Hallazgos sobre gobernabilidad local en distritos seleccionados de la sierra del Perú

(Regiones Ancash, Ayacucho, Cajamarca y Puno)

Augusto Cavassa G.

José Alfonso Heredia U.

Lima, febrero del 2004

Dirección de contacto: Innov@cción. Asociación Innovación para el Desarrollo Calle Porta 720, Miraflores Teléfono: (51-1) 241-4635 Emails: acavassa@terra.com.pe / jheredi@pucp.edu.pe

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Tabla de Contenido

1. Introducción.......................................................................................................... 2

2. La institucionalidad local..................................................................................... 4

2.1 Información sobre las Mesas de Concertación................................................. 6

2.2 Planes estratégicos concertados...................................................................... 8

2.3 Organizaciones económicas y sociales.......................................................... 10

2.4 Organizaciones locales de servicios: agua y saneamiento ambiental............ 14

3. Derivaciones en términos de hipótesis de trabajo .......................................... 17

3.1 Sobre los rasgos básicos del “mapa” social y político para las regiones

estudiadas............................................................................................................ 17

3.2 Sobre una estrategia que enfrente los retos de la nueva institucionalidad..... 24

2

1. Introducción

La descentralización es una oportunidad para acercar el gobierno a los ciudadanos,

para crear nuevas modalidades de participación ciudadana y para promover innova-

ciones en desarrollo social y económico. Aunque la participación regionalizada no

sea sinónimo de democracia, ni refleje por sí sola la democratización de la vida polí-

tica, la descentralización puede ser una herramienta democrática si es ejercida por

ciudadanos capaces de participar, exigir y vigilar las nuevas estructuras que van

surgiendo para la participación local. Así, las innovaciones institucionales, del tipo

“presupuesto participativo”, planificación participativa y Mesas de Concertación,

permitirían desencadenar procesos y albergan la posibilidad de abrir nuevos canales

comunicación entre los gobiernos locales y los ciudadanos.

Ciertamente, el proceso de descentralización, tal como aquí es entendido, está fun-

damentado en dos cursos de acción que le resultan intrínsecos. Por un lado, el tras-

lado de capacidades de decisión y de acción desde unidades del sector público cen-

tral a aquellas correspondientes a espacios territoriales específicos, como gobiernos

regionales y gobiernos locales. Por el otro, cambios orientados a reordenar los sis-

temas de gestión y administración de recursos y de poder en todos los ámbitos. De

este modo se generan condiciones para la configuración de nuevos escenarios so-

ciales y políticos, en donde los grupos de interés de cada espacio regional interac-

tuarán en función sus capacidades, de las cuotas de poder y de la posibilidad de

participación en las decisiones.

Para el caso peruano, este proceso de descentralización tiene lugar, sin embargo,

en medio de un escenario con serias características de heterogeneidad entre ámbi-

tos territoriales y agentes sociales, hasta el punto de hacerlo poco propicio para

asegurar un transcurso adecuado. Por ejemplo, si se observa indicadores básicos en

el nivel distrital, se advierte la gravedad de la situación en distritos de los más pobres,

constituyéndose en un reto para el corto o mediano plazo (véase Cuadro Nº 1).1

1 Gonzáles de Olarte mencionaba que las diferencias entre la región de mayor Índice de Desarrollo Humano y la más pobre, presentaba diferencias similares a las que existes entre Dinamarca y Ango-la. En: GONZALES DE OLARTE, Efraín. Hacia el desarrollo descentralizado local y regional. Lima: PUCP-PNUD. Presentado en la I Cumbre Latinoamericana por el Desarrollo Local-Regional y la Des-centralización. Arequipa, Perú, junio del 2003.

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En el presente documento se usa datos distritales sobre los espacios de concerta-

ción, así como sobre los mecanismos institucionalizados de planificación con los ac-

tores locales. El objetivo es presentar determinadas inferencias respecto al grado

de institucionalidad de los procesos de concertación que se generaron desde la es-

cala de planificación más pequeña, que son los distritos. Estas inferencias se consti-

tuyen en una línea de referencia temporalmente situada, en base a lo cual se haga

posible evaluar posteriormente los avances en los procesos puestos en marcha.

Se deja en claro que se trata de un estudio de tipo exploratorio, en el que se em-

plean dos tipos de datos2:

• 115 guías levantadas en otros tantos distritos de la sierra peruana: 36 de Ancash,

33 de Ayacucho, 19 de Cajamarca y 27 de Puno. Estos distritos corresponden a

un 10% del total de distritos ubicados en la sierra.

• Entrevistas cualitativas, individuales y grupales, realizadas por los autores con el

apoyo de asistentes locales, durante los meses de abril y junio del año 2002.

Aunque la selección de 115 distritos no corresponde a un muestreo aleatorio, el vo-

lumen de los distritos visitados y el hecho de tratarse solamente de distritos de sie-

rra, permite extraer derivaciones analíticas respecto a las siguientes temáticas:

• El grado de institucionalidad existente a mediados del 2002 y la visualización so-

bre las perspectivas de gobernabilidad en los espacios estudiados.

• Los retos que se plantean a interventores externos cuando se experimenta pro-

cedimientos para la promoción del desarrollo regional y local, en otras palabras,

cuáles serían los cursos de acción probables y verosímiles que den soporte a

procesos de desarrollo sostenibles en ámbitos regionales y locales.

2 El mencionado levantamiento de datos se realizó en el marco del estudio de línea de base para el “Programa de Seguridad Alimentaria Sostenible”, REDESA, de CARE Perú, cuyo trabajo de campo fue realizado entre abril y junio del 2002. Véase en el Anexo Nº 1 una síntesis del diseño metodológi-co empleado para la obtención de estos datos, así como una reseña sobre las restricciones y la utili-dad que ofrece esta información.

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2. La institucionalidad local

Para el análisis de la información disponible se partió de la premisa según la cual, el

grado de institucionalidad existente en un territorio se identifica a través de la canti-

dad y actividad de las instituciones locales, del grado de articulación interinstitucional

e intersectorial, y del compromiso de las organizaciones con el desarrollo local. En

este sentido, si bien la dotación de factores y la inversión bruta fija en cada espacio

distrital es una condición necesaria para el desarrollo material, se asume que ade-

más es requerido disponer de una dotación de capital humano (educación, talentos,

destrezas, experiencia, creatividad) y de una organización económica y social de

soporte.

Consideremos que, en el caso peruano, la fragmentación espacial convierte al distri-

to en la unidad administrativa formal mínima del Estado. Sin embargo, los habitantes

de estos ámbitos apenas se integran, económica o socialmente, con otros espacios.

Esto se explica por la débil integración física (dado el déficit en vías de comunica-

ción) y la falta de articulación económica (poco desarrollo de los mercados).3 Más

allá de lo inmediato, se suele constatar que la planificación del desarrollo local es un

proceso que comienza a institucionalizarse, pero que aún es débil o inexistente en la

mayoría de los distritos estudiados.

Ante aquellas circunstancias, no cabe duda que la promoción de nuevas esferas o

espacios para la coordinación entre actores locales y regionales podía dar lugar a

escenarios con menores obstáculos y oposiciones para la promoción del desarrollo.

Este fue precisamente el caso de las llamadas Mesas de Concertación, constituidas

formalmente a partir de año 2001, pero que adquirieran diferente dinámica y diver-

sos grados de autonomía en cada localidad, constituyéndose al menos en probables

espacios para el encuentro, la coordinación y, dado el caso, para facilitar la adopción

de acuerdos locales que impulsen acciones de mediano y largo plazo, que permitan

apuntalar el desarrollo distrital.

3 Tomado de Gonzáles de Olarte 2003, op. cit.

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Sin lugar a dudas pueden haber existido diverso tipo de espacios de coordinación

local. No obstante, en el estudio que fuera base para la elaboración de la presente

ponencia (véase Anexo Nº 1) se priorizó a las antes mencionadas Mesas de Concer-

tación a nivel de distrito, levantándose determinada evidencia al respecto en un mo-

mento específico, que es la información concreta con que se cuenta para realizar el

presente análisis. Por Mesas de Concertación se entiende, en principio, a las entida-

des que surgieran a partir de la dación del D.S. Nº 001-2001-PROMUDEH, del

18.01.2001.4 Este decreto fue emitido en el marco del gobierno de transición, en fun-

ciones entre noviembre del 2000 y julio del 2001. Pese a su brevedad, durante este

gobierno se puso énfasis en situar determinados fundamentos formales para la

constitución de los referidos espacios de coordinación local.

El modelo de Mesa de Concertación aspiró así en constituirse en un espacio formali-

zado, en el que participen y coordinen organismos del Estado y organizaciones de la

sociedad civil, con el objetivo de ponerse de acuerdo sobre la forma de enfrentar los

retos del desarrollo. De esta manera, la mesa pretendía responder al requerimiento

de participación del conjunto de los actores públicos y privados, a fin de reivindicar la

institucionalidad democrática y lograr mejores niveles de bienestar y justicia social.

En concreto, es de resaltar que las mesas formaban parte de una estrategia que

buscaba fortalecer las capacidades de los actores locales para la negociación y el

acuerdo referidos a una normatividad formal, que a su vez está destinada a promo-

ver actividades de desarrollo sociales y económicas viables en cada ámbito.

En la práctica, según se fueron constituyendo y activando, se pudo observar consi-

derables diferencias entre uno y otro distrito. Así, por ejemplo, más allá de que se

pretendiera avanzar mucho a través de las Mesas de Concertación distritales en to-

do lo que es planificación y presupuesto, lo que se constata generalmente hasta ese

entonces, es que estas han evidenciado no tener mayor control sobre la definición

del presupuesto. Los montos presentados, como las obras proyectadas, son sólo

programados. Y, finalmente, la participación de las organizaciones de pobladores

4 La denominación exacta fue “Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza”, habiendo sufrido en la práctica una abreviación, pues al momento del levantamiento de información era entendida sim-plemente con Mesa de Concertación.

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pobres se sigue entendiendo como solicitudes de pedidos que, al ser atendidas, re-

quieren de la utilización gratuita de su fuerza de trabajo a manera de aporte.

En consecuencia, resultaba altamente ilustrativo acopiar evidencia sobre la existen-

cia y funcionamiento de este tipo de entidades, las Mesas de Concertación, que a

nivel de distrito se formalizaran a partir del mencionado esfuerzo del gobierno de

transición. Indudablemente que en algunos distritos las mesas podían haber evolu-

cionado hacia otro tipo de entidad de coordinación, o haber incorporado esfuerzos

previos de coordinación. Sea como fuere, lo central del estudio fue acopiar datos en

un momento del tiempo, a partir de los cuales fuera posible esclarecer en parte el

estado de las relaciones entre los actores locales.

