hacia un gobierno de la región metropolitana
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Cátedra Bogotá, 23 de octubre de 2017
Hacia un gobierno de la Región Metropolitana
1. La integración de facto en el tiempo
2. Alternativas de integración para el gobierno de los asuntos
metropolitanos
3. Antecedentes del Area Metropolitana para Bogotá y sus vecinos
4. ¿Por qué un gobierno metropolitano para los asuntos de interés
supra-municipal?
5. Conclusiones
1. La integración de facto en el tiempo
Población: <2.000
Área: 0.5 km2
1538
Bogotá en su
fundación
Río
Bogotá
Usaquén
Suba
Engativá
Fontibón
Bosa
Población: 144 mil
Área: 10.1 km2
1918
La entrada del Siglo XX y
los municipios vecinos de
Bogotá
Fuente: Fuente: Revista Credencial de Historia. Banco de la República.
Río
Bogotá
Población: 715 mil
Área: 56.1 km2
1954
Se anexan seis
municipios
Fuente: Cartilla Población Desarrollo Urbano. SDP . 2010
Usaquén
Suba
Engativá
Fontibón
Río
Bogotá
Bosa
Fuente: Cartilla Población Desarrollo Urbano. SDP . 2010
Población: 1.7 M
Área: 103.1 km2
1964
Se evidencian los efectos
de la anexiónRío
Bogotá
En los años 80 y 90,
continúa el crecimiento
acelerado...
Población: 4.2 M
Área: 244.5 km2
1984
Fuente: Cartilla Población Desarrollo Urbano. SDP . 2010
Río
Bogotá
Población: 5.5 M
Área: 244.5 km2
1993
La ciudad sigue creciendo
hacia el occidente...
Fuente: Cartilla Población Desarrollo Urbano. SDP . 2010
Río
Bogotá
Hoy Bogotá está adportas
de su límite administrativo
por el norte y el occidente
Población: 7.8 M
Área: 302.7 km2
2015
Río
Bogotá
Ahora, enfrentamos nuevamente al mismo reto, solo que a nivel
región...
1950 2015
Facatativá
Soacha
Funza / Mosquera / Madrid
Chía
Zipaquirá
11
Con una tendencia a la conurbación entre los municipios…
TocancipáCasi 3.7 veces
3.7x
SoachaCasi 1.6 veces
MosqueraCasi 3.4 veces
FunzaCasi 3.7 veces
Casi 3.4 veces
Cota
Sopó
No aumentó
La Calera
Casi 1.9 veces
Crecimiento del suelo urbano
1990-2010
Bogotá D.C.
Solo 1.2 veces
3.5x
3.7x
1.6x
3.4x
1.9x
2.7x
1.2x
El área urbana de
algunos municipios
de la aglomeración
se triplicó en sólo
dos décadas
Chía
Fuente: Somos un territorio metropolitano- CCB 2015,
Adaptación: ProBogotá
Y en el mismo periodo, la población de la
Región Capital se duplicó…
Población de la Región Capital*
Fuente Datos: Proyecciones de Población - DANE
9.5M
8.1M
6.7M
4.9M
Habitantes
2016
2006
1996
1986* Incluye: Bogotá, Bojacá, Cajicá, Chía, Cogua, Cota,
Facatativá, Funza, Gachancipá, Guasca, Guatavita, La
Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté,
Soacha, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá
Las dinámicas sociales,
económicas y
ambientales
no reconocen los
límites
administrativos…
Imagen: Nasa 2014
Cali, Yumbo,
Palmira
Eje
Cafetero
Valle
de Aburrá
Región
Capital
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2. Alternativas de integración para el gobierno de los asuntos
metropolitanos
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El Comité de Integración Territorial (CIT)
Ley 614 de 2000
Conformación obligatoria entre los municipios de un mismo departamento que hayan
constituido un área metropolitana y para los distritos y municipios con más de
500.000 habitantes en su área de influencia, para concertar la implementación de los
planes de ordenamiento territorial.
Creado hace apenas 3 años entre Bogotá y 20 municipios: Fusagasugá, Sibaté,
Soacha, Mosquera, Cota, Chía, Sopó, La Calera, Tabio, Tocancipá, Zipaquirá, Bojacá,
Choachí, Funza, Madrid, Sesquilé, Cajicá, Zipacón, Facatativá, Gachancipá.
