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U N I V E R S I D A D N A C I O N A L
D E C O L O M B I A
S e d e M e d e l l í n
F a c u l t a d d e
A r q u i t e c t u r a
M a e s t r í a e n E s t u d i o s
U r b a n o R e g i o n a l e s
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JUAN ESTEBAN AMAYA CORREA cc. 79597260 [email protected]
Director: Profesor Peter Charles Brand [email protected]
GESTIÓN DEL RIESGO SÍSMICO EN MEDELLIN
Alistamiento y resiliencia de la ciudad frente a un terremoto
Trabajo de Grado para optar al título de
Magíster en Estudios Urbano Regionales
Modalidad Profundización.
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U N I V E R S I D A D N A C I O N A L D E C O L O M B I A
S e d e M e d e l l í n
F a c u l t a d d e A r q u i t e c t u r a
M a e s t r í a e n E s t u d i o s U r b a n o R e g i o n a l e s
GESTIÓN DEL RIESGO SÍSMICO EN MEDELLIN Alistamiento y resiliencia de la ciudad frente a un terremoto
Trabajo de Grado para optar al título de
Magíster en Estudios Urbano Regionales
Modalidad Profundización.
Presenta: Juan Esteban Amaya Correa cc. 79597260 [email protected]
Director: Profesor Peter Charles Brand [email protected]
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4
Tabla de Contenido
Tabla de Ilustraciones.......................................................................................................................... 6
Introducción ........................................................................................................................................ 8
I. El concepto de riesgo ..................................................................................................................... 13
1.1 El riesgo ................................................................................................................................... 14
1.2 Conceptos asociados al riesgo............................................................................................. 16
1.3 La construcción social del riesgo ............................................................................................. 19
1.3.1 La construcción social del riesgo como percepción: ........................................................ 20
1.3.2 La construcción social del riesgo como vulnerabilidad: ................................................... 21
II. Prevención, atención y recuperación de desastres. ..................................................................... 23
2.1 Orígenes de la atención de desastres ..................................................................................... 23
2.2 El Marco De Acción De Hyogo - Hyogo Framework for Action (HFA) ..................................... 25
Prioridades de Acción. ............................................................................................................... 25
2.3 Haciendo Ciudades Resilientes- Making Cities Resilient (MCR) .............................................. 26
2.3.1 Los 10 aspectos básicos son: ............................................................................................ 27
2.3.2 La Campaña puede resumirse en tres objetivos principales ............................................ 28
2.4 La importancia de tener presente la amenaza sísmica ........................................................... 28
III. Los sismos en Colombia ............................................................................................................... 30
3.1 Los sismos ................................................................................................................................ 30
3.1.1 Sismo (Terremoto, Temblor o Movimiento Telúrico): ..................................................... 30
3.1.2 Falla Geológica: ................................................................................................................ 31
3.2 Escalas Sísmicas, Intensidad Y Magnitud: ............................................................................... 33
3.2.1 Magnitud de Escala Richter .............................................................................................. 33
3.2.2 Intensidad en Escala de Mercalli ...................................................................................... 34
3.2.3 Magnitud e Intensidad de un temblor: ............................................................................ 36
3.2.4 Ondas sísmicas ................................................................................................................. 36
3.2.5 Tipos de ondas.................................................................................................................. 36
3.3 La sismicidad del territorio colombiano. ................................................................................. 39
3.4 Principales fallas geológicas del territorio colombiano .......................................................... 40
5
3.5 Principales eventos catastróficos en Colombia ....................................................................... 41
3.5.1 Terremoto de Popayán (Marzo 31 de 1983) .................................................................... 41
3.5.2 Erupción del volcán Nevado del Ruiz - Armero (Noviembre 13 de 1985) ....................... 45
3.5.3 Terremoto de Murindó o Sismos del Atrato Medio (Octubre 17 y 18 de 1992) .............. 48
3.5.4 Terremoto de Tierradentro (Junio 6 de 1994) ................................................................. 50
3.5.5 Terremoto del Eje Cafetero (Enero 25 de 1999) .............................................................. 53
3.6 Legislación proveniente de los principales desastres ............................................................. 63
3.7 Desarrollo normativo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres ..... 63
3.8 Declaración de situación de desastre...................................................................................... 66
3.9 Comité Local Para La Prevención Y Atención De Desastres - CLOPAD .................................... 66
3.9.1 Funciones del Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres ........................... 67
3.9.2 El CLOPAD en las situaciones de desastre ............................................................................ 69
3.9.3 El CLOPAD en relación con los planes de acción específicos ............................................... 70
3.9.4 Estructura del CLOPAD ......................................................................................................... 70
3.9.5 Comisión técnica .................................................................................................................. 70
3.9.6 Comisión operativa .............................................................................................................. 71
3.9.7 Comité de educación ............................................................................................................ 72
IV. La amenaza sísmica en Medellín .................................................................................................. 73
4.1 El SIMPAD ................................................................................................................................ 73
4.2 Geomorfología del Valle de Aburra ......................................................................................... 76
4.3 Principales desastres en Medellín y el AMVA ......................................................................... 79
4.4 La tragedia de Villatina ............................................................................................................ 81
4.5 Entrevistas ............................................................................................................................... 84
4.5.1 Listado de entrevistas: ..................................................................................................... 84
4.5.2 Temas a tratar: ................................................................................................................. 84
4.6 Lo Institucional ....................................................................................................................... 85
4.7 Lo Social. .................................................................................................................................. 95
4.8 Lo Político. ............................................................................................................................. 102
4.9 Lo Técnico. ............................................................................................................................. 107
Conclusiones ................................................................................................................................... 112
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................. 120
Referencias .................................................................................................................................. 124
6
Tabla de Ilustraciones
FIGURA 1. Nuevo mapa de amenaza sísmica de Colombia…………………………………………… 11
FIGURA 2. Epicentro e Hipocentro……………………………………………………………………………… 30
FIGURA 3. Tectónica de placas………………………………………………………………………………….… 31
FIGURA 4. Fallas Normales………………………………………………………………………………………….. 32
FIGURA 5. Fallas Inversas…………………………………………………………………………………………….. 32
FIGURA 6. Fallas de transformación o desgarre…………………………………………………………… 33
FIGURA 7. Escala Richter……………………………………………………………………………………………… 34
FIGURA 8. Ondas P…………………………………………………………………………………………………….. 37
FIGURA 9. Ondas S………………………………………………………………………………………………………. 37
FIGURA 10. Ondas R……………………………………………………………………………………………………. 38
FIGURA 11. Ondas L……………………………………………………………………………………………………. 38
FIGURA 12. Tectónica de Placas en Colombia……………………………………………………………... 39
FIGURA 13. Organigrama del SIMPAD…………………………………………………………………………. 74
FIGURA 14. División Política AMVA……………………………………………………………………………… 78
FIGURA 15. Movimientos en masa AMVA…………………………………………………………………… 80
7
RESUMEN
Este trabajo revisa, desde la mirada de la planeación urbano-regional, el grado de
alistamiento institucional, social, político y técnico de la ciudad de Medellín frente al
riesgo sísmico y la resiliencia de la urbe para recuperarse luego de un terremoto. Para ello,
se hace un repaso por la historia de la prevención, atención y recuperación de desastres,
se precisan los conceptos asociados al riesgo y se estudian los principales eventos
catastróficos en Colombia y Medellín. Se toma como punto de referencia la World Disaster
Reduction Campaign de las Naciones Unidas, se recurre principalmente a fuentes
secundarias como textos escritos y documentos digitales y se consulta a distintos
expertos en el tema.
Palabras clave: Gestión del riesgo, amenaza sísmica, vulnerabilidad, resiliencia, planeación
urbana, ordenamiento territorial.
ABSTRACT
This work reviews, from an urban and regional planning perspective, the degree of
institutional, social, political and technical readiness of Medellin in the fact of seismic risk
and the city´s resilience to recover from the aftermath of an earthquake. To this end, we
review the history of disaster prevention, management and recovery at a global scale, and
we define the concepts associated with risk and study the main catastrophic events in
Colombia and Medellin. As a reference point we take the United Nations World Disaster
Reduction Campaign, mainly we use secondary sources such as written texts and
electronic documents and also interviewed some experts.
Key words: Risk management, seismic hazard, vulnerability, resilience, urban planning,
land use.
8
Introducción
“La gran mayoría de nuestros males físicos son obra nuestra. Teniendo el caso de Lisboa hay
que considerar que si no hubiera habido veinte mil casas de seis o siete pisos, y que si los
habitantes de esa gran ciudad hubieran estado mejor y más ligeramente distribuidos, el daño
hubiera sido mucho menor y quizás incluso nulo, como si nada hubiera ocurrido”
Rousseau1
En las últimas décadas el tema de los terremotos ha experimentado una mayor difusión
alrededor del mundo, debido al aumento acelerado de la población que vive en ciudades
con la consecuente expansión urbana, hasta alcanzar éstas últimas, proporciones
regionales. Dicho proceso ha traído consigo un desmantelamiento del soporte natural, la
fragmentación del tejido social, la depredación del medio ambiente y el uso ineficiente de
recursos naturales, energéticos, financieros y de todo tipo. Ese crecimiento poblacional
urbano también guarda una relación directa con el incremento en la frecuencia y letalidad
de las catástrofes naturales y en el nivel de vulnerabilidad de las comunidades.
El contexto anterior es claro en las ciudades latinoamericanas dado el carácter informal de
la mayoría de sus construcciones, la ausencia de normas y procesos constructivos
sismorresistentes incluso en las áreas formales pero construidas hace más de 30 o 40
años, en donde multiplicidad de áreas periurbanas continúan su proceso expansivo,
densificando zonas de alto riesgo o de importancia estratégica para la producción de
alimentos o servicios ambientales, todo de manera desestructurada, fragmentaria en lo
socioespacial y en condiciones de gran vulnerabilidad.
Frente a este fenómeno se ubica, al menos en teoría, la planeación urbana, la cual,
además de su función política, económica y estética, es fundamental para evitar o
minimizar la vulnerabilidad de los centros urbanos. La planeación urbana busca reducir las
incógnitas frente a las situaciones de desastre porque intenta prever los problemas que
puedan surgir y adoptar las soluciones alternativas posibles; además, permite una rápida
respuesta ante situaciones emergentes según el suceso particular, los recursos disponibles
y la cultura local.
Ahora bien, la problemática de los desastres ya no es simplemente un asunto de los
planificadores urbanos y ha dejado de ser una preocupación ocasional de los pueblos y los
9
gobiernos y se ha convertido en un elemento vital en la lista de cuestiones que competen
a toda la humanidad, ya sea por su impacto en el desarrollo global o porque su solución
sólo se obtiene con esfuerzos sistemáticos prolongados. Así, entre el 30 mayo y el 3 de
junio de 2010, se llevó a cabo en Davos Suiza el Foro Mundial Del Riesgo2, y el 31 de mayo
del mismo año, las Naciones Unidas lanza oficialmente en Lima Perú, la Estrategia
Internacional Para La Reducción De Desastres3.
Eventos como el Tsunami de Indonesia del 2004 (288.000 muertos4), el terremoto en
China del 2008 (69.181 muertos5), el terremoto en Haití (230.000 muertos6) y los recientes
terremotos de Chile, Nueva Zelanda y Japón, por sólo mencionar algunos, son suficientes
para indicar la profunda trascendencia que tiene la prevención de los desastres en el
marco del desarrollo mundial, de todos los esfuerzos dirigidos a la protección de la vida
humana, del mejoramiento de la calidad de vida y la prosperidad de las naciones.
Cualquier catástrofe, sin importar el nivel de progreso económico del país afectado,
muestra claramente los serios traumas ocasionados a los procesos de desarrollo de cada
nación y el largo camino que aún hay que recorrer para optimizar los sistemas de
prevención en sus dimensiones internacional, nacional y local. Además de la estela de
dolor y de las consecuencias ambientales y sociales de los desastres, es evidente que las
pérdidas millonarias en las obras de infraestructura básica y en los sistemas de producción
y abastecimiento repercuten a corto, mediano y largo plazo en el desarrollo, y si bien los
desastres no distinguen fronteras, también es claro que su impacto social y económico
resulta más severo en los países pobres.
En naciones como Colombia, que aún están construyendo su infraestructura física y social
básica, que deben hacer grandes esfuerzos para construir vías de penetración, redes de
servicios y extender el cubrimiento en salud y educación, representa una carga muy
pesada asumir las pérdidas resultantes de los desastres y el costo de la reconstrucción que
esto demanda. En tal virtud, la prevención y el auto conocimiento, deben ser el eje de
todos los esfuerzos dirigidos a la reducción de los desastres, ya sean naturales o
generados por la mano del hombre, y de los efectos derivados de estos.
Entre los distintos tipos de catástrofe natural, los movimientos sísmicos y sus secuelas han
constituido a través del tiempo hechos de gravedad que afectan a la población en todos
los ámbitos de la existencia y aunque por tratarse de fenómenos naturales impredecibles,
son imposibles de evitar, el conocimiento de los factores físicos que los producen permite
prevenir los riesgos y minimizar la pérdida de vidas y de recursos económicos. La
experiencia en caso de sismos en grandes ciudades, indica que la catástrofe es
directamente proporcional al grado de alistamiento para enfrentarla y que la función de
prevención empieza con el cumplimiento de una serie de requisitos de orden técnico e
10
institucional que pueden y deben mejorarse al evaluar lo conocido y aprovechar los
recursos disponibles para desarrollar esos conocimientos desde el punto de vista de la
investigación científica.
Si comparamos dos eventos recientes como los de Haití y Chile, vemos que aunque el
primero fue menos fuerte que el segundo (7.0 y 8.8 grados en la escala de Richter
respectivamente), produjo muchísimas más víctimas mortales y daños materiales (Haití:
230.000 muertos – Chile 795 muertos)7. Y si además comparamos esos datos con los del
terremoto del Eje Cafetero en Colombia de 1999, que con sus “escasos” 6.2 grados, dejó
1230 muertos8, miles de heridos y damnificados, podemos inferir que el nivel de amenaza
sísmica intermedia o la baja magnitud de un terremoto no aseguran que la cantidad de
víctimas y daños también serán “intermedios” o bajos.
Medellín tiene poca o ninguna posibilidad de sufrir un tsunami, una erupción volcánica,
una gran inundación, un huracán o un tornado, que son los fenómenos naturales,
diferentes a un terremoto más destructivos, pero la ciudad se encuentra en una zona de
amenaza sísmica intermedia9 y según la Ponencia “¿Puede ocurrir un sismo en
Medellín?”10 (Lalinde 2010), la posibilidad de un terremoto de consecuencias
catastróficas en Medellín es real y se debe estar preparado para ello desde lo técnico, lo
científico, lo institucional, lo político y lo social. Dado lo anterior, encontramos pertinente
hacer un análisis del grado de alistamiento que tiene Medellín para afrontar un terremoto
y los retos que la posterior atención de víctimas y la reconstrucción impondrían a su
población.
En Medellín se ha avanzado en la cultura de la prevención como lo demuestra el Foro
organizado por el Concejal Santiago Londoño Uribe: “¿Estamos Preparados para un
Terremoto?” y dentro del POT11 se contemplan, así sea de manera indirecta, algunas
medidas tendientes a la mitigación del riesgo, pero es únicamente con políticas públicas
persistentes en el tiempo, más allá de los períodos de los gobiernos locales, con
instituciones fuertes, bien coordinadas y con servidores públicos dispuestos a hacer
cumplir las normas como se puede realmente planear una ciudad con la resiliencia
necesaria para afrontar un terremoto de gran magnitud.
11
Mapa de Amenaza Sísmica de Colombia
FIGURA 1. Nuevo mapa de amenaza sísmica de Colombia.
FUENTE http://www.unperiodico.unal.edu.co/typo3temp/pics/3658c261c2.jpg
12
El objetivo del presente trabajo es entonces revisar el grado de alistamiento institucional,
político y técnico de la ciudad de Medellín frente a la amenaza sísmica y la resiliencia que
tendría la urbe para sobreponerse a un terremoto catastrófico. El punto de referencia de
dicho estudio será el programa de las Naciones Unidas World Disaster Reduction
Campaign 2010-2011, cuyo documento Making Cities Resilient12 nos permitirá hacer la
evaluación comparativa.
Como objetivos específicos y por tratarse de un Trabajo de Grado de tipo documental
cuyo insumo principal son las fuentes secundarias, es necesario:
Recabar la mayor cantidad de información de carácter bibliográfico sobre el tema en
cuestión, esto incluye documentos escritos, páginas web y archivos digitales.
Establecer si Medellín tiene una amenaza sísmica y por lo tanto si es pertinente incluir
este tema en la ordenación territorial y en la planeación urbana.
Entrevistar a por lo menos cuatro expertos en el tema de la amenaza sísmica y la gestión
del riesgo en Medellín para soportar la relevancia que le damos a esta cuestión y hacer
una evaluación preliminar del grado de alistamiento de la ciudad frente a un evento
catastrófico.
Comparar los resultados obtenidos de la investigación bibliográfica y las entrevistas acerca
del grado de alistamiento de la ciudad frente a un terremoto, con lo estipulado al respecto
por la Naciones Unidas.
La metodología empleada será la búsqueda, lectura, selección y extracción de información
pertinente desde textos impresos, videos, fotografías, páginas web y documentos
digitales. El análisis de la información obtenida será principalmente de tipo cualitativo y tal
como indicamos arriba, a manera de soporte recurriremos a entrevistas con expertos en el
tema orientando las preguntas hacia la pertinencia de la gestión del riesgo sísmico en
Medellín, cómo se ha reaccionado en la ciudad en los diferentes desastres y cuál es el
grado de concordancia de la acción de las autoridades y su población en la gestión del
riesgo con respecto a lo estipulado por las Naciones Unidas.
13
I. El concepto de riesgo
En este primer capítulo expondremos por qué el riesgo es un tema relevante en las
sociedades modernas, así, abordaremos la cuestión del riesgo como concepto definido
socialmente y por ende variable a lo largo de la historia humana. Tendremos que definir
también otros términos conexos y que por lo general se confunden como son los de
peligro, amenaza y vulnerabilidad. El objetivo de este capítulo es que se tenga claridad
sobre lo que se describe en el resto del documento al unificar los criterios y diferenciar
cada concepto.
La exposición al riesgo está incrementando en todo el mundo, según el documento “Post-
HFA Consultation Paper”13 entre 2002 y 2011 hubo alrededor del mundo 4130 desastres
naturales registrados en los cuales murieron 1´117.527 personas y un mínimo de U$1.195
billones fueron perdidos. Sólo en el año 2011, 302 desastres reclamaron 29.782 vidas,
afectaron 206 millones de personas e infringieron daños estimados en U$366 billones.
Cada vez más personas y bienes se localizan en zonas de alto riesgo, la proporción de
población mundial viviendo en zonas propensas a inundaciones se ha incrementado en un
114%, mientras que aquellos ubicados en costas expuestas a huracanes han aumentado
en un 192% durante los últimos 30 años14. Aproximadamente la mitad de las grandes
ciudades con poblaciones entre los 2 y 15 millones de personas están ubicadas en áreas
propensas a los terremotos y la rápida urbanización en todo el globo incrementará la
exposición de más gente al riesgo de desastres.
Mientras los países en desarrollo, especialmente los pequeños estados insulares son
afectados de manera desproporcionada por los desastres, el último gran terremoto-
tsunami de Japón del 11 de marzo de 2011, envió el claro mensaje de que los países
desarrollados también son vulnerables a los desastres. Prácticas no sostenibles de
desarrollo, degradación del ecosistema, pobreza, variabilidad climática extrema así como
un incremento en las amenazas tanto naturales como antrópicas a un ritmo acelerado
representan un serio obstáculo a los esfuerzos por reducir la pobreza y aumentar el
desarrollo. El nuevo ranking mundial publicado por Maplecroft que calcula la
vulnerabilidad de 170 países frente a los impactos del cambio climático en los próximos 30
años, identifica a algunas de las economías más grandes y de más rápido crecimiento,
como las que enfrentan los mayores riesgos para su población, su ecosistema y su
economía15.
14
En años recientes ha habido un rápido incremento en la exposición de las economías y
capitales nacionales a potenciales amenazas. En los países de mayores ingresos, bienes y
trabajos han sido creados gracias al crecimiento económico, pero también ha aumentado
el riesgo de perder ese bienestar gracias a un desastre. Sin importar la magnitud del
potencial costo material o pérdida de ingresos, la reducción del riesgo de desastres se
percibe en todo el mundo como una prioridad menor, por debajo de la estabilidad fiscal,
el desempleo y la inflación, pero la realidad es que el impacto de los desastres, luego de
calcular todos los costos, pueden representar pérdidas aún mayores para los gobiernos en
términos de producción energética, salud, vivienda y educación16. Por solo citar un
ejemplo, según el informe “UNESCAP Economic and Social Survey of Asia and the Pacific
2011”, el terremoto-tsunami de Japón del 11 de marzo de 2011 provocó una reducción del
1% en el crecimiento proyectado del país y podría representar una disminución del 0.1 al
0.21% en el crecimiento de China, Malasya, India, Singapur y Filipinas, incluyendo un 0.2 a
0.5% de impacto en el crecimiento de las exportaciones en esos países debido a la
alteración en las importaciones de Japón. Las inundaciones en Tailandia en 2011 no sólo
costaron U$40 billones, también representaron una caída estimada del 2.5% en la
producción industrial mundial17. Las pérdidas económicas por desastres continuarán
aumentando, desde 1981 dichas pérdidas se incrementan más rápido que el PIB de los
países del OECD18, esto significa que el riesgo de perder riqueza en el mundo debido a
desastres naturales excede el ritmo con el cual dicha riqueza está siendo creada19. Hay
actualmente una creciente cantidad de inversión extranjera e inversión privada en
infraestructura, minería, agricultura, turismo y servicios en muchos países en desarrollo,
incluida Colombia20, pero también el riesgo se acumula igualmente rápido a medida que
las economías crecen. Las nuevas inversiones necesitan medidas para incorporar la
reducción y mitigación del riesgo o de lo contrario la posibilidad de mayores pérdidas
debido a desastres naturales se incrementará, retrasando el desarrollo y reproduciendo
los factores de pobreza y violencia.
1.1 El riesgo
No está del todo claro el origen del concepto actual de “riesgo”, “El sociólogo alemán
Niklas Luhmann (1927-1998), uno de los especialistas más influyentes de los últimos años
en los estudios sobre el riesgo, admite desconocer el origen de la palabra “riesgo”, de
posible procedencia árabe; la encuentra ya utilizada en documentos medievales y
difundida a partir de los siglos XV y XVI en asociación con la llegada de la imprenta a Italia
y España (Luhmann, 1996)” (García. 200521).
15
El Diccionario de la Real Academia señala “Riesgo: Del it. risico o rischio, y
este del árabe. clás. rizq, lo que depara la providencia). 1. m. Contingencia o proximidad
de un daño”22. En la tradición musulmana Rizq es un concepto de vital importancia moral y
puede traducirse, de manera aproximada, como el conjunto de bienes materiales y
espirituales de una persona que son proveídos por Alá:
“Seeking Rizq from Allah: „Rizq‟ is a very distinct and broader term than to be translated to
material wealth or income. „Rizq‟ is consisted of all forms of Allah‟s bounties, which are
essential for the prosperity of man in this world and the hereafter. Money or wealth is only one
form among many forms of „Rizq23
‟.
Rizq es un término demasiado particular y amplio para ser simplemente entendido como los
bienes materiales o ingresos de una persona, Rizq constituye además todos los dones que Alá
concede y que son necesarios para la prosperidad en este mundo y en el más allá. Dinero y
riqueza son sólo una de las muchas formas de Rizq (traducción propia).
Por ser bienes proveídos por Alá, las acciones buenas de una persona (puntualidad,
honestidad, buena caligrafía, etc.) incrementan su Rizq, mientras que las malas (falsos
juramentos, codicia, pereza, etc.) lo disminuyen24. El Rizq de una persona depende
entonces no sólo de su trabajo, sino del favor de Alá, lo que de alguna manera puede
interpretarse dentro de la tradición occidental como la “providencia” o simplemente, la
suerte:
“However it is not possible to say that a man is anonymous with his rizq. What a man earns
may also contain his wifes and his children's rizq. Working is not the cause of rizq, for example
you can work hard all day in your business and make no money, on the other hand you could be
sitting at home and inherit a million pounds or receive a gift from a friend25
.”
Sin embargo no es posible considerar que la persona sea la única autora de su Rizq. Lo que un
hombre posee también contiene el Rizq de su mujer e hijos. El trabajo no es la causa del Rizq,
por ejemplo usted puede trabajar muy duro todo el día en su negocio y no hacer nada de dinero,
por otro lado, usted puede sentarse todo el día en su casa y heredar un millón de libras o recibir
un regalo de un amigo (traducción propia).
En el mismo Diccionario de la Real Academia, se define a la providencia como:
“(Del lat. providentĭa); 1. f. Disposición anticipada o prevención que mira o conduce al
logro de un fin; 2. f. Disposición que se toma en un lance sucedido, para componerlo o
remediar el daño que pueda resultar; 3. f. por antonom. providencia de Dios”26.
De lo anterior podemos ir dilucidando una relación entre los términos Rizq, providencia y
riesgo, aunque faltaría precisar cuándo se consolidó el concepto moderno de “riesgo”; al
respecto, “la antropóloga inglesa Mary Douglas, que ha producido una importante obra
sobre la temática, nos dice que, como concepto, riesgo surgió en la teoría de las
probabilidades, un sistema axiomático derivado de la teoría de juegos que nació en
Francia en el siglo XVII (Douglas, 1987)”. (Citado en García. 2005, p12).
16
Entendemos entonces que el concepto actual de “riesgo”, está asociado a la idea de un
mañana sin certeza y de una u otra forma ha estado presente en todas las sociedades
humanas, “su propia concepción implica un devenir de los acontecimientos. En esta
característica temporal radica la variabilidad que dificulta su predicción. Así mismo, un
acontecimiento que produce una consecuencia no deseada sobre el Hombre está asociado
al espacio físico donde éste desarrolla sus actividades. La distribución espacial de esta
afectación sobre el territorio geográfico también se caracteriza por su gran variabilidad.
Estas dos características, temporal y espacial del riesgo, lo convierten en un concepto
esencialmente dinámico” (Soldano. 2009, p2.)27
1.2 Conceptos asociados al riesgo.
Es frecuente que se confundan los términos riesgo, vulnerabilidad y amenaza, así como los
de catástrofe y desastre. Aunque están relacionados, cada uno indica cosas diferentes, a
continuación haremos las aclaraciones pertinentes, según las definiciones del documento
de las Naciones Unidas “Vivir con el Riesgo”28:
Riesgo: Probabilidad de consecuencias perjudiciales o pérdidas esperadas (muertes,
lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupción de actividad económica o
deterioro ambiental) resultado de interacciones entre amenazas naturales o
antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.
Convencionalmente el riesgo es expresado como función de amenaza, vulnerabilidad y
capacidad de destrucción o alteración del normal funcionamiento de la sociedad. Algunas
disciplinas también incluyen el concepto de exposición o valoración de los objetos
expuestos para referirse principalmente a los aspectos físicos de la vulnerabilidad. Más
allá de expresar una posibilidad de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos pueden
ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es importante
considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos ocurren; por consiguiente, la
población no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el riesgo y sus
causas subyacentes.
Amenaza/peligro: Evento físico potencialmente perjudicial, fenómeno natural y/o
actividad humana que puede causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción
de la actividad social y económica o degradación ambiental. Amenazas o peligros pueden
incluir condiciones latentes que mantengan o aumenten la peligrosidad. Su origen puede
ser de diferente índole: natural (geológico, hidrometeorológico y biológico) o antrópico
(degradación ambiental y amenazas tecnológicas). Las amenazas pueden ser individuales,
17
combinadas, secuenciales o concatenadas en su origen y efectos. Cada una de ellas se
caracteriza por su localización, magnitud o intensidad, frecuencia y probabilidad.
Desastre: Interrupción seria del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa
pérdidas humanas y/o importantes pérdidas materiales, económicas o ambientales; que
exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación
utilizando sus propios recursos. Un desastre es el resultado del proceso de acumulación
del riesgo. Resulta de la combinación de amenazas, condiciones de vulnerabilidad e
insuficiente capacidad o medidas para reducir las consecuencias negativas y potenciales
del riesgo.
Así mismo, en el documento de la OEA “Conceptos sobre Riesgo” (Soldano. 2009),
encontramos de manera resumida la definición de estos conceptos y además, allí se
incluye el de “catástrofe”:
Riesgo: (definición 1) Probabilidad de que ocurra algún hecho indeseable.
El riesgo está interrelacionado con factores culturales, históricos, políticos,
socioeconómicos y ambientales.
Desastre: Es un acontecimiento localizado en el tiempo y el espacio, en el cual una
sociedad o comunidad ve superada su capacidad de atención con los recursos habituales
de su organización. Se dice que es el momento en el que el riesgo se devela,
actualizándose.
Catástrofe: Es un desastre ampliado. La diferencia con el desastre radica en que el
impacto de una catástrofe tiene un alcance territorial mayor, con mayores consecuencias
negativas. En una catástrofe, además, suelen agotarse las capacidades de preparación y
respuesta nacionales frente a la emergencia.
Amenaza o Peligro: Probabilidad de ocurrencia de todo evento que afecte a seres
humanos.
Riesgo: (definición 2) Es la probabilidad de que una amenaza se convierta en desastre.
Vulnerabilidad: Capacidad de respuesta de la sociedad ante un evento potencialmente
catastrófico.
Riesgo: (definición 3): Para poder “medir” el riesgo, la expresión más generalizada es el
producto de la probabilidad de ocurrencia del evento considerado (potencial de amenaza
referido a una región y período determinados de tiempo) por las consecuencias
esperadas (condiciones de la vulnerabilidad de la comunidad asentada en dicha región):
18
Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad
Es decir, esta fórmula expresa matemáticamente que: si estamos ante la presencia de una
amenaza (peligro) y surge una vulnerabilidad (humana-social) asociada ante la misma,
entonces existe un riesgo.
Evaluación de la Vulnerabilidad: según sus componentes principales.
1. Exposición: Es la distribución de lo que es potencialmente afectable (población y bienes)
2. Vulnerabilidad (propiamente dicha): Consiste en la capacidad diferenciada de hacer
frente al evento catastrófico y tiene tres actividades.
I. Preparación
II. Prevención
III. Estrategias de Recuperación.
3. Incertidumbre: Limitaciones en el estado del conocimiento y las indeterminaciones
jurisdiccionales, administrativas y normativas. Se pueden clasificar en dos categorías:
I. Incertidumbre técnico-científica
II. Incertidumbre político-administrativa.
Evaluación del Peligro o Amenaza: Se han desarrollado hasta el presente cuatro tipos de
evaluaciones, en general el concepto básico es que “el pasado es la clave para entender el
futuro”:
1. Análisis Histórico: El mapeo de los eventos históricos permite determinar períodos de
retorno y magnitud de los mismos.
2. Análisis Heurístico (experto): La susceptibilidad (mayor o menor predisposición) del
territorio ante un tipo particular de amenaza es determinada por un especialista (en esa
amenaza) basado en su experiencia (determinará los criterios y su ponderación).
3. Análisis Estadístico: Analiza las condiciones bajo las cuales ocurrieron los eventos
generadores de amenazas con base en relaciones estadísticas de sus propios datos.
4. Análisis Determinístico: Se simulan los eventos utilizando modelos matemáticos
basados en los fenómenos físicos involucrados.
Con todas las definiciones anteriores, podemos ir construyendo una relación entre el
riesgo y la sociedad, es decir, podemos entender el riesgo como una construcción social.
19
Como veremos más adelante durante el desarrollo de este trabajo, Medellín se enfrenta a
un riesgo sísmico porque existe la amenaza, es decir, es factible un sismo de intensidad
suficiente como para afectar de manera catastrófica a una sociedad que tiene
vulnerabilidades tanto en su preparación como en su capacidad de reacción y
recuperación, sumado una elevada incertidumbre técnico-científica y político-
administrativa.
