1Resumen

En Amrica Latina, la regin ms urbanizada del mundo, persisten serios problemas de pobreza y desigualdad; 111 millones de personas viven en asentamientos informales altamente vulnerables a desastres. El 80% del impacto de los desastres se siente en las ciudades y afecta sobre todo a las poblaciones ms pobres. Esta gua describe la compleja interaccin entre los procesos de urbanizacin y los peligros naturales que generan e intensifican los riesgos de desastres en Amrica Latina. Asimismo, describe la evolucin de la gestin del riesgo en la regin con ejemplos de los principales logros en el desarrollo de ciudades ms resilientes. La gua analiza los factores contextuales que han facilitado estos logros e identifica las principales lecciones para otras regiones. Al final se incluye una lista de instituciones y publicaciones para mayor referencia. Este artculo es parte de una investigacin desarrollada en el marco del programa ELLA (Evidence and Lessons from Latin America) por el rea de consultoras de Soluciones Prcticas.

Palabras claves: gestin del riesgo urbano, ciudades, desastres, ELLA, ciudades resilientes, pobreza, planificacin urbana, reasentamiento, ordenamiento territorial, gobernabilidad, respuesta a emergencias.

* Coordinador del Programa de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico de Soluciones Prcticas en Per.

Por: Max Watanabe*

Gestin del riesgo de desastres en ciudades de Amrica Latina

Apuntes de InvestigAccin N 4, Febrero 2015 - Junio 2015

2Panorama del proceso de urbanizacin en Amrica LatinaEn Amrica Latina viven alrededor de 600 millones de personas; casi el 80% de esta

poblacin habita en las ciudades, por lo cual es la regin ms urbanizada del mundo. Las principales megaciudades son Ciudad de Mxico, So Paulo, Buenos Aires y Ro de Janeiro, que albergan a ms de 10 millones de personas.1 Lima, Bogot, Santiago de Chile y Belo Horizonte tienen una poblacin de entre 5 y 10 millones de personas.

Los procesos de urbanizacin comenzaron repentinamente entre las dcadas de 1950 y 1990 causando degradacin ambiental y aumentando la desigualdad social. Si bien los pases de la regin han avanzado considerablemente en la reduccin de la pobreza durante los ltimos diez aos, los asentamientos informales albergan a 111 millones de personas en zonas urbanas, lo cual es una evidencia concreta de la desigualdad persistente en la regin. Esta desigualdad tambin es evidente por la enorme disparidad en cuanto a ingresos, desempleo y trabajo informal, exacerbada por factores como la brecha educativa, la debilidad de los sistemas de seguridad social y el aumento de familias numerosas en la poblacin pobre. Vivir en un barrio marginal reduce las oportunidades de un individuo de acceder a trabajo, educacin y servicios bsicos, aumenta la exposicin a la violencia y la vulnerabilidad a los desastres.

El desafo es mejorar las condiciones de vida de la poblacin urbana pobre cultivando la voluntad poltica necesaria para mejorar los servicios sociales y la infraestructura, por ejemplo, instalaciones de salud, educacin, cultura, bienestar y recreo. Para lograr estos objetivos, las polticas territoriales deben promover estrategias que rectifiquen los patrones de crecimiento urbano existentes, eviten la expansin dispersa y reduzcan la densidad poblacional, utilizando mejor el espacio disponible para evitar generar mayor segmentacin fsica y social.2

Asimismo, las ciudades enfrentan otro enorme desafo: el proceso de urbanizacin de los desastres, es decir, la compleja interrelacin entre peligros naturales, procesos sociales y de urbanizacin, adems de otras condiciones de vulnerabilidad, que explican el carcter y el impacto de los desastres en la regin. Sin embargo, esta dimensin del riesgo no es exclusiva de Amrica Latina. Segn algunos informes de frica, 166 desastres urbanos de gran escala afectaron a 3,3 millones de personas entre 1997 y 2008. Se estima que en 2050 la poblacin urbana de frica ser el 60% del total de la poblacin, aunque algunos pases africanos alcanzarn este porcentaje en 2030.Sin medidas adecuadas de prevencin y mitigacin, la poblacin urbana enfrentar desastres con mayor frecuencia e intensidad. En cuanto a Asia, 44,7 millones de personas viven en zonas expuestas a inundaciones. Con siete de las diez ciudades ms populosas del mundo y una poblacin urbana que se duplicar de 1,36 mil millones a 2,64 mil millones en 2030,3 una tarea urgente para Asia es adoptar estrategias integrales de gestin del riesgo de desastres.

1 ONU-Habitat. 2009. Global Urban Indicators: Selected Statistics. ONU-Habitat, Nairobi, Tabla 8 Proportion of Urban Population Living in Slums 1990-2010, by Region and Sub-Region.2 ONU-Habitat. 2012. State of Latin American and Caribbean Cities: Towards a New Urban Transition. ONU-Habitat. Nairobi.3 Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA). 2007. State of World Population 2007. Unleashing the Potential of Urban Growth. UNFPA, Nueva York.

3Lecciones claves

La relacin entre pobreza urbana y riesgo est condicionada por la capacidad de los gobiernos locales de planificar y regular el desarrollo urbano utilizando enfoques de gestin de riesgos.

La integracin de la GRD en la planificacin urbana promueve procesos de urbanizacin equitativos que reducen la vulnerabilidad y contribuyen a los objetivos de desarrollo sostenible.

Los programas de reasentamiento probablemente son los ejemplos ms complejos de gestin del riesgo en Amrica Latina ya que incluyen componentes de ordenamiento territorial, informacin, capacitacin y reglamentacin.

Introduccin a la gua: Metodologa y medicin del impactoLa investigacin realizada para esta gua consisti en una revisin de los estudios tcnicos realizados

por organismos de Naciones Unidas y organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los informes de estas instituciones, redactados por especialistas internos y externos, son confiables, de alta calidad y facilitan una investigacin aplicada y comparativa de los pases de Amrica Latina. Asimismo, el autor consult las publicaciones de La Red (Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina), utilizando fuentes actuales y disponibles en lnea para una fcil referencia.