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Los esquemas de asociatividad territorial
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) –LOOT-
Esquemas territoriales de
constitución simple:
solo requieren de la voluntad
de sus asociados para
constituirse;
no tienen prerrogativas ni
recursos definidos de
antemano, por lo cual solo
vinculan a los municipios tanto
como estos decidan vincularse
a través de los estatutos.
Asociaciones de MunicipiosASOCENTRO, conformado por 11 municipios del norte de Bogotá:
Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo,
Tocancipá y Zipaquirá
Asociaciones de DistritosNo han sido llevadas a la práctica
Asociaciones de DepartamentosNo han sido llevadas a la práctica
Asociaciones de entes territoriales de distinto
nivel: Regiones de Planeación y Gestión –RPG-G11, integrado por 11 municipios del Valle del Cauca: Buenaventura,
Candelaria, Dagua, Florida, Jamundí, La Cumbre, Palmira, Pradera, Vijes,
Yumbo y Santiago de Cali
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Esquemas territoriales de
constitución menos simple:
se requiere el aval de entes
territoriales de nivel
superior;
aunque no son más
sofisticados en términos de
prerrogativas ni de recursos
(se vinculan tanto como
decidan vincularse a través de
los estatutos).
Provincias Administrativas y de Planificación (PAP)que se crean entre municipios del mismo departamento a
través de una ordenanza departamental
proyecto de creación de la PAP REGIÓN VIDA, que estaría
conformada por 10 o más municipios vecinos de Bogotá, SIN
BOGOTÁ
Regiones Administrativas y de Planificación (RAP)que se crean entre departamentos, previo concepto de la
Comisión de Ordenamiento Territorial –COT- del Congreso
RAPE Región Central, integrada por Bogotá D.C., Cundinamarca,
Tolima, Meta y Boyacá.
RAP Pacífico, integrada por Chocó, Valle del Cauca, Cauca y
Nariño
Los esquemas de asociatividad territorial
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) –LOOT-
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Esquemas territoriales de difícil
constitución:
se requiere el aval de entes
territoriales de nivel superior
y consulta popular;
Pero tienen prerrogativas: Autoridad de Transporte
Autoridad Ambiental
Entre otras…
y recursos definidos por ley: Sobretasa del 2x1000 del
impuesto predial de los
municipios
Áreas Metropolitanas,
Reglamentadas por la Ley 1625 de 2013.
Actualmente hay 6 en Colombia, todas creadas antes de la
entrada en vigencia del requisito de consulta popular
para su creación (Constitución del 91):
• Valle de Aburrá (1980),
• Bucaramanga (1981),
• Barranquilla (1991),
• Cúcuta (1991),
• Pereira (1991),
• Valledupar (2002).
La ley 1625 de 2013 excluye a Bogotá y los
municipios vecinos de su ámbito de aplicación.
Los esquemas de asociatividad territorial
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) –LOOT-
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3. Antecedentes del Area Metropolitana para Bogotá y sus vecinos
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Hoy llevamos…
• 44 años hablando de la necesidad de constituir una autoridad metropolitana para la
planeación y gestión de los asuntos metropolitanos estratégicos Desde el estudio Alternativas para el desarrollo de Bogotá (fase 2), dirigido por el economista
Lauchlin Currie en 1973
• 20 años reclamando la creación de una autoridad regional de transporte. Desde la elaboración del Plan Maestro de Transporte realizado por la Agencia Internacional de
Cooperación Japonesa (JICA), en 1997
• Dos sentencias del Consejo de Estado que denotan la incapacidad de gobierno de
los entes territoriales existentes sobre los asuntos de ámbito supra-municipal: 2013: El Río Bogotá: ordenación de la cuenca y saneamiento
2014: Los cerros orientales: protección de la reserva forestal
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• Dos intentos fallidos de creación de un Área Metropolitana:
1. 2000, Enrique Peñalosa
Esfuerzo importante de planeación regional con ocasión de la formulación del primer
POT de Bogotá, liderado por Carolina Barco en el Centro de Estudios de Desarrollo Económico
–CEDE- de la Universidad de Los Andes y luego en el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital –DAPD-,
Mientras tanto se anunciaba… un proyecto de peajes de entrada a Bogotá,
la construcción de Viviendas de Interés Social (VIS) en los municipios periféricos, a través del programa
Metrovivienda,
la transferencia de infraestructuras pesadas (como el matadero) fuera del DC,
Y los alcaldes de los municipios se quejaban de las tarifas de agua potable y la ausencia de
concertación en el proyecto Transmilenio, etc. Rápidamente solo quedaron Soacha,
Funza, Mosquera y Madrid, que firmaron con Bogotá una carta de compromiso.
