadas enun plazo de tiempo.

De todos modos, es necesario aclarar que esta falencia en la definicin de objetivos educativosfue en parte saldada con la elaboracin de los convenios bilaterales entre el Ministerio deEducacin de la Nacin y cada uno de los gobiernos jurisdiccionales. En ellos, cada provincia y laCiudad Autnoma de Buenos Aires establecen objetivos educativos anuales y comprometen, juntoal gobierno nacional, un determinado nivel de inversin para alcanzar estos objetivos. Losconvenios fueron instituidos por la propia LFE y la calidad y oportunidad de su elaboracin hanmejorado durante los aos de implementacin9.

El anlisis de las metas educativas de la LFE debe realizarse en el contexto institucional quepermiti avanzar en su consecucin. Principalmente, debe mencionarse la sancin de un conjuntode leyes clave, en especial la Ley de Educacin Nacional N26.206 de 2006, que estableci el nuevomarco legal que regula y orienta la poltica educativa e incluy un conjunto de metas educativas

an ms ambiciosas que las de la LFE. Tambin debe mencionarse la creacin del Ministerio deCiencia y Tecnologa, del Instituto Nacional de Formacin Docente y del Canal Encuentro, laimplementacin de la paritaria docente nacional y el lanzamiento de grandes programas sociales y

9 Puede accederse a los convenios bilaterales y las actas anuales en la pgina Web del Ministerio de Educacin:http://cenie09.me.gov.ar/reddeplaneamiento/index.php/files/seccion/3


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educativos, como el Plan Conectar Igualdad, los planes de mejora de la escuela media y laAsignacin Universal por Hijo10.

A continuacin se presenta un anlisis del nivel de logro de alcance de las metas a partir deun conjunto de indicadores considerados pertinentes. Cabe aclarar, empero, que la generalidad deenunciacin en la norma hace que necesariamente los indicadores presentados constituyan unainterpretacin de esos objetivos, un recorte en base a la informacin disponible que no pretende seruna evaluacin acabada del impacto de la Ley, sino una primera aproximacin a su dimensineducativa.

10 Es preciso referirse tambin al contexto institucional a nivel internacional en el cual la Argentina participa. En 2008 lospases de Iberoamrica acordaron avanzar con las Metas 2021, de la Organizacin de Estados Iberoamericanos, queplantearon un conjunto de ambiciosos objetivos educativos para mejorar el acceso, la equidad y la calidad de la educacinde los pases Iberoamericanos para el ao 2021. El documento final est disponible en: http://www.oei.es/metas2021.pdf


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Cuadro 8. Evolucin de indicadores educativos relacionados a la LFE. Educacin bsica

Fuente: CIPPEC, sobre la base de: 1) Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales, sobre la base de la EPH(mbito urbano); 2) Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa; 3) Sistema de Informacinde Tendencias Educativas en Amrica Latina (SITEAL), sobre la base de la EPH (mbito urbano); 4) Instituto Nacionalde Educacin Tcnica; 5) Coordinacin General de Estudio de Costos del Sistema Educativo; 6) Ley de EducacinNacional y normativa provincial; 7) Program for International Student Assessment(PISA) OCDE.

El aumento de los recursos financieros ha permitido avanzar en un conjunto de polticas,entre las que vale la pena destacar el mayor acceso a la educacin inicial de sectores excluidos, unamejora sustancial en los salarios docentes luego de dcadas de depreciacin sistemtica, y elmejoramiento en algunas modalidades del sistema, como educacin tcnica. No obstante, algunasde las metas propuestas presentaron avances modestos, dejando pendiente un desafo para elfuturo prximo.