Medir el impacto de las intervenciones de Gestin de Riesgo de Desastres (GRD) es complicado debido a la falta de un escenario contrafctico y la necesidad de esperar a que ocurra un gran desastre para evaluar el funcionamiento de las estrategias de GRD. La medicin de los resultados generalmente se centra en los indicadores del proceso, es decir, la implementacin de ciertos aspectos que se consideran buenas prcticas de GRD.

A nivel internacional varias iniciativas tratan de medir y comparar el impacto de la GRD. Una de ellas es el Marco de Accin Hyogo, que monitorea el avance de los pases en el logro de los acuerdos establecidos. En 2007, un estudio de ECHO trat de medir la capacidad de los pases para manejar el riesgo.4 La iniciativa Visin de Primera Lnea promovida por la sociedad civil a travs de la Red Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Reduccin de Desastres evala la GRD en 57 pases de todo el mundo a nivel local. Ambos estudios incluyen a pases de Amrica Latina e informan sobre los avances de cada pas.

El Instituto de Estudios Ambientales (Idea) de la Universidad Nacional de Colombia desarroll los Indicadores para la Gestin del Riesgo de Desastres, una metodologa de evaluacin especfica

4 Khamis, M., Osorio, C. 2013. Amrica del Sur: Una Visin Regional de la Situacin del Riesgo de Desastres. ONU-EIRD, Ginebra.

4para Amrica Latina promovida por el BID de 2005 a 2010. Este sistema, que se dise para ser fcilmente entendido por los formuladores de polticas y actualizado peridicamente, describe niveles comparativos de riesgo en los pases y permite identificar los principales factores que contribuyen a la configuracin del riesgo en cada pas.5 Algunos pases tambin cuentan con datos de monitoreo a nivel subnacional, incluso para las principales zonas urbanas. Los indicadores miden el nivel de riesgo y vulnerabilidad, a s como las iniciativas de los pases para abordar el riesgo. Este sistema representa un diagnstico de polticas pblicas en cuatro reas:

1. Identificacin del riesgo

2. Reduccin del riesgo

3. Gestin de desastres

4. Gobernabilidad y proteccin financiera

En cada una de estas reas de polticas pblicas se utilizan seis indicadores para evaluar el nivel de gestin de desastres en cada pas. El indicador global es el promedio de estos cuatro valores y clasifica el avance de cada pas en una de las siguientes categoras: inexistente, debajo del promedio, promedio, sobre el promedio y ptimo. Esta metodologa ha permitido una evaluacin comparativa, sistemtica y cuantitativa de los pases de Amrica Latina en diferentes periodos entre 1980 y 2008. La metodologa indica que, en general, los pases fortalecieron la gestin del riesgo durante ese periodo y lograron avanzar de la categora inexistente hacia un valor que se ubica entre debajo del promedio y promedio. El mayor avance se dio en las polticas pblicas relacionadas con la identificacin de riesgos y la gestin de desastres, mientras que las reas que deben fortalecerse son reduccin de riesgos, proteccin financiera y organizacin institucional.6

Entendiendo el riesgo urbano en Amrica LatinaLos desastres ocasionados por fenmenos naturales han afectado a cerca de 160 millones

de personas en Amrica Latina y el Caribe durante las ltimas tres dcadas. Entre 1970 y 2009, cerca de 130.000 personas perdieron la vida a raz de los desastres en la regin. Los daos econmicos ascendieron a US$ 356 mil millones, de los cuales ms del 60% se debi a eventos relacionados con el clima, debido en parte al cambio climtico. Asimismo, ms del 80% de las prdidas ocasionadas por los desastres ocurrieron en zonas urbanas. En Amrica Latina, dos factores determinan el riesgo: los peligros naturales y una dbil gestin urbana.

Riesgo de peligros naturales

Las ciudades de la regin enfrentan riesgos altos y muy altos, como se observa en el grfico 2. El carcter del riesgo lo determina en parte la exposicin a diversos peligros naturales, muchos de los cuales se estn intensificando debido al cambio climtico global. Los peligros naturales ms comunes son los siguientes:

5 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Instituto de Estudios Ambientales (Idea) . 2003. Indicators for Disaster Risk Management: Methodological Fundamentals. BID-Idea, Manizales; Cardona, O. 2007. Indicators of Disaster Risk and Risk Management: Program for Latin America and the Caribbean: Summary Report. BID, Washington, DC.6 Cardona, O.D., Carreo, M.L. 2011. Updating the Indicators of Disaster Risk and Risk Management for the Americas. Journal of Integrated Disaster Risk Management. 1(1).

5 Periodos anormales de lluvia o sequa asociados a los fenmenos El Nio y La Nia. El patrn de precipitaciones ha cambiado en la regin; en algunas zonas ha aumentado (sur de Brasil, Paraguay, Uruguay, noreste de Argentina y noroeste de Per) y en otras ha disminuido (sur de Chile, suroeste de Argentina y sur de Per). Por consiguiente, se ha incrementado el riesgo de inundaciones y sequas, que pueden agravar los problemas existentes en el norte de Mxico, noreste de Brasil y otras zonas.

Las tormentas tropicales y los huracanes son ms frecuentes e intensos que antes, lo cual indica que hay peligros naturales donde antes no haba.

El aumento de la temperatura global afecta los glaciares. La desaparicin de los glaciares de la Cordillera de los Andes, que segn las estimaciones ocurrir en los prximos diez o veinte aos, afectar la disponibilidad de agua con severas consecuencias para los habitantes de ciudades como Arequipa (Per), La Paz (Bolivia) y Quito (Ecuador), que dependen del derretimiento de la nieve y el agua de los valles para abastecerse de agua.

Tambin hay riesgo de aumento del nivel del mar, salinizacin del agua del subsuelo e inundaciones en zonas costeras. Cabe indicar que 60 de las 77 ciudades con mayor densidad poblacional de la regin se encuentran en zonas costeras. Cartagena (Colombia), Guayaquil (Ecuador) y La Habana (Cuba) son particularmente vulnerables a estos impactos.