¿Qué pasó?: Se inició el trámite en Registraduría para realizar la Consulta Popular.
La Registraduría lo invalidó, porque no se había promulgado la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial (LOOT) que, según el artículo 319 de la Constitución, debía precisar las modalidades de
realización de consultas populares para la creación de nuevas áreas metropolitanas.
Hoy llevamos…
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• Dos intentos fallidos de creación de un Área Metropolitana:
2. 2012, Gustavo Petro
Esfuerzo importante de planeación regional liderado por la Secretaría de Planeación del
Distrito, con ocasión de la formulación de la MEPOT, hoy suspendida…
Pero al mismo tiempo Petro anunció que no le vendía más agua en bloque a los
municipios… Rápidamente solo quedó Soacha en la mesa de interesados.
¿Qué pasó?:
• Se inició el trámite en Registraduría en diciembre de 2012 para realizar la Consulta Popular,
• Entre tanto se sancionó la Ley 1625 de 2013, que modificó el Régimen de Áreas
Metropolitanas y excluyó a Bogotá de su marco de aplicación,
• … dejando el proyecto de Área Metropolitana Bogotá – Soacha en el limbo.
Hoy llevamos…
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Un marco constitucional y legal excepcional en lo que se refiere a la
organización política, fiscal y administrativa de Bogotá
Medellín, Cali, Barranquilla o Bucaramanga, como capitales departamentales, tienen gobierno sobre las
decisiones de nivel departamental, en tanto sus habitantes eligen gobernador y asamblea
departamental.
Pero, la Constitución confiere a Bogotá tres particularidades bien importantes:
la de ser “Capital de la República y del departamento de Cundinamarca” (Artículo 322),
determinando sin embargo que “en las elecciones de Gobernador y de diputados a la Asamblea Departamental de
Cundinamarca no participarán los ciudadanos inscritos en el censo electoral del Distrito Capital” (Artículo 327),
Y el Artículo 175 del Estatuto Orgánico de Bogotá –Ley 1421 de 1993- dispone, paradójicamente la
participación de Bogotá en las rentas de Cundinamarca
Bogotá es la única ciudad de Colombia que:
- no puede hoy crear un Área Metropolitana,
- es un enclave en un departamento que se gobierna por autoridades ajenas, es decir
autoridades no elegidas por los bogotanos;
- y además lo financia.
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4. ¿Por qué un gobierno metropolitano para los asuntos de interés supra-
municipal?
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• Según la Constitución de 1991, Colombia es un Estado unitario: cuenta con un único centro de
impulsión política y gubernamental, representado en la persona jurídica pública de la Nación.
• Sin embargo, en un esfuerzo de descentralización administrativa del Estado, se han repartido sus
funciones entre los distintos niveles de entes territoriales, así:
- La Nación formula las políticas, regula y supervisa su cumplimiento;
- Al municipio le corresponde casi todo: Salud, educación, prestación de los servicios públicos y
formulación de planes de ordenamiento territorial;
- Al departamento casi nada: prácticamente no tiene funciones propias, sino que le corresponde
ejercer supletivamente aquellas funciones que los municipios no logren realizar;
- Los distritos acumulan las prerrogativas y obligaciones de municipios y departamentos.
Sin embargo…
27
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente sus
obligaciones
28
Los municipios deben:
• prestar el servicio de acueducto,
• asegurar el abastecimiento en agua potable,
en cantidad y calidad óptimas.
Sin embargo, 12 municipios dependen de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá en mayor o menor grado para el
abastecimiento de agua potable.
Servicios públicos:
Abastecimiento en agua potable
Desconexión de la planeación de la oferta del
recurso hídrico a mediano y largo plazo –en manos
de la EAAB- y las decisiones en materia de
expansión y densificación del perímetro urbano de
los municipios –en manos los municipios-
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente sus obligaciones
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Los municipios deben:
• prestar el servicio de alcantarillado
• asegurar tratamiento de sus aguas residuales.