2.1 Información sobre las Mesas de Concertación

Primeramente observemos los datos presentados en el Cuadro Nº 2, sin dejar de

lado las limitaciones para estos datos reseñadas en el Anexo Nº 1. Así, es posible

advertir que en el 79% de los distritos correspondientes a las cuatro regiones estu-

diadas se contaba con una Mesa de Concertación instalada y en funcionamiento,

esto es, en 91 de 115 distritos indagados. Dentro de este total destacaron la región

Ayacucho por la mayor proporción, 97%, y la región Puno por la menor proporción,

48%, presentando las regiones Ancash y Cajamarca una proporción de 86% y 79%

respectivamente.5

Se registró, para las mesas identificadas en todos los distritos, un promedio de tiem-

po de funcionamiento de 18 meses, con la siguiente dispersión según regiones: An-

cash 14 meses, Ayacucho 18 meses, Cajamarca 20 meses y Puno 27 meses.6

Igualmente se constató que la entidad coordinadora de las mesas era, en la amplia 5 Aunque se trate con un dato metodológicamente distinto, vale la pena hacer referencia comparativa con lo hallado en la encuesta de hogares, aplicada para el mismo estudio de línea de base y reseña-da en el Anexo Nº 1. Esta encuesta arrojó que, para el caso del universo de familias con niños menos de 3 años, se daba un nivel de conocimiento de 15.5% sobre la existencia de las Mesas de Concerta-ción, en términos promedio para las cuatro regiones indagadas (en Ayacucho fue 33.1%, en Puno 16.7%, en Cajamarca 7% y en Ancash 4.4%). 6 Nótese que el tiempo de funcionamiento recogido como dato mediante la Guía Distrital es casi simi-lar o excede el periodo formal de existencia de las mesas, de acuerdo al referido D.S. que establece su constitución. Pese a que no se cuenta con mayor información al respecto, este dato en sí permite entrever que se trata de espacios de coordinación que ya venían funcionando y que habrían sido formalizados bajo la denominación de Mesas de Concertación.

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mayoría de los distritos, el Municipio, con sólo 3 casos en que coordinaba la repre-

sentación local del Ministerio de Salud y 1 en que lo hacían representantes del Mi-

nisterio de Educación.

Indagando sobre la acción principal de las mesas, se obtuvo la siguiente informa-

ción: en un 50% de las distritos la mesa se concentró en la planificación y el orde-

namiento de la participación institucional, en un 42% de los distritos no se obtuvo

respuesta, en un 5% de los distritos trabajó principalmente en la parte normativo-

legal y en un 4% en la gestión de financiamiento.

Luego de ello se inquirió por las entidades que conformaban en ese momento cada

mesa distrital, así como por las comisiones organizadas en su interior. Con respecto

a lo primero se encontró lo siguiente: en el 100% de las mesas distritales se contaba

con la participación de entidades pertenecientes al sector público; en un 82% de las

mesas distritales participaban representantes del sector privado (entre ellos de

ONGs); y en un 80% de las mesas distritales se registró participación de organiza-

ciones de la población.

La repercusión de las Mesas de Concertación en el proceso de fortalecimiento de las

capacidades de los agentes locales, intentó auscultarse a través de los tipos de co-

misiones de trabajo que habían sido organizadas en cada mesa. Así, se halló que

sólo en un 37% de los distritos, en que se contaba con Mesas de Concertación fun-

cionando, existía comisiones de trabajo con fines productivos, como agricultura, pe-

cuaria, industria, vial o comercio, con las siguientes proporciones para cada región:

Cajamarca 47%, Puno 46%, Ancash 35% y Ayacucho 31%. Por otro lado, se identifi-

có que comisiones para temas de salud se encontraban organizadas igualmente en

un 37% de las mesas distritales, pero que comisiones cívico-institucionales sólo en

un 18% de las mesas distritales de las cuatro regiones.

Pese a ser un tema muy específico, se presenta adicionalmente los datos obtenidos

para el tema salud, agua y saneamiento, pues permite observar algo más sobre el

funcionamiento de las mesas. En cuanto a las mesas distritales que cuentan con una

comisión de trabajo en salud, se pudo constatar que las tienen un 47% de los distri-

tos en Cajamarca, un 32% en Ancash y un 31% tanto en Puno como en Ayacucho.

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La Guía Distrital también permitió identificar que las Municipalidades Distritales y el

Ministerio de Salud son las entidades que vienen participando de forma más regular

en las comisiones de agua y saneamiento, y de salud nutrición, respectivamente.

Los datos recopilados indican que hasta en 38 distritos (del total de 115 indagados

mediante la Guía Distrital) ambas entidades mencionadas han venido trabajando en

dos actividades concretas: limpieza de sistemas comunales de agua potable y jorna-

das de atención integral en salud. Ayacucho es la región que ha concentrado el ma-

yor número de distritos (25 y 24 respectivamente) con ambas actividades realizadas.

Adicionalmente, se ha hallado en menor número de distritos (8 del total de distritos

indagados) que otra de las actividades, en las que la Municipalidades están com-

prometidas, consiste en la vigilancia de la calidad del agua de los sistemas. Entrevis-

tas adicionales7 realizadas a autoridades, sea del Municipio o del MINSA, en las cua-

tro regiones estudiadas, arrojaron coincidentemente que estas actividades eran to-

davía incipientes y que se requería mejorar la coordinación, para hacer respetar los

acuerdos establecidos (véase el Cuadro Nº 3).

2.2 Planes estratégicos concertados

Un aspecto central, que motivó la preocupación de buena parte de las mesas en los

distritos indagados, fue la elaboración de los llamados Planes Estratégicos concer-

tados para el distrito, entendiéndolo como instrumento esencial de la gestión pública.

A pesar de aquella preocupación manifiesta, de acuerdo a los datos del mismo cua-

dro Nº 2, se identificó que sólo un 36% de las mesas distritales disponían de este

tipo de plan (en Ancash 42%, en Ayacucho 34%, en Cajamarca 33% y en Puno

31%).

Otro dato bastante indicativo que pudo ser acopiado, consisten en que, de las mesas

distritales indagadas, un 24% contaba con presupuesto propio, mientras que sólo el

18% de este total de mesas distritales contaba con algún tipo de apoyo externo al

distrito. De igual modo, se habría podido identificar para aquellos planes existentes

que, pese a sus carencias, serían resultado de una mayoritaria iniciativa de los Mu- 7 Véase en el Anexo Nº 1 el destalle de estas entrevistas y, por tanto, la diferencia del dato acopiado a través de la Guía Distrital, que ha venido siendo presentada hasta este momento.

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nicipios, aunque como una acción conjunta con las demás entidades participantes

en la mesa.

Con la Guía Distrital se buscó establecer, igualmente, las actividades que han sido

priorizadas en cada mesa distrital indagada (véase Cuadro Nº 4). Como grandes

temáticas para las actividades priorizadas se identificó que en una mayoría de las

mesas prevalecen los temas de salud y de mercado-precios, en ese orden, con al-

guna dedicación a agua, saneamiento y tierras. En adición a ello, se indagó en los

informantes sobre las principales dificultades que habrían encontrado en cada mesa

distrital para llevar a cabo estas actividades previstas. Las respuestas recogidas in-

dican que serían en igual proporción la falta de participación de la población y la limi-

tación financiera, destacando también determinadas dificultades internas a las me-

sas, como mala coordinación e incumplimiento de acuerdos.

Los informantes interrogados, para conocer el funcionamiento de las mesas en cada

distrito, dieron a entender que la población manifestaría una opinión mayoritariamen-

te favorable hacia las actividades que realizan las mesas, aunque no dejaron de

hacer incidencia en determinada tendencia a la indiferencia y hasta hacia lo negati-

vo. Por último, se les indagó a los mismos informantes sobre los resultados y los

efectos de las acciones llevadas a cabo por las mesas distritales. Pese a que no se

trataba de opiniones que pudieran ser asumidas como representativas, se les consi-

deró como un sondeo de lo que vendría aconteciendo en cada distrito. De este mo-

do, la mayoritaria de informantes manifestó que la mesa distrital brinda alternativas

de solución, aunque también se mencionó de manera importante que soluciona pro-

blemas y que permite coordinar trabajos conjuntos. De estos informantes no se re-

cogió manifestaciones de tipo negativo.

Más allá de aquella información general sobre las Mesas de Concertación, acopiada

de informantes clave en cada distrito, tiene sentido que se mencione otras opiniones

que fueran acopiadas durante las entrevistas cualitativas con madres de familia.8 En

estas entrevistas se evidenció cierto desconocimiento de la labor que vienen reali-

zando las Mesas de Concertación, principalmente en las regiones Ancash y Caja- 8 Reiteradamente, véase en el Anexo Nº 1 el destalle de estas entrevistas y, por tanto, la diferencia del dato acopiado a través de la Guía Distrital, que ha venido siendo presentada hasta este momento.

10

marca. Por lo general, son las mujeres líderes quienes participan en las mesas re-

presentando a sus organizaciones, quienes conocen de su existencia (vaso de le-

che, promotoras de salud, comedores populares, etc.).

En las mismas entrevistas, referidas en el párrafo anterior, se procuró acopiar infor-

mación sobre el trabajo de las mesas, hallándose opiniones divergentes, pues en

todas las regiones opiniones favorables y desfavorables acerca de su funcionamien-

to. Algunas dirigentes consideraron que las Mesas de Concertación son espacios en

donde los representantes de cada pueblo pueden expresar sus necesidades, lo cual

redundará en acciones que mejoren los servicios para la población en general. Ellas

se encuentran atentas a la participación de las entidades, percibiendo que los Muni-

cipios son quienes lideran y tienen la mayor participación, junto con el Sector Salud.

A otras dirigentes, por lo contrario, las Mesas de Concertación no les generan mu-

cha confianza. Refieren que los miembros de las entidades y organizaciones que

participan no sienten que se haya avanzado en nada. Cada cual priorizaría lo que

más le interesa y, como su funcionamiento es aún incipiente, no se ven resultados

concretos, además de prevalecer el protagonismo y los intereses personales.9

2.3 Organizaciones económicas y sociales

Con la Guía Distrital se pudo acopiar información sobre el nivel de organización de la

población en los espacios estudiados para dos temáticas: por un lado, organizacio-

nes locales que estuvieran relacionadas a programas de salud y nutrición10; por el

otro, organizaciones locales con fines económicos11. Esta información se acopió te-

niendo en mente que los sujetos del desarrollo deben ser pensados como una po-

9 Obsérvese cómo se da lugar a lo que se conoce como un “juego de suma cero”, pues el balance de ganancias y pérdidas generadas a partir de los comportamientos especulativos de todos los partici-pantes, en el espacio que teóricamente debiera servir para la coordinación, da como resultado un estancamiento general en los beneficios obtenidos por el conjunto. 10 Si bien es cierto que se trata nuevamente de un tema muy específico, debe recordarse que forma-ba parte de la estrategia del proyecto para el cual se realizaba el levantamiento de información. En cualquier caso y más allá de aquella restricción, esta especificidad no le resta importancia como tema a observar, para alcanzar algún grado de conocimiento sobre la dinámica social prevaleciente. 11 Resulta conveniente advertir que el estudio se llevó a cabo en áreas con generalizada presencia de comunidades campesinas, aun cuando la comunidad ejerza consuetudinariamente roles diferentes de acuerdo a la región de que se trate. En consecuencia, la preocupación del estudio no fue diagnosticar a la comunidad campesina en sí, para lo cual se hubiera requerido de otro diseño metodológico. Se trató simplemente de realizar un rápido sondeo sobre las recientes y vigentes organizaciones de pro-ductores en cada localidad indagada.

