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GOBIERNO ABIERTO Y POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO Documento para la Mesa Temática de Trabajo
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Contenido 1. Introducción ......................................................................................................................................... 3
2. Panorama general la situación social en México ................................................................................. 4
3. Política social y gobierno abierto: transparencia, rendición de cuentas, combate a la corrupción y participación ciudadana ........................................................................................................................... 5
I. Transparencia .................................................................................................................................... 5
II. Rendición de cuentas ..................................................................................................................... 11
III. Combate a la corrupción ............................................................................................................... 14
IV. Participación ciudadana ................................................................................................................ 16
4. Aprovechamiento de las tecnologías de la información para el desarrollo social: buenas prácticas en INFONAVIT y Oportunidades .................................................................................................................. 21
Nuevas Tecnologías de la Información (TIC´S) en el Infonavit ........................................................... 21
NTIC’S en el Programa Oportunidades ............................................................................................... 22
5. Sobre las relaciones intergubernamentales en el caso de la política social ....................................... 23
7. Conclusiones ...................................................................................................................................... 27
Referencias ................................................................................................................................................. 29
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GOBIERNO ABIERTO Y POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO Ernesto Velasco Sánchez
1. Introducción
Desde hace ya algunos años, el concepto de gobierno abierto ha estado cada vez más presente en la
agenda pública de los países democráticos. En este documento, el concepto de gobierno abierto se
entenderá como el conjunto de prácticas que promueven la transparencia, la rendición de cuentas, el
combate a la corrupción, la participación ciudadana y el aprovechamiento de las tecnologías de la
información, a fin de mejorar las políticas y programas públicos.
Desde esta perspectiva, el gobierno abierto aspira a establecer una renovada relación entre
ciudadanía y gobierno que busca romper con mecanismos institucionales rígidos y burocráticos, para
dar paso a la creación de nuevos espacios de colaboración entre gobierno y sociedad para fortalecer
la participación ciudadana en los asuntos públicos. Bajo este enfoque, los tomadores de decisiones
son receptivos a las necesidades, ideas y prioridades de los ciudadanos (Open Society Justice
Initiative, 2006). El elemento básico es la promoción del intercambio de información constante entre,
desde y hacia el sector público (OCDE, 2005). La política social es una de las áreas donde mayor
potencial de mejora tiene, debido al papel prioritario de las iniciativas de desarrollo social en países
como México, donde el gasto público social ascendió a 11% del producto interno bruto en 2010
(CEPAL, 2012).
En México, en materia de gobierno abierto y política social, se han impulsado acciones para
prevenir la discrecionalidad y arbitrariedad en la operación de los programas sociales. Entre las
iniciativas más importantes están la introducción y mejora de las reglas de operación y lineamientos;
nuevos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas; reforzamiento del control y fiscalización;
y el fomento de la participación social, es decir, de su institucionalidad (Transparencia Mexicana,
2012). A pesar de estos avances, el propósito central de la política social, mejorar el bienestar de las
familias, no ha podido cumplirse en buena medida porque el gobierno federal ha aumentado la
dispersión de los programas en vez de priorizar aquellos que han demostrado su eficacia, complicando
así el monitoreo y la evaluación (Merino, 2012). Además, los avances de estas acciones están
diferenciados por ámbito de gobierno, institución, área de aplicación y programa.
El objetivo de este documento es presentar un diagnóstico sobre el gobierno abierto y la
política social en México, para servir de base a la integración del Plan de Acción 2013 – 2015 (PA15),
el cual “estará conformado por un número limitado de compromisos estratégicos, con una orientación a
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generar resultados e impactos de alto valor público y que tengan el potencial de transformar las
condiciones y calidad de vida de las personas” (Secretariado Técnico Tripartita, 2013).
A fin de cumplir con este objetivo, primero se presenta un panorama general de los retos más
importantes en materia social en México. Posteriormente, se hace un diagnóstico de los esfuerzos
gubernamentales para impulsar la transparencia, la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y
la participación ciudadana este sector de política, bajo la perspectiva del concepto de gobierno abierto.
Enseguida se presenta un conjunto de buenas prácticas en materia de uso de las tecnologías de la
información. Finalmente, se aborda el proceso de federalización del gasto y servicios en materia social.
Aunque todos los componentes están interrelacionados y, en particular, la participación ciudadana es
de crucial importancia en todos ellos, se presentan separados para dar orden a la exposición. Para
finalizar, se describen cuáles son los retos y las oportunidades que enfrenta la agenda de gobierno
abierto en el mediano y en el largo plazos.
2. Panorama general la situación social en México
En México, la política social ha tenido logros desiguales en la mejora del bienestar de las familias, en
particular entre aquellas con mayor desventaja. La falta de servicios de salud pública de calidad, de
una vivienda digna, de educación y una alimentación adecuada siguen siendo obstáculos para
disminuir la desigualdad y la pobreza en México:
• De acuerdo con la medición de la pobreza 2012 del Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2013), 45.5% de la población se encuentra en
situación de pobreza y 9.8% en pobreza extrema. Los estados que presentan mayor porcentaje
de pobreza y pobreza extrema son: Chiapas (74.7% y 32.1%), Guerrero (69.7% y 31.7%),
Puebla (64.5% y 17,6%) y Oaxaca (61.9% y 23.3%).
• La población del país enfrenta las siguientes carencias sociales: 61.2% de acceso a la
seguridad social, 23.3% de acceso a la alimentación, 21.5% de acceso a los servicios de salud,
21.2% de acceso a los servicios básicos en la vivienda, 19.2% de rezago educativo, y 13.6% de
calidad y espacios de la vivienda. 51.6% de la población tuvo un ingreso inferior a la línea de
bienestar y 20% tuvo un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo.
• Con respecto a la desigualdad, según el CONEVAL en 2012 el 10% más rico de la población
recibía aproximadamente 30% del ingreso, y el decil de menores ingresos captaba entre 16 y
17%. (CEPAL, 2012).
• Según el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), México se ubicó en el lugar 61, de 186 países, para el año 2012. El IDH de
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México es de 0.775, en una escala de 0 a 1 donde 1 significa mayor desarrollo humano, y el
país cayó cuatro lugares respecto al informe anterior de 2011.
El reto es generar dinámicas que permitan reducir las inequidades sociales y construir una
sociedad en que se hagan efectivos los derechos sociales de los ciudadanos. En materia de desarrollo
social, la Alianza por el Gobierno Abierto podría hacer contribuciones importantes en términos de
asegurar la continuidad a las políticas más efectivas en el mediano y largo plazo, eliminar la dispersión
de programas sociales, la opacidad que aún se registra en temas como la toma de decisiones sobre la
creación de nuevos programas, la rendición de cuentas en los programas que se implementan con la
participación de otros ámbitos de gobierno, permitir asignar el gasto social de manera más eficiente y
garantizar que los recursos públicos se canalicen de manera adecuada a los programas más
convenientes. Estos asuntos se analizan en las siguientes secciones.