1.3 La construcción social del riesgo
En la revista número 14 de la Estrategia Internacional para la reducción de Desastres –
EIRD29, encontramos una referencia al Gran Terremoto de Lisboa de 1755:
“A las 9:40 de la mañana del 1 de noviembre de 1755, día de Todos los Santos, Lisboa,
Portugal fue sacudido por un terremoto el cual destruyó prácticamente toda la ciudad y se
sintió en toda Europa occidental. Se estima que el seísmo produjo entre 60,000 y 100,000
muertos. El epicentro fue ubicado en el océano Atlántico a unos 200 Km. al suroeste de cabo
San Vicente al sur de Portugal y su magnitud ha sido estimada en cerca de 9.0 en la escala de
Richter. Éste originó un tsunami el cual, junto con los incendios posteriores, arrasaron la
ciudad.
Este sismo, considerado por algunos investigadores como "el primer desastre moderno” por
haber sido la primera catástrofe que convocó una respuesta coordinada durante las
actividades de búsqueda y rescate, así como un esfuerzo planificado en las etapas de
rehabilitación y reconstrucción incluyendo la incorporación de medidas para mitigar los
efectos destructores de futuros terremotos. Adicionalmente, algunos investigadores estiman
que este temblor de tierra fue el primero en apuntar hacia la sismología moderna” (Murria.
2007, p1)
Pero lo importante de este evento catastrófico no es únicamente que fue el primero que
se estudió y documentó de manera sistemática, dando origen a la actual sismología, lo
más relevante es que además de las edificaciones, el sismo sacudió las bases filosóficas de
la época y provocó enconadas discusiones entre los pensadores más renombrados de la
Ilustración, como la que citamos en la introducción del presente trabajo, entre Rousseau y
Voltaire. Dicha discusión gira en torno, precisamente, a la relación de la “Providencia” con
los desastres, es decir, si los desastres eran provocados por Dios como un castigo, o si por
el contrario, eran producto, como señala Rousseau en su carta, de la disposición y
configuración de las casas en el territorio. Antes del terremoto, Voltaire en su poema
“Sobre la Ley Natural”, se muestra optimista y convencido de la existencia de un Dios que
se manifiesta en el orden del universo, pero luego del terremoto, con su poema titulado
“Poema sobre el desastre de Lisboa o examen de este axioma: todo está bien”, se muestra
pesimista y desencantado, podemos encontrar versos como30:
20
Filósofos engañados que gritan: "Todo está bien",
Vengan y contemplen estas ruinas espantosas!
…//…
¿Dirán ustedes, al ver ese montón de víctimas:
"Se ha vengado Dios; su muerte paga sus crímenes?"
¿Qué crimen, qué culpa cometieron esos niños,
Sobre el seno materno aplastados y sangrientos?
…//…
En su mano tiene Dios la cadena, sin ser Él mismo encadenado;
Su benéfica decisión todo lo ha determinado:
Él es libre, justo, y en nada implacable
¿Por qué pues sufrimos con tan equitativo dueño?
Voltaire, sin llegar a renegar de Dios, abre la puerta a la secularización de un asunto que
hasta entonces había sido dejado en manos divinas. De ello, y de lo expresado por
Rousseau, surge la idea altamente difundida en la actualidad de que los desastres no son
naturales y por el contrario, son un producto social.
Un concepto, representado por un término, refleja el tipo de sociedad en el cual ha sido
gestado, se deriva de modelos teóricos y éstos, a su vez, son abstracciones de la realidad
que permiten su comprensión, más no esquemas descriptivos de ella. No existen
conceptos aislados por cuanto vienen de una determinada forma de explicar la realidad.
Así, el concepto construcción social del riesgo, puede ser abordado “desde dos
aproximaciones dominantes: la construcción social del riesgo asociada con la percepción, y
la construcción social del riesgo asociada con la vulnerabilidad y la desigualdad” (García.
2005, p13).
1.3.1 La construcción social del riesgo como percepción: Jacques Thyes en su libro “La
Société Vunérable”, permite observar que las concepciones que en diferentes momentos
históricos se han tenido del riesgo y del desastre y las diversas percepciones consecuentes
provienen del tipo de sociedad de la cual han surgido. Este autor divide la percepción del
riesgo en tres etapas: En la primera, a la que denomina “etapa del miedo”, la percepción
del riesgo está asociada con la providencia. La ubica en un período que corre de mediados
del siglo XVI a 1750, y la relaciona con las epidemias y las pestes (el símbolo por excelencia
del desastre) que asolaron y diezmaron a la población en Occidente. En la segunda etapa,
asociada con la industrialización, el miedo es sustituido por la angustia definida como “un
miedo sin objeto”. Corre de mediados del siglo XVIII a mediados del siglo XX, en el que la
irrupción de las ideas ilustradas, que se desatarían con el paradigmático sismo de Lisboa
de 1755, la Revolución Francesa y los inicios de la Revolución Industrial, influyó en el
cambio en la percepción del riesgo y de los desastres. La tercera y última etapa es la del
“riesgo insoportable”, que va del hundimiento del Titanic a Chernobyl, es decir, incluye
básicamente los desastres asociados con riesgos tecnológicos, entre los cuales los
nucleares son considerados como su clímax. Thyes relaciona estos eventos con una
21
“hipertrofia de la angustia vinculada con las sucesivas crisis económicas y la amenaza
permanente de una tercera guerra mundial que se visualiza como una guerra nuclear y
biológica” (García. 2005, p14).
Otra perspectiva para explicar la construcción social del riesgo como percepción, es la de
Mary Douglas, quien adopta la idea de Durkheim del “pensamiento humano como
originariamente social”. Es por lo tanto una explicación antropológica: “desde esta
perspectiva teórica, el riesgo no es un ente material objetivo, sino una elaboración, una
construcción intelectual de los miembros de la sociedad que se presta particularmente
para llevar a cabo evaluaciones sociales de probabilidades y de valores (Douglas,
1987:56)” (García. 2005, p15).
Douglas analiza las formas cómo el hombre distingue entre lo que es y lo que no es
riesgoso y por ello aborda no sólo aquellos riesgos de origen natural o tecnológico, sino
además, los relacionados con fenómenos políticos y económicos. “la base del argumento
antropológico es que los riesgos están siempre cargados de implicaciones morales: la
percepción del riesgo depende del sistema social; los individuos utilizan los peligros del
ambiente para sostener el sistema social al cual están vinculados criticando o disculpando
por aceptar o no los riesgos (Douglas, 1987: 58)” (citado en García. 2005, p16).
1.3.2 La construcción social del riesgo como vulnerabilidad: Esta visión del riesgo aparece
hacia fines de la década de los 90 gracias a los trabajos desarrollados con objeto del
Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres31 de la ONU, de donde se
desprende la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres que a su vez generó
la campaña “Making Cities Resilient” que enmarca el presente trabajo. En los
mencionados trabajos, se pudo comprobar con evidencia empírica, que “muchos de los
desastres tradicionalmente atribuidos a causas naturales eran generados, en buena parte,
por prácticas humanas relacionadas con la degradación ambiental, el crecimiento
demográfico y los procesos de urbanización, todos éstos vinculados en gran medida con el
incremento de las desigualdades socioeconómicas a escala local, regional, nacional y,
desde luego, internacional. Estas evidencias empíricas llevaron a la necesidad de
conceptualizar las probabilidades de exposición a la ocurrencia de desastres de grupos
sociales caracterizados por una elevada vulnerabilidad” (García. 2005 pp. 16-17).
Otro elemento determinante en el surgimiento del concepto de construcción social del
riesgo como vulnerabilidad, fue la necesidad, cada vez más evidente, de entender los
desastres no sólo como la ocurrencia del evento, que es evidentemente lo que más
percibimos y lo más difundido por los medios de comunicación, sino como procesos que
se van incubando a lo largo del tiempo, hasta derivar en el evento. El papel de la
22
vulnerabilidad, especialmente sus dimensiones socioeconómicas y políticas, en el proceso
del desastre “se fundamenta en la evidencia empírica demostrada por la perspectiva
histórica de que el riesgo y el desastre constituyen procesos multidimensionales y
multifactoriales, resultantes de la asociación entre las amenazas y determinadas
condiciones de vulnerabilidad que se construyen y reconstruyen con el paso del tiempo
(Oliver-Smith, 2002)” (citado en García. 2005, p18).
De acuerdo a lo anterior, se reconoce que los desastres son procesos históricamente
construidos, producto de la acumulación de riesgos y de vulnerabilidades, relacionados
con y derivados del tipo de sociedad y de economía que se han ido desarrollando con el
paso del tiempo y no, como se anuncia algunas veces, de la supuesta presencia cada vez
mayor en frecuencia e intensidad de amenazas de origen natural.
23
II. Prevención, atención y recuperación de desastres.
En el presente capítulo haremos una breve reseña histórica del origen de la prevención,
atención y recuperación de los desastres hasta llegar al marco global de acción en dicho
tema que es liderado por las Naciones Unidas (ONU)32, a través de su Oficina de Asuntos
Humanitarios33, la que a su vez dirige la Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres (ISDR)34, dentro de la cual se inscribe la Campaña “Haciendo Ciudades
Resilientes: Mi ciudad se está preparando”35.
2.1 Orígenes de la atención de desastres
Las primeras organizaciones dedicadas a atender a los heridos y necesitados surgen
durante las cruzadas bajo la forma de Ordenes Religioso-Militares como los Hospitalarios
de San Juan y los Templarios, los cuales patrullan y establecen posadas a lo largo de las
rutas de peregrinación y atienden a los heridos luego de las cruentas batallas. La insignia
de los Hospitalarios era una cruz blanca sobre fondo negro y la de los Templarios una cruz
roja sobre fondo blanco, muy parecida al símbolo de otra organización creada ocho siglos
después.
El 24 de junio de 1859, muy cerca del Solferino en el norte de Italia, el comerciante suizo
Henry Dunant presencia cómo, luego del enfrentamiento del ejército austríaco con el
francés y el piamontés, quedan en el campo de batalla 40.000 muertos y heridos,
completamente desatendidos ya que los servicios sanitarios militares eran casi
inexistentes. Ayudado por las mujeres de los pueblos cercanos, se esfuerza por socorrer a
los necesitados sin distinción de uniforme ni de nacionalidad. Luego, plasmó sus
impresiones en el libro Recuerdo de Solferino36, donde concibe la idea de crear sociedades
de socorro en tiempo de paz “…cuya finalidad será cuidar de los heridos en tiempo de
guerra por medio de voluntarios entusiastas y dedicados, perfectamente cualificados para
el trabajo…”37
Esta idea fue recogida por un grupo de cuatro ciudadanos suizos pertenecientes a la
Sociedad Ginebrina de Utilidad Pública, que junto a Dunant fue conocido más adelante
como “Comité de los Cinco”: Moynier, Dufour, Appia y Maunoir. Este comité fue quien
impulsó las ideas de Dunant y dio origen en 1863 al Comité Internacional de la Cruz
Roja. Éste Comité con el apoyo del Gobierno suizo logra organizar una conferencia
diplomática el 8 de agosto de 1864, en Ginebra, en donde participan 24 representantes de
16 países europeos y observadores de los Estados Unidos y se firma el primer Convenio
24
sobre los combatientes heridos y enfermos38, donde se contempla: 1. Proteger a los
militares heridos en campaña - 2. La neutralidad e inmunidad del personal sanitario, así
como de los hospitales militares – 3. La Cruz Roja sobre fondo blanco como símbolo
protector – 4. El establecimiento de un Comité permanente que se denominó Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR.) y 5. Promoción de Sociedades de Socorro.
Actualmente existen cuatro Convenios de Ginebra firmados en 1949, que reemplazaron al
original firmado en 1864, además de los tres Protocolos Adicionales39 firmados en 1977.
Todos ellos conforman el llamado Derecho Internacional Humanitario o DIH, que cobija a
los combatientes, los heridos y los civiles en tiempo de guerra.
La Primera Guerra Mundial (1914-1918) mostró a las naciones europeas la urgente
necesidad que tenía la sociedad de prepararse para afrontar, mediante una organización
adecuada, los innumerables problemas creados dentro de la población civil como
consecuencia de los hechos bélicos que se veían agravados por la imposibilidad de las
autoridades para atenderlos oportunamente. Acabado el conflicto surgieron las primeras
organizaciones de Defensa Civil o Protección Civil, las cuales buscaban organizar a la
población y tomar las previsiones necesarias para afrontar exitosamente en el futuro
posibles circunstancias de guerra y pronto habría de llegar el momento de ponerlas a
prueba. La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) encontró en las ciudades una población
mejor organizada para minimizar los efectos destructivos del combate. Luego de la guerra
se consideró que ésta organización, que había servido tan eficazmente, podría ser
utilizada también durante la paz, atendiendo calamidades ocasionadas por los desastres
naturales40.
Muy pronto, las organizaciones de Defensa Civil y de Cruz Roja, reconocieron que además
de la atención de las víctimas durante las guerras o desastres, era necesario prepararse en
tiempo de paz para minimizar los factores de riesgo y hacer acopio de recursos (humanos,
técnicos, económicos, etc.) no sólo para la atención sino también para la recuperación de
la sociedad y la economía luego de un evento catastrófico.
Simultáneamente, las Naciones Unidas (ONU-UN) fundada en 1945 tras la guerra, con el
propósito de: “mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar entre las naciones
relaciones de amistad y promover el progreso social, la mejora del nivel de vida y los
derechos humanos”41, también reconoció la importancia de la prevención, atención y
recuperación de los desastres como herramienta fundamental en la consecución de sus
metas. La más reciente e importante iniciativa de la ONU en este aspecto es la Estrategia
Internacional para la Reducción de Desastres (ISDR), adoptada por los países miembros en
el año 2000 (A/RES/54/597, A/RES/56/195)42, y su mandato es coordinar, promover y
fortalecer la RRD (Reducción del Riesgo de Desastres) a nivel global, regional, nacional y
25
local. La ISDR trabaja para lograr un mundo sin pérdidas innecesarias por los desastres –
persiguiendo una misión guía para catalizar, facilitar y abogar por acciones que
protegerán vidas y los medios de existencia ante el impacto de las amenazas naturales43.
La ISDR es liderada por un Secretario (UNISDR) bajo la tutela del Sub-Secretario de
Asuntos Humanitarios, tiene su oficina principal en Ginebra Suiza con oficinas regionales
en las Américas (Ciudad de Panamá), África, Asia y Europa.
2.2 El Marco De Acción De Hyogo - Hyogo Framework for Action
(HFA)
Aunque ha habido varias cumbres sobre el tema de los desastres como por ejemplo la
“Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro de 1994”44, la más
reciente y al parecer comprometida fue la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los
Desastres celebrada en Kobe, Hyogo (Japón), del 18 al 22 de enero de 2005 y que aprobó
el Marco de Acción para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres (Marco de Acción de Hyogo-HFA)45. La Conferencia es un
enfoque estratégico y sistemático de reducción de la vulnerabilidad a las
amenazas/peligros y los riesgos que éstos conllevan.
A partir de las conclusiones del examen de la Estrategia de Yokohama y basándose en las
deliberaciones de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, en
particular el resultado previsto y los objetivos estratégicos acordados, la Conferencia
adopta cinco prioridades de acción46:
Prioridades de Acción.
1. Velar porque la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional
y local dotada de una sólida base institucional de aplicación: Los países que elaboran
marcos normativos, legislativos e institucionales para la reducción de los riesgos de
desastre y que pueden elaborar indicadores específicos y mensurables para observar el
progreso tienen más capacidad para controlar los riesgos y concitar el consenso de todos
los sectores de la sociedad para participar en las medidas de reducción de los riesgos y
ponerlas en práctica47.
2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana: El
punto de partida para reducir los riesgos de desastre y promover una cultura de
resiliencia consiste en conocer las amenazas y los factores físicos, sociales, económicos y
ambientales de vulnerabilidad a los desastres a que se enfrentan la mayoría de las
26
sociedades, así como la evolución de las amenazas y los factores de vulnerabilidad a
corto y largo plazo, para luego adoptar las medidas oportunas en función de ese
conocimiento48.
3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de
seguridad y de resiliencia a todo nivel: Los desastres pueden reducirse
considerablemente si la población está bien informada y motivada para asumir una
cultura de prevención y de resiliencia ante los desastres, lo que a su vez impone la
necesidad de reunir, compilar y divulgar los conocimientos e información pertinentes
sobre las amenazas, los factores de vulnerabilidad y la capacidad49.
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes: Los riesgos de desastres relacionados con
el cambio de las condiciones sociales, económicas, ambientales y de uso de la tierra, y las
consecuencias de las amenazas relacionadas con fenómenos geológicos, meteorológicos
e hidrológicos, la variabilidad del clima y el cambio climático se abordan en los planes y
programas de desarrollo sectoriales y en las situaciones posteriores a los desastres50.
5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta
eficaz a todo nivel: Cuando se produce un desastre, es posible reducir considerablemente
su impacto y las pérdidas que causa si las autoridades, las personas y las comunidades de
las zonas expuestas a las amenazas están bien preparadas y dispuestas a intervenir y
disponen de los conocimientos y las capacidades para la gestión eficaz de las situaciones
de desastre51.
2.3 Haciendo Ciudades Resilientes- Making Cities Resilient (MCR)
En el año 2010, la ISDR lanza la Campaña “Haciendo Ciudades Resilientes: Mi ciudad se
está preparando” porque reconoce que son los gobiernos locales y municipales quienes al
estar en contacto directo con la ciudadanía y al tener que enfrentar el riesgo y los
desastres en el día a día, necesitan con más premura políticas y herramientas para
enfrentarlos. La Campaña se focaliza en incrementar el compromiso político de los
gobiernos locales, los medios de comunicación y de la comunidad en la reducción del
riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático52. En la Campaña se propone una
lista de comprobación de los 10 aspectos básicos (derivados del HFA) de las ciudades
resilientes que pueden aplicar los alcaldes y los gobiernos locales53.
27
2.3.1 Los 10 aspectos básicos son:
1. Establecer una organización y coordinación adecuadas para comprender y reducir el
riesgo de desastres, sobre la base de la participación de los grupos de ciudadanos y de la
sociedad civil. Forjar alianzas locales. Asegurarse de que todos los departamentos sepan
cuál es su función en la reducción y la preparación del riesgo de desastres.
2. Asignar un presupuesto destinado a la reducción del riesgo de desastres y ofrecer
incentivos a los propietarios de viviendas, familias de bajos ingresos, comunidades,
negocios y sector público, para que inviertan en la reducción de los riesgos a los que se
enfrentan.
3. Mantener datos actualizados sobre las amenazas y las vulnerabilidades, elaborar
evaluaciones de riesgos y utilizarlas como base para los planes y las decisiones sobre
desarrollo urbano. Asegurarse de que esta información y los planes concernientes a la
resiliencia de la ciudad se discuten con el público y están a su disposición.
4. Invertir y mantener unas infraestructuras críticas para la reducción del riesgo, como por
ejemplo, un sistema de drenaje para casos de inundación, adaptado en la medida de lo
posible para hacer frente al cambio climático.
5. Evaluar la seguridad de todas las escuelas e instalaciones de salud y mejorarlas según
convenga.
6. Aplicar y ejecutar reglamentos de construcción y principios de planificación territorial
realistas y acordes con los riesgos. Identificar terrenos seguros para los ciudadanos de
ingresos bajos y mejorar los asentamientos informales en la medida de lo posible.
7. Asegurarse de que en las escuelas y en las comunidades locales existen programas
educativos y de aprendizaje en materia de reducción del riesgo de desastres.
8. Proteger los ecosistemas y las barreras naturales para mitigar las inundaciones, las
mareas ciclónicas y otras amenazas a las que pueda ser vulnerable la ciudad. Adaptarse al
cambio climático a través de la adopción de buenas prácticas de reducción de riesgos.
9. Instalar sistemas de alerta temprana y gestión de emergencias en la ciudad y realizar
simulacros de preparación públicos periódicamente.
10. Tras un desastre, asegurarse de que las necesidades de los supervivientes constituyen
el eje de la reconstrucción y brindarles apoyo tanto a ellos como a las organizaciones de la
28
comunidad en el diseño y la aplicación de respuestas, incluida la reconstrucción de
viviendas y la recuperación de medios de vida.
2.3.2 La Campaña puede resumirse en tres objetivos principales54:
1. Más conocimientos: Aumentar la conciencia de los ciudadanos y los gobiernos a todos
los niveles acerca de las ventajas de la reducción de los riesgos urbanos.
2. Buenas inversiones: Identificación de asignaciones presupuestarias en los planes de
financiación de los gobiernos locales destinadas a la inversión en actividades relacionadas
con la reducción del riesgo de desastres.
3. Construcciones más seguras: Inclusión de la reducción del riesgo de desastres en los
procesos de planificación del desarrollo urbano participativos y protección de las
infraestructuras críticas.
2.4 La importancia de tener presente la amenaza sísmica
En 2010 el PIB de Colombia fue 435 miles de millones de dólares. El de Chile 258 y el de
Haití 1155. Si vemos el PIB per cápita, el de Colombia fue de U$9.800, Chile U$15.400 y
Haití $1.20056. Es decir, en cuanto a riqueza Colombia es comparable con Chile, de hecho
su riqueza es superior, tiene una economía más grande y diversificada aunque posee más
población. El panorama cambia cuando metemos en la ecuación la desigualdad. Según las
Naciones Unidas, Colombia es el tercer país más desigual entre 129 estudiados, superado
sólo por Haití y Angola57.
Traemos a colación los datos anteriores porque como ya mencionamos con anterioridad,
la desigual devastación producida por los terremotos de Chile y Haití no se explica
simplemente por las características propias de cada fenómeno natural. El terremoto de
Haití que fue de 7.0 grados en la escala de Richter y se disiparon 2 Peta Joules, es decir
2.000 Giga Joules de energía. El terremoto de Chile fue de 8.8 grados de la misma escala
pero la energía disipada alcanzó a los 1 Exa Joules (1.000 Peta Joules) es decir se disipó
500 veces más energía que en el terremoto de Haití58. En Chile se reportaron 795 muertos
mientras que en Haití la cifra supera los 230.000.
Es de suponer entonces que los daños, los muertos y la afectación al desarrollo de cada
uno de esos dos países se relaciona de manera directa con la distribución de la riqueza en
ellos, la educación de su población y el grado de preparación frente al evento. Chile es un
país sísmico, en su territorio suelen ocurrir terremotos con cierta periodicidad, al menos
uno cada diez años. De hecho Chile registra el mayor terremoto de la historia, con 9.5
29
grados en Valdivia en 1960. En esas condiciones sus construcciones están mejor
preparadas, Chile tiene una moderna y severa normativa que exige construir con
especificaciones sismorresistentes, a diferencia de Haití donde hace 240 años no ocurría
un terremoto y la gran mayoría de sus edificios se erigen por autoconstrucción utilizando
métodos y materiales inadecuados para soportar un terremoto.
Nos preguntamos entonces, ¿en qué situación se encuentra Colombia y más
específicamente Medellín?, somos una ciudad rica, la segunda en un país rico si se
compara con otros de la región, pero la elevada desigualdad, la segunda después de Haití
en el contexto regional, hace que gran parte de su población construya sus viviendas en
una situación muy similar a la de Haití. El ser humano no conoce otra manera de
sobreponerse a los riesgos naturales que someter a la propia naturaleza mediante su
riqueza e ingenio. Los países más prósperos pueden permitirse el lujo de destinar una
pequeña porción de sus abundantes recursos a reforzar sus edificios, infraestructuras y
hospitales para protegerlos en caso de desastre o a constituir fondos comunes de seguros
que permitan diversificar el riesgo y reducir la incertidumbre; las sociedades pobres no
tienen ninguna de estas opciones porque su objetivo es sobrevivir día a día a partir de
unos muy restringidos recursos y no el de preocuparse por un hipotético mañana59. No
sólo eso, si tras el terremoto Haití se vio sumida en el caos total, hasta el punto de que
tuvieron que ser los marines estadounidenses los que restablecieran el orden, en Chile ha
sido el propio Gobierno el que ha tomado la iniciativa y ha tratado de estabilizar la
situación. Con mayor o menor éxito, parece claro que, en el mejor de los casos, el auxilio
de países extranjeros no habría tenido en este caso resultados muy diferentes a los
logrados por las propias autoridades nacionales60. Dicho de otra manera, la diferencia más
importante entre los terremotos de Haití y Chile no ha sido la magnitud del evento, sino
que en Chile existen unas instituciones democráticas y liberales que funcionan, mientras
que en Haití el Estado no se ve limitado por nada similar al Derecho61.
Medellín está en la encrucijada, podemos seguir indiferentes ante la amenaza sísmica y las
vulnerabilidades de tipo social, económico, jurídico y político que nos acosan y
arriesgarnos a que un sismo de gran magnitud acabe por completo con los tan
publicitados logros en infraestructura, inversión, desarrollo empresarial y democracia. O
podemos decidir afrontar el riesgo con responsabilidad y proactividad, educando a la
población, reforzando las estructuras vitales, actualizando sus estudios de
microzonificación sísmica y haciéndolos obligatorios en su ordenamiento territorial, en su
normativa sismorresistente y en sus procesos constructivos.
30
III. Los sismos en Colombia
3.1 Los sismos
A continuación haremos una breve explicación de qué son los sismos desde el punto de
vista geológico.
FIGURA 2. Epicentro e Hipocentro. FUENTE http://enunlugardelared.files.wordpress.com/2011/03/epicentroehipocentro1.png
3.1.1 Sismo (Terremoto, Temblor o Movimiento Telúrico): Los cuatro términos son
sinónimos aunque se le ha dado especial énfasis a la expresión terremoto para ser
asignada a los sismos destructores o que han causado víctimas. En esencia, un sismo es la
propagación de ondas por la corteza terrestre producidas por la liberación súbita de
energía acumulada por mucho tiempo debido a la interacción de las placas tectónicas62. El
origen de esas ondas o foco del sismo en profundidad es el hipocentro y el epicentro es la
proyección en superficie del hipocentro, es decir, el epicentro es el lugar en la superficie
más cercano al hipocentro63.
Para explicar su origen hay dos teorías estrechamente ligadas, desarrolladas hacia inicios
del siglo XVIII, que se conocen como Deriva Continental y Tectónica de Placas. La Deriva
Continental establece que hace unos 200 millones de años los continentes estuvieron
unidos formando un gran supercontinente llamado La Pangea y que gradual y
paulatinamente se resquebrajó y separó, hasta conformar los continentes que conocemos
en nuestros días. Esta teoría va conectada con el conocimiento de que la litósfera
terrestre está conformada por una serie de grandes losas o placas que se mueven en
31
diferentes direcciones y velocidades. Ese movimiento es continuo y puede alcanzar desde
algunos milímetros a centímetros por año. El movimiento de esas placas y su interrelación
(unas chocan entre sí, otras se desplazan en direcciones opuestas, etc.), hace que se
generen en su interior grandes presiones, acumulación de esfuerzos, grandes
rozamientos, lo cual por una parte hace que el material se funda originando los
reservorios de magma que luego tratan de salir a la superficie originando los volcanes y
por otro lado, que el material se fracture y origine los sismos y las zonas de fallas64.
FIGURA 3. TECTÓNICA DE PLACAS
FUENTE: http://3.bp.blogspot.com/_PawzKWO5Bso/TJv0ZfOQREI/AAAAAAAAAHU/7qhM9wB0yr4/s1600/placas_tectonicas.jpg
3.1.2 Falla Geológica: Una falla es una grieta en la corteza terrestre. Generalmente, las
fallas están asociadas con, o forman, los límites entre las placas tectónicas de la Tierra. En
una falla activa, las piezas de la corteza de la Tierra a lo largo de la falla, se mueven con el
transcurrir del tiempo. El movimiento de estas rocas puede causar terremotos. Las fallas
inactivas son aquellas que en algún momento tuvieron movimiento a lo largo de ellas pero
que ya no se desplazan. La clase de movimiento a lo largo de una falla depende del tipo de
falla. A continuación describimos los principales tipos.65
32
Fallas normales
FIGURA 4. Fallas Normales. FUENTE: http://www.windows2universe.org/earth/geology/fault.html&lang=sp
Las fallas normales se producen en áreas donde las rocas se están separando (fuerza
tractiva), de manera que la corteza rocosa de un área específica es capaz de ocupar más
espacio. Las rocas de un lado de la falla normal se hunden con respecto a las rocas del otro
lado de la falla. Las fallas normales no crean salientes rocosos. En una falla normal es
posible que se pueda caminar sobre un área expuesta de la falla66.
Fallas inversas.
FIGURA 5. Fallas Inversas. FUENTE: http://www.windows2universe.org/earth/geology/fault.html&lang=sp
Las fallas inversas ocurren en áreas donde las rocas se comprimen unas contra otras
(fuerzas de compresión), de manera que la corteza rocosa de un área ocupe menos
espacio. La roca de un lado de la falla asciende con respecto a la roca del otro lado. En una
falla inversa, el área expuesta de la falla es frecuentemente un saliente. De manera que no
se puede caminar sobre ella. Fallas de empuje son un tipo especial de falla inversa.
Ocurren cuando el ángulo de la falla es muy pequeño67.
33
Falla de transformación (de desgarre):
FIGURA 6. Fallas de transformación o desgarre. FUENTE: http://www.windows2universe.org/earth/geology/fault.html&lang=sp
El movimiento a lo largo de la grieta de la falla es horizontal, el bloque de roca a un lado
de la falla se mueve en una dirección mientras que el bloque de roca del lado opuesto de
la falla se mueve en dirección opuesta. Las fallas de desgarre no dan origen a precipicios o
fallas escarpadas porque los bloques de roca no se mueven hacia arriba o abajo en
relación al otro68.
Sin embargo, las fallas son usualmente más complejas de lo que sugiere estos diagramas.
Con frecuencia el movimiento a lo largo de una falla no ocurre de una sola manera. Una
falla puede ser una combinación de una falla de transformación y una normal o inversa.
Para complicar aún más estas condiciones, con frecuencia las fallas no son sólo una grieta
en la roca, sino una variedad de fracturas originados por movimientos similares de la
corteza terrestre. A estas agrupaciones de fallas se les conoce como zonas de fallas69.
3.2 Escalas Sísmicas, Intensidad Y Magnitud:
3.2.1 Magnitud de Escala Richter (Se expresa en números árabes): Representa la energía
sísmica liberada en cada terremoto y se basa en el registro sismográfico. Es una escala que
crece en forma potencial o semilogarítmica, de manera que cada punto de aumento
puede significar un aumento de energía diez o más veces mayor. Una magnitud 4 no es el
doble de 2, es 100 veces mayor (entre magnitud 2 y magnitud 4, lo que aumenta 100
veces sería la amplitud de las ondas y no la energía70). La energía aumentaría un factor 33
cada grado de magnitud, con lo cual sería 1000 veces cada dos unidades. El gran mérito
del Dr. Charles F. Richter (del California Institute for Technology, 1935) consiste en asociar
la magnitud del Terremoto con la "amplitud" de la onda sísmica, lo que redunda en
propagación del movimiento en un área determinada. El análisis de esta onda (llamada
"S") en un tiempo de 20 segundos en un registro sismográfico, sirvió como referencia de
34
"calibración" de la escala. Teóricamente en esta escala pueden darse sismos de magnitud
negativa, lo que corresponderá a leves movimientos de baja liberación de energía71.
Magnitud en Escala Richter Efectos del terremoto
Menos de 3.5 Generalmente no se siente, pero es registrado
3.5 - 5.4 A menudo se siente, pero sólo causa daños menores
5.5 - 6.0 Ocasiona daños ligeros a edificios
6.1 - 6.9 Puede ocasionar daños severos en áreas muy pobladas.
7.0 - 7.9 Terremoto mayor. Causa graves daños.
8 o mayor Gran terremoto. Destrucción total a comunidades cercanas.
FIGURA 7. Escala Richter. FUENTE: Sociedad Mexicana de Ingeniería Sísmica http://www.smis.org.mx/htm/sm7.htm
3.2.2 Intensidad en Escala de Mercalli Modificada en 1931 por Harry O. Wood y Frank
Neuman (Se expresa en números romanos). Creada en 1902 por el sismólogo italiano
Giusseppe Mercalli, no se basa en los registros sismográficos sino en el efecto o daño
producido en las estructuras y en la sensación percibida por la gente. Para establecer la
Intensidad se recurre a la revisión de registros históricos, entrevistas a la gente, noticias
de los diarios públicos y personales, etc. La Intensidad puede ser diferente en los
diferentes sitios reportados para un mismo terremoto (la Magnitud Richter, en cambio, es
una sola) y dependerá de72:
1. La energía del terremoto.
2. La distancia de la falla donde se produjo el terremoto
3. La forma como las ondas llegan al sitio en que se registra (oblicua, perpendicular, etc.)
4. Las características geológicas del material subyacente del sitio donde se registra la
Intensidad
5. Cómo la población sintió o dejó registros del terremoto.
Los grados no son equivalentes con la escala de Richter. Se expresa en números romanos
y es proporcional, de modo que una Intensidad IV es el doble de II:
Grado I. Sacudida sentida por muy pocas personas en condiciones especialmente
favorables.