En el resto del apartado se analizar con mayor detenimiento el cumplimiento de las metaseducativas cuando sea posible y se describirn los avances en caso de que se trate de metas

Objetivo Indicador Fuen-te Lnea de Base (2005) Ultima actualizacin

Inclusin del 100% de la poblacin de 5 aos eincorporacin creciente de los nios de 3 y 4 aosen el nivel inicial

Tasa de asistencia de la pobacin de 3 a 5aos

1 64,5% 72,9% (2010)

Tasa de asist. de la poblacin de 6 a 12 aos 1 98,9% 99,3% (2010)

Tasa de asistencia de la poblacin de 13 a 17

aos 1 91,3% 92,6% (2010)

30% de alumnos de educacin bsica (primaria enla ley de educacin nacional) con acceso aescuelas de jornada extendida o completa

Porcentaje de alumnos en oferta de jornadaextendida o completa (educacin comn, sectorestatal y privado)

25,5% (jornada completa)No hay datos de jornada

extendida

5,4% (jornada completa)2,9% (jornada extendida)

(2010)

Inclusin de nios y jvenes por debajo de la lneade pobreza

Tasa neta de escolarizacin (primaria ysecundaria) del primer quintil de ingresos

198,5% (primaria)

67,4% (secundaria)99,1% (prim. 2010)78,4% (sec. 2010)

Erradicacin del analfabetismoTasa de analfabetismo en la poblacin adulta(mayor 15 aos)

3 1,5% 1,0% (2010)

Evolucin de los resultados en los OperativosNacionales de Evaluacin de la Calidad (% dealumnos con resultados ubicados en lascategoras alta y media)

2

70,3% (lengua 6 prim.)59,6% (mate. 6 prim.)61,6% (lengua 5 sec.)48,3% (mate. 5 sec.)

72,3% (2010)64,3% ( " )73,7% ( " )70,1% ( " )

Evaluaciones PISA: puntaje promedio 9

(2006)

374 Comp. Lectora381 Matemtica391 Ciencias

(2009)

398 Comp. Lectora388 Matemtica401 Ciencias

Incorporacin de tecnologas de la informacin ycomunicacin en los establecimientos

Alumnos por computadora para finespedaggicos en el sector de gestin estatal(educacin formal)

2 93 al./com. 63 al./com. (2009)

Extensin de la enseanza de una segunda lengua

Porcent. de cargos docentes de enseanza delengua extranjera en el nivel primario del sectorde gestin estatal (sobre cargos docentesfrente a alumnos)

2 1,3% (corresponde al 2006) 1,7% (2008)

Fortalecimiento de la educacin tcnica yformacin profesional

Escuelas beneficiadas con financiamiento deproyectos de mejora

4

En 2005 no exista elFondo Nacional para la

Educacin TcnicoProfesional

1.715 (2009)Acumulado 2006/2009:7.177 proyectos en 2.412

instituciones

Mejoramiento de las condiciones laborales ysalariales de los docentes

Evolucin del salario docente real (maestro deeduc. primaria con 10 aos de antig. y jornadasimple, prom. provincias. Salario Bruto.Promedio provincial. Pesos de 2010)

5 $ 2.585 $ 3.188

Mejoramiento de la calidad de la formacindocente inicial y continua

Incremento en los aos de estudio de laformacin docente inicial

6 3 aos 4 aos

10 aos de escolaridad obligatoria para los nios yjvenes y universalizacin del nivel medio

Mejora de la calidad y equidad del sistemaeducativo nacional


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tendenciales. Con fines expositivos, se agruparn las metas en las siguientes categoras: inclusiny equidad educativa, calidad educativa, polticas para el sector docente, incorporacin denuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin y fortalecimiento de la educacin tcnicoprofesional. Se excluir del anlisis el monitoreo de las metas relativas a la educacin universitariay al sector cientfico tecnolgico, por no tratarse de un rea de especializacin del Programa deEducacin de CIPPEC y por constituir un campo con especificidades que merecen estudios ms

profundos.

4.1 Inclusin y equidad educativaLa inclusin educativa es una de las dimensiones para las que la LFE plantea objetivos concretos,sobre la que se han logrado importantes avances. Para explicar esta evolucin es preciso consideraruna serie de factores exgenos y endgenos al sistema educativo que resultaron clave en esteproceso.