3. Política social y gobierno abierto: transparencia, rendición de cuentas, combate a la corrupción y participación ciudadana
I. Transparencia
Las expectativas que se tienen con respecto a las políticas de transparencia han evolucionado, en la
medida en que se considera que promover la publicidad completa y oportuna de los objetivos,
gestiones, resultados e impactos de las actividades gubernamentales es sólo un primer paso. La
información pública también debe mejorar la toma de decisiones gubernamentales y la efectividad de
las políticas públicas. Al mismo tiempo, la transparencia también es un medio para generar canales de
colaboración entre gobierno y sociedad. En este sentido, se deben ampliar y arraigar los avances
obtenidos hasta ahora y complementarlos con nuevas iniciativas que permitan una gestión del
conocimiento que mejore sustantivamente las políticas, así como lograr una colaboración con la
sociedad para asegurar una rendición de cuentas más significativa.
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Cuadro 3. Evolución de las políticas de transparencia
Transparencia para saber Transparencia para resolver Transparencia para resolver en colaboración
Derecho a la información pública detallada sobre el
funcionamiento del gobierno.
Información pública para mejorar la toma de decisiones
públicas y para un mejor aprovechamiento de los bienes
y servicios públicos.
Información pública y abierta junto con mecanismos de
colaboración ciudadana para resolver problemas públicos.
Fuente: Secretaría de la Función Pública, 2012.
En el caso de la política social, la transparencia es una herramienta importante para facilitar el
acceso a los servicios públicos y a un pleno ejercicio de los derechos sociales.1 En este sentido va la
aprobación de la Ley General de Desarrollo Social, al hacer obligatoria la evaluación de los programas
sujetos a reglas de operación. Desde 2008, el CONEVAL ha coordinado el esfuerzo de publicar
mediante su portal de internet los informes de las evaluaciones y los compromisos para la mejora de
los programas, acciones y políticas de desarrollo social (Hernández, 2006). En total, cada año se han
evaluado más de 130 programas sociales con una metodología homogénea que favorece las
comparaciones. También se publica un Informe sobre los mecanismos de seguimiento de aspectos
susceptibles de mejora de los programas y acciones federales de desarrollo social. Gracias al
CONEVAL y al INEGI, contamos con una gran cantidad de información pública sobre las condiciones
socio económicas de la población y la pobreza en el país.
Un elemento fundamental de la transparencia ha sido la creación del Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED) operado de manera conjunta entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el CONEVAL. Gracias al SED, es posible conocer
las matrices de indicadores (MIR) para resultados de los programas sujetos a reglas de operación, así
como los informes de avance en dichos indicadores y diferentes reportes de evaluación. Con esta
herramienta se han generado insumos que permiten tanto mejorar los programas así como
comprender mejor los fines y propósitos que persigue cada uno.
1 Véase la interesante experiencia del programa Comunidades del IFAI (Zermeño Núñez, Domínguez Pérez, & Chávez López, 2010).
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Fuente: SHCP, 2012.
A pesar de estos avances, la transparencia en la política social tiene las siguientes debilidades:
• Falta de homogeneidad en la calidad y periodicidad de la información que publican las
instituciones del gobierno federal. Por ejemplo, en el sector salud es muy común el
hecho de que diferentes dependencias federales (Secretaría de Salud, IMSS, ISSSTE,
etc.) hagan públicos resultados distintos para una misma información solicitada. Esto
es indicativo de dos problemas clave en cuanto a transparencia: no se cuenta con una
sistematización de la información y las fuentes de la misma no siempre están abiertas
al escrutinio entre las dependencias y entidades, y menos de la ciudadanía.
• Los programas presupuestales aún presentan muy diferentes niveles de calidad en la
información que proporcionan y en la aplicación de las metodología de marco lógico,
por lo que aún existen varios de ellos que presentan datos insuficientes para realizar
valoraciones sobre su desempeño (GESOC, 2012).
• Durante los últimos años, el gobierno federal ha aumentado la dispersión de los
programas sociales sin hacer transparentes los criterios para crear nuevos programas y
en general se mantiene una lógica inercial en otros que han sido señalados como
incapaces de resolver los problemas públicos por los cuales fueron creados. Esto ha
complicado aún más el monitoreo y evaluación del gasto social. Así mientras en “en
2010 existían 273 Programas y Acciones federales de desarrollo social. Entre 2004 y
2007 se incrementó 17 por ciento el número de programas y 1 por ciento el
Gráfica 2. Evolución del gasto programable con Matrices de Indicadores de Resultados (Presupuesto de Egresos de la Federación, serie histórica 2008 – 2012)
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presupuesto de los mismos. Entre 2008 y 2011 se incrementó 11 por ciento el número
de instrumentos de política pública y el presupuesto aumentó 42 por ciento […] no
siempre queda clara la razón por la que se crean programas de desarrollo social año
con año. Unos son creados por el Poder Ejecutivo, otros por el Poder Legislativo y
otros por las entidades federativas, a través del Legislativo local, con el fin de que se
ejerza más presupuesto en los gobiernos estatales (CONEVAL, 2011)”. En buena
medida esto es síntoma de que no existen procedimientos estandarizados para la
creación de programas. A pesar de que por la vía de las evaluaciones de CONEVAL y
de los requerimientos del SED (matrices de indicadores, árboles de problemas y
objetivos, etc.), con frecuencia estas herramientas se aplican sobre programas que ya
están en operación o cuya creación ya ha sido decidida, por lo que resulta un ejercicio
“forzado”. Lo anterior no necesariamente contribuye a robustecer la decisión por medio
de asegurar la participación de actores clave en la misma así como el uso de la mejor
evidencia disponible sobre lo que sí funciona. En otras palabras, el proceso de decisión
para crear nuevos programas sigue siendo casuístico (Velasco Sánchez & Coss, 2013).
• Aún se carecen de “almacenes de conocimiento” que permitan concentrar la
información sobre evaluaciones, investigaciones, etc. nacionales e internacionales en
temas clave para la política social. Esto dificulta una toma de decisiones basada en
evidencia.2
• A esto se le suma la necesidad de crear o robustecer los sistemas que permitan la
interacción entre los ciudadanos y la información que se publica, de manera dispersa,
por diversas instituciones sobre los programas sociales federales. Hace falta fortalecer
los mecanismos para la incorporación efectiva de las OSC en la revisión y difusión de
las evaluaciones con lenguaje ciudadano, en la toma de decisiones, en el monitoreo y
en la búsqueda de soluciones a los problemas que se identifican para los programas y
políticas.
• La falta de utilización de avances en las tecnologías de la información, particularmente
en cuanto la georeferenciación de acciones de desarrollo social. En este sentido,
actualmente el gobierno federal cuenta con el portal www.mapas.gob.mx; el cual
solamente presenta información desactualizada sobre la ubicación de algunas oficinas
públicas federales, pero no va más allá en cuanto a la distribución de territorial de las
acciones, los beneficiarios y los presupuestos; o las formas de obtener servicios,
2 La experiencia del Reino Unido sobre la creación de knowledge pools y redes de conocimiento puede ser ilustrativa en este sentido. Véase (Velasco Sánchez, 2005)
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criterios de focalización, etc. Existen esfuerzos dentro de la APF por realizar este tipo
de ejercicios, pero siguen teniendo un propósito operativo por lo que son de consumo
interno3.
