guía para la licitación y concesión de obras y...
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Guía para la Licitación y Concesión de Obras y Servicios en la Gestión
Integral de Residuos Sólidos en México
Programa Gestión Ambiental y ManejoSustentable de Recursos NaturalesComponente Gestión de Residuos Sólidos y Sitios Contaminados
Ing. Juan Elvira Quesada Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales – SEMARNAT
Ing. Sandra Denisse Herrera Flores Subsecretaria de Fomento y Normatividad Ambiental – SEMARNAT
Ing. Axel Macht Asesor Principal de Gestión de Residuos Sólidos y Sitios Contaminados Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Autores:Waldo Toledo Soto (consultor GTZ) Pablo Heredia Cantillana (GTZ) Marcos Rodríguez Salinas (GTZ)
Agradecemos el esfuerzo de revisión y contribución a este texto a: Daniela Méndez Bellamy (GTZ)
Diseño editorial: Sakbe Comunicación Ambiental, D.G. Alejandra Pita Servín
Primera edición: Abril del 2007
© Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2007 © Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, 2007
Se autoriza la reproducción parcial o total, citando la fuente de referencia
Se agradece el apoyo del Gobierno Alemán a través del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ)
Impreso en papel fabricado sin cloro elemental y libre de ácido, contiene 100% de fibras recicladas
Guía para la Licitación y Concesión de Obras
y Servicios en la Gestión Integral
de Residuos Sólidos en México
México, D.F. Abril de 2007.
ÍNDICE DE CONTENIDOLista de abreviaturas ......................................................................................................................................................................8
Lista de tablas ..................................................................................................................................................................................9
Lista de figuras ................................................................................................................................................................................9
Lista de anexos ...............................................................................................................................................................................9
Prólogo ....................................... .................................................................................................................................................. 10
Objetivos de la Guía .......................................................................................................................................................... 12
Objetivo General ................................................................................................................................................................... 12
Objetivos Específicos ............................................................................................................................................................ 12
Uso de la Guía ....................................................................................................................................................................... 12
1. Marco Jurídico aplicable a la licitación de obras y servicios públicos ........................................ 13
1.1 La licitación pública ........................................................................................................................................................ 13
1.1.1 Principios rectores de una licitación ..................................................................................................................................................13
1.1.2 Ventajas y desventajas del procedimiento de licitación ..........................................................................................................14
1.2 Ordenamientos jurídicos aplicables ............................................................................................................................ 15
1.2.1 Nivel Federal ..................................................................................................................................................................................................15
1.2.1.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ............................................................................................15
1.2.1 2 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente ...........................................................................16
1.2.1.3 Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos ...................................................................16
1.2.1.4 Ley de Planeación .............................................................................................................................................................................17
1.2.1 5 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas .........................................................................17
1.2.1.6 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental ..........................................18
1.2.2 Nivel Estatal .....................................................................................................................................................................................................19
1.2.2.1 Leyes Estatales de Obras y Servicios .....................................................................................................................................19
1.2.2 2 Otras Leyes y Ordenamientos Estatales ..............................................................................................................................19
1.2.3 Nivel Municipal ..............................................................................................................................................................................................19
1.2.3.1 Ley Orgánica Municipal .................................................................................................................................................................19
1.2.3 2 Bando Municipal .................................................................................................................................................................................20
1.2.3.3 Reglamento del Servicio de Limpia Municipal ..................................................................................................................20
1.2.4 Norma Oficial Mexicana 083-SEMARNAT-2003 ......................................................................................................................20
1.2.5 Otras disposiciones legales .....................................................................................................................................................................21
1.3 Diseño de la licitación en el marco de planeación municipal del sector ............................................................ 21
1.3.1 Plan de Desarrollo Municipal ................................................................................................................................................................22
2. Planeación de la licitación ........................................................................................................................................ 24
2.1 Modalidades de la licitación .......................................................................................................................................... 24
2.2 Diagnóstico básico del sistema de limpia .................................................................................................................. 24
2.3 Estudios complementarios de soporte ...................................................................................................................... 25
2.3.1 Identificación de actores involucrados en la problemática ..................................................................................................25
2.3.2 Identificación de sitios con factibilidad media y alta .................................................................................................................26
2.4 Acopio de información técnica .................................................................................................................................... 26
2.4.1 Exposición de oferentes de tecnologías .........................................................................................................................................26
2.4.2 Consulta con especialistas ......................................................................................................................................................................26
2.5 Integración del grupo técnico asesor para la evaluación ....................................................................................... 27
2.5.1 Perfil profesional de los integrantes ..................................................................................................................................................27
2.5.2 Mantenimiento de la confidencialidad..............................................................................................................................................28
2.5.3 Plazo para desarrollar la licitación ......................................................................................................................................................28
2.6 Definición del objeto de la licitación .......................................................................................................................... 28
2.7 Identificación y jerarquización de los objetivos de licitación ................................................................................ 32
2.8 Elaboración de materiales para evaluar la licitación ............................................................................................... 33
2.8.1 Identificación de conceptos valuables ..............................................................................................................................................33
2.8.2 Elaboración de las escalas para evaluación ...................................................................................................................................33
2.8.3 Elaboración de los formatos para la evaluación .........................................................................................................................34
2.9 Elaboración de las bases de licitación ........................................................................................................................ 35
2.9.1 Bases jurídicas .................................................................................................................................................................................................35
2.9.2 Bases administrativas ..................................................................................................................................................................................36
2.9.3 Bases técnicas .................................................................................................................................................................................................37
2.9.4 Bases económicas ........................................................................................................................................................................................38
2.9.5 Análisis complementario del licitante ...............................................................................................................................................38
2.9.5.1 Análisis de riesgo tecnológico ....................................................................................................................................................38
2.9.5 2 Análisis de la capacidad técnico-profesional y empresarial .......................................................................................39
2.9.5.3 Análisis curricular del responsable de los trabajos .........................................................................................................40
2.9.6 Reglas de evaluación ..................................................................................................................................................................................41
3. El Concurso a la Licitación ....................................................................................................................................... 42
3.1 La Convocatoria .............................................................................................................................................................. 42
3.2 El llamado a licitación ..................................................................................................................................................... 43
3.3 La junta de aclaraciones ................................................................................................................................................ 43
3.4 Acto de apertura de propuestas ................................................................................................................................. 43
3.4.1 Recepción de propuestas ........................................................................................................................................................................43
3.4.2 Análisis requisitorio de las propuestas .............................................................................................................................................44
3.4.3 Aceptación y rechazo de propuestas ...............................................................................................................................................44
3.5 Evaluación de las propuestas ........................................................................................................................................ 45
3.5.1 Bases conceptuales para la toma de decisiones ........................................................................................................................45
3.5.2 Aplicación de herramientas de calidad a la evaluación ..........................................................................................................46
3.5.2.1 Técnicas de trabajo consensual .................................................................................................................................................46
3.5.2 2 Identificación del sentido de actuación de los actores principales .......................................................................47
3.5.3 Organización del trabajo .........................................................................................................................................................................47
3.5.3.1 Integración multidisciplinaria .......................................................................................................................................................47
3.5.3 2 Integración interdisciplinaria ........................................................................................................................................................48
3.5.3.3 Coordinación transdisciplinaria .................................................................................................................................................48
3.5.3.4 Ambiente del trabajo de evaluación ......................................................................................................................................48
3.5.4 Evaluación de las propuestas .................................................................................................................................................................49
3.5.4.1 Análisis previo ......................................................................................................................................................................................49
3.5.4 2 Evaluación diferenciada de competencias ...........................................................................................................................49
3.5.5 Discusión de resultados ...........................................................................................................................................................................50
3.5.5.1 Modificación de reglas ....................................................................................................................................................................50
3.5.5 2 Análisis de sensibilidad ....................................................................................................................................................................51
3.5.5.3 Dictamen de evaluación ................................................................................................................................................................51
3.6 El fallo de adjudicación .................................................................................................................................................. 52
3.6.1 Contenido del dictamen final ...............................................................................................................................................................52
3.6.2 Documentación de la licitación ............................................................................................................................................................52
3.6.3 Solución de controversias .......................................................................................................................................................................52
4. Cierre de la licitación .................................................................................................................................................. 54
4.1 Formalización administrativa del título o contrato de concesión ....................................................................... 54
4.1.1 Cláusulas de derecho ................................................................................................................................................................................55
4.1.1.1 Cláusulas para la aplicación de sanciones ............................................................................................................................55
4.1.1 2 Cláusulas de terminación de contrato ..................................................................................................................................58
4.1.2 Cláusulas accesorias ....................................................................................................................................................................................58
4.1.2.1 Cláusulas de garantías y ejecución del contrato ..............................................................................................................58
4.1.2 2 Cláusulas para la aplicación de tarifas diferenciadas ......................................................................................................59
4.1.2.3 Cláusulas de seguimiento y ejecución de los trabajos .................................................................................................59
4.2 Entrega de conformidad ................................................................................................................................................ 61
Glosario de términos ................................................................................................................................................................. 62
Bibliografía .................................................................................................................................................................................... 64
Publicaciones de GTZ y contrapartes sobre residuos sólido...........................................................................................111
Red Giresol..................................................................................................................................................................................111
8
Lista de abreviaturas
GTZ Deutsche Geseliischaft für Technische Zusammenarbeit
(GTZ) GMBH (Cooperación Alemana al Desarrollo)
LGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente
LGPGIR Ley General para la Prevención
y Gestión Integral de los Residuos
NMX Norma Mexicana
NOM Norma Oficial Mexicana
PMPGIRSU Programa Municipal para la Prevención y Gestión Inte-
gral de Residuos Sólidos Urbanos
RME Residuos de Manejo Especial
RP Residuos Peligrosos
RS Residuos Sólidos
RSU Residuos Sólidos Urbanos
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
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Lista de Tablas
Tabla 1. Características de las modalidades de licitación ................................................................................................................................24
Tabla 2. Productos, obras y servicios para mejorar la gestión local de residuos sólidos
que pueden ser adquiridos o concesionados por medio de licitación pública. ..............................................................28
Tabla 3. Opciones para otorgar la concesión del sistema de recolección ...........................................................................................30
Tabla 4. Opciones para otorgar la concesión de la operación de un relleno sanitario ................................................................30
Tabla 5. Ventajas relativas entre los diferentes tipos de servicio público de limpia ........................................................................30
Tabla 6. Desventajas más importantes entre la prestación municipal y privada del servicio público de limpia .............31
Tabla 7. Ejemplos de atributos cualitativos de tipo ambiental para evaluación .................................................................................34
Lista de Figuras
Figura 1. Curva del aprendizaje institucional en municipios .........................................................................................................................10
Figura 2. Esquema del proceso de planeación de una licitación ................................................................................................................23
Figura 3. Esquema del concurso a la licitación .....................................................................................................................................................42
Figura 4. Esquema del cierre de licitación ...............................................................................................................................................................54
Figura 5. Esquema para la supervisión de una obra o servicio concesionado ..................................................................................60
Lista de Anexos
Anexo 1. Lista de verificación para llevar a cabo una licitación .................................................................................................................66
Anexo 2. Lista de verificación para recibir propuestas en el evento de apertura ..........................................................................69
Anexo 3. Técnica Kawakita Jiro (TKJ) para búsqueda del consenso .......................................................................................................71
Anexo 4. Método para la identificación del sentido de actuación de los actores involucrados .............................................72
Anexo 5. Técnica de la “Espina de Pescado” para la estructuración gráfica de problemáticas complejas ........................78
Anexo 6. Ejemplos de características para evaluar la confiabilidad técnico-profesional
y empresarial de un oferente ...................................................................................................................................................................81
Anexo 7. Ejemplos de características a evaluar en el responsable de los trabajos a desarrollar en una licitación .......83
Anexo 8. Ejemplos de formatos para la evaluación de propuestas de una licitación ...................................................................84
Anexo 9. Puntos a considerar en los Términos de Referencia para licitar un sistema
de recolección de residuos sólidos .......................................................................................................................................................93
Anexo 10. Puntos a considerar en los Términos de Referencia para licitar un relleno sanitario............................................ 99
Anexo 11. Errores que se pueden cometer al licitar obras y servicios para apoyar
la gestión integral de residuos sólidos ..........................................................................................................................................108
10
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el relevo obligatorio de las autoridades munici-pales cada tres años. Esta permuta periódica ocasiona que la experiencia de la mayor parte de los mandos medios y superiores así como de los cuadros técnico-administra-tivos (personal de confianza, entre quienes se incluye a técnicos y especialistas), se pierde con cada cambio del gobierno municipal ya que, normalmente, la mayoría de ellos son sustituidos por nuevo personal, sufriendo así un detrimento sustancial en el aprendizaje institucional al seno de los ayuntamientos ya que no se acostumbra documentar las experiencias técnico-administrativas. Por otra parte, los miembros del personal desplazado no se sienten obligados ni moralmente comprometidos, para comunicar a sus relevos los aprendizajes significativos que han obtenido a partir de las experiencias de trabajo acon-tecidas y cómo resolvieron los diversos problemas que afrontaron en su momento.
Prólogo
RETRASO DEL APRENDIZAJE INSTITUCIONAL EN LOS MUNICIPIOS (CADA 3 AÑOS)
FIGURA 1. CURVA DEL APRENDIZAJE INSTITUCIONAL EN MUNICIPIOS
Esta pérdida del aprendizaje institucional también se refle-ja en la falta de continuidad de las acciones, planes, programas y proyectos municipales debido al escaso conocimiento que habitualmente posee el nuevo personal acerca de la proble-mática ambiental local al inicio de la gestión y, consecuente-mente, sobre la manera de enfrentarla y resolverla adecuada y oportunamente. En consecuencia, con cada cambio de la administración municipal, vuelve a dar inicio la experimen-tación con nuevas soluciones aún no probadas en cuanto a su efectividad para tratar de resolver o, al menos paliar a corto plazo, las problemáticas ya superadas en el pasado desviándose, por este motivo, importantes recursos materia-les, financieros y humanos así como valioso tiempo de cada administración municipal, que se invierte tratando de solu-cionar problemas similares o recurrentes que ya habían sido resueltos satisfactoriamente en el pasado. La siguiente figura muestra en forma gráfica el retraso que sufre el aprendizaje institucional en los municipios cada tres años.
La pérdida del aprendizaje institucional también se refleja en la falta de continuidad de las acciones, planes, programas y proyectos municipales debido al escaso conocimiento que habitualmente posee el nuevo personal.
ENFOQUE A LARGO PLAZO
ENFOQUE ACTUAL
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
100
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Por este motivo y, particularmente en el área admi-nistrativa responsable del manejo integral de los residuos sólidos en el municipio, se requiere contar con un instru-mento práctico que apoye a los gobiernos municipales del país para solventar el problema de la pérdida periódica de la continuidad del aprendizaje institucional, especialmente, en lo relativo a la dinámica para concursar eficazmente li-citaciones de bienes y servicios de apoyo para la gestión integral de los residuos sólidos.
Las licitaciones constituyen un útil procedimiento ad-ministrativo que ha ido incrementado su importancia para poder realizar las transacciones comerciales que frecuente-mente se llevan a cabo entre los ayuntamientos y la iniciativa privada con el fin de proveer oportunamente insumos de materiales y servicios necesarios para mantener la continui-dad de la operación y mantenimiento del servicio público de limpia1. Por esta razón, este servicio público constituye una importante área de oportunidad para adquirir, contra-tar y concesionar insumos y servicios ya que una gran can-tidad de sus materiales deben ser licitados para su adquisi-ción por el volumen y costo que representan (desde bienes de consumo frecuente como lotes de escobas, vestimenta, refacciones y aditamentos de protección, entre otros) y también por aquellos bienes que con una menor frecuen-
1 Actualmente el Servicio Público de Limpia ó el Servicio de Limpia y Aseo Público recibe técni-camente el nombre de Servicio Público de Manejo Integral de los Residuos Sólidos Urbanos. Sin embargo, para efectos de la presente guía, se continuará usando el nombre de Servicio Público de Limpia, dado que así se le refiere todavía en la mayoría de los municipios.
cia se adquieren pero que resultan impactantes por su alto costo (contenedores, vehículos recolectores, maquinaria y equipos para el tratamiento de residuos, y la construcción de grandes obras de infraestructura, entre otros).
Existen también importantes trabajos que requieren la contratación de servicios como son el saneamiento y clau-sura de tiraderos, el levantamiento de muestreos de resi-duos generados y la elaboración de estudios, reglamentos y programas específicos como el Programa Municipal de Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urba-nos (PMPGIRSU) y los proyectos ejecutivos para construir importantes obras de infraestructura (estaciones de trans-ferencia, plantas de separación y rellenos sanitarios). Desta-can también dentro de las posibles concesiones a otorgar mediante una licitación pública, aquellas relacionadas con la concesión del servicio de recolección, de tratamiento y de la disposición final de los residuos sólidos urbanos genera-dos o depositados, dentro del territorio municipal.
Por otra parte, dado que las licitaciones son procedi-mientos legales-administrativos que aplican fondos públicos, éstas deben apegarse a un estricto marco jurídico-legal con el fin de que sean otorgadas en condiciones de total trans-parencia y, de tal forma, que aseguren que cada proveedor de bienes y servicios que resulte adjudicado en una licita-ción, sea aquel que proporcione las mejores condiciones de adquisición y garantice la mayor calidad de los productos y servicios que proveerá al municipio.
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Objetivos de la Guía
Objetivo GeneralOfrecer a los gobiernos municipales una guía práctica y sencilla para llevar a cabo una licitación pública en forma adecuada y eficiente, bajo un marco de transparencia que asegure el cabal cumplimiento de la legislación y normati-vidad vigentes.
Objetivos Específicos1. Que los responsables designados por el gobierno mu-
nicipal para conducir una licitación pública, conozcan el marco jurídico existente en nuestro país para la cons-trucción de obras y la concesión de servicios públicos, con el fin de darle cumplimiento legal en cuanto a la elaboración de las bases de licitación.
2. Que los responsables designados por el gobierno municipal para conducir una licitación pública, prepa-ren adecuadamente las actividades previas a la licita-ción con el fin de que puedan concursarla y concluirla convenientemente con el fin de obtener los mayores beneficios para el gobierno municipal a través del esta-blecimiento de un título o contrato de concesión con cláusulas de aseguramiento.
3. Ofrecer a los tomadores de decisión de los gobiernos municipales y sus asesores, métodos y técnicas proba-damente efectivos con el fin de que puedan elaborar y ejecutar óptima y oportunamente el procedimiento de licitación para la contratación de obra y la concesión de servicios que apoyen eficazmente la gestión integral de los residuos sólidos a nivel municipal.
Uso de la GuíaReconociendo que los tomadores de decisiones en los go-biernos municipales, en general, no suelen poseer suficien-tes conocimientos técnicos sobre actividades relacionadas con la gestión integral de los residuos sólidos, esta guía ha sido diseñada expresamente para que su contenido sea fá-cilmente interpretado y se puedan elaborar los documen-tos básicos y ser aplicados en forma simple y adecuada para resolver eficientemente el procedimiento de evaluación asegurando que el licitante adjudicado sea el que asegure los mayores beneficios para el municipio.
Para cumplir con este fin, su contenido ha sido dividi-do en cuatro capítulos: en el primero se proporcionará un esquema del entorno jurídico que deberá ser tomado en cuenta para poder llevar a cabo una licitación en adecuadas condiciones legales y administrativas; en el segundo capítulo, se detallarán los pasos para preparar y elaborar correcta-mente la convocatoria y sus bases de licitación; en el tercer capítulo, se mostrará cómo se deberá realizar el concurso
para seleccionar al mejor oferente mediante una adecuada evaluación y, en el cuarto capítulo, se mostrarán los elemen-tos importantes que deberá contener el contrato o título de concesión correspondiente así como la definición de los procesos y actividades para dar un adecuado seguimiento a los trabajos y evaluación del servicio concesionado u obra final, con el fin de asegurar que la calidad de la obra, produc-to o servicio ejecutado sea el originalmente ofrecido en su propuesta por el licitante que resulte adjudicado.
Aún cuando el lector de esta guía ya posea algunos co-nocimientos previos o tenga nociones sobre cómo efectuar una licitación, esta guía le proveerá de útiles elementos para mejorar su concurso y evaluación mediante técnicas y mé-todos emergentes que han brindado excelentes resultados en licitaciones efectuadas en nuestro país, transaparentando además la totalidad del procedimiento de licitación.
Sin embargo, se debe señalar que, por razones estric-tamente relacionadas con la economía de escala, esta guía tendrá únicamente aplicación para aquellos municipios en los cuales se genere un mínimo de 100 a 150 toneladas por día de residuos sólidos urbanos (RSU), o bien, para aquellas comunidades en donde se pretenda llevar a cabo proyectos intermunicipales en los que la generación diaria en conjunto alcance la cantidad mínima señalada. De otra manera, no se podrá justificar la viabilidad técnico-econó-mica para licitar obras y servicios en tal sitio, salvo algunas excepciones en las cuales existan residuos de manejo es-pecial que, por su volumen y características, permitan hacer viable técnica y económicamente su manejo a nivel local mediante un esquema compartido entre su generador y el gobierno municipal.
Es importante mencionar que las técnicas y métodos incluidos en esta guía para llevar a cabo la evaluación del procedimiento de licitación, han sido empleados con gran éxito en el Control Total de la Calidad (TQC, por sus siglas en inglés) tanto en el ámbito empresarial como en el sector público en muchos países, mediante su adecuación perti-nente a las condiciones particulares de cada lugar. Estas téc-nicas y métodos con algunos ejemplos, se presentarán en los anexos del 3 al 5 al final de esta guía. Complementariamente, en los anexos 9 y 10, se proporcionan puntos importantes a considerar en los términos de referencia para licitar algunas de las obras y servicios de apoyo más importantes para la gestión integral local de los residuos sólidos. Cabe señalar que estos términos de referencia deberán ser debidamente adecuados al contexto legal y administrativo del municipio o región, en donde se pretenda utilizar.
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1. Marco Jurídico aplicable a la licitación de obras y servicios públicos
1.1.1 Principios rectores de una licitación
R La difusión de la información
R La igualdad
R La competencia y concurrencia
En este capítulo se describirán los conceptos básicos del procedimiento de licitación que debe conocer el interesado que desee realizarla dentro del área de la gestión integral de los residuos sólidos, así como los aspectos jurídicos más importantes que se deben tomar en cuenta para elaborar una licitación.
1.1 La licitación públicaSiendo idealmente el objetivo principal de la administración pública la realización de los intereses de la comunidad, sus necesidades originadas de las exigencias de la vida cotidia-na son satisfechas directamente por medio del ejercicio de la función administrativa del gobierno a través, entre otras cosas, de la adquisición de bienes y servicios. Sin embargo, cuando a éste le resulta imposible solventar las necesida-des de la sociedad por sí solo, recurre a los particulares para satisfacer dichas necesidades de interés público. De esta acción resultante del acuerdo entre el responsable de la administración y los particulares, surge el procedimiento de licitación pública con el cual la actuación del gobierno tenderá a satisfacer las necesidades colectivas entre las que figuran la prestación de los servicios públicos como son la iluminación de vías públicas, el abastecimiento de agua po-table, el desalojo de aguas negras mediante el drenaje y la limpieza pública (recolección, traslado y disposición final de los residuos sólidos), entre otros.
Esta acción del gobierno deberá prestarse conforme a los principios constitucionales de eficiencia y equidad pro-curando, además, instaurar un orden imparcial y justo en su actuar ya que su finalidad se encuentra claramente es-tablecida en la misma Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por este motivo, el orden jurídico regula la licitación pú-blica así como el procedimiento para la obtención de los objetivos de la licitación siempre y cuando el Estado Mexi-cano, a través de las diversas instancias de gobierno, desee servirse de la actividad de los particulares prestada en for-ma voluntaria. Con esta base, cuando el gobierno necesite contratar a los particulares, sean éstos personas físicas o morales, la ejecución de cometidos que le competen, debe-rá realizarse mediante un procedimiento de licitación.
La licitación pública se encuentra regida a nivel federal por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas y su Reglamento así como en las entidades fede-rativas por las leyes estatales de obras y servicios respecti-vos. Este procedimiento legal surge como una exigencia de la buena administración y también como una oportunidad
para que la ciudadanía pueda participar como oferentes de productos y servicios (en calidad de licitantes) proporcio-nando las mayores y mejores ventajas para la contratación de bienes y servicios que ellos puedan suministrar a la ad-ministración gubernamental a través de una entidad o de-pendencia licitadora (el licitador).
Técnicamente la licitación pública es un procedimien-to administrativo legal que tiene por objetivo seleccionar a uno de los licitantes que están concursando mediante la evaluación de las condiciones técnicas y económicas que se ofrezcan a efecto de dictaminar la idoneidad del sujeto ele-gido como el licitante ganador (o licitante adjudicado), veri-ficando que éste ofrezca las condiciones más convenientes para el licitador.
El incumplimiento de cualquiera de estos principios hace ineficaz la licitación.
La difusión de la información implica la posibilidad de que los interesados tengan acceso, en cualquier momento del procedimiento a toda la información relativa a la lici-tación. Por este motivo, el derecho a informarse aparece a todo lo largo del procedimiento de licitación como un principio general en las convocatorias, en las bases de licita-ción, en las modificaciones que se realicen a la convocatoria y a las bases, en el conocimiento de fallo, en los actos de apertura de ofertas y en el fallo de adjudicación, incluyendo el caso de que éste se declare desierto.
La igualdad tiene sus bases en el artículo cuarto cons-titucional para “evitar la discriminación jurídica por razones arbitrarias”, siendo este principio sobre el que se cimentará la moralidad administrativa que rige al procedimiento lici-tatorio ya que solamente es posible una competencia real entre los licitantes cuando éstos se encuentran en igualdad de condiciones. Por lo tanto, este principio rige a todos los licitantes como al propio licitador, ya que se refiere a la po-sición de igualdad que guardarán cada uno de ellos frente al licitador y, a su vez, con cada uno de sus competidores.
14
La igualdad en el procedimiento de licitación obliga a que todo interesado que satisfaga los requisitos de la con-vocatoria y las bases de licitación, tenga el derecho a pre-sentar su propuesta. Por esta razón, el licitador no podrá exigir requisitos adicionales a los que se señalan en la ley proporcionando a todos los interesados igual acceso a la información relacionada con la licitación a fin de evitar fa-vorecer a algún participante, señalando que los requisitos y condiciones deberán ser los mismos para todos y que deberá existir igualdad en cuanto a las garantías solicitadas.
Por último, el tercer principio de la competencia y concu-rrencia, está relacionado con la promoción y estimulación de la libre competencia o del mercado competitivo. El objetivo es que participen en la licitación el mayor número posible de oferentes con el fin de que el licitador pueda contar con una amplia gama de ofertas entre la que seleccionará aquella que le ofrezca las mejores condiciones en cuanto a precio, financiamiento, oportunidad y demás condiciones que se consideren pertinentes al licitar un producto o un servicio.
1.1.2 Ventajas y desventajas del procedimiento de licitación
Las principales ventajas de la aplicación del procedimiento de licitación para la contratación de bienes y servicios son la apertura a la comunidad para que se estimule la creativi-dad, se reduzcan gastos, se facilite una más rápida ejecución de las obras y se eviten, o reduzcan al mínimo posible, los abusos y la dilapidación obteniendo el licitador las mejores condiciones posibles en cuanto a precio, calidad, financia-miento y oportunidad, según lo expresado en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos y ratificado en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas a nivel federal.
La licitación pública también tiene el interés de evitar la colusión o parcialidad de los representantes del licitador hacia determinados proponentes mediante la observación estricta de las reglas con que se rige el proceso de licita-ción, condición que estimula la competencia abierta entre los concursantes que están en condiciones de contratar con entidades o dependencias de la administración pública.
La licitación también permite mantener un mayor control en la calidad de lo que se desea concesionar o contratar, debido a que se determinan previamente los aspectos a evaluar creando así un control recíproco entre los concurrentes, para ejercer una fiscalización efectiva del proceso hasta el momento de la formalización del título o contrato administrativo impidiendo así la discrecionalidad de los funcionarios de la entidad o dependencia licitadora al adjudicar dichos contratos.
Sin embargo, también existen ciertas desventajas y vicios en el proceso de adjudicación de la licitación:
El primero es la subvaluación del precio ofrecido por alguno de los oferentes. Esto puede llevar a asignar adju-dicaciones indebidas que no van a poder ser mantenidas posteriormente cuando tenga efecto la entrega de los bie-nes o la puesta en marcha del servicio concursado me-diante el procedimiento de licitación.
También la adjudicación por licitación impide la audición a los licitantes participantes quienes no deben intervenir durante el procedimiento, ni siquiera en el caso de que otro concursante haya hecho una propuesta inadecuada o insostenible.
Otro problema que se presenta también con cierta frecuencia en las licitaciones consiste en que, una vez que ha sido adjudicada ésta, se modifiquen algunas condiciones originales del concurso en el título o contrato de concesión para compensar la reducción excesiva del precio de la propuesta (aunque no siempre la concurrencia de un gran número de oferentes garantizará una baja de los precios en sus propuestas).
En ocasiones puede ocurrir que se presente una propuesta de ocasión sumamente ventajosa que deba dejarse perder dado que los plazos que ocupan los trámites y ejecución del procedimiento de la licitación llegan a ser tan largos que pueden ir más allá del plazo en que la propuesta de ocasión tenga vigencia.
El objetivo es que participen en la licitación el mayor número posible de oferentes con el fin de que el licitador pueda contar con una amplia gama de ofertas entre la que seleccionará aquella que le ofrezca las mejores condiciones en cuanto a precio, financiamiento, oportunidad y demás condiciones que se consideren pertinentes al licitar un producto o un servicio.
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Las licitaciones con frecuencia también pueden crear un monopolio de estrategia que impida la competencia libre entre los concursantes. Es frecuente que todos ellos, cons-cientes de las circunstancias y comportamiento del merca-do, no bajen sus precios más allá de cierto límite acordado, impidiendo así el libre juego de la oferta y la demanda.
Los trámites burocráticos son otro factor que cons-tituyen un obstáculo para lograr el mayor beneficio de la licitación debido a que éstos pueden llevar plazos lar-gos, estropeando así la eficiencia de un buen sistema de compras debido a que, por este retardo, los proveedores generalmente demandarán nuevas condiciones a favor de ellos en el contrato.
Este procedimiento es perfectible y no obstante las desventajas anteriormente mencionadas, el procedimiento de licitación representa aún la mejor opción disponible para las entidades y dependencias licitadoras tomando en cuenta que existe actualmente un creciente esfuerzo por parte de la sociedad y el Estado para transparentar cada vez más el procedimiento de licitación.
1.2 Ordenamientos jurídicos aplicablesEl marco jurídico vigente para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos se ha venido modificando muy recientemente, sobre todo, durante los últimos veinte años. Los cambios ocurridos se han presentado desde el propio contenido de la Carta Magna y han llegado hasta la creación relativamente reciente de leyes generales, regla-mentos y otras normas específicas que se han elaborado en torno al manejo y la disposición adecuados para los residuos sólidos.
A continuación se presentarán los más importantes ordenamientos jurídicos relacionados con la gestión in-tegral de los residuos sólidos. Estos aspectos jurídicos se encuentran contenidos en leyes, reglamentos, normas y otros ordenamientos de tipo legal.
1.2.1 Nivel Federal1.2.1.1 Constitución Política
de los Estados Unidos MexicanosLa Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o Carta Magna, es la ley suprema que rige en nuestro país. Por este motivo, todo convenio o transacción que legalmente se establezca entre las instancias de gobierno y particulares dentro de territorio nacional no podrán contraponerse a lo establecido en la misma.
Como ley suprema del país, la Constitución contiene artículos que norman la división de funciones y la actua-ción de las instancias de gobierno a nivel federal, estatal y municipal.
Con relación al aspecto de la responsabilidad específi-ca de los gobiernos municipales para la prestación de los servicios públicos municipales, aspecto central en esta guía, el contenido del artículo 115º, fracción III se establece que “los municipios con el concurso de los estados cuando así fuera necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:
• Agua potable y alcantarillado
• Alumbrado público
• Limpia
• Mercados y centrales de abasto
• Panteones
• Seguridad pública, entre otros.”
También en el artículo 116º, fracción VI, se indica que …“la federación y los estados, en términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la eje-cución y operación de obras y prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario”.
Por su importancia, se sugiere al interesado en licitar un producto, obra o servicio relacionado con la gestión integral de RS, consultar dichos ordenamientos para asegurar que el procedimiento de licitación se lleve a cabo bajo las condiciones legales que deben cumplirse en nuestro país, debido a que tales ordenamientos son dinámicos y pueden sufrir cambios y, por otra parte, su lectura en esta guía no dispensa la consulta directa del texto exacto de los mismos dado su posible actualización.
Recomendación Los trámites burocráticos son otro factor que constituyen un obstáculo para lograr el mayor beneficio de la licitación debido a que éstos pueden llevar plazos largos, estropeando así la eficiencia de un buen sistema de compras.
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1.2.1.2 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
Esta es una ley reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el terri-torio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.
En la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), se establece que las obras de in-fraestructura como los rellenos sanitarios están sujetos a la normatividad existente en materia de impacto y riesgo ambiental de acuerdo a la normatividad de las entidades federativas y mediante el establecimiento de acuerdos es-pecíficos para la ordenación urbana sobre el servicio públi-co de limpia y sitios de disposición final, y para mejorar e implantar sistemas de recolección, transporte, tratamiento y disposición final (artículos 8º, 135º, 138º y 151º bis).
Esta ley general también considera explícitamente la protección de las aguas y suelo por la contaminación que pueda causar la generación, manejo y disposición de RSU (artículos 120º y 134º).
Además en esta ley se incluye la elaboración de normas para el funcionamiento de todo lo relacionado con los RS (artículos 137º, 140º y 141º) y su correspondiente vigilancia por parte de las entidades federativas. Indica que los gobiernos estatales también serán responsables de la regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los RS y de manejo especial que no estén considerados como peligrosos (artículo 7º).
1.2.1.3 Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
Esta ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución en lo que se refiere a la protección del ambiente en materia de residuos sólidos. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto garantizar el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado y propiciar el desarrollo sustentable a través de la prevención de la generación.
La Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR) establece las bases para la valo-rización y la gestión integral de los residuos peligrosos (RP), de los Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y de los residuos de manejo especial (RME) y la responsabilidad compartida; manejo integral; los criterios de gestión integral.
En esta ley se define como disposición final de los residuos la acción de depositar o confinar permanentemente residuos en sitios o instalaciones cuyas características permitan prevenir su liberación al ambiente y las consecuentes afectaciones a la salud de la población, a los ecosistemas y sus elementos. También considera que la disposición final es una de las actividades que conforman la gestión integral de los residuos.
En esta misma ley se contempla (Articulo 2°, incisos VIII y IX) que la disposición final de residuos estará limitada a aquellos cuya valorización o tratamiento no sea económica-mente viable, tecnológicamente factible y ambientalmente adecuada. Aclara que la selección de sitios para la disposi-ción final deberá estar de acuerdo con las normas oficiales mexicanas y con los programas de ordenamiento ecológico y desarrollo urbano.
En el Articulo 7º de esta ley, se establece como facul-tades de la federación en materia de residuos, entre otras, el expedir las normas oficiales mexicanas (NOM) con en-foque a la gestión integral de los residuos sólidos urbanos, de manejo especial y peligrosos, así como promover junto con las entidades federativas y municipios la participación de inversionistas y del sector social. Menciona igualmente la promoción, investigación, desarrollo y aplicación de nue-vas tecnologías, como también impone medidas de control, incentivos y sanciones, entre otros, para el correcto cumpli-miento de la normatividad.
También se prevé en la LGPGIR la realización, por par-te de los tres órdenes de gobierno, de inventarios de ge-neración de RSU. A la par, solicita integrar inventarios de tiraderos de residuos o sitios en donde se han depositado clandestinamente residuos de diferente índole para cono-cer su ubicación, origen, características y otros elementos útiles a las autoridades para desarrollar medidas tendientes a evitar o reducir riesgos (Artículo 39°).
En el Título sexto de la LGPGIR, referente a la prevención y manejo integral de los RSU y RME, el Artículo 97° establece que las normas oficiales mexicanas fijarán los requisitos para la ubicación de sitios, el diseño, la construcción y la operación de las instalaciones destinadas a la disposición final de los RSU y RME en rellenos sanitarios.
Además, tiene un enfoque especial para prevenir la formación de lixiviados y su migración hacia fuera de las celdas de confinamiento y, a su vez, señala en qué casos está permitida la captación de biogás para su aprovechamiento.
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico.
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oSegún la LGPGIR, el Programa Municipal de Prevención y Gestión Integral de los RSU (PMPGIRSU) es un programa estratégico y dinámico basado en el diagnóstico básico de la situación actual y bajo los principios de la responsabilidad compartida de todos los actores involucrados para imple-mentar una política municipal en el sector responsable del manejo de los RS en el cual se incorporarán los elementos más importantes para su manejo integral (generación, al-macenamiento temporal, recolección, barrido, transferen-cia, tratamiento y disposición final) así como aspectos no tecnológicos (normatividad, institucionalidad, financiamien-to administración y educación ambiental, entre otros) los cuales, en conjunto, constituyen la gestión integral de los RS que debe estar ligada a los lineamientos del sector y del Plan de Desarrollo Municipal dado que el municipio tiene a su cargo, por ley, la gestión integral de RS.
En este programa se hace una planeación con especial énfasis para definir necesidades y prioridades con el fin de que el municipio cuente con la infraestructura y equipa-miento necesarios para brindar un servicio público efectivo para el manejo integral de los RS.