11

tencialidad más que como un factor ya dado, pese a que con la Guía Distrital se pu-

diera abarcar sólo a estos dos tipos de organizaciones especializadas. Así, indagan-

do a partir de la capacidad política e institucional de determinadas organizaciones de

la sociedad local, se esperaba alcanzar un acercamiento al tipo de procesos de de-

sarrollo que es posible emprender en cada distrito.

Respecto al primer tipo de organizaciones, para todo el ámbito estudiado se identifi-

có a 2,719 organizaciones, distribuidas del siguiente modo: 66% eran clubes de ma-

dres, 18% comedores populares, 12% unidades comunales de atención llevadas por

promotores comunales de salud12 y 4% cunas infantiles (véase Cuadro Nº 5).

Sobre las organizaciones locales con fines económicos antes especificadas, se aco-

pió preferentemente información sobre los diversos tipos de organizaciones de pro-

ductores y, para estas, un conjunto mayor de variables (véase Cuadro Nº 6). Así, se

pudo saber que de las 115 Guías Distritales acopiadas en todo el ámbito de estudia-

do, sólo en 72 distritos (63%) se ubicó algún tipo de organización de productores,

sobresaliendo la región Puno por contar con al menos una organización en el 100%

de los distritos visitados (27), en tanto que en las demás regiones se identifico las

siguientes proporciones: Ayacucho 58% (19 de 33), Ancash 50% (18 de 36) y Caja-

marca 42% (8 de 19).

Se hizo el esfuerzo por diferenciar a las organizaciones económicas encontradas de

acuerdo a una tipología básica, obteniéndose que, para todo el ámbito estudiado,

sobresalen claramente los diversos tipos de asociaciones de productores agrope-

cuarios con 38 (52.8%) y los diversos comités de productores agropecuarios con 18

(25%). Una presencia mucho menor tuvieron las diversas organizaciones de artesa-

nos con 5 (6.9%), otras organizaciones 4 (5.6%), gremios campesinos (cualquier

nivel) con 3 (4.2%), las empresas comunales con 2 (2.8%), y tanto empresas diver-

sas como organización de riego con sólo uno (1.4%) cada grupo.

12 Se trata de las Unidades Comunales conocidas como UROS, que se encuentran encargadas de la atención a niños con infecciones diarreicas, convirtiéndose en espacios de atención a cargo de los promotores comunales de salud.

12

Luego de acopiadas estas cifras, se solicitó a los informantes clave que practicaran

una evaluación del grado de organización y funcionamiento que presentan las orga-

nizaciones económicas por ellos mismos mencionadas. Se obtuvo así respuestas

similares para los dos grupos de organizaciones más representativas, esto es, tanto

los diversos tipos de asociaciones de productores agropecuarios, como los diversos

comités de productores agropecuarios, pues para ambos se manifestó un grado de

organización mayoritariamente regular, con clara tendencia a bajo. Esta tendencia

se repite al observar las opiniones sobre los otros tipos de organizaciones.

Cuando se intentó interrogar a los mismos informantes sobre los beneficios que re-

porta a los productores el encontrarse agrupados en las organizaciones económicas

existentes, únicamente en 63 de los distritos indagados (un 88%) se recogió alguna

opinión, dato indicativo de que se trata de un tema que se presta a suspicacias. Las

opiniones vertidas se concentraron en que la organización brinda acceso a crédito

(46%) y facilita la creación de mercados (35%). Después ello hubo sólo dos opinio-

nes: otros beneficios (16%) y ayuda mejorar precios de venta (6%).

Algo similar sucedió al interrogar a los informantes clave sobre las dificultades que

enfrentan las organizaciones económicas existentes, pues contestaron sólo en 64 de

los distritos indagados (89%). En este caso, la gran mayoría de las opiniones se con-

centró en la falta de apoyo de los asociados o agremiados (63%), seguido por dos

grupos casi similares de problemas: escasa capacidad directriz de los líderes (22%)

y el sesgo gremialista de las organizaciones (16%). No se señaló otros juicios al res-

pecto.

En cuanto a lo anterior, vale la pena mencionar que, de acuerdo a la información

acopiada paralelamente a través de instrumentos cualitativos13, se pudo identificar a

determinados productores sumamente dinámicos, que han desarrollado sus capaci-

dades, ya sea a través de propia iniciativa o de la intervención de entidades externas

de cooperación. A pesar de las limitaciones en la información acopiada sobre estos

productores, se está en condiciones de afirmar, como impresión de las visitas de

13 Se recalca que debe revisarse en el Anexo Nº 1 el destalle de estas entrevistas y, por tanto, la dife-rencia del dato acopiado a través de la Guía Distrital.

13

estudio, que, en términos de magnitud de población, el nivel de fortaleza y represen-

tación de las organizaciones identificadas es bastante bajo.

Además de toda la información arriba presentada, la Guía Distrital se empleó a fin de

acopiar determinadas referencias de informantes clave sobre dos de las entidades

que más participarían en las Mesas de Concertación de los distritos indagados: el

Municipio Distrital y la representación del Ministerio de Salud - MINSA (véase Cua-

dro Nº 7).14 Para el caso de la participación de los Municipios, se identificó que se les

percibe regular, con determinada tendencia a mejorar. Para el caso del nivel de con-

fianza que brindaría esa participación apareció un nivel medio, con mayor inclinación

hacia regular y bajo. Luego se indagó por la predisposición a concertar, señalándose

mayoritariamente que sí, aunque paralelo se mencionaran limitaciones de todo tipo e

inclusive Municipios que no conciertan. Referido a la participación de los Municipios

en actividades derivadas de la respectiva mesa, la información facilitada indica que

esta se concentra en la limpieza de sistemas comunales de agua potable y vigilancia

de la calidad del agua. En lo que atañe al grado de asistencia de los representantes

municipales a las reuniones de su respectiva mesa, se informó que suele encontrar-

se entre permanente y frecuente, aunque hay algunos Municipios que lo hacen irre-

gularmente. Finalmente, respecto al cumplimiento que tiene el Municipio sobre los

acuerdos de su respectiva mesa, este se menciona entre destacable e incipiente,

con mayoría de suficientes.

Siguiendo la misma secuencia temática, las observaciones acopiadas sobre el

MINSA en los distritos indagados fueron las siguientes: se le los percibe regular, con

clara tendencia a mejor; se le brinda un nivel de confianza medio, con mayor ten-

dencia a alto, pero también destacan opiniones de regular y bajo; mostraría una ma-

yoritaria predisposición a concertar, aunque habría restricciones de todo tipo e inclu-

sive determinados casos de informalidad y limitación; su participación en actividades

derivadas de la mesa distrital se concentra, por especialidad, en las jornadas de

atención integral de salud; su grado de asistencia a las reuniones de la respectiva

14 La temática delimitada en el estudio y las siempre presentes restricciones infraestructurales impi-dieron poder acopiar información sobre otros organismos u organizaciones participantes de las Mesas de Concertación, razón por la cual es de reiterar que este punto debe ser igualmente considerado como una aproximación o sondeo a determinado segmento del conjunto de organizaciones, que aun-que muy importante en los ámbitos estudiados, no deja de ser una parte.

14

mesa está entre permanente y frecuente, aunque hay casos de asistencia irregular;

y finalmente, en lo que toca al cumplimiento de los acuerdos de la respectiva mesa,

este factor se coloca de nuevo entre destacable e incipiente, con mayoría de sufi-

cientes.

2.4 Organizaciones locales de servicios: agua y saneamiento ambiental

Como antes se dijera, la Guía Distrital fue empleada para acopiar datos referidos a

áreas temáticas muy específicas, como lo es la organización local de servicios socia-

les para el agua y el saneamiento ambiental. Esta información disponible grafica una

parte de la realidad de los distritos estudiados y, en esa medida, proporciona indicios

indudables sobre el desarrollo de determinadas capacidades de gestión de la pobla-

ción, que es a donde finalmente se desea llegar.

De los 115 distritos estudiados con la Guía Distrital, se comprobó que en un 32%

(37) se contaba con las llamadas Juntas Administradoras de Agua Potable (JASS),

organizaciones promovidas por CARE en las diferentes áreas de intervención. Ade-

más de las JASS, se identificó que en el 65% de los distritos estudiados (75) existe

otro tipo de organizaciones, que igualmente cumplen funciones de administrar los

servicios de agua, pero que fueran promovidas por otras entidades. En el 3% restan-

te de los distritos estudiados (3) no fue posible registrar información sobre este tipo

de organizaciones (véase Cuadro Nº 8).

Otros datos acopiados son los siguientes. De los 112 distritos estudiados que conta-

ban con algún tipo de organización administradora de agua, en el 52% (58) cumplían

las familias con el pago de tarifas, en el 30% (34) no cumplían y en un 18% (20) no

se había fijado cuota alguna. Respecto del mantenimiento, en el 39% de los distritos

(44) se hacía en forma permanente, en el 30% (34) se mantenía los servicios con

dificultad y en un 24% (27) se hacía algunas veces. En los distritos restantes (7%)

no funcionaba el sistema o no se obtuvo información alguna.

15

Durante la fase de entrevistas con dirigentes de las mencionadas JASS15, se com-

probó que estas vienen trabajando en forma regular, ya sea como juntas indepen-

dientes que operan en sus diferentes comunidades o como Asociación de JASS

(AJASS), organización que agrupa a varias JASS de un distrito, como es el caso de

las encontradas en las regiones Ancash y Cajamarca, esta última recientemente

conformada.

Los dirigentes refieren que vienen trabajando bajo su reglamento, el cual es respe-

tado por todos los usuarios. Las familias abonan en su mayoría las tarifas (un Nuevo

Sol por mes ó 10 por año) en forma regular, con las excepciones del caso, a quienes

se aplica las sanciones correspondientes. El mantenimiento de los servicios depen-

de de cada JASS. Algunas lo realizan en forma mensual, otras bimensual, depen-

diendo del ingreso económico disponible. Por su parte, el MINSA se encarga de eva-

luar la calidad del agua, tarea que realizaría en forma eventual.

Para estos dirigentes el estar capacitados, el haber hecho la réplica a los usuarios y

el hacerles seguimiento, son sus principales fortalezas. Sus principales logros son

una gestión exitosa, el poder tener agua y tomarla limpia, la disminución de la con-

taminación, la reducción de las enfermedades y menos muertes. Se evidenció con-

ciencia en que la gestión ineficiente se refleja en el incumplimiento del pago de tari-

fas, lo cual es un riesgo para el funcionamiento de sus organizaciones. Una deman-

da común entre todos es capacitación, local propio, incremento de su capital para

ampliación y reparación de materiales y equipos.

Las visitas de campo16 permitieron comprobar que las JASS cumplen un importantí-

simo rol en las comunidades donde han sido organizadas, en tanto organizaciones

que administran el servicio de agua. El hecho de trabajar perseverantemente todo lo

referido a un bien de carácter público y de beneficio para toda la población, ha hecho

que se convierta en una organización comunal sostenible, cuyo funcionamiento exi-

15 Se reitera nuevamente que debe revisarse en el Anexo Nº 1 el destalle de estas entrevistas y, por tanto, la diferencia del dato acopiado a través de la Guía Distrital. En principio, no se entrevistó a diri-gentes de los otros tipos de organizaciones, por no haber sido priorizado en el diseño del estudio. 16 Realizadas por los responsables de la ejecución del estudio. Se recuerda que en el Anexo Nº 1 es posible encontrar una breve reseña del diseño metodológico para este estudio, dentro del cual ad-quieren sentido las mencionadas visitas.