• Aún se presentan casos de falta de información suficiente que permita entender a
cabalidad las definiciones de poblaciones potenciales, objetivo y la selección e
herramientas de intervención. Por ejemplo, la Cruzada Nacional Contra el Hambre ha
estado en el centro de la agenda pública para el gobierno federal. Sin embargo, es
insuficiente la información pública sobre los criterios y la forma en la cual se focalizaron
los 400 municipios beneficiarios (Azuara Herrera, 2013). Tampoco hay información
suficiente en cuanto a los términos del Acuerdo Integral para el Desarrollo Social que la
SEDESOL ha suscrito con las entidades federativas. Además, aunque se ha pedido la
participación ciudadana vía una campaña publicitaria, se ha difundido información
sobre los mecanismos concretos mediante los cuales se puede participar
efectivamente.
Asimismo, hay un uso muy heterogéneo de las tecnologías de la información entre las
dependencias federales para ofrecer información a la ciudadanía. Entre los avances destacables se
encuentran dos portales relacionados con la operación del sistema de salud mexicano. El primero es el
Portal de Transparencia en Adquisiciones del IMSS (http://compras.imss.gob.mx/). Éste se creó con la
finalidad de generar una mayor competencia y mejores precios en la adquisición de medicamentos e
insumos médicos. En el portal se publica de manera constante y desagregada la información sobre el
gasto por rubro (bienes, servicios y obra pública), métodos de adquisición, compras centrales y
delegacionales, información sobre los proveedores del IMSS y datos sobre los productos más
comprados, entre otros.
El segundo es el Tablero de Abasto de Medicamentos del ISSSTE, el cual permite que los
derechohabientes cuenten con información a detalle de cómo se administra el abasto de insumos
terapéuticos y también le permite al usuario contar con información veraz y actualizada para lograr
disponer de los medicamentos que necesite.
En suma, ahora los ciudadanos acceden a una gran cantidad de información sobre los
recursos, diseño, operación y resultados de los programas de desarrollo social del gobierno federal. A
pesar de esto, quedan pendientes avances que vinculen de manera directa la transparencia con la
mejora de los resultados de las decisiones gubernamentales y con la creación de diversas plataformas
3 Por ejemplo, el Programa Oportunidades cuenta con sofisticados sistemas de georeferenciación desde hace varios años.
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para favorecer la colaboración entre gobierno y sociedad (cuadro 4), así como avanzar en la
generación de bases abiertas y georeferenciadas.
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Cuadro 4. Contribuciones de los portales de transparencia
Portal Garantiza el acceso a la información pública
Mejora la toma de decisiones y servicios
públicos
Promueve colaboración y participación
ciudadana
Evaluación de programas
sociales CONEVAL
Sí: se ofrece información pública relevante para
conocer de manera más detallada el
funcionamiento gubernamental
Parcialmente: se define la intención en el objetivo
del portal; aunque se publica los informes de
seguimiento de las recomendaciones,
todavía no se ofrece información acumulada
que favorezca el análisis.
No
Compras IMSS Parcialmente: se define
la intención en el objetivo del portal pero no se
ofrece información para saber las mejoras
generadas por estos portales.
No: se podría promover el registro en línea de
testigos sociales.
Tablero de abastos ISSSTE
Parcialmente: ofrece un apartado para las la
denuncias ciudadanas.
Fuente: Elaboración propia.
II. Rendición de cuentas
Los avances de gobierno abierto, en materia de rendición de cuentas para la política social, han sido
fragmentados, debido a que no se ha logrado articular los esfuerzos de gobierno en su conjunto, de
instituciones gubernamentales con iniciativas propias, de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
y de la academia en una política nacional unificada. El resultado es que el panorama es diferenciado
dependiendo del área de aplicación (salud, educación, vivienda, etc.) y del tipo de institución.
El Informe de Resultados IPRO 2012 (Transparencia Mexicana-PNUD, 2012) ilustra la
heterogeneidad existente en cuanto a la rendición de cuentas en la política social: si se revisan los
avances en cuanto a la existencia de padrones de beneficiarios públicos, la publicación de
presupuestos, ejercicios del gasto y de resultados, así como la existencia de información en medios
electrónicos, el balance es positivo en el ámbito federal. Destaca que nueve de cada diez (91.7%)
programas sociales registrados por parte del gobierno federal hacen público su presupuesto. Además,
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en el ámbito federal, 84.7% de los programas sociales registrados por dependencias federales
reportan que hacen público un informe sobre el ejercicio del gasto.
En esta materia también se han logrado avances con el Presupuesto Basado en Resultados
(PBR) y el SED. Actualmente 595 de 952 programas federales cuentan con Matrices de Indicadores de
Resultados (MIR) y para 2012 el gasto público asociado a estas MIR fue de 71.2 por ciento del total.
Desde 2007, se han realizado 1,031 evaluaciones externas a programas públicos presupuestarios. A
partir de esas evaluaciones se establecen aspectos susceptibles de mejora a los programas sociales
(por ejemplo, entre 2011 y 2012 se sugirieron 1,090 recomendaciones de este tipo, las cuales están
siendo atendidas). Sin embargo a nivel estatal el avance en temas de evaluación es significativamente
menor.
Ahora bien, cada sub sector de la política social también tiene su propio entramado institucional de
rendición de cuentas, como se señala en el cuadro siguiente:
Cuadro 5. Fortalezas y debilidades de los mecanismos de rendición de cuentas en la política
social
Sector Fortalezas Debilidades
Educación • Existencia del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
• Aplicación de pruebas estandarizadas a estudiantes.
• Se genera información suficiente para evaluar parcialmente tres aspectos claves para el sistema educativo mexicano: las condiciones de equidad, calidad y de eficiencia.
• Escasas facultades y capacidades técnicas en las entidades federativas para evaluar.
• Falta de acceso oportuno a información sobre desempeño escolar e indicadores de procesos desagregados a nivel escolar o de supervisión escolar.
• Los resultados obtenidos mediante las evaluaciones tienen consecuencias limitadas entre los actores responsables de administrar las escuelas y el sistema central.
• Pocos mecanismos de rendición de cuentas para las organizaciones sindicales.
• Pocos mecanismos de inclusión ciudadana en la evaluación y toma de decisiones. (Cárdenas, 2012)
Salud y
seguridad
social
• Hay un Sistema de Rendición de Cuentas a cargo de la Secretaría de Salud federal (Secretaría de Salud, 2012).
• Instituciones como el IMSS han logrado avances significativos que el ISSSTE ha retomado, por
• Gran heterogeneidad en los modelos de rendición de cuentas entre las instituciones principales que proveen servicios de salud.
• Pocos mecanismos de rendición de cuentas para las organizaciones sindicales.
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Sector Fortalezas Debilidades
ejemplo la revisión en su sistema de compras a cargo de la OCDE.
• Pocos mecanismos de inclusión ciudadana en la evaluación y toma de decisiones.
Política
laboral
• La Secretaría del Trabajo ha cumplido con los requerimientos de rendición de cuentas aplicables a toda la APF (STPS, 2012).
• Carencia de mecanismos de rendición de cuentas sindicales.
Alimentación • La SEDESOL cumple con los requerimientos de rendición de cuentas aplicables a toda la APF.
• El Programa Oportunidades cuenta con una fuerte tradición de apertura de datos y de evaluación con diversas metodologías, siendo considerado un ejemplo mundial en la materia. (Cortés, Escobar, & González de la Rocha, 2008)
• Una de las políticas principales de esta administración, la Cruzada Nacional Contra el Hambre, tiene pocos mecanismos de gobierno abierto en su diseño. Por ejemplo, aún no existe claridad sobre las decisiones de incorporación de ciertos municipios dentro del mismo (Azuara Herrera, 2013).