El Programa Municipal de Prevención y Gestión Integral para los RSU (PMPGIRSU), debe marcar la dirección sobre la cual el gobierno municipal llevará a cabo la totalidad de sus políticas en materia de RSU y que por esta razón, a su vez, le permitirá ser su apoyo para la gestión de recursos financieros públicos y/o privados. Los objetivos del PMPGIRSU son:
• Asegurar que se preste adecuada y oportunamente el servicio público de limpia
• Limitar la afectación al ambiente por el manejo y la disposición de RSU
• Limitar los impactos sobre la salud a corto, mediano y largo plazo, por los RSU
• Asegurar la viabilidad operacional y económica del propio PMPGIRSU
• Considerar la situación socioeconómica del municipio en sus metas
• Tener la flexibilidad suficiente para que el programa se adapte a cambios externos
Cabe mencionar que los programas son el elemento fundamental para lograr la prevención y gestión integral de los RSU en los municipios, estados y federación y su obser-vancia es obligatoria en términos de ley.
1.2.1.4 Ley de Planeación La Ley de Planeación soporta legalmente la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo a nivel federal, en el cual se contempla el Programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales para cada período sexenal. En este programa se formulan las políticas y estrategias que los municipios deben seguir con relación al manejo sustentable de sus RS. Posiblemente, lo más destacable del Programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales es que éste se encuentra sustentado en lo establecido por el Sistema Nacional de Planeación Democrática que prioriza la consulta pública y abierta para su elaboración, esto es que el programa debe ser aprobado a través del consenso de la población beneficiada por el mismo.
1.2.1.5 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas
Esta ley tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, contratación gasto, ejecución y control de las obras públicas así como de los servicios relacionados con las mismas. En esta ley se definen las disposiciones generales para poder contratar
• Tienen bajo su cargo las funciones de manejo integral de RSU
• Formular los Programas Municipales para la Prevención y Gestión Integral de los RSU
• Emitir reglamentos y otras disposiciones jurídico-administrativas de observancia general, dentro de su jurisdicción, relacionados con los RSU
• Controlar los RSU
• Prestar el servicio público de manejo integral de RSU (antes conocido como Servicio Público de Limpia)
• Otorgar autorizaciones y concesiones de este manejo integral de RSU
• Establecer y actualizar el registro de grandes generadores de RSU
• Verificar el cumplimiento de leyes y reglamentos e imponer sanciones
Las atribuciones previstas en esta ley para los municipios
con respecto a los residuos sólidos son las siguientes:
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obra pública y servicios relacionados con las mismas indi-cando los principios, generalidades y requisitos que deben cumplir las entidades y dependencias interesadas entre las cuales incluye la participación, en lo que corresponda, de los municipios. Por su carácter estratégico, esta ley solamente señala las generalidades de los procedimientos de contrata-ción, sus requisitos, y excepciones, así como las reglas para la ejecución de los trabajos contratados y, en su caso, el tratamiento a las inconformidades que se presenten y los procedimientos de conciliación respectivos.
Sin embargo, resulta igualmente importante consultar el reglamento de esta ley, debido a que éste tiene por objeto establecer las disposiciones que propicien el oportuno y estricto cumplimiento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. En este reglamento se describen con precisión los mecanismos de aplicación para apoyar a la entidad o dependencia interesada en realizar un proceso de licitación para contratar una obra de infraestructura o un servicio de apoyo, los pasos para llevar a cabo para la licitación de obras y servicios por contrato así como para la evaluación de las propuestas presentadas, otorgamiento del fallo para la adjudicación y para llevar a cabo la contratación del producto o servicio licitado. Contiene además un capítulo expresamente dedicado al análisis, cálculo e integración de los precios unitarios que deben ser integrados en la propuesta de licitación y, finalmente, un capítulo para la integración y evaluación de las propuestas de servicios relacionados con los mismos.
1.2.1.6 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Esta ley es de orden público y tiene la finalidad de proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los poderes de la unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal. Sus objetivos principales son transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que generan los sujetos obligados y favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados.
Asimismo se señala en esta ley que, a excepción de la in-formación reservada o confidencial prevista en esta ley, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y actualizar la información siguiente: … “XIII. a) las contrata-
ciones que se hayan celebrado en términos de la legislación aplicable detallando por cada contrato: las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios contrata-dos. En el caso de estudios o investigaciones deberá señalar-se el tema específico; el monto; el nombre del proveedor; contratista o la persona física o moral, o con quienes se haya celebrado el contrato y los plazos de cumplimiento del contrato.”
Esta ley promulgada en el año 2002, ha obtenido importantes resultados a pesar de ser una ley principalmente de carácter educativo/disuasivo. Por una parte, exige a los sujetos obligados (dependencias y sus funcionarios) a entregar la información que se les requiera y, por otra parte, presiona moralmente a los sujetos obligados a no cometer actos ilegales so pena de ser sorprendidos en sus ilícitos al publicarse la información relacionada con su actuación, a excepción de aquella información que sea considerada como reservada o confidencial que, para fines prácticos, únicamente sería aquella que se refiere a datos personales a los cuales se les garantiza protección.
Por este motivo, esta ley constituye un freno legal al abuso de la discrecionalidad de los funcionarios y autoridades para contratar a su libre criterio, obra y servicios para la administración pública. Por ende, también tiende a reducir la corrupción pública y se espera que, al perfeccionarse, esta ley también alcance a los particulares que corrompen a funcionarios desleales para defraudar mediante componendas ilegales a la hacienda pública y el patrimonio social.
Aunque esta ley todavía no alcanza por el momento a, a fiscalizar la actuación de todos los funcionarios públicos a de todos los niveles de los gobiernos estatal y municipales de gobierno estatal y municipal debido a que no todas las entidades federativas cuentan aún con una ley de este tipo. Cabe señalar que esta ley no sanciona administrativa o pe-nalmente al funcionario infractor (debido a que estas facul-tades son exclusivas de la Secretaría de la Función Pública y de la Procuraduría General de la República). Sin embargo, se puede afirmar que esta ley representa un importante avan-ce legal para mejorar la obra y los servicios que se contraten mediante licitación pública ya que dará certeza jurídica a los oferentes particulares al eliminar vicios que ocurren durante el procedimiento de adjudicación de una licitación.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es de orden público y tiene la finalidad de proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los poderes de la unión.
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1.2.2 Nivel Estatal 1.2.2.1 Leyes Estatales de Obras y Servicios En la mayoría de las entidades federativas del país ya existen leyes locales y normas técnicas aplicables a la construcción de obras y la concesión de servicios públicos.
Las leyes estatales existentes suelen ser reflejo de las leyes federales en el mismo ámbito y, principalmente, se han orientado hacia la definición de funciones y descentralización de ciertos procesos para que los lleven a cabo los municipios. Por lo general estas leyes estatales de obras y servicios, aún con diferentes nombres propios relacionados con la correspondiente ley federal, apoyan la aplicación del procedimiento de licitación como un instrumento legal para contratar la construcción y operación de proyectos de mediano y gran tamaño dentro de los municipios, incluyendo entre éstos, los que se requieren para apoyar la gestión integral de los RSU.
1.2.2.2 Otras Leyes y Ordenamientos EstatalesExisten leyes estatales en materia de residuos que, como en el caso de las de obras y servicios, son reflejo de la ley federal correspondiente en su área aunque si se establecen en las mismas, modalidades propias para la gestión integral de RS en la entidad federativa de acuerdo con sus condiciones socio-económicas y ambientales. Sin embargo, todas estas leyes de residuos tienden a apoyar la gestión integral de RSU mediante mecanismos para alcanzar su autosuficiencia.
Existen otras leyes estatales para áreas naturales pro-tegidas que establecen limitantes muy estrictas para la uti-lización de algunas áreas municipales que se podrían dedicar a la construcción de infraestructura de apoyo a los servicios públicos como los rellenos sanitarios. En otras ocasiones, estas mismas leyes estatales incluyen salvedades para poder utilizar usar estas áreas para fines de obras de beneficio público protegiendo el entorno ambiental cercano.
En ocasiones especiales, como por ejemplo cuando el terreno a destinar para la construcción de una importante obra de infraestructura como es un relleno sanitario, se encuentra localizado cercanamente a la frontera con un
municipio vecino perteneciente a otro estado, es importante acudir con el jurídico de la otra entidad federativa y del municipio vecino, para evitar posibles conflictos entre municipios y estados por las posibles afectaciones que estos últimos puedan reclamar posteriormente cuando se inicie la construcción de la obra o la operación del servicio.
1.2.3 Nivel Municipal1.2.3.1 Ley Orgánica MunicipalLa Ley Orgánica del Municipio Libre constituye también un importante instrumento de soporte para la gestión integral local de los RSU. Esta ley orgánica contiene los apoyos institucionales a nivel municipal que permiten instrumentar acciones, planes y programas locales adecuándolos a las condiciones naturales y sociales del municipio.
Por otra parte, aunque el municipio cuenta con el fundamento legal para actuar de manera autónoma y responsable en la gestión de los RSU y RME generados por su población, debe cumplir en tiempo y forma con ciertos lineamientos legales. Cuando no se cumplen estos lineamientos, el municipio puede ser sancionado administrativa y económicamente por las autoridades ambientales de los dos órdenes superiores de gobierno.
Otro caso importante, son las diferencias hacia dentro de los propios municipios. Con cierta frecuencia, entre las dependencias municipales se presentan conflictos debido al uso del suelo que se tenga previsto en el plan de desarrollo urbano para algún terreno que otra dependencia considere apto para ubicar allí una instalación o la construcción de obras de infraestructura (como un relleno sanitario o una estación de transferencia) y que, por esta razón, no pudiera obtenerse la autorización correspondiente.
Para este caso y no obstante que se trata de un mismo gobierno municipal, es necesario que la dependencia licita-dora revise previamente toda la información relativa a leyes, reglamentos y planes municipales de desarrollo ya que, aún
Se debe investigar sobre las leyes locales de obras y servicios antes de proceder a realizar un procedimien-to de licitación por parte de los gobiernos municipales interesados debido a que, en ocasiones, presentan algunas diferencias con la legislación y normatividad federales, que pudieran causar alguna controversia en el procedimiento de la licitación si no se realizan las aclaraciones pertinentes.
Recomendación
Se sugiere al licitador acudir con el jurídico estatal para conocer la legislación de la entidad federativa a la cual pertenezca el municipio en el que desea realizarla licitación, debido a que algunas consideraciones conteni-das en la legislación estatal pudieran tener fuerte influencia en los resultados del procedimiento de licitación 2 .
Recomendación
2 Se pueden consultar las leyes y reglamentos de las entidades federativas consultando la Normateca de Leyes y Reglamentos de los Estados y Municipios en la página Web: www.gob.mx
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obteniendo el consentimiento expreso del cabildo munici-pal compete, en la mayoría de las ocasiones, toca a los con-gresos estatales otorgar la autorización para la construcción y operación de obras y servicios con tales características3.
1.2.3.2 Bando MunicipalPor otra parte, existe también el Bando Municipal (o Bando de Buen Gobierno), que informa a la ciudadanía del municipio acerca de sus obligaciones para colaborar en las acciones del gobierno municipal a fin de mantener una civilidad mínima en la convivencia cotidiana, entre las cuales se indica cómo los ciudadanos deben manejar sus residuos para no afectar a terceros. Este bando también indica cuáles son las instancias del gobierno municipal responsables de vigilar que las normas de convivencia cívica se cumplan cabalmente, las sanciones que se les aplicarán a todos aquellos que las incumplan y quienes serán las autoridades encargadas de imponerlas.
Generalmente en estos bandos se indica la manera como los ciudadanos deben entregar sus residuos (separa-dos o mixtos, en bolsas de colores o de determinada capa-cidad, etc.); en qué lugares deben depositarlos o entregarlos y horarios de acuerdo con las rutas establecidas para reco-lección; cómo llevar a cabo la recolección de heces fecales de sus mascotas y en dónde depositarlos, cómo entregar los residuos de poda, etc., todo esto de acuerdo con las particularidades del servicio público de gestión integral de residuos que se haya establecido en ese municipio.
1.2.3.3 Reglamento del Servicio de Limpia MunicipalEl Reglamento del Servicio Municipal de Limpia es un ins-trumento de la gestión municipal que permite organizar, administrar y supervisar la correcta gestión integral de los residuos sólidos en un municipio.
3 Se pueden consultar las leyes y reglamentos municipales consultando la Normateca de Leyes y Reglamentos de los Estados y Municipios en la página Web: www.gob.mx
El Reglamento del Servicio de Limpia Municipal contie-ne también las funciones y atribuciones de los responsables del servicio de limpia, así como sus responsabilidades indi-cando la forma cómo debe llevarse a cabo dicha gestión en la práctica, esto es, norma la parte operativa del servicio público de limpia.
1.2.4 Norma Oficial Mexicana 083-SEMARNAT-2003En el caso específico de las NOMs ambientales, éstas es-tablecen los requisitos, especificaciones, condiciones, pro-cedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán observarse para asegurar el bienestar de la pobla-ción y la preservación o restauración de los recursos natu-rales y la protección al ambiente, estableciendo criterios y principios generales que permitan la aplicación de la ley.
Particularmente, en la norma oficial 083-SEMARNAT-2003 que entró en vigor el 19 de noviembre de 2004, se establecen las especificaciones de protección ambiental para la selección del sitio, diseño, construcción, operación, monitoreo, clausura y obras complementarias de un sitio de disposición final de RS y RME, indicando especificaciones de protección ambiental no solo sólo para la selección del sitio, sino también para las etapas de diseño, operación y clausura, y tomando en cuenta las distintas capacidades propias de los municipios para resolver la problemática de los RS y RME.
En materia de residuos sólidos, el municipio debe conocer y hacer cumplir lo establecido en la NOM-083-SEMARNAT-2003 ya que el contenido de esta norma es básico para poder definir correctamente las restricciones a que deben estar sujetas las características requeridas de los bienes (obras y equipamientos) y servicios a concur-sar mediante un procedimiento de licitación para apoyar el servicio de gestión integral de los RS.
La vigilancia del cumplimiento de esta norma corres-ponde a la SEMARNAT por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) y a los go-
El Reglamento del Servicio Municipal de Limpia es un instrumento de la gestión municipal que permite organizar, administrar y supervisar la correcta gestión integral de los residuos sólidos en un municipio.
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biernos del Distrito Federal, estados federativos y munici-pios en el ámbito de su competencia. Con este fin se creó el Plan de Regularización de Sitios de Disposición Final como un instrumento para lograr la regularización de to-dos aquellos sitios dentro del territorio municipal utilizados para la disposición final que se encuentran actualmente en operación pueda dar cumplimiento a lo establecido en la norma oficial NOM-083-SEMARNAT-2003, a través de un proyecto de ingeniería a ser ejecutado en plazo no mayor a dos años. Este plan de regularización es una profundiza-ción de la planeación a nivel municipal como son el Plan de Desarrollo Municipal, la Agenda Local (o Agenda 21), y el Programa Municipal de Prevención y Gestión Integral de los RS ya mencionados anteriormente, y su objetivo princi-pal es que los municipios inicien gestiones y acciones para que en forma gradual pero efectiva, logrando para que su sitio o sitios de disposición final municipal cumplan con los requerimientos técnicos establecidos en la norma oficial.
1.2.5 Otras disposiciones legales Un caso especial de disposiciones legales de otro orden que pueden afectar gravemente una licitación de obra o servicio para apoyo de la gestión local de residuos sólidos, se presenta cuando por la ubicación del terreno propues-to para construir infraestructura de apoyo, éste se localiza cercanamente a un derecho de vía4.
Por este motivo, se recomienda al licitador que, si la obra o servicio a contratar es de gran magnitud y compro-mete una alta inversión económica, se realice un esfuerzo extra para consultar a especialistas en derecho municipal y ambiental con el fin de que aseguren que el procedimiento de licitación y el inicio de la obra no sufran retrasos y ésta se pueda poner en operación dentro del periodo adminis-trativo del gobierno municipal que realizó dicha gestión.
Finalmente, un caso más de interés para fines de las licitaciones públicas que debe ser tomado en cuenta por la entidad o dependencia licitadora, es el que ocurre cuando los fondos autorizados proceden de algún instrumento de apoyo financiero como los provenientes del Fondo Na-cional de Desastres Naturales (FONDEN por sus siglas) a nivel federal o de los fideicomisos FONDEN estatales. En este caso, es recomendable que el licitador consulte las reglas de operación que rigen la aplicación de estos fon-dos para no cometer errores al momento de asignarlos y, por este motivo, percibir una sanción administrativa y hasta sufrir la posible anulación de la autorización para ejercer dichos fondos.
1.3 Diseño de la licitación en el marco de planeación municipal del sectorConsiderando que un relleno sanitario municipal es una obra pública para apoyo de la gestión local de los residuos sólidos y que también la concesión de un servicio público (como puede ser la de servicio de recolección o la de sa-neamiento de un tiradero) son actividades de orden público para apoyar a la gestión municipal integral de los residuos sólidos, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal5 obliga a todas las dependencias y entidades del sector público (incluidos entre ellos a los municipios) a for-mular la planeación y a elaborar su respectivo presupues-to considerando, según esta misma ley, las acciones previas a la realización de las operaciones, la programación de la aplicación física y financiera de los recursos, los programas sustantivos de apoyo, los trabajos de mantenimiento y cual-quier otra previsión necesaria que exista en cuanto a obras y servicios públicos.
Similarmente, se exige a las dependencias o entidades (incluidos los municipios) que elaboren un programa de obra pública que considere los estudios de preinversión que se requieran para definir la factibilidad técnica, econó-mica y ecológica de la obra; los objetivos a corto, mediano y largo plazo; las acciones previas, durante y posteriores a la ejecución de la obra pública; las características ambientales climáticas y geográficas de la región en donde se pretenda realizar la obra; los resultados previsibles; la calendarización física y financiera de los recursos; las unidades responsables de la ejecución así como las fechas previstas de iniciación y terminación de cada obra. Se incluye también las investi-gaciones, asesorías, consultorías y estudios que se requie-ran; la regularización y tenencia de la tierra así como la obtención de los permisos de construcción necesarios; la ejecución que deberá incluir el costo estimado de la obra que se realice por contrato y, en caso de realizarse por ad-ministración directa, los costos de los recursos necesarios; los trabajos de conservación y mantenimiento preventivo correctivo de los bienes a su cargo y las demás previsiones que deban tomarse en cuenta según la naturaleza y carac-terísticas de la obra.
Por otro lado, el Reglamento de las leyes de obras obli-gan a todas las dependencias y entidades públicas (incluidos los municipios) a establecer comités de adquisiciones, arren-damientos y servicios que, entre otras funciones, tienen la responsabilidad de dictaminar sobre la procedencia de cele-brar licitaciones públicas o no, de obras y servicios.
4 En este caso puede presumirse que exista alguna normatividad u ordenamiento legal relacionado con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes que, eventualmente, requerirá efectuar alguna modificación a las restricciones contenidas en las bases técnicas de la licitación.
5 Esta ley es de observancia y cumplimiento por parte de cualquier entidad o dependencia de gobierno (incluidos los municipios), independientemente de que exista interés o no, para realizar un procedimiento de licitación y, por este motivo, no se incluye como material a revisar para fines de esta guía.
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Lo anterior implica que el marco de planeación institucional municipal se encuentra fuertemente acotado para la aprobación de licitaciones de obras y servicios requeridos para el apoyo de la gestión integral municipal de los residuos sólidos (de acuerdo con el Programa Municipal para la Prevención y Gestión Integral de los RS). Por otra parte, la autorización para efectuar dichas licitaciones debe partir de un comité colegiado en donde participan diversas áreas de una dependencia (en este caso, del municipio). La ley señala que, además, dicha autorización estará sujeta a la existencia de una partida presupuestaria (con saldo disponible) en las arcas municipales con el fin de que solamente se pueda convocar a una licitación si existe el presupuesto suficiente.
Sin embargo, a pesar de que el municipio cumpla con todos estos requerimientos legales para que se le otorgue el presupuesto para ejercer en este ramo durante el año fiscal, el monto del mismo generalmente es limitado y, frecuentemente, sólo alcanza para mantener en operación el actual servicio de limpia pública ya que existen otras importantes demandas de seguridad pública, salud, educación y apoyo social que requieren grandes cantidades de recursos dado la presión que ejerce la población para que se satisfagan a corto plazo. Esta situación provoca que el municipio difícilmente cuente con la posibilidad de poder pagar, a partir de su propio presupuesto y dentro de un periodo administrativo municipal, el elevado costo que implica una obra como un relleno sanitario o el servicio para el saneamiento del tiradero local o la adquisición de un sistema de recolección eficiente que cuente con la más moderna tecnología.
Y, aunque existen algunos otros apoyos gubernamentales en esta área que pueden ser solicitados a algunas secretarías federales como SEMARNAT Y SEDESOL, para fines de apoyo a su gestión local de residuos sólidos, los gobiernos municipales optan generalmente por examinar otro tipo de esquemas a largo plazo que no les comprometa a erogar una gran cantidad de dinero a corto plazo. Su estrategia consiste en, buscar que el fuerte financiamiento requerido corra a cargo de una empresa privada a la cual se le otorgue una concesión temporal de largo plazo (de quince a veinte años), para que ésta recupere sus inversiones y obtenga una ganancia aceptable a partir de proporcionar la totalidad o una parte del servicio de limpia municipal, cobrando una tarifa mensual.
Actualmente, este esquema parece ser el más adecuado para poder licitar obras y servicios que apoyen la gestión municipal integral de los residuos sólidos bajo condiciones ventajosas para ambas partes. El establecimiento de un sistema convenido de tarifas diferenciadas por tonelada
de residuos manejados, tratados o confinados, obligarán al municipio a hacer más eficiente internamente su sistema administrativo ya que cualquier ineficiencia será castigada con el incremento de los montos que por tarifa deberá pagar periódicamente a la empresa concesionaria que le brinde el servicio de recolección, de tratamiento o de disposición final de los residuos sólidos generados por el municipio.
1.3.1 Plan de Desarrollo MunicipalEste plan programático considera como parte del desarrollo municipal, el dotar de la infraestructura y equipamiento necesario para mantener los servicios públicos que tiene bajo su responsabilidad el gobierno municipal incluyendo obras como rellenos sanitarios o plantas de transferencia, y el equipamiento como vehículos para efectuar la recolección de residuos. Sin embargo, dado que los montos asignados a los municipios para su administración no suelen ser suficientes, se recurre frecuentemente a la solicitud de fondos federales (contratados con BANOBRAS o programas específicos para el desarrollo de la infraestructura municipal) o al endeudamiento privado nacional e internacional (con el BID, Banco Mundial, etc.).
Con este tema concluye el primer capítulo de la Guía para la Licitación y Concesión de Obras y Servicios en la Gestión Integral de Residuos Sólidos, en el cual se han presentado los conceptos básicos relacionados con una licitación pública y el ámbito jurídico en que se encuentra inmersa específicamente para la licitación de obras y servicios de apoyo a la gestión integral de los RS a nivel municipal.
La importancia de este primer acercamiento al procedimiento de licitación radica en que el licitador pueda tomar los elementos legales, reglamentarios y normativos existentes para ligarlos coherentemente de acuerdo a su contexto local, con el fin de fundamentar legalmente su actuación al realizar una licitación sin cometer, además, errores o inexactitudes en la elaboración de los documentos para la licitación.
Planeación de la licitación En el segundo capítulo de la guía se presentan las actividades que deberá realizar el licitador previamente a concursar la licitación. Para este fin, el licitador deberá contar con el apoyo de recursos económicos, materiales y humanos necesarios6. Es importante señalar que la actividad de planeación de la licitación requerirá de tres a cuatro meses de tiempo.
6 Para fines de presupuestación, el costo de la fase de planeación de una licitación representa aproximadamente el cinco por ciento del valor total de la obra o servicio a concesionar.
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La licitación, como todo procedimiento administrativo, es una unidad que está integrada por un conjunto de subu-nidades coordinadas entre sí, cuya fi nalidad es preparar y generar un producto fi nal (el título o contrato de concesión a partir del fallo de adjudicación) en el cual se expresará la voluntad del licitador.
La práctica ha manifestado que las fases o etapas más im-portantes del procedimiento de licitación son las siguientes:
1. La planeación de la licitación2. El concurso a la licitación3. El cierre de la licitación
Por otra parte, si se concibe sencillamente a la planeación como un conjunto de acciones y decisiones tomadas en un orden adecuado para transformar un conjunto de recursos materiales, humanos, económicos y fi nancieros en un producto fi nal deseado, fácilmente se comprenderá la necesidad de realizar un trabajo previo para que estos recursos se hagan intervenir oportuna y efi cazmente
durante el procedimiento de licitación de una obra o servicio relacionado con la gestión integral de RS.
Con la planeación se puede lograr que durante este procedimiento de licitación no se sufra interrupción y, consecuentemente, no se demore la culminación y la entrega del producto esperado (contrato de obra o título de concesión). Por esta razón, antes de emitir una convocatoria de licitación es necesario realizar un trabajo previo de planeación que facilite alcanzar los resultados esperados de la licitación.
Para elaborar una planeación racional en el campo de la gestión integral de los residuos sólidos a nivel municipal se requerirá contar con un diagnóstico básico y estudios complementarios (de soporte) a este diagnóstico, acopiar la información técnica relativa al estudio, defi nir el tipo de proyecto o servicio a licitar, defi nir los objetivos principales y secundarios de la licitación, integrar un grupo técnico asesor para la evaluación y elaborar las bases de licitación. En la fi gura siguiente se ilustra este proceso de planeación.
Figura 2. Esquema del proceso de planeación de una licitación
3. Elaboración de estudios complemen-
tarios de soporte
4.1 Exposición de oferentes
4.2 Consulta a especialistas
1. Defi nición de la modalidad de la licitación
7. Defi nición y jerar-quización de objetivos
8. Elaboración de metodología para evaluar propuestas
5. Integración del grupo técnico asesor para la
evaluación
9. Elaboración de las bases de licitación
Al concurso de licitación
6. Defi nición del objeto de licitación
2. Elaboración del diagnóstico básico
4. Acopio de información técnica
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Con la conjunción adecuada y oportuna de estos elementos será posible llevar a cabo el procedimiento de licitación en los plazos previstos.
2.1 Modalidades de la licitaciónLas modalidades para la licitación pueden ser : pública, restringida por invitación a cuando menos tres personas, y por adjudicación directa como se muestra en la tabla 1.
Es importante que la labor de planeación sea concluida en su totalidad antes de emitir la convocatoria de licitación puesto que así y, sólo así, se asegurará que las etapas sub-siguientes se lleven a cabo en una secuencia correcta, en forma relativamente sencilla y con la oportunidad debida.
Recomendación
Tabla 1. Características de las modalidades de licitación
Licitación públicaEs abierta y permite a todo interesado participar en la misma siempre y cuando cumpla con los requisitos señalados en la convocatoria respectiva y ésta se adjudicará al licitante que haya presentado la mejor oferta técnico-económica.
Licitación restringidaLa participación está subordinada a la invitación que realice el licitador, que cuenta con un amplio poder discrecional para elaborar la lista de aquellos (al menos, tres licitantes) a quienes considere como proponentes aptos para convocarlos.
Adjudicación directaLa participación se limitará a aquel oferente que posea cierta capacidad mínima o especializada de producción y, en este caso, no se realiza invitación abierta, sino la invitación a un sólo proponente.
Por otra parte, para realizar efi cazmente una licitación y en un ámbito de competencia aún más abierta, la ley per-mite que una licitación pública pueda ser concursada a nivel nacional o a nivel internacional.
2.2 Diagnóstico básico del sistema de limpia Para la planeación de la licitación para sobre la mejorar del sistema de limpia pública local se requiere contar previamente con la siguiente información:
√ Generación y composición de los RS locales
√ Revisión de los elementos integrantes del sis-tema de limpia pública local
√ Pronóstico de los requerimientos del sistema de limpia pública a futuro
√ Otra información y datos relacionados con el sistema de limpia pública
El diagnóstico básico permite, en primer lugar, contar con los datos y las proyecciones demográfi cas de la población a servir. Con base en los índices de natalidad, mortalidad, mi-gración y esperanza de vida, entre otros, se podrá calcular el crecimiento o la estabilidad, de la tasa de crecimiento de la población7 y, a partir de ello, la tasa de generación de resi-duos de dicha población con proyecciones en un horizonte temporal de 15 a 20 años, que es el plazo de vida útil de los rellenos sanitarios y de algunos servicios concesionados que pueden ser renovados por plazos más largos. La identifi ca-ción y descripción de los generadores puntuales de residuos más importantes en el municipio (características y volúme-nes generados), también debe ser incluida.
Mediante un estudio de la generación de residuos sóli-dos se obtendrá información actualizada sobre las cantida-des producidas diariamente en la población de estudio. Este estudio se lleva a cabo mediante un muestreo en campo que garantice la validez estadística de los resultados obte-nidos de acuerdo a como lo establece la norma NMX-AA-15-1985.
El objetivo principal de este muestreo es determinar la generación per cápita mediante la aplicación de la norma NMX-AA-61-1985 y, a partir de ésta, los parámetros de di-seño de la obra o del servicio concesionado a concursar (ta-
7 La mayoría de los datos demográfi cos se encuentran disponibles en las propias dependencias municipales y en las bases de datos de las secretarías que, a nivel federal o estatal, tienen alguna intervención en gobierno, salud, educación y apoyo social en las comunidades del municipio.
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maño y características). Este estudio puede servir también para realizar futuros proyectos piloto con el fin de investigar las posibles alternativas para implementar nuevos sistemas de acopio, reciclaje, recolección, almacenaje, transferencia y tratamiento de residuos. También puede resultar útil para conocer la opinión de la comunidad acerca de la calidad del servicio y la disposición que tengan ellos para colaborar en programas de minimización, dos aspectos muy importantes que deben ser considerados previamente para elaborar las bases de licitación.
Otro aspecto relevante de evaluar previamente durante la preparación de una licitación con el fin de mejorar la ges-tión integral de los residuos sólidos, es sobre el estado actual que guardan las prácticas del servicio público de limpia local. Este estudio incluirá, entre otros puntos los siguientes:
Este diagnóstico básico permitirá establecer a la entidad o dependencia responsable de elaborar la licitación, los da-tos básicos de diseño para licitar la obra o el servicio re-querido, identificar aquellos aspectos de la operación actual que deben ser mejorados, calcular el nivel de las inversiones requeridas, fundamentar el planteamiento de programas de prevención y minimización que se construyan de manera participativosa e incluyentes, conociendo al mismo tiempo la opinión de los ciudadanos que se desea participen activa-mente en estas actividades así como justificar la contratación de personal y funcionarios responsables de la gestión local del servicio de limpia pública.
2.3 Estudios complementarios de soporteSe requerirán algunos estudios complementarios de sopor-te para acopiar recabar información extra sobre condicio-nes locales del sistema de limpia con el fin de comprender situaciones y condiciones especiales que causan ineficiencias al sistema público de limpia, así como también para proveer posibles opciones para la solución de estos problemas.
2.3.1 Identificación de actores involucrados en la problemáticaPor su naturaleza, la gestión integral de RS involucra a todos los actores que participan en ésta. Por este motivo, un pri-mer estudio deberá analizar a los diversos actores involucra-dos en la problemática a resolver en un municipio y quienes participan directa o indirectamente en ésta (denominados “stakeholders” en inglés). La importancia de este estudio radica en poder conocer con cierta anticipación los cursos- acción que pueden puedan tomar los actores críticos que participan en la problemática a resolver, ante las diferentes acciones propuestas para modificar el servicio público de limpia (llamadas técnicamente “acciones de intervención municipal”), dado que en todas las circunstancias y condi-ciones, siempre existirán actores cooperativos, neutrales y contrarios ante una acción de gobierno.
Con esta información será posible establecer estrategias para lograr el apoyo y la colaboración de los actores neu-trales y para contrarrestar la posible obstaculización de los actores antagónicos y hostiles8. La selección por el método de identificación y determinación del sentido de actuación de los actores principales involucrados se presenta en el anexo 4.
Es aconsejable que esta información sea comunicada a los interesados en participar en la licitación (oferentes), anexando esta información a las bases de licitación.
Recomendación
8 La selección por el método de identificación y determinación del sentido de actuación de los actores principales involucrados se presenta en el anexo 4.
√ Evaluación del estado del equipo utilizado
√ Número de trabajadores asignados para diferentes labores de servicio
√ Número, tipo y estado de las instalaciones disponibles
√ Logística de la operación y la adminstración
√ Nivel del servicio de mantenimiento
√ Los indicadores de cobertura, eficiencia, calidad y costo
√ Las finanzas
√ Nivel de participación ciudadana
√ Sistemas tarifarios existentes y en su caso porcentajes de materiales acopiados para valoriazación y compostaje, siendo esta información indispensable para evaluar las necesidades operativas reales con el fin de mejorar la calidad y eficiencia del sistema público de limpia.
√ El nivel del servicio de mantenimiento
√ La planeación
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2.3.2 Identificación de sitios con factibilidad media y altaEl gobierno municipal debe ser el primer interesado en participar en las acciones para mejorar su sistema público de limpia local con el fin de lograr el manejo integral de sus RS.
Por este motivo, es necesario que se le involucre al municipio en la preparación del procedimiento de licitación realizando la identificación (y la adquisición, preferentemente) de aquellos predios en donde se pueda ser posible llevar a cabo la construcción de proyectos de gran magnitud como estaciones de transferencia, plantas de tratamiento o rellenos sanitarios.
Las propias autoridades municipales deben sugerir dichos sitios debido a que éstas son quienes poseen un mayor conocimiento sobre las problemáticas económicas, sociales y políticas particulares que puede enfrentar el oferente ganador para llevar a cabo sus acciones o proyectos. Es importante identificar más de dos predios que cuenten con factibilidad media y alta para tener un mayor número de opciones para la toma de decisiones.
2.4 Acopio de información técnicaUna vez definida la acción o proyecto a ejecutar, se reque-rirá obtener información sobre las alternativas tecnológicas existentes en el mercado que cumplan satisfactoriamente con los objetivos de la acción (servicio concesionado) o proyecto (obra) que se intenta implantar.
2.4.1 Exposición de oferentes de tecnologíasEs conveniente que las empresas o sujetos oferentes de estos bienes o servicios, presenten una amplia panorámica de las problemáticas que han resuelto por medio de la uti-lización o aplicación de sus productos o servicios tecnológi-cos, el costo aproximado de los mismos y una descripción técnica de sus procesos y de los insumos requeridos.
Para ello resulta adecuado convocar a una reunión abierta con los oferentes para que presenten al licitador, las bondades de sus productos o servicios antes de que se definan las características de aquello que se desea licitar.
Es deseable que el auditorio ante el cual se presenten las empresas oferentes, incluya a especialistas del sector
gubernamental, profesional, social y académico para que éstos puedan expresar libremente sus dudas e inquietudes con respecto a las propuestas tecnológicas que ofrezcan las empresas.
Esta reunión deberá tener un únicamente carácter informativo y, por tanto, en la misma no se establecerá compromiso alguno por parte del licitador, con algún tipo de tecnología o un oferente en particular, ya que esta reunión tiene por única finalidad el normar el criterio del licitador con relación a los productos o servicios existentes en el mercado.
2.4.2 Consulta con especialistasLa consulta previa con especialistas es una alternativa muy útil de la cual dispone el licitador para profundizar en el conocimiento técnico, particularmente, de cada una de las tecnologías ofrecidas durante la reunión con los sujetos o empresas oferentes (la cual debe ser realizadarealizar-se previamente a la consulta con especialistas), dado que los oferentes de tecnologías o servicios, no suelen declarar abiertamente sobre las ineficiencias o limitaciones de sus tecnologías o servicios en reuniones de índole informativa para fines de divulgación (propagandísticas) llevadas a cabo con el fin principal de introducir al mercado nacional un producto, servicio o desarrollo tecnológico que únicamente ellos puedan proveer en el mercado nacional.
El licitador debe consultar previamente el contenido de la NOM-083-SEMARNAT-2003 sobre las restricciones técnicas para seleccionar un sitio de la localidad adecuado para llevar a cabo en éste, la disposición final de los RS.
Recomendación
La manera más sencilla de convocar a personas físicas o morales que puedan ofrecer sus servicios o productos es a través de la cámara industrial o empresarial a la cual se encuentren afiliados.
Recomendación
Es necesario que se le involucre al municipio en la preparación del procedimiento de licitación realizando la identificación (y la adquisición, preferentemente) de aquellos predios en donde se pueda ser posible llevar a cabo la construcción de proyectos de gran magnitud como estaciones de transferencia, plantas de tratamiento o rellenos sanitarios.
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Las conclusiones emanadas de esta reunión con espe-cialistas serán, sin duda, las más importantes para fines de análisis y toma de decisiones sobre el posible tipo de obra o servicio a concursar por parte del licitador, quien deberá fijar el tipo de restricciones técnicas de la obra o servicio, mismas que deberán incluirse en las bases de licitación para fines de que el oferente realice su propuesta acorde con los requerimientos del licitador.
2.5 Integración del grupo técnico asesor para la evaluación
Aunque la adjudicación de la licitación es una responsabi-lidad intransferible de las altas autoridades del municipio (Presidente Municipal, Secretario del Ayuntamiento, Tesore-ro, Contralor, Director de Servicios Públicos y/o de Protec-ción Ambiental, quienes conformarán el Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación9), es necesario integrar un grupo técnico asesor para la evaluación que, particularmente, se responsabilizará de llevar a cabo la evaluación técnica de las propuestas que los oferentes (licitantes) hayan presen-tado para fines de la licitación.
2.5.1 Perfil profesional de los integrantesEn el grupo técnico asesor para la evaluación se tratará de incluir como sus miembros, a integrantes del personal del propio gobierno municipal contratado en las diferentes áreas en donde tendrá impacto el resultado de esta licita-ción (servicios públicos, protección ambiental, etc.).
Es adecuado que este personal cuente con alguna experiencia en materia de lo que vaya a evaluar, esto es, idealmente y de manera indicativa pero no limitativa, debe considerarse deseable la participación en este grupo téc-nico asesor para la evaluación de especialistas en medio ambiente, sociología, antropología, ecología, geología, suelos y derecho ambiental, entre otros.