16

toso se basa en una gestión de calidad y el compromiso de sus usuarios, factores

que aseguran un buen servicio.

FONCODES (Fondo de Compensación para el Desarrollo Social) y MINSA han apo-

yado básicamente en la construcción de los servicios y han capacitado a grupos de

personas (primero dirigentes) en el mantenimiento de la infraestructura. Les propor-

cionaron reglamentos de funcionamiento y pautas básicas de organización y admi-

nistración, sin mayor acompañamiento que permita ir haciendo los ajustes necesa-

rios.

Esto ha dado lugar a que existan organizaciones que han ido surgiendo gracias al

empuje de sus dirigentes. Pero también se han encontrado organizaciones débiles,

con dirigencias sin capacidad de liderazgo y que a duras penas mantienen el servi-

cio, por la voluntad de unas cuantas personas, pero sin mayor reconocimiento por

parte de los usuarios.

Cualquiera sea la situación, no todas las familias cumplen con el pago de tarifas, lo

que dificulta el normal mantenimiento de los servicios. A ello se suma el hecho de

que en muchos casos estas construcciones fueron realizadas años atrás. El irregular

mantenimiento y las deficientes condiciones de reparación no garantizan la duración

de los sistemas, situación que preocupa a los dirigentes. El crecimiento poblacional

es otra de sus preocupaciones, puesto que en algunos lugares los reservorios no

logran abastecer a todas las familias. Sus demandas se centran en la ampliación de

los sistemas, capacitación intensiva a todo nivel, y apoyo económico para reflotar

sus sistemas.

En las regiones Ancash y Cajamarca, los responsables del estudio entrevistaron17 a

algunas autoridades encargadas de desarrollo urbano de municipalidades y de salud

ambiental del MINSA. Al momento del trabajo de campo para el presente estudio ya

se estaba iniciando coordinaciones para empadronar a las juntas o comités adminis-

tradores de agua. Las acciones conjuntas permitirán fortalecer a estas organizacio-

17 Se reitera nuevamente que debe revisarse en el Anexo Nº 1 el destalle de estas entrevistas y, por tanto, la diferencia del dato acopiado a través de la Guía Distrital.

17

nes, para impulsar el mejoramiento de prácticas de higiene y saneamiento en la po-

blación.

Las JASS, capacitadas y competentes, habrían demostrado tener gran influencia

sobre la población, aunque no debe dejarse de observar que su función y mandato

se ciñe a la administración y supervisión del uso de los sistemas de agua y sanea-

miento. Este hecho puede ser considerado como una “capacidad instalada”, que se

convierte en otra oportunidad para fomentar cambios de comportamiento. Según los

dirigentes de las JASS no son ellos sino los promotores de salud quienes asumen la

tarea de capacitar a la población en prácticas de higiene. Sin embargo, a pesar de

encargarse de aquella tarea no les impide ser reconocidos como autoridad, lo que

les convierte en agentes de cambio, hecho que induciría a entender procesos de

fortalecimiento de determinadas capacidades locales para la gestión, algo que po-

dría contribuir de modo más específico en la tarea del desarrollo regional.

3. Derivaciones en términos de hipótesis de trabajo

3.1 Sobre los rasgos básicos del “mapa” social y político para las regiones es-tudiadas

El punto de partida para esta materia de análisis es la reconstrucción de los escena-

rios regionales estudiados y su expresión por medio de una representación gráfica

de los actores identificados, incluyendo en ello a las redes que estos ponen en mar-

cha.18 A esta representación se le denomina el “mapa” social y político regional, el

cual es empleado genéricamente como instrumento para un análisis básico de la

institucionalidad. De esta forma, se procurará identificar –hasta el punto en que la

información disponible lo permita– a los grupos de interés y a los grupos decisorios

regionales, sean públicos o privados. Dentro de ello se hará un esfuerzo por diferen-

ciar a los actores estratégicos en los procesos decisorios (los que tienen poder real),

pero también por colegir el grado de participación de los diferentes grupos sociales

en la formulación y ejecución de los proyectos y planes de acción para su región.

18 Obsérvese la ayuda visual con esta representación gráfica en el Anexo Nº 2.

18

Referido a esto último, resultará especialmente interesante el intento por acercarse

al detalle de sus inquietudes y los retos que se plantean sobre procesos de desarro-

llo.

En el caso específico del estudio realizado, la información sobre el escenario social y

político se ordenó −para un momento del tiempo− alrededor de una entidad de reco-

nocida significación, las ya mencionadas y definidas Mesas de Concertación, que,

según la información presentada, existían entonces en cerca del 80% de los distritos

estudiados. Al respecto, las cifras acopiadas y los testimonios recogidos indicaban

que en el espacio territorial de los distritos estudiados estas mesas se encontraban

todavía en una etapa de formación, en el sentido de estar en marcha procesos de

negociación entre los grupos de actores involucrados.19 De este modo, la evidencia

encontrada permite afirmar que las mesas han servido y podrían seguir sirviendo

fundamentalmente a modo de encuentro preparatorio entre las diversas autoridades

públicas locales, así como entre estas y representantes de la sociedad civil, habida

cuenta del insuficiente contacto corporativo que existía entre todas estas.

No obstante, faltaba todavía mucho para poder hablar de espacios ya institucionali-

zados, en el sentido de existencia tanto de una estructura organizativa formalizada,

como de normas de comportamiento mutuamente aceptadas y respetadas, espacio

en el que todos los participantes conciban y realicen habitualmente actividades en

beneficio manifiestamente recíproco. De este modo, se puede extraer las siguientes

conclusiones para en los distritos estudiados en ese momento:

• La organización formalmente entendida era aún genéricamente débil, salvo casos

excepcionales.

• Para las interacciones entre los participantes se seguía considerando las mismas

normas de comportamiento preexistentes, por tanto, no se generaban los funda-

mentos para el fortalecimiento de relaciones de confianza, menos se puede

hablar de una efectiva coordinación.

• No habría democratización propiamente dicha: no adhiere intereses de grupos

sociales disímiles, en la medida que no se encuentra en capacidad efectiva para

19 El diseño del estudio no permite acopiar información específica sobre otro tipo de experiencias de coordinación, si es que la hubiera habido, aunque la información disponible incluye implícitamente aquellos procesos. Véase las limitaciones metodológicas en el Anexo Nº 1.

19

coordinar, por tanto, ni diseña estrategias comunes, ni vela por el cumplimiento

de acuerdos.

En consecuencia, se menciona a continuación, a manera de ejemplo, algunos temas

en los que habría aún un largo y oscilante camino por recorrer:

• Decidir, organizar y emprender efectivamente procesos de planificación concer-

tada.

• Servir de vehículo para el acceso a información veraz sobre el desarrollo de la

gestión pública, información que sea útil para los procesos de toma de decisiones

de todos los actores.

• Acoger y discutir con pertinencia y diligencia las demandas, propuestas y reco-

mendaciones de representantes de la sociedad civil local.

En términos de un análisis desagregado sobre los grupos de interés identificados

para aquel momento en las Mesas de Concertación, la información acopiada no es

del todo detallada, aunque permitió observar una presencia mayoritaria de entidades

del sector público, siendo además el Municipio local la organización que solía tomar

la iniciativa para el funcionamiento de la mesa y los procesos de planificación local.

A pesar de esta preponderancia numérica, no es posible afirmar que las mesas se

crearon y activaron sólo en función de las entidades del sector público. Sí quedaría

la percepción de que estas últimas resultan hoy en día fundamentales para entender

la dinámica de las sociedad local, y de hecho hay situaciones claras en que asumen

el protagonismo. Sin embargo, en una importante cantidad de casos, fueron también

organizaciones privadas y/o de la sociedad civil quienes ejercieron presión sobre los

funcionarios públicos, a fin de que la mesa efectivamente se instalara y alcanzara un

nivel básico de funcionamiento.

Interesantemente, respecto al Municipio local se ha observado que, si bien procura-

ba generalmente liderar el proceso de las Mesas de Concertación, no contaba con

mecanismos preexistente y efectivos para ganar convocatoria. En otras palabras, el

representante del Estado es débil en un territorio marginal, pues los servicios que

puede ofrecer el Municipio resultan secundarios o ya vienen siendo prestados por

otras entidades (como agua y saneamiento), o no cuenta con recursos para ampliar-

los (es dependiente), con lo cual su capacidad de negociación se ve reducida. A di-

20

ferencia de ello, son otros organismos públicos de origen regional o central los que

tienen mayor capacidad para brindar servicios, pero igualmente se observa que es-

tán más desconectados de la dinámica local y, por ende, más allá de acciones de

corto plazo, no llegan propiamente a liderar procesos conducentes a fortalecer la

gobernabilidad local. Se colige que la autoridad local, además de presentar una ima-

gen de debilidad, no consigue ser funcional para el control del territorio, aunque fue-

ra en el nivel más elemental.

Ante aquellas circunstancias, la entidad que asumía la coordinación de la mesa fre-

cuentaba ser aquella que representaba al sector social que adquiere el mayor prota-

gonismo en cada ámbito. Así es como regresamos a que, en la mayoría de los distri-

tos visitados e indagados, es el Municipio local quien asumía este rol, pues en el

acostumbran encontrarse presentes los agentes económicos más importantes de la

región, sus representantes o “intermediarios”. Es por ello que las actividades vincu-

ladas con la producción y el comercio serían atendidas con especial interés en la

mayoría de las mesas, aunque esto no significa tampoco que se trataba de un grupo

dominante homogéneo y con capacidad o intención para acumular localmente.

Igualmente se encontró cierta presencia de dos sectores de servicios sociales bási-

cos: salud y educación, en ese orden. Probablemente, los intereses de la sociedad

civil se vean algo mejor representados a través de delegados de estos sectores de

servicios básicos, siempre en manos del sector público para los distritos estudiados,

pero que, en la mayor parte de los casos, no llegan a asumir tanto protagonismo real

como los representantes de los agentes económicos, punto en el que se identifica

otra vez la debilidad del Estado en el ámbito local.

Respecto a las organizaciones sociales que fueran investigadas habría algo que

añadir, ya sea organizaciones que brindan servicios sociales (por ejemplo salud nu-

trición), pero también las organizaciones de productores con carácter funcional. Para

prácticamente la totalidad de los casos es posible concluir que participaban en la

Mesa de Concertación en la perspectiva de aprovechar la oportunidad para presio-

nar a los representantes del Estado (servicios, obras), pero no se identificó una ca-

pacidad efectiva para formular propuestas ni para accionar de modo cooperativo. En

general, la impresión recogida a modo de sondeo rápido, es que no había una identi-

21

ficación clara de las funciones y actividades de las mesas existentes, observándose-

les más bien como entidades públicas adicionales, formadas en medio de la influen-

cia de actores externos, si bien podrían servir de cualquier modo a fin de acceder a

recursos para proyectos de corto plazo.