Vivienda • Hay avances particulares. Por ejemplo, INFONAVIT ha mejorado en la cantidad y calidad de información que presenta, así como en sistemas que fomentan la interactividad con los ciudadanos.
• No hay coordinación institucional en la política de vivienda, por lo que se carece de un sistema de rendición de cuentas efectivo con participación ciudadana.
Fuente: Elaboración propia.
Además de estas fortalezas y debilidades, se enfrentan los siguientes retos:
• La producción de reportes y evaluaciones suele carecer de retroalimentación ciudadana y
sanciones (Pardo, 2010).
• Incentivos contra la independencia en las evaluaciones a programas sociales. En general,
hay un problema potencial de sesgo a favor del implementador del programa debido a que,
en el caso de las evaluaciones no contratadas por el CONEVAL, el pago a los evaluadores
o sus futuras contrataciones dependen del ente evaluado. Esto puede potencialmente
restringir la independencia de los evaluadores. En buena medida esto se debe a que el
Programa Anual de Evaluación no cuenta con recursos propios.
• Persiste un uso muy heterogéneo de las tecnologías de la información para rendir cuentas.
Mientras el IMSS cuenta con un portal muy avanzado e interactivo donde rinde cuentas
sobre sus compras (http://compras.imss.gob.mx/); otras instituciones del mismo sector no
cuentan con información básica en la materia o existen sistemas de información que no son
públicos, tales como el Sistema de Información para la Administración del Fondo para el
Fortalecimiento de Acciones de Salud Pública en Entidades Federativas (SIAFASPE).
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• Las OSC tienen debilidades institucionales y están desarticuladas, lo cual limita sus
capacidades de interacción con los tres ámbitos de gobierno.
• La descentralización de sectores prioritarios de la política social y la ausencia de esquemas
de rendición de cuentas efectivos sobre información y ejercicio del gasto en una federación,
hace muy difícil tener un panorama completo sobre la totalidad de recursos financieros,
humanos y programas sociales existentes en el país.
III. Combate a la corrupción
Con respecto al combate a la corrupción, para la política social, el uso y asignación de los programas
sociales es el aspecto que requiere mayor atención, debido a que es posible utilizar los programas de
forma electoral mediante la compra, coerción o coacción del voto con promesas futuras o amenazas
de retirar beneficios. También aquí los avances en gobierno abierto están diferenciados,
principalmente entre la federación y los estados de la República.
Una de las dificultades para atender este problema es la falta institucionalidad de muchos de
estos programas sociales que se refleja entre otras cosas en la ausencia de un padrón único de
beneficiarios de programas sociales, lo cual impide conocer de manera certera el número de
beneficiarios, su ubicación, si reciben ayudas similares o idénticas por parte de otras instituciones
públicas, su perfil socio demográfico, etc. El CONEVAL cuenta con un Inventario de Programas y
Acciones Federales de Desarrollo Social. Este Inventario “integra y sistematiza información clave de
los programas del gobierno federal en una aplicación en línea que produce información estructurada y
sintética que puede contribuir tanto al análisis como a la toma de decisiones de política pública”.4 Sin
embargo, esto se queda todavía en la primera etapa de gobierno abierto, relacionada con el acceso a
la información, y no incluye las etapas de involucramiento de la sociedad a través de la utilización de la
misma. Por su parte, la SFP cuenta con el “Sistema de Integración de Información de los Padrones de
Beneficiarios” (SIIPP-G) que si bien presenta avances importantes, aún está incompleta (en buena
medida porque no ha sido posible generar Claves Únicas del Registro de Población para todos los
beneficiarios, además de las duplicidades existentes en dicho registro).
El blindaje electoral a los programas sociales se ha puesto en práctica desde 2001,
especialmente por la SEDESOL, que mantiene un programa al respecto (SEDESOL, 2013). La
información generada por el IPRO brinda una perspectiva sobre el estado del blindaje electoral en el
país (Transparencia Mexicana, 2013):
4 Disponible en http://www.CONEVAL.gob.mx/evaluacion/ipfe/Paginas/default.aspx.
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• Del total de programas sociales que se analizaron en 2012 (1,561; 1,488 correspondientes a
las entidades federativas y 73 federales), 72% reportaron contar con mecanismos para la
presentación de quejas y denuncias sobre su operación. Hay una diferencia de avance
importante, ya que mientras 96% de los programas federales reportan contar con estos
mecanismos, en los estados de la República la proporción es de 71%.
• Dentro de este mismo universo de programas, 72% tienen formalizados esquemas de difusión
de los mecanismos de quejas y denuncias electorales (por ejemplo, ante la Contraloría Social,
las Contralorías Generales de los Gobiernos Estatales, la Fiscalía Especializada para Delitos
Electorales, FEPADE, o la SFP). Aquí la federación y los estados son similares, ya que 78% de
los programas federales y 72% de los estatales reportan difundir esta información.
• Solamente 81% de estos programas sociales reportan informar a los servidores públicos sobre
las faltas administrativas y penales aplicables si utilizan recursos públicos con fines electorales.
La proporción es de 93% para los programas federales y de 80% para los que son
implementados por las entidades federativas.
Falta fortalecer la institucionalidad de los programas sociales, es decir, que se cuente con
lineamientos normativos claros y accesibles, que se mejoren los mecanismos de transparencia y
rendición de cuentas, los mecanismos de control y fiscalización y los mecanismos de participación
ciudadana para poder proteger a los programas en todo momento de un posible uso político –
electoral.
Con respecto a la participación de las OSC, destacan la creación del Manual Ciudadano
SEDESOL A los ojos de todos (Bohórquez y Palacios, 2012), así como, con el Programa de Monitoreo
Ciudadano del Instituto Nacional de Desarrollo Social, creado en 2005 y que brindaba capacitación y
asesoría técnica a las OSC para llevar a cabo ejercicios de monitoreo.
Dentro del Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción, la SFP suscribió unas Bases de Colaboración Interinstitucional en materia de Blindaje
Electoral. La SFP ha implementado acciones de difusión para los ciudadanos y funcionarios públicos
en el sitio http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/blindaje-electoral.html. De igual forma,
el sitio http://www.blindajeelectoral.gob.mx/, a cargo de la FEPADE, presenta información de
relevancia incluyendo quejas y denuncias.
En la actualidad se enfrentan los siguientes retos:
• Los convenios electorales que firman las entidades federativas con las dependencias
federales, especialmente la SFP, en materia de blindaje electoral, generalmente no definen
consecuencias específicas en caso de incumplimiento.
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• Las OSC enfrentan limitaciones técnicas y presupuestales para enfocarse en el
cumplimiento del monitoreo electoral. Además, sus agendas difieren en cuanto a
prioridades, lo cual contribuye a que no exista una política articulada en la materia.
• El uso de las tecnologías de la información se limita a la publicación de información vía
internet. No se aprovechan al máximo para establecer actividades transaccionales con la
ciudadanía en los tres ámbitos de gobierno.
• Si no se cuenta con un inventario nacional detallado de programas sociales federales,
estatales y municipales que, en tiempo real, reporte avance alcanzado difícilmente se
podrán eliminar los espacios de discrecionalidad en la asignación de apoyos
gubernamentales, aun y cuando el blindaje y el monitoreo se perfeccionen.