Foto 1: Los pobladores de barrios marginales en ciudades de pases de bajos y medianos ingresos estn entre los ms vulnerables a riesgos asociados con peligros naturales, enfermedades y servicios bsicos inadecuados. En la imagen se observa la favela Rosinha, la ms grande de Ro de Janeiro con 250.000 habitantes.Fuente: Chensiyuan, Wikimedia Commons

6 Las placas tectnicas activas en Mxico, Amrica Central, el Caribe, el noroeste y oeste de Sudamrica representan un alto riesgo de terremotos y tsunamis, como los que ocurrieron en Hait y Chile en 2010.

Grandes deslizamientos ocasionados por una combinacin de eventos geolgicos y meteorolgicos destruyeron extensas reas en localidades cercanas a Ro de Janeiro (Petrpolis, Terespolis, Nova Friburgo, Itaipava) en 2010.

Debil gestin urbana

Los peligros climticos no explican por s solos el carcter del riesgo de desastres en las ciudades de Amrica Latina. La dinmica urbana y los procesos sociales son sumamente importantes para entender la generacin e intensificacin del riesgo en diferentes contextos.7 Asimismo, el riesgo aumenta cuando los gobiernos tienen una dbil capacidad de planificacin y reglamentacin del desarrollo urbano.

La falta de reglamentacin en los procesos de construccin, estrategias de planificacin territorial efectivas y opciones de vivienda de bajo costo ha causado la imprudente modificacin de los espacios urbanos y entornos naturales, y la expansin de los barrios marginales. Debido a la desigualdad en el acceso a la tierra, las poblaciones pobres y excluidas se ven forzadas a ocupar zonas inadecuadas para asentamientos humanos8 (mrgenes de los ros, riberas, terrazas fluviales), donde ocurren inundaciones y deslizamientos y donde la estructura del suelo y las edificaciones son extremadamente vulnerables a sismos.9 La mayora de las viviendas de los asentamientos informales son precarias y carecen de infraestructura bsica y rutas de acceso seguras; sus ocupantes acceden a terrenos de manera informal. En muchos casos, estos asentamientos son ilegales porque no cumplen los reglamentos de construccin urbana y carecen de ttulos de propiedad, lo cual restringe el apoyo y la intervencin del gobierno, haciendo estos asentamientos ilegales.

Varios ejemplos de la regin indican la urgencia de abordar estos casos. Por ejemplo, en Caracas (Venezuela), gran parte de las viviendas estn edificadas en laderas por donde atraviesan quebradas que desembocan en el ro Guaire. Los pobladores de bajos ingresos se asentaron en terrenos inestables donde las lluvias torrenciales causaron grandes deslizamientos e inundaciones que ocasionaron la muerte de cientos de personas. En Santa Fe (Argentina), luego de las inundaciones del ao 2003, que se repitieron en 2007, las autoridades de la ciudad reconocieron que durante 50 aos no hubo una poltica territorial urbana, por lo cual la poblacin se haba asentado donde y como haba podido, generalmente en zonas cercanas a sus centros de trabajo y lugares de reunin social.

7 ONU-Habitat, ISDR, UNFPA. 2012. Linkages Between Population Dynamics, Urbanisation Processes and Disaster Risks: A Regional Vision of Latin America. UNFPA, Nueva York; UNISDR. 2009. Global Assessment Report on Disaster Risk. UNISDR. Ginebra. Captulo 4: The Heart of the Matter: The Underlying Risk Drivers.8 Para un debate integral sobre la relacin entre urbanizacin y riesgo, ver: Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. 2010. Informe Mundial sobre Desastres 2010 - Enfoque en el Riesgo en Zonas Urbanas. IFRC. Ginebra.9 Para ms informacin sobre el impacto de las polticas pblicas en la ocupacin territorial y la gestin territorial urbana, ver: Mansilla, E. Riesgo Urbano y Polticas Pblicas en Amrica Latina: La Irregularidad y el Acceso al Suelo. En: ONU-EIRD. 2011. Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction. ONU-EIRD, Ginebra.

7La ciudad de Managua, capital de Nicaragua, est ubicada en una franja donde hay 18 fallas geolgicas activas y una cadena de volcanes. A pesar de estas condiciones de alto riesgo, la planificacin urbana y los procesos de desarrollo carecen de diagnsticos del riesgo, estudios de zonificacin y una adecuada supervisin de las normas de construccin. Por consiguiente, en esta ciudad de 1,4 millones de personas, 79% de las viviendas estn mal construidas y 18% requieren refaccionarse por completo. Cerca de 45.000 familias viven en 274 asentamientos informales que carecen de agua, saneamiento y electricidad. Se estima que cada ao se construyen 3.000 viviendas sin autorizacin, y por ende, sin ningn control en la construccin.10

Cuando ocurri el huracn Mitch en 1998, las ciudades de Tegucigalpa y Comayagela en Honduras resultaron seriamente afectadas. Los daos se concentraron en torno a los cuatro ros que atraviesan la ciudad. La inadecuada infraestructura de la ciudad (sobre todo agua, desage y saneamiento), la falta de cdigos de zonificacin, la concentracin de servicios e infraestructura en pocas zonas, la falta de estrategias de prevencin y mitigacin, y el manejo inadecuado de cuencas contribuyeron a la vulnerabilidad de estas zonas.

10 Hardoy, J., Pandiella, G. 2009. Urban Poverty and Vulnerability to Climate Change in Latin America. En: Environment and Urbanization 21(1) 203-224.

Fuente: PNUMA, Cepal y PNUMA/GRID-Arendal. 2010. Vital Climate ChangeGraphics for Latin America and the Caribbean 2010. PNUMA, Cepal, PNUMA/GRID-Arendal, Panam.