Con relacin a los factores extraescolares, las condiciones socioeconmicas y de empleo de lapoblacin resultan elementos claves para avanzar en la escolarizacin de toda la sociedad. Laimplementacin de la LFE comenz en un contexto de fuerte crecimiento econmico, reduccin dela pobreza y del desempleo. Estos indicadores estn asociados a mejores condiciones materiales ymayor poder adquisitivo, lo cual resulta clave para que los sectores ms vulnerables de la sociedadpuedan alcanzar condiciones bsicas en sus hogares que faciliten su incorporacin al sistemaeducativo.

Al interior del sistema educativo, la Ley de Educacin Nacional cre el marco legal que hizoobligatoria la educacin preescolar y la totalidad de la secundaria. En esta instancia, elfinanciamiento educativo ha jugado un rol importante, ya que fue una condicin necesaria para laampliacin de la infraestructura, de materiales escolares y de recursos humanos. Por otro lado, sealent la incorporacin de los nios a la escuela mediante la Asignacin Universal por Hijo, unprograma nacional de transferencia de recursos condicionados, entre otras cosas, a la asistencia

escolar.En este contexto, fue posible alcanzar una mayor inclusin en los niveles donde se presentaba

la mayor vacancia: el nivel inicial y, en menor medida, en el segundo ciclo de la educacinsecundaria, que an se encuentra lejos de ser universal.

A continuacin se describirn las metas relativas al aumento de inclusin y la cobertura delsistema educativo y se analizar su cumplimiento. En el nivel de educacin inicial se plante lasiguiente menta:

Incluir en el nivel inicial al CIEN POR CIENTO (100%) de la poblacin de CINCO (5) aos de edad y

asegurar la incorporacin creciente de los nios y nias de TRES (3) y CUATRO (4) aos, priorizando los

sectores sociales ms desfavorecidos.

La educacin inicial ha sido el nivel ms dinmico con respecto al aumento de la cobertura eneste periodo: la tasa de escolarizacin para los nios entre 3 y 5 aos, es decir, el porcentaje denios de esa edad que se encuentran dentro del sistema educativo, pas de 65% en 2005 a 73% en2010.

Pero para analizar el cumplimiento estricto de la meta es preciso distinguir dos objetivos. Enprimer lugar, busca alcanzar al 100% de la poblacin de 5 aos, que forma parte de la educacinobligatoria. En el mbito urbano, se parti en 2005 con una cobertura de 87% y se alcanz una


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cobertura casi completa (de 98%) en el lapso de implementacin de la ley11. Esto marca unadiferencia con respecto a la mayora de los pases de la regin, que en promedio mantienen unacobertura cercana al 75%1213.

Por otro lado, se establece la meta tendencial de asegurar la incorporacin creciente de losnios y nias de 3 y 4 aos, priorizando los sectores sociales ms desfavorecidos. Al respecto, laLey de Educacin Nacional va ms all y estipula la obligacin de universalizar los servicioseducativos para los nios de 4 aos (artculo 19), aunque no establece un plazo. Esto significa que elEstado debe asegurar la oferta para todo aquel que quiera asistir y no representa ningunaobligatoriedad para que los padres enven a sus hijos de 4 aos a la escuela.

Al respecto, se observ un gran crecimiento en la matrcula de la sala de cuatro aos: pas de415 mil alumnos en 2005 a 512 mil en 2010, que representa un crecimiento de 25%. Es preciso teneren cuenta que el crecimiento poblacional tendi a estancarse, de hecho entre los censos 2001 y 2010la poblacin de nios de 4 aos se redujo 3%. Los datos censales permiten mostrar la evolucin dela tasa de asistencia entre los aos 2001 y 2010, y se comprueba un gran aumento en la coberturaque pas del 29% al 55%.

El mayor aumento de la escolarizacin en el nivel inicial se alcanz en los sectores sociales

ms desfavorecidos, tal como estipula la LFE. As, en el mbito urbano, la tasa de asistencia denios de 3 a 5 aos del quintil de menores ingresos pas del 53% al 65% entre los aos 2005 y 2010,mientras que el quintil de mayores ingresos ya parti de una amplia cobertura de 80% y en cincoaos alcanz 84%.