• Los mecanismos de quejas y denuncias son complejos y la comprobación de los tipos
penales es muy difícil, lo que inhibe la presentación de denuncias por parte de los
beneficiarios.
IV. Participación ciudadana
Aquí se retoma la definición de participación ciudadana de Alberto Olvera “la intervención organizada
de ciudadanos individuales o de organizaciones sociales y civiles en los asuntos públicos, que se lleva
a cabo en espacios y condiciones definidas, esto es, en vinculaciones socioestatales que puedan o no
estar definidas por la ley, y que permiten el desarrollo de una capacidad relativa de decisión en materia
de políticas públicas, control de la gestión gubernamental y/o evaluación de las políticas públicas a
partir de diversas formas de contraloría ciudadana” (Olvera Rivera, 2007).
Para la política social la participación es una vía importante de exigibilidad, es decir, se trata de
un elemento del proceso por medio del cual el Estado cumple con sus obligaciones en materia de
derechos sociales (Sandoval, 2001). La Ley General de Desarrollo Social reconoce en su artículo 61 el
derecho de los beneficiarios y de la sociedad en general a “participar de manera activa y
corresponsable en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social”. Sin
embargo, de acuerdo con el Informe de Resultados 2012 de la IPRO, el factor que menor valoración
obtuvo en casi todo los programas analizados fue justamente el de participación social (con una
valoración general de “medio”).
Los mecanismos de participación pueden ser de información, consulta, asociación o
coproducción, delegación o facultación, control o aprendizaje y pueden tener incidencia en diferentes
momentos del proceso de política pública: la agendación, la definición de un problema público, la
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construcción de alternativas de solución, la elección de la política a ejecutarse, la implementación y la
evaluación (Aguillar, 2001). A continuación se analizan bajo este esquema algunos mecanismos
comunes de participación en la política social.
Consejos consultivos. Son las instancias de “consulta y diálogo, que permiten la captación de
la voz de la ciudadanía en procesos deliberativos distinguiéndose por su formalidad e institucionalidad,
así como por concentrar las demandas de grupos sociales determinados y personalizables” (Gómez
Magaña, Varela Mattute, & Rivera Sánchez, 2012, pág. 23).
Con un papel fundamentalmente de información y consulta y generalmente ubicados en la fase
de implementación de las políticas y su evaluación (Hevia, Vergara-Lope, & Ávila Landa, 2011), dichos
consejos son uno de los mecanismos más extendidos desde su aparición durante la década de 1980, y
particularmente a partir del año 2000. La aprobación de la Ley General de Desarrollo Social, la Ley
General de Desarrollo Rural Sustentable, la Ley de Fomento de las Actividades Realizadas por las
Organizaciones de la Sociedad Civil, entre otras, han favorecido el establecimiento de estos consejos.
En 2008, en el gobierno federal existían 409 órganos colegiados, de los cuales 130 corresponden a
instancias con presencia de representantes gubernamentales y no gubernamentales, y 64 con
representación exclusivamente social (Hevia, Vergara-Lope, & Ávila Landa, 2011, pág. 73). En el
siguiente cuadro se presentan los números relativos:
Cuadro 6. Consejos consultivos de la política social
Sector Total de instancias por sector Instancias con presencia no
gubernamental
Número % del total existente en
el gobierno federal Número % % del sector
Desarrollo
social y
recursos
renovables
120 29.34 49 30.25 40.83
Educación y
cultura 81 19.80 24 14.81 29.62
Salud, trabajo
y seguridad
social
53 12.96 15 9.26 28.30
Fuente: Hevia e Isunza (2012, pág. 109) con ligeros cambios.
Los consejos que cuentan con presencia gubernamental y social (por ejemplo, los Consejos de
Participación Social definidos en la Ley General de Educación) normalmente tienen funciones de tipo
18
consultivo, mientras que aquellos que tienen sólo representación social (como los Comités de
Promoción Comunitaria del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades) suelen estar vinculados a
la operación de programas sociales, por lo que tienen funciones de tipo ejecutivo. Las funciones de
tipo decisorio quedan concentradas en las instancias que únicamente tienen representantes del
gobierno (por tanto, no son un mecanismo de participación social).
A pesar de que es un medio de fomento frecuente de la participación, no existen estándares o
lineamientos formalmente definidos que regulen su creación, nomenclatura y el grado de generalidad o
especificidad de los temas que abordan (Ramírez Caloca, 2008). Estos mecanismos presentan una
enorme diversidad en sus grados de institucionalización, composición, funcionamiento interno,
recursos a disposición y capacidad de incidencia en las políticas.
En suma, si bien los Consejos Consultivos se han vuelto un elemento común y arraigado del
marco institucional de las políticas sociales, son mecanismos que tienen un alcance limitado, al
concentrarse en funciones relacionadas con dar consejo de tipo no vinculante y al contar con
capacidad de incidencia desigual.
Participación de la sociedad civil en la provisión de bienes y servicios. El concepto de
corresponsabilidad es la base de este tipo de participación, que implica un esquema de co-producción
de las políticas o programas, ya que reconoce que las personas son sujetas de derechos pero también
de obligaciones en términos de contribuir la prestación de los servicios así como de asumir
comportamientos que aumenten la posibilidad de que se alcancen los resultados esperados.
Adicionalmente, en los últimos años se han creado esquemas que impulsan la co-producción de
servicios entre el gobierno federal y la sociedad civil. En particular, tanto la Ley General de Desarrollo
Social como la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil autorizan la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de
las acciones de desarrollo social.
En términos de dotar de información en la fase de implementación, se han hecho esfuerzos por
involucrar a los usuarios en el aseguramiento de la calidad de los servicios de carácter social. Ejemplo
de esto fue la incorporación las denominadas Cartas Compromiso al Ciudadano durante el sexenio
2000-2006 (Mesta Delgado, 2004). La idea es que los ciudadanos tengan mayor conocimiento sobre la
calidad de atención que deben esperar e informarles sobre qué hacer en caso de que ésta no cumpla
con los estándares comprometidos. Esta iniciativa que permite revertir las asimetrías de información
entre beneficiarios y funcionarios, ha perdido impulso en años resientes, lo que implica regresar la
situación anterior.
Igual en la etapa de implementación, ha sido relevante en el caso de la educación el impulso
que se ha dado a los Consejos Escolares de Participación Social (Consejo Escolar), órgano colegiado
19
formado por alumnos, maestros, padres de familia, exalumnos, miembros de la comunidad y el
director, particularmente por medio del Programa Escuelas de Calidad (PEC). El PEC inició en abril de
2001 y otorga recursos a las escuelas seleccionadas que pueden ser utilizados para obtener apoyo
técnico (asesorías) o usarse para financiar actividades de los establecimientos educativos. Las
escuelas beneficiarias deben elaborar un Plan Estratégico de Transformación Escolar (PETE) y un
Plan Anual de Trabajo (PAT). El PETE establece metas específicas y cuantificables, mismas que
buscarán alcanzarse, a partir de la colaboración entre los diferentes actores de la comunidad escolar.
En el PAT se definen aquellas actividades que se llevarán a cabo y los gastos que cada una de ellas
implican (Secretaría de Educación Pública, 2013). Este esquema ha tenido un resultado positivo en
términos de que las escuelas que han participado en el PEC por al menos cuatro años tienen en
promedio mejores resultados en la prueba ENLACE que aquellas que no participan en dicho Programa
(Santizo Rodall, 2012, pág. 151).