Grado II. Sacudida sentida sólo por pocas personas en reposo, especialmente en los pisos
altos de los edificios. Los objetos suspendidos pueden oscilar.
35
Grado III. Sacudida sentida claramente en los interiores, especialmente en los pisos altos
de los edificios, muchas personas no lo asocian con un temblor. Los vehículos de motor
estacionados pueden moverse ligeramente. Vibración como la originada por el paso de un
carro pesado. Duración estimable
Grado IV. Sacudida sentida durante el día por muchas personas en los interiores, por
pocas en el exterior. Por la noche algunas despiertan. Vibración de vajillas, vidrios de
ventanas y puertas; los muros crujen. Sensación como de un carro pesado chocando
contra un edificio, los vehículos de motor estacionados se balancean claramente.
Grado V. Sacudida sentida casi por todo el mundo; muchos despiertan. Algunas piezas de
vajilla, vidrios de ventanas, etcétera, se rompen; pocos casos de agrietamiento de
aplanados; caen objetos inestables. Se observan perturbaciones en los árboles, postes y
otros objetos altos. Se detienen de relojes de péndulo.
Grado VI. Sacudida sentida por todo mundo; muchas personas atemorizadas huyen hacia
afuera. Algunos muebles pesados cambian de sitio; pocos ejemplos de caída de aplanados
o daño en chimeneas. Daños ligeros.
Grado VII. Advertido por todos. La gente huye al exterior. Daños sin importancia en
edificios de buen diseño y construcción. Daños ligeros en estructuras ordinarias bien
construidas; daños considerables en las débiles o mal planeadas; rotura de algunas
chimeneas. Estimado por las personas conduciendo vehículos en movimiento.
Grado VIII. Daños ligeros en estructuras de diseño especialmente bueno; considerable en
edificios ordinarios con derrumbe parcial; grande en estructuras débilmente construidas.
Los muros salen de sus armaduras. Caída de chimeneas, pilas de productos en los
almacenes de las fábricas, columnas, monumentos y muros. Los muebles pesados se
vuelcan. Arena y lodo proyectados en pequeñas cantidades. Cambio en el nivel del agua
de los pozos. Pérdida de control en las personas que guían vehículos motorizados.
Grado IX. Daño considerable en las estructuras de diseño bueno; las armaduras de las
estructuras bien planeadas se desploman; grandes daños en los edificios sólidos, con
derrumbe parcial. Los edificios salen de sus cimientos. El terreno se agrieta notablemente.
Las tuberías subterráneas se rompen.
Grado X. Destrucción de algunas estructuras de madera bien construidas; la mayor parte
de las estructuras de mampostería y armaduras se destruyen con todo y cimientos;
agrietamiento considerable del terreno. Las vías del ferrocarril se tuercen. Considerables
deslizamientos en las márgenes de los ríos y pendientes fuertes. Invasión del agua de los
ríos sobre sus márgenes.
36
Grado XI. Casi ninguna estructura de mampostería queda en pie. Puentes destruidos.
Anchas grietas en el terreno. Las tuberías subterráneas quedan fuera de servicio.
Hundimientos y derrumbes en terreno suave. Gran torsión de vías férreas.
Grado XII. Destrucción total. Ondas visibles sobre el terreno. Perturbaciones de las cotas
de nivel (ríos, lagos y mares). Objetos lanzados en el aire hacia arriba73.
3.2.3 Magnitud e Intensidad de un temblor: La magnitud es un parámetro que indica el
tamaño relativo de los temblores, y está, por lo tanto, relacionada con la cantidad de
energía liberada en la fuente del temblor. Es un parámetro único que no depende de la
distancia a la que se encuentre el observador. Se determina calculando el logaritmo de la
amplitud máxima de ondas registradas en un sismógrafo. La escala de magnitud es
logarítmica, significando esto que un temblor de magnitud 7.0, por ejemplo, produce un
movimiento que es 10 veces más fuerte que el producido por uno de magnitud 6.0.
Aunque existen varias escalas de magnitud, por razones prácticas la escala más utilizada
ha sido la Magnitud Local o de Richter. Sin embargo, en los últimos años se ha estado
dando preferencia a la Magnitud Momento, una escala de magnitud que a diferencia de
las otras escalas puede ser aplicada a temblores de cualquier tamaño. Para obtener esta
magnitud se determina primeramente el momento sísmico del temblor, a través de
multiplicar el área de la ruptura y el desplazamiento neto de los bloques de la falla. El uso
de estos parámetros hace que esta magnitud sea la más representativa del tamaño del
temblor, en comparación a otras magnitudes que son calculadas solo con alguna fase
sísmica en particular74.
3.2.4 Ondas sísmicas (u ondas elásticas): son la propagación de perturbaciones
temporales del campo de esfuerzos que generan pequeños movimientos en un medio. Las
ondas sísmicas pueden ser generadas por movimientos telúricos naturales, los más
grandes de los cuales pueden causar daños en zonas donde hay asentamientos urbanos.
Existe toda una rama de la sismología que se encarga del estudio de este tipo de
fenómenos físicos. Las ondas sísmicas pueden ser generadas también artificialmente (en
general por explosiones). La sísmica es la rama de la sismología que estudia estas ondas
artificiales para por ejemplo la exploración del petróleo75.
3.2.5 Tipos de ondas
1. Ondas de cuerpo
Las ondas de cuerpo viajan a través del interior de la Tierra. Siguen caminos curvos debido
a la variada densidad y composición del interior de la Tierra. Este efecto es similar al de
refracción de ondas de luz. Las ondas de cuerpo transmiten los temblores preliminares de
37
un terremoto pero poseen poco poder destructivo. Las ondas de cuerpo son divididas en
dos grupos: ondas primarias (P) y secundarias (S)76.
Ondas P. Las ondas P son ondas longitudinales o compresionales, lo cual significa que el
suelo es alternadamente comprimido y dilatado en la dirección de la propagación. Estas
ondas generalmente viajan a una velocidad 1.73 veces de las ondas S y pueden viajar a
través de cualquier tipo de material. Velocidades típicas son 330m/s en el aire, 1450m/s
en el agua y cerca de 5000m/s en el granito77.
FIGURA 8.Ondas P. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php
Ondas S. Las ondas S son ondas transversales o de corte, lo cual significa que el suelo es
desplazado perpendicularmente a la dirección de propagación, alternadamente hacia un
lado y hacia el otro. Las ondas S pueden viajar únicamente a través de sólidos debido a
que los líquidos no pueden soportar esfuerzos de corte. Su velocidad es alrededor de 58%
la de una onda P para cualquier material sólido. Usualmente la onda S tiene mayor
amplitud que la P y se siente más fuerte que ésta. Por ejemplo en el núcleo externo, que
es un medio líquido, no permite el paso de las ondas S78.
FIGURA 9. Ondas S. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php
38
2. Ondas superficiales
Las ondas superficiales son análogas a las ondas de agua y viajan sobre la superficie de la
Tierra. Se desplazan a menor velocidad que las ondas de cuerpo. Debido a su baja
frecuencia provocan resonancia en edificios con mayor facilidad que las ondas de cuerpo y
son por ende las ondas sísmicas más destructivas. Existen dos tipos de ondas
superficiales: ondas Rayleigh y ondas Love79.
Ondas Rayleigh (R). Son ondas superficiales que viajan como ondulaciones similares a
aquellas encontradas en la superficie del agua. La existencia de estas ondas fue predicha
por John William Strutt80.
FIGURA 10. Ondas R. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php
Ondas Love (L). Son ondas superficiales que provocan cortes horizontales en la tierra.
Fueron bautizadas por A.E.H. Love, un matemático británico que creó un modelo
matemático de las ondas en 1911. Las ondas Love son levemente más lentas que las ondas
de Rayleigh81.
FIGURA 11. Ondas L. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php
39
3.3 La sismicidad del territorio colombiano.
En esta sección, explicaremos brevemente las características geológicas de Colombia para
poder comprender la naturaleza de su comportamiento sísmico y haremos un recuento
histórico de los terremotos más importantes en el país, así como las lecciones aprendidas
y los subsecuentes cambios en las políticas de prevención y atención de desastres.
FIGURA 12. Tectónica de Placas en Colombia. FUENTE: http://www.zonu.com/fullsize/2009-11-16-11110/Centroamerica-y-la-Placa-del-
Caribe.html
Colombia se encuentra localizada en la esquina noroccidental de América del Sur, en una
zona de muy alta complejidad tectónica, en donde las placas de Nazca, Suramérica y del
Caribe se encuentran, generando una alta actividad sísmica y volcánica que se ha
evidenciado por la ocurrencia de sismos destructores, tsunamis y la activación reciente de
varios de sus volcanes. Su topografía está dominada en el oriente por llanuras y la selva
amazónica y en el centro-occidente por el sistema de las tres cordilleras que se originan al
40
sur del territorio como resultado de la ramificación de los Andes formando, entre las
mismas, los denominados valles interandinos cuyos extremos en el norte del país se unen
para formar extensas planicies con pequeños sistemas montañosos aislados. Lo abrupto
de sus regiones montañosas y la acción de agentes antrópicos, biológicos y de
meteorización tales como las lluvias, los vientos y los cambios de temperatura
característicos de las condiciones climáticas del trópico, han hecho de Colombia también
un país altamente propenso a la acción de eventos severos de erosión, deslizamientos,
crecientes torrenciales, avalanchas, desbordamientos, inundaciones e incendios
forestales.
El territorio colombiano se formó por la acción de las placas tectónicas de Nazca,
Suramérica y del Caribe. Las dos primeras abarcan toda América del Sur y la parte
suroeste del océano Atlántico. La del Caribe se mueve hacia el oeste con respecto a la
costa colombiana. Las zonas más sísmicas de Colombia se localizan en el departamento de
Santander, que es la zona que mayor actividad presenta en Colombia; Nariño, Norte de
Santander, Caldas, Quindío y Chocó. En estas áreas se presentan sismos con mucha
frecuencia. Las zonas menos sísmicas del país son la Amazonia y la Orinoquia82.
3.4 Principales fallas geológicas del territorio colombiano83:
Falla de Romeral, atraviesa los departamentos de Nariño, Cauca, Tolima, Quindío, Risalda,
Caldas, Antioquia, Córdoba, Sucre, Bolívar y Magdalena. Es la falla más cercana a Medellín,
“se extiende de la costa norte colombiana en dirección al Ecuador pasando por Medellín,
Armenia y Popayán. Al Norte el aspecto es de rumbo; en el centro de falla de compresión
o inversa, al Sur de cabalgamiento. Por la distribución alineada de cuerpos ígneos
ultramáficos, en su contorno, se prevé que profundice la corteza”84
Falla de Murindó - Atrato, afecta a los departamentos de Valle del Cauca, Chocó y
Antioquia.
Falla del Cauca, recorre los departamentos de Nariño y Cauca.
Falla de Palestina, cruza los departamentos de Caldas, Antioquia y Bolívar.
Falla de Bucaramanga Santa Marta, afecta los departamentos de Cundinamarca, Boyacá,
Santander, Santander del Sur, Cesar y Magdalena.
Falla de Oca, pasa a través de los departamentos de Cesar y La Guajira.
41
Falla frontal cordillera oriental, cruza los departamentos del Meta, Cundinamarca, Boyacá
y Arauca.
Y hay una nueva falla, denominada Caldas Tear, encontrada por el Grupo de Geofísica de
la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad de Texas
en Austin85
Colombia, por lo tanto, no es ajena a temblores y terremotos, de los primeros, que van del
1 al 5, ha habido muchos, con leves o ningunas consecuencias. Los segundos que van del 5
al 9 en la escala Richter (aunque en teoría ésta no tiene límite superior)86, han sido
bastante menos frecuentes aunque sus corolarios muy graves87.
3.5 Principales eventos catastróficos en Colombia.
El “Estudio sobre desastres ocurridos en Colombia: Estimación de pérdidas y
cuantificación de costos” realizado por Cardona y Wilches-Chaux en 200488 para el
Consorcio Evaluación de Riesgos Naturales (ERN), seleccionó los siguientes cinco
desastres como los más importantes entre 19 considerados de mayor relevancia en los
últimos 25 años en Colombia, un repaso por las consecuencias de cada uno nos ayudará a
determinar los cambios políticos e institucionales que produjeron:
1. Terremoto de Popayán (Marzo 31 de 1983) 2. Erupción del volcán Nevado del Ruiz y avalancha que destruyó a Armero (Noviembre 13 de 1985) 3. Terremoto de Murindó o Sismos del Atrato Medio (Octubre 17 y 18 de 1992) 4. Terremoto de Tierradentro (Junio 6 de 1994) 5. Terremoto del Eje Cafetero (Enero 25 de 1999) Es de notar, que de esos cinco desastres, cuatro corresponden a terremotos. Vamos a resaltar cuáles fueron las acciones emprendidas por el Estado y las comunidades en cada caso para poder tener una visión de conjunto de la situación actual de la prevención y atención de desastres en el país.
3.5.1 Terremoto de Popayán (Marzo 31 de 1983)
Fueron múltiples las razones por las cuales la ciudad de Popayán fue incapaz de resistir los
efectos del sismo. El riesgo se debe por una parte a su ubicación sobre un ambiente de
numerosas fallas geológicas activas como la llamada Rosas-Julumito perteneciente al
Sistema Romeral y a otros factores, entre los cuales se destacan los siguientes (según
Cardona-Wilches, 2004 pp. 8-9-10):
42
a. El estado deficiente de las edificaciones del Centro Histórico, construidas muchas de
ellas en los XVII, VXIII y XIX, cuando Popayán era uno de los más importantes centros de
actividad económica y política del período colonial y posteriormente de la independencia.
Para cuando ocurrió el terremoto de 1983, las grandes casonas, que habían sido
concebidas y construidas para que en ellas habitaran grandes terratenientes de la región,
y cuyo mantenimiento exigía la atención permanente de gran número de trabajadores, se
encontraban, casi sin excepción, totalmente deterioradas. No existían ya recursos para
reparar o sustituir periódicamente las estructuras de madera que soportaban los techos
de teja, ni para otorgarles a los muros de adobe el mantenimiento necesario. El comején,
había deteriorado casi por completo las estructuras de madera, que al “abrirse” bajo el
peso de las tejas de barro, como consecuencia del sismo, se llevaron consigo los muros de
adobe.
b. Por otra parte, esas mismas casonas, que originalmente no habían sido pensadas para
generar un rendimiento económico, desde mediados del siglo XX comenzaron a sufrir una
serie de modificaciones, en parte para adaptarlas para acoger elementos de la
modernidad que no existían cuando fueron erigidas (como la energía eléctrica y los baños
en el interior de las habitaciones, con las consecuentes tuberías atravesando los muros) y
los closets cuya instalación exigió la alteración de los muros de habitaciones cuyos
ocupantes antes hacían uso de armarios: y en parte, en los primeros pisos, para
cambiarles el uso a las que antiguamente eran montereros, depósitos y habitaciones de la
servidumbre, para convertirlas en locales comerciales abiertos a la calle. Este último
cambio de uso conllevó a la demolición de muros interiores y a otras reformas que
acabaron por debilitar totalmente las casas.
c. Otro factor que debilitó la capacidad de las viejas casonas para resistir a los sismos, fue
la pavimentación de las calles antes empedradas del Centro Histórico, lo cual alteró el
ciclo precipitación-evaporación en una ciudad en donde caen lluvias abundantes en época
de invierno. Las cimentaciones en piedra de los muros de las casas habían sido alteradas
pocos años antes del sismo, cuando se tomó la decisión de ocultar los cables eléctricos en
una “red subterránea” bajo los andenes. Esa medida mejoró de manera notable el paisaje
urbano, pero obligó a remover enormes piedras para darle cabida a la tubería
subterránea. Algunas de esas piedras formaban parte de la cimentación de las casas.
d. En distintos sectores nuevos de la ciudad, contribuyeron al colapso de los edificios y
casas las construcciones sobre rellenos antrópicos, las fallas constructivas (ejemplo de lo
cual son los amarres horizontales deficientes de las varillas al interior de las columnas, o
las sustitución del hierro por alambre de púas para efectuar esos amarres), y problemas
derivados del uso de materiales de arrastre (arena, piedra) del río Cauca, en el cual
43
desemboca el río Vinagre cuyas aguas se encuentran actualmente contaminadas por
ácidos naturales y procedentes de la actividad minera en las cabeceras del río, en
inmediaciones del cráter del volcán Puracé.
e. En las zonas rurales contribuyeron los errores constructivos en las casas de ladrillo y
cemento, muchas de las cuales carecían totalmente de estructuras sismorresistentes y
tenían diseños en “L” o similares (producto muchas veces de ampliaciones), que propician
la respuesta inadecuada de la estructura debido a la irregularidad en planta; los techos de
teja de barro sobre muros de adobe, tierra pisada y bahareque, que originalmente habían
soportado techos de paja; la poca resistencia intrínseca de la tierra pisada a los sismos
cuando, como era el caso en el Cauca, carece de los refuerzos estructurales adecuados; la
mezcla de materiales (tierra/bahareque con ladrillo) y la ausencia de mantenimiento en
las casas. Debe anotarse que en algunos lugares donde todas las edificaciones colapsaron,
las construcciones en bahareque lograron mantenerse en pié o por lo menos les dieron
tiempo a sus ocupantes tiempo para salir.
Este terremoto y el desastre que desencadenó, marcaron un hito importante en la historia
contemporánea de la gestión del riesgo en Colombia, porque (desde el punto de vista
académico y científico) a partir de ese momento se comenzaron a analizar los desastres de
manera más o menos sistemática como procesos sociales y no solamente como
fenómenos naturales, y porque por primera vez el Estado expidió normas tendientes a
definir su responsabilidad frente a los mismos. Tres meses después del terremoto, se
expidió la Ley 11 del 23 de junio de 198389 mediante la cual se creó la Corporación para la
Reconstrucción y el Desarrollo del Departamento del Cauca (CRC), se establecieron
estímulos para la creación de nuevas empresas industriales, comerciales, agropecuarias y
mineras que se establecieran en la zona de desastre (estímulos que por distintos factores
no produjeron efectos reales), y se le otorgaron facultades extraordinarias al Presidente
de la República para expedir normas tendientes a la reconstrucción de la zona afectada y
para crear y poner en funcionamiento el Fondo Nacional de Calamidades90, lo cual se llevó
a cabo posteriormente con el Decreto Ley 1547 de 198491. Una característica importante
de la respuesta estatal al terremoto de Popayán, es que si bien se creó una institución
para coordinar las acciones de reconstrucción y canalizar los recursos de distintas fuentes,
la ejecución de esos recursos estuvo a cargo, de manera directa, de las instituciones
públicas, cada una dentro de su campo de responsabilidad. Es así como la financiación
para la reconstrucción de vivienda se llevó a cabo a través del Banco Central, del Instituto
de Crédito Territorial y de la Caja Agraria; la reconstrucción de los establecimientos
escolares estuvo a cargo del ICCE; la de la Universidad del Cauca estuvo a cargo de esa
misma institución, la reconstrucción, ampliación y modernización de las redes de servicios
públicos estuvo a cargo del Acueducto de Popayán, EMPOCAUCA, CEDELCA (energía) y la
44
Empresa de Teléfonos de Popayán, etc. Como se verá más adelante, los programas de
autoconstrucción de vivienda estuvieron a cargo del SENA, con financiación,
principalmente de la Caja Agraria y del Instituto de Crédito Territorial. La Federación
Nacional de Cafeteros sumió de manera directa la reconstrucción de muchas zonas
rurales, en especial de las productoras de café. Y por supuesto, la Gobernación del Cauca y
el Municipio de Popayán asumieron también de manera directa la reconstrucción de gran
parte de la infraestructura afectada. Es decir, que si bien se creó una nueva institución
para manejar el desastre, la reconstrucción no solamente comprometió a las instituciones
“de tiempos normales”, sino que se las fortaleció técnica, financiera y
administrativamente para que pudieran cumplir con los retos que debían afrontar. La
Arquidiócesis de Popayán cumplió un papel importante en la reconstrucción de los barrios
populares (Cardona-Wilches, 2004 p14). Por primera vez y de manera masiva se pusieron
en marcha, estrategias de autoconstrucción asistida por el Estado (SENA), por medio de
las cuales las comunidades afectadas asumieron un papel importante en la reconstrucción
de su hábitat. Alrededor de la autoconstrucción se desencadenaron procesos importantes
de organización comunitaria, algunos de ellos marcados (más de hecho que
planificadamente) por la perspectiva de género. El programa que adelantó el SENA fue
posible en gran medida gracias al énfasis que el gobierno nacional de entonces, presidido
por Belisario Betancur, le asignaba a la llamada “política social”. Como se indicó atrás, un
papel muy importante que cumplió el Estado, a través de la recién creada CRC, el
Departamento Nacional de Planeación y de las autoridades económicas del país, fue el de
tramitar los créditos internacionales tendientes a conseguir los recursos para la
reconstrucción. Mediante Acta 505 de Octubre 14 de 1984 el Consejo Nacional de Política
Económica y Social CONPES autorizó al Gobierno para negociar un crédito internacional
con el BID hasta por valor de 80 millones de dólares, y aprobó la utilización de los
primeros 40 millones (Cardona-Wilches, 2004 p15).
“El Gobierno colombiano aportó recursos de contrapartida por valor de 21.000 millones de
pesos (Fuente: CRC, “Popayán, tres años después, 1983-1986”). Así mismo, en su informe
financiero y de actividades rendido tres años después del terremoto, la CRC registra una
serie de donaciones en especie y en dinero recibidas directamente o a través del Ministerio
de Relaciones Exteriores (girados por gobiernos del exterior y misiones acreditadas),
algunas con destinación específica y otras para libre inversión” (Cardona-Wilches, 2004
p15).
Para cuando se presentó el terremoto, en Popayán existía un notable déficit habitacional
que no se exteriorizaba como en otras ciudades de Colombia, en donde para ese entonces
ya había cinturones de miseria y barrios de invasión, sino que se disimulaba mediante un
enorme hacinamiento en barrios de clase media y sectores populares, que resultaron
45
gravemente afectados (Cardona-Wilches, 2004 p15). Al caerse o afectarse muchas de las
unidades unifamiliares que albergaban dos o más familias en situación de hacinamiento,
se produjo un movimiento popular que en pocas horas se apoderó de un gran número de
predios que rodeaban la ciudad y de algunos dispersos en el interior de la misma, en
procesos de invasiones, a veces previamente planificadas, que a los pocos días del evento
habían erigido una nueva ciudad, construida con materiales precarios (cartón, madera,
guadua, zinc, etc.) o con materiales recuperados (puertas, ventanas, etc.). A esos
cinturones que se levantaron alrededor de la ciudad “formal” y que de manera
eufemística se denominaron “los asentamientos”, llegaron a vivir entre 20 y 30 mil
personas (Cardona-Wilches, 2004 p15), la mayoría de las cuales habitaban desde antes en
Popayán, y el resto arribaron atraídas por las noticias que difundían los medios de
comunicación sobre la existencia de una aparente “bonanza sísmica”, producto de una
afluencia de recursos económicos enviados desde el resto del país y desde el exterior.
Hubo, por ejemplo, gran afluencia de inmigrantes de la Costa Pacífica, lo que condujo al
incremento significativo de los casos de malaria (Cardona-Wilches, 2004 p16). La CRC
procedió a negociar y adquirir los predios invadidos por los nuevos pobladores, e
instituciones como el Banco Central Hipotecario BCH, el Instituto de Crédito Territorial y la
Caja de Crédito Agrario (todas hoy desaparecidas) abrieron líneas de crédito con bajos
intereses y largos plazos para financiación de vivienda en los sectores populares. El SENA
financió el proceso de autoconstrucción en lo concerniente a la asistencia técnica y
organizativa mientras que la financiación de los terrenos dependía de fuentes diversas
cuando se trataba de predios nuevos, aunque muchas familias construyeron en el mismo
sitio donde se encontraba su casa anterior. Como resultado de todo esto aparecieron de
manera casi súbita 33 nuevos barrios en Popayán (Cardona-Wilches, 2004). A los tres años
del terremoto se había recuperado la capacidad de la ciudad para funcionar
“normalmente”, aunque el proceso de mejoramiento de los nuevos barrios y la
construcción de varios edificios públicos se prolongó durante varios años más. En el centro
histórico de la ciudad quedaron varios lotes desocupados, correspondientes a
edificaciones que nunca se reconstruyeron.
3.5.2 Erupción del volcán Nevado del Ruiz - Armero (Noviembre 13 de 1985)
Aunque no se trató de un terremoto, debemos mencionar las consecuencias de este
evento catastrófico porque son relevantes para la conformación del actual sistema de
prevención y atención de desastres nacional, no en vano es el fenómeno natural que más
vidas humanas ha cobrado en Colombia. Las cifras totales difieren, pero se calcula que en
Armero murieron 21.000 personas. En la zona afectada, por ser época de cosecha
46
cafetera, había recolectores procedentes de distintas regiones del país lo cual hace muy
difícil calcular el número real de víctimas mortales, las cifras totales oscilan entre 23.000 y
28.000, además de 4.470 heridos en Armero, 500 en Chinchiná además de 200.000
personas afectadas directamente (Cardona-Wilches, 2004 p27).
Mediante Decreto 3406 del 24 de noviembre de 1985 el Presidente Belisario Betancur
creó la Corporación RESURGIR y le encargó coordinar las acciones de reconstrucción. A esa
corporación se la dotó de un patrimonio propio no sujeto al régimen normal de
contratación administrativa y se le asignaron recursos en el presupuesto de la nación,
procedentes tanto de fuentes nacionales como internacionales pero ocho meses después
de creada todavía no había recibido dinero alguno. Así mismo se responsabilizó a
RESURGIR del manejo de las donaciones (Cardona-Wilches, 2004 p29). Se declaró la
emergencia económica mediante los decretos 3930 de diciembre 27 de 1985, el 2606 de
1985 y 1282 de 1987, y se expidió la Ley 44 de diciembre de 198792, cuyo artículo 1 liberó
de impuestos de importación la maquinaria agrícola y los equipos agroindustriales que
ingresaban al país con destinación a la recuperación económica de las zonas afectadas por
la catástrofe. La Corporación RESURGIR nació en medio de una aguda crisis de
credibilidad, legitimidad y gobernabilidad provocada por la toma y posterior masacre del
Palacio de Justicia el 6 de noviembre de 1985 y el consecuente colapso de la política de
paz con el M-19 del presidente Betancur (Cardona-Wilches, 2004 p29). Desde el inicio las
decisiones sobre la reconstrucción se tomaron en gran parte desde Bogotá, lo cual generó
conflictos entre el poder nacional y los actores regionales y locales así como tensiones
entre RESURGIR y el Departamento Nacional de Planeación DNP.
En el proceso de reconstrucción de Armero primó la convicción, a veces explícita, por
parte de RESURGIR, de que las comunidades afectadas no habían quedado en condiciones
de participar en la toma de decisiones. Al igual que sucedió años después cuando se creó
el FOREC para coordinar la reconstrucción del Eje cafetero, las comunidades y sus
representantes quedaron excluidas de la junta directiva y en general de las instancias y
procesos de decisión de RESURGIR (Cardona-Wilches, 2004 p30). Los damnificados, por su
parte, constituyeron cerca de 20 organizaciones que intentaban representarlos, pero que
nunca lograron ponerse de acuerdo entre sí. En 1986 nace la Junta Nacional de
Damnificados93, compuesta por cuatro representantes, uno de cada una de las zonas
donde se ubicaron mayor número de personas afectadas (Ibagué, Caldas, Cundinamarca y
Norte del Tolima). Varios factores, entre otros la inexperiencia de esos representantes en
procesos organizativos, evitó que esa Junta cumpliera a cabalidad los objetivos previstos y
que rescatara para los afectados el derecho a la participación. El Consejo Regional
Indígena del Tolima CRIT, por su parte, constituyó el “Campamento de Solidaridad
Guillermo Páez - CSGP”, que comenzó a promover procesos organizativos y de defensa de
47
los damnificados el 22 de noviembre de 1985 en el albergue ubicado en la escuela La
Francia de Ibagué y posteriormente extendió su trabajo a otros albergues (Cardona-
Wilches, 2004 p30).
Para impulsar la recuperación económica del área afectada por el desastre y propiciar su
desarrollo económico más allá de lo que existía antes de la avalancha, la Ley 44 de 1987 se
propuso favorecer impositivamente a quienes invirtieran en nuevas empresas ubicadas
tanto en la zona destruida, como en una región más amplia que incluía los departamentos
circundantes. De acuerdo con la “Encuesta Anual Manufacturera” elaborada por el DANE
en 2000, el valor de la producción en la industria tolimense presentó un incipiente
crecimiento hasta 1988. A partir de entonces se produjo un ascenso hasta lograr una cifra
superior a los 900 mil millones de pesos en 1997, resultado que es atribuible en gran
medida a la ley 44. Sin embargo, se observa que la contribución del valor agregado es baja
debido al tipo de industria con que se cuenta en la región, al centrarse en el
procesamiento de materias primas básicas, a las que se les efectúa un reducido proceso
de transformación. Como efecto de dicho repunte aumentó la participación de la industria
en el campo laboral y en el consumo de energía eléctrica, cuya mayor contribución se dio
en 1997, por la puesta en operación de una nueva factoría de cemento (Cardona-Wilches,
2004 p35).
Aunque los datos de la Encuesta Anual Manufacturera DANE 2000, confirman que la Ley
44 de 1987 generó un importante crecimiento económico, no confirman que los
beneficiarios del mismo hayan sido las personas ni las poblaciones directamente afectadas
por el desastre. Cierto es que en el caso de Armero hubo muchos más muertos que
sobrevivientes (lo cual constituye un caso relativamente excepcional en el mundo) y que,
precisamente, dadas las condiciones de vulnerabilidad en que se encontraba la ciudad
destruida, no se quisieron estimular inversiones que pudieran propiciar el nacimiento de
un nuevo asentamiento humano permanente en el mismo lugar. Pero también lo es que la
mencionada Ley tampoco logró el desarrollo económico de Lérida, la ciudad que, a partir
de un pueblo con el mismo nombre, se construyó para reubicar a los pocos sobrevivientes
de Armero y a quienes alegaron haber resultado también damnificados y, en
consecuencia, reclamaron su derecho a establecerse en la nueva ciudad (Cardona-
Wilches, 2004 p36). La Ley, tampoco logró el desarrollo económico de Guayabal, la
población que bajo el nombre de Armero-Guayabal sustituyó a Armero como cabecera
municipal. En esta población el reasentamiento de damnificados se llevó a cabo de una
manera más espontánea que en el caso de Lérida, de lo cual resulta en que es una
comunidad mucho más integrada que la otra, a pesar de que su infraestructura física es
inferior. La gran beneficiaria de la Ley 44 fue la ciudad de Ibagué, que apenas había
sentido los efectos del desastre de manera tangencial, lo cual confirma que las
48
calamidades pueden convertirse en oportunidades, aunque no siempre a favor de los más
afectados (Cardona-Wilches, 2004 p37). No resulta necesariamente ilegítimo que una
región obtenga beneficios colaterales de las medidas adoptadas para recuperar a otra
afectada por un desastre, pero si resulta cuestionable que los directamente afectados no
se beneficien.
3.5.3 Terremoto de Murindó o Sismos del Atrato Medio (Octubre 17 y 18 de 1992)
Los sismos desencadenaron una serie de fenómenos o “amenazas concatenadas” que
contribuyeron a agravar sus efectos, tales como deslizamientos en algunas vertientes,
agrietamientos por licuefacción de suelos y socavación en las orillas de los ríos,
movimientos de masa superficial en los costados del río Corredó, que provocaron la
destrucción de un 25% de la cobertura vegetal y deslizamientos, taponamientos,
avalanchas e inundaciones en lugares muy alejados del área de afectación inicial. Además,
en la zona, y en particular en los alrededores de Mutatá, se habían producido fuertes
lluvias de hasta 24 horas de duración durante los días anteriores al sismo, lo cual
determinó que cuando éste se presentó, los suelos estuvieran saturados de agua lo cual
mermó su capacidad de sustentación, por ello hubo más deslizamientos allí que en el
resto del área involucrada (Cardona-Wilches, 2004 p40).