Sin embargo, solo la tercera parte de las aguas
residuales vertidas en el río Bogotá están
siendo tratadas y con muy pobre nivel de
tratamiento.
La solución a este problema estará a cargo de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
en gran medida: PTAR Canoas y ampliación y
optimización de PTAR Salitre.
Servicios públicos:
Alcantarillado y saneamiento del
Río Bogotá
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente sus obligaciones
30
Los municipios deben:
• prestar el servicio de aseo
• asegurar el tratamiento y disposición final sus
residuos sólidos.
Sin embargo, Bogotá es el único municipio
autónomo en la disposición final de sus
residuos, aunque en el relleno Doña Juana,
cercano al final de su vida útil.
El relleno sanitario de Nuevo Mondoñedo (en
jurisdicción de Bojacá y Mosquera), recibe los
residuos de otros 79 municipios del
departamento de Cundinamarca.
Cualquier solución alternativa a la disposición en
relleno sanitario depende de Bogotá, por su
volumen de residuos generados.
Servicios públicos:
Disposición de residuos sólidos
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente sus obligaciones
31
Transporte y MovilidadSon 23 municipios entre los cuales existe
más de 10% de conmutación diaria
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente sus obligaciones
142.605
292.782
56.828
54.050
39.730
34.665
Otros
Fuente: Somos un territorio Metropolitano. CCB 2015
Más de 620 mil viajesse realizan al día entre Bogotá y la región
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Transporte y Movilidad
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente sus obligaciones
40%
Datos: Encuesta de Movilidad 2015
Más de 55 mil
viajesrealizan los camiones que
entran y salen diariamente
de Bogotá
son camiones
desocupados
433
652
750
3,237
4,775
9,537
10,939
12,112
13,183
- 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000
Vía Choachí
Vía La Calera
Carrera Séptima
Suba-Cota
Vía Villavicencio
Autopista Norte
Autopista Sur
Calle 80
Calle 13
Número de viajes de camiones que ingresan y salen por día
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Se considera:
• a cargo de la Nación la Red Primaria, que
incluye las carreteras que unen las capitales de
departamento con la red conformada con las
vías troncales y transversales del país;
• a cargo del departamento la Red
Secundaria, conformada por las vías que
conectan los municipios de ese departamento;
• a cargo del municipio la Red Terciaria,
compuesta por vías que conectan distintos
sectores de un mismo municipio.
Transporte y Movilidad
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente sus obligaciones
• prerrogativa del departamento, la organización
de rutas de transporte público cuyo origen
y destino estén contenidos dentro del
perímetro departamental
• Sin embargo, específicamente para el
transporte de pasajeros entre el Distrito Capital
y los municipios contiguos, la ley dispone que
son las autoridades de transporte distrital y
municipales quienes de común acuerdo
adjudicarán las rutas y su frecuencia.
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Considerando que Bogotá se asimila a un departamento (por ser Distrito):
• Los accesos y vías arterias de Bogotá son EN TEORÍA de interés y competencia nacional. Por
ejemplo la ALO, que la Nación dejó inconclusa adportas de Bogotá;
• En cambio la Nación lidera la perimetral de Oriente, que es una vía del ámbito departamental
(conecta municipios de Cundinamarca, pero no previó su conexión con Bogotá);
• La puesta en marcha de un modo de transporte férreo entre Bogotá y Facatativá es prerrogativa de
Bogotá y los municipios del corredor; pero es la Gobernación quien gestiona y estructura el
Regiotram.
Transporte y Movilidad
Los entes territoriales no están ejerciendo eficientemente las funciones
que les han sido otorgadas en la descentralización del Estado
Todos hacen lo que no tienen que hacer, pero nadie hace lo que hay que hacer. Por ejemplo:
• Resolver el problema de Transmilenio en Soacha;
• Unificar un modelo de demanda de transporte y capacidad de pago de las infraestructuras para el
estudio y validación de obras públicas financiables por APP
¡¡La Autoridad Regional de Transporte es urgente!!