Sin embargo, son bien conocidas las circunstancias y limitantes que se tiene en los ayuntamientos ya que no siempre éstos cuentan con el personal idóneo para la la-bor de evaluación por diferentes causas y, si no se puede contar con personal externo temporalmente contratado para realizar esta labor, este hecho no sería una limitante ya que se pueden aplicar otras alternativas para solventar este problema y, entre las que mejor resultado han aportado para realizar adecuadamente el proceso de licitación, se en-cuentra la participación de personal con un perfil cercano o relacionado con el área de interés a evaluar. Y aunque este perfil profesional de los miembros del personal municipal no correspondiera con el requerido para realizar evaluación de algún aspecto en particular, resultará práctico si una sola persona evalúa el mismo aspecto en todas y cada una de las propuestas recibidas ya que así se podrá mantener, al menos, un alto nivel de homogeneidad en la evaluación.
El grupo técnico asesor para la evaluación del procedi-miento de licitación tendrá la siguiente estructura:Un jefe del grupo técnico quien deberá ser un alto funcio-nario de la administración municipal que también participe en la adjudicación del fallo y la firma del contrato o título de concesión. Su papel principal será como enlace entre el gru-po técnico asesor para la evaluación y el Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación conformado por altas autoridades del municipio que legalmente se responsabilizarán del fallo de la licitación.
Se designará un coordinador (como facilitador) para di-rigir los trabajos de evaluación. La experiencia recomienda que lo más conveniente essea contratar a un profesional con experiencia en realizar esta labor como facilitador del proceso de evaluación. 10
Para realizar esta reunión con especialistas, es conveniente que el licitador (dependencia del gobierno municipal) realice una invitación oficial a aquellos profesionales que cuentan con un amplio reconocimiento en este campo de trabajo y que laboren para entidades de gobierno, agencias internacionales o instituciones públicas y privadas que no mantengan alguna relación de interés extra-profesional con las empresas oferentes de los bienes y servicios tecnológicos potenciales de ser contratadas mediante la licitación en preparación.
Recomendación
El número total de integrantes del grupo técnico asesor para la evaluación se propone que deberá ser igual a la suma que resulte de incluir dos analistas por cada licitación a revisar, siempre que sean cuatro o menos el número de propuestas recibidas para el proceso de licitación y, en caso de recibir un número mayor de propuestas, se recomienda que participe una persona más por cada propuesta recibida una vez que éstas alcancen el número de cinco al menos, esto es, si hay hasta cuatro propuestas, el grupo tendrá ocho integrantes; si son cinco las propuestas recibidas, el grupo estará conformado por nueve participantes y, por diez integrantes si existen cinco propuestas recibidas, y así sucesivamen-te hasta alcanzar un número máximo de doce integrantes de este grupo asesor11 para la evaluación del procedimiento de licitación.
Recomendación
9 Cualquier nombre puede ser dado a este Comité aunque lo importante es que este nombre refleje claramente la capacidad ejecutiva y decisoria del Comité con respecto a la licitación.
10 Los organismos nacionales e internacionales de cooperación técnica y las autoridades estatales y federales del ramo pueden recomendar a un especialista que tenga la capacidad y experiencia suficiente en este tipo de labor. 11 A los integrantes del grupo técnico asesor para la evaluación se les conoce también como analistas para fines de esta guía.
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2.5.2 Mantenimiento de la confidencialidadUno de los aspectos más importantes para mantener la integridad de la licitación es la confidencialidad que debe prevalecer a lo largo de la licitación, particularmente, duran-te la etapa de evaluación ya que ninguno de los oferentes debe recibir información privilegiada que lo sitúe en ventaja con respecto a sus otros competidores.
2.5.3 Plazo para desarrollar la licitaciónUna vez definidas las labores que desarrollarán cada uno de los miembros integrantes del grupo técnico asesor para la evaluación, se procederá a elaborar un cronograma de actividades con base en una ruta crítica para fijar el plazo máximo en que deberá entregarse el resultado de la licita-ción tomando en cuenta todos los imprevistos que puedan surgir durante el proceso.
Vale la pena señalar que si la planeación de la licitación ha sido correctamente elaborada, el fallo de adjudicación se puede emitir, sin haber contratiempos importantes, en un plazo de dos a cuatro semanas después de haber recibido las propuestas de los oferentes dependiendo del número de propuestas recibidas.
2.6 Definición del objeto de la licitación El municipio puede optar por licitar el servicio público de limpia en virtud de dos causas:
• Para mejorar la eficiencia y calidad del servicio
• Para buscar el fortalecimiento institucional
Es indispensable que todos los integrantes del grupo técni-co asesor para la evaluación de las propuestas y los miem-bros integrantes del Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación, firmen conciente y solidariamente cláusulas de secrecía que mantendrán la transparencia de la licitación.
Cabe señalar que en dichas cláusulas se deberá indicar claramente las sanciones administrativas a las cuales se harán acreedores aquellos que violen la confidencialidad del procedimiento de licitación, sin menoscabo de las san-ciones penales que, por la gravedad del caso, les puedan imponer las autoridades competentes.
Recomendación
Tabla 2. Productos, obras y servicios para mejorar la gestión local de residuos
Adquisición de materiales de consumoPaquetes de escobas, uniformes, llantas, mascarillas, guantes y aditamentos de seguridad, entre otros, así como equipos para barrido de calles, la recolección y transferencia y disposición final, entre otros.
Construcción de obras unitariasRellenos sanitarios, estaciones de transferencia, loca-les para almacenamiento temporal de residuos, plan-tas de separación de RS, plantas de compostaje e infraestructura para otros requerimientos operativos de la gestión integral de RS.
Concesión de servicios técnicos y profesionales
Realización de muestreos y diversos estudios téc-nicos y de factibilidad técnica, elaboración de pro-yectos piloto y ejecutivos, supervisión de servicios concesionados, etc.
Servicios contratados en paqueteMediante esta opción cabe también la posibilidad de licitar conjuntamente el proyecto ejecutivo, la obra y la operación de un relleno sanitario (o de una estación de transferencia o una planta de reciclaje). También aplica para el saneamiento, la clausura y el monitoreo posclau-sura de un tiradero, y cualquier otra combinación depen-diendo de la conveniencia para el licitador en cuanto a los objetivos, lineamientos y planes de cada municipio.
Servicio de operaciónCuando se involucra la contratación de un servicio in-tegral, especializado por parte de un tercero incluyendo la supervisión, mano de obra, vehículos o maquinaria, el contratista es responsable de la ejecución de un servicio o de la construcción de una obra, contra un pago men-sual por este concepto, y la contratación de los servicios. Se recomienda licitar cuando no haya que realizar gran-des inversiones (o sólo en material rodante), como en el
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Definir lo que se desea licitar debe ser una consecuen-cia de la evaluación técnica y económica así como de la consulta de las necesidades y prioridades establecidas en PMPGIRS y de las políticas municipales establecidas en el mismo en cuanto a los aspectos sanitarios, ambientales, so-ciales, financieros y de calidad o de las metas propuestas para el servicio de limpia: incrementar su cobertura (población atendida), la recuperación de algunos subproductos (papel, plástico, metales, etc.), dar cumplimiento de la normatividad vigente (NOM-083-SEMARNAT-2003) y/o el incremento de la vida útil de la infraestructura y equipamiento disponi-ble (relleno sanitario, equipos, vehículos, etc.).
Por otra parte, el tipo de licitación, los alcances y la du-ración del contrato, dependerán directamente de lo que se requiera mejorar del actual sistema de limpia pública con base en el análisis de sus fortalezas y debilidades. A partir de este análisis se deberá decidir si para ello resulta necesario o no, introducir nuevas tecnologías, incrementar la inversión en infraestructura o equipamiento, mejorar la operación del servicio mediante una mayor supervisión, reorganizar los servicios ya existentes o coordinarlos en manera adecuada, reducir costos directos e indirectos, etc., maximizando la
economía de escala, sinergia y complementación entre los servicios ya contratados.
En cuanto a la licitación del sistema público de limpia, éste puede llevarse a cabo en forma parcial o total, inclu-yendo la posibilidad de no licitarla, pero también cuenta con la posibilidad de realizarla a través de un organismo operador municipal descentralizado.
sólidos que pueden ser adquiridos o concesionados por medio de licitación pública.
Si la planeación de la licitación ha sido correctamente elaborada, el fallo de adjudicación se puede emitir, sin haber contratiempos importantes, en un plazo de dos a cuatro semanas después de haber recibido las propuestas de los oferentes dependiendo del número de propuestas recibidas.
caso del barrido y limpieza de tianguis y eventos públicos, para realizar recolección especial de poda en parques y jardines y de grandes generadores que lo soliciten al municipio (mercados, talleres, escuelas, universidades instituciones de gobierno, prisiones, etc.).
Entrega en arrendamiento de instalaciones, vehículos o equipos municipales
Cuando el municipio dispone de instalaciones, maqui-naria o vehículos propios y decide externalizar el ser-vicio, puede ser conveniente entregarlos en alquiler a particulares. Los concesionarios pueden operar dichas instalaciones y dar servicio a otros municipios y cobrar por tonelada tratada u otra modalidad. El arrendamiento de las instalaciones, vehículos o maquinaria a un privado conviene, siempre y cuando las cláusulas y garantías del contrato garanticen que el municipio no se verá afectado en su patrimonio y, por el contrario, recibirá algún tipo de beneficio (como vehículos nuevos).
Arrendamiento de vehículos, maquinaria u otros
Ocurre en aquellas ocasiones en que el municipio debe contratar vehículos o maquinaria a particulares, de manera ocasional, permitiéndole al municipio suplir sus deficiencias transitorias (por el aumento de población en ocasión de motivos estacionales como ferias locales) que no justifican la adquisición de más vehículos o maquinarias porque ello significaría una subutilización posterior de dichos equipos. El arrendamiento de vehículos, maquinaria o instalaciones es recomendable sólo cuando se tiene gran claridad sobre la duración de servicios eventuales cuando su empleo sea por un corto plazo (de 3 a 30 días máximo).
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Las opciones para concesión de sistemas de recolección de resi-duos se pueden clasificar como se indica en la siguiente tabla.
Cabe mencionar que para el otorgamiento de la conc-esión del servicio para operar un relleno sanitario existen dos modelos con importantes ventajas y desventajas en cada una de las opciones para prestar el servicio público de limpia, las cuales deben ser previa y cuidadosamente analiza-das de acuerdo a las características físicas, ambientales, cul-turales y socio-económicas del lugar, así como por la capa-cidad financiera real del municipio. Las principales ventajas entre diferentes opciones se muestran en la siguiente tabla.
La incorporación de los particulares al servicio público de limpia municipal trae grandes ventajas pero también al-gunos problemas técnico-económicos ya que el costo y la calidad del servicio pueden ser muy variables y, con cierta frecuencia, se ha demostrado que no existe una relación directa entre uno y otro.
Comparativamente con el servicio público de limpia municipal, la contratación de un particular puede tal vez no resultar la opción más adecuada, particularmente, cuando las bases de la licitación no fueron establecidas en forma suficientemente clara o la supervisión del servicio es ineficiente.
MunicipalEl servicio lo proporcional municipio con infraes-tructura, equipos y personal propios.
MixtoExisten operaciones específicas en las que el mu-nicipio contrata a un particular. El municipio aporta generalmente los equipos e infraestructura (vehí-culos de recolección y el chofer del camión) y el contratista a los empleados (personal encargado del barrido de calles y sus ayudantes).
Privado concesionadoEl servicio de limpia es concesionado totalmente a un particular que realiza las inversiones necesarias (infraestructura, personal, etc.).
Organismo Operador DescentralizadoUno o varios municipios deciden (con posible par-ticipación del Estado) crear un organismo indepen-diente que se encargue de la gestión de los residuos sólidos, con facultades para concesionarla o admi-nistrarla con sus equipos y personal propio que no dependa laboralmente del municipio.
MixtoCuando el alquiler del terreno o de la maquinaria se realiza con terceros por parte del municipio (cuando éste lo opera).
PrivadoSe concesiona la operación, cuando se trata de un relleno sanitario municipal.
Tabla 4. Opciones para otorgar la concesión de la operación de un
relleno sanitario
Tabla 3. Opciones para otorgar la concesión del sistema de recolección
SERVICIO
Tabla 5. Ventajas relativas entre los diferentes tipos de servicio
público de limpia
Municipal• Tiene un control directo de las operaciones. Cada
municipio puede generar soluciones particulares a su realidad
• Tiene una total independencia en su gestión
• Tiene la posibilidad de asociarse con otro para lograr economías de escala, especialmente en la adquisición de equipamiento e inversiones
• Puede impulsar programas de minimización
Mixto• Libera al municipio de incrementar su cuerpo de
funcionarios
• Permite tener un control más directo sobre la calidad de los servicios entregados
• El contratista asume la contratación de personal adicional si es necesario
Privado• El concesionario puede tener mayor experiencia
que el municipio en el manejo de residuos
• Puede ser más eficiente que el municipio, si se trata de empresas con alta participación en el mercado
• El concesionario puede asumir, generalmente, los riesgos asociados a las fluctuaciones económicas
• Ofrece al municipio una menor responsabilidad en lo concerniente a la contratación y manejo de personal. Libera al municipio de realizar gastos de inversión inicial
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Por este motivo y con el fin de aprovechar estas eco-nomías de escala (con un costo menor para el municipio), es importante verificar que la licitación sea apropiada y que
Tabla 6. Desventajas más importantes entre la prestación municipal y privada del servicio público de limpia
PROBLEMACAUSAS MÁS COMUNES
Servicio Municipal Servicio Privado
Falta de cobertura del servicio.
Equipo de recolección inadecuado: en comunidades muy pequeñas el servicio debe prestarse con camio-nes de volteo o tractores con carro.
Especialmente en comunidades rurales con población dispersa o áreas de difícil acceso aunque, en algunos casos, el costo puede ser menor cuando hay colindancia con otra comunidad en donde el mismo concesionario presta el servicio.
Calidad del servicio (deficiencias de orden, higiene y limpieza).
Antigüedad de los vehículos reco-lectores o maquinaria.
Especialmente en comunidades rurales con población dispersa o áreas de difícil acceso.
Costo alto de equipos nuevos o falta de capacidad financiera del municipio para inversiones.
existan especificaciones técnicas y administrativas suficien-temente claras que rijan adecuada y oportunamente la re-lación con el concesionario privado.
Definición poco clara de los sec-tores de recolección (falla en los datos básicos y/o en las bases técnicas). Falta de supervisión en la operación.
Duración corta de los contratos, falta de especificaciones en las bases técnicas de licitación, falta de cláusulas claras en el contrato y sanciones eficaces a aplicar por incumplimiento.
Por otra parte, el desarrollo de la normatividad ambien-tal implica también nuevos desafíos tecnológicos, entre los que destacan: la instalación de modernos rellenos sanitarios, el uso de sistemas más eficientes para la recolección y la recuperación de mayores cantidades de materiales valori-zables, lo cual necesariamente implica más altas inversiones que deben ser amortizadas a través de períodos más largos de contratación. Desafortunadamente, los contratos más largos también le restan flexibilidad a la gestión municipal no permitiéndole a un municipio reaccionar rápidamente para dar una respuesta de emergencia ante posibles des-acuerdos con el concesionario privado.
Por otra parte, el procedimiento de licitación y la con-tratación debe considerar una supervisión eficaz de la cons-
trucción y/o operación de lo licitado con el fin de asegurar que efectivamente se cumpla con los requisitos establecidos en las bases técnicas.
Algunas sugerencias que se proponen para el caso de las concesiones de servicios consisten en que éstas deben operar de manera similar a los arrendamientos de infra-estructura, en cuyo caso, el municipio puede entregar en concesión la operación de una infraestructura determinada, y la concesión puede incluir la construcción de la obra o puede simplemente entregar en concesión la operación de la misma.
Por otra parte, la concesión de los servicios conviene cuando se requieren altas inversiones, por ejemplo, en el
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caso de un nuevo relleno sanitario, un sistema con nuevos contenedores de recolección de RSURS para toda una lo-calidad, etc. También es conveniente este tipo de concesión para la contratación de mano de obra de sistemas mixtos de aseo público en donde el municipio pueda mantener el control del servicio sin cargarlo directamente a la nómina del personal municipal. Es importante resaltar que no se trata simplemente de copiar lo que en otra localidad haya producido muy buenos resultados. Es necesario considerar que un modelo dado de organización de la gestión integral de RSURS y de sus elementos puede ser exitoso en un municipio, pero puede fracasar en otra municipalidad por-que las condiciones existentes en ésta última sean distintas (tamaño del municipio, nivel de desarrollo urbano, grado de concientización de la población usuaria, el nivel de cola-boración de la ciudadanía, la cantidad y por la calidad de la infraestructura disponible, entre otras).
Otro factor importante a determinar como parte del objeto de licitación es la duración del contrato la cual de-penderá de las condiciones que mejor se ajusten a las po-sibilidades del municipio, aunque existen algunos criterios generales para establecer la duración del contrato.
Si se trata de una obra de alta inversión como un re-lleno sanitario, una estación de transferencia, una planta de selección de residuos o un sistema para su tratamiento, se recomienda al licitador que el contrato incluya la opera-ción por un periodo al menos de diez a quince años para que el concesionario pueda amortizar sus inversiones. Si se licita el servicio de recolección incluyendo sólo la adquisi-ción y mantenimiento de equipos, esta consideración de un plazo mediano de la duración del contrato también aplica, preferentemente en un plazo de cinco a diez años, lo que también podrá ser útil para el caso del arrendamiento de instalaciones, vehículos o equipos municipales.
En el caso de contratar únicamente el servicio como en el caso de la recolección de residuos (sin invertir en equipos y vehículos), se recomienda que el licitador, elabore contratos más cortos de tres a siete años, para revisar las condiciones de la contratación con base en la evaluación de la calidad del servicio.
Para la construcción de obras unitarias o de contratos de servicios profesionales, el contrato debe ajustarse estric-tamente al plazo de ejecución del trabajo.
Por otro lado, se debe recordar que los plazos de los títulos o contratos de concesión, no deben ser extendidos más allá de lo que indique la legislación municipal al respecto.12
2.7 Identificación y jerarquización de los objetivos de licitación
Actualmente los proyectos y acciones gubernamentales no solamente tienen como objetivo satisfacer una necesidad e incluir únicamente restricciones de carácter técnico sino que también deben estar sujetas a otros tipos de restric-ciones sociales y ambientales. Actualmente todo proyec-to (como una obra) o acción (como la concesión de un servicio) en el área de la gestión integral de los residuos tiene objetivos múltiples aunque éstos no sean fácilmente identificables, razón por la cual habrá que precisar todos los objetivos en juego para la licitación y, a continuación, jerarquizarlos de acuerdo con la escala de valores de los actores de la comunidad y de los intereses institucionales propios del licitador.
Para identificar y jerarquizar objetivos es necesario pri-meramente poder reconocer todos los aspectos que inclu-ye la problemática a resolver.
Para este fin es indispensable hacer participar a los diferentes actores involucrados que tienen relación con dicha problemática (llamados “skateholders” en inglés) ya sea, porque sean parte de ésta o les afecte la misma (o
Es necesario revisar previamente a la definición del objeto de la licitación, si ya existen a nivel municipal: el PMPGIRSU, el Programa de Desarrollo Municipal y el Programa Sectorial, así como programas estatales que tengan relación con la GIRSU local ya que pueden existir lineamientos que deben ser observados por el licitador.
Recomendación
Otro factor importante a determinar como parte del objeto de licitación es la duración del contrato la cual dependerá de las condiciones que mejor se ajusten a las posibilidades del municipio, aunque existen algunos criterios generales para establecer la duración del contrato.
12 En gran cantidad de municipios, los títulos o contratos de concesión no pueden rebasar los tres años de la administración.
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ambas), con el fin de que los participantes por consenso puedan definir dicha problemática. A partir de la identi-ficación y definición de objetivos, se puede asignarles un orden en cuanto a su importancia relativa que tiene cada uno de ellos con respecto a los demás, de forma tal que lo más importante para el bienestar colectivo será el objetivo principal a incluir en la licitación y no aquellos objetivos secundarios que tengan baja o nula relevancia para su eje-cución.
La invitación a líderes sociales, gremiales, académicos, investigadores, de opinión (periodistas) y a las ONGs de la propia comunidad conjuntamente con el personal de la en-tidad o dependencia licitadora que participará en este pro-cedimiento de licitación, puede conformar un primer grupo de trabajo idóneo para identificar mediante consenso (apli-cando la técnica de búsqueda de consenso denominada TKJ descrita en el anexo 3) todos los aspectos de la problemá-tica a enfrentar con el fin de poder resolverla, pudiendo ser dicha problemática gráficamente representada aplicando la técnica de “la Espina de Pescado” que se describe en el anexo 5 al final de esta misma guía.
La técnica de búsqueda de consenso TKJ también re-sulta ser muy útil para llevar a cabo la jerarquización de los objetivos de la licitación con un grupo de trabajo, esto es, que los propios actores puedan definir la importancia, de mayor a menor, de tales objetivos con relación a los inte-reses particulares y colectivos de los propios beneficiarios finales de la licitación a realizar.
2.8 Elaboración de materiales para evaluar la licitación
2.8.1 Identificación de conceptos valuablesUno de los aspectos más importantes para realizar correc-tamente la evaluación del procedimiento de licitación es definir claramente lo que se va a evaluar.
Por ejemplo, si el objetivo es minimizar los pasivos ambientales causados por la operación de un relleno sanitario (esto es, lo que se genera o emite), esto se logrará a través de evaluar cualitativa o cuantitativamente las cantidades de lixiviados y de biogás que se generarán.
Los conceptos valuables son afirmaciones e indicadores de las variables a evaluar. El criterio para su identificación tiene que ver con la amplitud de la escala teórica en donde se puedan evaluar (fijando el 50% de valores positivos y el otro 50% como valores negativos para la evaluación de los mismos). Si existe esta posibilidad, se ha identificado un concepto valuable.
2.8.2 Elaboración de las escalas para evaluaciónOtro aspecto técnico que resulta difícil de comprender es la definición de las escalas para aplicar durante la evaluación. La complejidad de esta cuestión reside en que un gran número de conceptos a evaluar aparentemente no pueden cuantificarse en forma directa. Para ello, se emplean escalas mixtas para evaluación cuantitativa y cualitativa de los conceptos valuables.
Las escalas son un tipo de índice y tienen por objeto representar la manera como los evaluadores califican un concepto valuable cualitativo con respecto a sus propios valores, ideología, creencias, opiniones, etc. Existen dos tipos de escalas:
• Centrada en el sujeto (o sea, en el individuo). El fin es marcar el sujeto en el continuo de una variable. Por ejemplo, ¿Cuál es la confiabilidad de un director de proyecto?
• Centrada en el objeto. Se le solicita al evaluador que califique un objeto relacionado con el sujeto. Por ejemplo, ¿Cuál es el nivel académico del director del proyecto?
Las escalas se pueden aplicar para ambos casos pero se requieren de la identificación de los conceptos valuables para cada caso, ya que se deben asignar calificaciones a estos conceptos como si se tratara de variables que se visualizaran sobre una escala continua.
Es muy importante insistir en el involucramiento de los principales actores de la comunidad (por lo general, líderes de grupos ciudadanos y líderes de opinión) en la gestión municipal de RSURS como parte de la planeación estratégica13 del PMPGIRSU, puesto que su participación puede ser determinante para llevar al éxito o al fracaso, la acción propuesta por el municipio.
Recomendación
13 En la Guía para la Elaboración de Programas Municipales para la Prevención y Gestión Integral de RSU publicada por GTZ SEMARNAT, se aborda con detalle la planeación estratégica. Disponible en el portal GIRESOL (www.giresol.org).
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Una vez que se ha definido la escala de evaluación, se deben establecer las calificaciones numéricas para los inter-valos seleccionados.
La escala de Lickert ordena cada una de las calificaciones de mayor a menor, dado por los criterios de los evaluadores establecidos a través de un consenso del grupo técnico ase-sor para la evaluación mediante la técnica TKJ (ver anexo 3).
Existen ejemplos de conceptos complejos que resultan muy difíciles de evaluar como el impacto visual ya que, si se determina en primer lugar que éste existe, habrá que determinar también qué magnitud tiene el mismo. Y esto similarmente ocurre con los aspectos sociales en los cuales tal vez lo que únicamente se podría indicar a priori sería si su afectación es débil o fuerte. Sin embargo, existe para ello una metodología14 que ha sido utilizada durante muchos años para evaluar impactos ambientales en los cuales se aplica una escala de evaluación que incluye dos atributos para cada calificación: un primer atributo numérico por la importancia del impacto valorada cuantitativamente sobre una escala entre uno y diez, y un segundo atributo cualitati-vo para dicha calificación que indicará cuál es el aspecto (o los aspectos) relacionado con dicha calificación.
Por ejemplo, si el impacto visual causado por una obra es muy alto de acuerdo a la escala de valores del evaluador (o los evaluadores) y, además, este impacto se encuentra relacionado con la irreversibilidad del mismo, entonces la calificación sería posiblemente: 9, en donde el número 9 se refiere a la escala numérica del 1 al 10 por su magnitud y la letra I se refiere a la característica particular (o atributo) de irreversibilidad del impacto en cuestión de acuerdo con la tabla de atributos de impactos ambientales que se presenta en la siguiente tabla.
Similarmente se pueden crear nuevos atributos aplica-bles a la evaluación de aspectos sociales, culturales, econó-micos, etc., en la medida que se analicen qué atributos de esa problemática particular pueden ser de interés para eva-luarlos. Cabe señalar que aunque estos valores ya tomados en la evaluación de conceptos valuables no sean compati-bles para poder sumarse o compararse entre sí, no tendrán mayor influencia para el resultado final de esta evaluación porque son resultados relativos asociados a los objetivos que previamente ya fueron jerarquizados.
Lo más importante de estos atributos consiste en que, simplemente, serán aplicados en forma similar para evaluar los mismos conceptos al momento de analizar las diferentes propuestas de los oferentes que fueron presentadas para el procedimiento de licitación. Por ejemplo, si los objetivos so-ciales a evaluar fueron jerarquizados con un 20%, este mismo porcentaje será el tope (máximo) para cualquier evaluación social que aplicará en todas y cada una de las propuestas presentadas y, por lo tanto, su peso relativo con respecto a las demás evaluaciones efectuadas en las propuestas restan-tes, no alterará el resultado final para adjudicar la licitación. Un ejemplo gráfico de este tipo de escalas para evaluación cualitativa/cuantitativa se presenta en el anexo 8.
2.8.3 Elaboración de los formatos para la evaluaciónLos elementos hasta ahora obtenidos se vaciarán en formatos preparados y diseñados expresamente para llevar a cabo la evaluación de las propuestas. Algunos ejemplos de formatos típicos se muestran también en el anexo 9 y 8 de esta guía, los cuales pueden ser elaborados y manejados en una hoja tabular de cálculo con apoyo de una computadora.15
14 National Laboratory Battelle Science and Technology International desarrolló este método en el año de 1973.
M MagnitudA Acumulable en el tiempoL Impacto localR Impacto regionalT Impacto temporalP Impacto permanenteS SinergiaN No existe medida de mitigación conocidaI IrreversibilidadD Desplazamiento espacial al transcurrir el tiempo
Tabla 7. Ejemplos de atributos cualitativos de tipo ambiental
para evaluación
La responsabilidad de la adecuada elaboración de los formatos para evaluación recaerá exclusivamente en el grupo asesor técnico del licitador, así como también el correcto procesamiento de cálculo para obtener los valores finales de la evaluación utilizando los valores que se vaciarán en los formatos, esto es, el licitador como entidad responsable, tendrá que garantizar la integridad y el correcto funcionamiento de las fórmulas aplicadas en los cálculos, comprobando éstos con suficientes datos de prueba.
Recomendación
15 Existe un gran número de paqueterías con hojas tabulares de cálculo cuya programación es relativamente sencilla.
Se pueden crear nuevos atributos aplicables a la evaluación de aspectos sociales, culturales, económicos, etc.
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2.9 Elaboración de las bases de licitaciónLa elaboración de bases de licitación estrictamente ajusta-das a derecho, permitirán al municipio contar con un me-canismo que asegure la contratación de un sólido oferente ganador con base en la firma de un título o contrato de concesión con condiciones jurídicas, económicas y técnicas seguras para que éste estrictamente cumpla con lo ofrecido en su propuesta de licitación.
La elaboración de las bases de licitación es un proceso arduo y complicado de realizar si se parte de cero. Por este motivo, la sugerencia más práctica es solicitar la copia de una convocatoria y de las bases de licitación a uno o más municipios que previamente hayan licitado con éxito, una obra o la concesión de un servicio semejante al que se desea licitar16.
Una vez acopiado este material que será tomado úni-camente como referencia inicial para elaborar un primer borrador del documento propio para realizar la licitación. Posteriormente, es necesario que, con el apoyo del jurídico municipal y un especialista en licitaciones, se elabore una primera versión de la convocatoria y las bases de licitación a partir de los documentos recabados con el fin de verificar que este nuevo documento cumpla con los requisitos técni-cos, jurídicos, económicos y administrativos requeridos.
2.9.1 Bases jurídicasSe encuentran expresadas en todas las leyes de obras, par-ticularmente, en sus reglamentos en los cuales se indica de-talladamente cómo se deben interpretar.
Los requerimientos jurídicos que se presentan a continuación deberán aparecer publicados tanto en la convocatoria como en las bases de licitación:
√ El nombre completo del gobierno municipal del lugar en donde se pretende licitar
√ La determinación de las áreas de gobierno responsables de la contratación y ejecución de los
Tome solamente como guía los contenidos mínimos que se sugieren a continuación para integrarlos en la convocatoria y las bases de licitación, y enriquézcalos de acuerdo con los criterios propios que se apliquen en su contexto local.
Recomendación
16 La información sobre los municipios que recientemente han licitado puede obtenerse consultando a la SEMARNAT, a sus delegaciones en los estados federativos, a los gobiernos estatales, a miembros de la Red de Promotores Ambientales ó a los organismos de cooperación técnica nacionales e internacionales del ramo.
trabajos y, en su caso, el nombre de los funcionarios y cargos de los servidores públicos responsables de los actos relativos a los procedimientos de contratación, ejecución e información de los trabajos que incluya el procedimiento de licitación
√ Nombre de las leyes y acuerdos sobre las que se sustenta legalmente la licitación, especificando los artículos, títulos y párrafos en los mismos
√ Fecha en que se tomó el acuerdo o se publicó el decreto, en su caso, para licitar y el nombre de la autoridad o cuerpo colegiado que dio la autorización
√ Indicar si se trata de la primera convocatoria de licitación de la obra o el servicio a concesionar, o se trata de una subsecuente
√ El número de registro otorgado a la licitación
√ La modalidad de la licitación: nacional, internacional o local
√ El nombre oficial de la licitación que debe describir con claridad el nombre del trabajo u obra a licitar
√ El nombre y la ubicación precisa en donde se ejecutará lo licitado: localidad, municipio y estado al que pertenece dicho sitio
√ Tipo de oferentes elegibles (indicando qué condiciones deben reunir los sujetos de concurso para poder participar)
√ La legislación existente para la interpretación y cumplimiento del contrato
√ El régimen jurídico de la licitación para el caso de que, dentro de un proceso de apelación de un procedimiento de licitación internacional, se puedan invocar la protección de leyes y reglamentos extraterritoriales por si alguno de los oferentes es extranjero
√ El nombre completo del gobierno municipal del lugar en donde se pretende licitar
√ La determinación de las áreas de gobierno respon-sables de la contratación y ejecución de los trabajos y, en su caso, el nombre de los funcionarios y cargos de los servidores públicos responsables de los actos relativos a los procedimientos de contratación, eje-
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cución e información de los trabajos que incluya el procedimiento de licitación
√ Nombre de las leyes y acuerdos sobre las que se sustenta legalmente la licitación, especificando los artículos, títulos y párrafos en los mismos
√ Fecha en que se tomó el acuerdo o se publicó el decreto, en su caso, para licitar y el nombre de la autoridad o cuerpo colegiado que dio la autorización
√ Indicar si se trata de la primera convocatoria de licitación de la obra o el servicio a concesionar, o se trata de una subsecuente
√ El número de registro otorgado a la licitación
√ La modalidad de la licitación: nacional, internacional o local
√ El nombre oficial de la licitación que debe describir con claridad el nombre del trabajo u obra a licitar
√ El nombre y la ubicación precisa en donde se ejecutará lo licitado: localidad, municipio y estado al que pertenece dicho sitio
√ Tipo de oferentes elegibles (indicando qué condiciones deben reunir los sujetos de concurso para poder participar)
√ La legislación existente para la interpretación y cumplimiento del contrato
√ El régimen jurídico de la licitación para el caso de que, dentro de un proceso de apelación de un procedimiento de licitación internacional, se puedan invocar la protección de leyes y reglamentos extraterritoriales por si alguno de los oferentes es extranjero
2.9.2 Bases administrativasTienen por objeto definir el marco global del llamado a licitación, señalando el inicio y duración de los contratos, definiciones, condiciones de los oferentes, establece tipos de garantías requeridas, indica las formas de presentación de las propuestas, los procedimientos de contratación, establece los instrumentos de contratación del oferente al que se le adjudicará el título o contrato de concesión, determina mecanismos de ampliación o reducción del contrato y pagos, establece las sanciones a aplicar en caso de incumplimiento, puede exigir a los licitantes la contratación
de seguros contra daños y, finalmente, puede establecer las causales del término del contrato de concesión.
Los requerimientos administrativos deberán ser expli-cados con detalle en las bases de licitación, siendo los más destacables aquellos relacionados con la información y la presentación de las propuestas:
√ Calendario de eventos: lustrado mediante una tabla sen donde se señalan las fechas y lugares de celebración de los eventos del procedimiento de licitación
√ Objeto de la licitación: Explicar el objetivo principal y los particulares de la licitación señalando, en su caso, si se harán más explícitos estos objetivos particulares en algún anexo cuando sea necesario
√ Autorización de la inversión: Indicar el número de partida autorizado, la fuente de financiamiento de los recursos y el monto de los recursos disponibles a ejercer (en el caso de competencia libre, es mejor no indicar éste último con el fin de recibir ofertas abiertas)
√ Junta de aclaraciones: Indicar la fecha de celebración señalando claramente la modalidad de como deberán presentarse las preguntas (por escrito, en medio electrónico, etc.) y como se les dará respuesta a las mismas
√ Anticipo: En caso de proceder, cómo se pagará el anticipo al oferente ganador y a cuánto ascenderá esta cantidad en forma de un porcentaje con respecto al monto total de la asignación presupuestaria aprobada para el contrato a licitar
√ Periodo de ejecución de los trabajos: Indicar fechas estimadas de inicio y terminación de los trabajos
√ Forma de pago de los trabajos: Definir los plazos y/o cantidades porcentuales de los avances así como las condiciones para dar cumplimiento a los trabajos calendarizados y valorizados por periodos, con el fin de autorizar los pagos parciales y la elaboración del finiquito
√ El plazo de la concesión a otorgar, en su caso
√ Mantenimiento de la oferta y deber de veracidad: Indicar los plazos a que se sujetarán los oferentes en cuanto a las condiciones y vigencia mínima de sus propuestas
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√ La relación de la documentación que se debe integrar y acompañar con la propuesta: documentos que acrediten su solvencia moral, capacidad técnica y financiera (declaraciones fiscales, actas notariales, es-tados contables, acta constitutiva, copias de contratos realizados, actas de recepción-entrega, etc.)
√ En algunos casos, se podrá solicitar también al oferente, su inscripción en algún padrón de contratistas así como hacer declaraciones por escrito y bajo protesta de que no subcontratará parcial o totalmente servicios incluidos en la licitación a excepción de aquellos que así se establezcan en las bases
√ Las condiciones de cómo se deberá presentar la propuesta (en sobre cerrado, sellado y rotulado) y el formato y firma requerida en cada página de la propuesta.
√ La moneda de proposición en que se presentará la propuesta y se hará el pago
√ El idioma en que se deberá presentar la propuesta, en su caso
√ Establece las sanciones en caso de incumplimiento y las garantías de la oferta
Es importante indicar muy claramente a los oferentes que el incumplimiento de cualquier requisito, la presentación incompleta o la omisión de cualquier documento solicitado, será motivo suficiente para descalificación y desechamiento de la propuesta.
2.9.3 Bases técnicasLas especificaciones de las bases técnicas se definirán en función del tipo de licitación, del servicio licitado y del análisis de la situación actual (de las fallas, la necesidad de inversiones, la incorporación de nuevas tecnologías, etc.) del servicio de limpia público local, cuyo diagnóstico básico resulta muy conveniente que se entregue al posible oferente al momento de adquirir las bases de la licitación de las cuales formará parte.
Para la elaboración de las bases técnicas sería muy conveniente que se pueda disponer previamente del proyecto ejecutivo de la obra o el servicio a licitar pues, además de conocer los términos de referencia correspondientes, el licitador contaría con una primera estimación aproximada del costo de la obra o del servicio a licitar para el apoyo de la gestión municipal integral de los RS.
Es conveniente hacer del conocimiento de los oferentes los términos de referencia del producto o servicio a licitar ya que se trata de que ellos presenten la mejor propuesta posible a partir de la mayor información disponible. Para verificar esta entrega, el oferente deberá presentar en forma escrita una declaración de que conoce los términos de referencia, indicando su conformidad de ajustarse a los mismos.
Este proyecto ejecutivo también le servirá al licitador como base para llevar a cabo la supervisión y control de la obra o adquisición e, inclusive, puede ser utilizado como referencia para licitar posteriormente, la contratación del servicio para su operación.