El terremoto afectó en mayor o menor medida 30 municipios de Antioquia y tres
municipios del Chocó, pero los mayores daños se produjeron en el Urabá Antioqueño, El
Occidente Antioqueño y el Atrato Medio, así como también algunos sectores de Quibdó y
Medellín. En algunas áreas se destruyó severamente la cobertura selvática debido a los
movimientos en masa, lo cual se tradujo, entre otros efectos, en grandes “palizadas” o
represas naturales, una de las cuales, de dos kilómetros de longitud, obstruyó el único
acceso fluvial desde el río Atrato hacia la cabecera urbana de ese municipio (Cardona-
Wilches, 2004 pp.40-41). Según el Informe Ejecutivo del DNPAD de julio de 1993, apenas
se registran entre 10 y 15 personas desplazadas de la zona rural hacia los centros
poblados, pero el número total de damnificados fue de 28.500 personas, de las cuales
3.500 debieron acomodarse en albergues y ranchos de plástico (Cardona-Wilches, 2004
p41). Ésta además ha sido una de las regiones más afectadas por el conflicto armado en
Colombia, allí sucedió la conocida masacre de Bojayá el 2 de mayo de 1992, cuando las
FARC lanzaron un cilindro de gas contra paramilitares que se refugiaban en el templo de la
población junto con civiles desarmados, resultando 119 muertos y decenas de heridos94
Como mencionamos arriba, Medellín resultó afectada por este evento, se produjo
deterioro en 243 inmuebles privados (establecimientos comerciales, iglesias, teatros y
49
residencias) de los cuales 25 tuvieron daños severos; adicionalmente fueron afectados 20
edificios públicos y cerca del 64% (247) de las escuelas existentes en la ciudad. Se
afectaron igualmente algunos puestos de salud y algunos segmentos de la infraestructura
de transporte (taponamiento de ríos y daños en las carreteras de comunicación entre
Medellín y Urabá. En Quibdó resultaron averiados cinco colegios, trece escuelas urbanas y
cuatro rurales, y aunque no se tiene el registro exacto, se sabe del agrietamiento de varios
edificios y la deformación de suelos blandos (Cardona-Wilches, 2004 pp.42-43).
Al contrario de lo que sucedió después del terremoto de Popayán y del evento de Armero
(y en los posteriores terremotos de Tierra dentro y el Eje Cafetero), en este caso no se
creó una nueva institución para coordinar la recuperación de la zona afectada, sino que se
acudió a los mecanismos establecidos por el Decreto 919 de 198995 que reglamentaba el
funcionamiento del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SINPAD.
En tal virtud los comités regionales de ambos departamentos lideraron el proceso en
acuerdo con la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres DNPAD.
Aunque realmente en Antioquia el FOPREVE – Fondo de Prevención de Desastres –
dependencia de la Secretaría de Desarrollo de la Comunidad de la Gobernación, asumió
las funciones que normalmente hubieran correspondido al Comité Regional para la
Prevención y Atención de Desastres CREPAD (Cardona-Wilches, 2004 p45). A nivel
nacional la DNPAD la Confederación Colombiana de Organismos no Gubernamentales
suscribieron un convenio para actuar en la zona y en el ámbito regional se crearon dos
unidades coordinadoras (una para cada Departamento) llamadas Gerencias del Proyecto
Reconstrucción, articuladas al Comité Regional de Emergencia y dependientes del
despacho del respectivo Gobernador. En todo el proceso de reconstrucción se buscó
acentuar la necesidad de contemplar un Programa Integral de Reconstrucción que incluya
componentes físicos y socioeconómicos, bajo un esquema descentralizado de gestión,
impulsando una dinámica que conciba que son las comunidades afectadas las que, tras un
proceso de participación interna y con el apoyo de entes gubernamentales, organismos no
gubernamentales y el sector privado, pueden generar las condiciones para la
identificación, formulación y ejecución de proyectos (Cardona-Wilches, 2004 pp.45-46).
Este esquema tuvo la virtud de superar el paternalismo y la beneficencia a cambio del
intento de una real participación en la toma de decisiones sobre el futuro de su desarrollo,
incluyendo la organización, participación y decisión sobre los propios programas y
proyectos de reconstrucción. Sin embargo, una cosa es el esquema y otra la realidad, en
términos mismos de la “urgencia” de soluciones, la duración del proceso se muestra como
una dificultad. Efectivamente, los procesos participativos, sobretodo en comunidades
poco organizadas y con poca o nula tradición participativa, consumen tiempo. Es más fácil
entregar los recursos en dinero directamente que impulsar, inducir y desarrollar procesos
participativos en los que la concertación y el acuerdo sobre decisiones ocupan un primer
50
lugar. El inmediatismo espontaneo o inducido que se manifiesta en ocasiones hace que se
desconozcan los tiempos y los plazos necesarios para la formulación de un proyecto o,
para una vez formulado, obtener los recursos y encontrar al “padrino” que lo ejecute. En
general estos tiempos de gestión son, para las comunidades, tiempo muerto y tienden a
manifestarse en frustración o desencanto, por una parte, o en actitudes reivindicativas
frente a la lentitud del proceso, por otra (Cardona-Wilches, 2004 p46). Adicionalmente
hay que entender que mientras para el Estado e incluso para el sector privado y las ONG la
formulación y la gestión son unas realidades y unos logros que hacen parte del proceso de
reconstrucción, para las comunidades realmente este proceso se inicia no con las
reuniones y los talleres sino con el comienzo de las obras. En alguna medida son dos
realidades y dos tiempos distintos.
3.5.4 Terremoto de Tierradentro (Junio 6 de 1994)
El sismo, combinado en muchos casos con deslizamientos, produjo afectación severa
sobre la totalidad de los asentamientos humanos existentes en la zona epicentral sobre la
cuenca del Páez, lo cual se tradujo en destrucción de viviendas, puestos de salud, casas
comunales, edificaciones públicas e iglesias (algunas patrimonio histórico). Además de
esto, los flujos de lodo arrasaron con carreteras, puentes, una microcentral eléctrica (El
Buco, cerca del epicentro) y con poblaciones enteras situadas a orillas del río Páez, como
fue el caso de Irlanda, Wila y Tóez. El flujo de lodo también destruyó sectores de
Belalcázar (el hospital y una escuela), de Tálaga y de otras poblaciones del cauca y del
Huila más cercanos a las orillas de los ríos, e incluso se llegó a temer por la suerte de
Neiva, ciudad que crece a orillas del río Magdalena (Cardona-Wilches, 2004 p55). Desde
varios años antes del terremoto y con base en la experiencia de Armero, se venía
hablando sobre los peligros para la ciudad de Neiva por una erupción del volcán Nevado
del Huila, sin embargo, de acuerdo con estudios elaborados para la DNPAD, el embalse de
Betania, que recoge las aguas del río Magdalena después de que éste ha recibido las aguas
del Páez, que nace en el volcán, está en capacidad de absorber sin problema un volumen
de agua adicional equivalente al tamaño del casquete de hielo del cono volcánico
(Cardona-Wilches, 2004 p55).
El gobierno nacional tomó la decisión de crear una corporación para manejar el desastre
(llamada inicialmente CORPOPAECES y posteriormente NASA KIWE) y expidió una serie de
decretos legislativos (mediante los cuales el Presidente de la República asume funciones
que normalmente corresponden al Congreso), con base en la declaratoria de “emergencia
ecológica” que consagra el artículo 215 de la entonces nueva Constitución de 199196 . La
decisión de crear un ente por fuera del SNPAD y de dotarlo de una legislación especial fue
muy controvertida, inclusive al interior del mismo gobierno nacional. El terremoto de
51
Tierradentro ocurría faltando pocos meses para la terminación del mandato de César
Gaviria, a quien las encuestas otorgaban un alto grado de aceptación por parte de la
opinión pública. Según los críticos de la medida, las dificultades para atender la
emergencia (debido en gran medida a que la zona quedó prácticamente impenetrable por
efectos del sismo y la avalancha), amenazaban con empañar la imagen del Presidente, y
sus asesores aconsejaron crear una corporación para demostrar la capacidad del gobierno
nacional para tomar medidas adecuadas y rápidas para conjurar la emergencia. Se
consideró que recurrir nuevamente al expediente de crear instituciones ad-hoc para que
manejaran los desastres, como se había hecho en Popayán y Armero, cuando todavía no
existía el SNPAD, significaba un retroceso y debilitaba la institucionalidad (Cardona-
Wilches, 2004 p56). Existían, sin embargo, otro tipo de razones que justificaban crear una
nueva institución, relacionadas todas con las particularidades étnicas y culturales de la
zona afectada. La mayor parte de la población de Tierradentro está conformada por
indígenas paeces, el 20% de los cuales solamente hablan lengua nasa y, en el Cauca, los
alrededores de la zona epicentral, también afectados, están poblados en su mayoría por
indígenas guambianos. En el Huila, en cambio, la población afectada estaba compuesta en
su mayoría por campesinos mestizos (Cardona-Wilches, 2004 p56). El efecto de la
creación de una nueva corporación, sobre las instituciones estatales encargadas del
manejo de desastres, fue que en gran medida se desentendieron del problema. La
Corporación NASA KIWE se hizo cargo de la reconstrucción vial (aunque con el apoyo de
INVIAS), de la reconstrucción de viviendas, de la construcción de los nuevos
asentamientos en las zonas de reubicación, de la educación, de la salud, de la promoción
de proyectos productivos y de la recuperación ambiental (Cardona-Wilches, 2004 pp. 56-
57). Sin embargo, visto en perspectiva, la decisión de crear una institución que en la
práctica se hiciera cargo de todos los temas relacionados con la reconstrucción, les
permitió a las comunidades afectadas tener un solo interlocutor en el Estado, en lugar de
tener que negociar y gestionar ante una pléyade de instituciones diferentes, cada una con
sus propias políticas, prioridades, normas y medios de acción. Desde este punto de vista,
se justificó plenamente haber creado la corporación (Cardona-Wilches, 2004 p57). Antes
de que la corporación comenzara efectivamente a operar, se modificó la norma que
conformaba su Consejo Directivo con seis representantes del Presidente de la República, y
se constituyó un nuevo Consejo, en el cual estaban presentes los gobernadores del Cauca
y del Huila; representantes del Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC; un
representante de las comunidades de las zonas aledañas a Tierradentro; un representante
de las comunidades no indígenas y representantes del Presidente de la República, que se
seleccionaron entre personalidades representativas de la zona (el Prefecto Apostólico de
Tierradentro, un reconocido empresario caucano, el director de una ONG con amplia
trayectoria en Tierradentro, un reconocido investigador y gestor de procesos sociales en el
52
occidente colombiano). Los representantes indígenas fueron nombrados por las
autoridades tradicionales de las organizaciones, después de largos debates que incluían la
decisión de participar o no en la estructura directiva de una institución gubernamental. De
esa manera, en el nuevo Consejo Directivo, compuesto por 14 miembros y presidido
directa y personalmente por el entonces Ministro de Gobierno, quedaron representados
los principales actores sociales de la región afectada y quedaron sentados en la misma
mesa los representantes de los distintos sectores en conflicto, en una región caracterizada
por la enorme cantidad y complejidad de esos conflictos (étnicos, culturales, económicos,
territoriales, etc.) Cuando después de muy largas decisiones, se llegaba a un acuerdo con
respecto a cualquier decisión, todos esos actores la sumían y defendían ante sus propios
representados (Cardona-Wilches, 2004 p57).
Con base en normas constitucionales que determinan que el Congreso de la República
puede intervenir para modificar normas de carácter legal expedidas por vía de excepción
por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le otorga el Artículo
215 de la Constitución Política97, el Órgano Legislativo procedió a expedir la Ley 218 de
1995 o Ley Páez98, con el argumento, entre otros, que se requería “extender los beneficios
fiscales y arancelarios a los municipios de Neiva y Popayán que recibieron directamente el
impacto patrimonial de la devastación, facultar a los organismos crediticios privados y
cooperativos para que condonen obligaciones de los damnificados y proferir otras
decisiones que consulten el imperativo de la reconstrucción industrial de las zonas
afectadas de los departamentos del Huila y el Cauca”. Desde la misma exposición de
motivos es fácil darse cuenta de que la única relación de esta Ley con el terremoto del
Páez (Tierradentro) fue el nombre que adoptó, pues habla de “reconstrucción industrial
de las zonas afectadas del Huila y el Cauca”, cuando por las características de las mismas,
en las zonas más afectadas por el desastre, no existía ni una sola industria (Cardona-
Wilches, 2004 pp. 61-62). En la práctica lo que la Ley logró, fue la creación de un
“paraíso tributario” en varios municipios que no habían tenido ni la más mínima relación
con los efectos del desastre, especialmente en Caloto, norte del Cauca. En ese y en otros
municipios vecinos, se creó un número importante de empresas constituidas por capitales
principalmente del Valle, y se trasladaron plantas industriales que existían en el casco
urbano Cali y que habían sido conminadas por las autoridades ambientales para
trasladarse a otro lugar. Las nuevas plantas, en general, son de alta tecnología, lo cual
reduce al mínimo sus efectos ambientales, pero al mismo tiempo generan muy pocos
empleos. Cierto es que, al igual que sucedió con la Ley 44 de 1987, expedida tras la
avalancha de Armero, se incrementaron los indicadores económicos del departamento
(Cauca), pero su verdadero impacto sobre los damnificados fue poco menos que nulo.
Paradójicamente, la misma Corte Constitucional que le otorgó la bendición a esta norma,
53
declaró inexequible el Decreto 1265 de 1994, que verdaderamente hubiera beneficiado a
los directos afectados (Cardona-Wilches, 2004 pp. 62-63-64).
3.5.5 Terremoto del Eje Cafetero (Enero 25 de 1999)
Además del sismo principal de 6.2 grados, ocurrido a la 1:19pm, cuando miles de personas
se dedicaban a buscar y a rescatar a quienes quedaron atrapados entre los escombros, y a
recuperar bienes de las edificaciones destruidas, se produjo una réplica a las 5:00pm, con
una magnitud de 5.8 grados que incrementó el número de muertos y heridos y la
destrucción en las ciudades y poblaciones afectadas. El sismo, al igual que otros que ya
comentamos, se produjo en medio de una fuerte temporada invernal que dificultó las
labores de rescate y que hizo más complicada la situación de quienes quedaron sin hogar
(Cardona-Wilches, 2004 p66).
Asociadas al sismo principal y las réplicas, durante los días e incluso meses posteriores, se
presentaron, como en otros eventos, amenazas concatenadas tanto de origen natural
como antrópico, algunas de ellas son: Deslizamientos en cuencas hidrográficas altamente
vulnerables que generaron desequilibrios hidrológicos apreciables, que a su vez
produjeron represamientos, avalanchas, crecientes e inundaciones que afectaron los
asentamientos humanos, las actividades productivas y las vías. En el sector urbano se
presentaron fenómenos de remoción en masa en sitios densamente poblados, que
afectaron los asentamientos, vías, acueductos, alcantarillados y demás servicios. En gran
medida se pueden atribuir esos deslizamientos a conflictos previos en el uso del suelo, a la
sobreexplotación de las laderas y a la consecuente erosión (Cardona-Wilches, 2004 pp. 66-
67). Luego del evento principal, hubo deforestación de los bosques de guadua en las
zonas aledañas, debido a la presión para obtener materiales para el levantamiento de
albergues temporales, el apuntalamiento de viviendas deterioradas y, en general, en la
industria de la construcción. Esos bosques de guadua se encuentran asociados con
nacimientos de agua, zonas de protección de ríos y quebradas, y suelos de vocación
forestal, que resultaron severamente degradados. Hubo deterioro de cañadas, calles, lotes
baldíos, laderas, depresiones, fuentes y cursos de agua, etc., debido a la disposición
inadecuada de escombros. Sobreexplotación con técnicas inadecuadas, de canteras y
cursos de agua para obtener material de construcción. Y se generó amenazas antrópicas
derivadas de la alteración del orden público por saqueos y otras expresiones de
ingobernabilidad (Cardona-Wilches, 2004 pp. 66-67).
La enorme destrucción que produjo el evento no se explica solamente por las
características del sismo, sino que sus efectos fueron potenciados por otros factores de
54
vulnerabilidad. Las ciudades del Eje Cafetero se caracterizan por la audacia con que sus
pobladores han hecho sus construcciones, “con cauchera” dicen algunos, sobre laderas de
altísima pendiente que no ofrecen las condiciones óptimas de estabilidad. Así mismo,
tanto en las laderas como en los terrenos menos abruptos se ha intentado aplanar los
predios con rellenos, situación cuyo efecto es amplificar las ondas sísmicas y así, un
temblor de tierra de mediana intensidad, que en suelo firme no produciría tanto daño, acá
genera una afectación mucho mayor (Cardona-Wilches, 2004 p67). Por otra parte,
Armenia, Calarcá y Pereira, al igual que, en menor o mayor grado, las demás poblaciones
afectadas, se encontraban al momento del terremoto, en un período de transición entre
una condición de asentamientos campesinos y otra de ciudad moderna. De allí que en
esas ciudades coexistieran altos edificios junto con casas de guadua, barro y techo de zinc,
característicos de la arquitectura tradicional de la cultura cafetera. Este tipo de
edificaciones deberían estar, teóricamente, mejor capacitadas para resistir un sismo,
dadas sus características de poco peso y flexibilidad, esto siempre y cuando los terrenos
sobre los cuales se construyan, tuvieran la capacidad de resistir las ondas sísmicas.
Además hubo falta de mantenimiento, una cimentación inadecuada y, muy importante,
las mezclas de materiales con que se fueron agrandando las casas medida que sus
propietarios iban recibiendo mejores ingresos económicos. En la región se conoce ese
sistema como “construcción por cosecha”, puesto que la posibilidad de agrandar una casa,
especialmente aumentándole pisos, va ligada al éxito de casa cosecha cafetera. Casas
construidas originalmente en bahareque y cimentadas únicamente para la construcción
original, fueron creciendo hacia arriba hasta con nueve pisos de ladrillo y cemento,
ausentes de todo tipo de cimientos y refuerzos adecuados (Cardona-Wilches, 2004 p68).
Se añade a lo anterior, la vulnerabilidad social, política e institucional de la zona afectada,
que se materializó con los saqueos en Armenia y Calarcá durante los días que siguieron al
terremoto. Estos fenómenos de aguda ingobernabilidad constituyeron una de las
características más complejas de este desastre, lo cual amerita que se estudie de manera
más detenida el fenómeno, especialmente porque ya ha quedado sentado el precedente
en Colombia y cuando otro fenómeno de características similares vuelva a afectar el
territorio, muy seguramente volverán a presentarse actos vandálicos (Cardona-Wilches,
2004 p68).
Dice el informe del PNUD “Eje Cafetero, un pacto por la región”99: “El sismo fue de tales
proporciones y características que, además de la destrucción de la infraestructura física
urbana y rural, el colapso de los servicios públicos y la parálisis en la actividad económica,
tuvo efectos considerables en relación con la pérdida de vidas, el choque emocional, las
lesiones físicas y sicológicas provocadas”. Si bien los eventos de Tierradentro y del Atrato
Medio fueron, como vimos, altamente destructivos en términos ecológicos, el del Eje
Cafetero se constituye como la situación catastrófica de carácter urbano más compleja
55
que ha tenido que enfrentar Colombia en toda su historia, tanto por el tamaño del área,
por el grado de destrucción y, especialmente, por el número de sobrevivientes que hubo
necesidad de atender. Para tal efecto el gobierno de Andrés Pastrana crea el Fondo para la
Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero FOREC, una entidad pública de
naturaleza especial, con capacidad jurídica y autonomía presupuestal para financiar y
realizar actividades de reconstrucción y rehabilitación económica, social y ecológica de la
región afectada. No se le crea estructura administrativa, sino que se la faculta para
contratar con ONG todas las obras de reconstrucción y acompañamiento a las
comunidades damnificadas. El modelo se enmarca claramente dentro del propósito
neoliberal de reducir el tamaño del Estado y entregarle funciones al sector privado
(Cardona-Wilches, 2004 p73). El FOREC100 dividió la región en zonas con base en el nivel
de daños, su extensión y ubicación geográfica; decisión que en la ciudad de Armenia
ejecutó conjuntamente con la Alcaldía. Se convocó a las Organizaciones No
Gubernamentales más representativas del país a través de la Confederación Nacional que
las agrupa, con lo cual se consolidaron 31 gerencias zonales. Cada ONG tuvo bajo su
responsabilidad la elaboración y posterior ejecución de un Plan de Acción Zonal PAZ. Estos
planes, bajo un marco de integralidad, comprendieron la recuperación de la
infraestructura física y la reconstrucción socio-económica de la zona. Las acciones del
proceso se dividieron en cuatro etapas: 1. Atención de la emergencia; 2. Consolidación; 3.
reconstrucción; y 4. Desmonte y liquidación (Cardona-Wilches, 2004 p73).
En el texto “El FOREC como modelo de intervención del Estado”, Jorge Iván González
comenta: “En el caso del Eje Cafetero, lo singular no fue que el Estado acudiera a reglas de
excepción, sino que se produjo una nueva institucionalidad que excluyó la intervención del
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), creado justamente
para operar en situaciones de excepción. Las normas que rigen al FOREC provienen, de una
parte, de las expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades otorgadas
por el estado de emergencia. Y de otra parte, de las disposiciones del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo BID, aplicables al desembolso y ejecución de los
créditos externos contratados para destinar al FOREC. En la práctica, las normas de la
banca multilateral han regulado la ejecución de proyectos, si se tiene en cuenta que el
grueso de los recursos que maneja el Fondo, con sus correspondientes contrapartidas
nacionales, proviene de créditos externos”. Y más adelante, sobre la estrategia de colocar
la reconstrucción en manos de ONG para blindar el proceso contra cualquier influencia de
los políticos tradicionales, anota: “El FOREC idealizó los organismos no gubernamentales y
los consideró la más pura expresión de los intereses de la sociedad civil. Frente a la
desconfianza en el manejo que se pudiera hacer de los recursos y dada la interferencia que
podía provocar la contienda electoral territorial, el programa hizo de la vinculación de las
ONG un valor en sí mismo y equiparó su presencia en el programa con el establecimiento
56
de la nueva institucionalidad de lo público. Se fundieron en un solo nombre organizaciones
sociales con fundaciones que son apéndices de empresas constructoras”…//…”también
participan de esa confusión las universidades públicas y privadas. En realidad y en contra
de la visión idealista del FOREC, las ONG se auto-representan y no expresan los intereses
de ningún sector de la población damnificada”…//…”Aunque existe un discurso de lo social
y de la participación y que algunas gerencias los asumen y promueven, con diversos estilos
e intensidades, ese discurso no se concreta de manera adecuada. Entre otras razones,
porque desde sus inicios el FOREC concibió la elección colectiva por fuera de las
instituciones políticas existentes. Su desprecio por los políticos fue explícito y la
insatisfacción y desconfianza frente a ellos tuvo manifestaciones muy diversas. El FOREC
siempre estuvo en una especie de guerra soterrada con los políticos”…//…”El espíritu que
inspira el programa FOREC es la antipolítica, pero tal y como lo expresaba en la entrevista
uno de los políticos locales, “se hace política en nombre de la antipolítica”. Y realmente es
difícil pensar que la política esté ausente en el FOREC. Hubo política porque la intervención
presidencial fue permanente y se expresó en hechos como el nombramiento de los
dirigentes, a definición de los lineamientos básicos del nuevo tipo de organización y la
insistencia en superar los vínculos con los políticos”.
Lo anterior se suma a la forma como la Alcaldía de Armenia y el FOREC dividieron la ciudad
en zonas que no coincidían con la división del municipio por comunas sino que,
precisamente, buscaba romper los feudos electorales que pudieran tener los políticos
tradicionales en cada sector de la ciudad. De esta manera se propiciaba la aparición de
nuevos líderes con los cuales el FOREC tuviera una mayor capacidad de interlocución. De
hecho una de las características de los desastres es que en muchos casos afectan las
estructuras existentes de liderazgo y las condiciones de gobernabilidad y convivencia que
mantienen la cohesión de una comunidad. Nuevos líderes, incluyendo mujeres, jóvenes y
actores que antes permanecían opacados por los líderes habituales, surgen como
alternativas cuando la capacidad de liderazgo de los líderes tradicionales se ve superada
por las nuevas realidades. Estos procesos adquieren una sostenibilidad determinada
cuando surgen de una manera natural, como resultado de tensiones y concertaciones
endógenas, y una muy diferente cuando son estimulados y mantenidos artificialmente
desde el exterior de los procesos comunitarios (Cardona-Wilches, 2004 p75).
El FOREC, a pesar de las declaradas intenciones vistas arriba, en lugar de fortalecer
procesos de participación y expresiones de organización propios de las comunidades de la
zona afectada o de privilegiar a los actores locales por encima de los externos, le apostó a
montar sus propios esquemas de organización, funcionales a los postulados del gobierno.
Para esto importó ONG que antes del terremoto carecían de cualquier tipo de arraigo
regional. Seguramente esa asepsia empresarial le permitió al FOREC culminar con gran
57
eficacia y rapidez la reconstrucción física de la zona, pero actuó en contra de la
continuidad de múltiples procesos sociales y políticos, muchos iniciados por el mismo
FORC, que se cortaron de manera casi abrupta cuando se retiraron del escenario esa
institución y sus gerencias zonales y que, seguramente, hubieran contribuido a una mayor
sostenibilidad de la región (Cardona-Wilches, 2004 pp. 76-77).
Pero no todos coinciden en las críticas al FOREC, algunos informes, en particular de
entidades del Gobierno Nacional o de los organismos multilaterales que financiaron la
reconstrucción, destacan lo que algunos denominan “El Modelo”, y lo proponen como la
mejor forma de actuar en casos de desastre. Por ejemplo en informe del Banco Mundial
sobre el programa afirma: “El resultado de la operación es altamente satisfactorio (…) el
proyecto asistió con éxito a los beneficiarios en la recuperación de sus actividades
económicas y sociales normales. Se logró la reconstrucción de la vivienda esencial y de la
infraestructura básica en toda el área afectada, siguiendo los estándares sísmicos
apropiados y efectuando programas sociales adecuados. (…) Los objetivos más específicos
(…) se alcanzaron, contribuyendo a un resultado altamente satisfactorio. Con respecto a la
reducción de la pobreza, el proyecto no fue pensado originalmente para mejorar el
bienestar económico de la población sino para restaurar en parte los activos y las
estructuras sociales que habían sido destruidas. Lo que se logró.” Citado por (Cardona-
Wilches, 2004 pp. 79-80).
En otro aparte del informe del Banco Mundial, se expresa: “Restauración del capital social.
El desempeño en este componente es calificado como altamente satisfactorio. El diseño y
la puesta en práctica de las operaciones de reconstrucción implicaron un alto nivel de
participación de la comunidad con el propósito de restablecer y fortalecer sus relaciones
sociales. Este involucramiento en el esfuerzo significó que los beneficiarios se apropiaran
de la reconstrucción de sus vidas y de las comunidades y no estuvieran pasivamente
esperando las soluciones tradicionales del gobierno. El paulatino empoderamiento de los
beneficiarios se demostró por su entendimiento de sus derechos y responsabilidades y por
su capacidad de trabajar conjuntamente para identificar prioridades y para crear
consenso. (…) El esfuerzo consciente de incluir a los grupos de ciudadanos en las decisiones
sobre el proyecto ha producido unas comunidades más fuertes y más cohesionadas
socialmente.” Citado por (Cardona-Wilches, 2004 p80). Según el citado informe, “el FOREC
contrató ONGs como Gerencias Zonales para realizar la reconstrucción en 32 zonas, en
coordinación con los gobiernos municipales y regionales. Estas zonas fueron identificadas
por los gobiernos locales en consulta con la sociedad civil y el FOREC, mientras que las
ONGs fueron seleccionadas mediante un concurso público con la asistencia de la
Confederación Colombiana de ONG.” Citado por (Cardona-Wilches, 2004 p81).
58
Pero desde la perspectiva de otros autores, no se considera tan satisfactorio el resultado.
De hecho la mayoría de las críticas se refieren a la falta de intervención real de los actores
locales y a la falta de participación de la comunidad en la toma de decisiones, empezando
por el hecho de que las comunidades afectadas, los sectores económicos y gremiales de la
zona de desastre e incluso las autoridades municipales y departamentales, además de
otros actores, carecían de representantes designados por esos mismos actores antes el
Consejo Directivo del FOREC (Cardona-Wilches, 2004 p81).
Es importante destacar el reclamo de la comunidad para que se cumpliera la normativa de
sismorresistencia vigente en aquel momento (Ley 400 de 1997101 y decretos
reglamentarios, normas NSR-98102) y se evitara “reconstruir la vulnerabilidad” física que
existía antes del desastre. Claramente se habían dado directrices por parte del FOREC a las
gerencias zonales de estimar los costos de reparación con fines de otorgar el subsidio,
pero considerando que el objetivo de las intervenciones sería que las edificaciones se
volvieran al estado original. Ello no solo resulta opuesto al propósito de promover la
mitigación del riesgo en las nuevas edificaciones, sino que significaría una flagrante
violación de la Ley citada arriba y que establece que “las reparaciones o intervenciones de
edificaciones existentes deben procurar el reforzamiento estructural de ser necesario para
evitar que los daños se presenten de la misma manera en futuros eventos”. Ante la
demanda de un amplio grupo de interesados en que sus viviendas fueran reparadas según
las normas sísmicas vigentes y por lo tanto fuesen revisados los presupuestos, el Tribunal
Administrativo del Quindío se pronunció desfavorablemente (Cardona-Wilches, 2004 p84).
Sin embargo ante la apelación instaurada ante el Consejo de Estado se obtuvo concepto
favorable, lo que obligaba al gobierno a atender dichas pretensiones. Posteriormente se
indicó que la sentencia no podría ser retroactiva, posiblemente porque de serlo los costos
podrían ser del orden de los ochenta mil millones de pesos. La Red de Solidaridad Social y
el Inurbe en liquidación quedaron con la carga de atender los casos que si deberían ser
aceptados porque a la fecha de la sentencia no habían sido objeto de subsidio por diversas
razones. El valor se redujo de esta forma a veinte mil millones, que de todas maneras no
se tiene definida su procedencia. Este episodio es uno de los más lamentables y poco
comentados acerca de la gestión del FOREC por cuanto la reconstrucción no se hizo
observando el principio de la prevención (Cardona-Wilches, 2004 p84).
Hay que destacar la celeridad con la que se realizó la reconstrucción física, el proceso de
desmonte del FOREC se inició a partir del segundo semestre de 2001 a través de la
supresión gradual de las gerencias zonales (duró tres años), luego, los municipios debieron
continuar los procesos ya incluidos en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial
POT. Estos Planes son, sin duda, el aporte más importante del Plan Ambiental de
Reconstrucción el cual buscó controlar los efectos ambientales del sismo, asegurar un
59
proceso de reconstrucción ambientalmente idóneo y aprovechar las ventajas que la oferta
natural de la región ofrece, para contribuir a la reactivación económica. Mediante los POT
se hizo un aporte fundamental a la seguridad de la región y de sus habitantes en el corto,
mediano y largo plazo porque incorporaron de manera integral consideraciones de tipo
ambiental y de prevención de desastres. Este es un logro pionero en Colombia, con esos
POT los municipios de la región cuentan con una poderosa herramienta para planificar y
conducir su desarrollo por sendas ambientalmente sostenibles, socialmente seguras y
económicamente competitivas (Cardona-Wilches, 2004 p95). De otra parte, dada la
necesidad apremiante de iniciar las obras de reconstrucción, y teniendo en cuenta que en
Colombia los procesos de licenciamiento ambiental han sido generalmente dispendiosos,
ineficientes y lentos, el Decreto 350 de 1999103 previó que durante los dos primeros años
de la reconstrucción, los proyectos, obras o actividades de rehabilitación, reconstrucción y
reposición en los sectores de transporte, infraestructura, eléctrico, servicios y productivo,
quedarían exentos del requisito de licencia ambiental (Cardona-Wilches, 2004 p96), pero
para asegurar que esas obras, a cargo de las gerencias zonales fueran ambientalmente
viables, se tomaron algunas medidas como: “Se verificó y aseguró la armonía de todas las
inversiones en infraestructura con los POT que, como se dijo, fueron diseñados teniendo
como ejes centrales consideraciones ambientales y de riesgo…//… Las CAR tomaron las
medidas necesarias para asegurar que, a pesar de no requerir Licencia Ambiental, todos
los proyectos de infraestructura cumplieran con los estándares y regulaciones exigibles
por la legislación ambiental nacional… //… Las obras de infraestructura se desarrollaron
teniendo en cuenta las Guías Ambientales preparadas por el Ministerio del Medio
Ambiente. Estas fueron adoptadas por las CAR, mediante Resolución o Acuerdo de sus
juntas directivas” (Cardona-Wilches, 2004 p96).