El proceso de generación y puesta en marcha de los planes estratégicos en las me-

sas distritales indagadas resulta un buen ejemplo de cómo funciona el escenario

social esquematizado. De este modo, se pudo especificar que sólo alrededor de una

tercera parte de las mesas identificadas había logrado hasta la fecha del estudio

elaborar un plan estratégico. No se pudo discutir mucho sobre el contenido de estos

planes, a fin de evaluar si se trataba de documentos que los calificara como tales.

No obstante, los indicios recogidos indican que se trata de documentos bastante pre-

liminares, pues constan de una larga parte de diagnóstico descriptivo y de una lista

de objetivos, más relacionados a simples demandas, que a un proceder acordado en

común para alcanzar algún fin previsto.

La argumentación, generalmente recogida al respecto, incide en las dificultades fi-

nancieras como obstáculo principal para poder plantearse las medidas que se reque-

riría, a fin de superar las deficiencias halladas en el diagnóstico. De acuerdo a esta

idea, la sola inyección financiera sería suficiente para poner en marcha el desarrollo

de sus territorios. Ello, con todo, no sería tan sencillo, pues se comprobó que no sólo

hay una escasez actual de recursos para el financiamiento, sino que no se ha dado

forma a un concepto claro para fomentar la generación de riqueza, localmente y al

largo plazo. Este es un hecho significativo, si se considera que, en una importante

cantidad de casos, se habría hecho el esfuerzo por trabajar participativamente los

planes. Probablemente se trate, en consecuencia, de ausencia de liderazgo capaz o

de un comportamiento elusivo por parte de los recursos humanos que puedan cum-

plir con este tipo de función.

Lo último no significa que se haya comprobado una incapacidad implícita a los gru-

pos de interés presentes en los distritos estudiados, sino más bien podría ser un re-

flejo de experiencias sucesivas de fracaso en un trabajo asociado y orientado hacia

22

el beneficio común.20 De esta forma, es posible que las mesas se hayan dado regu-

laciones formales para su funcionamiento, y hasta que estas regulaciones se estén

cumpliendo (como lo es la frecuencia de reuniones), pero más allá de esta formali-

dad, interesa la existencia de normas de interacción implícitamente adoptadas, cuyo

cumplimiento facilitaría la generación de relaciones de confianza y, por tanto, la efec-

tiva coordinación dentro del ámbito local con el fin de un trabajo en común.

Aquella idea nos permite regresar al tema de la solidez interna de las estructuras

organizativas generadas a partir de las mesas. La información acopiada permitiría

entender que se estaba frente a gérmenes de lo que podría convertirse en algún

momento en una organización consolidada, aunque para llegar a ello los plazos eran

bastante disímiles entre un distrito y otro. A este respecto, uno de los factores cen-

trales sería la capacidad de la organización generada para incorporar los intereses

de los grupos sociales que dicen representar o expresar, fundamentalmente en lo

que se refiere a los procesos a través de los cuales se formulan decisiones hacia

temáticas que inciden en el cambio, el progreso o el desarrollo concreto de sus loca-

lidades, y en los planes consiguientes.

Lo anterior quedó graficado a través de las manifestaciones que se pudo acopiar de

informantes clave sobre el funcionamiento de las mesas. Así, al hablar de las princi-

pales dificultades para el funcionamiento de las mesas, además de la importancia

dada a las ya mencionadas restricciones financieras, aparece muy cerca el tema de

la poca participación observada en sus mismos conciudadanos. Detrás, aunque sin

reducirle significado, se mencionó una baja calificación de la coordinación y el cum-

plimiento de acuerdos, hechos que resultan resaltantes tratándose precisamente de

una entidad que surge a fin de superar barreras para la acción común en las locali-

dades. Si bien es cierto que, a pesar de aquellas limitaciones, se le reconoce deter-

minado rol en la solución de dificultades y en la coordinación de acciones, también

20 Con ello se está pensado en el concepto de “acción colectiva”. Véase al respecto: AXELROD, Ro-bert. La evolución de la cooperación. El dilema del prisionero y la teoría de los juegos. Madrid: Alianza Editorial, 1986; CROZIER, Michel; FRIEDBERG, Erhard. El actor y el sistema. Las restricciones a la acción colectiva. México: Alianza Editorial Mexicana, 1990; KERVIN, Bruno; Equipo del CEDEP-Ayllu. Campesinos y acción colectiva: la organización del espacio en las comunidades de la sierra sur del Perú. En: Revista Andina, Año 7, Nº 1. Cusco, julio 1989. Páginas 7 a 57.

23

se exteriorizó una suerte de cauteloso mutismo al momento de emitir opinión sobre

el funcionamiento de las mesas.

Antes de pasar a esbozar algunas conclusiones generales sobre el escenario social

analizado y las intervenciones conducentes a procesos de desarrollo, vale la pena

regresar nuevamente hacia los datos encontrados para las organizaciones21 de pro-

ductores y las organizaciones de usuarios de agua potable, que en una gran mayo-

ría de casos forman parte efectiva de las mesas en sus localidades.

No fue fácil clasificar a las organizaciones de productores, en tanto estas se encuen-

tran sumamente disgregadas y manifiestan, en general, serios rasgos de desestruc-

turación. Es por ello que se optó por diferenciar a los grupos de productores agrope-

cuarios organizados entre los llamados “comités” y “asociaciones”, ambos discrimi-

nados de los gremios campesinos convencionales, que serían una notoria minoría,

al igual que los demás tipos de empresas, organizaciones de regantes, etc.22

Los “comités” pueden haber aparecido previamente en el tiempo y suelen ubicarse

entre la reivindicación más simple y el cumplimiento de funciones especialmente en-

comendadas, lo cual puede implicar o no la facilitación de servicios a los miembros

(por ejemplo, cuando se forman comités comunales especializados). Las “asociacio-

nes”, en cambio, suelen ser más recientes, especializadas y orientadas específica-

mente a proveer servicios, pues es lo que les da razón de existencia. Esta diferen-

ciación no debe aplicarse mecánicamente, pero ayuda a entender mejor un escena-

rio en el que las organizaciones de productores son relativamente pocas y, cuando

existen, sus integrantes se han inclinado por exigir más servicios productivos, algo

que, de acuerdo a los testimonios acopiados, les es todavía muy problemático de

proveer.

21 Al presentar esta información se aclaró que se trata de tipos de organizaciones metodológicamente seleccionadas para los ámbitos estudiados, por tanto, que no necesariamente resultarán representa-tivas del conjunto de la organización local existente. Pese a ello, se dijo también que sirve como in-formación a modo de sondeo, para observar el quehacer organizativo local. 22 No puede dejar de observarse que la producción agropecuaria marginal, característicamente ex-tendida en estas regiones, ha influido en que no existan otro tipo de organizaciones, como las de regantes, que sí son representativas en otras regiones.

24

Respecto a las organizaciones de usuarios de agua potable, se comprobó una pre-

sencia mucho más expandida en los distritos estudiados, que las organizaciones de

productores. A diferencia de estas últimas, en esta expansión ha jugado un rol fun-

damental la política de reforma, pues ante el retiro del Estado de diversas funciones

de prestación de servicios públicos, los organismos externos de promoción del desa-

rrollo no dejaron de intervenir, aunque pusieron como condición la organización de la

población. Sea cual fuere la entidad externa interventora, la población reaccionó po-

sitivamente ante aquella exigencia y se identificó este tipo de organizaciones en

buena parte de los distritos estudiados.

Respecto al cumplimiento de sus funciones, las opiniones recogidas indicaban que

persisten determinadas limitaciones para la administración del servicio público a su

cargo, lo cual no parecería deberse a una falta de capacidades, sino probablemente

a una determinada tendencia a seguir esperando el subsidio proveniente del sector

público, en lugar de asumir la responsabilidad de sacar adelante organizaciones au-

tónomas.

3.2 Sobre una estrategia que enfrente los retos de la nueva institucionalidad

El examen del escenario social y político en las regiones estudiadas permitió, a pe-

sar de las limitaciones en la información disponible, formarse una idea de los princi-

pales intereses y relaciones de poder que forman parte, en ese momento, de este

tipo de escenarios, por tanto, esclarecer determinadas precondiciones que deben

considerarse cuando se plantea cualquier tipo de intervención por parte de actores

externos. Con ello se quiere afirmar enfáticamente que las intervenciones externas,

así se encuentren signadas por cualquier tipo de intencionalidad altruista en pro del

desarrollo, portan consigo el riesgo de una desacertada aventura, en la medida que

comprobadamente pueden generar más problemas que soluciones. En este sentido,

se recalca que el presente subpunto de conclusiones está dirigido fundamentalmen-

te a las organizaciones externas de apoyo, en la medida que la información disponi-

ble se acopió con esa finalidad.

Recapitulando, se identificó escenarios en los que las expectativas de los actores

sociales pueden dividirse primeramente de acuerdo a su naturaleza: públicos y pri-

25

vados. Respecto a los actores pertenecientes a organismos públicos, se pudo com-

probar una preocupación que les es propia, a fin de garantizar su permanencia en

los cargos. Sean estos elegidos o nombrados, igualmente esta preocupación se en-

cuentra presente y les orienta hacia actividades de muy corto plazo, pero de impac-

tos inmediatos en la opinión de la población. Este hecho general, nuevamente corro-

borado, no impide que determinadas autoridades o funcionarios públicos muestren

un mayor horizonte en sus reflexiones y acciones, hecho que habría facilitado la ela-

boración de planes estratégicos de desarrollo con mayor sentido, aunque esta no

sea la regla.

En cuanto a la población, debe destacarse primeramente un hecho significativo, esto

es, la aparente diferenciación que se observó entre los intereses del poblador como

productor y como usuario de servicios públicos. Esta diferencia se hace manifiesta

cuando se indaga sobre los temas por separado, pero también cuando se intenta

hacer confluir en una sola discusión las diferentes temáticas concernientes al desa-

rrollo local. Un tema ya clásicamente delicado para tratar con la población es el del

agua, bien público escaso, cuyo uso debe hoy organizarse en función de dos fines

principales: agua para riego y agua para el consumo en los hogares. A pesar que

podría pensarse en que los pobladores rurales son a la vez usuarios de ambos tipos

de bienes, se identificaba poca fluidez en el tratamiento de las temáticas. La impre-

sión que dejaba aquella situación es la de un medio social que se organiza de acuer-

do a algunos intereses dominantes, en tanto que el resto de actores busca adecuar-

se a fin de sobrevivir a como dé lugar, en un medio poco propicio para la coordina-

ción y los acuerdos. Todo ello a pesar de la existencia de Mesas de Concertación,

de diversas comisiones de trabajo y de la presencia de organismos públicos y priva-

dos de promoción.

En consecuencia, encontramos que la mesa permitía reunir al poblador local, en el

rol que le toque ejercer, pero no conseguir unificar las temáticas e intereses en una

práctica común, como podría ser para la administración del recurso agua en una

cuenca para los diversos usos posibles. En medio de aquellas circunstancias resal-

taban los intereses de los agentes económicos preponderantes en cada localidad,

por ejemplo los comerciantes, quienes determinan el rumbo de cada proceso y las

26

principales decisiones. Para estos las obras de corto plazo sirven igualmente a fin de

mantener legitimidad y el interés de la población.