Sin embargo, no es frecuente contar con el proyecto ejecutivo de la obra o servicio que se requiere licitar y, en tal caso, la entidad o dependencia interesada tendría dos opciones para poder elaborar las bases técnicas de la licitación:
• La primera sería conseguir un proyecto ejecutivo similar para contar con los términos de referencia necesarios
• La segunda utilizar algunos de los puntos necesarios para desarrollar los términos de referencia que se presentan en los anexos 9 y 10 de esta guía para diferentes obras y servicios relacionados con el manejo y la disposición final de residuos, que se desean contratar mediante un proceso de licitación tomando en cuenta que los mismos deben ser complementados o adaptados a cada contexto en que se apliquen
Las bases técnicas deben incluir la descripción y especificaciones técnicas detalladas de cada uno de los elementos requeridos a excepción que la licitación busque convocar a oferentes que puedan proponer nuevas alternativas o diferentes opciones de una misma tecnología para cuyo caso solamente se especificará el producto final a obtener. Para organizar las bases técnicas, es recomendable que la descripción de todos los aspectos técnicos sean incluidos en anexos a las bases de licitación.
Para la elaboración de las bases administrativas conviene asesorarse con el jurídico del municipio (o con un especialista legal en licitaciones) y con los encargados de elaborar y concursar licitaciones por parte de la administración municipal.
Recomendación
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El licitador podrá solicitar que la propuesta técnica incluya, además, algunos de los siguientes documentos:
√ Descripción de la planeación integral del oferente ganador para realizar los trabajos
√ Relación de la maquinaria y equipos a utilizar
√ Currícula de los profesionales técnicos al servicio del oferente ganador
√ Manifestación por escrito que indique los trabajos que subcontratará
√ Manifestación por escrito de que conoce las condicio-nes ambientales del sitio de realización de los trabajos
2.9.4 Bases económicasLa elaboración de las bases económico-financieras es uno de los aspectos técnicamente más complejos e importantes de la licitación pues de su correcta elaboración depende que el oferente ganador pueda garantizar económicamente que el servicio que prestará o el producto que proveerá lo hará con la calidad ofrecida.
A partir del diagnóstico del servicio de limpia (datos básicos de generación de residuos, planos de rutas y es-pecificaciones técnicas, entre otras), el oferente preparará su oferta técnica dimensionando los recursos necesarios y costos. Solamente de esta forma se obtienen ofertas com-parables entre los diferentes oferentes y se garantiza que nuevos oferentes tengan la misma información que el actual contratista, en su caso, dando así una mayor transparencia y competencia al procedimiento de licitación.
En las bases económicas también se le indicará a los ofe-rentes potenciales cuáles son las condiciones de financia-miento requeridas para la inversión y/o equipamiento que deberá garantizar el oferente al licitador con aquellos docu-mentos que se le soliciten para acompañar su propuesta. Es muy importante que el contratista cumpla con sus avances programados para dar cumplimiento al programa de ejecu-ción de los trabajos valorizados por períodos de acuerdo
con el calendario de egresos que se establezca para llevar a cabo los pagos relacionados con la licitación.
Se debe aclarar también en las mismas bases cómo deberá presentar el oferente sus listados de insumos, con costos de materiales, equipo fundamental y mano de obra y, similarmente, se le indicará cómo presentar sus catálogos de conceptos y cantidades (con claves, descripción, unidades de medición, cantidades de trabajo y precios unitarios, importes por partida y subpartidas, total de la propuesta y lo que se considere adecuado).
Para los precios unitarios se le mostrará en las bases al interesado, la manera de realizar su análisis, el cálculo, la integración y la presentación de los mismos conforme lo indica el Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las Mismas, y cada uno de los análisis presentados deberá estar firmado por el representante legal del oferente.
Para la elaboración de las bases económica-financieras de la licitación es adecuado solicitar asesoramiento a un experto en ingeniería de costos del ayuntamiento o privado con experiencia en licitaciones que maneje diversas metodologías para que, con la información solicitada en las bases, se pueda evaluar más fácilmente la propuesta económica utilizando criterios basados en índices que manifiesten la situación de liquidez y la capacidad de endeudamiento a corto plazo del oferente, cuando esto sea necesario.
El oferente también debe comprobar su capital de trabajo y su capacidad financiera para encarar el contrato licitado y demostrar su cumplimiento de obligaciones impositivas.
2.9.5 Análisis complementario del licitante2.9.5.1 Análisis de riesgo tecnológicoExiste un cierto riesgo tecnológico en cualquier procedi-miento de licitación en el área del manejo de RSURS. Sin embargo, técnicamente hablando sólo se pueden “correr riesgos conocidos” en un procedimiento de licitación. Por este motivo, se deben conocer previamente los riesgos
Dado que los términos de referencia constituyen estrictamente hablando, las bases técnicas de la licitación de aquello que se desea licitar, sea esto una obra o un servicio a concesionar, es importante que los términos de referencia puedan obtenerse del proyecto ejecutivo realizado específicamente para la obra o servicio que se pretenda realizar o concesionar.
Recomendación
Con el diagnóstico del servicio de limpia actual se pue-de elaborar un presupuesto de referencia para que el licitador pueda verificar la factibilidad técnico-económica de las ofertas económicas contenidas en las propuestas recibidas, particularmente, cuando se trata de introducir cambios sustanciales al servicio.
Recomendación
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para tomar una decisión con base en la predisposición par-ticular del licitador (altos funcionarios de la administración municipal) al riesgo, ya que el licitador puede ser propen-so al riesgo o renuente al riesgo (existiendo posiciones intermedias). Con base en la determinación de su perfil frente al riesgo, se puede tomar una decisión muy riesgosa o poco riesgosa bajo conocimiento de que tipo de riesgo se estará corriendo.
En el caso de un nuevo producto o una tecnología re-cientemente desarrollada para ser aplicada en alguna etapa de la gestión integral de los RSURS, siempre estará presente un grado de incertidumbre sobre si producirán o no, los re-sultados esperados. Serias dudas pueden presentarse sobre la eficacia y eficiencia de una nueva tecnología con relación a tecnologías ya probadas aunque éstas últimas sean consi-deradas ya obsoletas.
Sin embargo, no debe desdeñarse el alto valor que sig-nifican las nuevas tecnologías para resolver más adecuada-mente los problemas que causan los residuos sólidos mal manejados. El valor de los nuevos desarrollos tecnológicos reside en que puedan aportar soluciones a un menor costo por unidad de residuo manejada, a un menor costo tecnoló-gico que incluya la reducción o eliminación total de pasivos ambientales, a un mayor beneficio derivado de la produc-ción de mayores cantidades aprovechables de biogás, etc.
Por este motivo, no es recomendable que el licitador deseche a priori una nueva tecnología, particularmente, en el área de la gestión integral de los residuos sólidos porque, al momento actual, no exista suficiente información o expe-riencia conocida sobre la misma.
Algunos factores importantes para la ineficacia de una nueva tecnología pueden encontrarse en la cadena de pro-visión de insumos para dicha tecnología y en la falta de dis-ponibilidad oportuna de personal capacitado para prestar el mantenimiento a los equipos que conforman dicha tec-nología, entre otros.
Adecuada y pertinentemente valorados estos factores de riesgo, se puede tomar la decisión más apropiada para el caso, aunque la mejor solución es solicitar al oferente que su tecnología o producto sea certificado previamente a su participación en la licitación, por parte de dos o más enti-dades o laboratorios de prueba certificados para tal fin. En caso de persisitirpersistir dudas razonables sobre la efectivi-dad de la misma y que el oferente insista en la confiabilidad de su tecnología, se le puede solicitar al mismo que firme una garantía por escrito en donde el oferente acepte por su propia cuenta reponer al licitador el costo total de la construcción o implantación de una tecnología tradicional
(o producto ya probado), en caso de que la tecnología por él suministrada no proporcione los resultados esperados.
Por otra parte, siempre que se hace una licitación existe un cierto riesgo de que el licitante ganador no sea el idóneo para implantar una nueva tecnología.
2.9.5.2 Análisis de la capacidad técnico-profesional y empresarial
Con gran frecuencia las licitaciones son preparadas por per-sonal del área de recursos materiales de la entidad o de-pendencia licitadora, quienes están acostumbrados a utilizar métodos tradicionales de tipo cuantitativo para realizar la evaluación de las propuestas y adjudicar el contrato o el título de concesión al oferente que haya proporcionado en su propuesta, el costo más bajo de su producto o para el servicio requerido por el licitador.
Estos métodos de evaluación (generalmente aplican-do precios unitarios) usualmente resultan ser inapropiados para licitaciones de obras y servicios relativos a la gestión ambiental, en donde también se requiere conocer la ca-pacidad, el conocimiento y la experiencia de los oferentes, características que no pueden ser evaluadas directamente por un método cuantitativo.
Para evaluar las características cualitativas del oferente así como su capacidad técnico-empresarial y del respon-sable de su equipo de trabajo, se deben aplicar métodos más adaptables o flexibles para obtener una adecuada di-ferenciación entre los oferentes con base en parámetros cualitativos/cuantitativos mesurables válidos para todos los oferentes. Esta evaluación tiene que ver particularmente con la currícula de la empresa y del grupo de trabajo que tendrá la responsabilidad de desarrollar tales trabajos basa-dos en su experiencia comprobable con actas de entrega-recepción de obras o trabajos similares al que se va a licitar, la antigüedad de los elementos componentes del grupo en la empresa, la eficacia probada de los trabajos similares rea-lizados y la formación académica y profesional de cada uno de los integrantes, entre otros.
Por otra parte, es deseable que la base del equipo de trabajo del oferente licitante esté integrada por
Realizar previamente un análisis de riesgo que incluya todos los factores que probabilísticamente puedan incidir en forma directa o indirecta sobre la eficacia del resultado por causas relacionadas con el suministro, mantenimiento, accidentes y operación ineficiente de las tecnologías propuestas por los distintos oferentes.
Recomendación
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profesionales con un perfil adecuado, como el que se propone a continuación:.
√ Un director, coordinador o responsable de los traba-jos con una experiencia profesional de al menos diez años y específica en el sector de residuos sólidos de al menos cinco años
√ Un profesional especializado en la formulación de proyectos de obra o servicios en esta área con una experiencia mínima de tres años
√ Un profesional del área financiera o de análisis de costos, con experiencia específica, por lo menos du-rante tres años, en estudios de costos y tarifas para empresas de servicios públicos
√ Un abogado con una experiencia mínima de tres años en derecho ambiental y normatividad relaciona-das con las leyes de obras y servicios públicos
√ Un profesional del área de la ingeniería civil, sanitaria, ambiental o afines, con experiencia en el manejo y disposición de residuos sólidos con experiencia de al menos tres años
Otro factor importante a evaluar son los montos de la facturación en la especialidad. Esto tiene gran relevancia porque grandes empresas con altos montos de facturación, pueden que sean verdaderos pero no debidos a su partici-pación en proyectos y estudios en el área de interés.
Será conveniente asimismo, obtener información so-bre los antecedentes profesionales del oferente en licita-ciones similares así como los problemas legales que haya tenido anteriormente que enfrentar el oferente a causa de denuncias por vicios ocultos o incumplimiento de las cláusulas contratadas, que hayan sido totalmente compro-badas en su contra. La propia currícula que haya entrega-do el oferente al licitador puede servir para verificar su prestigio profesional, poniéndose en contacto con aquellas entidades, empresas o grupos a quienes ha brindado sus servicios profesionales. Si lo que se pretende es evaluar la calidad de los servicios prestados por el oferente con sus anteriores clientes, aunque se estaría calificando bajo pará-metros eminentemente subjetivos (pero finalmente, muy buenos), esta información verificaría el cumplimiento de su responsabilidad en sus compromisos profesionales.
Un conjunto de conceptos muy útiles para evaluar la confiabilidad técnico-profesional y empresarial de un ofe-rente se presenta en el anexo 7.
2.9.5.3 Análisis curricular del responsable de los trabajos
Tan importante como resulta la evaluación de la capacidad técnico-empresarial de un oferente es la confiabilidad particular del responsable de la obra o el servicio a licitar.
El grupo de trabajo debe tener un responsable (líder, jefe, coordinador, etc.) que organice el desarrollo del traba-jo con la participación de los demás elementos integrantes del equipo de trabajo. Este responsable o líder es, por lo tanto, una pieza fundamental para lograr alcanzar pertinente y oportunamente el objetivo de la licitación y en esto es-triba la importancia de que dicho líder posea la capacidad, conocimientos y experiencia profesional suficiente para realizar adecuadamente su función.
La confiabilidad del responsable designado por el ofe-rente (responsable que puede ser el propio oferente, en caso de ser persona física) debe ser evaluada a la luz de la información personal incluida currículum-vitae; su formación profesional, su actualización en esta área del conocimiento, su desarrollo en el medio profesional, su reconocimiento por otros colegas de profesión y las asociaciones profesionales a las que pertenezca y participe, entre otras características que se deberán analizar para tener mayores elementos de juicio al adjudicar el fallo a un oferente participante en la licitación de un bien o servicio para apoyo de la gestión in-tegral de RSURS, particularmente, cuando la diferencia en la evaluación realizada entre dos o más empresas sea mínima para poder realizar la adjudicación confiablemente.
Es recomendable que el coordinador cuente con una especialización técnica de alto nivel o una maestría en Inge-niería Ambiental ó Ingeniería Sanitaria.
En el anexo 7 se presenta un conjunto de características técnico-profesionales a evaluar para una licitación pública, con el fin de definir la confiabilidad del responsable del tra-bajo o servicio profesional a desarrollar.
La experiencia del oferente se puede calificar fundamental-mente con base en la experiencia profesional de cada uno de los profesionales miembros que integran su grupo de trabajo indicado en la propuesta por éste presentada.
Recomendación
La posibilidad de un empate técnico debe evitarse en lo posible, ya que alguno de los oferentes participantes (empresas por lo general) siempre tendrá alguna particularidad que lo distinguirá ventajosamente de sus competidores para fines de la evaluación de la licitación en el área de obras o dotación de servicios para el apoyo de la gestión integral de RSURS.
Recomendación
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2.9.6 Reglas de evaluaciónEs necesario indicar claramente en las bases de licitación a los oferentes participantes, cuáles serán las reglas o el mé-todo que se aplicará para realizar la evaluación de las pro-puestas. Si por algún motivo se cambiara posteriormente a otro sistema de reglas para la evaluación, éstas deben ser hechas del conocimiento de todos los oferentes.
Sin embargo, no siempre resulta aconsejable indicar a los oferentes cuál será el peso específico de cada aspecto en la evaluación so pena de recibir propuestas con gran esmero en su elaboración solamente en aquellos aspectos que tengan un mayor peso relativo para la evaluación final.
Si se considera necesario para obtener un mejor resul-tado de la licitación, se puede hacer del conocimiento de los oferentes dentro de las mismas bases de la licitación, cuáles serán los pesos específicos de cada una de las evaluaciones parciales, en términos de puntajes, y cómo incidirán estos puntajes sobre el fallo de adjudicación.
Las propuestas sobre qué valor se les asignará a cada aspecto por evaluar lo debe puede determinar por con-senso el grupo técnico asesor para la evaluación mediante la aplicación del método TKJ (ver anexo 3). Estas reglas de evaluación deben ser autorizadas antes de iniciar la licitación por el Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación. Las com-binaciones posibles son numerosas y una primera propues-ta para ilustrar este punto, podría ser la siguiente:
• 30 puntos para la evaluación económica (EE)
• 40 puntos para la evaluación técnica (ET)
• 30 puntos para la experiencia y capacidad que muestre el oferente (EC)
La suma de estos tres valores (EE, ET y EC) se multiplicaría por un factor de confiabilidad (FC) en una
escala de cero a uno, que sería evaluado a partir de la información recabada sobre la solvencia moral y profesional del licitante. Este factor de confiabilidad, como su nombre lo indica, es una medida de la probabilidad de que el licitante cumpla satisfactoriamente con lo esperado en función de sus referencias previas.
Matemáticamente la evaluación final (EF) de cada lici-tante sería igual a:
EF = (EE + EC + ET) x FC
Resulta muy relevante que, para poder obtener el mayor beneficio de la licitación, esta evaluación no se declare con igual solvencia para dos o más de los licitantes (calificación que simplemente indica que éstos han cubierto satisfactoriamente lo requerido en las bases de licitación) pues el título o contrato de concesión se adjudicará, de acuerdo a la mayoría de las leyes de obra y servicios vigentes, a aquel licitante que haya presentado la propuesta económica más conveniente que, generalmente, es la propuesta económica más baja.
A través del contenido expuesto a lo largo de este ca-pítulo se ha proporcionado al interesado en licitar, el cono-cimiento de todas las actividades que se requieren realizar previamente a efectuar una licitación, desde definir el tipo de licitación y lo que se desea licitar hasta llegar a la elabora-ción de la convocatoria y las bases de licitación, apoyándose para ello, en la integración de un grupo técnico asesor.
Se ha hecho también un énfasis especial en el hecho de que una buena preparación de los materiales y actividades previas a la licitación, facilitarán la realización del concurso de licitación, con el fin de poder concluirlo dentro del plazo programado.
Es muy importante informar a los oferentes en las bases de licitación sobre todos los aspectos que se van a evaluar cuando los objetivos de la licitación sean múltiples y tengan incidencia directa sobre la evaluación, esto es, si por ejemplo se tienen objetivos técnicos, sociales y ambientales a cumplir, estos objetivos seguramente se evaluarán en las propuestas recibidas a través de conceptos valuables17.
Recomendación
17 Una muestra de conceptos valuables se presentan en el anexo 7 y 8.
Dado que diferentes experiencias ocurridas en el ámbito del manejo integral de los residuos sólidos, señalan que el menor costo ofrecido no asegura la mejor calidad de los trabajos por parte del oferente ganador (adjudicado) en un procedimiento de licitación, es aconsejable aplicar otros criterios para designar al licitante ganador 18.
Recomendación
18 Cuando no exista mayor diferencia entre un proponente y otro(s), es preferible asignar el fallo de la licitación a aquel licitante que cuente con un mayor número de años de experiencia profesional en el ramo relacionado con la materia de licitación, en este caso, a quien tenga mayor tiempo y experiencia laborando en el campo de los residuos sólidos.
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3. El Concurso a la Licitación
En este capítulo se tratarán las actividades que deberá de-sarrollar el licitador en forma secuencial y transparentando cada una de ellas, para el concurso a la licitación.
En la siguiente fi gura se muestra gráfi camente el conjun-to de las actividades que integran esta etapa de la licitación.
ca de todos los documentos generados en cualquier proce-dimiento de licitación pública, los cuales son los siguientes:
• La Convocatoria y sus anexos
• Las Bases de Licitación y sus anexos
• Acta(s) de la(s) Junta(s) de Aclaraciones
• El Acta de Apertura
• El Dictamen de Evaluación
• El Acta del Fallo de Adjudicación
• El Título o Contrato de Concesión
3.1 La ConvocatoriaLa convocatoria es un documento de información y divulga-ción relativamente breve que debe contener básicamente la siguiente información:
• El nombre o razón social de la dependencia o entidad convocante
• La manera como el oferente debe acreditar su representación legal, experiencia y capacidad técnica y fi nanciera
• La indicación de los lugares, fechas y horarios en que los oferentes podrán obtener las bases de licitación y, en su caso, el costo y forma de pago de las mismas
• La fecha, hora y lugar del acto de presentación y apertura de proposiciones y visitas al sitio de realización de los trabajos
• La indicación de que no se podrán negociar las condiciones contenidas en las bases de licitación
• La indicación de que si la licitación es nacional o internacional
• La descripción general de la obra o servicio y del sitio en donde se realizarán los trabajos
• El plazo de ejecución de los trabajos; el porcentaje de anticipo que, en su caso, se otorgará
• Las personas que no pueden participar
• La indicación de quienes pueden asistir a los
Figura 3. Esquema del concurso a la licitación
1. Integrar laconvocatoria
2. Llamado alicitación
3. Junta deaclaraciones
7. Elaboracióndel dictamende evaluación
4. Acto deapertura
5. Análisis requisitorio
6. Evaluaciónde propuestas
Rechazo propuestas
Entrega propuestas
Publicación
Venta de bases
Transparentar un procedimiento de licitación simple-mente signifi ca que, a la luz de las leyes de transparencia y acceso a la información pública federales y estatales, se podrán mostrar todos los documentos de la licitación en una página web (en Internet) para su consulta pública.
Aunque actualmente este proceso de transparentación transparencia se encuentra aún en etapa de desarrollo es previsible que, a corto plazo, se legisle más específi camente en las leyes de transparencia para permitir la consulta públi-
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diferentes actos del procedimiento de licitación en calidad de observador
• Otros requisitos que deberán reunir los interesados según las características del producto o servicio licitado
3.2 El llamado a licitaciónSe realiza mediante la publicación de una convocatoria abierta en medios de información y, de acuerdo con el Re-glamento de la Ley de Obras y Servicios Relacionados con las Mismas. Cuando se trate de una licitación pública (en que exista una participación mínima del cinco por ciento de fondos provenientes de la Federación o por créditos externos contratados a través de la misma), esta licitación deberá ser públicaabrir su convocatoria de manera nacio-nal y se deberá publicarse la convocatoria correspondiente en el Diario Oficial de la Federación.
En caso de que los fondos que aplicará la licitación pro-vengan del gobierno estatal o municipal, la publicación de la convocatoria se llevará a cabo de acuerdo a lo previsto en sus leyes y/o reglamentos locales que pueden indicar que la publicación se realice en el órgano local de información gubernamental si es que éste existe, o bien, en los medios impresos que juzgue convenientes el licitador y por el nú-mero de veces que éste considere pertinente.
Con relación a la venta de las bases de licitación, éstas se podrán adquirir en el plazo indicado en las bases,mismas, entre el día en que se publique la convocatoria hasta antes del día señalado para llevar a cabo el acto de presentación y apertura de propuestas.
Si se tiene programada una visita al sitio de los trabajos, ésta se debe realizar en el plazo previo al acto de presenta-ción y apertura de propuestas.
3.3 La junta de aclaracionesUna vez adquiridas las bases de licitación por parte de los interesados en el plazo señalado en la convocatoria y rea-lizada la visita al sitio de realización de los trabajos se tiene prevista, al menos, una sesión para la aclaración de dudas que se realizará con los oferentes que adquirieron las bases, o bien, para solicitar la modificación de las bases, anexos o a las cláusulas del modelo de contrato, modificaciones que serán ponderadas por el licitador.
En cada junta de aclaraciones realizada, se levantará un acta que contendrá la firma de los asistentes y las preguntas formuladas por cada uno de los oferentes en participar así como de las repuestas proporcionadas a las mismas por los servidores públicos de las dependencias o entidades licita-doras, debiendo entregar una copia a los presentes y poner ésta a disposición de los oferentes ausentes.
Se podrán recibir preguntas adicionales con posterio-ridad a la(s) junta(s). A estas preguntas se les deberá dar contestación respuesta antes de concluir el último día de venta de las bases, informando a los demás participantes, por escrito, sobre el contenido de las mismas y la contesta-ción correspondiente que se proporcionó a las mismas.
3.4 Acto de apertura de propuestas3.4.1 Recepción de propuestasEl acto de presentación y apertura de las propuestas dará inicio con el pase de lista de asistencia de los oferentes o sus representantes, quienes deberán entregar en la forma convenida, sus propuestas preparadas conforme a lo esta-blecido en las bases así como en las aclaraciones y modifi-caciones realizadas a las mismas.
Se abrirán las propuestas en presencia de los oferentes o sus representantes que asistan al acto y, al menos un oferente y dos servidores públicos, rubricarán todas las hojas de las propuestas recibidas, especialmente, en el catálogo de conceptos y cantidades que presenta el oferente de una propuesta.
Las propuestas técnica y económica se entregarán en sobre sellado por separado identificados en su parte exte-rior y completamente cerrados.
Es conveniente indicar en la convocatoria y en las bases de licitación, una dirección electrónica y un teléfono al cual dirigirse en caso de requerir más información sobre el contenido de las mismas estableciéndose, para esta consulta, un período de tiempo durante el cual los oferentes puedan realizar las consultas necesarias y solicitar aclaraciones sobre la materia de la licitación.
Recomendación
Siempre resultará conveniente realizar la visita al sitio de los trabajos para evitar errores de interpretación de las bases de licitación.
Recomendación
Todas las preguntas deberán ser contestadas incluyendo la opción de no responder exactamente a la pregunta del oferente dado que ésta no aplique para motivos de la licitación y, cada respuesta ofrecida por las dependencias o entidades licitadoras, tendrá valor jurídico para fines de alguna inconformidad que, en su caso, presente un licitante.
Recomendación
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3.4.2 Análisis requisitorio de las propuestasLos servidores públicos asignados por la dependencia o la entidad licitadora revisarán todos y cada uno de los docu-mentos que acompañen las propuestas, mismos documen-tos que fueron solicitados en las bases de licitación.
La presentación de estos documentos sirve para que se constate que el oferente cumple con los requisitos legales sin perjuicio de su posterior análisis detallado.
3.4.3 Aceptación y rechazo de propuestasUna vez recibidas las propuestas, el servidor público faculta-do para presidir el acto procederá a la apertura de las ofer-tas frente a los oferentes o sus representantes y desechará aquellas que hayan omitido alguno de los requisitos exigi-dos. Dado que en ocasiones, este proceso requiere de la revisión de un gran número de documentos, se recomienda al licitador, que su grupo de apoyo para esta actividad sea al menos igual al número de las bases de licitación adquiridas con anticipación.
En la revisión de las propuestas, el licitador determinará si cada una de éstas cumple con la entrega de la documen-tación requerida y, para este propósito, se debe entender que una propuesta cumple con los requisitos si existen des-viaciones o reservas importantes a los términos, condicio-nes y especificaciones de los documentos de la licitación. Se debe considerar como una desviación o reserva importante aquella que afecta la calidad o desarrollo de los trabajos, los derechos del licitador o posición competitiva de los demás
concursantes, esto es, la omisión simple de un detalle no resulta motivo suficiente para desechar la oferta de un ofe-rente ya que existe incluso la posibilidad de corregir errores aritméticos en los catálogos de conceptos y cantidades.
Terminada esta verificación de requisitos, se procederá a levantar el acta de apertura que servirá como constancia de la celebración de este acto y en la que se asentarán las pro-puestas aceptadas para su posterior evaluación y el importe de cada una de éstas así como el motivo por el cual algunas haya sido desechada, siendo firmada la misma por todos los asistentes. Se deberá entregar una copia de la misma a los oferentes incluyendo a los que no hayan asistido para efec-to de su notificación. Se aconseja que el importe de cada oferta sea leído en voz alta ante el auditorio presente.
En esta misma acta de apertura se deberá señalar la fecha en que se dará a conocer el fallo de la licitación con referencia a la fecha de este acto y esta fecha podrá ser diferida hasta por una ocasión.
Para efectuar esta labor, es conveniente que los funcionarios públicos asignados como receptores de las propuestas, uti-licen una lista de verificación como la que, para muestra, se presenta en el anexo 2 ya que la misma variará de acuerdo con la documentación solicitada en cada licitación.
Recomendación
Los servidores públicos asignados por la dependencia o la entidad licitadora revisarán todos y cada uno de los documentos que acompañen las propuestas, mismos documentos que fueron solicitados en las bases de licitación.
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3.5 Evaluación de las propuestasDespués de abrir públicamente las propuestas, toda informa-ción relacionada con la revisión y evaluación de las mismas será confidencial así como las recomendaciones concernien-tes a la adjudicación del fallo y no se dará a conocer a ningún oferente información alguna sobre esta evaluación hasta que se haya realizado y anunciado la adjudicación del fallo.
El objeto de la evaluación en el procedimiento de licita-ción es comparar las propuestas bajo un marco de igualdad en los criterios aplicados para este fin19.
3.5.1 Bases conceptuales para la toma de decisionesLas bases conceptuales que se han tomado en cuenta para la elaboración de esta guía se basan en experiencias heurís-ticas de la aplicación de métodos y técnicas que, por sepa-rado, han resuelto un gran número de complejos problemas en el ámbito empresarial y en la gestión pública los cuales,
aplicados racionalmente y en una secuencia lógica para de la evaluación de propuestas de licitación para construir obras y concesionar servicios relacionados con la gestión integral de los RS, han confirmado que, efectivamente, conducen efectivamente por buen camino a poder tomar decisiones adecuadas, pertinentes y oportunas para adjudicar el fallo de una licitación al oferente más apropiado de acuerdo con los intereses de los municipios que han licitado este tipo de obras y servicios.
Los métodos y técnicas incluidos en la presente guía han sido aplicados y probados con éxito durante años y tienen una gran flexibilidad para ser adaptados a situaciones problemáticas muy diversas y, para un óptimo resultado, requieren únicamente que su aplicación sea realizada por alguna persona que las haya aprendido por habilitación, esto es, que las haya aprendido aplicándolas.
Recomendación
19 Uno de los aspectos que debe cuidar el licitador para demostrar fehacientemente el respeto a las leyes de transparencia y acceso a la información gubernamental, es la relacionada con la igualdad de los criterios aplicados para la evaluación.
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Sin embargo, algunos puntos importantes sobre de la toma de decisiones se refieren al hecho de que esta toma de decisiones está integrada por un conjunto de decisio-nes sucesivas que, en forma encadenada, deben tomarse correctamente ya que, por su secuencia, una mala decisión provoca que las siguientes decisiones que dependen de la anterior, por probabilidad, también sean malas decisiones.
Por ejemplo, si la primera decisión es la adjudicación del licitante y éste ha sido mal seleccionado, probablemente éste no pueda cumplir con lo que se desea obtener, ya sea porque no tiene el conocimiento para diseñar, lo cual lleva a que no pueda escalar correctamente el proceso, a que no realice correctamente la selección del equipamiento, etc.
La concatenación de las malas decisiones sigue el sen-tido de la frase popular : “lo que mal empieza, mal acaba”20. Por este motivo, se requiere que la toma de decisiones mi-nimice el riesgo de la toma de una mala decisión pues ésta se reflejará en todo el procedimiento incluyendo la poste-rior ejecución y operación de la obra o el servicio conce-sionado. Para este objetivo, se requiere de la aplicación de mejores métodos y técnicas para llevar a cabo la evaluación de la licitación y la correspondiente adjudicación al mejor oferente (licitante).
3.5.2 Aplicación de herramientas de calidad a la evaluación
El proceso de evaluación no puede reducirse a la simple ela-boración de un cuadro comparativo y valorativo de las ofer-tas ya que existe una gran cantidad de aspectos importantes que no pueden ser cotejados directamente por métodos cuantitativos. Dentro de los criterios para llevar a cabo la toma de decisión existen criterios cuantitativos u objetivos, los cuales se emplean principalmente para determinar la mejor oferta en cuanto a costo, tiempo, dimensión, utiliza-ción de mano de obra y maquinaria, capital, contratación de personal técnico, administrativo y de servicios, entre otros.
Similarmente existen criterios cualitativos o subjetivos que se aplican específicamente para evaluar características no cuantitativas como la experiencia, los conocimientos, la
capacidad y la confiabilidad del oferente, entre otras carac-terísticas, necesarias de conocer y evaluar previamente al momento de la definición del oferente ganador.
Por este motivo, han surgido diferentes métodos desde las ciencias sociales y biológicas para evaluar en forma cuali-tativa todo aquello que no es mesurable directamente sino a través de alguna característica alternativa.
Desde hace apenas unas décadas, en el ámbito industrial se descubrió que la eficiencia de las empresas dependía en mayor grado de factores que no eran de tipo tecnológico (mesurables en forma cuantitativa) sino relacionados con actitudes y valores (cualitativos) de sus empleados, dando por resultado que se reformaran los esquemas de eficien-tismo productivo por otros más cercanos a los valores y actitudes humanas más importantes (pensamientos, emo-ciones, motivaciones, etc.), los cuales resultaron ser más importantesindispensables para obtener el mejor y mayor rendimiento de su personal aplicando sistemas mixtos de estímulos morales y recompensas materiales basados en sa-tisfacer los diversos intereses personales de los empleados participantes del proceso.
Esta experiencia pronto se trasladó a diversos campos de trabajo y del saber, mediante la aplicación combinada de métodos “suaves y duros” que se complementaban entre sí adecuadamente para la toma de decisiones, la cual no fue la excepción ya que una decisión generalmente tiene gran influencia y efectos diversos sobre los actores involucrados con la misma. Por este motivo, actualmente el uso de mé-todos cualitativos que son menos rígidos que los estricta-mente cuantitativos, son frecuentemente aplicados para la evaluación.
Los métodos incluidos para el uso esta guía son efecti-vos a pesar de ser muy simples de entender y su dominio se logra casi inmediatamente después de aplicarlos por prime-ra vez, como se apreciará en las siguientes secciones.
3.5.2.1 Técnicas de trabajo consensualEl trabajo consensual o por acuerdo en consenso, es la base de los modernos procesos de evaluación para la toma de decisiones en grupo ya que el consenso es una fórmula “suave” para poder discutir y tratar de convencer al otro o a los demás participantes.
La situación de cada actor o stakeholders, permitirá establecer una es-trategia para construir o implantar con grandes posibilidades de éxito, aquello que se licitará.
20 Cuando se analizan los factores causantes de que un servicio concesionado o una obra construida a través de una licitación, no produzca los resultados esperados, frecuentemente se determina que la licitación fue mal adjudicada por diferentes motivos entre los que destaca la corrupción. Así, cuando un oferente que resulta ganador por la acción indebida del licitador, notiene la capacidad para cumplir con lo que se compromete en su propuesta, daña todo el beneficio de la licitación.
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Anteriormente, cuando no se llegaba rápidamente a to-mar una decisión tras de arduas discusiones, se procedía rápidamente a votarla, a partir de lo cual se producía la división del grupo entre ganadores y perdedores por una simple votación.
Actualmente, el consenso es una herramienta muy em-pleada en todo lugar en donde se tengan que tomar deci-siones de grupo o “apoyadas” ya que si alguno o algunos miembros del grupo pierden en cuanto al consenso toma-do, no se hace notar que perdieron la decisión sino que, simplemente, no pudieron convencer a la mayoría.
Para ello se han desarrollado técnicas muy efectivas como la TKJ (ver anexo 3) para poder llegar al consenso en forma ordenada y rápida. La aplicación de esta técnica se describe con detalle en el anexo 3.
3.5.2.2 Identificación del sentido de actuación de los actores principales
La mejor manera de determinar el comportamiento que puedan presentar los actores involucrados ante un proceso de implantación de un servicio para mejorar la gestión inte-gral de residuos sólidos en una localidad, es identificarlos y conocer sus intereses particulares con relación a la obra o servicio que se desea concesionar a un particular.
Este procedimiento es relativamente sencillo si se aplica la técnica de identificación y evaluación de actores invo-lucrados que se presenta en el Anexo anexo 4 de esta misma guía.
La situación de cada actor o stakeholders, permitirá establecer una estrategia para construir o implantar con grandes posibilidades de éxito, aquello que se licitará.
El resultado final de la aplicación de esta técnica pro-ducirá un mapa de los “stakeholders” o actores principales involucrados. La interpretación de este mapa permitirá a los responsables de la toma de decisiones para la licitación, establecer estrategias para convencer a los actores neu-trales que se localizan alrededor del punto en donde se intersectan los cuatro cuadrantes y, para neutralizar a los actores hostiles que son los que se encuentran ubicados en el cuadrante superior derecho que, mientras más cercanos se encuentren del vértice superior derecho de ese mismo cuadrante del mapa, más difíciles serán de contrarrestar sus acciones en contra de la ejecución de la licitación.
3.5.3 Organización del trabajoPara organizar el trabajo de evaluación se requiere que cada tarea a realizar sea asignada, en principio, a quien la pueda realizar correctamente pero, en la mayoría de las ocasiones, en los municipios esto no es posible por carencia de perso-nal especializado.
Por este motivo es indispensable desarrollar un sistema para organizar el trabajo, mediante el cual se pueda dar segui-miento cercano a través de la supervisión diaria del trabajo de cada integrante con el fin de conocer su grado de avance que deberá quedar registrado en una bitácora de trabajo para llevar un control efectivo del proceso de evaluación.
La organización del trabajo resulta más sencilla de llevar a cabo si existe un coordinador, además del jefe del grupo, para realizar las labores de apoyo y llevar el control del avance del grupo, siendo necesario que cuente además con los conocimientos y la experiencia en la organización del trabajo grupal.
También para el desarrollo eficiente del trabajo de eva-luación de una licitación, se requiere mantener puntos de vista alternativos para abordar las distintas problemáticas que se pueden presentar durante la evaluación de las pro-puestas de licitación, las cuales requieren de ser analizadas bajo diferentes enfoques entre los que figuran: la multidisci-plinariedad, la interdisciplinariedad y la transdisciplinariedad.
3.5.3.1 Integración multidisciplinariaLa integración del trabajo de evaluación de la licitación a nivel multidisciplinario es un esfuerzo indagatorio desde diferentes disciplinas para abordar un mismo problema o situación problemática a dilucidar.
Generalmente una misma situación bajo estudio es ana-lizada desde la perspectiva particular de cada disciplina y, posteriormente, el conocimiento alcanzado desde cada una de ellas es reunido en forma complementaria para armar un aglomerado de conocimiento. Este es un primer paso en la evaluación de un aspecto bajo diferentes enfoques de análisis.
Sin embargo, las visiones particulares de los analistas no suelen ser complementarias entre sí debido a que cada uno de ellos, generalmente, sólo logra visualizar la parte del as-pecto a evaluar desde el particular punto de vista determi-nado por su propia disciplina.
Para organizar el trabajo de evaluación se requiere que cada tarea a realizar sea asignada, en principio, a quien la pueda realizar correctamente
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3.5.3.2 Integración interdisciplinariaLa integración del trabajo a nivel interdisciplinario es un es-fuerzo que va más allá que la multidisciplinariedad ya que se trata de entender y resolver un problema con la parti-cipación de diferentes especialistas pero todos aplicando el mismo método de trabajo, lo cual les permite que analistas con diferentes perfiles profesionales, puedan compartir sus enfoques y experiencias en el mismo momento de efectuar el trabajo.