8Quito, Ecuador es otra ciudad donde la combinacin de peligros y vulnerabilidad origina el riesgo. Quito est edificada sobre laderas muy inclinadas al pie del volcn Pichincha. La poblacin se ha cuadruplicado en los ltimos 30 aos y una serie de problemas (crisis econmica, deuda, rpido crecimiento poblacional, falta de planificacin) ocasionaron la ocupacin legal e ilegal de las laderas. Dotar a estas zonas de servicios e infraestructura tiene un costo muy alto, especialmente en el caso de los asentamientos ilegales. La falta de desage y alcantarillas aumenta el riesgo de inundaciones; los desechos se acumulan en las quebradas, bloqueando los cauces y causando inundaciones y deslizamientos, debido a la falta de un sistema adecuado de recoleccin.11

Desarrollando ciudades resilientes en Amrica LatinaLa Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (La Red)12 ha sido uno

los principales propulsores del enfoque de GRD en Amrica Latina, que dio lugar a un cambio real en el manejo de los desastres en la regin. La Red se cre en 1992 por un grupo de 16 investigadores de Canad, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Per con el objetivo de promover la colaboracin entre instituciones especializadas. Entre 1993 y 1994, La Red public 14 libros sobre diversos temas relacionados con la gestin de desastres, y nueve nmeros de la revista Desastres y Sociedad, que constituyen un material de referencia esencial para el estudio de los desastres ya que representan los primeros esfuerzos por desarrollar un enfoque de GRD adecuado para el contexto de Amrica Latina.

Desde la dcada de los aos noventa hasta la actualidad, La Red ha contribuido a dar forma al enfoque de GRD en Amrica Latina, de la siguiente manera:

Desarrollo de enfoques sociales para el diagnstico del riesgo; desarrollo de herramientas analticas como la base de datos DesInventar13

Ejecucin de proyectos de investigacin comparativa

Elaboracin de informes y publicaciones de alta calidad

Organizacin de reuniones, talleres y foros para el debate y la difusin de ideas y hallazgos de investigaciones, creando espacios para que los investigadores latinoamericanos puedan intercambiar experiencias y aprender de sus colegas del hemisferio norte y otras regiones.

Participacin en consultoras y proyectos financiados por agencias internacionales de desarrollo, a travs de los cuales los miembros de La Red han promovido innovadoras propuestas para la gestin de desastres en la regin.

11 Fernndez, M. A. (Ed.). 1996. Ciudades en Riesgo, Degradacin Ambiental, Riesgos Urbanos y Desastres en Amrica Latina. La Red, Lima.12 Para un anlisis detallado de la evolucin y contribucin al tema de los desastres, ver: Lavell, A. 2004. LA RED: Antecedentes, Formacin y Contribucin al Desarrollo de los Conceptos, Estudios y la Prctica en el Tema de los Riesgos y Desastres en Amrica Latina: 1980-2004. La Red, Panam: BID. 2003. The Notion of Disaster Risk: Conceptual Framework for Integrated Management. BID, Manizales. (Captulo 5 The Concept of Risk: Frameworks and Evolution): Cardona, O. 2003. The Need for Rethinking the Concepts of Vulnerability and Risk from a Holistic Perspective: A Necessary Review and Criticism for Effective Risk Management En: Bankhoff, G., Frerks, G., Hilhorst, D. (Ed.). 2003. Mapping Vulnerability: Disasters, Development and People. Earthscan Publishers, Londres.13 Para ms informacin sobre la base de datos DesInventar, ver la seccin Mejor informacin sobre riesgos de esta gua.

9 La capacitacin y las enseanzas de La Red han sido fundamentales para la formacin de profesionales de primer nivel en la regin. El Observatorio Sismolgico del Sur Occidente (OSSO) y Omar Daro Cardona, dos miembros de La Red, recibieron el prestigioso Premio Sasakawa de las Naciones Unidas para la Reduccin de Desastres.

En Amrica Latina, la gestin de desastres ha evolucionado de los enfoques verticales de respuesta y ayuda de emergencia hacia estrategias intersectoriales para la gestin del riesgo. Antes de los aos noventa, se crea que los desastres eran eventos aislados que no tenan relacin con los procesos sociales. Las intervenciones de los gobiernos y las organizaciones de ayuda humanitaria se orientaban a proporcionar ayuda de emergencia y eran inadecuadas para abordar los impactos sociales, econmicos y ambientales de los desastres naturales. Esta actitud cambi gradualmente hacia el nfasis en las medidas de preparacin como almacenamiento de insumos de emergencia, planes de respuesta a emergencias y mayor presencia de las organizaciones de ayuda humanitaria como la Cruz Roja. Si bien este enfoque de planificacin de contingencia mejor la eficiencia de las organizaciones de ayuda humanitaria, no abordaba las mltiples causas del riesgo.

Los estudios realizados por los investigadores de La Red en los aos noventa lograron grandes avances en el desarrollo de un enfoque ms integral para entender los complejos procesos subyacentes en los eventos de peligro. Gracias a esto, los desastres ya no se consideran eventos excepcionales creados enteramente por fuerzas naturales, sino problemas de desarrollo no resueltos. Ahora se reconoce que los riesgos fsicos, sociales y econmicos que no se manejan de manera efectiva son los que originan los desastres.

El enfoque de Gestin del Riesgo de Desastres surgi a fines de los aos noventa como un nuevo paradigma que colocaba al riesgo al centro del problema y a los desastres como el producto de dicho riesgo. El enfoque de GRD subraya la relacin entre riesgos/desastres y desarrollo/planificacin, que se relaciona con los objetivos de desarrollo sostenible. Este nuevo enfoque ha sido adoptado por los pases de Amrica Latina y el Caribe y es promovido por los donantes multilaterales como el BID, el Banco Mundial y las Naciones Unidas.

Este cambio de paradigma representa la evolucin de tres aspectos clave en el enfoque GRD en Amrica Latina: 1) reconocer que los desastres no son solo naturales; 2) nfasis en el rol de la vulnerabilidad en la generacin del riesgo, a diferencia del nfasis en los peligros naturales; 3) la hiptesis de que la formacin del riesgo es principalmente social y que est determinado por diversos procesos en diferentes contextos geogrficos y sociales.

Los pases de Amrica Latina empezaron a adoptar el enfoque de GRD a fines de los aos noventa. Como parte de los compromisos establecidos en el Marco de Accin Hyogo y la campaa global Ciudades Resilientes, los pases de la regin han implementado diversas estrategias para la gestin del riesgo adaptadas a diferentes contextos, especialmente en las cuatro reas de polticas pblicas evaluadas a travs de la metodologa de indicadores GRD (identificacin del riesgo, reduccin del riesgo, gestin de desastres, gobernabilidad y proteccin financiera).