Luego, en relacin con la inclusin en todo el tramo de educacin obligatoria, se plantearonlas siguientes metas:

Garantizar un mnimo de DIEZ (10) aos de escolaridad obligatoria para todos los nios, nias y

jvenes. Asegurar la inclusin de los nios, nias y jvenes con necesidades educativas especiales. Lograr

que, como mnimo, el TREINTA POR CIENTO (30%) de los alumnos de educacin bsica tengan acceso a

escuelas de jornada extendida o completa, priorizando los sectores sociales y las zonas geogrficas ms

desfavorecidas.

Promover estrategias y mecanismos de asignacin de recursos destinados a garantizar la inclusin ypermanencia escolar en nios, nias y jvenes que viven en hogares por debajo de la lnea de pobreza

mediante sistemas de compensacin que permitan favorecer la igualdad de oportunidades en el sistema

educativo nacional.

11 Estos datos surgen de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que se aplica slo en mbito urbano. No obstante, elCenso 2010 revel que la tasa de asistencia de nios y nias de 5 aos alcanz 91,4%, mientras que en el Censo inmediatoanterior del ao 2001 se cifraba en 78,8%. Esta diferencia entre la EPH y el Censo posiblemente sea producto, en parte, dela menor escolarizacin de nivel inicial en el mbito rural.12 Segn datos de SITEAL, tomando el promedio de todos los pases con informacin disponible para el ao 2009.13 Existe, no obstante, una gran disparidad regional en el grado de cobertura. As, segn datos del Censo Nacional de2010, Tierra del Fuego, ciudad de Buenos Aires y Santa Cruz mantienen una cobertura escolar para nios y nias de 5aos mayor a 95%, en Chaco y Misiones es menor al 85%.


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Avanzar en la universalizacin del nivel medio/polimodal logrando que los jvenes no escolarizados, quepor su edad deberan estar incorporados a este nivel, ingresen o se reincorporen y completen sus estudios.

La inclusin educativa se plante con tres objetivos diferentes: el primero relacionado con losaos de escolaridad obligatoria, el segundo con los nios con necesidades especiales, y el tercerocon la ampliacin de la oferta de escuelas de jornada extendida.

Con respecto a los aos de escolaridad obligatoria, la Ley de Educacin Nacional fue inclusoms lejos y estableci la obligatoriedad desde los 5 aos hasta la finalizacin del secundario,pasando de los 10 aos de escolarizacin obligatoria a los 13.

Es en los extremos etarios de la escolarizacin obligatoria en donde se encuentran lasmayores dificultades. Como se mencion, se alcanz una cobertura casi completa de nios de 5aos, y la tasa de asistencia de de los alumnos de primaria ya era completa desde el ao 2005.

De este modo, el gran desafo se encontraba en el nivel secundario, ya que se parti con unatasa neta de escolarizacin de 81%, es decir que una quinta parte de los jvenes en edad de asistir alnivel, no lo hacan1415. En el ao 2010 se alcanz una cobertura de 86%, y el mayor salto se dio en lossectores ms desfavorecidos: el quintil de menores ingresos logr un aumento en la escolarizacin

del 67% al 78%, mientras que en los dos quintiles de mayores ingresos la variacin fue marginal.

Uno de los factores que ayud a acelerar la incorporacin de los sectores ms desfavorecidosal sistema educativo fue la Asignacin Universal por Hijo, un programa de transferenciacondicionada por la asistencia de los nios y jvenes al sistema educativa que se implement en elao 2009. En efecto, fue este ao cuando se produjo el mayor salto en la escolarizacin del quintilde menores ingresos (del 72% al 78%).