La adición del trabajo bajo un mismo método permite construir “puentes” de conocimiento entre dos o más dis-ciplinas, un efecto aditivo que ayuda a la cooperación entre dos o más participantes especialistas en diferentes áreas del conocimiento. Por este motivo, es recomendable que los miembros del grupo asesor para la evaluación dispongan de espacios de tiempo para comentar y discutir entre ellos aspectos de mutuo interés relacionados con el trabajo de evaluación.
3.5.3.3 Coordinación transdisciplinariaLa transdisciplinariedad es el nivel más alto que puede al-canzarse en un equipo de trabajo. Supone que, por la ex-periencia de uno o varios de sus integrantes, éstos pueden proveer “cuotas de conocimiento” integrando saber de di-ferentes áreas para formar una reserva de experiencias sig-nificativas que servirán a los demás para orientar el trabajo de evaluación.
Esta coordinación transdisciplinaria asume que aquellos miembros que han alcanzado este nivel para la integración del trabajo, tienen la capacidad para comunicarse con es-pecialistas de diferentes áreas e integrar los conocimientos y la experiencia de éstos alrededor del tema de interés, ya que manejan un lenguaje amplio de intercambio de cono-cimientos que, si bien no los hace especialistas en todas las áreas del conocimiento, les permite comprender, orientar y apoyar a otros profesionales en el cometido a seguir.
Los valores más importantes de la transdisciplinariedad radican en la disposición para aprender el lenguaje em-pleado en otras especialidades, esto es, poder entender a un biólogo y a un economista en una discusión tendiendo puentes de saber y comunicación entre ellos. El elemento de transdisciplinariedad permite actuar como un traductor entre los especialistas de tal manera que lo discutido sea
entendido por todas las partes y, por este motivo, quien coordina el trabajo de evaluación entre un grupo de trabajo integrado por diferentes especialistas, necesariamente debe aplicar la transdisciplinariedad.
Sin embargo, aunque es deseable contar con algún miembro interno o externo que domine la transdiscipli-nariedad (o que haya sido contratado expresamente para este fin), no es indispensable contar con su presencia para llevar a cabo este trabajo de evaluación, aunque si sería de-seable para facilitarlo.
3.5.3.4 Ambiente del trabajo de evaluaciónEl ambiente para llevar a cabo la evaluación de las propuestas recibidas debe mantener la disposición de los integrantes del grupo técnico asesor para llevar a cabo la evaluación de las propuestas de manera eficaz y en el menor lapso posible.
Existen algunas condiciones que deben cumplirse para que el trabajo de evaluación sea lo efectivo que se ha planeado:
La primera condición es que los participantes laboren por el periodo que dure la evaluación, única y exclusiva-mente en esta labor, esto es, deberá pactarse este compro-miso con sus superiores inmediatos y obtener su autoriza-ción por escrito.
Los miembros del grupo asesor para la evaluación deberán contar con todos los materiales requeridos para esta labor y, cuando sea necesario, contar con las facilidades para tener acceso rápido a fuentes de consulta vía Internet o, por otro medio, incluyendo la posibilidad de salir a consultar bancos de datos o información en otro lugar distinto al sitio designado para llevar a cabo la evaluación que, preferentemente, deberá estar ubicado dentro de las instalaciones del licitador.
Otra condición importante es que para cada día de eva-luación los miembros del grupo asesor para la evaluación dispongan de, al menos una hora de su tiempo de labor, para intercambiar comentarios con los demás miembros del equipo asesor, sobre aquellos puntos de la evaluación en donde deseen comunicar a los demás su experiencia con el fin de establecer una homogeneidad en los criterios aplica-
El ambiente para llevar a cabo la evaluación de las propuestas recibidas debe mantener la disposición de los integrantes del grupo técnico asesor para llevar a cabo la evaluación de las propuestas de manera eficaz y en el menor lapso posible.
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dos. Otra situación importante es que exista un ambiente de confianza con el jefe del grupo para poder informarle oportunamente si alguien interno o externo a la evaluación, como un oferente o su representante, trata de establecer algún tipo de contacto con éste o presiona mediante coac-ción a alguno de los elementos del grupo.
3.5.4 Evaluación de las propuestasPreviamente a la adjudicación, el licitador debe proceder al estudio y análisis comparativo de las propuestas aceptadas para estar en condiciones de tomar la decisión sobre cuál de éstas es la más conveniente para sus intereses, condicionando a que la misma otorgue las mejores garantías y se ajusten al pliego de condiciones establecidas en las bases de licitación.
Las actividades preparatorias que se deben realizar para el estudio y análisis comparativo de las propuestas son las siguientes:
• Comprobar que las ofertas recibidas en el acto de apertura incluyan la información, los documentos y los requisitos señalados en las bases de licitación
• Verificar que el oferente cuente con el conocimiento especializado en el tema solicitado comprobando que cumple con los demás requisitos técnicos establecidos en las bases de licitación
• Verificar en el aspecto técnico, que el programa de ejecución propuesto por el oferente, sea factible de llevar a cabo con los recursos considerados por el
oferente en el plazo solicitado, y que las características, especificaciones y calidad de lo que deba suministrar sean los requeridos por el licitador
• Revisar en el aspecto económico, que se hayan considerado para el análisis, cálculo e integración de los precios unitarios, los salarios y precios vigentes de los insumos en la zona en donde se realizarán los trabajos
3.5.4.1 Análisis previoLas competencias de cada oferente deberán ser analizadas previamente a luz de la información disponible, proporcio-nada en gran parte, a partir de la información contenida en sus propuestas y, por otra parte, mediante la información recibida externamente a través de los canales adecuados como pueden ser bancos de información de instituciones especializadas, de cámaras empresariales o comerciales relacionadas con la actividad del oferente, de las propias fuentes de referencia presentadas por el oferente en su currículum vitae y de organismos externos como pueden ser agencias de cooperación internacional o instituciones de investigación de sólido prestigio.
Esta información permitirá delinear un perfil más real de cada oferente, de tal manera que el licitador no se vea afectadaafectado posteriormente por la falta de informa-ción sobre la calidad moral de los oferentes.
3.5.4.2 Evaluación diferenciada de competenciasLa evaluación diferenciada de las competencias de los ofe-rentes permitirá establecer quien de ellos cuenta con los atributos que lo distinguen como el mejor oferente compe-tidor en la licitación. Las competencias de cada oferente de-ben ser agrupadas por tipo. Existen competencias técnicas, económicas y laborales, entre otras, y éstas deben ser dife-
La situación de cada actor o stakeholder, permitirá establecer una estrategia para construir o implantar con grandes posibilidades de éxito, aquello que se licitará.
Es importante que el licitador capacite previamente a todos los miembros del grupo técnico asesor para la evaluación sobre los aspectos en torno a la misma, con el objetivo de que el grupo se comprometa a trabajar bajo el sistema que proponga el licitador comprendien-do cada uno de ellos su papel en la consecución de la meta propuesta.
Recomendación
Revisar previamente y con meticulosidad, el cumplimiento cabal de los requisitos solicitados en las bases de licitación en cada una de las propuestas, generalmente, reducirá el número de propuestas a evaluar para fines de emitir el fallo de adjudicación.
Recomendación
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renciadas a tal grado que eviten dictar un fallo de empate técnico ya que éste, nunca existe en la realidad si se utilizan “criterios más finos” para evaluar. La posibilidad de declarar igualmente solventes a dos o más oferentes con relación a cumplir con lo solicitado en las bases de la licitación, reduce el concurso de licitación únicamente a decidir por la mejor propuesta económica dejando de lado la aplicación de pun-tajes o porcentajes para la evaluación de las propuestas de los oferentes.
La calidad de la propuesta de cada oferente deberá ser medida en términos de cómo aborda y responde a cada uno de los aspectos técnicos incluidos en las bases de lici-tación, esto es, hasta dónde llegan sus alcances en cuanto a lo que propone realizar en cada punto de los términos de referencia propuestos en la licitación.
Si los términos de referencia indican la realización de un cierto estudio, el oferente deberá indicar explicitar su método particular para desarrollarlo, integrarlo y qué pro-ductos proporcionará para su presentación. Asimismo, en casos particulares, cómo evaluará el oferente, en caso de resultar ganador, que sus resultados sean comprobables o certificables por alguna instancia u organismo certificador.
3.5.5 Discusión de resultadosUna vez que el Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación haya recibido las evaluaciones técnica y económica de la li-citación, se deberá a proceder a discutir la pertinencia de las mismas, realizando reuniones en tantas ocasiones como sea necesario, con el grupo técnico asesor para la evaluación y, de persistir las dudas o controversias, podrá convocar a una reunión extraordinaria con expertos para tratar los temas específicos en donde exista alguna duda o polémica entre los integrantes de dicho Comité Ejecutivo.
La discusión de los resultados técnicos obtenidos, per-mitirá exponer a todos los miembros del Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación, sus opiniones y puntos de vista de tal manera que, finalmente, la decisión tomada sea producto de la concurrencia de todos los intereses y puntos de vista tomando como referencial el objetivo principal del objeto de la licitación.
Al final de cada proceso de evaluación surgen dudas que llevan al debate o discusión de resultados. Por el con-trario del sentido popular, las dudas expresan que hubo un trabajo de análisis bien realizado y, por otra parte, que no se contó con los elementos de juicio suficientes para aclarar esas dudas. Para ello, existe nuevamente la posibilidad de consultar a expertos,
La consulta con especialistas una vez concluida la eva-luación de las propuestas permitirá contar con mayores elementos de juicio técnico para adjudicar adecuadamente un fallo. La ventaja principal de la consulta con especialistas proviene del respaldo que su participación pueda brindar a los funcionarios encargados de la toma de decisiones en función de la responsabilidad legal que puede derivar de tomar una mala decisión.
Muy frecuentemente la toma de decisiones se basa en los riesgos a correr bajo diferentes escenarios que puedan presentarse y, por este motivo, es deseable que los funcio-narios responsables tomen en cuenta los diferentes cursos de acción que pueden presentarse a lo largo de la vida de la concesión otorgada.
En la mayoría de licitaciones para concesionar servicios públicos, es conveniente contar con el asesoramiento de especialistas que permitan prever distorsiones en el mer-cado, en la cadena de proveedores, en la situación social y laboral, de tal manera que existan planes de contingencia para atender los imprevistos.
3.5.5.1 Modificación de reglasExiste la posibilidad de modificar las reglas de la licitación durante el proceso bajo ciertas condiciones que deben ser analizadas con mucho detalle tomando el acuerdo, de mo-dificar las mismas, con la observancia debida a las leyes y reglamentos vigentes.
La calidad técnica de la propuesta debe tener el mayor valor posible para fines de la evaluación, siendo además ésta la que más fácilmente puede soportar la revisión de un fiscalizador externo a la luz de las leyes de transparencia vigentes.
Recomendación
Recomendación
Cuando existan dudas importantes o graves controversias entre el grupo asesor, se deben realizar consultas con especialistas externos al proceso, sugiriéndose que el plazo para realizar éstas no se prolongue más allá del cincuenta por ciento del tiempo total que se ocupó para la evaluación de las propuestas, esto es, un plazo razonable para entregar el fallo de adjudicación de una licitación por compleja que ésta pueda ser, no debe rebasar el lapso de seis semanas a partir de la fecha de recepción de las propuestas.
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Indudablemente, existen algunas ocasiones en que el esquema de evaluación previamente acordado, no resulta ser el más adecuado para evaluar efectivamente en forma diferenciada las propuestas en concurso y se debe recurrir a modificar algunos valores o criterios en el esquema de evaluación previamente acordado.
3.5.5.2 Análisis de sensibilidadEl análisis de sensibilidad es una herramienta que permite variar los criterios de evaluación para apreciar cómo varían los resultados de una evaluación y, para ilustrarlo, sería muy conveniente ejemplificar las bondades de este instrumento de análisis.
Por ejemplo, si se hubiera decidido que la evaluación social en una propuesta tuviera un valor demasiado alto para la evaluación general y esto se descubriera posteriormente a realizar la totalidad de la evaluación de las propuestas, quienes hayan realizado un mayor esfuerzo para presentar una mejor propuesta social serán beneficiados por este sistema de evaluación.
Sin embargo, si al llevarse a cabo la evaluación, los analistas determinan que los aspectos sociales no tienen tanta relevancia para el resultado de la licitación, como los aspectos tecnológicos involucrados, deberá ponerse en tela de juicio si se cambian o no, las reglas de evaluación pues, de otra manera, el fallo de la licitación se adjudicará al oferente que posiblemente no haya realizado la mejor oferta tecnológica.
El análisis de sensibilidad ofrecerá una buena estimación sobre cuánto y deberán modificarse algunos valores de ponderación para que éstos tengan deseado con el fin de mejorar los resultados de la licitación dentro de un esquema
transparencia21 que busque maximizar los beneficios para el municipio licitador.
3.5.5.3 Dictamen de evaluaciónEl dictamen de evaluación es el documento legal más impor-tante para el caso de la presentación de una impugnación a la licitación. Para la mejor defensa del licitador, en caso de una impugnación, es necesario que el dictamen sea elabora-do por el personal del área jurídica de manera tal que no se comentan errores de redacción y terminología jurídica.
En primer lugar, el dictamen deberá indicar todos los datos de la licitación y su contenido debe estar basado en la descripción detallada de los criterios que se aplicaron para adjudicar el fallo; una reseña de las causas que fundamenten este fallo comparando las ventajas y desventajas de las dife-rentes propuestas evaluadas indicando porqué es mejor la del oferente ganador; la fecha y el lugar de su elaboración y el nombre, firma y cargo de los servidores públicos respon-sables de su elaboración y aprobación.
Este documento debe ser muy exacto en su contenido y no incluir más elementos de los indicados. Al finalizar la evaluación de las propuestas, el licitador deberá emitir un dictamen de evaluación en el que se haga constar o descri-ba, además, la siguiente información:
• La reseña cronológica de los actos del procedimiento de licitación
• El nombre de los oferentes cuyas propuestas económicas hayan sido desechadas como resultado del análisis cuantitativo/cualitativo de las mismas
• Las razones técnicas y económicas por las cuales se aceptaron o desecharon las propuestas presentadas por algunos oferentes
• El nombre de los oferentes cuyas propuestas fueron aceptadas por haber cumplido con los requisitos exigidos
Esta información permitirá delinear un perfil más real de cada oferente, de tal manera que el licitador no se vea afectado posteriormente por la falta de información sobre la calidad moral de los oferentes.
Realizar un análisis de sensibilidad a los resultados obtenidos brindará un amplio panorama a los tomadores de decisiones sobre la naturaleza de la evaluación realizada y si resulta conveniente o no, modificar las reglas de evaluación.
Recomendación
21 La transparencia del procedimiento de licitación a la luz de las leyes federales y estatales que la soportan legalmente, permite realizar todos los cambios y correcciones que sean necesarios a la misma, pero siempre bajo un marco legal.
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• La relación de los oferentes cuyas propuestas se calificaron como solventes ubicándolas de menor a mayor, de acuerdo con sus montos
• Los resultados de cada una de las propuestas aceptadas en los formatos de las evaluaciones aplicadas
3.6 El fallo de adjudicaciónEn sesión pública, el licitador deberá informar a los licitantes quién resultó elegido para la adjudicación del título o con-trato de concesión.
Jurídicamente la adjudicación constituye un acto legal discrecional, en lo que a su práctica se refiere pero resulta totalmente vinculatorio en cuanto a su contenido. La adju-dicación contiene la decisión unilateral del licitador, en este caso el municipio, que determinará cuál es la propuesta más ventajosa para sus intereses y, en consecuencia, la declarará como la aceptada.
El criterio principal de adjudicación del fallo que se rea-lizará entre los oferentes será para aquel cuya propuesta resulte solvente porque reúne las condiciones legales, téc-nicas y económicas requeridas por el licitador y porque la misma satisfactoriamente garantice el cumplimiento de las obligaciones respectivas.
3.6.1 Contenido del dictamen finalMediante un documento legal el licitador soportará el fallo, el cual deberá contener además de los datos completos de la licitación, la siguiente información:
• El nombre del participante ganador y el monto total de su propuesta, acompañado de la copia del dictamen de evaluación
• La forma, lugar y plazo para la presentación de las garantías
• El lugar y plazo para la entrega de anticipos, en su caso
• El lugar y la fecha estimada en que el oferente ganador deberá firmar el contrato
• La fecha de inicio de los trabajos
• El plazo de ejecución de los trabajos
3.6.2 Documentación de la licitaciónSe ha mencionado que, para esta guía en particular, una de sus metas principales es lograr que sea totalmente trans-parente este procedimiento de licitación durante todas sus etapas para que puedan mostrarse los documentos básicos del mismo por el Internet.
Por lo tanto, la documentación de la licitación requiere incluir todos los documentos básicos: la convocatoria, las bases de licitación, las actas de las juntas de aclaraciones, el acta de apertura, el dictamen de evaluación, el acta del fallo de adjudicación y el título o contrato de concesión.
A estos documentos se agregarán, todos aquellos do-cumentos de trabajo que se hayan elaborado durante su evaluación por parte del grupo asesor y los originales de las propuestas técnicas presentadas por los licitantes.
Es importante señalar que todos los documentos ge-nerados durante el procedimiento de la licitación, deberán permanecer bajo el resguardo legal del licitador, durante el periodo que determine la administración municipal.
3.6.3 Solución de controversiasLa solución de controversias que no puedan resolverse sino por la participación de tribunales, deberá darse con el interés de lograr la mejor solución posible que afecte en menor grado al interés público, esto es, la solución de una controversia entre la entidad o dependencia fiscalizadora y el contratista ò concesionario, tratará de renunciar a las medidas de presión y dejar que la controversia sea resuelta por un tribunal especializado.
La discusión de los resultados técnicos obtenidos, permitirá exponer a todos los miembros del Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación, sus opiniones y puntos de vista.
Se debe revisar con todo detalle el contenido de la documentación de la licitación ya que un error en la misma puede dar lugar a la impugnación del resultado final de la licitación que, bajo la actuación de un tribunal, legalmente puede ocasionar la nulidad de todo el procedimiento de licitación ya efectuado.
Recomendación
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La ley otorga al menos tres recursos administrativos al particular para que se inconforme con alguna resolución derivada de un procedimiento de licitación:
• La interposición de inconformidad: ocurre cuando el afectado puede presentar por escrito su inconformidad ante la Secretaría de la Función Pública o la Contraloría de la entidad federativa, acompañando su escrito con las pruebas respectivas
• El recurso de revocación: tiene lugar cuando un oferente considera lesionados sus derechos en contra de los actos que afectan sus intereses incluso contra una resolución emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o por la propia Secretaría de la Función Pública o sus contrapartes estatales, ofreciendo para el caso las pruebas que proponga rendir acompañadas por copia de la resolución en su contra
• El recurso de revisión: deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico indicando el particular los agravios que considera ha sido objeto. Este proceso es sumamente complejo desde el punto de vista legal y requiere que el municipio cuente con una buena asesoría legal
Para el caso de sanciones económicas que le haya impuesto el licitador en calidad de fiscalizador de la obra al contratista o el servicio que brinde el concesionario, éste podrá interponer reclamación en aquellos casos en que la penalidad económica por deficiencia imputada, sea mayor a cierto valor económico mínimo de referencia acordado previamente en el título o contrato de concesión por ambas partes.
En el título o contratos de licitación, se establecerán los procedimientos de conciliación en caso de aplicación de penalidades económicas, mediante comunicaciones escri-tas o reuniones.
Pero si las partes no fueran capaces las partes de re-solver el desacuerdo en un plazo establecido de calendario establecido, contado desde el día que el concesionario re-ciba la notificación por la que se le impuso la penalidad, se procederá conforme a lo previsto por el título o contrato de concesión, en materia de solución de controversias por la vía legal frente a tribunales.
La rescisión de un título o contrato de concesión se pro-duce especialmente cuando el concesionario comete una infracción reiterada y dolosamente, y se niega a hacer caso a la orden o sugerencia que le dicte la autoridad municipal.
Para efectos de la defensa del municipio en cualquier caso, es necesario indispensable que éste cuente con los documentos necesarios para demostrar que ha actuado con derecho y justicia, al hacer transparente todos los pro-cesos documentados ocurridos durante la licitación.
Al finalizar el tercer capítulo de esta guía, se ha mostra-do al interesado en licitar cómo debe conducir el concurso a la licitación.
Para esta etapa operativa del procedimiento de licita-ción, se pudo constatar cuán importante es la etapa fase previa de planeación para proveer materiales y preparar actividades ya que, de otra manera, se tendrían que realizar improvisaciones y correcciones durante el proceso, lo cual puede llevar a cometer más errores posteriormente que afecten la eficiencia de la licitación.
Asimismo, es importante mantener el más estricto con-trol de la documentación durante esta etapa porque ésta tiene carácter confidencial para fines legales del procedi-miento de licitación realizado.
La ley otorga al menos tres recursos administrativos para que el licitante se inconforme: interposición de inconformidad, recursos de revocación y recursos de revisión.
Existen suficientes recursos legales para impedir que se lesionen los legítimos intereses tanto por parte del licictadorlicitador como del licitante y, por ello, resulta recomendable que el licitador prevenga los efectos por la presentación súbita de un conflicto que, a su vez, cause uno mayor con la ciudadanía o para algún tercero que pueda sufrir daños importantes.
Recomendación
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4. Cierre de la licitación
Aunque técnicamente la licitación concluye al emitirse el fallo de adjudicación, se ha agregado un capítulo más a esta guía con el objeto de describir las actividades que deben llevarse a cabo para asegurar, lo más posible, los benefi cios esperados de la licitación.
En este cuarto capítulo se mostrará porqué se conside-ra el cierre de la licitación como la etapa del procedimiento de licitación en la cual se deberá poner un mayor cuidado para la elaboración de documentos dadas las graves conse-cuencias que puede tener una simple omisión o equivoca-ción en el resultado de la misma. Un error en el contrato puede dar lugar a una interpretación ambigua o equivocada de las cláusulas del mismo causando serios problemas a la entidad o dependencia licitadora.
Los documentos del cierre de adjudicación más impor-tantes son:
• El dictamen de evaluación
• El acta del fallo de adjudicación
• El contrato o título de concesión
4.1 Formalización administrativa del título o contrato de concesión
La formalización administrativa del título o contrato de con-cesión debe llevarse a cabo en el plazo indicado en las bases de licitación. Los contratos de obra pública y servicios rela-cionados con las mismas deberán contener, como mínimo, los siguientes puntos:
• La autorización del presupuesto para cubrir el compromiso derivado del contrato y sus anexos
• La indicación del procedimiento conforme al cual se llevó a cabo la adjudicación
• El precio a pagar por los trabajos objeto del contrato
• El plazo de ejecución de los trabajos determinado en días naturales, indicando la fecha de inicio y conclusión de los mismos así como los plazos para verifi car la terminación de los trabajos y la elaboración del fi niquito
• Los porcentajes, número y fechas de las exhibiciones y amortización de los anticipos que se otorguen
• La forma o términos y porcentajes de garantizar la correcta inversión de los anticipos y el cumplimiento del contrato
• Los plazos, la forma y el lugar de pago de las estimaciones de los trabajos ejecutados y, cuando corresponda, los ajustes de costos
• Las penas convencionales por atraso en la ejecución de los trabajos por causas imputables a los contratistas (o concesionarios)
• Procedimiento de ajuste de costos
• Los términos en que el contratista, en su caso, reintegrará cantidades que, en cualquier forma, hubiera recibido en exceso
Figura 4. Esquema del cierre de licitación
CIERREInicio
1. Firma de la licencia/ contrato
de concesión
2. Seguimiento de los trabajos
5. Entrega deconformidad
Cláusulas dederecho
Cláusulasaccesorias
Supervisión
NO
Calidadaceptable
SI
FIN
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• Causales por la cuales el licitador responsable de haber llevado a cabo la licitación podrá dar por rescindido el contrato
• La descripción pormenorizada de los trabajos a ejecutar
• Los procedimientos mediante los cuales las partes, entre sí, resolverán discrepancias futuras y previsibles exclusivamente sobre problemas específicos de carácter técnico y administrativo
Cabe señalar que, para los efectos de las leyes de obras, las bases de licitación, el contrato, sus anexos y la bitácora de trabajos son los instrumentos que vinculan a las partes en sus derechos y obligaciones.
Por otra parte, la adjudicación del contrato obligará a la entidad responsable de haber realizado la licitación y al oferente ganador, a formalizar el documento (contrato o título de concesión) en la fecha que se haya establecido para ello en las bases de licitación. Dado que cabe la posi-bilidad de que el oferente ganador no aceptara, por algún motivo inconciliable, firmar el documento respectivo a la licitación, se podrá adjudicar este contrato al oferente que siga en calificación obtenida si esta evaluación fue realizada por medio de puntajes o porcentajes.
Para la firma del contrato se utilizará un modelo de con-trato autorizado por el jurídico de la entidad o dependencia licitadora (el municipio). Se debe mencionar que si no se ha podido adjudicar el fallo en la primera vez que se concursa, la ley permite convocar hasta en dos ocasiones más que, de continuar sin poder adjudicarse el fallo, se podrá realizar una invitación restringida a tres oferentes y, por último, se podrá contratar directamente con quien le parezca más adecuado al licitador para sus fines.
Existen cláusulas de derecho en el título o contrato de concesión para apuntalar la seguridad jurídica del mismo y, además, cláusulas accesorias que establecerán formas par-ticulares como el oferente debe cumplir con lo establecido en los títulos o contratos de concesión en donde, además, deberá describirse con detalle todas las características de los elementos y trabajos que deberán ser incluidos o lleva-dos a cabo por el oferente.
4.1.1 Cláusulas de derecho4.1.1.1 Cláusulas para la aplicación de sancionesEl gobierno municipal, como entidad licitadora, y el conce-sionario, como el oferente ganador de la licitación, coope-rarán mutuamente a fin de lograr el objetivo común de mantener el municipio materia del contrato en condiciones óptimas de limpieza.
Si el concesionario fuera responsable por una deficiencia en el cumplimiento de sus obligaciones, el gobierno munici-pal podrá, según su criterio y de acuerdo con lo establecido en el contrato o título de concesión, imponer al concesio-nario las penalidades previstas de acuerdo con la naturaleza del incumplimiento.
El concesionario no será sancionado por deficiencias que cometa durante el periodo de puesta en marcha de la concesión, pero será responsable por la corrección de las mismas.
No obstante lo anteriormente expresado el gobierno municipal se reservará el derecho de aplicar penalidades durante este periodo de puesta en marcha si el concesiona-rio, a juicio del gobierno municipal, incurriera en falta grave y reiterada y, en especial, la causada por el aumento indebido o artificial del peso de los residuos recibidos.
Preferentemente se deberán establecer en acuerdo con el concesionario, las sanciones que se le aplicarán a éste úl-timo por el incumplimiento de lo contenido en las cláusulas incorporadas en los contratos de licitación de productos y servicios para apoyo de la gestión de residuos sólidos, mediante una tabla que identifique por categoría, los incum-plimientos específicos y las sanciones correspondientes que el gobierno municipal podrá imponer al concesionario por cada una de éstas.
Se recomienda al licitador que cada unidad de multa corresponda al valor en múltiplos equivalentes al precio que recibe el concesionario por una tonelada de residuos. Para la aplicación efectiva de sanciones, la entidad o dependencia responsable de la licitación, deberá contar con una tabla de sanciones y un procedimiento para aplicarlas.
Para ilustrar al licitador, se presenta a continuación un conjunto de diversas causas por las que un concesionario del servicio de recolección de residuos puede ser acreedor a la aplicación de una sanción:
• Por la aceptación o solicitud de propinas por parte del personal del concesionario
• Por cambio de vestimenta en la vía pública
Para los efectos de las leyes de obras, las bases de licitación, el contrato, sus anexos y la bitácora de trabajos son los instrumentos que vinculan a las partes.
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• Por la utilización de un vehículo no registrado, sin la debida amortización
• Por el incumplimiento en los horarios, frecuen-cias y rutas de recolección de basura, barrido y limpieza de vías en la forma y en el momento especificado
• Por el incumplimiento al no dejar las áreas de recolección de residuos en condiciones de limpieza y orden después de la recolección
• Por el incumplimiento en el barrido y/o limpieza de vías públicas en la forma y momento programados
• Por el incumplimiento en el mantenimiento o reparaciones de los equipos y vehículos
• Por fallas del equipo o vehículo causado por falta de mantenimiento preventivo o correctivo
• Por el incumplimiento en aumentar personal, materiales, equipos y vehículos
• Por la demora en presentar los reportes mensuales sobre el servicio y el mantenimiento de equipos o información específica requerida por el gobierno municipal
• Por negarse a permitir el acceso de los fiscalizadores del gobierno municipal a las instalaciones del concesionario
• Por aumentar de manera indebida o artificial el peso de la basura (mojar la basura para modificar el peso neto del vehículo)
• Por comercializar o permitir la comercialización de residuos sólidos sin autorización del gobierno municipal
• Por recibir u otorgar retribución indebida utilizando para ello el ardid, soborno o el engaño en cualquiera de sus formas y por cualquier otra deficiencia grave no especificada
Cómo podrá observarse, los anexos del contrato de adjudicación, particularmente, en el caso de sanciones, deben ser tan extensos como las faltas previstas para ser sancionadas.
• Por no usar o usar inapropiadamente el uniforme
• Por comportamiento inapropiado del personal del concesionario con respecto al público en general incluida la ingestión de alimentos, bebidas alcohólicas y uso de sustancias prohibidas duran-te el horario de trabajo
• Por el incumplimiento de los programas de servi-cio, salvo caso fortuito o de fuerza mayor
• Por no entregar uniformes adecuados para el personal del concesionario
• Por el abandono de un vehículo en la vía pública o por entorpecer el transito tránsito con el vehí-culo recolecto
• Por incumplimiento de la presentación de las pólizas de seguro anual en la forma y la fecha requerida en el contrato
• Por la ausencia, inadecuación o falta de visibilidad apropiada de la identificación del vehículo
• Por el manejo de un vehículo por un conductor sin licencia o presencia de personas ajenas al servicio en los vehículos o instalaciones a cargo del concesionario
• Por la falta de higiene en el equipo, los vehículos o instalaciones del concesionario
• Por la sustracción o daños de envases durante la recolección domiciliaria, comercial e institucional
• Por incumplimiento en la entrega de los residuos en el sitio de disposición final o detección de un vehículo cargado fuera de su ruta
• Por recoger y/o seleccionar materiales entre los residuos ubicados para recolección en los vehícu-los del concesionario o en el área de disposición final, por parte de los trabajadores del concesio-nario o por cualquier persona
• Por el incumplimiento del concesionario en el suministro de materiales y equipos o personal necesarios para cumplir con sus obligaciones como patrón
• Por la utilización de cualquier vehículo para fines que no sean los especificados en el contrato
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Aunque se hayan establecido las sanciones en el con-trato, éstas no se podrán aplicar efectivamente si no ex-iste un procedimiento para su aplicación el cual deberá ser acordado y establecido en el título o contrato de concesión. Cada gobierno municipal establecerá sus criterios particula-res para la aplicación de multas al concesionario infractor.
Con el fin de orientar y homogeneizar criterios entre las dependencias encargadas de la aplicación de sanciones, se presenta a continuación un conjunto de recomendaciones a partir de las sanciones que ordinariamente se establecen en los títulos o contratos de concesión, para su aplicación durante “el periodo de gracia” (que, para esta guía, se le de-nominará como periodo de arranque, de ajuste o de inicio de operaciones) y para la operación ordinaria del servicio concesionado a través de una licitación.
Por ejemplo, si hipotéticamente fuera el caso de que el concesionario incumpliera el plazo propuesto para finalizar la obra licitada o no diera inicio en la fecha convenida al servicio concesionado, de acuerdo con lo firmado en el título o contrato de concesión respectivo, se le deberá aplicar una penalidad, al menos, igual al monto del contrato por día de demora.
Si el caso fuera durante del periodo de arranque22, el procedimiento indicaría que el concesionario no debe ser sancionado por deficiencias en la prestación del servicio du-rante este periodo, pero será responsable por la corrección de las fallas.
• Para una mejor determinación de las infracciones en que incurra, el concesionario controlará particularmente su operación, preparando y entregando semanalmente al gobierno municipal, durante el período de arranque, un informe conteniendo la relación de cada una de las deficiencias ocurridas
• En su informe, el concesionario identificará la deficiencia de acuerdo a su tipo, así como la frecuencia, localización causa y responsable de su ocurrencia (concesionario, gobierno municipal, ciudadanos, personal operativo, etc.)
• El concesionario deberá describir con detalle las acciones tomadas con el fin de corregir la infracción o deficiencia y el plazo en que se lo llevará a cabo
• El concesionario tendrá la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para corregir las deficiencias de las que sea responsable durante el período de arranque buscando que durante este período que el personal del concesionario se capaciten bajo condiciones reales operativas para comprender los tipos de deficiencias que puedan presentarse, sus causas, frecuencias, y las acciones que debe tomar con el fin de corregirlas a la brevedad posible
Una vez concluido el período de arranque, ante cualquier deficiencia o infracción se procedería en la forma siguiente:
• Detección de deficiencias: el concesionario es el responsable absoluto por la eficiencia del servicio que presta. Sin embargo, el gobierno municipal notificará al concesionario sobre cualquier deficiencia percibida por su sistema de inspección, dentro de las veinticuatro horas de detectada ésta
• Notificación de deficiencias: dentro de las veinticuatro primeras horas de emitida o recibida cualquier notificación sobre la detección de una deficiencia, el concesionario presentará al gobierno municipal, un informe detallado sobre la “investigación de deficiencias”, indicando sus causas, daños resultantes si los hubiese y la acción realizada para solucionar el problema
• Aprobación de corrección de deficiencias: den-tro de las primeras cuarenta y ocho horas de recibido cualquier informe sobre “investigación de deficiencias”, generado por observaciones del gobierno municipal o por iniciativa del con-cesionario, el gobierno municipal entregará al concesionario una notificación escrita aprobando la corrección propuesta o ya realizada, o bien, solicitando modificaciones o agregados a la mis-ma, especificando la penalidad que se aplicará al Concesionario de acuerdo con las sanciones acordadas por escrito en el contrato respectivo. No obstante las disposiciones precedentes, el concesionario, en lo posible, efectuará de inme-diato la corrección de deficiencia, evitando las demoras propias del proceso de notificación
Es importante destacar que todos los casos antes expuestos son realmente ejemplos muy cercanos a lo que posiblemente enfrentará el licitador una vez que se haya convertido en fiscalizador de la obra o del servicio concesionado.
22 Se debe entender por período de arranque, noventa días calendario contados a partir de la fecha prevista para el inicio de las operaciones (después del periodo de conclusión de la obra o implementación del sistema concesionado).
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los concesionarios a pesar de ser ellos quienes tienen legal-mente las facultades para aplicar sanciones, no respetando de esta manera las leyes, reglamentos y la normatividad apli-cables para el caso.
La mayoría de las experiencias fallidas en obras y servi-cios licitados conducen a pensar que existe un serio prob-lema estructural en la ejecución y posterior operación de lo licitado y, dejando a un lado los vicios e ilícitos dado que el procedimiento de licitación se pretende realizar bajo un es-tricto esquema de transparencia total, deberá buscarse un mejor esquema para supervisar y verificar el cumplimiento de parte del concesionario, basado en un esquema de cali-dad total que permita detectar aquellas áreas de oportuni-dad en donde el concesionario pueda actuar para mejorar su servicio en lugar de estar detectando errores imputables a fallas del concesionario que, frecuentemente, sólo con-ducen a empeorar las relaciones entre éste y la entidad o dependencia fiscalizadora.
Posiblemente, el mejor supervisor de las actividades del concesionario sea el mismo concesionario si se le brinda a éste la oportunidad de autoevaluar su propio desempeño bajo condiciones de no ser sancionado inmediatamente, sino de obtener un periodo de gracia para poder corregir sus deficiencias ya que estas fallas, frecuentemente, no son ocasionadas por una mala actuación del concesionario sino por factores externos sobre los cuales él no tenga control y, posiblemente, tampoco su fiscalizador. Muy útil también resultaría que la solución a los problemas de ineficiencia del concesionario no quedaran solamente entre éste y la entidad o dependencia fiscalizadora porque es muy fácil el cohecho.
4.1.2.1 Cláusulas de garantías y ejecución del contratoLas garantías tienen por objetivo asegurar la seriedad de la propuesta y lograr la fiel ejecución de lo licitado de acuerdo con los términos de adjudicación.
4.1.1.2 Cláusulas de terminación de contratoEl licitador podrá suspender temporalmente, en la totalidad o parcialmente, los trabajos contratados por cualquier causa justificada. Asimismo, podrá dar por terminados un título o contrato de concesión cuando concurran razones de inte-rés general, existan causas justificadas que impidan la con-tinuación de los trabajos y se demuestre que, de continuar las obligaciones pactadas se ocasionaría un daño o perjuicio grave para el interés público; se determine la nulidad total o parcial de los actos que dieron origen al título o contra-to de concesión por motivo de una inconformidad emitida por la Secretaría de la Función Pública o por una resolución judicial de la autoridad competente, o bien, no sea posible determinar la temporalidad de la suspensión de los trabajos a que se refiere el título o contrato de concesión.
La rescisión es una forma legal para dar por terminado de manera anticipada un contrato, válidamente celebrado, sin recurrir a los tribunales.