Esta gua se centra en tres de estas cuatro reas. En primer lugar, dentro de la identificacin del riesgo, la gua se enfoca en la mejora en la informacin sobre riesgos. En segundo lugar, dentro de la reduccin del riesgo, se analizan aspectos relacionados con la planificacin territorial y la gestin integral de

10

barrios marginales. Por ltimo, la seccin sobre gobernabilidad y proteccin financiera se enfoca en el fortalecimiento institucional. Se seleccionaron estas reas porque: a) ilustran las experiencias innovadoras de GRD desarrolladas por pases de la regin, b) las investigaciones y los documentos de polticas estn disponibles en ingls, y c) ofrecen lecciones importantes para otras ciudades del mundo.

1. Identificacin del riesgo: mejor informacin sobre riesgos

Para el beneficio de la planificacin urbana y el desarrollo en la regin, hay nueva y mejor informacin sobre la dinmica, frecuencia, naturaleza y causas de potenciales peligros a nivel regional, nacional y local. El diagnstico detallado del riesgo ha sido un elemento clave en los programas integrales de GRD y tambin como base para la toma de decisin de gobiernos, negocios y ciudadanos. Asimismo, los sistemas de monitoreo y de informacin han mejorado gracias a la colaboracin institucional y las redes descentralizadas.

En toda la regin hay diversas experiencias de diagnstico del riesgo y sistemas de informacin con resultados positivos, por ejemplo:

En muchas ciudades se han elaborado inventarios de desastres, daos y prdidas para categorizar los desastres naturales y sus impactos. DesInventar es un sistema de informacin regional que recoge y difunde informacin sobre desastres recopilada de datos existentes, fuentes periodsticas e informes institucionales. Est disponible para la mayora de los pases de Amrica Latina con excepcin de Brasil, Surinam y Uruguay. DesInventar ha sido el pionero en la recoleccin y difusin de informacin detallada sobre la variabilidad del riesgo a nivel territorial en diversas ciudades de la regin.14

El Programa de Evaluacin Probabilista de Riesgos (CAPRA, por sus siglas en ingls) es una plataforma de conocimiento de cdigo abierto para la evaluacin de riesgos de peligros mltiples, diseada para ayudar a los decisores polticos a estimar los impactos de futuros desastres y disear estrategias para mitigar los riesgos. Esta metodologa determina el riesgo de manera probabilista tomando en cuenta la intensidad y frecuencia de los peligros en un periodo de tiempo. El principal producto son los mapas de riesgo, que presentan informacin cuantitativa sobre el potencial nmero de prdidas que sufrira un pas, regin o ciudad si fuese afectado por uno o mltiples peligros. El programa CAPRA se inici en 2008 y en la actualidad se utiliza en Belice, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Santa Luca.15

Para monitorear y predecir el riesgo, las redes de monitoreo de desastres se han extendido a varias ciudades como So Paulo, Medelln y La Habana. En Argentina, a raz de las inundaciones en la cuenca del Ro de la Plata (1982-1983), se estableci un sistema de alerta hidrolgica que emite alertas en funcin de datos meteorolgicos e hidrolgicos localizados. El sistema permite coordinar los esfuerzos de los gobiernos nacionales y

14 Para ms informacin sobre los impactos del sistema DesInventar en la regin, consulte: Global Risk Identification Programme. 2010. Establishing and Institutionalizing Disaster Loss Databases in Latin America: Guidelines and Lessons. GRIP/UNDP. Ginebra15 El programa CAPRA fue desarrollado por un grupo de expertos latinoamericanos sobre la base de iniciativas existentes, con el apoyo del Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (Cepredenac), el Banco Mundial, el BID y la Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin del Riesgo de Desastres (ONU-EIRD), en alianza con los gobiernos de Amrica Central. Ver: GFDRR. (sin fecha). Case Study: Central American Probabilistic Risk Assessment (CAPRA). GFDRR, Ginebra.

11

provinciales, y promueve el intercambio de informacin con los pases ubicados al norte del Ro de la Plata (Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay).16 El sistema transmite informacin sobre la probabilidad de eventos hidrometeorolgicos extraordinarios a las autoridades de defensa civil, contribuyendo a minimizar los daos.17

Las innovaciones en el mapeo de riesgos y escenarios de peligros/daos han ayudado a los gobiernos y la poblacin a entender e internalizar los riesgos que enfrentan. Un caso notable es el programa Ciudades Sostenibles en Per, que durante ms de 14 aos ha ejecutado 178 estudios de riesgo en 157 ciudades beneficiando a ms de 5 millones de personas. Los estudios han apoyado a los decisores polticos a definir estrategias de desarrollo urbano sostenible incorporando el enfoque de GRD. En varias ciudades (ej. Ciudad de Mxico) se han realizado diagnsticos de la vulnerabilidad fsica de los principales edificios de la ciudad, as como escenarios de daos y prdidas para diferentes eventos de desastres. Esta informacin ha servido para disear mecanismos de seguro e instrumentos de transferencia del riesgo financiero.18

ELas instituciones tcnicas y cientficas especializadas impulsaron la investigacin en el tema de peligros y riesgos de desastres, por ejemplo: Fundacin Venezolana de Investigaciones Sismolgicas (Funvisis), Instituto Geofsico del Per, Centro Regional de Sismologa para Amrica del Sur (Ceresis) en Per, Instituto de Geociencias de la Universidad de Panam, Escuela de Geologa de la Universidad de Costa Rica y el Instituto Nacional de Sismologa, Vulcanologa, Meteorologa e Hidrologa de Guatemala.

Diversas instituciones a nivel regional promueven la difusin de informacin para mitigar y evitar el impacto de los desastres naturales: Centro Regional de Informacin sobre Desastres para Amrica Latina y el Caribe (Crid), Centro Internacional para la Investigacin del Fenmeno El Nio en Ecuador, y la Comisin Permanente del Pacfico Sur.