El funcionamiento de estos Consejos presenta retos importantes: existe aún el fenómeno de la
simulación, en que se instalan los consejos pero no funcionan en la realidad (Bracho, 2009, pág. 96).
Otro asunto importante se refiere a la falta de motivación de las madres y los padres a participar
(Santizo Rodall, 2012, pág. 111).
Otro ejemplo de involucramiento en la etapa de implementación por medio del control, ha sido
la experiencia para involucrar a las madres y padres de familia a las guarderías de prestación directo e
indirecta a cargo del IMSS. Tras la tragedia sucedida en una de las guarderías en Hermosillo, Sonora
en el año 2009, el IMSS estableció un acuerdo con Transparencia Mexicana (TM) para que diseñara
un mecanismo que permitiera una participación ordenada, sistemática y que generara información útil
para mejorar el programa. El mecanismo implicaba seleccionar aleatoriamente a los padres y madres
de familia que serían invitados a participar de manera voluntaria, generar materiales y acciones de
capacitación para que en las visitas se recolectara la información relevante y de manera confiable,
establecer el calendario de visitas mensual (selección aleatoria de hasta 150 de las guarderías
existentes, divididas entre las 35 delegaciones existentes), establecer un sistema de captura de la
información y la generación de informes por parte de Transparencia Mexicana (Instituto Mexicano del
Seguro Social, 2013), con miras a mejorar las condiciones de seguridad, higiene y funcionamiento de
las guarderías.
Contraloría social. Aquí se restringirá el concepto al sentido original del término que se refiere
al mecanismo de vigilancia que ejercen los beneficiarios de programas sociales (Bohórquez, Palacios,
& Hernández, 2012). Este tipo se mecanismos fue incorporado en el artículo 61 de la Ley General de
Desarrollo Social, también llamados comités de vigilancia. Su objetivo es incorporar a los ciudadanos y
a organizaciones no gubernamentales para asegurar que las acciones se realicen de acuerdo con las
20
especificaciones normativas, de calidad y costo. Resultan particularmente importantes en el caso de la
realización de obras relacionadas con infraestructura social básica y en programas de entrega de
beneficios directos a la población. Durante 2000-2006, se hizo un esfuerzo importante por dotar de un
alcance mayor a los ejercicios de contraloría social por medio de la creación de un Sistema Integral de
Contraloría Social, el establecimiento de un Programa de Promoción de la Contraloría Social, el diseño
de varios materiales de difusión y apoyo, así como la realización de acciones de acompañamiento a
los gobiernos municipales (Hevia de Jara, 2006).
En el caso de los programas sociales, el funcionamiento de los mecanismos de contraloría
social se define en las reglas de operación. Algunos programas han elaborado guías o manuales
específicos. De acuerdo con el Informe de Resultados IPRO 2012, de los 72 programas de desarrollo
social del ámbito federal analizados, 83% contaban con mecanismos de contraloría social
(Transparencia Mexicana-PNUD, 2012). En 2011, la SFP reporta que se establecieron 58,218 comités
integrados por 188,37 personas, que vigilaron el destino de 55 millones de pesos. Adicionalmente, la
SFP realizó tareas de capacitación a diferentes actores de los programas sociales, entre los que
destacan 46, 813 miembros de comités de contraloría social. También se reporta el establecimiento de
un Sistema Nacional de Indicadores de Contraloría Social, que incluye datos sobre gestión,
desempeño, resultados e impactos (Secretaría de la Función Pública, 2011).
En términos de la participación social en la política social, desde la Alianza para el Gobierno
Abierto existen posibilidades de fortalecerla:
• Aún se carece de procedimientos estandarizados que aseguren tanto la incorporación
oportunidad de información y evidencia disponible, como estándares de participación que
aseguren una verdadera deliberación con los actores clave. Se trata aún de procesos que
ocurren de manera diferente en diferentes casos y circunstancias (Velasco Sánchez & Coss,
2013).
• Aún existen limitaciones a las OSC en cuanto su participación dentro de las evaluaciones que
se conducen desde el propio gobierno.
• Aún pueden generalizarse las buenas prácticas de evaluación cualitativa desarrolladas en el
caso, por ejemplo, del Programa Oportunidades (Cortés, Escobar, & González de la Rocha,
2008), que permiten la integración de diferentes puntos de vista en la valoración de los
programas de desarrollo social. La incorporación de estudios con un enfoque de llamada
“cuarta generación” o “evaluación democrática” que acepte “el pluralismo de valores y trata de
representar un abanico de intereses en la formulación de las cuestiones” (MacDonald citado en
(Simon, 1987, pág. 61)) permite dar a la sociedad civil no sólo el papel de analista de la
realidad (que sólo unas pocas organizaciones pueden realizar dadas las limitaciones de
21
expertise presentes en el sector) sino también como sujetos que construyen la realidad de los
programas a evaluar. Otro instrumento que puede utilizarse es la instauración de “jurados
ciudadanos”, que tienen tres características: a) se integran a partir de un sorteo entre
ciudadanos de una localidad o grupo afectado, b) expertos son llamados a testificar frente al
jurado, que los interroga y sintetiza conclusiones; y c) el proceso es supervisado por un grupo
de actores interesados que tomarán la decisión a partir del reporte que entregue el jurado
(Wakeford, 2002).
• Hay oportunidades en el reforzamiento de instrumentos ya existentes tales como la contraloría
social (aprovechando las tecnologías para facilitar el involucramiento de la sociedad civil
organizada en los procesos de vigilancia) y los consejos consultivos (donde se requieren
estándares para asegurar una incidencia más eficaz a partir de generar estándares para su
integración, funcionamiento e instrumentos para hacer recomendaciones y peticiones, y sobre
su renovación).
• Finalmente, está el reto de ampliar la efectividad de la participación social en la prestación de
servicios, estableciendo con claridad las responsabilidades individuales y colectivas entre los
actores participantes y garantizando que los mecanismos de quejas y denuncias operen
adecuadamente.
4. Aprovechamiento de las tecnologías de la información para el desarrollo social: buenas prácticas en INFONAVIT y Oportunidades
En esta sección se presentan a modo de buenas prácticas, dos casos de utilización de las tecnólogas
para facilitar la efectivización de derechos sociales.
Nuevas Tecnologías de la Información (TIC´S) en el Infonavit
El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) es una de las
instituciones que mayor uso ha hecho de las tecnologías para mejorar su operación interna,
transparencia y la calidad de su servicio. Por ejemplo, para reducir las visitas de los derechohabientes
directamente a las oficinas y comenzar a mejorar los mecanismos de contacto entre el ciudadano y la
dependencia se decidió estimular el uso de canales alternos de comunicación (teléfono Infonatel,
Internet y kioscos interactivos). En el caso de internet, entre mayo de 2002 y diciembre de 2005 el
portal de internet recibió hasta 200 millones de visitas en las cuáles 8 de cada 10 usuarios realizó una
transacción con el INFONAVIT. A partir de 2006 se permitió la consulta de información mediante
22
mensajes de texto desde teléfonos móviles (SMS). Con la finalidad de liberar la carga de los Centros
de Servicios (CESI) se comenzaron a utilizar computadoras con tecnología Touch Screen en las que
se pueden realizar consultas o trámites frecuentes. (Cerdán, González, & Velasco, 2006).