Una rescisión de título o contrato de concesión se pue-de dar por alguna de las siguientes causas:
• Por causas imputables al licitador
• Por causas imputables al contratista / concesionario
• Cuando concurran razones de interés general
• Por caso fortuito o de fuerza mayor
4.1.2 Cláusulas accesorias No obstante que en el contenido mínimo del título o con-trato de concesión mostrado incluye cláusulas específicas para obligar al concesionario a brindar los beneficios señala-dos del servicio, el contenido del mismos no está cerrado a la inclusión de más cláusulas que considere el licitador ade-cuadas de incluir en el título o contrato de concesión para asegurar el cabal y oportuno cumplimiento de lo firmado por el oferente ganador de la licitación.
La opción de incorporar cláusulas accesorias resulta im-portante por el hecho de que deben preverse la manera de asegurar económicamente que se entregará la obra o el servicio como se ha contratado y para mantener la calidad de los servicios ofrecidos. Aunque en la contratación exis-ten cláusulas muy claras para sancionar el incumplimiento, generalmente no se aplica una supervisión eficiente para detectar y sancionar oportuna y efectivamente al cumpli-miento insatisfactorio que, realmente, constituye la causa principal en la mayor parte de las quejas del servicio dado que, los responsables de la licitación y adjudicación del título o contrato de concesión, rara vez proceden a sancionar a
Sería muy beneficioso que se pudiera compartir las problemáticas del servicio concesionado con la propia sociedad que es, finalmente, la receptora de lo que genere la eficiencia o ineficiencia de lo licitado. Un esquema parti-cipativo con la comunidad para la supervisión podría evitar arreglos fuera de lo establecido legalmente, mediante la integración de un comité amplio para la atención de las concesiones en donde participen las autoridades munici-pales, el concesionario, los vecinos y las ONGs, entre otros actores locales, para que vigilen con eficacia el desarrollo de obras y la operación de los servicios concesionados.
Recomendación
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Esta garantía de cumplimiento puede ser otorgada por una compañía debidamente autorizada que sea contratada por el oferente ganador y que el licitador acepte a la misma como válida. El monto de la garantía será igual a un porcentaje del valor total de la propuesta económica realizada por el oferente.
En materia de obra pública esta garantía debe cubrir los vicios ocultos o defectos que resulten de la obra y cual-quier otra responsabilidad que deriven de la misma. Los contratistas o concesionarios podrán retirar esta garantía transcurridos doce meses de haberse recibido los trabajos por parte del licitador23.
4.1.2.2 Cláusulas para la aplicación de tarifas diferenciadas
Una de las cláusulas accesorias más importantes es la relati-va a los pagos por escalas tarifarias diferenciadas que deben actuar, en primer lugar, en beneficio del municipio y, si es posible, posteriormente en beneficio del concesionario.
La ley de la oferta y la demanda se puede aplicar para el caso de los residuos sólidos, ya que si el gobierno municipal genera y entrega al concesionario una mayor cantidad de residuos, el costo por el servicio ofrecido debe disminuir hasta un nivel determinado como el mínimo posible por el concesionario.
Sin embargo, puede ocurrir que el municipio no siempre pueda entregar las cantidades de residuos pactadas con el concesionario en ciertas épocas del año y, por este motivo, se realice un ajuste a las tarifas establecidas. En esta situación opera lo que se conoce como el pago de tarifas diferencia-das por tonelada manejada.
También deberá existir la posibilidad de que el municipio reciba los residuos de terceros locales (particulares) o reci-bir residuos de otras poblaciones cercanas para cumplir con las cantidades pactadas con el concesionario y, por ello, que el municipio pueda cobrar una cantidad extra por tonelada u otra modalidad, pagando al concesionario únicamente lo que haya pactado originalmente en el título o contrato de concesión. Es evidente que el costo del servicio deberá ser menor si el municipio cumple con las cantidades compro-metidas, en lugar de que el concesionario le haga efectivo el cobro de un sobreprecio a la tarifa por costos financieros que éste último tenga que asumir (costos por intereses de un crédito o leasing) reflejando ese costo en la tarifa que cobrará al municipio por las causas antes mencionadas.
4.1.2.3 Cláusulas de seguimiento y ejecución de los trabajos
La supervisión es la actividad crítica una vez concluida la li-citación, para obtener los mejores resultados de la licitación de un contrato o concesión a partir de ejercer una estrecha vigilancia y realizar el análisis de la eficacia y eficiencia de las actividades supervisadas con el fin de mantener una alta calidad en el servicio prestado.
En la práctica, la supervisión puede presentar problemas en su ejecución que deben ser superados por la acción con-junta del licitador y el concesionario para dar solución a:
• La falta de personal en el municipio
•Los problemas de movilización por falta de vehículos
•Personal que tiene otras funciones además de supervisar.
• La carencia de recursos tecnológicos
En el caso de problemas para la movilización, se debe analizar la posibilidad de que el propio concesionario le pro-vea un vehículo al supervisor municipal para realizar su labor.
La supervisión es una actividad muy especializada en el campo de la gestión integral de residuos sólidos y no debe asignarse para realizar esta labor a una persona que únicamente verifique los avances de obra, sino que debe contratarse a un especialista con experiencia que pueda ga-rantizar que lo supervisado realmente ha sido realizado con la calidad requerida.
23 Para el caso de licitaciones internacionales, las garantías ofrecidas están regidas por la Cámara de Comercio Internacional que aplica las Reglas Uniformas para las Garantías Contractuales elaboradas por organismos intergubernamentales y de comercio internacional, especialmente, por la Comisión de Naciones Unidas sobre Legislación Internacional del Comercio.
El municipio debe realizar el esfuerzo institucional para asignar los recursos suficientes y oportunos para realizar las labores de supervisión, considerando la envergadura del contrato y, según sea el caso, se considerará adecuado que deba con-tratar a un supervisor de tiempo completo para controlar la construcción de una obra licitada o un servicio concesionado.
Recomendación
Es necesario que el licitador mejore su sistema administrativo para que el municipio goce de los beneficios que brinda un esquema tarifario que demanda hacer más eficiente el sistema local de recolección de RSU. A la par, se requiere mejorar los instrumentos legales-administrativos para que sean aplicados eficazmente con el fin de que la ciudadanía cumpla los bandos municipales.
Recomendación
60
• El procedimiento para establecer el calendario semanal, quincenal o mensual para realizar las visitas de supervisión al sitio de trabajo o zona de prestación del servicio
• El procedimiento para realizar el reporte corres-pondiente y los materiales requeridos para este fin (bitácora, programa de trabajo, planos, etc.)
• El procedimiento para resolver controversias derivadas de la visita de supervisión
• El procedimiento para constatar la realización las modificaciones acordadas a partir de la visita de inspección
• El procedimiento para realizar visitas de inspec-ción extraordinarias
Sería también conveniente bajo circunstancias y con-diciones pactadas entre ambas partes, licitador y oferente ganador, que se incluyera el salario del supervisor en las mismas cláusulas del título o contrato de concesión (sería un supervisor que recibiría su sueldo por parte del conce-sionario aunque dependiera exclusivamente del municipio).
Un esquema general sobre las actividades que incluye la labor de supervisión para la construcción de una obra o la implementación de un servicio concesionado, se muestra en la figura 5.
Para formalizar las visitas de supervisión y verificación a los sitios de ejecución de la obra contratada o del servicio concesionado, se requiere también de elaborar un manual de procedimientos para este fin, en el cual se indique:
Figura 5. Esquema para la supervisión de una obra o servicio concesionado
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El seguimiento de la ejecución de los trabajos es la par-te que, quizás, sea aquella que menor atención recibe por parte de las entidades o dependencias licitantes a pesar de su papel de fiscalización, siendo esta actividad fundamental para asegurar que la obra o servicio concesionado sean los adecuadas para apoyar eficazmente la gestión integral de RS a nivel municipal.
4.2 Entrega de conformidadPara la evaluación final del producto o servicio licitado una vez que éste ha sido construido o implementado, se re-quiere probar la eficiencia de cada uno de los sistemas o subsistemas que lo integran por separado y operando en conjunto, de conformidad con el objetivo para el cual fue-ron licitados.
Por ejemplo, si la obra es un relleno sanitario, se deberá comprobar que cada elemento del mismo por separado (cárcamos, zanjas de captación de lixiviados, tuberías de re-circulación, bombas, cisternas, pozos de venteo, etc.), ha sido bien construido y opera individualmente y en conjunto, con la eficiencia requerida.
Para ello es necesario contar con una bitácora de ope-ración en la que se registrar lo acontecido por lo menos durante una semana de evaluación así como con los ma-nuales de operación y mantenimiento suministrados por el constructor o fabricante de los mismos.
Los parámetros de calidad a evaluar serán aquellos que correspondan a la obra o servicio a evaluar, siendo la mejor manera para evaluar la calidad de un servicio o producto a través de construir un sistema de índices de calidad con los cuales fácilmente se pueda medir, en todo momento y circunstancia, la eficiencia y eficacia de lo licitado.
Así, la entrega de conformidad es un procedimiento ad-ministrativo-legal mediante el cual el licitador, ahora como fiscalizador del oferente ganador, recibe la obra concluida o el servicio concesionado ya implementado completa-
mente para su arranque, con el fin de realizar su entrega de conformidad pero sin liberarlo de los problemas que, posteriormente, durante el periodo de garantía pudieran presentarse.
La evaluación para la entrega de conformidad incluirá la revisión de los siguientes documentos:
• Bitácora de construcción, en su caso• Bitácoras de prueba de los equipos en forma
individual y en conjunto• Proyecto arquitectónico• Planos de distribución de la planta• Planos de detalle de las obras individuales• Planos del proyecto eléctrico• Planos del proyecto hidráulicos• Planos del proyecto sanitario• Planos de otras instalaciones• Planos de la distribución de equipos e instalaciones• Equipos individuales y del proceso en que intervienen• Manuales de operación, mantenimiento,
seguridad y contingencias
Todos los documentos generados deben estar plena-mente identificados a través de un sistema que permita ha-cer referencias entre ellos. Este sistema se deberá explicar en cada uno de los diferentes encuadernados, así como ha-cer una breve descripción de los diferentes documentos.
El proceso de entrega de conformidad se realiza en campo y se revisa en gabinete.
Con el contenido del presente capítulo concluye esta guía. En el contenido del cuarto capítulo se advirtió la impor-tancia de cerrar adecuadamente la licitación estableciendo un título o contrato de concesión que incluya cláusulas de seguridad y más ventajosas para la entidad o dependen-cia licitadora (en este caso, el municipio), así como evaluar la importancia de llevar a cabo una labor de seguimiento eficaz a través de la supervisión cercana y continua de los trabajos de ejecución y operación, de tal modo, que el mu-nicipio licitador obtenga las máximas ventajas posibles del resultado del procedimiento de licitación.
La supervisión debe ser considerada como una actividad fundamental desde la misma concepción de la licitación. La eficiencia de la licitación de una obra o servicio concesionado para el apoyo de la gestión integral de los RSU, no se puede evaluar solamente en términos de que si el fallo de adjudicación se otorgó dentro del plazo establecido, sino de que lo licitado realmente sea lo útil y eficiente para el propósito de la licitación y esto, únicamente ocurre cuando existe una supervisión eficaz que obligue al concesionario a cumplir cabalmente con los compromisos establecidos al adjudicársele el fallo de la licitación.
Recomendación
Este proceso de entrega de conformidad requiere necesa-riamente de la participación de especialistas que certifiquen la veracidad y efectividad de una obra o servicio entregado. No obstante que se realice adecuadamente la entrega de conformidad, debe buscarse que no se debiliten las acciones que tiendan a mantener la calidad del servicio concesionado así como de las obras o productos entregados para el apoyo efectivo de la gestión integral de RS.
Recomendación
62
Informe mensual: Informe que resume la operación del relleno sanitario, registro de ingreso de residuos al relleno
sanitario, monitoreo de biogás y lixiviado y, en su caso, informe de contingencias.
Licitante: Persona física, moral o consorcio, nacional o extranjera que, de conformidad con los requisitos establecidos en las bases y anexos del concurso, presente una propuesta u oferta en la licitación.
Lixiviado: Líquido que se forma por la reacción, arrastre o filtrado de los materiales que constituyen los residuos y que contienen en forma disuelta o en suspensión, sustancias que pueden infiltrarse en los suelos o escurrirse fuera de los sitios en los que se depositan los residuos y que pueden dar lugar a la contaminación del suelo y cuerpos de agua, provocando su deterioro y representa un riesgo potencial para la salud humana
y demás organismos vivos.
Manuales de Seguridad y Contingencias: Acciones contenidas en planes que tienen como objetivo dar una respuesta oportuna y tomar las medidas necesarias frente a una situación de emergencia.
NOM: Regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como
Glosario de términos
Áreas naturales protegidas: Zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción, siendo zonas en que los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano.
Biogás: Gas metano que se produce por la descomposición anaerobia de los residuos biodegradables.
Bitácora: El instrumento técnico de control de los trabajos, el cual servirá como medio de comunicación convencional entre las partes que firman el contrato y estará vigente durante el desarrollo de los trabajos, y en el que deberán referirse los asuntos importantes que se desarrollen durante la ejecución de las obras y servicios.
Concesionario: Persona física o moral con propósito específico, de nacionalidad mexicana o extranjera, constituida por el licitante ganador al que se le otorgará el Título o Contrato de Concesión de conformidad con lo establecido en las Bases de la Licitación.
Estimación: La valuación de los trabajos
ejecutados en el periodo pactado, aplicando los precios unitarios
a las cantidades de los conceptos de trabajos realizados. En contratos a precio alzado, es la valuación de los trabajos realizados en cada
actividad de obra conforme a la cédula de avance y al periodo del programa de ejecución.
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aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación.
Normas de calidad: Requisitos mínimos que, conforme a las especificaciones generales y particulares de construcción, las dependencias y entidades establecen para asegurar que los materiales y equipos de instalación permanente que se utilizan en cada obra, son los adecuados.
Oferente: El licitante.
Procedimiento de licitación: Conjunto de todos los actos,
documentos, información y procedimientos establecidos en la Convocatoria, las Bases Generales del Concurso, los documentos y anexos de la licitación, y las Leyes Aplicables relativos a la licitación pública, para el otorgamiento
de la concesión por un periodo del servicio público de limpia.
Programas específicos: Programa de seguimiento,
principalmente lo que se refiere a las emisiones de biogás y lixiviado.
Propuesta: Oferta presentada por un oferente
dentro de una licitación, de acuerdo a lo establecido en las bases y anexos del concurso, compuesta por una propuesta técnica y una propuesta económica.
Residuos de Manejo Especial: Son aquellos generados en los
procesos productivos, que no
reúnen las características para ser considerados como peligrosos o como RSU, o bien, que son producidos por grandes generadores de este tipo de residuos.
Residuos Peligrosos: Todos aquellos residuos, en cualquier estado físico, que por sus características corrosivas,
reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas, representen un peligro para el equilibrio ecológico o el ambiente.
Residuos Sólidos Urbanos: Los generados en las casas-
habitación que resultan de la eliminación de los materiales
que se utilizan en actividades domésticas, de los productos
que consumen y sus envases, embalajes o empaques; los residuos que provienen de cualquier otra actividad dentro de establecimientos o de la vía pública que posean características domiciliarias, así como los resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos.
Stakeholders: Aquellos actores involucrados y con influencia en la tomade decisiones o en los procesos de implementación.
64
- Wehenpohl, G.; HerediaCantillana, P.; Hernández Barrios C.P.; de Buen Richkarday, B. H. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales / Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ (2004). Guía de Cumplimiento de la NOM-083-SEMARNAT-2003; Diciembre.
- Senlle, A. Cómo Tomar Decisiones y Solucionar Problemas.Ediciones Gestión 2000. Primera edición. Barcelona, España, 1998.
- Serra de la Figuera, D. Métodos Cuantitativos para la Toma de Decisiones. Ediciones Gestión 2000. primera edición. Barcelona, España, 2004.
- Spencer Johnsosn, M. Guía Práctica para Tomar Mejores Decisiones. Ediciones Urano. Primera edición. Barcelona, España, 2006.
- Thierauf, R. Toma de Decisiones por Medio de Investigación de Operaciones. Editorial Limusa Grupo Noriega Editores. México, 2006.
Bibliografía
- Cleland, D., W. King. Manual para la Administración de Proyectos. Compañía Editorial Continental, Novena reimpresión. México, 2004.
- Diario Oficial de la Federación(2004). NOM-083-SEMARNAT-2003, Especificaciones de protección ambiental para la selección de sitio, diseño, construcción, operación, monitoreo, clausura y obras complementarias de un sitio de disposición final de residuos sólidos urbanos y de manejo especial. 20 de octubre de 2004.
- Hernández Barrios, C. P.; Wehenpohl, G.Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de México / GTZ (2002). Manual para la rehabilitación, clausura y saneamiento de tiraderos a cielo abierto en el Estado de México; 2° edición, Noviembre.
- Hernández Barrios, C. P.; Wehenpohl, G.; Sánchez Gómez, J.Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de México / GTZ (2003). Guía para el desarrollo, presentación y evaluación de proyectos ejecutivos para rellenos sanitarios; Diciembre.
Consultas Web
http://wwwifai.org.mx/transparencia/LFTAIPG.pdf
http://www.gob.mx/wb/egobierno/egob_Normateca_Leyes_y_Reglamentos_ de_los_Estados_y_Municipios
http://wwwsecofi-snci.gob.mx
http://wwwsemarnat.gob.mx/legislacion_ambiental
http://www.cddhcu.gob.mx
Anexos
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Actividades / Materiales SI / NO Observaciones / Responsable
Definición de lo que se Requiere Licitar
Modalidad de la Licitación
Autorización para Licitar
Registro Oficial de la Licitación
Presupuesto para preparar la Licitación
Diagnóstico Básico del Sistema de Limpia
LGEEPA, Reglamento
LGPGIR, Reglamento
Leyes de Obras y Servicios, Reglamento
Leyes de Transparencia
Leyes Estatales, Reglamentos
Reglamento Municipal de Limpia
Plan de Desarrollo Municipal
Plan de Desarrollo Urbano Municipal
Programa Sectorial
Agenda Local (Agenda 21)
PMPGIRSU Local
NOM-083-SEMARNAT-2003
Normas Técnicas Aplicables
Plan de Regularización
Estudios Complementarios al Diagnóstico
Integración Comité Municipal Licitador
Identificación de Oferentes de Tecnología
Sitio y Fecha Presentación Oferentes
Lista de invitados a Presentación Oferentes
Ubicación de Especialistas Técnicos
Anexo 1. Lista de verificación para llevar a cabo una licitación
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Actividades / Materiales SI / NO Observaciones / Responsable
Perfil del Grupo Asesor Técnico
Ubicación de Elementos del Grupo Asesor
Permiso Elementos del Grupo Asesor
Definición de los Objetivos de la Licitación
Jerarquización de Objetivos de la Licitación
Definición de Conceptos Valuables
Escalas para Evaluación de Propuestas
Formatos para Evaluación de Propuestas
Tarjetas para Método de Consenso TKJ
Formatos Identificación/Valoración Actores
Formato “Espina de Pescado”
Calendario para Actividades de la Licitación
Apoyo de Asesor Jurídico
Lista de Requerimientos para Concursar
Apoyo de Asesor en Licitaciones Públicas
Lista de Documentos a Solicitar
Términos de Referencia/Bases Técnicas
Apoyo de Asesor en Análisis de Costos
Documentos/Bases Económicas
Reglas para Evaluación
Convocatoria
Lista de Medios para Publicar Convocatoria
Bases de Licitación
Anexos Bases de Licitación
Lista Adquirientes de Bases de Licitación
Fecha para Visita a Lugares de los Trabajos
Sitio para Junta de Aclaraciones
Formato Para Recibir Preguntas
Formato para Contestar Preguntas
Formato Acta de Junta de Aclaraciones
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Actividades / Materiales SI / NO Observaciones
Sitio para Acto de Recepción y Apertura de Propuestas
Lista de Verificación para Documentos
Formato Acta de Apertura
Formato Análisis Requisitorio Propuestas
Formato para Rechazo de Propuestas
Contratación del Facilitador p/Evaluación
Local para Trabajo de Evaluación
Formato Registro Documentos Propuestas
Formato Evaluación Técnico- Profesional y Empresarial del Oferente
Formato para Evaluación de Confiabilidad Responsable de los Trabajos
Formato Evaluación Riesgo Tecnológico
Formato Evaluación
Formato para Dictamen Evaluación
Lista de Documentos a Resguardo
Formato para Fallo de Adjudicación
Cláusulas de Derecho
Cláusulas de Seguridad
Cláusulas Accesorias
Cláusulas para Supervisión de los Trabajos
Formato Título/Contrato de Concesión
Contratación del Supervisor
Manual de Procedimientos de Supervisión
Formato Entrega de Conformidad
Será importante anotar en la columna de observaciones la fecha en que ya se cuente con el material o se haya realiza-do la actividad indicada en la columna izquierda.
Cuando no sea conveniente contar con un material o rea-lizar una actividad, indique en la columna de observaciones “No Aplica”.
NOTA: A esta lista de verificación, puede agregarse cualquier elemento que se considere pertinente para la realización de la licitación.
69
REQUERIMIENTO DEL AYUNTAMIENTO
DOCUMENTO No.
CUMPLE / NO CUMPLE
No. FOLIO
OBSERVACIONES
RELACIÓN DE DOCUMENTACIÓN LEGAL, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
a) Datos del LICITANTE
b) Poder y actas notariales, cédula de identificación fiscal y curriculum vitae
c) Declaraciones fiscales
d) Identificación
e) Saldos pendientes de surtir
f) Ausencia de impedimentos legales
g) Declaración de que conoce y acata lo dispuesto en los documentos de las bases
h) Declaración de contenido de integración nacional
i) Comprobante de pago de las bases
j) Demás documentos conforme a las bases (incluir en anexos)
DATOS DE LA CONSTITUCIÓN DE LA EMPRESA
INFORME SOBRE SALDOS PENDIENTES
DECLARACIÓN DE AUSENCIA DE IMPEDIMENTOS LEGALES
CARTA DE CONOCIMIENTO Y ACATAMIENTO DE DOCUMENTOS
CARTA DE PRESENTACIÓN DE LA PROPUESTA
a) Descripción general de bienes y servicios ofertados
b) Días de inicio de la construcción conforme a lo especificado
c) Días de inicio de la construcción a partir de la fe-cha de formalización del TÍTULO DE CONCESIÓN
d) Garantía de sostenimiento de la oferta por $500,000.00
CUESTIONARIO DE INFORMACIÓN GENERAL RESUMIDA
FORMATO PARA LAS GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO Y CALIDAD
Dictamen de auditores independientes
Carta en junta de aclaraciones
Descripción y análisis del equipo y/la maquinaria que será utilizada, así como un programa detallado de servicios para mantenimiento tanto correctivo como preventivo y de sustitución.
Descripción y análisis del sistema de protección y amortiguamiento que se empleará en los trabajos de preparación, ejecución y durante la operación.
Descripción y análisis de equipos y personal, y el método de operación que se utilizará en el sistema de tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos de competencia municipal y su procedimiento de verificación de no ingreso de residuos peligrosos.
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Anexo 2. Lista de verificación para recibir propuestas en el evento de apertura24
24 Lista de verificación parcial presentada sólo para muestra. Cada entidad o dependencia licitadora deberá elaborar su propia lista de verificación de acuerdo con los documentos que haya solicitado en sus bases de licitación.
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REQUERIMIENTO DEL AYUNTAMIENTO DOCUMENTO No.
CUMPLE / NO CUMPLE
No FOLIO OBSERVACIONES
Descripción y análisis de los trabajos que se realizarán como parte de la infraestructura del sistema de residuos sólidos de competencia municipal, como acceso al sitio, estacionamiento público y de empleados, caseta de vigilancia, área de espera de las unidades recolectoras, báscula computarizada con lectores ópticos de código de barras, oficinas administrativas equipadas, oficina de supervisión municipal, oficina de prevención, área de ba-ños y vestidores, área de comedor, fosa séptica, área de lavado de maquinaria y carga de combustible, electrifica-ción del lugar, suministro de agua potable con depósito. (Incluir detalle en anexos)
Descripción y análisis del programa de monitoreo ambiental, su frecuencia, parámetros que se medirán, así como sus propuestas para el manejo y control de contingencias.
Descripción y análisis sus propuestas para el manejo de emergencias.
Descripción y análisis de los sistemas, equipos y/o proce-dimientos de TRATAMIENTO y/o transformación de los residuos para un uso posterior o valorización.
Descripción y análisis del sistema que se empleará para el control de biogás y líquidos lixiviados en el sitio de disposición final, utilizado por el H. AYUNTAMIENTO.
Descripción y análisis del acabado que se dará a la superficie final del sitio de disposición final en Rincón Verde utilizado por el H. AYUNTAMIENTO, incluyendo especificaciones de los materiales a utilizar, así como sus trabajos complementarios, incluyendo entre otros colocación de cunetas para captación y manejo de agua pluvial, forestación, siembra de pasto, etc.
Descripción del programa de construcción y puesta en marcha para el inicio de operaciones de las instalaciones necesarias para el tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos, especificando por semana los avances programados; así como el programa para el saneamiento del sitio de disposición final, mismos que darán inició en la fecha de celebración del título de concesión.
Descripción de la propuesta de valorización de residuos sólidos.
Carta compromiso para asegurar que el RELLENO SANITARIO mantendrá operaciones durante la vigencia del TÍTULO DE CONCESIÓN.
Tarifas.
PUNTO 28 DE LAS BASES
Relación de documentación legal, administrativa y financiera.
Formato con los datos de la constitución de la empresa.
Informe sobre saldos pendientes.
Declaración de ausencia de impedimentos legales.
Carta de conocimiento y acatamiento de documentos.
Carta de presentación de la propuesta.
Cuestionario de información general resumida
Formato para las garantías de cumplimiento y calidad
ANEXOS ENTREGADOS
1. Propuesta técnica
2. Catálogo de precios
3. etc.
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A continuación se describe detalladamente los pasos que con-forman la técnica TKJ, la cual ha sido adaptada especialmente para esta guía con el fin de que pueda ser aplicada en combina-ción con la técnica de la “Espina de pescado” desarrollada por el Doctor Kaoru Ishikawa.
1) Reúna a un grupo de personas (máximo 12-15) que man-tengan alguna relación o interés con el problema a describir, en un local que permita cómodamente su distribución en forma aleatoria evitando que se formen grupos identificados con el mismo interés o propósito común. Se intenta que no se establezcan grupos internos que, mediante la comuni-cación entre sí, formen bloques de poder con opiniones idénticas (las actividades dentro de la dinámica establecida por esta técnica son totalmente individuales).
2) Indique a este grupo de participantes que la finalidad de esta técnica es únicamente consensar una descripción general de un problema en que todos ellos están involucrados, pero no se debatirá acerca del mismo (de su origen, su actual situación, delegación de responsabilidades o su posible solución).
3) Haga entrega de siete a diez papeletas engomadas (note-pads) de un mismo color a cada uno de los participantes e indíqueles que, para su llenado, deberán emplear un bolígra-fo con tinta de color negro y, además, que deberán escribir con letras de molde en mayúsculas, lo cual garantizará el absoluto anonimato para tener la libertad de expresarse como lo deseen sin prejuiciar al grupo en contra de alguno de los participantes que pueda ser identificado por utilizar tinta o papeletas de un color diferente a las del resto.
4) Se deberá escribir en una pizarra o un rotafolio colocado al frente del grupo, el nombre genérico del problema a describir y solicitar a los participantes que indiquen, en cada una de las papeletas, una sola característica que tenga algún interés relacionado con un aspecto relativo al problema, o bien, un comentario relacionado al problema pero nunca un juicio de valor sobre el mismo como, por ejemplo, “existe este error porque es ocasionado por tal persona”, o bien, “esto debería de solucionarse así”.
5) Proporcione a los participantes un tiempo aproximado de dos minutos para el llenado de cada papeleta y recoja de forma aleatoria (en desorden) las papeletas entre los par-ticipantes, de tal manera que no se pueda distinguir quién o quiénes podrían haber entregado en algún orden (primero o al último) sus papeletas.
6) Mezcle una vez más las papeletas y designe al azar a uno o dos auxiliares entre los participantes para que las lean frente a los demás para verificar que lo escrito en cada una de és-
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Anexo 3. Técnica Kawakita Jiro (TKJ) para búsqueda del consenso25
tas sea comprensible o tenga suficiente claridad para todos los participantes y descarte aquellas que no tengan que ver con el problema tratado.
7) Una vez aceptadas las papeletas que se utilizarán para esta dinámica, solicite nuevamente a su(s) auxiliares que lea(n) cada una de las papeletas y, de acuerdo con su contenido, vaya agrupándolas por temas con un nombre genérico el cual pueda abarcar el aspecto tratado en dicha papeleta. Se irán pegando estas papeletas sobre una pizarra o rotafolio y podrá abrir tantos grupos como sea necesario de acuerdo a las propuestas de todos los participantes evitando, tanto como sea posible, los enfrentamientos entre sí, pero per-mitiendo algún tipo de diálogo racional y objetivo sobre el tema entre los participantes.
8) Retome las papeletas descartadas y decida, con el concurso de los participantes, si alguna de éstas cabe en alguno de los grupos ya identificados, o bien, si se puede crear con la mis-ma un nuevo grupo dentro de la descripción del problema tratado; recuerde que la verdad no es democrática, esto es, dada por el mayor número de opiniones similares ya que una sola de las papeletas puede contener un hecho trascen-dente no visto por los demás e, inversamente, muchas de las papeletas podrían contener comentarios, en ocasiones, total o parcialmente inexactos o equivocados.
9) Una vez agotadas todas las papeletas, proceda a ir agrupán-dolas por temas relacionados entre sí, de tal manera que abra un nuevo grupo que integre a varios de los grupos anteriores ahora denominados como subgrupos. Realice esta labor con el apoyo de la pizarra o el rotafolio;
10) Simplifique tanto como le sea posible el número de grupos tomando en cuenta que algunos de los temas propuestos pueden quedar incluidos en otros más amplios, pero sin establecer temas tan generales que mezclen aspectos que sean totalmente independientes entre sí acerca del problema por describir ;
11) Con los nombres de los títulos que han sido asignados por consenso a los temas principales, proceda a ir situándolos sobre cada una de las ramas principales en el diagrama de “Espina de Pescado”; a los subtemas identificados en cada rama principal, colóquetlos secuencialmente en las correspondientes ramificaciones secundarias del tema que pertenezcan, repitiendo este proceso hasta agotar todos los temas y sus subtemas.
25 Esta técnica originalmente desarrollada por el Dr. Jiro Kawakita, ha sido adaptada por el autor de esta guía para que, apoyada con la Técnica de la “Espina de Pescado”, pueda ser aplicada para visualizar una problemática compleja relacionada con la Gestión Integral de los residuos sólidos.
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Un elemento central en cualquier estrategia operativa empresarial o de intervención gubernamental (en este caso, la implantación de un sistema para apoyo de la gestión integral de RS) para incrementar las posibilidades de éxito de una acción o proceso determinado, son los llamados actores involucrados (“stakeholders”). Están conformados por el actor o grupo de actores directamente involucrados en las situaciones conflictivas del problema quienes también podrán actuar como expertos para la solución (o el impedimento para la solución) de los problemas y, a la vez, como fuente de información importante para el desarrollo adecuado del proceso.
Un actor involucrado puede ser simplemente definido como aquel ente (persona o grupo) que tiene la capacidad para influir o afectar en un problema. Son aquellos indi-viduos o grupos de individuos que tienen algo que ganar o perder en el proceso de formulación y solución de un problema determinado. Se puede también establecer que un actor de un proceso adquiere el status de actor involu-crado, cuando tiene interés en un problema por alguna de los siguientes tres causas:
• Porque puede afectar el curso de solución de un problema.
• Porque esté siendo afectado por su solución.
• Por las dos causas anteriores.
En síntesis, un actor involucrado es cualquier persona cuyas acciones pueden afectar a un proyecto u organización, o bien, quien pueda ser afectado por sus acciones y, dado que es mutua la interacción, ellos dependen del proyecto (y su organización) para la consecución de algunas de sus metas: El proyecto, a su vez, depende de éstos para la llevar a cabo sus metas y objetivos y, por lo tanto, para cumplir satisfactoriamente con su misión.
El enfoque de los actores involucrados afirma que cualquier proceso organizado mejora su desempeño en la medida que sus actores son tomados en cuenta y se encuentran comprometidos con las operaciones del proyecto u organización. En la práctica, esta noción debe ser concretamente especificada de acuerdo a la situación y circunstancias y, de hecho, el concepto está directamente relacionado con el problema ya que los actores cristalizan alrededor de un problema dado, pero también un problema está construido con base en los actores identificados,
produciéndose así un efecto en ambas direcciones. Por este motivo, no es posible considerar a un problema independientemente de la identificación de sus respectivos actores ya que a través de este análisis, al determinarlos con un alto grado de precisión, aportará elementos que, sin duda alguna, resultarán muy valiosos para la formulación del problema en forma estructurada.
Los argumentos anteriores justifican, en cierto modo, el desarrollo de algún método de análisis por parte de los res-ponsables/propietarios del problema para la identificación los actores involucrados que juegan un papel trascendente en el proceso de intervención. Su identificación y, especial-mente, el conocimiento aproximado de su forma de partici-pación resulta determinante para la implantación de una es-trategia, así lo demuestra la experiencia en casos de estudio. Para este proceso de intervención, se parte de considerar que previamente se ha integrado un equipo administrador del problema, PMT (por sus siglas en inglés, Problem Mana-gement Team), denominado también frecuentemente como equipo decisor del problema, el cual es el principal intere-sado en realizar el proceso de intervención gubernamental (en este caso, le estrategia es la licitación del producto o servicio) y que, debe haber analizado en forma preliminar, el problema y sus repercusiones.
Tomando en consideración la visión de diferentes ex-pertos, se establece que para definir a los actores involu-crados es conveniente enfocarse sobre un listado de los actores que mantienen una relación con el proyecto u orga-nización y, en este contexto, el proceso de toma de decisio-nes tendrá carácter grupal y las decisiones se tomarán, por ende, con el aval del grupo de personas que participan en el proceso de análisis de la problemática quienes, normalmen-te, forman un grupo integrado por una parte representativa de todas las personas involucradas en el problema.
Anexo 4. Método para la identificación del sentido de actuación de los actores involucrados26
26 Esta técnica originalmente desarrollada por el Dr. Kaoru Ishikawa como herramienta para el Control Total de la Calidad ha sido modificada por el autor de esta guía para que, apoyada con la Técnica TKJ para búsqueda del consenso, pueda ser aplicada para visualizar una problemática compleja relacionada con la Gestión Integral de los residuos sólidos.
En síntesis, un actor involucrado es cualquier persona cuyas acciones pueden afectar a un proyecto u organización, o bien, quien pueda ser afectado por sus acciones y, dado que es mutua la interacción, ellos dependen del proyecto (y su organización) para la consecución de algunas de sus metas: El proyecto.
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Etapa I. Problemática en que se ubican los actores involucrados en la problemática de RS
Etapa I. Identificación y clasificación de actores involucra-dos.- Dada una situación problemática preliminar, el equi-po analista del problema estará en posición de llevar a cabo la investigación para determinar quiénes son los ac-tores que participan en la problemática. Una posible guía
para su solución, como propuesta original para esta guía, es elaborar una lista de verificación que puede ser integra-da a partir de los actores asociados con las problemáticas identificadas por medio de la aplicación de la técnica de la “Espina de pescado” como se presenta a continuación:
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Es conveniente también que esta lista preliminar sea exhaustiva (lo más completa posible) ya que se pretende identificar a todos los actores involucrados, tanto relevantes como posibles; esta lista tiene solamente carácter indicativo y deberá ser desagregada y particularizada, tanto como sea necesario, para cada situación problemática bajo estudio.
El equipo analista del problema deberá intentar gene-rar listas clasificadas de los actores: a) sobre aquéllos que se espera que actúen como soporte cooperando para el
desarrollo e implantación de la estrategia de intervención; b) de aquéllos considerados hostiles que se espera ofrez-can resistencia a este proceso; y c) de los actores neutrales que actuarán con indiferencia pero que, en determinadas situaciones, pueden establecer relaciones de cooperación o de resistencia determinantes para el éxito o el fracaso del proceso. Estos listados ayudaran a delinear el escenario más probable que se puede enfrentar durante la fase de implantación de la intervención gubernamental (interven-ción municipal).
* Un stakeholder puede estar relacionado con una o más de las problemáticas identificadas.** Instituciones públicas y privadas de tipo social y cultural como clubes de leones, instituciones educativas, etc.*** Nuevos inversionistas se refiere a quienes, particularmente, desean invertir en este sector de la producción.
Actores favorables Actores neutrales Actores contrarios
Ciudadanía Pepenadores Empresas recicladoras
ONG’s Trabajadores de limpia Grandes intermediarios
Otras instituciones Transportistas de RSM Líderes de pepenadores
Gobierno local SHCP Líderes de trabajadores de limpia
Gobierno estatal SECON (antes SECOFI) Empreass de disposición final
Nuevos inversionistas Contratistas
SEMARNAT (antes SEMARNAP) Jefes del servicio de limpia
SEDESOL
SSA
Comunidad Mercados Operación Administración local Administración federal
Ciudadanía Empresas recicladoras Trabajadores de limpia Gobierno estatal SEMARNAT (antes SEMARNAP)
ONG’s Intermediarios Líderes de trabajadores de limpia
Gobierno local (municipio)
SSA
Pepenadores Nuevos Inversionistas ***
Transportistas de RSM Jefes de servicio de limpia
SEDESOL
Líderes de pepenadores Empresas de disposición final
Contratistas SHCP
otras instituciones** SECON (antes SECOFI)
Problemática en donde se ubica a los Stakeholders *
Identificación de actores involucrados en la problemática
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Etapa II. Elaboración de un mapa conceptual de las relacio-nes significativas entre los actores involucrados.