2. Reduccin de riesgo: planificacin territorial y gestin integral de barrios marginales

Los gobiernos de Amrica Latina han incorporado el enfoque de GRD en los procesos de planificacin territorial para implementar planes integrales de desarrollo vecinal en zonas de alto riesgo, que incluyen programas de reasentamiento. Asimismo, han incorporado el anlisis del riesgo en el diseo de proyectos, las estrategias de inversin y las decisiones sobre futuros proyectos de desarrollo urbano. En muchas ciudades se ha avanzado en la actualizacin de planes de ordenamiento territorial con enfoque de prevencin de desastres (ver recuadro para el caso de Medelln, Colombia); el diagnstico del riesgo apoya el cambio hacia una tenencia segura de la tierra, especialmente para los pobladores de asentamientos informales.

La reduccin del riesgo es una estrategia que forma parte de diversos proyectos que buscan el mejoramiento integral de los asentamientos informales de la regin. Un ejemplo es la iniciativa

16 Ver: Argentina: Urban Flood Prevention and Drainage Program En: Jha, A., Bloch, R., Lamond, J. 2012. Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Banco Mundial, GFDR, Washington, DC.17 UNISDR. 2006. Compendium of Early Warning Projects. ISDR Platform for the Promotion of Early Warning, Bonn.18 Banco Mundial. 2012. Improving the Assessment of Disaster Risks to Strengthen Financial Resilience. Banco Mundial, Washington, DC.

12

Morar Carioca, dirigida por la Prefectura de Ro de Janeiro, que opera desde 2010 con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de 320.000 familias de las favelas para el ao 2020. Esta iniciativa se basa en un enfoque integral de GRD con nfasis en planificacin urbana a largo plazo, sostenibilidad ambiental y acceso a servicios bsicos. Una de las medidas fue la implementacin de un sistema para planificar y controlar el uso de la tierra.

En Colombia se promulgaron leyes especficas para integrar la GRD como poltica pblica en la planificacin territorial. Comparada a otras ciudades, Bogot es la ciudad que ha tenido ms avances en la implementacin del Plan Nacional de GRD; se elaboraron mapas de microzonificacin que identifican las zonas de riesgo y las familias vulnerables utilizando sistemas de informacin que permiten monitorear y controlar nuevos asentamientos. Asimismo, se establecieron mecanismos financieros como subsidios de vivienda para familias vulnerables y donaciones para instituciones especializadas en programas de reasentamiento.

Se han probado varias alternativas de vivienda en la regin: construccin de viviendas nuevas por empresas privadas (Guatemala, Brasil) y en sociedad con empresas constructoras privadas y ONG especializadas (Colombia), autoconstruccin comunitaria asistida (Argentina), programas de intercambio de vivienda entre familias de una misma comunidad (Brasil), adquisicin de viviendas usadas con apoyo legal y tcnico (Colombia) y esquemas de compensacin monetaria (Per). La diversidad de alternativas facilita y fortalece los procesos de reasentamiento y contribuye a reducir la vulnerabilidad de las familias urbanas.19

3. Gobernabilidad y proteccin financiera: fortalecimiento institucional

Los pases de la regin han impulsado reformas legales e institucionales para transformar los mtodos tradicionales de respuesta a emergencias en sistemas multisectoriales e interinstitucionales de reduccin de riesgos. La GRD se ha integrado progresivamente en las polticas y las prcticas, que incorporan enfoques participativos y descentralizados para transformar las estructuras y operaciones de las instituciones pblicas que durante muchos aos fueron jerrquicas y autoritarias.

Varios pases latinoamericanos han establecido sistemas descentralizados de gestin de desastres coordinados por comits nacionales. Las reformas implementadas tienen el objetivo de sentar las bases para la implementacin de los compromisos de Hyogo. Los pases optaron por el enfoque de sistemas para estructurar los complejos procesos, acciones y los mltiples actores que entran en juego en la institucionalizacin de la GRD. El enfoque de sistemas enfatiza procesos e instrumentos que facilitan la cooperacin interdisciplinaria entre distintos actores para integrar la GRD en las esferas del desarrollo. Las estrategias abordan cada fase del ciclo de los desastres: prevencin, preparacin, respuesta y recuperacin. Para ms informacin sobre la institucionalizacin de la gestin del riesgo en Amrica Latina, ver: La institucionalizacin de la gestin del riesgo de desastres en Amrica Latina: el enfoque de sistemas.

Se crearon las siguientes instancias de sistemas nacionales de gestin de riesgo: Sistema Nacional de Gestin de Riesgos de Desastres en Per (Sinagerd), Sistema Nacional de Proteccin Civil en Panam

19 Para ms informacin sobre estas estrategias, ver: La experiencia de Amrica Latina en combinar la gestin del riesgo con la reduccin de la pobreza.

13

(Sinaproc), Centro Nacional de Prevencin de Desastres en Mxico (Cenapred), Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres en Colombia (UNGRD), Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres en Guatemala (Conred), Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y Atencin de Emergencias en Costa Rica (CNE). Los gobiernos locales desempean un papel clave en la implementacin del enfoque de GRD, ya que son responsables de disear e implementar estrategias y acciones dentro de sus jurisdicciones y de garantizar que los programas y polticas coincidan con los lineamientos y objetivos establecidos en los sistemas nacionales de GRD.

Entre otras medidas, estos sistemas han priorizado acciones para la transferencia de competencias, responsabilidades y fondos pblicos a los gobiernos locales para la gestin del riesgo. Para lograr esto, los gobiernos locales de toda la regin se han beneficiado con el fortalecimiento de capacidades para la gestin de desastres a travs de capacitacin y asistencia tcnica para que puedan integrar la mitigacin de desastres y la reduccin del riesgo en los procesos de desarrollo de su ciudad.20

Asimismo, hubo un importante avance en la integracin de la GRD en los sistemas de inversin pblica a travs de la simulacin computarizada del riesgo, diagnstico del riesgo y anlisis costo-beneficio. Estos sistemas garantizan que el gasto pblico ayude a prevenir y mitigar futuros riesgos, y que el gasto directo en GRD contribuya a los objetivos de desarrollo de largo plazo. Hubo un considerable incremento en los presupuestos nacionales asignados a la gestin del riesgo, que se capitaliza a travs de paquetes financieros que estimulan la economa con inversiones en infraestructura y medidas que abordan las causas subyacentes del riesgo y apoyan la reduccin de la pobreza.