En el área rural, la Federación Nacional de Cafeteros, inició actividades de atención y
socorro incluso antes de que se formalizara el FOREC. Para poner en marcha los trabajos
de reconstrucción, la Federación en febrero de 1999 crea el Fondo para la Reconstrucción
del Área Rural Cafetera FORECAFE con un capital inicial de treinta mil millones de pesos
con cargo al Fondo Nacional de Café. Posteriormente y mediante convenio con el
Gobierno Nacional, el capital se incrementa en otros treinta mil millones adicionales.
(Cardona-Wilches, 2004 pp. 96-97). El apoyo ofrecido a las familias cafeteras afectadas
incluyó desde el reconocimiento de daños a las viviendas e instalaciones productivas de
sus fincas, la asesoría técnica a los proyectos de reconstrucción, la elaboración de los
respectivos presupuestos de obras y dotaciones, la clasificación de beneficiarios por
categorías y el estudio de su capacidad de pago, hasta el otorgamiento de incentivos
monetarios no reembolsables, de créditos blandos y de asistencia técnica en la ejecución
constructiva de los proyectos. Simultáneamente, se ofrecieron programas de asistencia
social, salud y reconstrucción de instalaciones comunitarias como vías, acueductos,
60
escuelas y puestos de salud, de cuya provisión los Comités Departamentales y Municipales
de Cafeteros se han ocupado tradicionalmente con reconocida cobertura y eficacia desde
hace más de siete décadas (Cardona-Wilches, 2004 p97).
Mucha de la experiencia aportada por la Federación Nacional de Cafeteros a este proceso
había sido adquirida en programas de reconstrucción post-desastre en otra zonas
cafeteras en los cuales esa institución tuvo una participación importante, por ejemplo en
la región cafetera de Tierradentro, en especial en los municipios de Páez y Belalcázar en
donde actuó en alianza con la Corporación Nasa Kiwe, y las comunidades cafeteras de las
zonas afectadas en Cauca y Huila. También cumplió un papel muy importante en Popayán
y en otros desastres (Cardona-Wilches, 2004 p99). También, con el financiamiento de la
Federación, en asocio con el FOREC, la USAID, la Fundación Corona y el aporte técnico-
científico de la Asociación Colombina de Ingeniería Sísmica AIS, fue posible emprender
estudios que proporcionaron la base para que la Comisión Asesora del Régimen de
Construcciones Sismorresistentes104 a nivel nacional aprobara el uso de la guadua como
material para la construcción sismorresistente. Esto permitió que el bahareque reforzado
con guadua y madera fuera utilizado en la construcción de vivienda nueva, tanto rural
como urbana, y se establecieran procedimientos técnicos apropiados para reparar
edificaciones de bahareque tradicional, muchas de ellas en el área rural. A diferencia de
otros procesos de la reconstrucción en los cuales el diseño sismorresistente no fue
debidamente considerado, en este caso hubo especial cuidado en tener en cuenta este
aspecto fundamental (Cardona-Wilches, 2004 p99).
En el aspecto normativo, hay que resaltar, además de otras que ya hemos mencionado, la
Ley 608 de 2000 o “Ley Quimbaya”105 proferida el 8 de agosto de 2000 “Por la cual se
modifican y adicionan los Decretos 258 y 350 de 1999. Proferidos en desarrollo de la
emergencia económica declarada mediante Decreto 195 de 1999, y se dictan otras
disposiciones”. De esta manera, el Congreso crea una serie de estímulos tributarios para la
reconstrucción de la zona de desastre, siguiendo la tradición que se estableció, como
vimos, con la Ley 11 de 1983 (Popayán), la Ley 44 de 1987 (Armero) y la Ley 218 de 1995
(Tierradentro). El impacto real de esta nueva norma tampoco se aleja de la “tradición” de
las anteriores (Cardona-Wilches, 2004 p94).
Nos hemos extendido en la descripción de este evento no sólo porque consideramos que
es el más grave, sino porque es el más reciente y sobre el que se posee más información,
además porque, sin olvidar el propósito de este trabajo, es el que reviste una mayor
cercanía con lo que sería un terremoto en la ciudad de Medellín. Guardadas ciertas
proporciones, muchas características que tenía la ciudad de Armenia al momento del
sismo, se asemejan tanto en lo social, lo cultural, lo económico, e incluso lo topográfico a
61
las condiciones de Medellín y por lo tanto las lecciones aprendidas en este desastre son de
importancia mayúscula para el Ordenamiento Territorial y la Gestión de Riesgo Sísmico en
la capital antioqueña. Por esa misma razón, revisaremos los aspectos de orden público del
Terremoto en el Eje Cafetero pues un comportamiento social y político similar es de
esperar en el Valle de Aburrá en caso de presentarse un terremoto.
Las “patologías” (sociales, políticas, físicas, económicas, etc.) que se manifiestan en todo
su “esplendor” durante un desastre, normalmente ya existen en mayor o menor grado en
la comunidad afectada y de hecho, son esas patologías las que subyacen a los factores de
vulnerabilidad y las que confabulan con el fenómeno natural para producir un desastre. Lo
que el evento hace es exponer situaciones que desde hace tiempo se venían gestando,
acumulando, fermentando, unas veces completamente ocultas, pero la mayoría del
tiempo, de forma notoria. Con el terremoto del Eje Cafetero se evidenció un problema
que no era solo de Armenia o del Quindío, sino del país entero, la pérdida de
gobernabilidad, entendiendo ésta última no sólo como la capacidad coercitiva del Estado,
sino, sobre todo, el acatamiento voluntario de la comunidad a un “orden establecido” y a
las instituciones que lo encarnan, un acatamiento no sólo del orden legal sino también de
un “orden social implícito” que se autoimpone y se respeta de forma espontánea. Acá,
como en muchos otros aspectos relativos a los desastres, son ejemplos extremos los
terremotos de Haití y el de Chile o más recientemente el terremoto de Japón. En éste
último caso, el acatamiento voluntario de la sociedad al orden, ese autocontrol social,
surge de la apropiación e interiorización por parte de todos los individuos, de una serie de
valores, de nociones sobre lo que está bien y lo que está mal y de unas actitudes
individuales y sociales, privadas y públicas, coherentes con esas nociones.
Tras esa crisis de gobernabilidad que afloró en el Eje Cafetero se pueden rastrear varias
razones de carácter mundial, nacional y local (Cardona-Wilches, 2004 p86):
En primer lugar, el empobrecimiento acelerado y la consecuente pérdida en la calidad de
vida de cada vez más sectores de la población colombiana, consecuencia de la incapacidad
del sistema para satisfacer las necesidades más elementales de los asociados, lo cual se
traduce en pérdida de confianza y de credibilidad en las instituciones y en quienes las
representan. En Colombia cada vez es más frecuente observar cómo las comunidades
acuden con éxito a las “vías de hecho” para conseguir una solución real o aparente a los
problemas que las afectan, pasando por encima de los “conductos regulares” y de los
procedimientos establecidos para interactuar con el Estado (Cardona-Wilches, 2004 p86).
En segundo lugar, muy ligado a lo anterior, la “legitimación” de la corrupción en sus
diferentes expresiones y modalidades, en distintos estratos sociales y en diferentes
niveles gubernamentales y del sector privado y empresarial. Parecería como si en
62
Colombia se hubieran establecido una especie de “cupos de corrupción “que cada
ciudadano tuviera legítimo derecho a llenar (Cardona-Wilches, 2004 p87). Sabido es que,
al contrario de lo que sucede con otros desastres desencadenados por sequías, por
inundaciones y en general por fenómenos meteorológicos, los terremotos no producen la
pérdida de cosechas ni de productos almacenados y en consecuencia las hambrunas no
tienen por qué constituir una secuela obligada de este tipo de desastres. Si bien durante
los primeros momentos de la emergencia seguramente se presentarán traumatismos en la
distribución de alimentos muy posiblemente esos percances serán superados muy poco
tiempo después del evento principal (Cardona-Wilches, 2004 p87). En Armenia, sin
embargo, los medios de comunicación comenzaron a hablar de la existencia de “hambre”
entre los damnificados casi desde los primeros momentos que siguieron al sismo, al
tiempo que anunciaban la afluencia de toneladas de donaciones con destino a los
damnificados. Esto, sumado al desplazamiento de los líderes locales por parte de un ente
nacional como la Red de Solidaridad, generó el descontento que culminó en los actos
vandálicos y saqueos que también fueron mostrados en los medios de comunicación
(Cardona-Wilches, 2004 p88).
Y por último, en esa agudización de la pérdida de gobernabilidad que se registró en
Armenia, le cabe una responsabilidad grande al incumplimiento inexplicable por parte del
Ejército Nacional, de su responsabilidad de acordonar la zona de desastre inmediatamente
después de ocurrido el terremoto. La reacción de las Fuerzas de Seguridad funcionó
después del terremoto de Popayán, a pesar de que tanto el cuartel de Policía como el
cuartel del Ejército colapsaron. Funcionó en el evento de Armero, funcionó a su manera
(los cabildos indígenas) en el sismo de Páez y funcionó en Tierradentro a pesar de que la
zona era considerada “zona roja” de orden público (Cardona-Wilches, 2004 p89).
En Armenia, por el contrario, a pesar de las órdenes expresas del Gobernador y del
Alcalde, el aseguramiento de la zona por parte del Ejército no se produjo de manera
oportuna y para cuando se militarizó la ciudad, los saqueos ya habían comenzado. La
Policía tampoco pudo actuar debido a que su cuartel colapsó y muchos de sus integrantes
quedaron atrapados, lo cual demuestra la necesidad de que esas instalaciones y otras
consideradas vitales, cuenten con los debidos refuerzos, reubicaciones o construcciones
(Cardona-Wilches, 2004 p89). La crisis de institucionalidad que se apoderó de Armenia en
los días posteriores al sismo, se expresó también en la decisión de las comunidades de
distintos estratos, de armarse para enfrentar ellas mismas los saqueos y las amenazas a su
vida y bienes y aunque este hecho puede interpretarse como una manifestación de
cohesión comunitaria y solidaridad entre vecinos, también resulta preocupante que las
instituciones encargadas del legítimo uso de la fuerza hayan resultado inoperantes en los
momentos de mayor necesidad, muchas familias decidieron abandonar la ciudad, no tanto
63
por el temor a las réplicas, como por el temor a la violencia. En una sociedad como la
colombiana, sometida a tantas amenazas y afectada por tantas vulnerabilidades, en dónde
con seguridad desastres como el del Eje Cafetero volverán a golpear en los próximos años,
es necesario tener en cuenta estos factores al momento de diseñar planes de prevención
y atención, porque los desastres no se presentan en comunidades abstractas sino en
escenarios concretos y en circunstancias históricas determinadas (Cardona-Wilches, 2004
p91).
3.6 Legislación proveniente de los principales desastres.
Según lo expresado en el anterior recuento de los eventos catastróficos más relevantes en
Colombia, podemos señalar que las principales leyes promulgadas son:
Ley 608 de 2000 o “Ley Quimbaya” (Eje cafetero)
Ley 218 de 1995 (Tierradentro)
Ley 44 de 1987 (Armero)
Ley 11 de 1983 (Popayán)
Decreto 919 de 1989 (SINPAD)
Con las primeras cuatro leyes de la lista anterior se crea una serie de estímulos tributarios
para la reconstrucción de la zona de desastre, pero el impacto real de estas leyes es
limitado y en muchos casos benefició a algunos individuos y empresas más no a la mayoría
de la población afectada. El Decreto 919 de 1989 es un gran logro para el país y es el
resultado de una serie de avances institucionales, sociales y legales que veremos a
continuación.
3.7 Desarrollo normativo del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres106. SNPAD
Ley 49 de 1948: Se crea el socorro nacional para atención de emergencias.
Decreto 3398 de 1965: Se crea la Defensa Civil Colombiana.
Ley 9 del 24 de Enero de 1979 (Código Sanitario): Creación del Comité Nacional de
Emergencias redefiniendo el Ministerio de Salud y el sector en su conjunto. Con esta Ley
64
aparece la primera reglamentación sobre el manejo de los desastres. Se crean los
primeros comités departamentales y locales de emergencia (salud y saneamiento
ambiental).
Decreto 1547 de 1984: Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades.
Decreto 1400 de 1984: Normas de sismorresistencia.
Ley 46 de 1988 – Creación de un Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres.
Los tres desastres continuos de gran magnitud como el tsunami de Tumaco en 1979, el
terremoto de Popayán en 1983 y la avalancha de Armero en 1985 y su manera de
enfrentarlos, dieron las pautas para que mediante esta Ley se creara y organizara
el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres que sirviera de base para
incidir en la toma de decisiones y en la forma de enfrentar esta problemática.
Se cambia la denominación de emergencia por el de desastre.
Decreto Ley 919 del 1 de Mayo de 1989.
Con este Decreto se reglamentó la ley 46/88 y se creó la Oficina Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres (ONPAD).
Tanto la Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989, fijan como uno de los objetivos
del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el garantizar un manejo
oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y
económicos, que sean indispensables para la prevención y atención de desastres.
Directiva Presidencial No.33 de 1991: “Responsabilidades de los organismos y entidades
del sector público en el desarrollo y operación del Sistema Nacional de Prevención y
Atención de Desastres”.
Decreto 1680 del 3 de julio de 1991: Reorganiza el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República y se trasladó la ONPAD al Ministerio de Gobierno.
Decreto 2035 de Julio 3 de 1991: Se reestructura el Ministerio de Gobierno y se cambió el
nombre de Oficina Nacional por el de Dirección Nacional Para la Prevención y Atención
de Desastres (DNPAD), quedando establecidas sus dentro del Ministerio, y codificada con
el código 2.10 dependiendo del despacho del Viceministro.
Directiva Ministerial 13 de 1992: Responsabilidades del Sistema Educativo como
integrante del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres “.
65
Decreto 969 de 1995: “Por el cual se organiza y reglamenta la Red Nacional de Centros de
Reserva para la atención de emergencias”.
Ley 322 de 1996: Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos.
Decreto 0372 de Febrero 26 de 1996: Se reforma el Ministerio de Gobierno pasando a ser
Ministerio del Interior, se estableció su estructura interna, y se organizó la Dirección
General Unidad Administrativa Especial para la Prevención y Atención de Desastres.
Decreto 093 de Enero 13 de 1998: Se adopta el Plan Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres (PNPAD) incluyendo los objetivos, principios, estrategias,
programas y subprogramas que deben regir las actividades del Sistema Nacional (el cual
había sido creado diez años atrás).
Ley 400 de 1998: Actualización de la norma sismo resistente.
Decreto 2546 del 23 de diciembre de 1999: Se reestructura el Ministerio del Interior. La
Dirección General Unidad Administrativa Especial para la Prevención y Atención de
Desastres, se denomina ahora: Dirección General para la Prevención y Atención de
Desastres, (DGPAD), nombre que aún conserva.
Documento CONPES 3146 de 2001 (Estrategia para consolidar la ejecución del Plan
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres):
Al ser el PNPAD un esquema esencial para el desarrollo sostenible a nivel nacional, se
determina mediante el Documento CONPES 3146 de 2001, un conjunto de acciones
prioritarias para mejorar el desarrollo del Plan con respecto a elementos tales como el
conocimiento, la incorporación del tema en la planificación, el fortalecimiento
institucional del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y el
mejoramiento de los programas de educación y divulgación entre otros.
En este sentido se determinó como estrategia, el manejo de la gestión del riesgo como
componente importante de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de
Desarrollo Sectorial (PDT), configurados como instrumentos de planificación en el corto y
mediano plazo y a su vez herramienta para la toma de decisiones sobre el futuro
económico y social de los municipios, departamentos y nación.
Ley 812 de 2003: Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario”
Con esta Ley se da continuidad al manejo de la prevención y atención de desastres a nivel
nacional, regional y local, adoptando criterios claros con respecto a la ejecución del
PNPAD en temas específicos tales como:
66
a) Profundización del conocimiento en riesgos naturales y su divulgación.
b) Inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la planificación de la inversión
territorial y sectorial y
c) Reducción de la vulnerabilidad financiero del Gobierno ante desastres
Decreto Nacional 340: Modificación de la NSR-10 Norma de Sismoresistencia
Ley 1523 del 24 de abril de 2012: Por medio de la cual se adopta la Política Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres SNGRD.
3.8 Declaración de situación de desastre.
Declaración Presidencial mediante Decreto y previo concepto del Comité Nacional De
Prevención y Atención de Desastres, con la clasificación del desastre de acuerdo a su
magnitud y efectos (carácter Nacional, Departamental o Municipal). Dicha declaratoria
tiene un término Perentorio de 3 meses a partir de la ocurrencia de los hechos. Una vez
hecha dicha declaratoria aplican todas las normas pertinentes que regulen el tema.
Declarado el Desastre Nacional la DGPAD debe elaborar un plan específico para el manejo
de tal situación que será de obligatorio cumplimiento. Declarada la situación de desastre,
en el decreto respectivo se determinará, de acuerdo con su carácter, magnitud y efectos,
las normas aplicables en cuanto a contratos, control fiscal de recursos, entre otros temas.
Tratándose de Desastres de carácter Departamental o Municipal el plan de acción
específico será elaborado por el Comité Regional o Local según corresponda. El
Presidente, previo concepto del Comité Nacional debe decretar el cese de la situación de
desastre, con la anotación de que las normas que regulan la Declaratoria de Desastres
pueden seguirse aplicando total o parcialmente durante las tareas de rehabilitación,
reconstrucción y desarrollo107.
3.9 Comité Local Para La Prevención Y Atención De Desastres -
CLOPAD
Un CLOPAD es el conjunto de entidades Públicas, Privadas y Comunitarias Integradas, con
el objeto de prevenir y atender (dar solución) a cualquier situación de emergencia o
desastre que amenace la seguridad de la población, ante la eventual ocurrencia de
67
Fenómenos Naturales o Antrópicos. Es el organismo que debe desarrollar en el Municipio
las actividades tendientes al logro de los objetivos y propósitos del Sistema Nacional para
la Prevención y Atención de Desastres. El Presidente del CLOPAD es el Alcalde. Se debe
anotar que el CLOPAD se rige por el marco legal y las directrices del Sistema Nacional para
la Prevención y Atención de Desastres de Colombia, el cual debe ser estudiado, asimilado
y aplicado en todos sus apartes jurídicos por el CLOPAD. El CLOPAD obedece a las pautas
establecidas por el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, que busca
orientar la gestión y coordinación de las entidades pertenecientes a dicho sistema, que
coadyuvan con la Prevención y Atención de Desastres, que permitan la previsión y
mitigación de los riesgos. Esto incluye la organización de los preparativos para la atención
de emergencias, la rehabilitación y reconstrucción en caso de desastre; incorporando el
concepto de prevención en la planificación, educación y cultura del Municipio, que
conduzca a la disminución de la vulnerabilidad y los efectos catastróficos de los desastres
naturales y antrópicos108.
El CLOPAD es una herramienta de gestión y coordinación dentro del Sistema Nacional para
la Prevención y Atención de Desastres, para lograr que toda la sociedad goce de mayor
seguridad y bienestar mediante la reducción de los desastres generados por la ocurrencia
de eventos naturales y acciones antrópicas, incorporando el concepto de prevención y
mitigación de prevención de-riesgos en los planes de desarrollo. Estrategias que tienen
como fin, la reducción a límites tolerables de los niveles de riesgo que se manejan a nivel
local, necesitan para su implementación, la creación y fortalecimiento de los FONDOS
LOCALES DE EMERGENCIA, como herramienta vital para el desarrollo de las diferentes
actividades, relacionadas con las etapas de Reducción, Respuesta y Recuperación ante
situaciones de emergencia, por parte de los CLOPAD. El presupuesto de los Fondos Locales
de Emergencia, estará constituido por una suma anual de forzosa inclusión en los
presupuestos municipales, proveniente de los ingresos corrientes tributarios de las
administraciones109.
3.9.1 Funciones del Comité Local para la Prevención y Atención de
Desastres - CLOPAD
Prestar apoyo y brindar colaboración al Comité Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres, y a la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres, en el
ejercicio de las funciones relativas a la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación
del Plan Regional para la Prevención y Atención de Desastres.
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Solicitar apoyo y asistencia a las entidades públicas y privadas para las actividades de
elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación del Plan Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres.
Orientar y coordinar las actividades de organismos públicos a los cuales se les solicita
apoyo y asistencia para la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación del Plan Local
para la Prevención y Atención de Desastres.
Solicitar a las autoridades competentes, la sanción de funcionarios públicos, que incurran
en mala conducta por no prestar la colaboración debida, previo el cumplimiento del
procedimiento legal vigente.
Contribuir al funcionamiento de los grupos especiales integrados por el Comité Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres, en la elaboración, ejecución, seguimiento y
evaluación del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Velar por el cumplimiento de las disposiciones del Plan Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, por parte de las entidades territoriales y, en general, por las
entidades públicas y privadas.
En referencia al Sistema Integrado de Información como parte del Plan Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres.
Contribuir a la organización del Sistema Integrado de Información y Asegurar su
actualización y mantenimiento.
Efectuar estudios e investigaciones históricas sobre la ocurrencia de desastres de acuerdo
con las pautas trazadas por la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Adelantar estudios sobre amenazas, análisis de condición de vulnerabilidad, y evaluación
de prevención de riesgos con el apoyo de otras entidades públicas y bajo la orientación y
coordinación de la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Suministrar la información a la opinión y a las comunidades y personas interesadas,
coordinar y manejar los sistemas de alarma y alerta de acuerdo con las reglas fijadas por la
Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Velar en el orden municipal para el cumplimiento de las normas sobre sistemas y equipos
que deben establecer las entidades públicas para los efectos del sistema integrado de
información.
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Realizar, promover y coordinar programas de capacitación educación e información
pública con participación de la comunidad bajo la orientación y coordinación de la oficina
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Organizar centros de información y documentación, de acuerdo con las instrucciones
impartidas por la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
3.9.2 El CLOPAD en las situaciones de desastre.
Colaborar con la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres en la
preparación de la documentación indispensable para que el Comité Nacional pueda rendir
el concepto previo a la declaratoria de una situación de desastre, o para recomendar el
retorno a la normalidad.
Asumir la dirección y coordinación de todas las actividades necesarias para atender una
situación de Desastre Municipal declarada, con la colaboración de las entidades públicas y
probadas que deban participar, de acuerdo con las pautas trazadas por la Oficina Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres.
Ejecutar los planes de contingencia y de orientación para la atención inmediata de
desastres que hayan sido aprobados por el Comité Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres bajo la coordinación y con el apoyo de la Oficina Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres.
Procurar la inclusión de la dimensión de prevención de prevención de riesgos en el Plan de
Desarrollo Municipal.
Velar por el cumplimiento de las funciones y los procedimientos por parte de las
entidades públicas y privadas que participan en la prevención y atención de desastres, en
armonía con el Comité y la Oficina Local para la Prevención y Atención de Desastres.
Aplicar los programas de Educación, capacitación en información pública que se
establezcan.
Garantizar una respuesta rápida y eficaz para el pronto retorno a la normalidad.
Organizar comités o grupos operativos locales110.
70
3.9.3 El CLOPAD en relación con los planes de acción específicos.
Elaborar y ejecutar los planes de acción específicos para situaciones de desastres de
carácter local, con la colaboración de la Oficina Regional para la Prevención y Atención de
Desastres y de acuerdo con las pautas trazadas por el Comité Regional para la Prevención
y Atención de Desastres.
Atender las situaciones de desastres locales, incluidas las fases de rehabilitación,
recuperación y los componentes de prevención en los procesos de desarrollo.
Contribuir a la elaboración y ejecución de los planes de acción específicos para situaciones
de desastre de carácter Nacional.
Asegurar el obligatorio cumplimiento, por parte de las entidades públicas y privadas, de
las actividades que se les asigne en el Decreto de declaratoria de situación de desastres y
solicitar, si es el caso, la imposición de las sanciones a que haya lugar con arreglo al
procedimiento legal vigente111.
3.9.4 Estructura del CLOPAD
a) Una Oficina de Coordinación Administrativa, para dirigir, coordinar y orientar las
acciones en el campo técnico, económico, financiero, operativo y científico, para la
Prevención, Atención y Mitigación de Desastres, para el desarrollo de las políticas
Municipales bajo la orientación del Coordinador General, a dicha Oficina se le destinará un
rubro presupuestal municipal anual.
b) Tres comisiones así: Comisión Técnica, Comisión Operativa y Comisión de Educación112.
3.9.5 Comisión técnica
Atenderá a las recomendaciones que en materia de prevención, atención y rehabilitación
establezca el CLOPAD, así:
INGEOMINAS: Debe preparar los mapas de amenaza potencial que se deriven del Plan
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y asesora al CLOPAD en lo pertinente.
IDEAM: Elabora los mapas de amenaza o prevención de riesgos hidrometeorológicos y
asesora en lo pertinente.
71
INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI: Suministra la cartografía y aerofotografías
indispensables para los estudios y toma de decisiones de los comités regionales y locales
para la Prevención y Atención de Desastres.
SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS MUNICIPALES: Verifican, evalúan y cuantifican daños
en vías de acceso a zonas afectadas. Elaboran estudios y proyectos para la adecuación y
construcción de vías en zonas de riesgo y obras de mitigación y protección en vías
afectadas.
PARQUES NACIONALES: Elaborar programas del manejo ambiental y asesorar en lo
pertinente.
CORPORACIÓN REGIONAL: Estructurar programas de educación ambiental y programas
de reforestación en áreas críticas, manejo ambiental y de micro cuencas y asesorar en lo
pertinente.
EMPRESAS DE COMUNICACIONES. Prestación gratuita de sus servicios en beneficio de
actividades en relación a la Prevención y Atención de desastres, por medio de autorización
de su Junta Directiva.
ICBF: Atención a menores en situaciones de riesgo o amenaza, y suministrar alojamiento
temporal y alimentos.
EMPRESAS DE ENERGÍA: Suministrar energía eléctrica a campamentos, albergues, etc. Y
asesorar en lo pertinente113.
3.9.6 Comisión operativa
Le corresponde la coordinación general de las acciones para enfrentar las situaciones de
desastre, en desarrollo de la cual desarrollara las siguientes actividades114:
Definición de soluciones sobre alojamiento temporal.
Realización y diagnostico inicial de los censos.
Atención primaria o básica a las personas afectadas por una emergencia de desastre.
Provisión de suministros básicos de emergencia, tales como: alimentos, medicamentos,
menajes y similares.
Restablecimiento de las condiciones mínimas o básicas de saneamiento ambiental.
72
Transporte y comunicaciones de emergencia.
Definición, establecimiento y operación de alertas y alarmas.
Establecer la seguridad y aislamiento de la zona afectada.
Desarrollar actividades de búsqueda, salvamento y rescate.
Realizar planes de evacuación de poblaciones o zonas afectadas por desastres cuando la
situación lo amerite.
Programar o efectuar simulacros de evacuación en poblaciones con situaciones de alto
riesgo.
Realizar planes preventivos para emergencia de desastres.
3.9.7 Comité de educación
El componente educativo juega un papel muy importante dentro de las actividades de la
Prevención y Atención de Desastres en cada uno de los nichos ecológicos en las
comunidades. Si contamos con una comunidad bien educada en el tema podemos
asegurar que los riesgos a que están expuestos van a ser mitigados y afrontados de una
manera eficaz y efectiva, si tenemos en cuenta que la comunidad es quien proporciona
la primera respuesta ante la aparición de una emergencia.
Capacita y asesora al CLOPAD, a su respectiva comisión de educación, para que de esta
forma estas comisiones, capaciten y asesoren a su vez, a los docentes y directivos de las
Instituciones Educativas sobre operaciones concretas de prevención y organización
comunitaria.
Participa, y colabora en los programas de prevención, proyectos ecológicos y ambientales
en las diferentes entidades, y especialmente en las entidades que realizan manejo
ambiental115.
Son evidentes los avances que el país ha logrado en materia de gestión del riesgo, sin
embargo aunque en el papel parece estar bien estructurado, en la realidad el sistema se
muestra desarticulado y sujeto a intereses particulares. Se muestra una tendencia a ser un
asunto de tipo reactivo más que proactivo y de prevención, todavía falta generar
conciencia en la clase dirigente, en la academia, en los gremios y en la población acerca de
la enorme importancia que tiene la gestión del riesgo, especialmente su fase de
prevención en el desarrollo del país y en el bienestar de su población.
73
IV. La amenaza sísmica en Medellín
4.1 El SIMPAD
Para continuar con lo expresado al final del capítulo precedente, iniciaremos con una
breve explicación del funcionamiento del Sistema Municipal para la Prevención y Atención
de Desastres – SIMPAD, que es la denominación que la Alcaldía de Medellín le otorga al
CLOPAD.
El SIMPAD tiene el rango de Subsecretaría dentro de la estructura del gobierno municipal,
es el sistema organizado que reúne a las instituciones públicas y privadas encargadas de
orientar y desarrollar los planes, programas, proyectos y acciones relacionadas con
prevención, atención de desastres, atención inmediata de emergencias y eventos
desastrosos, así como la recuperación en estos casos, bajo la coordinación de la Secretaría
del Medio Ambiente. Sus acciones están encaminadas a116:
La prevención: se hace a través de Comités Barriales de Emergencias, Comités Educativos
de Emergencia, investigaciones y estudios en materia de riesgos. Redes para monitoreo de
actividad sísmicas e inundaciones y reforestación de zonas degradadas.
COPADES: Programas de gestión de riesgo. Dotación a comunidades en materia de
prevención y atención de desastres.
La atención: Disponibilidad las 24 horas del día con personal altamente capacitado para
atender todas las emergencias de la ciudad. Realización de visitas técnicas permanentes.
Asesoría a la comunidad. Entrenamientos a los grupos de socorro. Elaboración de planes
de emergencias y simulacros.
La recuperación: Reasentamiento de población ubicada en sectores de alto riesgo.
Realización de obras civiles de mitigación. Orientación sicosocial post-desastre.
El SIMPAD se compone de cuatro Niveles (Comunitario-Operativo-Táctico-Estratégico) y
cuatro Áreas (Física-Social-Seguridad Humana-Logística) que interactúan y se
complementan. En el Nivel estratégico se ubican los Coordinadores de cada Área. En el
Nivel Táctico se ubican las Comisiones según su Área, así:
A. Física = Comisión Técnica y C. Vivienda y Asentamientos.
74
A. Social = C. Protección Social y C. Educación
A. Seguridad Humana = C. Fuego, Búsqueda y Rescate, C. Salud y C. Riesgo Tecnológico
A. Logística = C. Tránsito y Transporte, C. Reservas y Suministros y C. Telecomunicaciones.
En el Nivel Operativo se encuentran los ingenieros, profesionales de bienestar social,
profesores, instructores, Organismos de Socorro, Red de Hospitales Públicos, Unidades de
Tránsito y Transporte, Centro Logístico Humanitario y la línea 123.
Finalmente, en el Nivel Comunitario o de Solidaridad, se encuentran las Universidades, las
ONG, organizaciones sociales, cuerpos de voluntariado, la red privada de hospitales y
ambulancias, redes sociales, medios de comunicación y agremiaciones privadas.
Organigrama del SIMPAD
FIGURA 13. Organigrama del SIMPAD. Fuente: Juan David Pérez Gallego. Funcionario SIMPAD 2012 (Original en Inglés)
75
Funciones Corporativas
Garantizar el diseño, ejecución y seguimiento de políticas, planes, programas y demás
normatividad orientada a la prevención, atención y recuperación en casos de emergencias
y desastres en la ciudad de Medellín.
Generar un ambiente adecuado de culturización hacia la prevención de desastres,
incrementando los niveles de educación, capacitación y participación comunitaria.
Proyectar y canalizar la información que se genere como producto de las situaciones de
emergencia o desastre en las que haya intervenido el Comité, garantizando calidad y
confiabilidad de la misma.