Para listados reducidos de actores, se debe elaborar un mapa conceptual que muestre, lo más claramente posible, el tipo de relación entre los actores que participarán en la solución del problema, lo cual tendrá una gran utilidad para este análisis aunque, en ocasiones, no será fácil identificar a los verdaderos actores involucrados, ya que, en ocasiones, a algunos de éstos les conviene permanecer en silencio o es-condidos; sin embargo, su punto de vista y potencial actua-ción para el proceso puede ser muy importante, ya sea por la influencia o el liderazgo que ejerzan en la comunidad o por su opinión la cual puede quedar expresada como de un actor confidencial, que es otra alternativa de participación válida dentro de este proceso de análisis. La construcción del mapa ayudará principalmente a identificar de una ma-nera estructurada a todos y cada uno de los actores parti-cipantes. Una vez elaboradas la lista general de los actores involucrados, el equipo analista del problema procederá a preparar el mapa conceptual y posicionará a los actores cla-ve, indicando las relaciones y las posibles interacciones que podrían establecerse entre ellos y con respecto al modelo de actuación en proceso (la construcción de una obra o implantación de un servicio para apoyo de la gestión inte-gral de RSU).
Bajo este contexto, el equipo asesor tiene la posibilidad de justificar plenamente las decisiones tomadas, lo que per-mitirá, en un momento necesario, redefinir el alcance del problema y modificar sus propios límites.
El objetivo de esta etapa es determinar explícitamen-te quiénes deberán participar en la estrategia operativa de intervención, en cuáles de sus etapas y con qué nivel de ac-tuación se esperaría que se desempeñen mejor para apoyar la consecución de los objetivos del proyecto.
Etapa III. Análisis y valoración de supuestos.- No siempre resulta suficiente identificar a los reales actores involucrados ya que se requiere realizar una valoración para establecer el posible rol que jugarán en el proceso de intervención. Recordando que en la etapa I los stakeateholders fueron agrupados en tres categorías: a) de soporte o de fuerza impulsora, aquéllos que indican condiciones favorables, y oportunidades estratégicas y que establecen relaciones de cooperación con relación a las fortalezas de la organización; b) supuestos de resistencia o de fuerza restrictiva, aqué-llos que indican posibles obstrucciones para el proceso de intervención, se manifiestan en condiciones adversas y de posible peligro para estos actores, y toman ventaja de las debilidades de la empresa y c) una tercer categoría, y que puede jugar un papel determinante en la implantación de la estrategia, son los actores que probablemente actuarán con indiferencia, siempre y cuando se establezca la posibilidad de cambiar de decisión y participen en cualquiera de las dos categorías anteriores. Por lo tanto, se requiere atención constante a estos actores a través de procesos participativos que permitan tomarlos en cuenta y establecer relaciones de cooperación. La clasificación de los actores se realiza para valorar los supuestos de cómo, posiblemente, responderán ante un proceso de intervención de esta naturaleza.
Los supuestos para estos actores se valoran en dos ám-bitos: de acuerdo a su importancia, es decir, cuál es el nivel de impacto que tendrá un actor en el desarrollo e implanta-ción de la estrategia de intervención; y con respecto al nivel de certeza (o de probabilidad de conocer) sobre cómo actuarán ante este proceso de intervención.
La forma de valoración de los supuestos será definida por el equipo analista del problema, por ejemplo, para el caso presente cada supuesto será valorado en una escala de -5 a +5 para la importancia y de 0 (cero) a 10 para la certeza, en donde un 10 de probabilidades de conocer este comporta-miento corresponderá a un punto, 20 a 2 puntos y así sucesi-vamente hasta un 100 que correspondería a 10 puntos.
Para la importancia (valores extremos), el valor de +5 ó -5 indican que el supuesto es muy importante; aquel que tiene el impacto más significativo en la estrategia y en su re-sultado; mientras que un valor entre +1 y -1 corresponde a un supuesto no importante; es aquél que tiene un impacto poco o nada significativo en la estrategia.
El valor extremo para la certeza es 10, un supuesto con-siderado total o muy alto (aquel que tiene gran probabilidad de ser verdadero y que existe evidencia objetiva y sustancial para soportar su validez) mientras que el cero significa que el supuesto es muy incierto (que tiene poca evidencia de soporte, es cuestionable y que, quizás será invalidado).
El objetivo de esta etapa es determinar explícitamente quiénes deberán participar en la estrategia operativa de intervención, en cuáles de sus etapas y con qué nivel de actuación se esperaría que se desempeñen mejor para apoyar la consecución de los objetivos del proyecto.
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En todo caso, la suma de los valores de certeza para los supuestos de un solo actor, será 10. Con base en los valo-res emitidos por el equipo analista, se construirá una tabla como la siguiente evaluándose a cada actores en función de su importancia así como por la certeza de que tal sea su supuesto comportamiento durante el proceso.
El éxito de esta estrategia aplicada dependerá en alto grado de la validez del supuesto que se realice acerca de los actores, particularmente, sobre cómo probablemente éstos
responderán al despliegue de la estrategia ya que el resulta-do de ésta se deberá, en gran parte, al efecto acumulativo de las acciones realizadas por los actores durante su implan-tación; por este motivo, el equipo analista del problema de-berá identificar y valorar todos los supuestos posibles que se hayan realizado sobre cada uno de los actores involucrados. La práctica ha mostrado que acciones de esta naturaleza determinan, en un alto grado, el éxito o el fracaso de una estrategia tanto en su desarrollo como en su implantación. A continuación en la figura 25 se muestra un panorama de
Tabla de valoración cuantitativa de supuestos para actores principales involucrados
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la situación general que se percibe guardan los actores invo-lucrados en la implantación de un sistema para apoyo de la gestión integral de RSU, con respecto a su posición frente al proyecto y a su importancia relativa dentro del mismo.
El mapa anterior muestra a la mayor parte de los princi-pales actores ubicados en los dos cuadrantes de la derecha de la figura lo que manifiesta, sin lugar a dudas, que existe una muy alta polarización entre los diferentes actores invo-lucrados en el proceso para la implantación del producto licitado debido, principalmente, a los grandes intereses, prin-cipalmente económicos, y por los objetivos contrapuestos (muy disímiles entre sí) que todos ellos tienen en juego para
este proceso y lo cual convierte a éste en un problema de alta complejidad, dada la multiplicidad de actores y de pro-cesos involucrados que dificultan en forma importante el diseño de una correcta estrategia para su implantación que permita asegurar altas posibilidades de éxito, una situación que se ha podido constatar muy claramente a través de la formulación del problema.
Etapa IV. Gráfica de valoración de supuestos.- La construc-ción de esta gráfica permitirá identificar a los actores más críticos sobre supuestos valorados para éstos y también in-dicará qué tanto se conoce acerca de cada supuesto.
Con base en esta información, el equipo analista del problema podrá enfocar su atención sobre aquellos supues-tos que establezcan relaciones de cooperación y de fuerza impulsora para la estrategia ó en los factores limitantes y, en algunos casos, en los actores indiferentes los cuales podrían ser los que decidirían, en cierto momento, el apoyo o la obstaculización sistemática al proceso de intervención mo-dificando el equilibrio inicial entre las partes.
En la siguiente gráfica se aprecia que la importancia es un indicador de la cantidad de fuerza impulsora o de resis-tencia que un supuesto ejerce sobre la estrategia; mientras que la certeza proporcionará una idea sobre el nivel de conocimiento que el equipo analista posee acerca de un supuesto.
Valoración gráfica de supuestos para actores involucrados
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Etapa V. Análisis y conclusión de los supuestos. Después que los supuestos han sido identificados y valorados, es conve-niente realizar un análisis que muestre el impacto global de los mismos sobre la estrategia. Este análisis se realiza deli-neando la importancia relativa de los supuestos de apoyo, de resistencia e indiferencia mostrados en la gráfica de va-loración de supuestos con respecto a la importancia relativa que tienen los mismos. Si lo supuestos de apoyo exceden en valor a los de resistencia, la estrategia tendrá mayor pro-babilidad de éxito o, si por el contrario, los supuestos de resistencia dominan, la estrategia se encuentra sobre bases muy poco firmes para tener éxito.
En cualquier situación, un proceso de implantación exi-toso deberá ser aquel que, efectivamente, tome ventaja de los supuestos de soporte y minimice (o anule) los supuestos de resistencia. Un análisis de esta naturaleza ayudará al equi-po analista del problema a tomar una decisión acerca de la factibilidad de la estrategia y, especialmente, a identificar a los posibles actores favorables, es decir, a quiénes deberán
participar, cómo y en qué papel deberán desempeñarse y, finalmente, cuál será el grado de su responsabilidad en la implantación de la estrategia.
El mapa de ubicación mostrado a continuación y el análi-sis previo de cada uno de los actores principales, permitirá a los tomadores de decisión de la licitación, o sea, a los miem-bros del Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación, buscar las estrategias de acción convenientes para la implantación exitosa de aquel producto o servicio que se desea licitar.
Los actores localizados en el cuadrante superior derecho son los más reactivos ante una intervención municipal prin-cipalmente debido a sus intereses particulares. Los actores ubicados al centro son los neutrales y que pueden ser favo-rables si la intervención municipal les brinda algún beneficio. Los actores en el cuadrante inferior derecho son los acto-res favorables que, sin ninguna oferta, apoyarán por razones ideológicas la intervención municipal. Los actores situados en los cuadrantes de la izquierda no se tomarán en cuenta.
MAPA DE UBICACIÓN DE ACTORES INVOLUCRADOS
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Esta eficaz herramienta originalmente desarrollada por el Doctor K. Ishikawa como parte de las siete primeras herra-mientas de la calidad es, quizás, una de las técnicas más co-nocidas y aplicadas actualmente para llevar a cabo el análisis de procesos y sistemas con el objetivo de definir la relación entre los factores causales y los efectos que produzcan los mismos, buscando identificar la causalidad original que impi-da el correcto funcionamiento de un sistema integrado por diferentes subsistemas (o subprocesos), con el objetivo de desarrollar un sistema efectivo de control preventivo para problemas de alta complejidad de tipo organizacional tanto en el sector público como privado.
Su gran éxito ha sido reconocido en todo el mundo por un gran número de las más importantes firmas internacio-nales de diversas ramas del área productiva y de la actividad económica.
Aunque inicialmente esta herramienta y su método de aplicación fueron especialmente desarrollados para ser utili-zados con el apoyo de datos y métodos estadísticos, su uso se ha extendido a muy diferentes aplicaciones entre las que
destacan la estructuración de problemas con objetivos múl-tiples y contrapuestos entre sí y la dilucidación de relaciones causa-efecto en situaciones conflictivas y/o de alto nivel de complejidad, entre otras muchas más.
El fundamento básico de esta técnica consiste en des-componer progresivamente una problemática compleja en problemáticas particulares de grado menor de complejidad hasta alcanzar los problemas puntuales que las originan, para lograr su más fácil comprensión. Este proceso puede ser efectuado por un especialista o conocedor de la problemá-tica a tratar pero, ya que no siempre se puede contar con alguien que posea este conocimiento, se podría recurrir a un experto que pueda conducir este proceso con grupos de interesados o participantes en una problemática e, inclusive, en el caso de no estar definida ésta se podría recurrir al apoyo con otras técnicas como la TKJ (cuyas siglas provienen de Technique Kawakita Jiro) mediante la cual se pueda alcan-zar el consenso entre un grupo de participantes aunque, en particular, cada uno de éstos mantenga una diferente visión y posición personal con base en sus propios intereses, frente a la problemática específica a abordar o describir.
Anexo 5. Técnica de la “Espina de Pescado” para la estructuración gráfica de problemáticas complejas
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En la siguiente figura se muestra en forma estructurada la problemática de los residuos sólidos por medio de la aplicación de esta técnica de análisis.
La figura mostrada anteriormente es el resultado de la aplicación combinada de las técnicas TKJ y de la Espina de Pescado.
Cada una de las espinas principales (autoridades federa-les, autoridades locales, operación, grupos de la comunidad y mercados) fue determinada a partir de los grupos clasifi-cados de tarjetas que indicaban un aspecto o relacionado con el mismo en una primera clasificación. Las siguientes espinas más pequeñas corresponden a una segunda cla-sificación realizada a cada uno de los grupos principales y, así subsecuentemente, hasta llegar a definir las espinas más pequeñas.
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Diagrama de Espina de Pescado que describe la problemática de los residuos sólidos
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1. Capacidad y experiencia profesional
a. Grupo de trabajo
1. Años de ejercicio profesional del grupo de trabajo
2. Número de especialistas en materia de residuos en el grupo de trabajo
3. Número de estudios y proyectos realizados por el grupo de trabajo
vinculados con el manejo y la disposición final de residuos sólidos
4. Alcances y tipos de los estudios y proyectos realizados
5. Número de estudios y proyectos contratados en el extranjero
b. Alcance de los contratos con relación a los términos de referencia
1. Importancia de los contratos (montos)
2. Nivel de participación del responsable técnico en los contratos
3. Alcances de los contratos presentados
c. Prestigio profesional
1. Cartera de clientes principales
2. Años de trabajar para sus clientes principales
3. Problemas legales que haya tenido que enfrentar el oferente en el que se le hayan comprobado cargos
2. Asociaciones en que participa y es reconocido
a. Cámaras empresariales del ramo
b. Grupos de interés científico y profesional
1. Nacionales
2. Internacionales
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Anexo 6. Ejemplos de características para evaluar la confiabilidad técnico-profesional y empresarial de un oferente
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Perfil del responsable técnico
a. Años de experiencia
1. En la industria
2. En el sector público
3. En instituciones académicas
b. Nivel de participación en proyectos similares
1. Como director / responsable principal
2. Como coordinador de área
3. Como participante
c. Reconocimiento y prestigio del responsable técnico
1. Grados profesionales alcanzados
2. Reconocimientos académicos y profesionales
3. Número de libros escritos
4. Número de publicaciones técnicas
5. Consultorías nacionales
6. Consultorías internacionales
7. Cargos ocupados en el sector público y privado
d. Cargos honoríficos
1. En su Colegio Profesional
2. En otras Asociaciones Profesionales
I. Nacionales
II. Extranjeras
3. En Grupos Cívicos
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Anexo 7. Ejemplos de características a evaluar en el responsable de los trabajos a desarrollar en una licitación
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Anexo 8. Ejemplos de formatos para la evaluación de propuestas de una licitación
Instrucciones para su llenado:Inicialmente para la elaboración de estos formatos para evaluación de licitación se determinó que los objetivos je-
Se muestran a continuación algunos formatos típicos que se utilizan para realizar la evaluación en un procedimiento de licitación, en este caso, se presentan formatos aplicados en un caso real de una licitación mixta llevada a cabo para realizar el saneamiento, la clausura y la rehabilitación ecológica de un viejo tiradero y la construcción de un nuevo relleno sanitario.
De acuerdo con una escala de evaluación cualitativa cuantitativa seleccionada previamente, se evaluarán los
aspectos indicados asignando una calificación en la escala 1-10, escribiendo la misma en el recuadro gris de cada formato. El cálculo (actualización de la hoja tabular) será realizado automáticamente por la computadora.
Una muestra de una escala cuantitativa/cualitativa de Lickert27 que es utilizada con gran frecuencia para calificar cualitativa/cuantitativamente conceptos valuables, se pre-senta a continuación:
27 Esta escala cualitativa/cuantitativa debe ser previamente determinada a su aplicación por medio del consenso del grupo asesor para la evaluación, aplicando para ello la técnica TKJ.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Nada Muy poco Algo/Algunos Mucho Todo
Nunca Minimamente Regularmente Frecuentemente Siempre
Pésimo Muy deficiente Apenas aceptable Bien Muy bien
rarquizados a evaluar eran los siguientes (con sus corres-pondientes puntajes específicos):
Evaluación de Impactos Ambientales: 20 puntos (formatos EVT-1 y EVT-2)
Evaluación de Pasivos Ambientales: 20 puntos (formato EVT-3)
Evaluación del Proceso de Valorización de Residuos: 20 puntos (formato EVT-4)
Evaluación de Capacidad Tecnológica: 3 puntos (formato EVT-5)
Evaluación de Sistemas de Indicadores de Gestión y Operación: 7 puntos (formato EVT-6)
Evaluación del Impacto Social: 20 puntos (formato EVT-7)
Evaluación económica y Financiera: 10 puntos (formato EVT-8)
TOTAL: 100 puntos
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En la siguiente página se muestra el formato EVT-2 con las letras de la (A) a la (F) en la parte superior de cada columna.
El llenado se realiza de la siguiente forma:
En primer lugar se determinan las características valua-bles (aspectos a evaluar) para cada objetivo que se indican en la columna (A) antecedidos por una letra mayúscula. Por ejemplo:
D1. Aprovechamiento del biogás.
A continuación se indica el valor del aspecto sobre el mismo renglón pero en la columna (B) a la derecha. Para el caso del aprovechamiento del biogás, el valor del aspecto es 0.3
En la columna (C) se indica que se trata de la evaluación que se realizará utilizando la escala gráfica de Lickert (de 1 al 10) de acuerdo con lo que el evaluador considera que la propuesta de la compañía X Y Z merece (este valor se restringe de 0 a 5).
Si el valor otorgado por el evaluador es BIEN, de acuer-do a la escala se le asignará un 8 (ocho).
Al registrar este valor en el mismo renglón pero en la columna (C), se registrará un valor en ese mismo renglón pero en la columna (D) igual a 2.4 que es el resultado de multiplicar 0.3 por 8.
Similarmente para el aspecto D2. correspondiente a la recuperación de las capas edáfica y vegetal del sitio, se aplica este mismo procedimiento dando por resultado 2.0 en la columna (D).
Ambos aspectos, D1 y D2, integran el concepto D. de-nominado: beneficios ambientales, sociales económicos y culturales por la clausura del tiradero.
En la columna (F) se registra automáticamente que la suma de los aspectos D1 y D2 es igual a 4.4, o sea, la suma de 2.4 y 2.0
Se debe notar que en la columna (F) en la cual se lee el encabezado de la columna: acumulado, aparece que el máximo posible es 5.0, lo cual concuerda pues el valor ob-tenido es 4.4
Así sucesivamente se realizará este proceso de cálculo para los conceptos E y F de la columna (A), donde para ellos la suma acumulada en la columna (F) es 0.9 y 1 2 res-
pectivamente, los cuales no rebasan los máximos estableci-dos de 2.0 y 3.0 respectivamente.
La suma de esta página será igual a 6.5 que es menor a 10.0 (suma de 5.0 + 2.0 + 3.0) que son los máximos valores posibles.
Es importante señalar que en la columna (E), corres-pondiente a observaciones se debe anotar siempre la justi-ficación de haber asignado la calificación en la columna (C) destacada en color gris, ya que dicho comentario avala la calificación proporcionada por el evaluador.
Este comentario ilustrará sobre el razonamiento aplica-do por el evaluador, a quienes revisen esta evaluación pos-teriormente, incluso, para defender una decisión en el caso de una apelación.
Finalmente, la suma de cada formato se acumulará al final y ese valor se tomará como la evaluación final de la propuesta técnica de la empresa X Y Z.
Se recomienda que no se desechen las propuestas cuya evaluación final sea menor de 60 puntos pues ello repre-sentaría a una empresa que no pudo alcanzar ni siquiera el 60% de los puntos posibles en una escala 100 puntos como máxima calificación.
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Los espacios señalados dentro del texto deberán ser completados, además los contenidos deberán ser ajustados de acuerdo a las características particulares de cada municipio y el proyecto específico que estén solicitando.
1. Objetivo principal
Diseñar un sistema de recolección de RS en forma (mezclada/separada) para transportarlos
a ____________________________________________________________.
1.1 Objetivos específicos
Elaboración del diseño de la Ingeniería Básica y de Detalle, Sistema de Administración, Manuales de Operación y del Estudio de Impacto Ambiental por la operación del sistema de recolección de RS recolectados en forma (mezclada/separada) en el municipio de
_________________________________________________________________________.
2. Definiciones
Comité evaluador: Comité municipal integrado por ________________________________
_______________________________________
Leyes: La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambiente, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, la ley Estatal ________________ del Estado de _______________________, y sus reglamentos
Normatividad: Las normas aplicables ___________________________________________.
Proyecto: El proyecto ejecutivo del sistema de recolección de RS en el municipio
_____________________________________.
3. Diagnóstico Básico
La información concerniente a este punto deberá tomarse de ____________________________________________________________. En su caso presentar la información adicional necesaria para el desarrollo del presente proyecto.
El diagnóstico básico deberá incluir los siguientes apartados:
Anexo 9. Puntos a considerar en los Términos de referencia para licitar un sistema de recolección de residuos sólidos
94
3.1 Características Generales de la Localidad: Información referente al medio físico, aspectos
socioeconómicos y características del medio urbano para la localidad en cuestión.
• Superficie del municipio
• Población actual
• Proyecciones a futuro de la población
• Extensión de la red vial
• Presencia de comercios e industrias
• Topografía indicando lugares aislados o con dificultades de acceso
• Determinar sectores sin servicio
• Índice de pavimentación
• Determinación de sectores con difícil acceso
• Núcleos de desarrollo industrial o poblacional
3.2 Información sobre el servicio actual de recolección y transporte de RS
• Sectores y rutas de recolección
• Población urbana y rural atendida
• Métodos empleados para la recolección
• Destino de los residuos
• Propiedad de los residuos recolectados
• Barrido y limpieza de las calles de recolección
• Recolecciones especiales manual y mecánico
• De voluminosos y desechos de jardines
• Estado de los vehículos y antigüedad
• Preventivo y correctivo
• Bases de operación
• Bitácoras de mantenimiento
• Frecuencia y días de recolección según sectores
• Horas y horarios de recolección
• Composición de la basura
• Estimación de toneladas mensuales
• Sectores y rutas de barrido manual y mecánico
• Personal, turnos, equipo y número de viajes
• Equipo y personal empleado en el barrido
• De sobreproductores
• Distancia a los lugares de disposición final
• Programa de mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos
• Tipo de almacenamiento en las diferentes fuentes generadoras
• Bitácoras de recorrido
• Las necesidades de ampliación de servicio
• Requisitos formales (seguros, licencias, etc.).
• Caracterización de RS
• Generación per cápita
• Peso volumétrico
• Caracterización de RS
• Materiales (subproductos) rescatables
• Personal asignado para el mantenimiento
3.3 Datos institucionales• Datos generales del encargado del Servicio de Limpia
Municipal
• Organigramas del Ayuntamiento, del área responsable de los Servicios Públicos y del Servicio de Limpia
• Programa de Desarrollo Institucional Municipal
• Programa Municipal de Prevención y Gestión Integral de RSU
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• Plan de Desarrollo Urbano Municipal
• Perfiles del personal: edad, escolaridad, puesto, antigüedad y salario
• Reglamento del Servicio de Limpia
• Bando Municipal actualizado
• Contratos que firma el personal de limpia (horarios, prestaciones, obligaciones, responsabilidades).
• Términos bajo los cuales se concesiona actualmente el servicio de recolección, en su caso
• Balance general anual de ingresos y egresos del servicio de limpia municipal
• Manuales de organización del Servicio de Limpia
• Estados financieros del último ejercicio del Servicio de Limpia
• Relación con la Tesorería, Recursos Humanos, Servicios Públicos y Servicio de Limpia del Municipio
• Descripción de los procesos administrativos del servicio de limpia, servicios públicos y el Ayuntamiento en general
• Relación de empleados del servicio de limpia municipal (puesto, salario, antigüedad, edad, grado escolar) y nómina
• Presencia de sindicato, qué personal y cómo se relaciona con el Ayuntamiento
• Selección, capacitación y seguridad del personal
• Manuales de procedimientos del Servicio de Limpia.
• Mercados formales e informales de compraventa de subproductos
3.4 Otros estudios técnicos• Topográficos (estudio de pendientes)
• Pluviométricos
• Traza y superficie de rodamiento
• Vías de comunicación (tipo de vialidades primarias y secundarias)
• Amplitud y dificultad para la circulación de vehículos (marquesinas árboles, etc.)
• Posibilidad de empalme con otros prestadores del servicio en localidades vecinas
4. Definición de estrategias• Análisis y discusión de los resultados con los
responsables técnicos del área
• Definición de los objetivos en conjunto con los responsables y técnicos del municipio incorporando portadores de opinión de la sociedad en coordinación con los responsables municipales
• Identificar medidas preliminares para implementar durante la actual administración
• Realizar un evento con los actores involucrados de la sociedad civil
• Recomendaciones y armonización de acciones con el municipio
• Recomendaciones para implementar las medidas presentadas
• Presentación de los resultados al Cabildo buscando su consenso y aprobación
• Programas de minimización de residuos en la fuente de generación
5. Presupuestación• Análisis de costos del proyecto
• Estimación detallada de los elementos y etapas que
• Estimación de costos ocultos del sistema
• Estimar el costo de la inversión inicial y, en su caso,
• Sistemas de financiamiento y su costo
• Calendarización de la disponibilidad de recursos
6. Estudio de tiempos y movimientos• Eficiencia y cobertura de los sistemas de
recolección, barrido y disposición final de los residuos sólidos urbanos
• Errores y vicios detectados en los sistemas de
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recolección y disposición final de los residuos sólidos urbanos.
• Factores de nivelación por unidad de recolección, barrido y disposición final estudiada y evaluada
• Tiempos estándar de cada uno de los elementos que conforman un ciclo completo por unidad de recolección, barrido y disposición final
• Peso volumétrico promedio de los residuos sólidos urbanos en vehículos recolectores, unidades de barrido y dispuestos en el relleno sanitario
• Rendimiento del personal encargado de la recolección, barrido y disposición final de los residuos sólidos urbanos
• Cantidad diaria de residuos sólidos recolectados en vehículos y unidades de barrido, así como la dispuesta en el relleno sanitario
• Cantidad de residuos sólidos barridos y recolectados por unidad de longitud recorrida en ruta y en el ciclo de trabajo
• Velocidades de trabajo para la recolección, barrido y disposición final de los residuos sólidos urbanos
• Velocidades dentro y fuera de ruta para la recolección y el barrido
• Valoración de los métodos empleados para la recolección, barrido y disposición final de los residuos
• Número de usuarios y recipientes atendidos por cada una de las unidades recolectoras, por viaje o ruta y por parada
• Cantidad de basura recolectada por cada uno de los vehículos por viaje o ruta y por parada
• Distancia o calles barridas por turno y por hora de trabajo continuo
• Cantidad de residuos sólidos llevados al relleno sanitario, por turno y por hora de trabajo
7. Diseño del sistema de recolección
• Diseño de la recolección
• En parada fija en esquina o de acera
• Rutas de recolección que cumplan los vehículos durante el estudio, sobre un plano de la zona
• Mixta o separada
• Número de usuarios por parada
• Ubicación del número de paradas de la ruta de recolección, sobre el plano donde se realice el trazo de la ruta de recolección
• Uso de contenedores
• Número y tipo de recipientes por parada
• Cantidad de basura recolectada al término de la ruta de recolección, mediante pesaje directo
• Diseño de micro y macrorutas
• Tipo de vehículo recolector
• Tipo de ruedas
• Descripción funcional de los nuevos procesos así como de los vehículos, equipos e instrumentos utilizados, mencionando las capacidades y las características de operación, y requerimiento de mantenimiento preventivo y correctivo
• Diseño del sistema de administración.
• Aplicación de sanciones.
• Diseño de manuales de procedimientos administrativos.
• Para erradicación de errores técnicos que se observen durante el recorrido, ocasionando que el vehículo recolector no cumpla con su trabajo.
• Selección del equipo de recolección
• Potencia del motor
• Número de ejes
• Para la detección oportuna y erradicación de elementos extraños que afecten el trabajo normal del vehículo recolector durante el recorrido así como para sus tiempos (venta de subproductos dentro o fuera de las rutas, recolección no autorizada, etc.)
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• Análisis de costos de inversión y operación
• Requerimiento de capacitación para el personal
• Supervisión del sistema (concesionado o público) de recolección
• Para determinar el método óptimo de llevar a cabo la supervisión del servicio (distancias en metros, entre cada uno de los elementos situados para la supervisión del servicio)
• Uso de nuevas tecnologías para ubicación de vehículos desde satélite
• Número de vehículos requeridos
• Tipo de bastidor
• Aplicación de nuevas tecnologías
• Diseño de manuales de procedimientos operativos, de mantenimiento, de seguridad y para atención de contingencias
• Sistema tarifarios (cobro)
• Optimización de la aplicación de recursos materiales, financieros y humanos
• Adquisición de knowhow
• Realización periódica de encuestas para conocer la calidad del servicio y visión del usuario, etc.)
8. Memoria descriptiva del proyectoTodos los documentos generados para la memoria des-criptiva tienen que estar identificados plenamente a través de un sistema que permita hacer referencias entre si. Este sistema se debe de explicar en cada uno de los diferentes encuadernados, así como una breve descripción de los di-ferentes documentos.
Toda la información contenida en dichos documentos es propiedad del H. Ayuntamiento de __________________________________________________ y debe ser proporcionada libre de compromisos o responsabilidades. En caso de patentes y otros derechos de autor, los documentos mencionarán específicamente esta característica y toda la información de esta naturaleza tiene que ser referenciada únicamente. En los casos que se obtenga permiso de los autores para su explotación, se deben de presentar
los esquemas de explotación permitidos con base en la normatividad legal aplicable.
El Proyecto Ejecutivo debe contener la información contenida en estos TR organizada de la siguiente forma:
8.1 Resumen ejecutivoEs una síntesis de todo el proyecto y contiene una breve descripción de todos aspectos enumerados en los términos de referencia presentes. Incluye una discusión sobre las fortalezas y debilidades del diseño de la planta, así como la enumeración de los puntos críticos y las estrategias de solución. Incluye también una descripción de los documentos generados.
8.2 Informe técnicoDividido y organizado de forma modular en tantos docu-mentos como sea necesario. Este informe es una síntesis que describe con detalle el diseño del relleno con base en estos términos de referencia. Se incluyen los documen-tos gráficos como son los diagramas y planos, las hojas de equipo. Se excluyen la memoria de cálculo y la descripción de técnicas para el diseño, el dimensionamiento, muestreo, diagnóstico, análisis, etc.
8.3 Memoria de cálculoLa descripción de las técnicas y métodos para el diseño, muestreo, diagnóstico, análisis, etc. se debe tiene que presentar en todos los casos, haciendo referencia a la fuente de dicha técnica o método.
8.4 Manuales de operaciónLos manuales de proceso, equipos, organización y contingencias que se hayan elaboradopara el Relleno Sanitario.
8.5 Documentos complementariosEl conjunto de documentos que contengan información base (encuestas, muestreos, minutas, etc.) organizados modularmente. Cada uno de los módulos debe de contener un resumen de la información contenida como lo son los estadísticos básicos o tabla de contenido.
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9. Productos finalesEl consultor entregará un documento en cuya portada aparezca el título “Proyecto Ejecutivo: Diseño del sistema para la recolección de los residuos sólidos urbanos del Municipio de _____________________, en original, sin encuadernar ni engargolar, y ___ copias encuadernadasplenamente identificadas a las instancias de que se indiquen. En la contraportada, el consultor puede incluir las referencias de la firma: El índice del documento se debe entregar a las autoridades correspondientes para su aprobación y si el caso lo amerita y se autoriza, durante el desarrollo del trabajo se puede modificar. Independientemente de los métodos o estrategias para la realización del proyecto todos los documentos escritos deben de presentarse en el software Microsoft Word © versión 2002, los diagramas, planos y figuras en formato “DXF”, las fotografías e imágenes en formato “TIFF”, las memorias de cálculo en el software Microsoft Excel © versión 2002 y las bases de datos en formato “DBF”. Para el caso de información que no acepte alguno de estos formatos, sin que signifique perdida de la misma, se tiene que establecer de común acuerdo para que las instancias involucradas tengan acceso al software aun después del término del proyecto.
9.1 Plazo de ejecuciónEl plazo para desarrollar el proyecto será de acuerdo al siguiente cronograma del anexo __: Estudios de factibilidad económica: Presentación de los diferentes estudios de factibilidad económica para los proyectos exponiendo los puntos críticos y resaltando aquellos relacionados con los demás proyectos. Al final de la sesión se establecerán las
restricciones para cada proyecto con base en los demás proyectos, que permitan la factibilidad económica.
Primera presentación: Presentación del proyecto incluyen-do todos los aspectos y que se somete a su discusión y evaluación por parte del comité evaluador y los diferentes consultores involucrados. Se efectúa una primera entrega de los documentos para su revisión en papel y digitales.
Presentación final: Presentación del proyecto discutido, comentado y evaluado para su aprobación y entrega. Se efectúa la entrega final de los documentos en papel y digitales.
Apoyo del MunicipioTodas las instancias relacionas con estos términos de referencia que son el (los) municipio (s) de ____________________________, la Secretaría de __________________________ del Estado, y __________________________ por parte del Gobierno Federal, así como los consultores que desarrollan los proyectos de ____________________________ cooperará entre si de los proyectos mencionados, proporcionando toda la información y datos relacionadoscon la obra y siempre que sean solicitados por los consultores. El otorgante de la información será responsable de la veracidad de dicha información, facilitando la recopilación de información de otras fuentes a las que tuviera acceso como dependencias estatales, organismos de desarrollo económico y otras instituciones tales como universidades y centros de investigación.
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Estos puntos pueden variar dependiendo del tamaño del relleno sanitario a licitar (ver Guía de cumplimiento de la NOM-083-SEMARNAT-2003, detalles en bibliografía)
Nombre del MunicipioUbicación del sitio propuesto (localidad)Fecha, precio y localidad de compra del documento de licitaciónFecha y lugar de la Junta de AclaracionesPlazo de ejecución del Proyecto Ejecutivo y tope presupuestalFecha de entrega de la propuestas técnicas y económicasFecha y lugar de la apertura de las propuestas técnicas y económicasFecha de inicio del Proyecto Ejecutivo
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0. Generalidades El Municipio de _______________________________________________________ pretende construir un relleno sanitario conforme a la normatividad vigente, solicitando para ello la elaboración del proyecto ejecutivo correspondiente bajo las especificaciones que se detallan en los capítulos siguientes.
1. Presentación y preparación del proyecto1.1 Resumen ejecutivoSe especificarán las características básicas del proyecto, su ubicación en el horizonte de planeación, y destacarán los beneficios que aportará al marco de las estrategias sectorial, local y nacional. Es un documento conciso que permite conocer los hechos más significativos, los resultados y las conclusiones.
Servirá de vínculo informativo hacia diversas instancias que requieran informes acerca de qué, cómo, para qué, y de los resultados obtenidos de los estudios.
1.2 IntroducciónEl proyecto ejecutivo debe contener una introducción que permita informar las bases del proyecto; explicando la estructura del informe y la justificación de este tipo de obras, diferenciando los siguientes puntos:
Antecedentes. Se explica la justificación de la obra específicamente en el municipio en el cual se esté desarrollando, el trabajo y los progresos que se pueden lograr para el mejoramiento del servicio de limpia. A
grandes rasgos se deben resaltar las necesidades que hayan ocasionado su ejecución, y se indican los rubros centrales del trabajo.
Objetivos. Se detalla claramente la finalidad de la realización de los trabajos, el objetivo general y los específicos.
Alcances. Se manifiestan las expectativas del desarrollo del proyecto.
1.3 Metodología generalDurante todo el proyecto, la consultoría o ejecutor del proyecto debe:
• Presentar su metodología de manera clara y concisa.
• Aplicar las leyes, reglamentos y planes vigentes, sin detallarlos en el informe; basta hacer referencia a artículos o secciones relacionados, cada vez que sean aplicables.
• Incluir un resumen de los métodos utilizados y los objetivos de su aplicación.
• Aportar indicadores, secciones y planos finales de construcción en la escala determinada.
• Para cumplir los fines del programa, el consultor deberá formular en su propuesta técnica el desarrollo de cualquier otra actividad no indicada en estos términos de referencia, que a su juicio juzgue conveniente. Así mismo proponer
Anexo 10. Puntos a considerar en los términos de referencia para licitar un relleno sanitario
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recomendaciones que estime pertinentes para el buen éxito del proyecto.
1.4 Diagnóstico general del sistema de limpia pública actual
Determinar las características principales de la generación de residuos y del sistema de disposición final; destacando lo relativo al manejo y operación de los residuos sólidos.
En este punto se retoman los rubros operativos, administrativos, financieros y jurídicos que determinan la función de la disposición final actual y que sean útiles para el planteamiento de las estrategias inherentes.
2. Estudios básicos del predio para sustentar la construcción del relleno sanitario
2.1 Estudio geológico - geohidrológico (regional)2.1.1 Recopilación y análisis de la informaciónRecopilar y analizar la información existente (informes, artículos y cartografía) de tipo topográfico, geológico e hidrológico.
2.1.2 Verificación de campoDe las características litológicas y estructurales de cada una de las formaciones aflorantes, se orientará a aquellos puntos de interés que se considere necesario verificar. Preparar un plano geológico regional, que ilustre el tipo de suelos o rocas existentes y la presencia de fenómenos geodinámicos.
2.1.3 Sondeos exploratorios y pruebas de permeabilidadPerforar ______ pozos a _____ metros de profundidad. En estos sondeos, efectuar pruebas de permeabilidad de campo (una en cada tramo de 5 metros), para conocer la conductividad hidráulica de los materiales que se encuentran en el subsuelo. A partir de los materiales identificados, dibujar el perfil estratigráfico de cada sondeo.
2.1.4 Medición de niveles piezométricosCuantificar todas las obras hidráulicas localizadas en la región de interés, para conocer la variación de los niveles del espejo de agua y la posición que guarda el nivel freático regional con respecto a la ubicación del sitio propuesto.
2.1.5 Establecimiento del Modelo Geohidrológico Conceptual
Se deberán integrar todos los resultados de las actividades anteriores para establecer el modelo de funcionamiento geohidrológico, que permitirá conocer la geometría del acuífero, sus límites y características, movimientos del agua y mecanismos de recarga y descarga, determinando la influencia que tendrá sobre el subsuelo el emplazamiento del relleno sanitario en la zona.