De este modo, el corto plazo guiaría los intereses y expectativas tanto de actores

públicos como privados. Las posibles alianzas y conflictos entre los grupos de inte-

rés identificados en el caso de las Mesas de Concertación distritales que fueran in-

dagadas, no representarían entonces una dinámica a favor de un concepto de desa-

rrollo para el largo plazo, sino más bien de la necesidad de supervivencia en un con-

texto de escasos recursos y pocas oportunidades. No fue posible distinguir un “mo-

delo” común a futuro para el propio territorio, ni siquiera en los agentes económicos

temporalmente más exitosos.

Más allá de aquel marco general, sin embargo, no debe dejar de mencionarse la

aparición de comprobados espacios para el aprendizaje, vale decir, para la puesta

en debate de las temáticas, para la confrontación de ideas y para la experimentación

en una ejecución que brinde probables beneficios mutuamente satisfactorios. En lo

que atañe a una gestión eficaz de lo que se ejecute, sí quedaría aún mucho camino

por recorrer, no sólo en el campo de fortalecimiento de capacidades, sino de amplia-

ción del horizonte intuitivo de los actores.

Es en estos escenarios, bastante prototípicos de las localidades estudiadas, con

fuertes rasgos de “ruralidad”, debe hacerse un esfuerzo especial por deslindar el rol

que pueden cumplir las organizaciones públicas y privadas, que pretenden contribuir

a la promoción del desarrollo, fundamentalmente en lo que se refiere al fortaleci-

miento de la gobernabilidad local. Algunas conclusiones generales al respecto, deri-

vadas de las constataciones halladas durante el estudio, son las que acto seguido se

presentan.

Primeramente, debemos enfatizar en que el estudio se efectuó en ámbitos caracteri-

zados por importantes índices de pobreza, escaso desarrollo del mercado interno e

insuficiente estructuración social y política que garantice un eficaz autogobierno. Una

conclusión inmediata es, en consecuencia, que la pobreza no es sólo un hecho vin-

culado a las debilidades de la economía local y/o a la escasa dotación de recursos,

sino que estos factores se ven entretejidos con lo que aquí hemos denominado el

27

“mapa” social y político imperante. Una sociedad local poco estructura en función de

enfrentar su propios requerimientos, será un escenario complejo para fomentar pro-

cesos de desarrollo, por tanto, mal harían las entidades externas de apoyo en inser-

tarse sin prever las consecuencia de una acción estándar o paradigmática, que no

repare en la potencial conflictividad local.23

Esto última reflexión considera que las condiciones materiales podrán ser escasas,

pero ello no implica imposibilidad absoluta para poder diseñar intervenciones con

sentido. Cualquier esfuerzo por promover el desarrollo local será insuficiente y recu-

rrentemente vulnerable, si es que no se tienen en cuenta las condiciones sociales y

políticas para alcanzar en simultáneo:

• Un fortalecimiento efectivo de las capacidades para participar en igualdad de

condiciones en los mercados internos.

• Un fomento de la inversión, en el marco de una adecuada coordinación entre los

actores locales.

En este contexto se debe considerar que, si bien las familias de ámbitos rurales

marginales logran sobrevivir y hasta progresar lentamente, pese a la pobreza mate-

rial, debido a su compleja organización social basada en el parentesco y en estructu-

ras recíprocas de intercambio y redistribución, esa no es una situación que tenga por

que aceptarse como modus vivendi inevitable, más aún si es que impide ampliar el

horizonte de mira para un desarrollo local efectivamente sostenible.

Consiguientemente, la segunda constatación fundamental está referida al tipo de

intervención de agentes externos, pues ya no se trata de facilitar bienes y servicios,

sino de fomentar las condiciones humanas locales para un abastecimiento sosteni-

ble de aquellos bienes y servicios. En otros términos, las intervenciones debieran

dirigirse explícitamente a fortalecer estructuras organizativas, que resultan hoy en

día imprescindibles para el aprovechamiento de recursos y potencialidades. Fortale-

cer organizaciones implica, sin embargo dos ámbitos de acción: la parte meramente

formal; pero también, y fundamentalmente, los valores y las normas que subyacen a

23 Al respecto se está pensando fundamentalmente en el rol que cumplirían los ya inevitables “inter-mediarios” y los efectos consecuentes de este hecho en las posibilidades de acuerdos para un com-portamiento cooperativo de parte de todos los grupos de interés presentes.

28

las estructuras organizativas formalizadas, y que se convierte en una suerte de mar-

co institucional para su funcionamiento.

Esta finalidad en la intervención se fundamenta en una base conceptual nuevamente

comprobada: que tanto las organizaciones, definidas como los seres humanos agru-

pados alrededor de objetivos comunes, como las instituciones, entendidas como las

normas que rigen la interacción de aquellos seres humanos organizados, surgen a

fin resolver dificultades colectivas de coordinación o conflictos, sean estos alrededor

de objetos materiales, sociales o morales. En la medida en que las experiencias ob-

servadas nos indican que esto no es un proceso nada sencillo, se requiere fomentar

un sistema socialmente acordado de incentivo-sanción, nunca impuesto desde fuera,

que se encargue de informar, de guiar y de fiscalizar el cumplimiento de las normas

socialmente acordadas para beneficio del conjunto. Algo que, por ejemplo, escasa-

mente se observó en el funcionamiento de las Mesas de Concertación de los distri-

tos indagados.

Esta forma de concebir un probable funcionamiento del escenario social en las áreas

de intervención, permite dejar en claro que tanto organizaciones como instituciones

no se constituyen por fines meramente formales, sino para generar confianza entre

las personas que viven en esa sociedad, concretamente, en un territorio determina-

do. Las estructuras organizativas y las normas institucionalizadas perdurarán tanto

cuanto duren las incertidumbres que pretenden resolver, transformándose o desapa-

reciendo si los problemas cambian, evolucionan o se extinguen.

Una entidad externa de cooperación que entienda sus intervenciones como un me-

dio para fortalecer los arriba mencionados parámetros de comportamiento en la in-

teracción humana, podrá garantizar la sostenibilidad de sus resultados, pues estará

asegurando ante todo la posibilidad del autogobierno, más allá de la escasez y la

restricción material. Lo que se conseguiría con ello es cimentar la vida de las socie-

dades locales, de modo que se cuente con fundamentos de largo plazo sobre los

cuales se puede producir, comerciar, gobernar, dar asistencia social, distribuir recur-

sos y bienes, usar bosques, utilizar aguas, etc. En otras palabras, toda actividad

humana se efectuaría con base a organizaciones y a normas establecidas en co-

mún, que han sido acordadas y ratificadas localmente.

29

Por ejemplo, alguien puede argumentar que con el crecimiento del mercado interno

en sí mismo se tendría indicio suficiente sobre lo que se desea alcanzar. Sin embar-

go, esto puede suceder bajo beneficio de unos pocos y hasta con las “exportación”

de los beneficios obtenidos, de modo que los impactos locales serían realmente limi-

tados. En consecuencia, no es suficiente un crecimiento absoluto, sino que resulta

necesario recalcar la importancia de fortalecer la institucionalidad local que genere

confianza y asegure inversión, por tanto, institucionalidad entendida como un siste-

ma de normas socialmente acordadas que permita resolver las dificultades colecti-

vas, esto es, los conflictos y las barreras a la coordinación local.

Desde hace ya mucho tiempo que en el ambiente de la cooperación para el desarro-

llo se trata con prioridad el tema del fortalecimiento de la institucionalidad y la gober-

nabilidad. Con las experiencias aquí acopiadas se deja mucho más claro que tam-

poco basta con transferir o insertar patrones de organización social para la goberna-

bilidad. Por ejemplo, en el modelo general de las Mesas de Concertación −constitui-

das a partir del D.S. Nº 001-2001-PROMUHDE, mencionado al inicio del punto 2−,

se ha podido percibir que existirían especificidades en los intereses y expectativas

de los actores locales que no se estaban considerando con el peso que requieren,

pues el trabajo de promoción se habría orientado sólo de acuerdo a la influencia

ejercida por uno u otro grupo de interés. Las intervenciones debieran orientarse, en

consecuencia, más hacia la vida cotidiana local, hacia el conjunto de organizaciones

y normas que la articulen y coordinen, a veces de manera espontánea y otras de

manera deliberada.

Como conclusión final, nuestra propuesta sustancial para cualquier intento de inter-

vención en espacios rurales, consiste en reforzar primero la institucionalidad local y

promover las capacidades de la población para la autogestión de los asuntos públi-

cos, más allá del tema de financiamiento. En otras palabras, las intervenciones debi-

eran orientarse a fortalecer las capacidades de los actores para la coordinación de

intereses y para la participación en relaciones de mercado. La coordinación tendrá

efectos en organizaciones bien estructuradas, facilitando un marco institucional favo-

rable, en tanto que el mercado podría surtir los recursos necesarios para dar susten-

to al conjunto del proceso, esto es, para acceder a recursos autogenerados.

30

Genéricamente, resulta fundamental cuidar los intereses y las especificidades de los

actores locales, de manera que se les deje la posibilidad de reconstruir la experien-

cia ofertada a través de la intervención. Se trata en definitiva de procesos de “cam-

bio”, que por su carácter superan el horizonte de vida de un proyecto, pero, así en-

tendidos, se constituyen en un camino inequívoco para asegurar la sostenibilidad.

31

Cuadro Nº 1 Regiones estudiadas según indicadores de pobreza y de acceso a servicios

básicos por distritos

Dis-tritos

Indice absolu-

to de pobre-

za2

Indice relativo de po-breza3

Tasa de desnutri-

ción

Déficit de pos-

tas

Déficit de aulas

Indice de acceso a servicios de salud

% de familias sin agua potable

% de familias sin siste-

ma de elimina-ción de

excretas

% de familias sin elec-tricidad

Regiones y Sub-

corredores1

N° Prom. Prom. Prom. Prom. Prom. Prom. Prom. Prom. Prom. Ancash Huari 9 0.50 31.71 46% 2.89 0.11 4.00 9 % 84% 84% Huaylas Norte 13 0.41 26.10 44% 1.62 0.46 2.92 9% 72% 50% Huaylas Sur 9 0.36 22.51 39% 3.44 0.00 2.78 0.00 55% 38% Puno Azángaro 6 0.50 31.34 36% 6.50 0.00 3.50 68% 92% 91% Huancané 2 0.43 27.30 33% 9.50 1.00 2.50 67% 94% 89% Melgar 5 0.46 29.29 34.32 5.00 7.00 3.60 59% 87% 84% Cajamarca Cajamarca 5 0.46 29.18 41% 4.60 0.60 3.00 17% 82% 89% Celendín 4 0.55 34.44 39% 5.75 5.25 4.50 56% 76% 85% San Marcos 6 0.55 34.56 44% 12.83 14.50 4.50 29% 82% 88% Ayacucho Acobamba 12 0.45 28.30 47% 1.83 11.08 3.67 10% 83% 34% Andahuaylas 13 0.57 36.04 48% 3.00 2.00 5.08 68% 92% 39% La Mar 7 0.50 31.53 41% 3.00 7.14 4.71 15% 82% 75% Fuente: FONCODES. Mapa de Pobreza 2000. Lima, 2000. Notas: 1 Los departamentos y provincias presentados corresponden respectivamente a las regiones y subcorredores del Proyecto CARE-REDESA (véase Anexo Nº 1). Los valores incluidos para cada indicador son promedios obtenidos para el conjunto de los distritos que comprende cada subcorredor. 2 Indice absoluto de pobreza: Es concebido como la relación inversa al “índice de nivel de vida”, el cual se elabora, a su vez, con base a la agregación de 7 indicadores básicos debidamente normalizados (sobre nutrición y déficits en infraestructura social). 3 Indice relativo de pobreza: Es el resultado de comparar cada uno de los distritos con el distrito de mayor pobreza, lo cual permite verificar la magnitud de la brecha social de cada distrito con respecto a aquel distrito de mayor pobreza. Este índice fluctúa para el nivel “extrema pobreza” entre 40.65 a más, para el nivel “muy pobre” entre 30.49 y 40.64, para el nivel “pobre” entre 20.33 y 30.48, para el nivel “regular” entre 10.17 y 20.32, y para el nivel “aceptable” entre 1 y 10.16.