Promover una adecuada comunicación y coordinación entre las entidades públicas,
privadas y comunitarias, asegurando un trabajo interinstitucional e intersectorial
orientado a la prevención, atención y recuperación de emergencias y desastres.
Formular planes y programas relacionados con la prevención, mitigación, atención y
recuperación de emergencias y desastres.
Ejecutar el Plan Integral para la Prevención y Atención de Desastres, de acuerdo con la
normatividad vigente, y coordinar con las entidades y organismos públicos y privados
competentes la preparación y atención de cualquier eventualidad.
Promover y coordinar el Comité Municipal para la prevención y atención de emergencias y
desastres.
Coordinar las labores de apoyo logístico requeridas para el funcionamiento permanente
del sistema de prevención, atención y recuperación en caso de emergencia o desastre.
Principales Proyectos
Prevención de emergencias y desastres.
1. Operación red hidrológica metropolitana
2. Operación red acelerográfica.
3. Conformación, consolidación y dotación de comités barriales
4. Conformación comités escolares para prevención de desastres
5. Campañas de prevención
76
6. Fortalecimiento de comités de prevención y atención de desastres
7. Centro de información de desastres
Atención de emergencias y desastres
1. Simulación y simulacros de emergencia
2. Centros de reserva
3. Plan de emergencia para Medellín
4. Capacitación en atención de desastres
5. Atención de emergencias y desastres
6. Fortalecimiento logístico del SIMPAD
Recuperación y mitigación de zonas de alto riesgo.
Evaluación y estudios de zonas de riesgo
El SIMPAD enfrenta una serie de retos específicos derivados de las condiciones
geomorfológicas de la ciudad de Medellín.
4.2 Geomorfología del Valle de Aburra
El Valle de Aburrá es una depresión alargada que se extiende en dos tramos: uno de unos
30 km. de longitud va de sur a norte, desde Caldas hasta Bello, con un ensanchamiento
máximo de unos 7 km. a la altura de Medellín. El otro, más estrecho, está orientado hacia
el noroeste, va de Bello a Barbosa y mide unos 35 km. de largo. El fondo del valle en
Caldas está a unos 1800 m de altura sobre el nivel del mar y en Barbosa a unos 1400 m.
Está rodeado por montañas que alcanzan unos 3000 m. como el Alto de San Miguel, el
Cerro del Padre Amaya y el Cerro Boquerón y por altiplanos como el de Ovejas, el de Santa
Elena, el de San Vicente Río Negro y el de Santa Rosa de Osos, situados a alturas entre
2600 m. y 2000 m (Hermelin 2007 p8)117
La precipitación del Valle de Aburrá está controlada principalmente por los Vientos Alisios,
cuyo recorrido es modificado por la topografía; con dos estaciones húmedas centradas
alrededor de abril y de octubre, recibe lluvias que van de unos 1400 mm. en Barbosa hasta
unos 3000 mm. al sur del valle. Las temperaturas medias varían de 22 a 13°C en función
de la altura y su fluctuación es diurna-nocturna, ya que la localización a unos 6º 30´ al
77
norte del ecuador impide variaciones térmicas estacionales (Pérez, 1993) – citado en
(Hermelin 2007 pp. 8-9).
La geología del Valle de Aburrá fue descrita por primera vez en forma sistemática por
Botero (1963). Una síntesis actualizada que incluye los aspectos geomorfológicos, se
puede consultar en Hermelin & Rendón (2007). El origen mismo del valle aún es objeto de
discusión, si bien es cierto que las investigaciones más recientes favorecen un origen
tectónico: no parece haber sido el río Medellín, ni sus afluentes los que excavaron esta
enorme grieta que parte en dos las tierra altas de la Cordillera Central a esa latitud, sino
los esfuerzos tectónicos que actuaron a lo largo de fallas (Hermelin 2007 p9).
Característica esencial de la geología del valle de Aburrá es su gran variedad de rocas y la
presencia de fallas geológicas como la de Romeral al suroccidente. También es de señalar
la existencia de extensos depósitos de vertiente emplazados desde La Estrella hasta
Girardota, derivados de diferentes tipos de roca. Fueron hasta hace relativamente poco
considerados como de edad cuaternaria, pero las dataciones recientemente realizadas
indican una edad pliocena para la mayoría (García, 2006). Los procesos de origen natural
van desde sismos hasta inundaciones, pasando por movimientos en masa y avenidas
torrenciales. Los estudios recientes (Grupo de Sismología de Medellín, 2002) aún no han
logrado borrar del todo de las creencias populares el peligroso mito de que el Batolito
Antioqueño protegía a Medellín de cualquier peligro sísmico (Hermelin 2007 p9).
Los viajeros extranjeros que visitaron el valle en el siglo XIX, no ahorraron elogios acerca
de la hermosura de sus paisajes, la limpieza de las poblaciones y la laboriosidad de sus
habitantes (Boussingault 1896, y Gosselmann 1825). Los geógrafos locales tampoco
fueron indiferentes a su encanto, como Uribe (1885, 1904). En esa época, las poblaciones
del Valle de Aburrá eran pueblos casi aislados y el Medellín urbano, a principios del siglo
XX, no pasaba de unos 31.000 habitantes. En un siglo, de 1905 a 2005, pasar de 103.000
habitantes a 2´213.000 significa multiplicarla por 20; pocas zonas urbanas del mundo
industrializado han sufrido semejante explosión. La concentración relativa de población
con respecto a la del departamento de Antioquia también es notoria: del 15.9% pasa al
60% en el mismo período señalado (Hermelin 2007 p9).
Este drástico aumento de urbanización no se realizó sin inconvenientes: si bien en épocas
coloniales, el Valle de Aburrá era considerado como un área netamente agrícola, y si a
principios y aún a mediados del siglo XX, su población cabía holgadamente en los espacios
aprovechables, a partir de 1950 los inmigrantes empezaron a ocupar áreas cada vez más
pendientes y cada vez más expuestas a desastres naturales (Hermelin, 1984) – citado en
(Hermelin 2007 p10).
78
DIVISIÓN POLÍTICA AMVA
FIGURA 14. DIVISION POLITICA AMVA FUENTE: http://www.areadigital.gov.co/institucional/GALERIA%20DE%20MAPAS/Division_Politica.pdf. Para una imagen de mejor resolución ir a la página web o al archivo digital anexo en el CD.
79
4.3 Principales desastres en Medellín y el AMVA
Los siguientes son eventos que poco a poco se van descubriendo en los archivos históricos
o en los mismos edificios (Hermelin 2007 p10), cabe resaltar en este punto que con
excepción de los daños ocasionados en la ciudad por el sismo de Murindó en 1992, no hay
registro escrito o memoria oral de un terremoto destructivo en Medellín, esto dificulta la
generación de conciencia y cultura de la prevención en cuanto a la amenaza sísmica:
- La iglesia de Belén sufrió una inundación por la quebrada La Loca en 1772
- El pueblo de Aná, localizado aguas arriba de la confluencia de la quebrada La Iguaná a la
altura de la carrera 70, fue destruido en 1880 por una avenida torrencial (Bustamante,
1988; Jaramillo y Suárez, 2004).
- A principios del siglo XX, se produjo un movimiento de masa de gran magnitud en la
zona del Cerro El Volador, donde funcionaba un trapiche (A. Machado, Ingeniero
Agrónomo, comunicación personal, 1974). Hubo daños y víctimas.
- En la zona rural de Media Luna, en la carretera tradicional a Río Negro por Santa Elena,
se produjo en 1954 un deslizamiento provocado por una acequia, que costó la vida de
unas 150 personas (Wokittel y Restrepo, 1954).
- La lista de los eventos catastróficos en el Valle de Aburrá, desde esa fecha, es larga. Sólo
se mencionarán los siguientes como los más representativos (Hermelin 2007):
- Deslizamiento de Santo Domingo Savio, el 29 de Septiembre de 1974, con unas 100
víctimas (Bustamante, 1988).
- Deslizamiento de Villa Tina, el 27 de Septiembre de 1987, con unas 500 víctimas
(Bustamante, 1990; García, 2005).
- Avenida torrencial de la quebrada La Ayurá, en Envigado, el 14 de Abril de 1988
(Caballero y Mejía, 1988).
- Deslizamientos y avenidas torrenciales en La Estrella y Sabaneta, los días 29 y 30 de
Mayo de 2000 (Cadavid y Hermelin, 2005).
- Avenida torrencial del 6 de Octubre de 2006 en la quebrada El Barro, Bello, con 18
muertos y 40 desaparecidos (Área Metropolitana, 2005).
- Deslizamiento del barrio La Cruz, Medellín, el 31 de Mayo de 2007, que causó 7 víctimas.
80
Para una lista más exhaustiva, se puede consultar a Polanco & Bedoya (2005) y a
Saldarriaga (2003) ; este último recolectó toda la información disponible para el Valle de
Aburrá de 1990 a 2000. Las áreas clasificadas como de alto riesgo en Medellín son
extensas, situación que desafortunadamente no debe ser muy distinta en los otros
municipios del Valle de Aburrá, y hace temer que esos eventos sigan produciéndose en el
futuro (Hermelin 2007 p11).
FIGURA 15. MOVIMIENTOS EN MASA AMVA.
FUENTE: http://www.areadigital.gov.co/institucional/GALERIA%20DE%20MAPAS/Amenaza_Movimiento_Masa.pdf Para una imagen de mejor resolución ir a la página web o al archivo digital anexo en el CD.
81
4.4 La tragedia de Villatina
En la anterior relación de desastres definitivamente hay que resaltar el evento de Villatina
porque tal vez sea el más significativo tanto por el número de víctimas como por los
cambios institucionales que desencadenó, no se trata evidentemente de un sismo, pero la
magnitud de la tragedia permite hacer una evaluación de la capacidad de atención de
desastres de la ciudad. Al respecto la profesora Françoise Coupé en su texto Villatina:
Algunas reflexiones 20 años después de la tragedia118 hace un estudio detallado del caso:
“El 27 de septiembre de 1987, al inicio de la tarde de un domingo soleado, ocurre una
tragedia en las laderas del Cerro Pan de Azúcar, en el barrio Villatina de Medellín: bajo un
alud de tierra, perecen más de 500 personas y son destruidas unas 100 viviendas. Además
la población damnificada se acerca a las 2.400 personas” (Coupé 2007 p32).
El proceso de consolidación de Villatina es representativo del camino que han seguido los
asentamientos de la ciudad de Medellín y su Área Metropolitana y evidencia la
vulnerabilidad en que se encuentran frente a la amenaza sísmica la cual se concatena y
potencia con las otras amenazas de origen natural y antrópico: “Villatina surge en los años
40 como un barrio pirata, promovido por Cheno Arroyave, en predios de su propiedad,
situados en la ladera occidental del Cerro Pan de Azúcar, a distancia peatonal del centro
de la ciudad por la quebrada Santa Elena. Hasta los años 70, a pesar de su localización,
Villatina se consolida lentamente por las dificultades del terreno y la falta de servicios
públicos; pero, a partir de este momento que coincide con el aceleramiento del proceso de
urbanización e industrialización, con el crecimiento demográfico y las migraciones desde el
campo, y con la prohibición de los desarrollos piratas, el barrio se densifica mediante la
invasión de los lotes residuales, las cañadas y las laderas de pendiente más pronunciada”
(Coupé 2007 pp. 32-33).
A pesar de sus condiciones, todo el barrio no había sido declarado “zona de alto riesgo” en
el Decreto 15 de 1985, y la población vivía una situación peculiar que debe mencionarse
en razón de su posterior incidencia sobre la interpretación de la tragedia: “en 1987,
Villatina albergaba un “campamento” del M19, la organización que había liderado la toma
del Palacio de Justicia en 1985 y buscaba posicionarse en la ciudad. Esta coyuntura,
sumada a las enormes dificultades socioeconómicas de numerosos invasores, impidió
prestar la debida atención a la amenaza que pesaba sobre el barrio. Sin embargo, en 1987,
la ciudad de Medellín ya había vivido tragedias como las del poblado de Aná, de Media
Luna o de Santo Domingo Savio, y no podía haber olvidado el terremoto de Popayán
(1983) y la erupción del cráter Arenas del Nevado del Ruiz en 1985” (Coupé 2007 p33).
No es nuestro propósito hacer un extenso análisis de la tragedia de Villatina, para ello
sugerimos consultar el citado texto de la profesora Coupé, pero vale la pena resaltar
82
algunas de sus observaciones, especialmente aquellas que tienen que ver con la gestión y
la percepción del riesgo entre la población afectada, así, cuando el riesgo se ha convertido
en un concepto de planificación en el marco de la Ley 388 de 1997, es importante
considerar la memoria que la población de Villatina, independientemente de dónde se
encuentre, tiene del riesgo, y los elementos que ha incorporado en la construcción del
concepto durante 20 años:
En el momento de la tragedia el Municipio de Medellín había identificado las primeras
zonas de riesgo, sin considerar entonces los riesgos que pueden afectar un asentamiento
desde el exterior al mismo, y por medio del Decreto 15 de 1985, había promulgado
algunas normas para enfrentar la problemática. Pero el sector de Villatina donde se
presentó la tragedia, no estaba considerado en el Decreto. Este elemento y el hecho de
que la tragedia no se percibe como un fenómeno natural tienen una consecuencia lógica:
la población de Villatina, a pesar de lo ocurrido, presta poca atención a la gestión del
riesgo (Coupé 2007 p42).
En 1993: Los escasos habitantes de Villatina que aceptan la existencia de riesgos en el
barrio, dicen: “todas las entidades repiten instrucciones en los barrios subnormales, en las
zonas de tugurios y en los sitios de peligro. La primera es que no siembren matas de
plátano… pero de ahí sacamos parte del sustento. La segunda es que, por favor, no arrojen
basuras a los caños porque crean represas y contribuyen al desvío de las aguas y a las
inundaciones… pero ¿qué hacemos con nuestras basuras? La tercera es que no dejen
canillas abiertas, ni aguas libres… pero si es la única manera de surtirnos de este elemento
para hacer agua de panela o lavar la ropa. Y la cuarta es que no hagan cortes verticales en
la montaña… pero entonces ¿dónde construimos?” o “Cuando uno aprende cuál es el
peligro y se queda, es por pura pobreza, ateniéndose a las consecuencias”, más aún
cuando los ranchos o las casas que, independientemente de su origen, circulan en el
mercado inmobiliario, se han desvalorizado por la misma declaratoria de zona de riesgo
(Coupé 2007 p42).
Estas mismas personas perciben otras “tragedias” vividas en la cotidianidad: los conflictos
locales entre diferentes grupos armados, el desempleo, la pobreza, la violencia en todas
sus expresiones, inclusive la masacre colectiva de 7 jóvenes en manos de la policía; y se
tranquilizan al reiterar que un evento similar al de 1997 sólo tiene una recurrencia de 45
años 7 , y sobre todo, al constatar que la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio
construye unas casas en un sector considerado como de alto riesgo por varios ingenieros y
por el Departamento Administrativo de Planeación. Reciben además mensajes
contradictorios de las diferentes entidades del Estado: por un lado, las Empresas Públicas
de Medellín se niegan a dotar de servicios de acueducto y alcantarillado, pero, por otro
83
lado, la Consejería Presidencial para Medellín promueve la construcción de una Casa
Juvenil en la zona de riesgo y la Secretaría de Salud mantiene un Centro de Atención en el
límite del deslizamiento. En consecuencia, quienes opinan que la tragedia es una
expresión del conflicto armado, no manifiestan preocupación alguna por los riesgos de
deslizamiento (Coupé 2007 p43).
En 2007: Villatina se ha densificado nuevamente, inclusive en parte del sector afectado
por la tragedia y en algunas áreas del mismo Campo Santo, con altos niveles de
apropiación por parte de sus habitantes, y con bajo monitoreo y control institucional. El
censo (Universidad Nacional, 2005) realizado en las “zonas de alto riesgo no recuperable”,
identificadas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, permite afirmar que hoy
en Villatina, 488 hogares conformados por 1.877 personas que corresponden al 18% de la
población del barrio, viven en áreas que deberían ser “de protección” (Coupé 2007 pp. 43-
44).
El evento de Villatina forzó a las autoridades municipales a repensar la manera en que se
gestionaba el riesgo en la ciudad. A raíz del desastre de Armero de 1985, se creó el
Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (Ley 46 del 2 de Noviembre
de 1988 y Decreto 919 del 1º de Mayo de 1989); se definió entre otros la estructura
organizativa, la integración las funciones y las responsabilidad de los comités locales,
regionales y nacionales. Antes del desastre de Villa Tina, la Secretaría de Gobierno del
Municipio de Medellín era la encargada de coordinar las tres entidades existentes:
Bomberos, Defensa Civil y Cruz Roja. En 1986, se creó el Comité Operativo Metropolitano
de Emergencia, COME, que se activó a raíz del evento de Villa Tina. Dicha catástrofe
movilizó a muchas entidades y personas y culminó con la aprobación de un
macroproyecto financiado por el PNUD (Col. 88/010), que actuó en coordinación con el
PRIMED (Hermelin 2007). Los resultados de ese proyecto fueron analizados en
documentos del PNUD (PNUD-Municipio de Medellín, 1992) y por el Consultorio del
Hábitat Popular (Coupé 1992). Este último documento contiene una información muy
completa acerca de los programas y las reglamentaciones adoptadas por el Municipio de
Medellín hasta su publicación. El programa PRIMED no fue prorrogado por las siguientes
administraciones municipales. El Sistema Municipal de Prevención y Atención de
Desastres, SIMPAD, sustituto del COME, fue creado por el Acuerdo 014 de 1994 y el
Sistema Departamental de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres por la
Ordenanza 41 de 1995. En 2002, el SIMPAD fue adscrito a la Secretaría Municipal Medio
Ambiente (Decreto 151 de 2002) ; un importante logro por parte del SIMPAD ha sido la
creación de Comités Barriales, conformados por personas escogidas por las comunidades
que habitan en las zonas calificadas de alto riesgo. Existen en la actualidad 186 comités de
este tipo (SIMPAD, 2007) citado en (Hermelin 2007 p12).
84
En Medellín y su Área Metropolitana han sido poco frecuentes los sismos, la mayoría de
los desastres naturales se han producido por deslizamientos, avenidas torrenciales e
inundaciones. El único registro de daños generados directamente por un movimiento
telúrico fue el ya mencionado evento de Murindó en 1992, esto no sólo es un obstáculo
para el objeto de estudio del presente trabajo, sino que hace más difícil la labor de
difusión y concientización de la población de la ciudad frente a la amenaza sísmica, es un
reto que tanto las autoridades locales como aquellos que estamos interesados en el tema
debemos afrontar de manera creativa y responsable.
4.5 Entrevistas
Por los motivos ya expuestos se hace difícil un análisis de la gestión del riesgo
estrictamente sísmico en la ciudad, debemos entonces revisar lo sucedido en otros
eventos catastróficos e inferir cómo está el grado de alistamiento institucional, social,
político y técnico frente a las emergencias. De esta manera y con el objeto de evaluar los
aspectos que nos interesan, acudimos a la ayuda de diferentes expertos en el tema, a
continuación hacemos un listado de esas entrevistas y posteriormente resaltamos las
respuestas que nos dieron a cada uno de los interrogantes propuestos. Las
transcripciones y audio completos de las entrevistas se pueden encontrar en el CD que
acompaña este texto.
4.5.1 Listado de entrevistas:
1. Juan Carlos Posada Trabajador Social Director Técnico Operativo Defensa Civil seccional
Antioquia. Medellín, Octubre 13 de 2011.
2. Profesor Juan Diego Jaramillo Ingeniero Civil. Universidad EAFIT. Medellín, Octubre 18
de 2011.
3. Profesor Michel Hermelin Arbaux, Ingeniero Geólogo. Universidad EAFIT. Medellín,
Octubre 25 de 2011.
4. Profesora Françoise Coupé, Socióloga y Planificadora Urbana. UNAL Medellín, Octubre
28 de 2011.
5. Oscar Cárdenas, Ingeniero Geólogo UNAL. Secretaría de Medio Ambiente Medellín,
Noviembre 01 2011.
4.5.2 Temas a tratar:
1. Institucional: La Administración, el SIMPAD, la concordancia de estos con UN-ISDR.
2. Social: La percepción del riesgo y conductas frente a éste.
3. Político: Las normas, la actuación del Consejo Municipal, los grupos de interés.
85
4. Técnico: Los estudios de microzonificación, de usos del suelo, los mapas de riesgo, los
sistemas de alerta temprana y la preparación de los organismos de socorro.
Según el tema, resaltaremos las respuestas que cada entrevistado propuso (cuyo nombre
irá entre paréntesis al final de cada idea), para luego en las Conclusiones reunirlas todas
de manera más concisa y coherente.
4.6 Lo Institucional
En Colombia existe el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo, que va desde lo Nacional
hasta lo Local, los CLOPAD y se enmarca dentro de La Política Pública del Decreto 919 de
1989, el documento rector de la prevención en Colombia, hasta los Decretos Municipales
para la reducción de los desastres. Los CLOPAD son del ámbito municipal y los CREPAD
departamental. Todos tienen tres componentes: lo público, lo privado y lo comunitario. El
CLOPAD en Medellín se conoce como el SIMPAD y el CREPAD en Antioquia es el DAPARD.
Ellos son los coordinadores, de esa estructura, SIMPAD y DAPARD, en el resto del país si se
llaman CLOPAD y CREPAD. Cada CLOPAD tiene su Fondo Local de prevención y atención
de desastres, o regional o el Fondo Nacional de Calamidades pero esos dineros no siempre
se ejecutan en prevención sino más bien en atención. Tenemos en algunos municipios
Grupos Comunitarios de Prevención, de uniforme amarillo (Juan Carlos Posada).
La sola existencia de ese Sistema ya es un gran logro para Colombia pues hay países que ni
siquiera tienen eso, se puede mejorar su funcionamiento, pero al menos se cuenta con
ello. El SIMPAD representa un esfuerzo grande, que nace por colaboración del PNUD pero
tiene dos falencias, en la prevención y en la jerarquía: La tendencia es que el SIMPAD
atienda, es decir, el SIMPAD es bueno para reaccionar, el SIMPAD con el apoyo de grupos
que tiene en cada uno de los barrios expuestos, lo hace muy bien, sabe cómo intervenir y
sabe qué hay que hacer en caso de emergencia, lo que el SIMPAD no es capaz de hacer en
este momento, es prevención, eso es un problema grave porque no se puede hacer
prevención de manera súbita e improvisada. El SIMPAD es un organismo que coordina
todas las demás entidades del gobierno municipal para que intervengan pero esa
coordinación debería ocurrir “antes de”, o sea como prevención pero hacer prevención
requiere un equipo técnico, un equipo científico, requiere monitoreo, requiere todo lo
que se intenta montar en el SIATA (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
86
El SIMPAD cuando se creó dependía directamente del alcalde pero siguió la misma
tendencia del Sistema Nacional de Atención y Prevención que se hizo que inicialmente
dependía directamente de la Presidencia de la República, después lo pusieron a depender
del Ministerio de Gobierno, después Interior, porque les parecía que eso era el esquema
que debía haber, como es “Sistema Nacional” entonces en cada Departamento tiene que
haber un DAPARD y tiene que haber un Sistema Municipal, entonces mejor que
dependiera del Ministerio de Gobierno que se entendía con los Gobernadores, y eso no
funciona, es decir, ese Organismo tiene que “hablarle al oído” en forma directa al Alcalde,
al Gobernador o al Presidente. En ese aspecto la reforma que hizo Luis Pérez fue
epistemológicamente correcta, cuando puso el SIMPAD dentro de la Secretaría del Medio
Ambiente, porque finalmente los desastres son parte del medio ambiente, pero al hacer
eso lo relegó a Subsecretaria, o sea, le quitó nivel, no es “Secretaría del Despacho” y por lo
tanto carece de capacidad de decisión, de organización y de presión (Profesor Michel
Hermelin Arbaux).
Aunque sea cierto que tanto la preservación de los pajaritos y las amenazas naturales
hacen parte de la naturaleza, en el asunto de los desastres necesitamos una prioridad
mucho mayor sobre todas las demás. Además de eso, en una comunidad como esta con
20.000 familias en zonas de riesgo sólo en Medellín, eso requiere realmente una solución
de choque, y la solución de choque jerárquicamente hablando, es subir el nivel del
SIMPAD y agregarle un cuerpo consultivo grande, neutral, que no esté buscando contratos
sino que sea realmente de asesoría científica. Porque si hay que despertar al Secretario
para que el Secretario despierte al Alcalde para poder actuar, eso no funciona, en
emergencias eso no da tiempo. El Alcalde tiene obviamente otras preocupaciones, pero
una reforma en ese sentido es importante (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Además del Comité Técnico Científico o como parte de él, también se propone “la
creación de un grupo técnico que intervenga después de cada desastre para analizar el
origen y las consecuencias del evento, sin que se trate de suplantar las funciones de
entidades como el SIMPAD o el DAPARD, sino de estudiar con el mayor detalle posible las
causas del evento y proceder a su descripción sistemática desde el punto de vista técnico-
científico. Este grupo podría trabajar según el esquema DOMODIS de la Universidad de
Zurich (Suiza), con el apoyo de las distintas universidades y asociaciones y de los entes
gubernamentales y ambientales” (Hermelin 2007). Eso necesita apoyo oficial aunque sea
un carro y un chofer para que puedan llegar hasta el lugar, no se van a dedicar a rescatar
sino que antes de que los Bomberos, la DC y todos hagan su oficio que es quitar
escombros, abrir carreteras, abrir vías, etc., se van a dedicar a mirar qué pasó, tomar las
fotos correspondientes, hacer una descripción sistemática de lo que ha pasado y tratar de
entender las causas de por qué ocurrió el evento (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
87
Otro punto que es bien interesante es el de la información. El Estado colombiano no
reconoce como investigación oficial sino la que él hace, ¿y qué entidades hacen
investigación aquí?, pues no son muchas, está el IGAC que produce mapas de suelos y
mapas topográficos, está IGEOMINAS que produce mapas geológicos, y está el IDEAM que
produce mapas meteorológicos, pero ninguna de esas entidades reconoce que otra
entidad pueda generar información que sea reconocida como oficial. Es un país muy
centralista, porque eso se hace desde Bogotá y entonces muchos mapas que se hacen en
los municipios, las Corporaciones y las Universidades no tienen el aval oficial y eso es una
pérdida enorme para el país (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
INGEOMINAS debe entender que no va a ser capaz de levantar ni en 100 años la
cartografía detallada a escala 1:5000 que necesita la planeación urbano regional, nunca lo
va a poder hacer porque carece de personal suficiente para hacerlo, lo que debe hacer es
expedir las normas para que la gente lo haga bien hecho. El gran fracaso del POT como Ley
es eso, que el Estado exige que los municipios hagan el POT, pero no les ofrece nada.
Ofrece mapas geológicos 1:100.000, le ofrece mapas topográficos 1:25.000 de 30 años de
edad porque el IGAC es muy demorado en la entrega de resultados, le ofrece un mapa
ecológico 1:500.000 que de nada sirve, le ofrece mapas de suelos regionales de hace 40
años y que tienen muchos problemas (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Hay un vacío, un desfasamiento en la información cartográfica y científica porque una
parte del Estado no confía en una entidad que no sea de él, pero tampoco le da
posibilidad a la entidad que genera honestamente conocimiento municipal o regional,
para que ese conocimiento tenga acceso a lo oficial, y eso sería muy fácil de hacer. De
todas maneras para cualquier actividad prevención de riesgos, cualquiera que sea, se
necesita una cartografía actualizada y a escala adecuada, los alcaldes creen que pueden
hacer prevención y planeación en escala 1:25000 o más grande, nos falta “Cultura
Geográfica” y ahí tocamos inclusive los programas de enseñanza a nivel primario y de
bachillerato (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
También hace falta una “Cultura de la Evolución” una cultura del monitoreo de la
observación continuada, cuando se trabaja en riesgo hay que estar permanentemente
mirando qué está pasando, en Medellín no hemos hecho cambios dentro de un mapa de
riesgos o de zonas de alto riesgo establecido hace ya 15 o 20 años eso es absurdo porque
eso es mirar la dinámica del paisaje de una manera demasiado estática. Una zona de
riesgo mediano puede surgir, una zona que no era considerada de riesgo puede
repentinamente volverse riesgosa o de alta amenaza y eso es lo que no se distingue por la
escala y la antigüedad de los mapas (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
88
Finalmente, “recomendar en cada municipio el registro de los eventos destructivos con
base en el uso integrado para el Valle de Aburrá” (Hermelin 2007), pero ni siquiera
Medellín lleva el registro juiciosamente en el DesInventar119, que es un instrumento
decente que cualquier persona puede aprender a manejarla en tiempo mínimo, pero por
sencillo que sea, si no se usa no sirve (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
La ESAP montó un Diplomado sobre Gestión de Riesgo, eso quiere decir que ya las
entidades públicas están siendo conscientes de que la prevención de desastres es
importante, que la Gestión del Riesgo es importante, porque cuesta dinero, cuesta
política y socialmente (Juan Carlos Posada).
Los funcionarios superiores de la Defensa Civil conocen la ISDR y el HFA de la ONU, pero
no la campaña MCR y la institución no se guía por ninguno de estos lineamientos de forma
explícita (Juan Carlos Posada).
Según el Subdirector de la Defensa Civil, Medellín necesita:
Primero, agilizar los procedimientos para manejo de recursos, el recurso público es muy
amarrado por la Ley; Segundo, la disposición en la toma de decisiones, los gobernantes
ellos no saben de esto y deben capacitarse; Tercero, el fortalecimiento de los grupos de
atención…, no solamente desde el voluntariado sino con recursos y mejoramiento de los
perfiles de esas personas voluntarias, porque una responsabilidad pública no puede estar
en manos de voluntarios y todo el Sistema de Atención de Emergencias en Colombia está
basado en voluntarios, Bomberos voluntarios, Cruz Roja voluntarios, Defensa Civil
voluntarios. Otros sistemas, como Protección Civil francesa son todos Servidores Públicos,
es más son militares y están en emergencias quieran o no quieran, porque es su función.
Colombia copió el modelo de los Batallones del Ejército de Prevención y Atención de
Desastres, que es tropa que está disponible única y exclusivamente para una calamidad
pero aún es limitado su número; y Cuarto, difundir que la prevención salva más vidas,
obviamente ¿quién sale en el periódico?, el voluntario que está todo empantanado que
sale con el niño en brazos, ese se nota, pero el que hace prevención salva más vidas (Juan
Carlos Posada).
En el 2005 se hizo el Censo de la población asentada en zonas de riesgo no recuperable de
Medellín en los asentamientos que corresponden al Acuerdo del 85, pero sólo en las zonas
de riesgo ya identificadas por el Municipio con base en lo que se ve en el terreno, se
tuvieron en cuenta los riesgos de deslizamiento, inundación, incendios y huracanes. El
censo fue casa a casa, se entregó al Municipio en 2005 que lo metió en un cajón, no se
publicó porque el tamaño de la intervención requerida era tal que prefirieron quedarse
89
callados, hoy lo utilizan porque es menos grave que los estudios más recientes (Profesora
Françoise Coupé).
En el 2005 se encontró una situación dramática, donde coexisten la pobreza, la falta de
educación, la falta de salud al tiempo con los riegos, pero eso se dio por la forma como se
habían definido las zonas de riesgo, en esa época en El Poblado según el Municipio no
había ninguna, pero porque no había habido grandes tragedias y porque la tecnología
había podido hasta ese momento controlar los riesgos que existen, pero además los
mapas que produce ese Acuerdo y su mejoramiento en el tiempo no incluyeron la
sismicidad (Profesora Françoise Coupé).
Después de eso, se aliaron el Municipio de Medellín, el AMVA, CORANTIOQUIA y el
Municipio de Envigado y pidieron a la Universidad un nuevo estudio120, pero es otro
“elefante blanco” para los que lo pagaron porque concluye con propuestas de gestión y se
supone que debía dar pie para formular un nuevo proyecto de Acuerdo. Los nuevos mapas
no coinciden con los del 85 porque como mencionamos antes, los anteriores fueron
hechos simplemente con la observación del terreno mientras que los actualizados tenían
modelación con gran cantidad de variables y se detectó que dada la combinación suelos,
pendientes y lluvias cualquier zona de la ciudad puede ser vulnerable (Profesora Françoise
Coupé).