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Pero los municipios sí ejercen, prácticamente solos, su prerrogativa de
definición del uso de los suelos
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Hay determinantes de superior jerarquía que deben ser tenidas en cuenta por los
municipios para la elaboración de sus planes de ordenamiento y aprobación de sus
planes parciales (definidas en el Artículo 10 de la ley 388 de 1997). Estas son,
esencialmente, las directrices y normas relacionadas con:
• la conservación y protección del medio ambiente,
• la conservación y protección del patrimonio cultural de la Nación,
• el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial
nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua,
saneamiento y suministro de energía.
Pero el artículo 29 de la LOOT en su parágrafo precisa que todo lo anterior se realizará
siempre en coordinación con los municipios y los departamentos.
Pero los municipios sí ejercen, prácticamente solos, su prerrogativa de
definición del uso de los suelos
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Pero los municipios sí ejercen, prácticamente solos, su prerrogativa de
definición del uso de los suelos
En cambio las disposiciones de ordenamiento territorial que establecen las
Áreas Metropolitanas sobre los hechos metropolitanos sí lo son.
La ley asigna a los departamentos la posibilidad de orientar, a través de la formulación de
Planes de Ordenamiento Departamental (POD), pero:
- no los faculta explícitamente para decidir sobre los asuntos de ordenamiento territorial en su
ámbito de jurisdicción, que necesariamente cubre el territorio de los municipios que lo conforman
- no precisó si los planes de ordenamiento departamental se consideran de mayor jerarquía
que los planes de ordenamiento municipales.
¡¡¡los Planes de Ordenamiento Departamental no son vinculantes!!!
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Pero los municipios sí ejercen, prácticamente solos, su prerrogativa de
definición del uso de los suelos
La tendencia de ocupación del suelo en la Sabana de Bogotá tiende a reproducir los
problemas de segregación social y funcional que Bogotá enfrenta en su jurisdicción
administrativa:
• Los ricos al norte: La Calera, Tabio y Sopó han priorizado las parcelaciones
campestres de estratos altos en suelo rural.
• Los pobres al sur: Soacha aporta cerca del 88% de la oferta de Vivienda de Interes
Social en el territorio.
• Los sectores de vivienda lejos de los empleos, con tendencia de muchos
municipios a convertirse en ciudades dormitorio: Cajica, Chia, Facatativa, La Calera,
Madrid, Soacha, Sopó, Tabio y Zipaquira se caracterizan por la mayor producción
residencial, con una participación del licenciamiento para vivienda hasta del 90% del
total de area autorizada para la construcción.
Vivienda
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Pero los municipios sí ejercen, prácticamente solos, su prerrogativa de
definición del uso de los suelos
El desarrollo de nuevos nodos económicos no obedece a una estrategia de vocación
productiva coherente sino a lógicas oportunistas:
• exenciones en la carga impositiva de las empresas que se constituyan en su territorio,
aprobadas por algunos municipios. (ej. Cota, aprobó en 2009 un descuento entre el 90% y el 30% sobre el
valor del impuesto de Industria y Comercio por un plazo de hasta ocho anos).
• la categoría de suelo suburbano (que admite su ocupación sin inversiones en infraestructura para
la habilitación del suelo para su uso urbano) que han usado los municipios para favorecer negocios
inmobiliarios:• Sopó: el rural suburbano equivale a 14 veces el suelo urbano y de expansión,
• Cota (6 veces), Gachancipa (5 veces), Tocancipa (3 veces), Zipacón (2 veces), Funza (1,8 veces) y Bojaca
(1,5 veces).
Esto ha permitido que el suelo sabanero se llene progresivamente de zonas industriales
y logísticas, que además de que se compiten entre sí, poco o nada aportan en
materia de desarrollo vial, de espacio público o de equipamientos sociales en los
municipios; aunque probablemente ofrezcan algún nivel de empleo a la población local.
Desarrollo económico
40
5. Conclusiones
41
Conclusiones
1/ Es necesario un esquema de gobierno metropolitano que asuma, con liderazgo y
autoridad la resolución de los problemas que los entes territoriales han sido incapaces de
resolver en su configuración actual
2/ De los esquemas asociativos disponibles en Colombia, el Area Metropolitana parece
ser el mejor punto de partida para configurar ese esquema en el ámbito de Bogotá y sus
vecinos
3/ Será necesaria una reforma constitucional y legal para hacerlo posible
Una iniciativa del sector privado en busca
del progreso de la Región Capital