2.2 Estudio geológico – geohidrológico (de detalle)2.2.1 Prospección geofísicaRealizar la prospección geofísica empleando sondeos eléctricos verticales, SEV’s, o mediante la utilización de técnicas equivalentes, con el fin de definir la continuidad de los materiales del subsuelo. Realizar ____ sondeos a una profundidad mínima de 300 metros.
2.2.2 Estudio geológico detallado.Definir las diferentes unidades litológicas que se presenten en el área de desplante del relleno sanitario y en su entorno. Simultáneamente, describir cada unidad identificada, resaltando su litología, estructura, textura, alteración y relaciones estratigráficas; estimando cualitativamente su permeabilidad y rangos de variación.
Elaborar un plano geológico que incluya las secciones correspondientes, con su respectiva interpretación.
2.2.3 Evaluación geohidrológicaEstablecer la dirección del flujo subterráneo en la zona donde se desplantará el relleno sanitario, así como los coeficientes de almacenamiento y transmisibilidad del agua. Además, determinar las unidades geohidrológicas que componen el subsuelo, las características que las identifican, así como otros aspectos que se consideren importantes.
2.3 Levantamiento topográfico2.3.1 Recopilación y análisis de Información
• Identificar y recopilar la información topográfica que exista, cartografía y características generales sobre el sitio donde se establecerá el relleno sanitario, como son:
• Fotografías aéreas
• Levantamientos aerofotogramétricos
• Cartas topográficas
• Cortes longitudinales y transversales.
• Régimen de propiedad, colindancias y uso de suelo. El levantamiento de la información referente al régimen y tipo de propiedad del sitio donde se ubicará el relleno sanitario, corroborando que no haya contradicción entre el tipo de uso del suelo asignado al predio de interés y el desarrollo de la obra misma.
• Identificar a nivel de croquis los cuerpos de agua superficiales, estructuras, caminos y otros puntos de interés dentro del sitio, así como otros recursos
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naturales que se encuentren en sus alrededores, para el análisis del cumplimiento de las regulaciones ambientales vigentes.
2.3.2 Estudio topográficoSe incluye la información referente a la forma de la superficie y del perímetro del sitio, ubicando los límites del predio, cursos o cuerpos de agua superficial, áreas de inundación, caminos en servicio, líneas de conducción de luz, agua, drenaje, gas, teléfono, etc.; así como todo tipo de estructuras y construcciones existentes dentro del predio.
Se deberá realizar una nivelación diferencial a partir de un banco conocido hasta el sitio de interés, con puntos de nivelación a cada ______ metros. Establecer un eje central que divida al predio en dos áreas aproximadamente iguales, debiendo definirse ejes paralelos a cada ___ metros, mismos que deben seccionarse transversalmente a cada ____ metros aproximadamente. Las curvas de nivel se trazarán a cada _____ metros.
2.4 Estudio geotécnicoSe obtendrán ____ muestras inalteradas de pozos a cielo abierto, PCA, de 1.5 m x 1 5 m y 3 m de profundidad. A las muestras obtenidas, se les realiza de conformidad con las Normas ASTM, los siguientes ensayos:
Características Físicas:Clasificación SUCS, contenido natural de agua, granulometría por malla, contenido de finos, límites de Atterberg, densidad de sólidos, contracción lineal, permeabilidad, peso volumétrico natural, peso volumétrico seco máximo y humedad óptima.
Características Mecánicas:Compresión simple, triaxial rápida y consolidación unidimensional.
2.5 Descripción del medio natural y socioeconómico
Una vez seleccionado el sitio para el emplazamiento del relleno sanitario, en fuentes documentales -respaldadas con inspecciones en campo- el consultor deberá recabar, desarrollar, describir y entregar lo relativo a los siguientes factores:
2.5.1 Factores físicosa) Descripción del medio natural actual
• Tipos de suelos en el área y aledaños
• Composición del terreno
• Capacidad de saturación (intercambio catiónico)
• Hidrología superficial y subterránea en un área de 10 Km a la redonda
b) Clima
c) Calidad del aire
d) Breve descripción del relieve
e) Susceptibilidad de la zona a: sismicidad, deslizamientos, derrumbes, remoción de tierra y/o rocas, posible actividad volcánica, nevadas y otros fenómenos naturales importantes.
2.5.2 Factores bióticosa) Tipos de vegetación en la zona
b) Fauna característica de la zona
2.5.3 Estética, turismo y sitios de interés histórico o patrimonial de la zona
Se explica si a la zona se le atribuyen cualidades estéticas excepcionales, de atractivo turístico, si se encuentra en un área arqueológica o de interés histórico, o en un área natural protegida.
2.5.4 Medio socioeconómico
• Exposición breve acerca de:
• Demografía local
• Desarrollo y equipamiento urbanos
• Servicios
• Actividades socioeconómicas principales
2.5.5 Problemática ambiental localEnunciar los efectos que el manejo actual de los residuos sólidos genera sobre el medio, y las repercusiones en las condiciones de salud y calidad de vida de la población.
3. Determinación de parámetros de diseño (recopilación de la información)3.1 Población a servirCompilar la información de los censos de población oficiales, para determinar el comportamiento de crecimiento de la población. La proyección de población se hará para un periodo de 20 años como mínimo.
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3.2 Indicadores de los Residuos Sólidos
Recopilar o en su caso determinar, la serie de parámetros cuantitativos y cualitativos, relativos a los residuos sólidos:
a) Indicadores básicos:
• Generación per-cápita, composición y peso volumétrico “In-situ”, de los residuos sólidos que se producen en todas aquellas fuentes generadoras existentes en la localidad:
• Casas habitación, por nivel socioeconómico.
• Vía pública, parques y jardines.
• Comercios: restaurantes, tiendas departamentales y de autoservicio, mercados y centros comerciales, etc.
• Servicios: oficinas públicas, oficinas privadas, hoteles y moteles, clínicas y hospitales, etc.
• Otros, sin incluir residuos peligrosos.
• La determinación de estos parámetros se realizará de acuerdo a lo establecido en las Normas Mexicanas o empleando procedimientos equivalentes.
b) Características de los residuos
Capacidad de campo de los residuos, para las condiciones de compactación que tendrán dentro del relleno sanitario.
Humedad y cenizas en peso, de los residuos sólidos.
Materia orgánica presente en los residuos, tanto en condiciones húmedas como en base seca.
Composición Química de los residuos: relación carbono / nitrógeno, hidrógeno, oxígeno, nitrógeno total.
c) Proyección de la generación de residuos sólidos urbanos
Con la proyección de la población, elaborar para un periodo de 20 años como mínimo, la tendencia de crecimiento de la generación de residuos.
3.3 Información climatológicaCon los datos de registro de la Estación Meteorológica más cercana, se deberá obtener la información climatológica del
periodo deseable de por lo menos 25 años. En caso de que dicha información no exista o no se encuentre disponible, formular los valores sintéticos que permitan cubrir dicho periodo de observación.
a) Precipitación Pluvial
Precipitación diaria del mes más lluvioso.
Precipitación diaria del mes más lluvioso del año con mayor precipitación.
Precipitaciones promedio mensuales y anuales.
b) Temperaturas y Evaporación
Temperaturas medias por mes y por año.
Evaporaciones mensuales promedio.
c) Dirección y velocidad del viento
Dirección promedio de los vientos reinantes.
Promedio de los vientos dominantes.
Velocidades promedio de los vientos reinantes.
4. Proyecto ejecutivo de ingeniería del relleno sanitario
Se ejecutará una vez definido el nivel de desplante general del relleno sanitario, minimizando siempre las excavaciones y el movimiento de tierras.
4.1 Diseño del relleno sanitario
4.1.1 Método de operaciónDefinir el método de operación a emplear.
4.1.2 Requerimientos volumétricos del sitioCalcular para el periodo de vida útil del relleno sanitario, los volúmenes totales anuales y acumulados; tanto de los residuos urbanos, como del material de cubierta; incluyendo la proyección de la generación de residuos y los pesos volumétricos obtenidos.
4.1.3 Cálculo de la capacidad volumétrica del sitioCalcular la capacidad volumétrica del sitio considerando su configuración final. La adecuación del sitio, deberá incluir los niveles de desplante y los taludes de las paredes que garanticen su estabilidad física. Reportar la capacidad volumétrica parcial y acumulada por cada curva de nivel.
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Dimensionamiento de la celda diaria
• Dimensionar la celda diaria en función del área útil asignada al relleno, del volumen diario de residuos por recibir, del equipo mecánico empleado y del material de cubierta por usar. Para el dimensionamiento de la celda diaria se deberá tomar en cuenta:
• Altura de la celda
• Ancho de la celda diaria o frente de trabajo. Determinado por la longitud necesaria para el funcionamiento adecuado y ejecución de maniobras del equipo.
• Largo de la celda diaria
• Talud del frente de trabajo
• Material de cubierta, definiendo la cubierta diaria, el material aplicado y el sitio del banco de material.
4.1.5 Cálculo de la vida útil del sitioLos años de vida útil se determinarán cuando los resultados obtenidos de los requerimientos volumétricos acumulados del relleno sanitario, sean sensiblemente iguales a la capacidad volumétrica del sitio.
4.1.6 Calendarización para el llenado de celdasLa programación de llenado de las celdas diarias, se realizará por capas, basándose en las etapas del relleno sanitario y por elevaciones consecutivas; donde se indique la fecha en que se ocuparán, su volumen y su vida útil, así como sus niveles de desplante y de piso terminado.
4.1.7 Características del material de cubiertaSi el material de cubierta es natural, se debe especificar el banco a utilizar, el espesor considerado y la compactación deseada al término de los trabajos de compactación. Las características del material a reportar son: clasificación SUCS, límites de consistencia, peso volumétrico y humedad óptimos.
Cuando el material utilizado, sea geomembranas impermeables artificiales, se reportarán los siguientes atributos: % de elongación, espesor en milésimas de pulgada y en milímetros, peso por metro lineal, resistencia a la punción y respuesta a los esfuerzos de tensión.
4.2 Diseños específicos
4.2.1 Estabilización de los residuosRealizar los cálculos que describan el proceso de estabilización vía anaerobia, de los residuos que se confinarán en el relleno sanitario; para conocer las cantidades de CO2 y CH4, así como la cantidad de humedad necesaria para tal proceso.
4.2.2 Producción de lixiviadosRealizar un balance de agua para conocer la cantidad de humedad que puede llegar a convertirse en lixiviado. El balance se hará para cada uno de los meses del año.
4.2.3 Producción de biogásEstimar la cantidad de biogás que se producirá para la estabilización de los residuos, en condiciones anaerobias.
4.2.4 Análisis de estabilidad de taludesAnalizar la estabilidad estructural del relleno sanitario, con el fin de determinar los taludes estables de las terracerías (rellenos, bermas, excavaciones).
4.2.5 Sistema de impermeabilizaciónEn caso de que el material natural proveniente de los bancos de préstamo aledaños al sitio no asegure realizar una barrera geológica natural, equivalente a una interfase de 1 metro de espesor y una permeabilidad de 1 X 10-7 cm/seg, se deberá considerar un sistema de impermeabilización artificial para el relleno sanitario.
En este ultimo caso, el sistema de impermeabilización debe incluir, además del material sintético, la preparación y compactación del suelo antes de colocar la membrana, así como el material de protección que se debe colocar sobre ella.
4.2.6 Sistema de control de escurrimientos pluvialesCalcular el dimensionamiento de canales de drenaje de tipo permanente y temporal. El diseño considerará capacidades para manejar caudales iguales o mayores al de una tormenta con periodo de retorno de 25 años. Se determinarán los gastos, pendientes hidráulicas, velocidades máximas y mínimas, así como la dimensión de los ductos.
4.2.7 Sistema de extracción y control de biogásCon los valores obtenidos de los cálculos correspondientes, diseñar las estructuras a través de las cuales se captará y controlará el biogás.
4.2.8 Sistema de extracción y control de lixiviadosObtener las pendientes del fondo del relleno sanitario para propiciar el escurrimiento de los lixiviados hacia las zonas bajas del mismo. Diseñar los canales colectores, los registros
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de interconexión y los cárcamos de bombeo. Es importante que se considere la recirculación de los lixiviados al relleno sanitario, así como su tratamiento complementario.
4.2.9 Sistema de monitoreo del relleno sanitarioa) LixiviadosDefinir las medidas constructivas necesarias y la realización del monitoreo de los lixiviados.
b) AcuíferoRealizar por lo menos la construcción de dos pozos de muestreo situados uno en la dirección del flujo de las aguas subterráneas aguas arriba del relleno sanitario y otro aguas abajo del sitio.
c) BiogásSe hará mediante pozos distribuidos a lo largo del perímetro del relleno sanitario, sobre terreno natural y en aquellos puntos donde se hayan identificado fallas, grietas y fisuras en el suelo. Ubicar a una distancia mínima de 2 m del límite de los residuos sólidos.
Caminos de acceso e interioresSerán de dos tipos, exteriores (de acceso) e interiores, debiendo ser diseñados conforme a los criterios básicos establecidos por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Deberán cumplir como mínimo con:
El camino de acceso debe ser de trazo permanente, ser seguro y garantizar el tránsito en cualquier época del año, la carpeta deberá proporcionar una superficie estable, uniforme, bien aglutinada y con buen drenaje.
Los caminos internos deberán permitir en dos carriles, la circulación de los vehículos recolectores o de transferencia, hasta los frentes de trabajo del relleno sanitario.
4.3 Diseño de obras complementariasa) Caseta de vigilancia
b) Caseta de pesaje y báscula, definiendo la bascula en función de los camiones esperados a ingresar. La superficie de la caseta será tal que permita alojar el dispositivo indicador de la báscula tipo industrial y el mobiliario necesario para el registro y archivo de datos.
c) Cerca perimetral
d) Oficinas, esta área debe contar con el espacio suficiente para una sala de juntas, espacio para el manejo de los aspectos administrativos de la instalación, de sanitarios y locales de expedientes y archivos.
e) Almacén y cobertizo
4.3.1 Servicios generalesa) Instalaciones hidráulicasDiseñar las instalaciones hidráulicas con tubería de cobre tipo “M”, de tal manera que la conducción de agua potable llegue adecuadamente a los lugares donde se requiera.
b) Instalaciones sanitariasEl diseño de estas instalaciones será con tubería de policloruro de vinilo (PVC), paredes completamente lisas y conectadas con anillos de empaque y selladas con cemento de contacto.
c) Instalación pluvialDiseñar la instalación pluvial te tal forma, que la impida el acceso del agua pluvial fuera del sitio de disposición, y capta esta agua en el sitio mismo igual para su evacuación, evitando al máximo su infiltración en el cuerpo de los residuos sólidos.
d) Instalación eléctricaDiseñar el alumbrado exterior que se instrumentará únicamente en los edificios y área de operación, en caso necesario. Presentar también el alumbrado interior dentro de los edificios.
4.4 SeñalamientosIncluirá todos los señalamientos al interior del relleno, serán del tipo direccionales, tanto preventivos, como restrictivos e informativos de acuerdo con la naturaleza del sitio.
4.5 Impacto vialPara funcionamiento óptimo de un relleno sanitario, es necesario mitigar el impacto vial que puedan ocasionar las obras. Para ello es necesario prever y diseñar:
La utilización adecuada y congruente de la red vial actualLa elección de las rutas principales que deban utilizar las unidades de transporte y transferencia, en su caso, hasta el sitio de disposición final
Minimizar el impacto negativo que cause el proceso de transferencia de residuos
Determinar las rutas, horarios y tipos de transporte alternativos, en casos de contingencias
Minimizar el impacto vial, mediante obras complementarias
4.5.1 Determinación de rutas• Elección de trayectorias acorde con la línea de la
parte principal del tráfico
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• Señalización de las rutas de accesibilidad al sitio a partir de las estaciones de transferencia o de los fines de ruta
• Inventario de: secciones, carriles, capacidad y cruceros conflictivos modificables
• Indicación del estado actual de la zona; ha de contener información relativa a: arroyos viales, banquetas, accidentes topográficos y/o físicos
• Ubicación de: postes, señales, árboles y retornos• Aforos vehiculares en las intersecciones
principales• Delineación de las rutas principales• Implementación de un plan en varias etapas y
diversos frentes• Estimación del impacto por tránsito de los
vehículos de limpia hacial relleno sanitario
4.6 Selección de equipoLa funcionalidad del equipo requerido en la operación debe ser de al menos 7 años. Éste se destinará a:
Colocación y distribución de residuos sólidos en el frente de trabajo y talud inclinado del frente de trabajo.
Extracción, colocación, distribución y compactación del material de cubierta de las celdas de basura.
Actividades de acondicionamiento del sitio.La selección del equipo se debe justificar según el tipo y la cantidad de residuos por manejar diariamente, así como las características topográficas del predio, el material de cubierta por emplear y el método de operación que se pretenda utilizar. Además de disponibilidad y costo, es necesario considerar la factibilidad de conseguir repuestos y servicios de reparación y mantenimiento.
4.7 PersonalPresentar la lista del personal necesario para administración y operación correctas, con descripción de puestos y fun-ciones en las diversas áreas, en función de las dimensiones del relleno sanitario y el tipo de operación a realizar, que deberá estar contenido dentro del Manual de Operación del Relleno Sanitario.
5. Operación del relleno sanitarioSe describen las actividades fundamentales del método operativo seleccionado.
• Preparación del terreno• Verificación de la anchura del frente de trabajo• Verificación de la zona de descarga• De los residuos: acomodo, compactación,
cobertura
• Conformación de celda• De material de cobertura: acarreo, empuje,
compactación• Tipo de vehículos, maquinaria y equipo• Horas pico de operación• Control de calidad que se planea utilizar• Especificación de las acciones de control para
evitar : ruido, olores desagradables, dispersión de materiales ligeros, polvo, pájaros, roedores e insectos
5.1 Controles de entrada al relleno sanitarioSe especifica el tipo de control a la entrada del relleno sanitario para:
a) Vehículos transportadores de residuosb) Residuos sólidosc) Ingreso de personal autorizado
5.2 Frente de trabajoDeterminar parámetros para ajustar la operación y evaluar eficiencias de los diversos sistemas de descarga de los vehículos transportadores de residuos sólidos. Se requiere diseñar las operaciones siguientes:
• Ingreso de vehículos• Tiempos de descarga por: tipo de vehículo
y sistema de descarga• Distancia de acomodo entre dos vehículos• Reajuste del frente de trabajo en horas pico• Horas de trabajo de maquinaria y equipo
por la actividad que realizan: empuje, compactación, de la cobertura y riego
5.3 Bancos de materialDiseñar el control de suministro de material, tanto para mantenimiento de los caminos interiores como para la cobertura, presentando como mínimo:
• La ubicación en plano del o los bancos de material
• Programación para su extracción• Controles de consumo
5.4 Talleres y suministrosSe planean bitácoras de revisiones y mantenimiento preventivo, para ajustar tiempos y costos, y suministros de combustible relativos a las horas efectivas de trabajo.
5.5 Determinación de parámetros de operaciónPara ajustar las operaciones diarias dentro del confinamiento de residuos sólidos es necesario determinar :
• Empuje y compactación de: residuos
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7. Análisis de costos del proyecto7.1 Cuantificación de volúmenes de obraCon el fin de conocer los requerimientos de materiales a emplear, volúmenes de terracerías y cantidades de obra por ejecutar.
7.2 Establecimiento de precios unitariosDeterminar o definir los precios unitarios a emplear para elaborar el presupuesto del proyecto, dependiendo del lugar donde se desarrollará.
7.3 Formulación del presupuesto del proyectoCon base en la cuantificación de volúmenes de la obra y en los precios unitarios establecidos, elaborar el presupuesto del proyecto, formulándolo por etapas, de acuerdo con el desarrollo que vaya a tener el relleno sanitario
7.4 Cálculo de los costos de operación, de equipos y obras a realizar
Determinar los costos fijos, variables y de personal de cada uno de los equipos menores y mayores que se utilizarán para operar el relleno sanitario, así como de las obras de ingeniería que demandará esta obra.
7.5 Determinación de los precios de referencia del servicio
A partir de los costos de operación de los equipos y de las obras por ejecutar, determinar los precios de venta del servicio, reverenciándolos por tonelada a manejar y estableciendo los porcentajes considerados para incluir los costos indirectos y las utilidades.
8. Memoria descriptiva del proyectoEl Proyecto Ejecutivo debe contener la información contenida en estos TR y la que se detalla a continuación:
• Indicadores locales de desempeño• Parámetros de diseño• Cantidad y tipo de maquinaria y equipo por
emplear• Descripción de las instalaciones y de los servicios• Costos de inversión y operación• Programa anual de inversiones y operación• Entre los anexos, se incluyen:• Planos, se elaboran con escala gráfica, en tamaños
oficiales; deben contener:• Croquis de localización• Lista de símbolos• Notas, datos del proyecto, conceptos y
cantidades de obra, cuando así se requiera• Escalas, acotaciones y orientación• Al menos, se deben entregar los siguientes planos:• Ubicación geográfica de la localidad
(toneladas y m3 por hora) y material de cobertura (t/h y m3/h)
• Preparación para aplicar cobertura (m2/h)• Consumo de: combustible (l/hr) y
lubricantes (l/hr).
5.6 Elaboración del Manual de Operación del Relleno Sanitario
El manual de operación del relleno sanitario describirá todas las diferentes actividades de tipo operativo, incluyendo las actividades de mantenimiento y monitoreo ambiental que demanda el funcionamiento del relleno sanitario. Se describirán los procedimientos y las técnicas para realizar las actividades que a continuación se indican:
• Organización y procedimientos• Uso y funciones de la maquinaria a utilizar• Operación y mantenimiento del relleno sanitario• Control y monitoreo de la operación del relleno
sanitario• Seguridad e higiene ocupacional• Planes de contingencia• Control de calidad• Reglamento interno.
6. Clausura del relleno sanitario6.1 Anteproyecto de clausuraPara el relleno sanitario diseñado, se deberá prever su clau-sura al termino de su vida útil, para lo cual se deberá pre-sentar :
• Anteproyecto para extracción de lixiviados
• Anteproyecto para el control de emigración de biogás
• Anteproyecto de protección de los alrededores
• Anteproyecto de cubierta final, considerando: sello final, capa vegetal y forestación
• Anteproyecto de topografía final• Trabajos de configuración final• Anteproyecto para obras de desvío y
captación de aguas pluviales• Control de lixiviados y aprovechamiento
de biogás• Control de fauna nociva
6.2 Anteproyecto de rehabilitación y equipamiento del relleno sanitario clausurado
Este anteproyecto deberá contener por lo menos áreas para: convivencia y/o esparcimiento, estacionamiento, servicios públicos, oficina y vigilancia
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• Ubicación de las instalaciones de todos los servicios de limpia urbana
• Topografía de la zona urbana• Zonas de muestreo• Generación, peso volumétrico y composición
de los residuos, por estratos socioeconómicos y zonas
• Localización del (de los) sitio(s) de disposición final
Planta general topográfica conteniendo:- secciones topográficas- secciones generales del proyecto- curvas masa- planta general de diseño del proyecto- cortes generales del proyecto- secciones descriptivas de la celdas y taludes
Planta general de diseño del proyecto• Programación de celdas
Planta de diseño y detalles constructivos del control de:• Lixiviados• Biogás• Impermeabilización de celdas
Planta de diseño y detalles constructivos de infraestructura de control de entrada al relleno sanitario
• Sistema de monitoreo
Planta de diseño y detalles constructivos (desde el punto de vista arquitectónico, hidrosanitario, eléctrico, de detalle, herrería, cancelería, cimentación y estructura) de:
• Caminos interiores• Caminos externos• Control de aguas pluviales• Oficinas y áreas de servicios• Plano de señalización• Relación de precios de materiales y mano de
obra, así como análisis de precios unitarios• Tablas• Figuras• Croquis• Ilustraciones• Memoria fotográfica• Resultados de análisis y estudios específicos y de
campo (con cédulas y formatos de los estudios de campo)
• Cálculos de: diseño y dimensionamiento de los servicios, estructurales y electromecánicos de las instalaciones
9. Productos finalesEl consultor entregará un documento en cuya portada aparezca el título Proyecto Ejecutivo del Relleno Sanitario de _____________________________, en original, sin encuadernar ni engargolar, y ___ copias encuadernadas con portada especificada y las determinantes de las unidades orgánicas que esta Secretaría indique. En la contraportada, el consultor puede incluir las referencias de la firma: El índice del documento se debe entregar a las autoridades correspondientes para su aprobación y si el caso lo amerita y se autoriza, durante el desarrollo del trabajo se puede modificar. El trabajo se debe captar mediante los programas computacionales WORD para WINDOWS versión ___ o superior y EXCEL versión ___ o superior. A la Secretaría se le han de entregar los respaldos correspondientes, en discos compactos debidamente identificados.
9.1 Plazo de ejecuciónEl plazo para desarrollar el Proyecto Ejecutivo será de _____ meses.
Se celebrarán reuniones cada _________ mes(es) con la Secretaría y el Municipio para presentar el progreso del estudio y los resultados, entregando por escrito el informe parcial correspondiente. Se prevé el desarrolló de una reunión final de entrega del Proyecto.
9.2 Apoyo del MunicipioEl Municipio cooperará con la Secretaría y el Consultor para la realización del proyecto Ejecutivo, proporcionando toda la información y datos relacionados con la obra y siempre que sean solicitados por el Consultor. El Municipio será responsable de la veracidad de dicha información, facilitando la recopilación de información de otras fuentes como dependencias estatales, organismos de desarrollo económico y otras instituciones tales como universidades e institutos académicos.
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Problema: Se fincaron responsabilidades a los servidores públicos que condujeron una licitación por haber adjudicado el fallo antes de la fecha señalada en las bases.
Recomendación: Trate de evitarlo porque, efectivamente, se incurre en responsabilidad por cualquiera de los siguientes casos: revocar, modificar o suspender ilegítimamente el llamado a licitación; negar indebidamente la recepción de ofertas (propuestas); ilegítimamente rechazar alguna oferta; adjudicar prematuramente la licitación; y por la existencia de serios vicios en la convocatoria, las bases de licitación, en la adjudicación, etc.
Problema: La nueva tecnología contratada no produjo los resultados esperados.
Recomendación: Solicitar en las bases de licitación, dos certificaciones de dicha tecnología, al menos una de ellas realizada por una agencia o institución internacional del medio ambiente y otra, por un reconocido centro de certificación o laboratorio de pruebas en el área de residuos sólidos.
Problema: El concesionario no tiene la experiencia y/o la capacidad financiera suficiente para construir la obra u operar el servicio contratado.
Recomendación: Es importante comprobar previamente la confiabilidad técnica y económica del oferente ganador, investigando su prestigio y honorabilidad profesional a partir de consultar su desempeño con sus clientes anteriores.
Problema: El sistema instalado ha incrementado rápidamente su costo para el municipio.
Recomendación: Verificar que ningún oferente ofrezca costos subvalorados para sus productos o servicios al momento de revisar su oferta económica para la licitación.
A continuación se presenta un conjunto de problemas que, con base en la experiencia ocurrida en diferentes lugares del país durante los últimos años, han causado graves incon-venientes en licitaciones relacionadas con obras y servicios de apoyo a la gestión integral de residuos sólidos, siendo la mayoría de estos problemas originados por uno o más errores cometidos por los servidores o funcionarios públi-cos responsables de las diferentes etapas del procedimien-to de licitación al elaborar, concursar o por concluir mal el procedimiento de licitación o la toma de una mala decisión. Con el fin de minimizar la posibilidad de cometer estos errores una vez más, se exponen a continuación.
Problema: El sistema de apoyo a la gestión integral de RS licitado fue rechazado por la población.
Recomendación: Realice previamente, si es posible, pruebas piloto en diferentes grupos de la población por estrato social, en la cual se desea implantar este sistema y analice la respuesta obtenida. Verifique si el sistema anterior, a pesar de su antigüedad, tiene más ventajas para el usuario con relación al nuevo que se propondrá para ser licitado.
Problema: El sistema licitado no tuvo la aceptación pública deseada al ser implantado.
Recomendación: Realice una encuesta para determinar cuál o cuáles son los aspectos del sistema que desagradan o dificultan la participación del usuario; corríjalas y realice una amplia campaña de difusión para informar a la población usuaria.
Problema: La obra o el servicio licitado no es sostenible económicamente tal y como se había previsto.
Recomendación: Antes de definir la obra o servicio a licitar, se debe realizar un análisis costo-beneficio y, en su caso, solicitar a un especialista (o una institución especializada) en análisis de costos, que lleve a cabo corridas financieras para cada propuesta de los oferentes con el fin de verificar la congruencia financiera de cada propuesta.
Anexo 11. Errores que se pueden cometer al licitar obras y servicios para apoyar la gestión integral de residuos sólidos
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Problema: Se licitó la concesión de un servicio por el que ahora se paga una cantidad o tarifa mayor que cuando este servicio no estaba concesionado.
Recomendación: Se debe realizar siempre un análisis costo-beneficio y de costo-oportunidad (precios sombra) para determinar si vale la pena concesionar o no, una o más partes del servicio público de limpia.
Problema: Los oferentes entregaron en desorden el contenido de su propuesta.
Recomendación: Entregue a los oferentes una copia de la lista de verificación de recepción de documentos y propuestas previamente al acto de apertura de ofertas.
Problema: Se han presentado serios problemas en la disponibilidad oportuna de los insumos requeridos por una tecnología así como para su mantenimiento.
Recomendación: Realice un análisis del riesgo asociado con todas y cada una de las etapas relacionadas con las cadenas de proveedores de insumos y los inventarios de piezas y aditivos para soportar el mantenimiento para dicha tecnología.
Problema: Hace más de una semana que uno de los procesos del sistema de limpia pública no funciona y/o no opera adecuadamente causando problemas a las demás etapas del sistema de limpia pública.
Recomendación: Considere esta situación y otras posibles como accidentes, para fines de contar con planes de contingencia y solicitarlos en las bases de licitación correspondientes.
Problema: Se filtró indebidamente información privilegiada que produjo un serio conflicto con los oferentes de la licitación.
Recomendación: Desde la conformación del grupo técnico asesor para la evaluación y del Comité Ejecutivo Municipal de la Licitación, se deberá elegir a personal de total confianza para integrarlos, comprometiendo a los mismos a conservar la confidencialidad de toda la información manejada a lo largo de la licitación, realizando este compromiso, por escrito, con todo aquel que mantenga relación o intervenga en el procedimiento de la licitación quienes deberán, legal y profesionalmente, mantener el secreto para resguardar la misma.
Problema: El concesionario, aunque proporciona el servicio concesionado a través de la licitación, no cumple con la calidad ofrecida para el mismo.
Recomendación: Revise cuidadosamente las cláusulas de “contratación segura” con el apoyo de un especialista legal, para evitar que el concesionario incumpla o cumpla inadecuadamente con la calidad del servicio ofrecida en su propuesta de licitación.
Problema: Una vez firmado el contrato, no se otorgó el crédito presupuestal acordado.
Recomendación: Aunque la falta de crédito presupuestal no genera la nulidad del contrato (aunque sea ilegítimo), se producirá la eventual responsabilidad patrimonial, disciplinaria o política de acuerdo al caso concreto. Verifique primero si el crédito presupuestal está autorizado y existe la disponibilidad de los fondos que lo respalden.
Problema: Los oferentes se pusieron de acuerdo y ofrecieron precios más altos que los existentes en el mercado.
Recomendación: La licitación no garantiza, necesariamente, obtener la oferta más conveniente. De todas maneras, prevea la posible existencia de acuerdos fraudulentos y, si lo puede demostrar, actúe en consecuencia para declarar desierto el resultado de la licitación para volver a convocarla.
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Guía para la Revisión de Proyectos Ejecutivos, Planes de Regularización o Evaluación de la conformidad según la NOM-083-SEMARNAT-2003. Heredia Cantillana, Pablo; Sánchez Gómez, Jorge; Rodríguez Salinas, Marcos; Aguilar Vera, Rodrigo. 109 pp. México 2007.
Información Técnica sobre Reciclaje. Vest, Heinrich. SEGEM-GTZ. 98 pp. México, 2003.
La Basura en el Limbo: Desempeño de Gobiernos Locales y Participación Privada en el Manejo de Residuos Urbanos. Quadri de la Torre, Gabriel; Wehenpohl, Günther; (varios autores). COMIA-GTZ 98 pp. México, 2003.
Manual de Compostaje Municipal - Tratamiento de Residuos Urbanos. Rodríguez Salinas, Marcos; Córdova, Ana. INE-GTZ. 120 pp. México, 2006.
Manual para la Rehabilitación, Clausura y Saneamiento de Tiraderos a Cielo Abierto en el Estado de México. Wehenpohl, Günther; Hernández Barrios, Claudia. SEGEM-GTZ. 2a edición. 60 pp. México, 2002.
Manual para la Supervisión y Control de Rellenos Sanitarios. Wehenpohl, Günther; Hernández Barrios, Claudia; Heredia Cantillana, Pablo.SEMARNATGTZ.3a edición. 45 pp. México, 2006.
Alternativas de Disposición Final - Guía de Toma de Decisión. van Afferden, Manfred, et. al. SEGEM-GTZ. 24 pp. México, 2002.
Curso de Formación de Capacitadores. Ponencias y Material Didáctico. Wehenpohl, Günther; Heredia Cantillana, Pablo; (varios autores). Red Nacional de Promotores Ambientales para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos. SEMARNAT-GTZ. CD-ROM. 2a edición. México, 2005.
Estudio sobre la Cuestión de Género en la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos. Dos Santos Florisbela, Anna Lúcia; De Pauli, Liliana. SMAGEM-GTZ. 124 pp. México, 2006.
Guía de Cumplimiento de la NOM-083-SEMARNAT-2003. Hernández Barrios, Claudia; Wehenpohl, Günther; Heredia Cantillana, Pablo; de Buen Richkarday, Berta Helena. SEMARNAT-GTZ. 51 pp. México, 2004.
Guía para el Desarrollo, Presentación y Evaluación de Proyectos Ejecutivos para Rellenos Sanitarios. Hernández Barrios, Claudia; Wehenpohl, Günther; Sánchez Gómez, Jorge. SEGEM-GTZ. 64 pp. más anexos. México, 2003.
Guía para la Elaboración de Programas Municipales para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos. Wehenpohl, Günther; Hernández Barrios, Claudia. SEMARNAT-GTZ. 76 pp. México, 2006.
Guía para la Realización de Planes de Regularizaron conforme a la NOM-083-SEMARNAT-2003. Hernández Barrios, Claudia; Wehenpohl, Günther; Heredia Cantillana, Pablo. SEMARNAT-GTZ. 90 pp. México, 2005.
Publicaciones de GTZ y contrapartes sobre residuos sólidos
La Red Nacional de Promotores Ambientales para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Sólidos (RED GIRESOL) comenzó su gestación en Agosto del 2003, cuando la Cruzada Nacional por un México Limpio de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) solicitó apoyo a la Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit - GTZ GmbH ) para la realización de un curso de capacitación en materia de residuos sólidos urbanos. Ya desde un principio se identificó la posibilidad de incorporar todas las experiencias de más de 8 años desarrolladas en el tema por la GTZ en México. De tal forma el personal administrativo de la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental y el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable (CECADESU) de la SEMARNAT en conjunto con la GTZ desarrollaron el concepto, los aspectos organizativos, logísticos y académicos para la implementación de la RED.
La puesta en marcha del proyecto se concretó en marzo del 2004, presentando el concepto vía videoconferencia a todos los estados de la república mexicana. En la Primera Generación, donde participaron funcionarios públicos de 30 Estados (Delegaciones de SEMARNAT y Gobiernos Estatales), se logró un impacto a través de los promotores formados de más de 400 municipios capacitados.
Desde el 2005 la Asociación de Municipios de México A.C. (AMMAC) es inte-grante del equipo organizador de LA RED GIRESOL. Ya para la segunda generación, donde se sumaron universidades, ONGs, consultores privados y municipios, se había logrado asesorar y capacitar a más de 1000 municipios en 31 Estados de la Repúbli-ca. Para el 2006 los 120 promotores formados en la RED GIRESOL informaron ese año se asesoró y capacitó a más de 1500 municipios y se habían iniciado actividades concretas para el mejoramiento de la Prevención y gestión de los residuos a través de una serie de programas puntuales, al mismo tiempo se hizo una evaluación de los impactos de la RED por consultores externos.
En el 2007 se integró al comité organizador el Instituto Nacional de Ecología (INE) a través del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental (CENICA) para la preparación de la Cuarta Generación, cuya principal misión es certificar a los promotores en técnicas de formación y multiplicación y especialización en más de 25 tema, iniciar la formación en línea y fortalecer el portal latinoamericano de residuos sólidos – GIRESOL.ORG.
En el Portal www.giresol.org, se puede encontrar secciones de interés en el tema de residuos sólidos, una biblioteca virtual, una sección de noticias, un directorio de miembros, una sección de eventos, y un foro de discusión, todas estas secciones se encuentran en constante actualización, por ello los invitamos a enriquecerla, con lo que ustedes consideren importante para compartir con los demás visitantes del portal.
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Impreso en papel fabricado sin cloro elemental y librede ácido, contiene 100% de fibras recicladas.
Deutsche Gesellschaft fürTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Cooperación Técnica Alemana
Oficina de Representación de la GTZ en MéxicoAv. Santa Fe No. 170, Oficina 4-2-28Col. Lomas de Santa Fe, Del. Álvaro Obregón, C.P. 01210, México, D.F.T +52 55 85 03 99 35F +52 55 85 03 99 35E [email protected] www.gtz.de
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Blvd. Adolfo Ruíz Cortines No. 4209Col. Jardines en la Montaña,Del. TlalpanC.P. 14210, México, D.F.T +52 55 56 28 07 29F +52 55 56 28 08 98I www.semarnat.gob.mx