32

Cuadro Nº 2 Regiones estudiadas según información sobre las Mesas de Concertación

Regiones estudiadas Global Ancash Puno Cajamarca Ayacucho

Total de Guías Distritales 115 36 27 19 33 Mesas de Concertación (Nº) 91 31 13 15 32

• Promedio de Funcionamiento (meses) 18 14 27 20 18 • % de Mesas que tienen relación con las Mesas

Provinciales 43% 35% 0% 73% 53% Institución coordinadora de la mesa (Nº)

• Municipalidad 87 30 13 14 30 • Ministerio de Salud 3 1 2 • Ministerio de Educación 1 1

Línea de acción principal 100% 100% 100% 100% 100% • Planificación 50% 47% 0% 74% 73% • Normativa-Legal 5% 3% 0% 5% 9% • Gestión de financiamiento 4% 3% 0% 0% 9% • No responde 42% 47% 100% 21% 9%

Organizaciones participantes (% sobre el total de mesas) • Públicas 100% 100% 100% 100% 100% • Privadas 82% 68% 100% 54% 100% • Organizaciones de Base 80% 81% 100% 69% 75%

Comisiones de trabajo (% sobre el total de mesas) • Salud 37% 32% 31% 47% 31% • Fines productivos (agrícola, pecuario, industrial,

vial-comercial) 37% 35% 46% 47% 31% • Cívico institucional 18% 6% 23% 40% 16%

Número de integrantes promedio en las comisiones de trabajo

• Salud 4 5 4 3 4 • Agrícola 3 4 4 2 2 • Pecuario 3 4 4 3 2 • Industrial 2 3 4 2 1 • Vial-comercial 2 2 3 2 3 • Cívico institucional 2 1 3 2 2

Nº de mesas que tienen plan estratégico 33 13 4 5 11 • % respecto al total de mesas distritales 36% 42% 31% 33% 34%

Nº de mesas que tienen presupuesto propio 22 8 1 3 10 • % respecto al total de mesas distritales 24% 26% 8% 20% 31%

Porcentaje de mesas que tienen apoyo externo1 18% 32% 0% 27% 6% Iniciativa para la realización del plan estratégico (Nº de mesas)

• De la Municipalidad 29 11 0 4 14 • De una institución pública 6 3 2 0 1 • De una institución privada 1 0 0 1 0

Quiénes participaron en la elaboración del plan estraté-gico (Nº de mesas)

• La Mesa de Concertación (MC) en pleno 10 4 2 0 4 • Gran parte MC (>80%) 19 8 0 4 7 • Parte de la MC (>50%) 2 0 0 1 1 • Municipalidad con apoyo externo 1 0 0 1 0 • Sólo la Municipalidad 3 1 0 1 1

Características de la elaboración del plan estratégico (Nº de mesas)

• Participativo con la población 9 3 2 1 3 • Participativo sólo entre entidades públicas 10 7 0 0 3 • Participativo con población y entidades 19 4 2 5 8 • Otro 1 0 0 1 0

Fuente: Guía Distrital, elaboración propia. Junio 2002. 1 Se entiende por apoyo externo apoyos financieros recibidos por entidades públicas u ONGs.

33

Cuadro Nº 3

Número de distritos en los que funcionan Mesas de Concertación que ponen en marcha actividades de salud, nutrición, agua y saneamiento

Regiones estudiadas

Global Ancash Puno Cajamarca Ayacucho Municipalidad Distrital

- Limpieza de sistemas 38 4 6 3 25 - Vigilancia de la calidad de agua 8 - 3 5 - - Jornadas de atención integral 2 - - 1 1 - Capacitación a proveedores de

salud 1 - - - 1

- Capacitación en alimentación 2 - 1 - 1 Ministerio de Salud

- Limpieza de sistemas 1 - - - 1 - Vigilancia de la calidad del

agua 4 1 - - 3

- Jornadas de atención integral 38 4 10 - 24 - Capacitación a proveedores de

salud 1 - - - 1

- Vigilancia nutricional 1 - - - 1 - Capacitación en alimentación 2 2 - - - - Campañas educativas 2 - - 1 1 Fuente: Guía Distrital, elaboración propia. Junio 2002.

Cuadro Nº 4 Manifestación de informantes clave sobre el funcionamiento de las Mesas de

Concertación en sus distritos

Temáticas indagadas para cada me-sa distrital

Frecuencia de casos %

Nº de Mesas donde se registró “te-ma y acciones priorizados” 54 100 - Salud 44 - Nutrición infantil 4 - Agua 6 - Saneamiento 9 - Tierras 9 - Mercado-precios 28 Nº de Mesas donde se registró “difi-cultades destacadas” 83 100 - Poca participación 33 - Incumplimiento de acuerdos 12 - Oposición grupos de la población 4 - Trabas políticas 5 - Mala coordinación 14 - Financieras 33 Nº de Mesas donde se registró “re-sultados y efectos destacados” 71 100 - Soluciona problemas 25 - Brinda alternativas 49 - Permite coordinar trabajos conjuntos 25 Fuente: Guía Distrital, elaboración propia. Junio 2002.

34

Cuadro Nº 5

Número de organizaciones locales relacionadas a programas de salud y nutri-ción por regiones de estudio

Regiones de estudio Ancash Puno Cajamarca Ayacucho Total

Tipo de organización Club de madres 66 844 313 576 1,799 Cunas infantiles (Wawa wasi) 13 76 3 12 104 Comedores populares 73 55 108 257 493 Servicios comunales a cargo de promotores de salud (UROS) 77 0 157 89 323 Total de organizaciones 229 975 581 934 2,719 Fuente: Guía Distrital, elaboración propia. Junio 2002.

Cuadro Nº 6

Número de organizaciones de productores por regiones de estudio según tipo-logía, y apreciaciones de informantes clave sobre beneficios y dificultades de

las organizaciones

Regiones estudiadas Global Ancash Puno Cajamarca AyacuchoNúmero de Guías Distritales 115 36 27 19 33 Número de distritos con organizaciones 72 18 27 8 19 - Comité productores agropecuarios diver-

sos 18 11 5 2

- Asociación productores agropecuarios diversos

38 4 21 1 12

- Organizaciones de artesanos diversos 5 1 4 - Gremio campesino (cualquier nivel) 3 2 1 - Empresas diversas 3 1 1 1 - Otras organizaciones 4 1 3

Apreciaciones sobre las organizaciones - Beneficios: 63 14 24 6 19

o Creación de Mercado 27 3 16 0 8 o Mejores precios 22 4 6 3 9 o Infraestructura de comercialización 4 2 1 0 1 o Otros 10 5 1 3 1

- Dificultades: 64 12 27 7 18 o Falta apoyo de sus asociados 40 9 12 6 13 o Poca claridad de los líderes 14 2 9 1 2 o Gremialistas 10 1 6 0 3

Fuente: Guía Distrital, elaboración propia. Junio 2002.

35

Cuadro Nº 7 Manifestaciones de informantes clave sobre la participación de la Municipali-dad y del Ministerio de Salud en las mesas distritales (en % de mesas distrita-

les)

Municipalidad Ministerio de Salud

Grado de participación 100 100 - Muy Buena 3 4 - Buena 35 38 - Regular 48 52 - Mala 10 6 - Baja 5 0 Nivel de confianza 100 100 - Muy Alta 0 1 - Alta 18 27 - Media 47 46 - Regular 13 14 - Baja 23 10 - Ninguna 0 1 Predisposición para concertar 100 100 - Total 50 48 - Condicionada 11 11 - Informal 20 29 - Muy limitada 14 12 - Ninguna 6 0 Actividades concertadas y derivadas para su ejecu-ción (% respecto al total de mesas) - Limpieza de sistemas 42 1 - Vigilancia de la calidad de agua 9 4 - Jornadas de atención integral 2 42 - Campañas de vacunación 0 0 - Capacitación a PVS 1 1 - Vigilancia nutricional 0 1 - Capacitación en alimentación 2 2 - Campañas educativas en salud nutrición 0 2 Nivel de asistencia a las mesas 100 100 - Permanente (100%) 39 31 - Frecuente (>80%) 34 41 - Irregular (>50%) 25 26 - Alguna vez (>25%) 2 2 Cumplimiento de acuerdos en las mesas 100 100 - Destacable 24 20 - Suficiente 44 55 - Incipiente 26 23 - Ninguno 6 2

Fuente: Guía Distrital, elaboración propia. Junio 2002.

36

Cuadro Nº 8 Número de distritos por regiones de estudio según características de atención

del servicio de agua potable

Regiones de estudio Global Ancash Puno Cajamarca AyacuchoNúmero distritos indagados 115 36 27 19 33 Tipo de organización (capita-

les de distrito) 112 33 28 19 32

• JASS 37 13 1 11 12 • Comité de usuarios 7 - 3 1 3 • Comité de agua 15 8 3 1 3 • Otros 53 12 21 6 14

Tarifa de agua 112 33 28 19 32 • Fija, cumplen con pagos 58 15 15 14 14 • Fija, no cumplen con pagos 34 17 4 3 10 • No hay tarifa 20 1 9 2 8

Mantenimiento 112 33 28 19 32 • Mantenimiento permanente 44 14 11 7 12 • Mantenimiento con dificultad 34 10 14 5 5 • Mantiene algunas veces 27 8 1 7 11 • No funciona 7 1 2 - 4

Fuente: Guía Distrital, elaboración propia. Junio 2002.

37

Anexo Nº 1: Especificaciones metodológicas Las reflexiones plasmadas en la presente ponencia surgen a partir de un estudio de línea de base llevado a cabo por los autores entre los meses de abril y junio del 2002. Se trata específicamente del estudio de línea de base para el “Programa de Seguridad Alimentaria Sostenible”, REDESA, de CARE Perú, el cual se ejecuta en 12 subcorredores, tres en cada una de las cuatro Oficinas Regionales de CARE en Ancash, Ayacucho, Cajamarca y Puno. Este programa trabaja para hogares rurales los componentes principales de salud-nutrición y de fortalecimiento de los ingresos económicos, con un componente paralelo y convergente de consolidación de la insti-tucionalidad local. Por esta razón, los datos acopiados durante el estudio se refirie-ron mayormente a variables relacionadas a los dos primeros componentes, aunque se pudo también reunir alguna información para el componente institucionalidad lo-cal, información que se empleó como base para la elaboración de la ponencia. El diseño metodológico para este estudio de línea de base contempló la aplicación de dos grandes instrumentos cuantitativos a fin de realizar el acopio de datos: • El primero consistió en una encuesta por muestreo a los hogares de las regiones

de intervención del programa. Sin embargo, el universo muestral para este traba-jo estuvo referido sólo a las familias con niños menores de tres años, motivo por el cual no resultaba representativo a fin de realizar derivaciones generales en una ponencia como la presente.