Recientemente el Instituto dio un paso adicional en el uso de tecnologías. En coordinación con
el Fovissste y con la Sociedad Hipotecaria Nacional, se creó el Registro Único de Vivienda (RUV) que
permite a los desarrolladores ingresar la información sobre los proyectos que están realizando, de
manera que se evitan tener que dar la misma información a diferentes instancias gubernamentales.
Este registro funciona en línea mediante el sitio www.micasa.gob.mx. Con base en el registro, se
construyó un Sistema de Información Geográfica (SIG) que permite, por medio de una página de
internet de libre acceso, la localización de los desarrollos que pueden ser adquiridos por los
derechohabientes, ofreciendo información sobre las características de la vivienda (precio, superficie,
número de habitaciones, etc.) y de la calidad del entorno de la misma (vías de acceso, rutas de
transporte público, mercados, escuelas, comercios etc). De esta manera, se logra tanto hacer más
eficiente la oferta al evitar la concentración innecesaria de los proyectos de construcción, así como
mejorar las decisiones de compra de los derechohabientes, lo que a su vez tiene repercusiones sobre
el cumplimiento en los pagos de las hipotecas otorgadas (Velasco Sánchez, 2011).
NTIC’S en el Programa Oportunidades
En este programa el proceso de entrega de apoyos sociales ha sido muy costoso tanto internamente
como para los mismos receptores del apoyo gubernamental (Mariscal & Lepore, 2012). Por eso, a
fines de 2008 se realizó un programa piloto para hacer transferencias de manera electrónica,
empleando Terminales de Punto de Venta (TPV), tarjetas de identificación biométrica que funcionan
como monederos electrónicos y lectores de huella dactilar como medios de identificación (Mariscal &
Lepore, 2012). El piloto se aplicó en tiendas Diconsa que fungieron como puntos de entrega de los
apoyos de Oportunidades. Esta prueba piloto demostró que el uso de TPV, tarjetas biométricas y
lectores de huellas digitales pueden generar mayor certeza sobre la entrega y sobre el destino de las
transferencias otorgadas (se evita transferir dinero a personas que no corresponden o duplicar el
apoyo a población adscrita a otros programas).
En coordinación con la consultora McKinsey y el apoyo de la Fundación Bill y Melinda Gates,
se decidió ampliar el programa utilizando tarjetas de débito asociadas a una cuenta bancaria del Banco
de Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI). La intención es que las tiendas Diconsa
también se desempeñen como corresponsales bancarios capaces de ofrecer e incentivar el uso de
servicios financieros básicos como el ahorro.
23
5. Sobre las relaciones intergubernamentales en el caso de la política social
Es importante señalar que en México los procesos de descentralización han tenido como resultado la
redefinición de las políticas sociales y la prestación de servicios: se ha constituido un sistema de
política multinivel, con amplias áreas de responsabilidad compartida entre los diferentes ámbitos de
gobierno (Jordana & Gomá, 2004), como resultado de la federalización del presupuesto federal y de la
descentralización de la operación de ciertos servicios de carácter social.
El proceso de federalización del gasto público se ha acelerado desde mediados de la década
de 1990, con la eliminación del Programa Nacional de Solidaridad, cuyos recursos fueron
prácticamente en su totalidad descentralizados (Cabrero, 2004). En 1997 se introdujeron cambios
importantes al PEF, creándose el Ramo 33, en el que se incluían fondos relacionados con diversos
servicios y programas sociales, como vía para canalizar las aportaciones federales a estados y
municipios. Los fondos del Ramo 33 que tienen vinculación con la política social son:
• Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB);
• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);
• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS);
• Fondo de aportaciones Múltiples (FAM); y
• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA)
La creación del Ramo 33 representó un avance porque establecía reglas preestablecidas y
conocidas para la asignación de los recursos, así como la posibilidad de introducir criterios de equidad
y eficacia (Scott, 2004). En algunos casos dichas fórmulas siguen teniendo un carácter inercial y más
bien acentúan las desigualdades regionales (Coneval, 2011b). Como se puede ver en la gráfica 1, las
aportaciones federales a estados y municipios han aumentado de importante manera en los años
recientes.
24
Respecto a la descentralización de servicios, desde la década de 1990 se han implementado
estrategias de tipo “de arriba hacia abajo”, teniendo como resultado el establecimiento de una
compleja red de actores en áreas de política como la salud, la educación y el desarrollo integral de la
familia entre otros.
El gobierno federal conserva funciones “normativas”, mientras que los gobiernos estatales y
municipales la operación de servicios. El efecto es que se debilitó el control jerárquico y político con el
que contaba el gobierno federal, en favor de acercar la responsabilidad de la prestación de los servicio
a los gobiernos más cercanos a los usuarios o beneficiarios. Esto implica que el gobierno federal tiene
que recurrir a métodos “indirectos” de gestión, que involucran tanto la generación de normas,
lineamientos, etc., como intensos esfuerzos de negociación. Los gobiernos subnacionales también han
generado sus propias iniciativas de intervención en materia de desarrollo social, con mayor o menor
grado de activismo, que puede complementar pero también competir con las acciones del gobierno
federal (Cabrero, 2004).
Gráfica 1. Gasto total de las aportaciones federales para entidades federativas y municipios
(Millones de pesos constantes de 2012)
25
Cuadro 1. Acuerdos y convenios de descentralización más importantes
Fuente: Elaboración propia.
Tanto el CONEVAL como la Auditoría Superior de la Federación (ASF) han señalado que la
asignación de recursos en algunos fondos del Ramo 33 presenta falta de claridad en la definición de
sus conceptos, fuentes de información y los cálculos para la asignación de los recursos (Coneval,
2011b). También se ha señalado la débil rendición de cuentas sobre el ejercicio del gasto social.
Además, aunque la Ley General de Contabilidad Gubernamental pretende avanzar en la dirección de
la homologación de la información contable en todo el país, aún no se ha logrado este propósito a
plenitud (IMCO, 2012)
Además, las iniciativas de los gobiernos estatales presentan niveles muy desiguales de calidad
institucional. De acuerdo al Informe de Resultados 2012 de la Iniciativa para el Fortalecimiento de la
Institucionalidad de los Programas Sociales (IPRO) (Transparencia Mexicana – PNUD, 2012), los
programas de los gobiernos estatales presentan niveles por debajo de los federales en criterios como
el contar con reglas de operación, (81.9% contra 91.7%), publicar su presupuesto (53.8% contra
91.7%), generar informes sobre el ejercicio del gasto (49.6% contra 84.7%), tener un padrón público de
beneficiarios (59.6% contra 84.7%), establecer mecanismos de queja y denuncia (66.6% contra
97.2%), y contar con esquemas de contraloría social (35.9% contra 83.3%), entre otros.
Además de las debilidades del sistema de rendición de cuentas del gobierno federal, las
entidades federativas presentan grandes diferencias en su capacidad para evaluar sus políticas y
• Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud (ANDSS).
• Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB).
• Convenio de Coordinación en materia de Seguridad Pública.
• Convenio de Coordinación para la Federalización de los Servicios de Educación
Profesional Técnica (CONALET).