Estos cambios promueven la autonoma de los gobiernos locales, que asignan mayores presupuestos para la gestin del riesgo. Las ciudades estn implementando con xito medidas de mitigacin, preparacin, respuesta y reconstruccin. Los gobiernos locales trabajan de cerca con las comunidades urbanas y los representantes de la sociedad civil. Un ejemplo es la Estrategia de Gestin del Riesgo de Desastres de Lima Metropolitana (Per), que implic un largo proceso de debate e incidencia con la participacin de diversos actores, ONG locales y la sociedad civil. El alcalde y otros funcionarios municipales realizaron grandes esfuerzos para informar al pblico e involucrar a la sociedad civil en el proceso a travs de los medios de comunicacin. Para ms informacin, ver: Impulsando la reforma: La estrategia de gestin del riesgo de desastres de Lima.

Medelln: Planificacin territorial y gestin de barrios marginales en una ciudad resiliente

Medelln es la segunda ciudad ms grande de Colombia con una poblacin de 1,8 millones de habitantes. Muchos de los asentamientos pobres e informales de la ciudad, donde viven 200.000 personas, estn construidos en las laderas de los cerros. Cada ao estos asentamientos se ven afectados por inundaciones y deslizamientos, adems la ciudad es vulnerable a sismos. En 1987, 500 personas fallecieron y 3.500 quedaron sin hogar a raz de un gran deslizamiento que sirvi para sensibilizar a la poblacin y hacer un llamado para mejorar la preparacin ante desastres.

Como primer paso, el sistema municipal de prevencin, respuesta y rehabilitacin promovi procesos para incorporar el enfoque de GRD en la planificacin territorial, los planes de

20 Banco Mundial, GFDRR. 2012. Analysis of Disaster Risk Management in Colombia: A Contribution to the Creation of Public Policies. Banco Mundial Colombia, Bogot.

14

desarrollo municipal y los programas socioeconmicos. El sistema municipal est conformado por doce unidades (ej. educacin, inversin, obras civiles y planificacin, etc.) y cuenta con la participacin de instituciones acadmicas y cientficas encargadas de realizar estudios de riesgo y vulnerabilidad, y entidades de proteccin ambiental como el Instituto Mi Ro. Se prioriz el desarrollo de iniciativas de educacin ciudadana y la difusin de campaas a travs de medios de comunicacin como TeleMedelln y TeleAntioquia. Asimismo, el sistema municipal capacita en respuesta a emergencias a lderes comunitarios, comits escolares y representantes de los barrios.

En los ltimos 15 aos, el Sistema Municipal de Medelln ha logrado integrar la GRD en diversas actividades de desarrollo como proteccin ambiental, construccin, investigacin tcnica y cientfica, educacin y sensibilizacin. Se ejecutaron proyectos de mejoramiento integral en zonas de alto riesgo que permitieron el reasentamiento de las familias en zonas ms seguras. Se crearon 174 comits ciudadanos de emergencia para priorizar y ejecutar proyectos. En 2008, el sistema municipal recibi un financiamiento de US$ 5 millones del Consejo Municipal y en la actualidad recibe apoyo de donantes bilaterales y multilaterales.

Factores contextuales que facilitan la respuesta exitosa de Amrica Latina

Uno de los factores que contribuy a los procesos de gestin del riesgo en Amrica Latina fue la Declaracin de la Asamblea General de las Naciones Unidas que estableci la Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales (1990-1999), que gener voluntad poltica y compromiso. Asimismo, el Marco de Accin Hyogo y la campaa Ciudades Resilientes impulsaron las acciones de gestin del riesgo en la regin y contribuyeron a sensibilizar a la poblacin urbana. Otros factores importantes fueron los cambios en el marco regulador, as como las estructuras de gobierno descentralizadas que otorgan ms autonoma a los gobiernos locales.

Los procesos de democratizacin y descentralizacin en la regin impulsaron la eleccin de nuevas autoridades y la creacin de mecanismos de participacin y control ciudadano, por ejemplo, presupuestos participativos, comits vecinales y referndums para revocar mandatos municipales. Asimismo, las autoridades locales mejoraron el manejo financiero, lo cual tuvo impactos positivos en la asignacin del gasto pblico para la gestin del riesgo y fortaleci los mecanismos de control y monitoreo.

Los desastres de gran escala que ocurrieron repetidas veces en la regin impulsaron la creacin de sistemas nacionales de defensa civil, y los ya existentes se transformaron en sistemas de gestin de riesgos. Estos cambios surgieron tambin gracias a los medios de comunicacin y la presin pblica. Algunos ejemplos son el llamado que se hizo al gobierno en Chile para mejorar las estrategias de planificacin territorial luego del terremoto de 2009; el fortalecimiento del Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central (Cepredenac) despus del huracn Mitch; y la tragedia de Armero en Colombia, que dio lugar a una nueva fase de institucionalizacin de la GRD en el pas. Estos desastres de gran escala sealaron la importancia y la urgencia de recopilar informacin detallada sobre los riesgos y las vulnerabilidades de la poblacin urbana, integrar la

Adaptado de: Cortes, F. R. 2008. Colombia: Descentralizacin de las Actividades de RRD. Ministerio del Interior y de Justicia, Bogot.

15

GRD en los planes nacionales y locales, establecer sistemas nacionales de prevencin y respuesta a emergencias, y desarrollar instrumentos financieros adecuados y ordenamiento territorial.

La existencia de slidas instituciones regionales y subregionales tambin fue importante para promover un enfoque integral de GRD a travs de proyectos regionales de gran escala, intercambio de conocimiento y desarrollo de herramientas y metodologas.21 En la regin andina, la Comunidad Andina concluy el proyecto de prevencin de desastres financiado por la Unin Europea, Predecan, que tuvo una duracin de cinco aos y se implement en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per. Desde 2007, la Red Interamericana de Mitigacin de Desastres (RIMD) promueve el desarrollo de polticas de gestin del riesgo a travs de sus miembros, entre los cuales estn la Agencia de Manejo de Emergencias y Desastres en el Caribe (CDEMA-CARICOM), Cepredenac, Caprade y la Reunin Especializada de Reduccin de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa, la Proteccin Civil y la Asistencia Humanitaria (REHU).