• El segundo instrumento cuantitativo contemplado en el mismo diseño, dada la amplitud del territorio que comprendía el Programa REDESA, fue una “Guía Es-tructurada por Distritos”, que en el texto es citada simplemente como la “Guía Distrital”. En concreto, esta guía implicó el diseño de un instrumento ad hoc, con empleo del cual fuera posible acopiar la principal información existente sobre te-mas priorizados (institucionalidad local, servicios, economía e infraestructura) en los distritos del ámbito de intervención del programa.

En la medida que la Guía Distrital se constituye en la fuente de datos más importan-te para la presente ponencia, se presenta a continuación una síntesis sobre sus ca-racterísticas. Primeramente, la unidad de observación fue el distrito. El acopio de información fue realizado por 4 asistentes locales especialmente contratados con esa finalidad, uno en cada una de las mencionadas cuatro regiones del programa, quienes eran profesionales que conocían el ámbito y habían realizado trabajos pre-vios referidos al tema en estudio. Para ello debieron realizar viajes explícitos a las cabeceras de distrito, en donde previeron encuentros con informantes considerados clave, como autoridades, representantes de instituciones de desarrollo, de entidades públicas y de ONGs que están trabajando en o sobre el distrito. Toda la información acopiada por los asistentes fue revisada en el lugar y luego se remitieron los formu-larios a Lima para su digitación en un banco de datos en MS Access. Una vez gene-rado esta banco de datos y realizado un análisis de consistencia básico, se elaboró los cuadros de salida. En las cuatro regiones antes mencionadas, el levantamiento de datos mediante Guí-as Distritales se llevó a cabo en 115 distritos: 36 de Ancash, 33 de Ayacucho, 19 de Cajamarca y 27 de Puno. Véase la relación completa de distritos en el cuadro que se presenta al final del presente Anexo Nº 1. Debe especificarse que no en todos los distritos efectivamente visitados fue posible obtener información para la totalidad de

38

los temas indagados, razón por la cual muchas veces los resultados sólo pueden ser proporcionados con base a distritos con respuestas obtenidas y no a distritos con Guía Distrital. Esto último reduce inevitablemente la cobertura en determinados te-mas, a pesar de lo cual no quita validez al instrumento empleado, en tanto medio de sondeo o acopio de información referencial para un amplio ámbito de intervención en un breve periodo de tiempo. Dados los requerimientos de la entidad que encargó el estudio y las mencionadas limitaciones de tiempo, se tuvo que establecer prioridad en determinados temas a ser indagados con la Guía Distrital. En consecuencia, los rubros temáticos que se trabajó con la Guía Distrital fueron los siguientes: • Funcionamiento de las Mesas de Concertación • Organización y cobertura de servicios de salud • Cobertura de servicios educativos • Organizaciones de desarrollo y organizaciones sociales • Cobertura y organización de los servicios de agua y saneamiento • Infraestructura productiva y de servicios básicos • Actividad económica del distrito • Medios de comunicación Además de los dos referidos instrumentos de tipo cuantitativo, dentro del diseño me-todológico aplicado para el estudio de línea de base para el Programa CARE-REDESA, se emplearon también instrumentos de tipo cualitativo, que resulta perti-nente ahora mencionar. Así, en determinado momento de la ejecución del estudio los consultores, autores de la ponencia, realizaron visitas de campo a las cuatro re-giones del programa, durante las cuales aplicaron entrevistas cualitativas, tanto en grupo como individuales, a representantes de la población, dirigentes, autoridades y funcionarios, por medio de las cuales se buscó acopiar información complementaria para la parte cuantitativa del estudio. Para terminar, resulta pertinente recordar que debiera considerarse el aquí sintetiza-do diseño metodológico como un conjunto, para entender porque es que −en el transcurso de la presente ponencia− se realiza las precisiones requeridas comple-mentando información de la Guía Distrital para la unidad de observación distrito, con información procedente de los otros instrumentos mencionados: de las entrevistas cualitativas, de las visitas de campo y hasta, en determinado caso, de la encuesta familiar. Más allá de las limitaciones temáticas que impone el hecho de ser una in-formación recogida para un encargo específico, este conjunto se constituye en una base informativa suficiente, como para poder extraer conclusiones referenciales, que contribuyan al debate actual sobre los procesos de fortalecimiento de la instituciona-lidad en áreas rurales del Perú.

39

Cuadro del Anexo Nº 1

Relación de distritos en los que se aplicó la Guía Distrital para las cuatro re-giones estudiadas

Región / Subcorredor / Departamento Provincia Distrito Región Ancash Subcorredor Huaylas Sur

1 Ancash Huaraz Huaraz 2 Ancash Huaraz Independencia 3 Ancash Huaraz Olleros 4 Ancash Recuay Catac 5 Ancash Bolognesi Chiquian 6 Ancash Bolognesi Huasta 7 Ancash Bolognesi Aquia 8 Ancash Huaraz Taricá 9 Ancash Recuay Ticapampa

10 Ancash Recuay Recuay 11 Ancash Bolognesi Pacllón

Subcorredor Huaylas Norte 12 Ancash Carhuaz Pariahuanca 13 Ancash Carhuaz San Miguel de Aco 14 Ancash Carhuaz Anta 15 Ancash Carhuaz Acopampa 16 Ancash Carhuaz Carhuaz 17 Ancash Carhuaz Tinco 18 Ancash Yungay Shupluy 19 Ancash Huaylas Caraz 20 Ancash Yungay Mancos 21 Ancash Yungay Matacoto 22 Ancash Yungay Cascapara 23 Ancash Huaylas Huata 24 Ancash Huaylas Santa Cruz 25 Ancash Huaylas Mato

Subcorredor Huari 26 Ancash Huari Huari 27 Ancash Huari Masin 28 Ancash Huari Rahuapampa 29 Ancash Antonio Raymondi Llamellin 30 Ancash Antonio Raymondi Chingas 31 Ancash Antonio Raymondi Aczo 32 Ancash Huari Cajay 33 Ancash Huari Chana 34 Ancash Huari Ponto 35 Ancash Huari San Marcos 36 Ancash Huari Chavín de Huantar

Región Ayacucho Subcorredor Andahuaylas

1 Ayacucho Huamanga Ocros 2 Apurímac Andahuaylas Pacucha 3 Apurímac Andahuaylas Kaquiabamba 4 Apurímac Andahuaylas San Antonio de Cachi 5 Apurímac Andahuaylas Huancaray 6 Apurímac Andahuaylas Santa Maria de Chicmo 7 Apurímac Andahuaylas Turpo 8 Apurímac Chincheros Chincheros 9 Apurímac Chincheros Ongoy

10 Apurímac Chincheros Anco-Huallo 11 Apurímac Chincheros Huaccana 12 Apurímac Chincheros Ranracancha 13 Apurímac Chincheros Cocharcas 14 Apurímac Chincheros Uranmarca

Subcorredor La Mar 15 Ayacucho La Mar Tambo 16 Ayacucho La Mar San Miguel 17 Ayacucho Huamanga Acos Vinchos 18 Ayacucho Huamanga Tambillo 19 Ayacucho Huamanga Quinua 20 Ayacucho Huamanga Acocro 21 Ayacucho Huamanga Chiara

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Región / Subcorredor / Departamento Provincia Distrito Subcorredor Huanta

22 Ayacucho Huanta Iguaín 23 Ayacucho Huanta Huanta 24 Ayacucho Huanta Luricocha 25 Huancavelica Acobamba Acobamba 26 Huancavelica Acobamba Marcas 27 Huancavelica Acobamba Caja 28 Huancavelica Acobamba Pomacocha 29 Huancavelica Acobamba Paucara 30 Huancavelica Churcampa San Miguel de Mayocc 31 Huancavelica Churcampa Churcampa 32 Huancavelica Churcampa Locroja 33 Huancavelica Churcampa La Merced

Región Cajamarca Subcorredor Celendín

1 Cajamarca Celendín Sucre 2 Cajamarca Celendín Sorochuco 3 Cajamarca Celendín Huasmin 4 Cajamarca Celendín La Libertad de Pallan 5 Cajamarca Celendín Miguel Iglesias 6 Cajamarca Celendín Utco 7 Cajamarca Celendín José Gálvez (Huacapampa)

Subcorredor Cajamarca 8 Cajamarca Cajamarca Magdalena 9 Cajamarca Cajamarca San Juan

10 Cajamarca Cajamarca Asunción 11 Cajamarca Cajamarca Chetilla 12 Cajamarca Contumazá Chilete

Subcorredor Cajabamba 13 Cajamarca Cajabamba Cachachi 14 Cajamarca Cajabamba Cajabamba 15 La Libertad Sánchez Carrión Marcabal 16 La Libertad Sánchez Carrión Huamachuco 17 La Libertad Sánchez Carrión Curgos 18 Cajamarca Cajabamba Condebamba (Cauday) 19 Cajamarca San Marcos E. Villanueva (La Grama)

Región Puno Subcorredor Melgar-Lampa

1 Puno Lampa Pucará 2 Puno Melgar Ayaviri 3 Puno Melgar Orurillo 4 Puno Melgar Umachiri 5 Puno Melgar Macari 6 Puno Melgar Santa Rosa 7 Puno Melgar Nuñoa 8 Puno Melgar Llalli

Subcorredor Azángaro 9 Puno Azángaro Azángaro

10 Puno Azángaro Asillo 11 Puno Azángaro Arapa 12 Puno Azángaro Santiago de Pupuja 13 Puno Azángaro José Domingo Choquehuanca 14 Puno Azángaro San Juan de Salinas 15 Puno Azángaro Muñani 16 Puno Azángaro Chupa 17 Puno Azángaro San José

Subcorredor Huancané 18 Puno Huancané Pusi 19 Puno Azángaro Samán 20 Puno Huancané Taraco 21 Puno Huancané Huancané 22 Puno Huancané Huatasani 23 Puno Huancané Vilque Chico 24 Puno San Antonio de Putina Pedro Vilca Apaza 25 Puno Huancané Inchupalla 26 Puno Moho Moho 27 Puno Moho Huayrapata

41

Anexo Nº 2: Ayuda visual sobre el escenario político-social contemporáneo en el proceso de funcionamiento de las Mesas de Concertación

Mesas de Concertación

Actores del Sector Público

Actores de la sociedad civil

Organi-zaciones de pro-

ductores

Organi-zaciones privadas de co-opera-ción

Organi-zaciones con fines de servi-

cios públicos Organi-

zaciones sociales diversas

Munici-pio local

Ministe-rio de Salud

Ministe-rio de

Educa-ción

Ministe-rio de

Agricul-tura

Otros orga-

nismos públicos

Principales acciones

Diseño y ejecución de

planes de desarrollo

Provisión de servicios

productivos

Provisión de servicios sociales

Gestión para la obtención de financia-

miento ¿Nuevo

paradigma o modelo para el desarrollo

local?

Impacto