• Convenio de Coordinación para la Federalización de los Servicios de Educación
para Adultos (INEA)
• Convenios de Colaboración en Materia de Asistencia Social (DIF)
• Convenios de Coordinación para la construcción, equipamiento y rehabilitación de
instalaciones educativas en general (CAPFCE).
• Convenios de Desarrollo Social (para el ejercicio de los recursos del Ramo 26 para
infraestructura básica).
26
programas de desarrollo social. De acuerdo al CONEVAL sólo el Distrito Federal cuenta con un plan
de las evaluaciones a realizar, en 11 estados no existe una exigencia legal de publicar los reportes de
las evaluaciones y sólo tres realizan un seguimiento efectivo de las recomendaciones derivadas de las
evaluaciones (Coneval, 2011a).
De igual forma, existen problemas de control y fiscalización de los gastos, particularmente en el
caso de los fondos destinados al desarrollo social. La ASF reconoce que existen violaciones
recurrentes a las normas y procedimientos, como se muestra en el cuadro 2.
Cuadro 2. Irregularidades detectadas por la Auditoría Superior de la Federación
Fondo Irregularidades detectadas por ASF FAEB (Educación básica y normal). Pagos a personal sin evaluaciones o lineamientos
claros
AETA (Educación tecnológica y de adultos) Los recursos se asignaron por matrícula y no por rezagos educativos
FAM ((Aportaciones múltiples: infraestructura educativa y desayunos escolares, entre otros)
Recursos cuyo destino se desconoce y dinero que no llega a los municipios más pobres, tal como lo establece la Ley de Coordinación Fiscal.
FASSA (Servicios de salud). Falta de documentación comprobatoria del gasto y falta de evaluación del fondo.
FASP (Seguridad pública) Dinero asignado a conceptos que no se vinculan con los objetivos del fondo o cuyo destino no se pudo identificar
FAFEF (Fortalecimiento de entidades federativas; inversión en infraestructura física y saneamiento financiero, entre otros)
Recursos cuyo destino no se identificó, pagos en exceso u obra de infraestructura financiada que no se encuentra relacionada con el objetivo del fondo
FAIS (Infraestructura social) Municipal. Obras y acciones que no benefician a la población objetivo y falta de evaluación de impactos sociales de fondo
FORTAMUN-DF (Fortalecimiento de municipios: agua, pago de obligaciones financieras y seguridad pública, entre otros)
En los montos correspondientes al tema de seguridad pública, reducida canalización de recursos a proyectos de impacto elevado.
Fuente: Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C., www.pesosycontrapesos.org
Hay retos importantes para impulsar mediante la agenda de gobierno abierto en cuanto la
coordinación intergubernamental de la política social:
27
• Aún existen amplias zonas de duplicidad y traslape de las acciones realizadas por los
diferentes órdenes de gobierno, por lo que es importante establecer estándares nacionales
para la formulación, operación y evaluación de programas de desarrollo social que homologuen
criterios de operación, definiciones de problemas, poblaciones objetivo, etc.
• La consolidación del Sistema Nacional de Fiscalización podría verse fortalecida por medio de la
inclusión de la sociedad civil organizada y beneficiarios de los programas sociales, mediante el
aprovechamiento de las tecnologías de la comunicación y la información, de manera que
labores tales como la verificación de obras, la entrega de recursos, etc. pueda ser monitoreada
a distancia y en tiempo real.
• Aún se puede avanzar en el diseño de metodologías para el diseño y evaluación de programas
intergubernamentales que, desde un enfoque de redes, permitan la definición de problemas a
partir de considerar los puntos de vista de diferentes ámbitos de gobierno, asigne
responsabilidades, asegure el establecimiento de formas de coordinación adecuadas y que
incluya la valoración final de la eficacia de la acción por el usuario final o beneficiario.
7. Conclusiones
El enfoque del gobierno abierto puede realizar contribuciones importantes en el campo de la política
social para asegurar una mayor eficiencia, eficacia y sensibilidad a las necesidades de los
beneficiarios y de la ciudadanía en general. Se busca que el Plan de Acción 2013-2015 incorpore
compromisos que sean estratégicos y con una orientación a generar resultados e impactos de alto
valor público y que tengan el potencial de transformar las condiciones y calidad de vida de las
personas. Estos compromisos se entienden como resultados concretos a ser realizados en los
próximos meses y que puedan ser monitoreables y evaluables.
En el caso de la política social, aún hay retos importantes que pueden ser considerados. En
primer lugar, si bien como nunca antes se cuenta con información sobre la realidad social del país y
sobre los programas de desarrollo social del gobierno federal, aún quedan retos importantes como
facilitar la difusión y comprensión de esta información por parte de la ciudanía, avanzar en asegurar la
generación oportuna y suficiente de información para valorar el desempeño de todos los programas y
transparentar las decisiones sobre la creación de nuevas intervenciones, de manera que no se
dispersen o dupliquen los esfuerzos y los recursos.
En segundo lugar, con relación a la transparencia, aún se puede avanzar en la generación de
bases de datos abiertas, georeferenciadas y actualizadas en tiempo real, que faciliten el
involucramiento e interacción con la ciudadanía. De igual manera, se debe concluir la consolidación de
28
un padrón único georeferenciado de beneficiarios de los programas sociales. Las tecnologías, en
particular aquellas de tipo móvil, pueden servir para cerrar las brechas digitales y ampliar las
oportunidades de acceder a servicios o participar en el monitoreo de los mismos. Asimismo, existen
posibilidades de escalar y generalizar las experiencias exitosas de uso de tecnologías para
transparentar y mejorar la calidad de los servicios, como ha ocurrido en el caso del sector salud.
En tercer lugar, el impulso a los esquemas de co-producción de servicios sigue siendo un asunto a
explorar con mayor intensidad, aprendiendo lecciones del pasado en la materia. En tema de control
social, se requiere seguir el esfuerzo por fortalecer la participación informada, así como reforzar la
contraloría social, los diferentes consejos con representación de la sociedad civil y los mecanismos de
quejas y denuncias en la vía administrativa.
En cuarto lugar, todavía quedan espacios de opacidad y de baja calidad institucional en la
relación entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales en temas como la asignación de los
recursos y la comprobación del destino del gasto. Avanzar en la incorporación de los principios del
Gobierno Abierto en la operación de los fondos federalizados y en las reglas de operación de
programas federales ejecutados en colaboración con otros órdenes de gobierno sigue siendo un
asunto importante. Igualmente, aún se requiere conocer a cabalidad las características de los
programas de desarrollo social que diferentes ámbitos de gobierno realizan, de manera que sea
posible identificar sinergias, duplicidades, contradicciones e ineficiencias. Por otra parte, aún queda
mucho por hacer en relación con mejorar el control, fiscalización y rendición de cuentas en el caso de
los recursos transferidos por la federación a estados y municipios, mediante el aprovechamiento de las
tecnologías y la participación de la sociedad civil organizada.
Finalmente, un reto importante es pasar de la transparencia a un modelo de participación
ciudadana que permita tanto la incorporación oportuna de la mejor información y evidencia disponible,
como mecanismos que aseguren una verdadera deliberación con los actores clave y genere cambios y
mejoras en las políticas sociales. Esto incluye generalizar las buenas prácticas de evaluación
cualitativa desarrolladas, por ejemplo, por el Programa Oportunidades, que permiten la integración de
diferentes puntos de vista en la valoración de los programas de desarrollo social.
29
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