Asimismo, en el perodo de implementacin se lanzaron un conjunto de programassocioeducativos dirigidos a la poblacin de menos recursos, como el Programa Integral para laIgualdad Educativa (PIIE), el Programa Nacional para la Inclusin Educativa (PNIE), ladistribucin de libros de textos y los fondos del Programa Nacional de Becas experimentaron un

aumento considerable hasta el ao 201016.Por ltimo, la LFE se propuso expandir al 30% la oferta de jornada extendida o completa de

los alumnos de educacin bsica. Luego, la Ley de Educacin Nacional fue ms lejos estipulandoque, gradualmente, todas las escuelas primarias debern ser de jornada extendida o completa(artculo 28).

Esta es tal vez la meta objetiva en la que menores avances se han alcanzado. Existe unalimitacin en los indicadores para determinar el punto de partida, ya que el relevamiento anual noidentific a las escuelas de jornada extendida sino solamente a las de jornada completa. Esto

14 Estos datos surgen de la Encuesta Permanente de Hogares. Se utiliz esta fuente, ya que los datos censales, de los aos2001 a 2010, no permiten ver la evolucin desde el ao 2005. No obstante, los datos censales muestran que la tasa deasistencia de jvenes entre 12 y 17 aos pas de 87% a 89%.15 Existe tambin una gran disparidad provincial en trminos de cobertura escolar en el extremo de la educacinsecundaria. Segn datos del Censo Nacional 2010, la tasa de asistencia de jvenes de 15 a 17 aos en Tierra del Fuego y laciudad de Buenos Aires era superior a 90%, mientras que en Santiago del Estero, Misiones y Chaco era inferior a 75%.16 A partir de ese ao, el presupuesto de Programas Compensatorios se redujo considerablemente a partir de la decisinde discontinuar algunos programas de becas por la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo.


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dificulta la medicin de los avances, pero puedo comprobarse que en 2010 se estaba an muy lejosde la meta establecida.

En el ao 2005, la cobertura de jornada completa para el nivel primario era de 5,5% y, como semencion, no haba registro sobre el porcentaje de matrcula que asista a escuelas de jornadaextendida. En el ao 2010, se mantuvo el mismo porcentaje de matrcula que asiste a jornadacompleta y se comprob que 2,9% de la matrcula asiste a escuelas de jornada extendida. Enconjunto, 8,3% de la matrcula asiste a alguna de estas modalidades, lo cual se encuentra lejos de lameta del 30% de la LFE.

La norma no hace referencia al sector de gestin, por tanto tomamos la participacin de lasescuelas de jornada extendida y completa de todo el sistema (pblico y privado). De todos modos,debe tenerse en cuenta que hay una mayor proporcin de escuelas de gestin privada con jornadaextendida o completa: en 2010 el 7% de las primarias de gestin pblica eran de jornada extendidao completa, mientras que en el sector de gestin privada 12%17. Con estos nmeros, el sectorprivado estara cubriendo al 75% de los alumnos que asisten a alguna de estas modalidades.

Con respecto al avance de la poltica en las provincias, slo algunas alcanzaron una mayorcobertura en el nivel primario, principalmente la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego, que

superan la meta del 30%, seguida por Crdoba, Ro Negro, La Pampa, Catamarca y Mendoza, convalores cercanos al 15%, y por ltimo Tucumn y La Rioja con el 11%. En el resto de lasjurisdicciones esta oferta no cubre en ningn caso ms de 10% de la matrcula.

Erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional y fortalecer la educacin de jvenes y adultos entodos los niveles del sistema.

Argentina tiene tasas de analfabetismos marginales, lo que marca una diferencia con respectoal resto de Amrica Latina en donde, en promedio, cerca del 9% de la poblacin adulta esanalfabeta. Segn los datos censales, entre los aos 2001 y 2010 el analfabetismo se redujo del 2,6%a 1,9%. La nica fuente para analizar la evolucin de esta variable en el perodo de implementacinde la LFE es la Encueta Permanente de Hogares en mbito urbano, que muestra que la tasa deanalfabetismo pas de 1,5% a 1%.