Se analizaron los diferentes tipos de riesgo que son la combinación de las amenazas y
vulnerabilidades (R=A+V). Se supone que los técnicos compatibilicen los dos estudios y
saquen un nuevo proyecto de Acuerdo y para eso el estudio propone unas estrategias de
gestión como: una estrategia de fortalecimiento del ámbito normativo en la ciudad,
estrategia en inspección, seguimiento y control, estrategia de ordenamiento territorial,
estrategia en el sistema información, estrategia en el sistema de ciencia y tecnología, etc.
Pero en este nuevo estudio también se limitó el alcance a las tres amenazas del anterior y
a las zonas que la Administración ya había definido como de “riesgo”, para poder
determinar el riesgo se deben cruzar Amenazas y Vulnerabilidades y ese cruce nadie lo
hace, todos hablan de “riesgo” y cada uno tiene una concepción propia de él (Profesora
Françoise Coupé).
Lo que se hizo fue analizar la vulnerabilidad con base en la Encuesta de Calidad de Vida
que tiene información buena y homogénea para el Área Metropolitana de ahí se calculó
un “riesgo preliminar” y en las zonas donde el riesgo o los niveles de criticidad eran los
más altos, los dos niveles más altos, se hizo un nuevo censo, así se formuló un segundo
mapa de riesgo. Pero esta administración cuando vio el mapa, dijo “que íbamos a
desvalorizar todos los bordes de ciudad y todo El Poblado y que ¡hay que qué susto, qué
hacemos con eso!”, y por lo tanto no hizo nada (Profesora Françoise Coupé).
90
En el Consejo Territorial de Planeación, cuya función es hacer el seguimiento al Plan de
Desarrollo y al POT, denuncia permanentemente que ese estudio no ha sido tenido en
cuenta y que la Microzonificación Sísmica (AMVA 2007) tampoco. Y esto último es más
grave porque la Ley dice que si no se adoptaba antes de una fecha, había que hacer un
nuevo estudio, es decir que tenemos dos estudios y hay que hacer un tercero para poder
hacer una norma clara por Acuerdo Municipal, mientras tanto los constructores hacen
cuanta barbaridad se les ocurre y en caso de sismo la tragedia en Medellín puede ser
grave (Profesora Françoise Coupé).
La Mesa Ambiental que apoyó la campaña de Aníbal Gaviria121 le entregó muchísimo
sobre ese tema, en términos de Planeación Estratégica se encontraron Nudos Críticos:
inadecuada ocupación de laderas, cuencas y zonas de protección, en especial bordes de
ciudad, y el alto impacto sobre las regiones “localización de población en zonas de alto
riesgo, concentración en bordes de ciudad, fortalecimiento en la educación, consolidación
de la información y difusión, apoyo a redes sociales, revisión del POT, integrar la
planeación, redefinición de la Gestión del Riesgo”, la Quinta Operación que él debe
desarrollar es “Redefinición de la Gestión del Riesgo” en el “Fortalecimiento Institucional”
vuelve el SIMPAD para manejar y articular, “crear una Junta Ambiental compuesta de
autoridades”, etc. Medellín necesita más de 60 Valles de Aburrá para comer y tener agua,
es una ciudad que no es sostenible, ninguna ciudad es sostenible, el día que se dañen las
carreteras estamos sin nada (Profesora Françoise Coupé).
Los alcaldes y Gobernadores están muy mal en Gestión de Riesgo, la ESAP hace una
capacitación obligatoria para todos los alcaldes electos, pero les falta, entonces el grupo
formado por La profesora Coupé, el profesor Hermelin y otros, hacen una capacitación
para todos los alcaldes, los directores de Planeación y directores de SIMPAD (Profesora
Françoise Coupé).
En la normatividad y en la adecuación institucional es el mismo estancamiento, el SIMPAD
sigue hablando “del kit de aseo, de los colchones” inclusive cuando pasó la tragedia de
Alto Verde (El Poblado) no sabían qué hacer, no podían llegar con un colchón de plástico y
con el kit de aseo porque la gente ya se había refugiado en el Intercontinental, entonces
siguen con el mismo discurso, cuando hay una tragedia donde los pobres ahí mismo van y
sacan sus reservas y les dan una bolsa con un mercadito, de lo que comen los pobres,
panelita, arroz, café, azúcar, aceite, y los condenan a comer eso, y a acostarse en esas
colchonetas, con los ricos no pueden hacer eso porque no saben qué hacer, están
enfrascados en un modelo de gestión y cuando las circunstancias los sacan de ese modelo
no saben qué hacer, aunque el SIMPAD esté muy bien para atender emergencias
91
limitadas, si se colapsa toda la ciudad, no van a saber qué hacer (Profesora Françoise
Coupé).
El SIMPAD está preparado para tragedias de una magnitud limitada pero no para un
evento grande, los que menos mal está son los hospitales, porque tienen la Red
Hospitalaria bien montada herencia del narcotráfico y la época de Pablo Escobar, saben
clasificar los heridos, saben cómo hacer el proceso pero si es un terremoto también se cae
la León XIII y más de un hospital colapsa (Profesora Françoise Coupé).
El SIMPAD en algún momento dependía directamente del Alcalde, pero se bajó a
Subsecretaría dentro de la Secretaría de Ambiente, eso fue un error garrafal, el SIMPAD
debe estar al pie del Alcalde y funcionar como Sistema, y no ha funcionado como sistema,
y para “funcionar como sistema” debe poder articular todas las dependencias de la
Alcaldía, hoy no tiene ninguna forma de presión, los llaman a ver un muro de contención
que se está derribando, y mientras convencen la Secretaría de Obras Públicas que hay que
ir a ver, el muro se ha caído. El nivel en que están en la estructura municipal es
inadecuado, tampoco el perfil de los Directores ha sido el adecuado, con todo el respeto
por los Bomberos y cuerpos de socorro, pero no son personas con una visión ni de la
Alcaldía, ni del conjunto del territorio ni conocimientos sobre gestión del riesgo, esas
personas no han dado al SIMPAD la fuerza de un sistema (Profesora Françoise Coupé).
Por ejemplo pasa cualquier cosa y si el SIMPAD no tiene kit de aseo tiene que hacer un
pedido a través de la Subsecretaría, que va a la Secretaría que lo manda a la Junta de
Compras y el proceso no acaba nunca, por eso deberían estar articulados directamente a
la Alcaldía, en estrechas relaciones también con las entidades externas y con jerarquía, un
director de hospital es más importante que un director del SIMPAD y por eso a veces lo
ignora (Profesora Françoise Coupé).
Han sido errores estratégicos en la concepción del SIMPAD y en el DAPARD igual, a este
último además le han asignado todas las funciones de manejo de desplazados, eso no es
de un DAPARD. Entonces son entidades que no están articuladas entre ellos ni tienen el
peso suficiente y eso que el DAPARD es un “Departamento Administrativo”, es una visión
miope de este tema, el director del SIMPAD dice: “estamos muy bien porque tenemos un
muy buen Cuerpo de Bomberos”, pero es que los Bomberos es para otra cosa, no puede
tirar a los Bomberos toda la intervención del SIMPAD, entonces a los Bomberos ya les
asignaron recoger a los motociclistas en la calle, eso tampoco, eso no es de ellos. Es una
visión donde la institucionalidad no funciona (Profesora Françoise Coupé).
Algunos dicen que hay que “hacer el SIMPAD una Secretaría”, otros dicen un
“Departamento Administrativo”, es mejor éste último porque todos los Departamentos
92
Administrativos que hay tanto en el Municipio como en el Departamento son
“articuladores”, tienen que incidir directamente en todas las Secretarías y tienen esa
capacidad. El trabajo de Bomberos, Defensa Civil y todos los socorristas es admirable y son
muy profesionales, pero cada uno en su punto, porque tengamos excelentes equipos de
rescate no quiere decir que el SIMPAD funcione bien, en especial durante una catástrofe.
Una de las cosas que hay que hacer es recuperar la institucionalidad, eso es una
inminencia (Profesora Françoise Coupé).
La Alcaldía de Medellín ha realizado varios proyectos relacionados con Mitigación del
Riesgo, especialmente mediante la rehabilitación de barrios subnormales, ahora llamados
“Barrios en Vía de Desarrollo”, ha cambiado la conceptualización, y la gran mayoría de
esos barrios han sido zonas de invasión con un proceso de construcción no planificada,
con materiales no convencionales, desde tablas hasta cartones, latas, tejas de zinc, con
banqueos que alteran el ángulo de estabilidad natural de las vertientes, con aguas
residuales vertidas sobre la superficie del terreno, que genera problemas de erosión y de
seguridad, con redes eléctricas empatadas que propician muchos, con alto grado de
deforestación en las laderas para el proceso de invasión donde arrasan con toda la capa
orgánica del suelo. Todos estos hechos en conjunto contribuyen a potenciar la
inestabilidad de un territorio que por años pudo haber mostrado buenos síntomas de
estabilidad (Ing. Oscar Cárdenas)
En el año 1988 el Instituto Metropolitano de Valorización INVAL, tenía un programa
llamado “Unidad Ejecutora del INVAL”, se encargaba de manejar los recursos que
generaba el BCH a nivel nacional para mejoramiento de este tipo de barrios tanto en
obras de estabilización como de mitigación del riesgo y de mejoramiento de viviendas en
toda la periferia de la ciudad de Medellín (Ing. Oscar Cárdenas)
La Secretaría de Desarrollo Comunitario, actualmente Secretaría de Desarrollo Social hacía
visitas técnicas solicitadas por los pobladores a las 16 Comunas de Medellín en los 5
Corregimientos con el fin de evaluar problemáticas puntuales de inestabilidad de taludes,
de socavación y profundización de cauces, y de viviendas afectadas por crecientes
normales y excepcionales de las quebradas o por desprendimiento de taludes (Ing. Oscar
Cárdenas)
Después hubo un convenio Colombo-Alemán con el Municipio de Medellín, el PRIMED
“Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales de Medellín”, que manejaba
recursos de la banca alemana para mejoramiento de barrios subnormales en 3 zonas
específicas de la ciudad que son: 1. La zona Centro-Oriental con centro de operaciones en
el barrio 13 de Noviembre, Isaac Gaviria, Las Golondrinas. 2. En la zona Centro-Occidental
93
los barrios Independencias 1, 2, 3, en Nuevos Conquistadores y El Salado. Y 3. En la zona
Nor-Occidental en la periferia de la base del Cerro El Picacho (Ing. Oscar Cárdenas)
En la década de los 90, los mapas de Medellín mostraban grandes áreas de la periferia
como unos manchones rojos que se caracterizaban como “zonas de alto riesgo geológico
no recuperable” pero que ya estaban habitadas por campesinos y desplazados que
llegaban de sus fincas a la ciudad en busca de nuevas oportunidades como no había forma
de reubicarlos en un sitio específico entonces lo que se hizo fue “mejoramiento barrial”
porque la gran mayoría de las inestabilidades estaban asociadas tanto a procesos
antrópicos que alteraban las condiciones naturales del terreno como a viviendas
altamente vulnerables a cualquier reacomodamiento del sistema, y gracias a ello se logró
intervenir con obras de urbanismo, como senderos, escalinatas, muros de contención para
sitios puntuales, con redes de acueducto-alcantarillado convencionales aprobadas por los
diseños EPM y mejoramiento de vivienda con recursos del BCH. Esas manchas se
redujeron ostensiblemente, hoy persisten unas áreas muy puntuales en la ciudad de
Medellín y poco a poco se reducen (Ing. Oscar Cárdenas)
Con respecto a procesos de reubicación de la Unidad Ejecutora del INVAL, el primer
proyecto fue en San Antonio de Prado la Urbanización El Limonar donde se reubicó gran
parte de la gente de Moravia, del barrio Santa Cecilia, de Moscú #1 y #2. Y así
secuencialmente se han hecho otras urbanizaciones de menor magnitud hasta llegar
actualmente a la zona de Pajarito con la Ciudadela Nuevo Occidente, en donde por ser una
zona tan amplia se han logrado hacer muchas más viviendas, sin embargo ahí lo que se
está presentando es una serie de conflictos sociales porque llega gente de muy distintos
sectores de la ciudad con conflictos totalmente diferentes que pertenecen a bandos
totalmente opuestos entonces ya no los está matando la inestabilidad del terreno sino
que se están matando ellos mismos (Ing. Oscar Cárdenas).
Las evaluaciones municipales del riesgo toman en cuenta los riesgos regionales y
transfronterizos, con una perspectiva de cooperación regional para la reducción del
riesgo, esto se coordina con el AMVA porque se presentan problemas en cuencas que
marcan fronteras entre los municipios y Medellín, por ejemplo la quebrada La Madera
marca el límite entre Medellín y Bello, una quebrada muy torrencial con zonas de mucho
caudal entonces se coordinó con el AMVA el POMCA de esa cuenca porque antes cuando
la quebrada tenía su tratamiento a un lado muchas veces se generaba problemas al lado
contrario, el Alcalde de Bello le decía al de Medellín “haga la obra usted” y el de Medellín
le decía “no, hágala usted” y nunca se ponían de acuerdo porque estaban invirtiendo
recursos por fuera de la jurisdicción municipal, ahora eso se coordina a través de las
autoridades ambientales, el AMVA y CORANTIOQUIA. También tenemos la Comisión
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Tripartita, en donde está el Municipio de Medellín, AMVA, CORANTIOQUIA y CORNARE,
para elaborar el POMCA de toda la cuenca del Valle del Aburrá (Ing. Oscar Cárdenas).
Los planes educativos, incluyen sólo parcialmente conceptos y prácticas sobre la
reducción del riesgo de desastres y la recuperación, la Secretaría de Educación tiene los
PRAES escolares (Proyecto Ambiental Educativo) ahí se les dice a los niños que estén
pendientes de la quebrada y que hagan grupos de limpieza, pero el tema sísmico no se
aborda apropiadamente (Ing. Oscar Cárdenas).
La mitigación de riesgos es muy costosa, inclusive muchas obras se deben hacer bajo la
figura de “Urgencia Manifiesta” cuando se detecta que el riesgo inminente toca desviar
todos los recursos para evitar la tragedia. Las emergencias prácticamente se consumen
todo el presupuesto de los municipio por varios años, entonces toca ir atendiendo
secuencialmente en la medida en que van resultando los recursos (Ing. Oscar Cárdenas).
En cuanto a programas y relativos a la adaptación al cambio climático, eso lo habló
mucho Aníbal Gaviria en la campaña (alcaldía 2012), “el Anillo Verde”. Pero eso no es
nuevo, se le ha cambiado de nombre pero tiene el mismo objeto, desde el año 88, se
habló del “Cinturón Verde de la ciudad de Medellín” después se habló del “Plan Laderas”
(Ing. Oscar Cárdenas).
La cuestión del aseguramiento catastrófico está muy incipiente apenas se está pensando
en implementar, aquí no tenemos la “cultura de seguros” (Ing. Oscar Cárdenas).
Hay inversiones en el reacondicionamiento de infraestructura, tales como escuelas y
hospitales para adaptarlas a la norma sismorresistente 2010. También con el programa
“Cierre de Brechas” se está capacitando a todos los funcionarios de distintas entidades en
esa nueva Norma NSR-2010. Se efectúan inversiones para reducir el riesgo de los
asentamientos urbanos vulnerables de ello se encarga la “Unidad de Asentamientos en
Vías de Desarrollo”, con el objeto de incorporar muchos barrios de Medellín, previos
estudios geológicos o geotécnicos, a la regularización. También se trabaja el mejoramiento
de los drenajes, a veces se inundan los deprimidos, la cancha del estadio y la Autopista,
cuando el río Medellín se llena las quebradas no alcanzan a drenar y se devuelven así que
el Plan Ambiental Municipal PAM creó el Comité Técnico e Interinstitucional del Agua y
con el Municipio de Medellín, EPM y las autoridades ambientales se está implementando
la “Mesa del Drenaje Urbano” (Ing. Oscar Cárdenas).
95
4.7 Lo Social.
La respuesta de la comunidad ante la RDD (Reducción del Riesgo de Desastres) es muy
ambigua: Primero porque no son conscientes del riesgo; Segundo, no creen que eso les va
a ocurrir a ellos; y Tercero no existe la cultura de la prevención suficiente para hacer
simulacros de ciudad con la seriedad que eso conlleva (Juan Carlos Posada).
Hay que involucrar más la empresa privada y concientizarlos de la RDD porque o genera
riesgo o puede ser muy útil a la hora de afrontar el problema (Juan Carlos Posada).
La RRD no está incluida en los planes municipales de estudios a pesar de que es una
exigencia del Ministerio de Educación desde el año 93, ni siquiera en las carreras
profesionales., excepto aquellas relacionadas con la geología o la construcción. Existen
programas y políticas municipales para lograr que las escuelas y los planteles de salud
sean seguros en caso de emergencia, pero Colombia es un “país de leyes”, entonces
muchas veces hay la Ley pero no hay un presupuesto, entonces por eso no se hace, pero
la Norma existe. Sin embargo hay escuelas y hospitales que hacen simulacros, tienen su
Plan de Emergencia y tienen toda la información a disposición (Juan Carlos Posada).
En Colombia se ha escrito mucho sobre desastres y se ha hecho seguimiento pero no ha
habido el eco suficiente en la gestión pública, muchas universidades, entre ellas la
Nacional ha estudiado muchísimo el tema, la gran mayoría simplemente desde las
ingenierías. Y en las ciencias sociales hemos estudiado el impacto de los desastres en las
comunidades pero es una visión completamente diferente a la que tiene un ingeniero,
nosotros vemos el desastre como eso, como un problema social, que requiere la
competencia de todas las instancias para poder salir de él y que repercute en el tiempo
(Juan Carlos Posada).
Cuando uno trata de implementar este tipo de cosas en una ciudad como Medellín (RDD-
Microzonificación) se choca con el escepticismo y la incredulidad, la gente dice: “yo tengo
70 años y yo no he sentido nada” igual, yo estoy convencido de que hay un riesgo sísmico.
Prácticamente no hay registros sobre daños por sismo en Medellín, solo se menciona el
terremoto de Murindó en octubre del 1992 no más, pero eso no significa que no exista la
amenaza. Por ejemplo en Christ Church Nueva Zelandia, quienes han estudiado el
basamento y las formaciones geológicas de esa zona, dicen que la falla que se movió
ahora en febrero de este año que generó el gran temblor que acabó con esa ciudad, no se
movía hace 10.000 años y acabó con ella, eso lo que indica es que no es suficiente con
decir “yo tengo 70 años y no he sentido temblores”, eso es muy poco tiempo en términos
geológicos (Profesor Juan Diego Jaramillo).
96
La situación constructiva de los barrios populares de Medellín frente a un sismo es
alarmante, cualquiera que haya ido a los barrios de Medellín, los barrios altos de la
ciudad, de estratos bajos, se da cuenta que estamos en unas condiciones muy precarias.
No tanto la zona de El Poblado, aunque hay edificaciones muy atrevidas, pero hay
ingeniería, hay alguien que hizo un esfuerzo por estimar, medir y darle una buena
cimentación y proveerle unas defensas. Ese concepto de “proveerle defensas” a la
construcción frente a un sismo no existe en lo más mínimo en esa edificación que se hace
por autoconstrucción en barrios populares, ellos necesitan poner un techo, todo lo demás
no importa absolutamente nada, es razonable, tienen que resolver el problema de hoy,
que van a pensar en un problema de 475 años, olvídese, si no tienen con qué comer no
van a pensar en ese problema. Si aquí llegara a temblar o en Bogotá, con una intensidad,
digamos, del orden de lo que se espera para estas ciudades (0,20g a 0,24g) el desastre es
absolutamente inimaginable (Profesor Juan Diego Jaramillo).
En Medellín estamos sumando el riesgo sísmico, las pendientes, las lluvias y lo social, se
están acumulando amenazas y vulnerabilidades en una especie de “tormenta perfecta”
que puede terminar en una gran tragedia (Profesor Juan Diego Jaramillo).
“Con base en los resultados del estudio de riesgo sísmico (PPA y PML), se recomienda la
realización de un estudio que permita elaborar una estrategia de aseguramiento
catastrófico masivo para las edificaciones del área metropolitana. Esta estrategia deberá
incluir, entre otros, la definición de las políticas de aseguramiento (deducibles, límites
asegurados), elaboración de una metodología para la definición de los valores
asegurables, formas de financiamiento, políticas de subsidio y mecanismos para el pago de
indemnizaciones” (AMVA 2007): Eso no se ha hecho pero hay interés de parte de algunas
empresas aseguradoras como Suramericana por involucrarse en el seguro catastrófico de
estratos bajos “microseguros”, y al parecer esto tiene una gran aceptación en organismos
internacionales porque cada vez que ocurre un desastre los países quedan inviables y
finalmente el FMI, o el BID o quien sea tiene que desembolsar, es una bomba de tiempo,
finalmente todos vamos entendiendo que es mucho más rentable, más económico, hacer
un ahorro, tener unos fondos, tener previsto por lo menos parcialmente la reconstrucción.
Eso es algo que se está haciendo en otras partes del mundo, por ejemplo en Turquía, allá
llega en la misma boleta del predial o en los servicios públicos la cuota del seguro. El
Estado le ayuda a los estratos más bajos, o los estratos más altos financian un poco la
cuota del seguro de los estratos más bajos (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Los desastres hoy en día son un producto de la miseria, en Christ Church Nueva Zelandia
de edificaciones modernas con tecnología de ingeniería sismorresistente se cayeron o
colapsaron, dos edificios, no más, lo otro si claro se tenía que caer porque lo que tenemos
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es un acervo de edificaciones antiguas, todas las ciudades del mundo, que no hay manera
de reemplazar porque no hay ese presupuesto para reemplazar eso. La ingeniería si está
dando respuesta a esas necesidades, la tecnología está dando alternativas para resolver
esos problemas pero las catástrofes siguen estando al día, es la noticia del día, porque son
un producto del subdesarrollo, de la miseria, de falta de recursos, de falta de
oportunidades y eso se reproduce, pero tecnológicamente yo siento que el problema ya
está resuelto. Sabemos cómo construir una casita de dos pisos que sea sismorresistente,
es fácil, es una receta de dos hojas, pero no hay con qué hacerla, es así de simple
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
Un estudiante sale de de cualquier programa de ingeniería civil del país con conocimientos
para hacer una edificación sismorresistente, no el edificio de 200 pisos, no el puente
atirantado, pero si la casa de 2 pisos o el edificio de 5 pisos, el problema es que a ese
profesional no tiene acceso la mayoría de la población, ellos hacen una casa a pedazos,
todos los días compran un ladrillo que vale $700, y entonces la van haciendo a pedazos, y
finalmente están resolviendo una necesidad del día a día. Ellos no tienen acceso a ese
profesional que se graduó con esa información y no está en su cabeza consultar a un
profesional (Profesor Juan Diego Jaramillo).
El término “desastre natural” es un adefesio, puede haber desastres que afecten la
naturaleza, como el sismo de Murindó en el 92, porque ahí pudieron haber desaparecido
varias especies vernáculas, entonces en ese sentido es un desastre natural, lo otro es una
manipulación “antropocentrista” del término. Si el desastre está ahí, es porque está el ser
humano (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Como no hay registros históricos de grandes terremotos en Medellín es muy difícil
convencer a las personas de que la amenaza sísmica existe. Parece que hace falta que nos
pase algo grave para que los políticos y la gente del común se den cuenta que lo que se
está invirtiendo en estudios de microzonificación y en el mantenimiento de la red
meteorológica y acelerográfica, es una cosa indispensable, la gente no ve la utilidad de eso
a menos que se sienta golpeada (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Por otra parte la capacidad de olvido de la gente es enorme, por ejemplo la zona del
Campo Santo donde cayó el derrumbe de Villatina, eso lo han respetado porque hay
cruces, tumbas y restos de casas, pero todos los alrededores que estaban prohibidos de
ocupación, ya están invadidos por un rancherío con alta densidad (Profesor Michel
Hermelin Arbaux).
No hay una “cultura del riego” y eso se ve influenciado por la frecuencia de los eventos a
medida que uno toma intervalos más amplios de tiempo uno se encuentra con que la
98
catástrofe es peor, o sea, los eventos más fuertes son los menos frecuentes pero también
los más letales (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
También hay que tener presente que a nadie le gusta que le digan que está viviendo en
una zona de riesgo ni bajarle el valor intrínseco a la propiedad que tiene para urbanizar
con base en los estudios técnicos. El factor lucro es igualmente importante, hay personas
que construyen en zonas de riesgo pero su interés es vender la propiedad y una vez
vendida ellos disfrutan de la ganancia y le dejan el problema al comprador o al Estado
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
En cuanto a la percepción del riesgo en la población, ha habido cambios. Todavía hay
personas que dicen: “dios proveerá, dios me protege, dios está allá, ahí está la virgen” o
“nos hemos manejado tan mal que hay una intervención divina que nos aplasta”, hay las
dos cosas, la percepción de confianza extrema puesta en cualquier ser o el sentimiento de
castigo que está muy ligado a todas las religiones. Pero también hay hechos que hacen
caer esas concepciones religiosas, por ejemplo, el fenómeno de la construcción de la
Biblioteca España tumbó todos los prejuicios religiosos de la zona, ya la gente dice: “si
aquí hay una tragedia, es porque no tenemos plata para hacer buenas fundaciones y
construir bien”, es decir, que un poco esos que vivían donde hoy está la Biblioteca, o
alrededor de ella, o los que vivían en Vallejuelos donde pusieron las pilas del Metrocable,
han dejado de pensar que el riesgo es una cosa divina, para bien o para mal, y están
pensando: “de pronto es una cuestión de recursos, si hubiéramos tenido plata y buena
asesoría técnica, hubiéramos podido vivir aquí, construir aquí y vivir aquí, el problema es
de pobreza” (Profesora Françoise Coupé).
Ya no se hablaría de zonas de “alto riesgo” sino de “alto costo”. Cuando ocurrió la tragedia
de El Poblado, la percibieron en otros términos: “uno no puede jugar con la naturaleza”
porque allá quedó la sensación de que habían movido la quebrada, que habían tapado las
fuentes, que habían desviado cursos de La Presidenta, entonces allá quedó la percepción
de la naturaleza que acaba “vengándose”, pero también es “castigo”, ya no un dios sino la
naturaleza personificada. Cuando uno compara los eventos de Haití y de Japón ve la
importancia de lo que es la vulnerabilidad dada en formas de manejar el territorio, de
educación de la gente, de prevención, de capacitación, de mil cosas, en Japón están
preparados, todo el mundo tiene al lado de la cama un casco y una linterna, en Haití nadie
tiene nada, y lo poquito que había construido se cayó como un castillo de naipes entonces
allá la vulnerabilidad los marca de otra manera, una población sin educación, o con muy
poca educación, con pésimas condiciones de salud, sin servicios públicos, ni antes ni
después del desastre. En Japón el sismo no impidió la distribución de agua en Tokio, la
impidió en el norte porque se contaminó, pero eso es otra cosa, es la otra tragedia, pero
99
se ve que todo lo que es educación y prevención es fundamental, y nos da algunos
elementos para también medir la capacidad de recuperación, la resiliencia y la ayuda
(Profesora Françoise Coupé).
En Haití el modelo de Antioquia Presente no cabe, le dicen a la gente: “Antioquia Presente
les va dar una casita, pero usted tiene que entregar el lote que tenía y pasarse a vivir a una
nueva casita”, pero luego cuando se intenta definir la situación de propiedad del lote o de
la casa, las respuestas son: “me lo prestaron, me lo alquilan, es de una herencia, de hace
cuatro generaciones y no sabemos quién tiene los papeles”, entonces para ellos el aspecto
“tenencia de la tierra” no importa nada, mientras que en Japón si, la gente decía: “era mi
casa”, en Chile “mi casa”, allá no, entonces les dicen: “van a ir a vivir a otro barrio nuevo”
y la gente responde: “a no, pero es que yo vivo aquí con mi papá, que vive en la otra casa,
con mi prima que es mi amiga, yo cuido la vecina, yo entrego mis hijos a la otra” es una
red que es mucho más importante que un papel de propiedad del suelo (Profesora
Françoise Coupé).
Durante la reconstrucción y la asistencia también hay que tener presente otros aspectos
culturales, por ejemplo, Antioquia Presente tiene guardados en Haití cientos de lavaderos
prefabricados, y la gente jamás lava de pie sino sentados en una piedra al borde del
charco, pero además ¿con qué va alimentar el lavadero si en Haití no hay acueducto?
(Profesora Françoise Coupé).
Hay una confusión total de “amenaza” y “riesgo”, eso no lo hemos superado todavía,
hablan de “riesgo sísmico”, pero realmente debe hablarse de la “amenaza sísmica” y de la
“vulnerabilidad a la amenaza sísmica”, y eso indudablemente es una cosa que apenas
ahora la gente está entendiendo y lo entienden haciendo comparaciones, cuando hay
deslizamiento en el caso de los pobres y cuando hay un deslizamiento en el caso de los
ricos, ellos comparan “¿qué ha pasado, por qué allá y cómo reaccionan?”, eso ha marcado
un poco la concepción del problema, de alguna manera la gente empieza a entender que
más allá de la relación entre pobreza y vulnerabilidad a cualquier amenaza, una amenaza
que trasciende los estratos sociales (Profesora Françoise Coupé).
Otra evolución en la percepción del riesgo es que los estudios técnicos empiezan a ser más
complejos, no solamente es cuestión de decretar “una zona de alto riesgo no
recuperable”, no, ahora hay la concepción de que “todo es recuperable para algo” aunque
sea para sembrar árboles, finalmente toda zona de riesgo se debe intervenir de una
manera coherente para evitar que la amenaza se incremente (Profesora Françoise Coupé).
En cuanto al Orden Público en caso de desastre nos pasaría igual o peor que en el Eje
Cafetero, porque aquí ya hay bandas armadas actuando en la ciudad y es casi obvio que
100
las respuestas no serían suaves por parte del resto de la población, llegaríamos a una
especie de enfrentamientos permanentes, la gente se quitaría la una a la otra lo que
alcanza a tener, las casas serían saqueadas con mucho menos piedad que la que hubo en
Armenia. La Policía y el Ejército tampoco son garantías, porque los despachan a acordonar
a proteger a cuidar pero ellos también son personas pobres, sensibles a la oportunidad y
quién sabe qué tan eficientes serían. En un tiempo la Policía tuvo muy buena capacitación
en Gestión Ambiental y esa Gestión Ambiental tenía el tema de las Amenazas y los
Riesgos, muy tangencial porque lo principal era la gestión ambiental y a ellos les gusta más
sembrar árboles que otra cosa. Es necesario retomar esas capacitaciones a la Fuerza
Pública e involucrarlos más en simulacros y entrenamiento para que sepan actuar en caso
de un evento catastrófico en la ciudad (Profesora Françoise Coupé).
La gente tiene que saber que está en zonas de riesgo, debe saber cuáles son las amenazas
y vulnerabilidades que enfrenta y tiene qué saber cómo actuar si hay una emergencia, uno
no puede vivir pensando en eso todo el tiempo pero toma decisiones basado en el
conocimiento, ¿quiénes se salvaron del Tsunami en Tailandia?, una niña y su familia
porque dijo que en el colegio le habían dicho “que cuando el mar se retiraba era porque
iba a volver fuerte”, eso era lo que ella sabía de un Tsunami e hizo correr toda la familia y
se salvaron, entonces uno tiene que saber pero no vivir con paranoia, hay que informar y
mantener la información actualizada, ese ya es deber del Estado (Profesora Françoise
Coupé).
La comunidad necesita saber los riesgo y formarse, pero los funcionarios públicos
también, esos sí que necesitan capacitación, son muy pocos los que pueden llegar allá
como se debe, con respeto, o llegan con el discurso aprendido, o llegan con soberbia o
con pesar, los funcionarios públicos necesitan tanta si no más capacitación que las familias
en este tema de la gestión del riesgo (Profesora Françoise Coupé).
Otro punto importante es el peligro de caer en el asistencialismo porque no sólo en
prevención de desastres, en todo estamos haciendo una “sociedad de mendigos”, antes
uno decía “el antioqueño es emprendedor, es echado para adelante” era una cualidad
maravillosa del paisa. Hoy ya no hay esa actitud, la gente hace fila para el desayuno en el
colegio, hace fila para un empleo, hace fila para estudiar en el ITM, hace fila para todo
estamos formando una sociedad que demasiado fácilmente acude a la asistencia. Claro en
un desastre es ineluctable tener lo que hacen durante un momento porque la gente no
tiene nada, porque la gente no sabe dónde ir, porque hay heridos, porque hay ancianos,
porque hay niños, porque el rescate debe ser hecho por los expertos, a la gente
inicialmente hay que darle alguna asistencia, pero no cualquier asistencia y no durante
101
mucho tiempo, hay que ponerle mucha medida a eso, no convertir la gente en mendigos,
no dañar su dignidad e intentar rápidamente empoderarlos (Profesora Françoise Coupé).