Un gran nmero de investigadores, expertos y tcnicos de toda la regin se estn especializando en gestin de riesgos, lo cual se debe a que muchas instituciones a nivel nacional y local han centrado sus esfuerzos en este tema. Asimismo, las agencias de desarrollo y los gobiernos nacionales han destinado ms fondos a la GRD y se han formado redes de informacin y plataformas de conocimiento para el fortalecimiento de capacidades, por ejemplo: BiVa-PAD, red regional de bibliotecas virtuales que proporcionan informacin sobre prevencin y respuesta a desastres; Desaprender, plataforma virtual que promueve el aprendizaje sobre el riesgo de desastres, utilizada por profesionales de toda la regin; y el Centro Regional de Informacin sobre Desastres para Amrica Latina y el Caribe (Crid), una biblioteca virtual que recopila y difunde informacin sobre desastres en Amrica Latina y el Caribe.

Lecciones aprendidas1. El enfoque de GRD seala que el riesgo es ms tangible y concreto a nivel local, lo

cual condujo a una mayor autonoma de los gobiernos locales y mayor influencia de las organizaciones que representan a las poblaciones vulnerables. Las autoridades locales tienen un rol importante en la configuracin y el nivel del riesgo urbano. La relacin entre pobreza y riesgo est condicionada por la capacidad de los gobiernos locales de planificar y regular el desarrollo urbano, facilitar acceso a terrenos seguros, proporcionar infraestructura para mitigar los peligros y mecanismos de proteccin para las familias pobres.

2. La integracin de la GRD en la planificacin urbana y la implementacin de estrategias que abordan los factores causales del riesgo promovieron procesos de urbanizacin equitativos que reducen la vulnerabilidad y contribuyen a los objetivos de desarrollo sostenible. Los planificadores pueden identificar zonas propensas a riesgos y desalentar las construcciones en dichas zonas mediante la planificacin urbana.

21 Para ms informacin sobre estos casos, consulte: Correa, E. (Ed). 2011. Preventive Resettlement of Populations at Risk of Disaster: Experiences from Latin America. GFDRR/Banco Mundial, Washington, DC.

16

3. Las estrategias de reasentamiento deben formar parte de la poltica de gestin de desastres y deben incluir opciones de vivienda de bajo costo, planes de ordenamiento territorial, diagnsticos del riesgo, control de asentamientos humanos y control de tierras recuperadas para garantizar que la estrategia sea eficiente. Los programas de reasentamiento preventivo son una oportunidad para desarrollar resiliencia y mejorar la calidad de vida de las poblaciones urbanas pobres y vulnerables.

4. Las experiencias de Amrica Latina sealan factores de xito en el reasentamiento, con indicadores tiles para los formuladores de polticas y profesionales de otras regiones, por ejemplo: integracin de la GRD en los procesos y herramientas de ordenamiento territorial, procesos de decisin firmes, elaboracin de normas adecuadas, y opciones de vivienda asequible. El reasentamiento probablemente es el ejemplo ms complejo de gestin del riesgo en Amrica Latina ya que incluye componentes de ordenamiento territorial, informacin, capacitacin y reglamentacin.

5. El enfoque de GRD define a los desastres como producto de un modelo de desarrollo. Si bien se est implementando ampliamente en la regin, en algunos lugares las medidas de respuesta se centran exclusivamente en la ingeniera y en mejorar la infraestructura, no en un enfoque integral del riesgo. La transformacin de un problema que tpicamente se consideraba de orden tcnico y cientfico en un tema social y poltico todava est en proceso y plantea uno de los desafos ms grandes para la investigacin, las polticas pblicas y las acciones sociales en la regin.

ConclusinLas ciudades de Amrica Latina estn asumiendo mayor liderazgo en las estrategias de gestin del riesgo priorizando a las poblaciones ms pobres y vulnerables. Estas estrategias incluyen acciones concretas y buenas prcticas que contribuyen a construir la resiliencia y a integrar el enfoque GRD en las polticas, planes y gestin urbana. Las ciudades de frica y Asia del Sur pueden utilizar las lecciones generadas en Amrica Latina adaptndolas a las prioridades locales como parte de programas urbanos integrales para la reduccin del riesgo de desastres.

BibliografaEsta es una lista de publicaciones sobre gestin de desastres en entornos urbanos con enfoque en Amrica Latina. Para ms informacin sobre estas y otras publicaciones, consulte ELLA Spotlight on Publications: Disaster Risk Management in Latin American Cities.

Correa, E. (Ed.). 2011. Preventive Resettlement of Populations at Risk of Disaster: Experiences from Latin America. GFDRR, Banco Mundial, Washington, DC.

17

Cepal. 2003. Handbook for Estimating the Socio-economic and Environmental Effects of Disasters. Cepal, Santiago de Chile.

Cepal. 2007. Information on Disaster Risk Management: Case Studies of Five Countries. Cepal, Santiago de Chile.

Gobierno de Mxico, Banco Mundial. 2012. Improving the Assessment of Disaster Risks to Strengthen Financial Resilience. Banco Mundial, Washington, DC.

Hardoy, J., Pandiella, G. 2009. Urban Poverty and Vulnerability to Climate Change in Latin America. Environment and Urbanization 21 203-224.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2012. Slum Upgrading: Lessons Learned from Brazil. BID, Washington, DC.

Lavell, A. 2002. Local Level Risk Management. Concepts and Experience in Central America. Trabajo presentado en Disaster Preparedness and Mitigation Summit, 21-23 November 2002, Nueva Delhi, India.

ODonnell, I. 2010. Addressing the Grand Challenges of Disaster Risk: A Systems Approach to Disaster Risk Management. UNISDR, Ginebra.

Pelling, M., Holloway, A. 2005. Legislation for Mainstreaming Disaster Risk Reduction. Tearfund, Teddington.

ONU-Habitat, ISDR, UNFPA, 2012. Linkages Between Population Dynamics, Urbanization Processes and Disaster Risks: A Regional Vision of Latin America. UNFPA, Nueva York.