Con respecto a la educacin de jvenes y adultos se han logrado grandes avances en losltimos aos, al punto de ser el nivel que ms aument su cobertura: entre 2005 y 2010 la matrculapas de 979 mil a 1,2 millones, que representa un aumento de 23%. No obstante, estos datosdeberan ser tomados con cautela, ya que parte de este aumento en la matrcula debe adjudicarse ala reincorporacin a esta modalidad de jvenes en edad escolar que eligen la educacin paraadultos para finalizar el nivel medio en un tiempo menor: en 2010, en promedio, 16% de lamatrcula de esta modalidad eran menores de 17 aos (aunque result 3 puntos porcentualesmenor que en 2006, cuando esta proporcin ascenda a 19,4%).

17 Dado que el Relevamiento Anual del ao 2005 no relev datos sobre jornada extendida, slo es posible analizar laevolucin por sector de alumnos que asistan a jornada completa. Se comprueba que entre 2005 y 2010 la cobertura deoferta de jornada completa en ambos sectores tuvo un cambio margina: se mantuvo cerca del 5% en el sector estatal y 6%en el privado.


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4.2 Calidad educativa

Producir las transformaciones pedaggicas y organizacionales que posibiliten mejorar la calidad y

equidad del sistema educativo nacional en todos los niveles y modalidades, garantizando la apropiacin de los

Ncleos de Aprendizajes Prioritarios por la totalidad de los alumnos de los niveles de educacin inicial,

bsica/primaria y media/polimodal.

La calidad de la educacin es una dimensin que requiere un anlisis complejo que superalos alcances del presente informe. Resulta sumamente difcil reducir a pocos indicadores por lamultiplicidad de factores que intervienen e impactan en el aprendizaje.

La expansin en la escolarizacin, cuyo primordial desafo es incorporar a los sectoresexcluidos, que son los que padecen peores condiciones sociales, viene acompaada del desafo demantener y mejorar la calidad en los aprendizajes.

En funcin del objetivo planteado en el texto de la LFE, la mejora de la calidad, se haoptado por evaluar la evolucin de esta meta haciendo uso de los resultados de evaluacionesestandarizadas nacionales e internacionales. Concretamente utilizamos los resultados delOperativo Nacional de Evaluacin (ONE), que aplica pruebas en las reas bsicas y en cada uno delos aos de finalizacin de nivel, y de las evaluaciones internacionales PISA (Programa para laEvaluacin Internacional de Alumnos), implementada por la OCDE en escuelas secundarias aalumnos de 15 aos.

Es preciso advertir que estos operativos evalan recortes especficos del desempeo de losalumnos, que no pueden reflejar la complejidad y diversidad del proceso de enseanza yaprendizaje. Adems siempre habr otros propsitos educativos que no sern aprehendidos por lasevaluaciones estandarizadas. No obstante, tampoco puede ignorarse el valor de estos indicadoresde calidad tcnica y metodolgica para evaluar esos aprendizajes.

Hechas estas aclaraciones, analizamos la evolucin en los resultados de las evaluaciones decalidad de los ONE 2005 y 2010. Concretamente, nos enfocamos en las reas de Matemtica y

Lengua para la finalizacin del primario y secundario, y teniendo en cuenta el porcentaje dealumnos que en cada evaluacin obtuvieron rendimientos altos y medios. Los datos muestranmejores resultados en ambos niveles tanto en matemtica como en lengua. En el nivel primario, elporcentaje de evaluaciones con resultados medios y altos de lengua pas de 70% a 72% y enmatemtica de 60% a 64%. Por su parte, en la secundaria se pas del 62% al 74% en lengua y de48% a 70% en matemtica.

Estos ltimos resultados van en el sentido de los del Programa para la EvaluacinInternacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en ingls), que evala una muestra nacional deadolescentes de 15 aos en las reas de lectura, matemtica y ciencias, aunque en esta evaluacinlos avances parecen ms modestos. En la ltima prueba, realizada en 2009, la Argentina hamostrado una leve mejora en las tres reas respecto de la prueba aplicada en 2006: e

im, monitoreo de la ley de financiamiento educativo, bezem, rivas, mezzadra, 2012

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