En la gestión del Riesgo se cae frecuentemente en el error de imponer las acciones desde
el Estado sin contar con las comunidades, pero hay que escucharlos y trabajar con ellos, la
gente si es consciente que vive encima de cárcavas o zonas inestables, a veces perciben
más que los propios técnicos que hacen las evaluaciones, hay que escuchar a la gente y
construir con ellos. Otra cosa es dónde no vive nadie entonces usted toma una norma y
dice “aquí nunca va a vivir nadie” como hicieron en los cerros orientales de Bogotá para
protegerlos, pero en la montaña no había nadie y se trata entonces de hacer respetar esa
decisión, pero en donde ya hay gente hay que compartir con ellos las soluciones
(Profesora Françoise Coupé).
Este tema de la Gestión del Riesgo (RDD) no puede quedar en manos de asistencialistas,
de geólogos o de los inmobiliarios, tiene que ir mucho más allá, a los tomadores de
decisiones, a los intelectuales, a la Sociedad Civil. Los estudios técnicos existen, hay
decenas de conceptos y de diagnósticos, pero se quedan en una gaveta y por eso tiene
intervenir la política (bien entendida), la sociedad civil, a presionar para que eso salga,
para que eso se cumpla, para que se ponga en práctica. (Profesora Françoise Coupé).
También hay que hablar sobre la corrupción de las Procuradurías, de Planeación, de los
ingenieros, de los urbanizadores, la irresponsabilidad de muchos en el manejo de la
naturaleza, el afán de lucro del que construye allá y quiere tener lo más bonito y lo más
ostentoso, en el Informe de la Mesa Ambiental se habla de “el asalto a las laderas” por
parte de las familias desplazadas y sin vivienda y asalto por parte de las urbanizaciones de
estrato alto y también “la toma de las cuencas” para construir viviendas en guaduas y
tugurios, pero también para construir edificios de 20 pisos o centros comerciales como El
Tesoro, si corrupción y abuso (Profesora Françoise Coupé).
Con respecto a la mitigación del riesgo en la Tesis de Grado del ingeniero Oscar Cárdenas,
se hizo una zonificación de aptitud de uso del suelo de la parte alta de Villatina, él y su
equipo habló con el Profesor Alejandro Chica de la UNAL y le expuso que de acuerdo a
todas las enseñanzas que les habían dado en el curso de Geotecnia, esa vertiente del cerro
Pan de Azúcar ya debería estar abajo, porque estaba dando unos patrones de seguridad
demasiado bajos, le dejaron a él los borradores de los cálculos que en ese tiempo se
hacían de forma manual, por el método de Análisis de Dovelas, para que él los analizara y
exactamente ese fin de semana fue que se vino el deslizamiento, cuando se estaba
analizando: La primera observación del evento de Villatina, es que la gente no cree
mucho en que está en zonas de amenaza, argumentaban que “ya llevaban 30 años
102
asentados en ese sitio y que si en 30 años no les había pasado nada entonces por qué les
iba a pasar después del estudio que estaban elaborando” (Ing. Oscar Cárdenas).
La segunda apreciación de ese experiencia es que cuando la gente logra asentar su
vivienda en un sitio estable, no está pendiente de sus alrededores, se genera un falso
sentido de seguridad porque ven que el terreno donde asientan su vivienda tiene un
comportamiento adecuado en relación con la estructura pero no están pendientes de lo
que en Geotecnia se denomina la “Unidad Geomecánica Independiente” es decir que
usted independiente de donde tenga su proyecto tiene que estar atento a lo que suceda
en los alrededores. Esos criterios de Unidad Geomecánica Independiente los delimita por
ejemplo cauces de quebradas, las cuchillas de montañas, escarpes, y zonas de cicatrices
por movimientos en masa. Entonces la comunidad de Villatina pensaba “que no, que el
suelo sobre el cual estaba asentada era muy bueno” pero nunca miraban que la ladera se
les venía encima (Ing. Oscar Cárdenas).
Y en tercer lugar puede decirse que hubo improvisación en las “Políticas Públicas”, eso es
un aspecto que muy poca gente tiene en cuenta. Con el fin de evitar que la comunidad
siguiera invadiendo la parte alta del cerro se pensó en un programa de parcelas en un
terreno que a primera vista ofrecía restricciones por pendiente y por unidades geológicas
superficiales susceptibles a movimientos en masa, cuando los campesinos llegaron a
ocupar sus parcelas el primer problema que encontraron fue de dónde sacaban el agua
para irrigar sus cultivos y entonces decidieron hacer una acequia para traer agua de la
quebrada La Castro pero la construyeron de forma artesanal no tenía ningún
revestimiento en concreto ni ningún estudio de capacidad hidráulica y esto produjo una
cicatriz por donde se canalizaron e infiltraron los flujos de agua de la quebrada La Castro,
eso saturó un terreno gravitacional en la parte alta del cerro Pan de Azúcar y se
desprendió sobre las viviendas (Ing. Oscar Cárdenas).
4.8 Lo Político.
La RRD se incluye en los planes y las estrategias de desarrollo y en el Ordenamiento
Territorial, pero falta aplicabilidad, incluso acá en Medellín ya no se habla de zonas de
“Alto Riesgo” sino de “Alto Costo”. Comunidades como Santo Domingo se quejaban
porque no les permitían construir un segundo piso, pero el Municipio montaba una mole
como la Biblioteca España, es incoherente para la población local, pero el Municipio
construye de manera muy costosa para que sea seguro. En El Poblado sucede algo similar,
los edificios son costosos porque deben gastar mucho en estudios y cimientos (Juan Carlos
Posada).
103
El Ministerio de Educación tiene su censo de escuelas y se le exige a cada una que tenga
su plan de emergencia, la DC tiene el curso de “Seguridad Escolar”, que fue el primer paso
que dio el Sistema Nacional de Gestión y Prevención de Desastres hacia la “cultura de la
prevención”. Con los adultos es poco lo que se puede hacer, porque la gran mayoría dicen:
“no es que acá nunca ha pasado nada y tampoco va a pasar” o “mi dios no quiere que
pase”, mientras que con los niños hay un mejor trabajo, son más receptivos con este tema
(Juan Carlos Posada).
Por un consenso del cual ninguno de nosotros nos enteramos, ni siquiera quienes
trabajamos en eso, la sociedad colombiana, como muchas otras sociedades decidió que
un riesgo aceptable era 475 años. En muchos países es así, en otros países es más alto,
parece ser que los países que lo han puesto más alto es porque le han puesto más
atención a eso y dijeron ¿bueno, por qué ese?, finalmente no hay ninguna fórmula
mágica-técnica-científica que le diga a uno “éste es el período”, porque es una decisión de
una comunidad, “qué doy por un riesgo aceptable”. Ese período de retorno de 475 años
es algo político y económico. Hay países que tienen economías más fuertes y que son
capaces de soportar menos riesgo, entonces a partir de hoy decimos “en 475 años, en esa
ventana, ¿cuál es la aceleración máxima que se puede presentar en este sitio?, “es tal”
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
El estudio de microzonificación sísmica está incluido en los POT, pero eso no significa que
sea obligatorio, no tiene “Fuerza de Ley”, tiene que haber un Acuerdo Municipal del
Concejo para que tenga obligatoriedad para los diseñadores de obras de infraestructura
en cada uno de esos municipios, eso no se ha hecho, de eso estamos en mora, Medellín
es desafortunado en ese sentido. En Bogotá es obligatorio, en Medellín nunca se hizo
obligatorio porque hubo problemas de índole legal, reglamentario, oposiciones. Aunque
muchos la usan, porque está publicada, por ejemplo EPM la hace obligatoria para sus
obras, pero eso es una decisión de EPM, cuando ella licita una obra de infraestructura,
cualquiera que sea, indica que debe usarse la microzonificación porque hay un documento
público que pueden consultar, no es algo que sea un secreto ni escondido, hay infinidad
de documentos en donde está especificado qué fue lo que resultó de estos estudios
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
Con la CARDER, anticipándose a los Planes de Ordenamiento Territorial, se construyó de
un mapa que fuera útil para gente sin experiencia, que pudiera ser interpretado en una
forma sencilla, es el “método del semáforo”, “verde: no hay restricción aparente –
amarillo: cuidado – rojo: no lo use”, una cosa sencilla, aplicada a las poblaciones de
Risaralda, después se hizo para Pereira, (años 87 – 88), de ahí salió una cartilla que publicó
104
la Cámara de Comercio de Medellín y después, cuando ya la vio, la Dirección Nacional de
Prevención y Atención de Desastres sacó 5000 ejemplares que repartieron en todo el país
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Es necesario convencer a los políticos de que hay muchas cosas que deben hacerse aquí
en el Valle de Aburrá, conformar un grupo de presión que no tiene finalidades
económicas. Interés en iniciar una Tesis sobre la “parte no estudiada de Medellín” o sea,
la parte todavía no urbanizada ni urbanizable, pero la parte donde pueden surgir una serie
de amenazas naturales, que obviamente afectarán a la gente que vive más abajo (Profesor
Michel Hermelin Arbaux).
La primera gran falla de los tomadores de decisiones y de los políticos: ese estudio, esa
zonificación microsísmica no ha sido integrada al Ordenamiento Municipal, eso fue hecho
por dos universidades UNAL – EAFIT y el apoyo de INTEGRAL, se hizo después para toda el
Área Metropolitana, en ninguno de los dos casos se ha logrado que eso traspase el estado
de “papel de escaparate” eso sigue “descansando el sueño de los justos”, recogiendo
polvo, o sea, que como dicen los campesinos “es como tener la mamá pero tenerla
muerta”, no sirve para nada. La microzonificación debe integrarse dentro de una
reglamentación de construcción, pero es que eso aparentemente tiene muchos enemigos
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
El otro problema es que no se ha actualizado el mapa de las zonas de alto riesgo, eso es
otra cosa urgente de hacer y no se ha tocado, obviamente ahí también hay intereses
políticos, los dueños de los barrios, los políticos que tienen allá sus fuentes de votos, ya
aprendieron a manejar la zona tal como está y no tienen ningún interés en que se regule
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
“Los resultados de este estudio indican que la amenaza sísmica del Valle de Aburrá es un
poco mayor a la que se considera en la actual norma sismorresistente NSR-98. En la
norma, la aceleración máxima en el basamento rocoso con un periodo de retorno
promedio de 475 años es de 0,20 g. Este estudio indica que esta aceleración para el
municipio de Caldas, la más alta, es de aproximadamente 0,24g, para Medellín es de
0,22g, y para Barbosa, la más baja, es de 0,18g” (AMVA 2007): Lo primero que hay que
resaltar ahí es que cumplir la norma nacional no es suficiente para Medellín, por eso se
debe incorporar el estudio de microzonificación en la reglamentación constructiva y de
ordenamiento territorial de la ciudad. El político tiende a creer si el período de retorno es
de 475 años, hay que esperar 475 años para que vuelva a ocurrir un terremoto, no saben
estadística, simplemente es un promedio de ocurrencia, lo que de ninguna manera
significa que eso sea “la recurrencia” (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
105
Otra cosa que parecen menospreciar es el rango de aceleraciones, dicen: “un aumento tan
pequeño de la aceleración de la gravedad, para qué, yo puedo vivir sin eso”, lo que se nos
olvida es que en el caso de Murindó en el 92, todos los edificios que se cayeron en
Medellín fueron escuelas, si eso no hubiera ocurrido un domingo por la mañana,
tendríamos mucha muerte que lamentar. Todos los que hemos trabajado en esto, las
personas involucradas, tenemos la obligación de convencer al tomador de decisiones, al
político de turno, que la cosa es en serio (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Pero el asunto no es de educar a los políticos, ahí quien tiene que hacer el esfuerzo, es el
científico para hablarle en términos que él entienda y pueda apreciar y medir, es
necesario traducir esos datos técnicos de los estudios, los modelos y la microzonificación a
un lenguaje accesible a los políticos y a la población. Generalmente el técnico es mirado
por el político más como un estorbo que como una ayuda, pero si uno logra convencer al
tomador de decisiones que esto es algo serio que uno no se lo está inventando y además
tiene las pruebas, si el tipo es lo suficientemente honesto e inteligente para entender la
cosa, su caso está ganado. Si no logra dar ese paso el otro va a seguir creyendo que le
puede tomar el pelo con cualquier remedio improvisado (Profesor Michel Hermelin
Arbaux).
Uno se pone a mirar el valle hace 200 años, había un pequeño poblado, unos cuantos
potreros ganaderos, unas cuantas fincas aquí en el centro del valle y no más. Ya buena
parte del valle se ha urbanizado, el suelo pasó de forestal, eventualmente agrícola,
después ganadero, urbano u ocioso y nosotros nunca nos hemos puesto a mirar de qué
manera cada uso de esos influenciaba el suelo para eso es ese estudio sistemático del
suelo en las partes no ocupadas, para ver precisamente de qué manera están los suelos en
este momento, eso es eminentemente dinámico. Pero eso no es fácil de entender para un
político, para un tomador de decisiones eso no es ninguna prioridad, entender la
naturaleza misma de los cambios y su influencia sobre el comportamiento actual (Profesor
Michel Hermelin Arbaux).
El ingeniero Oscar Cárdenas de la Secretaría de Medio Ambiente, no conoce la ISDR la
Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres, ni la HFA ni mucho menos la
MCR, conoce un convenio con Naciones Unidas que fue el que propició el estudio de
microzonificación sísmica en Medellín, allí se consideraba el número de las viviendas, el
número de pisos, el índice de construcción, la ladera en la cual estaba asentada, el grado
de estudio de la gente que habita esas viviendas, mezclaban el Índice de Desarrollo
Humano IDH con la microzonificación, hacían mucho énfasis en la vulnerabilidad,
verificaban si tenían buenas vías de evacuación, si tenían puntos de encuentro, si tenían
construcciones adecuadas para sitios de encuentro en caso de un sismo o en caso de un
106
desastre cualquiera. Pero la campaña MCR aquí en Medellín no se ha mencionado, ni se
menciona (Ing. Oscar Cárdenas).
La Universidad Nacional tiene un estudio con Humberto Caballero (mencionado por la
profesora Françoise Coupé): "Amenaza, vulnerabilidad y Riesgo por movimientos en masa,
avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburrá y formulación de propuestas de
gestión"122, pero no lo han socializado, se ha visto en forma tangencial pero no hay una
sensibilización (Ing. Oscar Cárdenas).
El estudio de microzonificación sísmica hace una clasificación de 14 Zonas Homogéneas en
la ciudad de Medellín en las cuales se hace una diferenciación que deben tener en cuenta
todos los diseñadores estructurales sobre en qué tipo de suelo van a ubicar sus proyecto,
pero dicho estudio no tiene “Fuerza de Ley”, la Norma Sismorresistente Nacional si es
obligatoria, pero el estudio de instrumentación y microzonificación sísmica no fue
aprobado por el Consejo de Medellín muy posiblemente por presiones de los gremios
constructores ya que encarecía mucho el costo de los proyectos, lograron que no fuera
aprobada por el Consejo de Medellín y quedó simplemente redactada es más un “buen
consejo”, y ya se requiere otra actualización para que se adapte a la nueva Norma
Sismorresistente (NSR - 2010). Se requiere una sensibilización para que la política pública
municipal adopte como obligatoria esa microzonificación sísmica, actualmente le dicen a
un diseñador: “usted está en tal zona, pero usted verá si la acoge o no la acoge, o coja la
norma nacional”, con que cumpla la Ley Nacional puede construir (Ley 400 de 1997 NSR-
98123) pero teniendo un estudio tan específico debería acogerlo (Ing. Oscar Cárdenas).
Medellín ya no tiene tierras para entregar pero asigna viviendas como hizo en Pajarito o
en Juan Bobo, Medellín lo que intenta con algunos habitantes es hacerlos volver a sus
tierras. En esta Administración el Municipio de Medellín generó unos incentivos para que
muchos habitantes volvieran a San Carlos, esa información la maneja el ISVIMED Instituto
de Vivienda de Medellín (Ing. Oscar Cárdenas).
No se establecen planes de preparación y de contingencia en caso de desastres en todos
los niveles administrativos ni se llevan a cabo con regularidad simulacros y prácticas de
capacitación con el fin de poner a prueba y desarrollar programas de respuesta ante los
desastres. Este año hubo un simulacro nacional y Medellín participó tímidamente, pero
hace muchos años no se hacía. Aquí todavía no hay la “cultura sísmica” que ya si se está
viendo en Bogotá, no la hay en la Administración ni en las empresas ni en las escuelas (Ing.
Oscar Cárdenas).
En este cierre de mitad de año (2011) la norma nacional intentaba bajar a Medellín a
“zona de riesgo sísmico bajo”, pero les dio tan en el límite que más bien la dejaron
107
“intermedio”, hoy está en el “bajo-alto” en el límite con el “intermedio” sin embargo el
objetivo de esa nueva norma (NSR-2010) era bajar a Medellín a “riesgo bajo”, porque eso
influye mucho en seguros y en costos constructivos (Ing. Oscar Cárdenas).
4.9 Lo Técnico.
Diariamente INGEOMINAS suministra a los Organismos de Socorro información vía correo
electrónico de los movimientos sísmicos que tenemos en el país y el IDEAM de todo lo que
tiene que ver con hidrometeorología. Y cada CLOPAD debe hacerle seguimiento a las
amenazas identificadas a través de la comisión técnica (Juan Carlos Posada).
El curso que capacita a los voluntarios y rescatistas de la DC es el de BREC, Búsqueda y
Rescate en Espacios Confinados que sigue los lineamientos de la OFDA124 acerca del
manejo de todos los protocolos de atención de víctimas en estructuras que se colapsaron
por sismo, aunque generalmente en un sismo no se espera que los grupos locales sean los
que atiendan, porque resultan también afectados. Si en Medellín llega a haber un sismo
de gran magnitud como el del Eje Cafetero la mayoría de los voluntarios van a estar más
preocupados por ver cómo está su familia que cómo está la ciudad. En ese caso se recibe
apoyo externo, de otras ciudades o apoyo internacional dependiendo de la magnitud
(Juan Carlos Posada).
Medellín, además de nuestros dos aeropuertos, el de Rionegro y el de Medellín, donde
llegaría todo el apoyo externo, en su Plan de Emergencia tiene especificado con
coordenadas todos los helipuertos posibles en la ciudad, canchas de fútbol, techos,
planchas de edificios, escuelas donde se pueda hacer algún tipo de aterrizaje de
helicópteros medianos y pequeños. También están identificados los sitios donde se
pueden montar albergues, como ocurrió en Armenia que todos los sitios amplios que
había en la ciudad se adecuaron como campamentos con carpas. Medellín quiere montar
unos albergues permanentes, o sea sitios como los que tenemos en Pasto por el Galeras,
que simplemente es llegar, abrir y esperar a que la gente se ubique, pero eso está en
plano, eso es costoso (Juan Carlos Posada).
Medellín no está preparada para un evento de gran magnitud, ha avanzado pero todavía
falta, en un evento grande el recurso local se vería tan afectado que se requeriría de
apoyo externo, por eso es un “desastre” porque “supera la capacidad de respuesta
propia”. Medellín a diario atiende situaciones puntuales y tiene todos los recursos, los
sistemas y el personal para atender una emergencia, pero cuando nos ocurra un desastre,
108
obviamente no vamos a tener la capacidad de salir solos de ese problema, se va a requerir
de instancias regionales, nacionales e internacionales (Juan Carlos Posada).
En cuanto a la aceleración se dice que para Caldas es 0,24g y va disminuyendo a medida
que nos vamos moviendo hacia el nor-este del Valle de Aburrá. La razón es que el Sistema
de Fallas Cauca-Romeral, que es el que define la amenaza para todo este valle, pasa muy
cerca de esos municipios, es paralelo al Cauca mientras que el Valle de Aburrá va
volteando hacia el nororiente entonces cada vez que yo vaya aguas abajo se va alejando
del Sistema de Fallas Cauca Romeral y eso explica por qué la amenaza sísmica va
disminuyendo. 0,24g significa que, alguien en ese municipio lo más fuerte que sentirá en
esa ventana de tiempo de 475 años, es que lo empujan horizontalmente con el 24% de su
peso. Eso no parece mucho pero para diseño de edificaciones es muy alto. Significa es que
el edificio habrá que diseñarlo como si alguien lo empujara lateralmente con el 24% de
todo lo que él pesa. Caldas es Amenaza Alta, Medellín Amenaza Intermedia y Barbosa
Amenaza Baja (Profesor Juan Diego Jaramillo).
“Teniendo en cuenta que el estudio de amenaza sísmica para Medellín se llevó a cabo hace
casi una década, que los estudios de Bello e Itagüí se realizaron hace seis años, y que
además la metodología utilizada en el presente estudio es mucho más avanzada que la
utilizada en aquellos, se recomienda hacer una actualización de la zonificación sísmica de
Medellín, Bello e Itagüí, de manera que se tengan estudios y normas con un estado del
arte uniforme en todo el Valle de Aburrá” (AMVA 2007). Esa nueva microzonificación no
está en curso como un contrato con planes definidos, pero hay conversaciones con los
municipios de Medellín, Itagüí y Bello en ese sentido. Hay interés en algunos funcionarios
de Planeación del municipio de Medellín para volver la microzonificación obligatoria
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
En este momento ya se unieron las redes acelerográficas, había dos redes al momento de
ese estudio, la red acelerográfica de Medellín y la red acelerográfica del Valle de Aburrá,
que tenía a cargo los instrumentos del resto de equipos. El SIATA maneja las dos redes
unificadas, eso ya es un hecho (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Una temporada de lluvias como la actual incrementa la vulnerabilidad frente a un sismo
en Medellín, esos suelos saturados pesan mucho más y además es como si estuvieran
lubricados, en esas condiciones el impacto de un sismo grande en una topografía, en unas
formaciones geotécnicas como las de Medellín, con pendientes muy altas, con derrumbes
sin necesidad de sismo, es enorme, se puede multiplicar. En la respuesta de los suelos, un
factor bien determinante es el grado de saturación, es muy importante, eso se puede
demostrar (Profesor Juan Diego Jaramillo).
109
En términos de suelo Medellín está mucho mejor que Bogotá, mucho mejor que el Eje
Cafetero, aquí el fenómeno de los rellenos no es muy usual, existen rellenos pero no son
rellenos antrópicos, hay unos rellenos que se llaman Depósitos Gravitacionales, producto
de derrumbes de esas laderas que tienen centenares y miles de años, se comportan un
poco mejor que los antrópicos pero también tienen efectos desfavorables, efectos de
amplificación de ondas, porque es un suelo que perdió su estructura. Medellín tampoco
presenta propensión a la licuación de suelos y se ha estudiado con gran detalle, para que
se presente se necesitan arenas limpias, saturadas, aquí hay mucha arcilla y limos y
entonces eso hace de impermeabilizante de esos depósitos, y el problema de la licuación
es que el agua aumenta la presión, se filtra por entre las partículas de tierra y entonces
queda como una arena movediza que no es capaz de soportar las estructuras. Aquí hay
unos pequeños sitios donde puede haber licuación, en las desembocaduras de las
quebradas al río Medellín, no más (Profesor Juan Diego Jaramillo).
El problema técnico lo estamos resolviendo adecuadamente y hay herramientas
tecnológicas que nos permiten reducir a unos grados bien pequeños las pérdidas de vidas,
las pérdidas materiales siguen siendo muy grandes, hay muchos daños todavía, a eso le
estamos apostando ahora, reducir más las pérdidas de vidas y reducir a un nivel
razonable, las pérdidas materiales. Es sismo de Christ Church dejó 200 muertos es muy
poco para esa magnitud, pero las pérdidas pasan de 200.000 millones de dólares, ese
impacto sigue siendo muy grande (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Empresas Públicas reforzó todas las subestaciones eléctricas y las subestaciones de
teléfono, eso es parte importante, eso son líneas vitales, que ayudan atender la tragedia,
tener agua, tener comunicaciones y energía es muy importante. Las estaciones de Policía,
Bomberos y Escuelas son edificaciones que por su función son vulnerables, porque tienen
grandes espacios, o sea, grandes luces, porque un área es un salón, un auditorio. Pero eso
no significa que no se puedan hacer sismorresistentes, requieren más atención y más de
recursos, pero lo merecen. Lo peor es que con Medellín lo sabemos, sabemos que va a
pasar un sismo y ¿qué hacemos? (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Medellín y el Área Metropolitana han hecho grandes progresos (en RDD) por ejemplo las
estaciones meteorológicas inicialmente fueron un tarrito con una regla y ahora ya son
más de 50 con transmisión en directo, es decir, y está implementando el radar, son pasos
muy grandes que se han dado en esa dirección (Gestión del Riesgo) , pero nos falta
completar los modelos y en esa dirección va ese estudio sobre esas zonas no pobladas
alrededor de Medellín, para tratar de establecer una relación más detallada sobre lo que
es el comportamiento del agua en los diferentes tipos de suelo y según los diferentes tipos
de vegetación. Hong Kong lo tiene desde los años 80 y Río lo Instaló en el 90 y eso es una
110
cosa que una ciudad moderna localizada en una zona montañosa tiene necesariamente
que tener (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
La gente dice “No, Medellín está súper estudiada”, no es cierto, nosotros no tenemos sino
un conocimiento muy aproximado del comportamiento meteorológico detallado de un
valle de montaña complejo como es éste, no es comparable la precipitación en Envigado
con el Centro de Medellín, no tiene nada que ver la de San Cristóbal con la de Itagüí, por
decir algo, son microzonas muy importantes, porque están muy pobladas, que
necesitamos conocer y para conocerlas en este caso la única manera es definitivamente
instrumentar, registrar y manejar estadísticas. Eso ya se está haciendo en el SIATA
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
La otra parte es el riesgo sísmico. Básicamente en Medellín los riesgos son deslizamientos,
movimientos en masa y avenidas torrenciales, eso puede manejarse eventualmente, los
sismos se manejan de otra manera, hay en este momento un estudio de microzonificación
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
El Valle de Aburrá es tectónico, según los datos obtenidos por Diego Armando Rendón
para su tesis de Maestría en una universidad japonesa: un análisis detallado de las
dinámicas de las fallas que rodean el valle, de la altura de los altiplanos, de la topografía
en general, complementado, por un estudio geofísico que le permitió seguir la
profundidad de los sedimentos fluviales que rellenan el valle, muestran que tenemos unas
diferencias tremendamente grandes en muy pocas distancias lo que implicaría un valle
más bien formado en forma bloques que se han separado y han dado ese mosaico de
alturas o de profundidades tan distintas para los rellenos. Eso definitivamente tiene
implicaciones bastante graves para la amenaza sísmica en la ciudad (Profesor Michel
Hermelin Arbaux).
En el Valle de Aburrá tiene una enorme cantidad de depósitos de vertiente y 60 a 70% de
la población del valle está sobre esos depósitos, entonces cuando uno sabe que esos
depósitos se emplazan por medio de fenómenos parecidos a lo que vivimos en Villatina en
el 85 (87), nos ponemos a pensar con bastante preocupación, que vale la pena que esos
estudios se hagan de una manera todavía más detallada, porque hay muchas pruebas de
por medio. Máxime porque estamos aquí en un país andino de montañas jóvenes con
“tectonismo activo” (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
El sistema de fallas Cauca-Romeral es uno de los sistemas que influencia al Valle de
Aburrá, otro es la zona tectónica de Frontino, al norte del departamento y al oeste,
Frontino-Dabeiba, lo mismo que otras fallas que nos rodean (Profesor Michel Hermelin
Arbaux).
111
Cuando se publicó el primer mapa del Valle de Aburrá en 1965, el mapa de Gerardo
Botero, nadie se atrevía a pensar en fallas y en los años 80 cuando Woodward-Clyde125
vino para ver el riesgo sísmico de los embalses que se estaban construyendo en el Oriente
antioqueño, y empezaron a descubrir fallas por todas partes, entonces se empezó a
pensar en función del tectonismo activo y hoy en día el neotectonismo del Valle de Aburrá
y sus alrededores es una actividad perfectamente reconocida y mucha gente la está
estudiando (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Hay de todas maneras un progreso, en la instalación de acelerógrafos en el Valle de
Aburrá, eso complementó los ensayos originales de Woodward-Clyde al instalar
sismógrafos portátiles. El otro método que se está instalando es la triangulación satelital
con GPS de alta precisión, con estaciones fijas para controlar permanentemente los
desplazamientos en la corteza terrestre, que pueden ser en milímetros. La iniciativa surge
de INGEOMINAS en Bogotá, y aquí recibió todo el apoyo por parte del SIATA (Profesor
Michel Hermelin Arbaux).
Los antioqueños vivieron convencidos de que “como tenían el batolito ahí al pie, no les iba
a llegar ninguna onda sísmica”, eso es testimonio de una ignorancia crasa, porque
precisamente una masa como la del batolito puede ser muy favorable, por su
homogeneidad a la propagación de las ondas, entonces el mito de que “Medellín no va
sufrir nunca ningún daño sísmico porque está protegida por el batolito” es muy peligroso
SIATA (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
En este momento se está trabajando con un súper computador de la universidad de
Purdue, para simular un sismo grande originado en la falla de Cauca-Romeral, con base en
un modelo de la corteza terrestre que llega hasta 30 kilómetros de profundidad, cosa que
realmente no entra en los modelos geológicos corrientes y nos llevará a rectificar y a
buscar parámetros más firmes SIATA (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Se comunican, monitorean y analizan de forma sistemática las pérdidas ocasionadas por
los desastres todos esos registros se llevan en el SIMPAD y lo ponen en la red todos los
días para retroalimentar a los Comités Barriales de Emergencia, cuando el Sistema de
Alerta Temprana –SIATA- ve con los radares que hay una nube que está llegando de Santa
Helena, de la parte alta de Medellín, inmediatamente manda mensajes a los celulares de
los ingenieros de zona, al Subsecretario de Metro-Río a los Comités Barriales de
Emergencia para que estén preparados. Eso es un logro importante y ahora también se
está montando en línea la Red de Acelerógrafos. Hay participación activa de los medios de
comunicación en la diseminación de alertas tempranas, eso está acordado con
TeleMedellín, TeleAntioquia y las autoridades ambientales (Ing. Oscar Cárdenas).
112
Conclusiones
La amenaza sísmica en Medellín es real, tenemos un valle de origen tectónico, rodeado de
fallas, con una enorme masa de roca cercana que puede amplificar las ondas. Tenemos
amenazas concatenadas que pueden agravar la situación en caso de sismo: Altas
pendientes que incluso sin necesidad de terremoto tienen movimientos en masa y
deslizamientos, depósitos gravitacionales, alta pluviosidad que satura y lubrica los suelos y
depósitos de vertiente que carecen de estructura. También se presentan vulnerabilidades
como alta densidad de población, barrios informales sin construcciones sismorresistentes,
construcciones formales que no acatan los lineamientos de la microzonificación sísmica ni
del POT. En las anteriores condiciones, un posible sismo de Mw 6.7 (Lalinde 2010)126, con
unas aceleraciones para el Valle de Aburrá de 0,20g a 0,24g (AMVA 2007), sería
catastrófico y generaría no sólo una gran cantidad de víctimas mortales sino además gran
destrucción de infraestructura, con la consecuente necesidad de atender a los
damnificados, a los heridos y reconstruir. Eso además de ser grave desde el punto de vista
humanitario, representaría un enorme y casi insalvable hueco en la economía local,
regional y nacional. Todo enmarcado en un escenario internacional de crisis financiera que
encarece los préstamos y reduce la ayuda.
La RRD se incluye en los planes y las estrategias de desarrollo y en el Ordenamiento
Territorial, pero falta la aplicabilidad, en esto coinciden todos los entrevistados, por
ejemplo, no se ha actualizado el mapa de las zonas de alto riesgo, eso es urgente pero los
dueños de los barrios y los “caciques” políticos que tienen allá sus fuentes de votos, ya
aprendieron a manejar las zonas tal como están y no tienen ningún interés en que se
regule. El estudio de microzonificación sísmica está incluido en los POT, pero eso no
significa que sea obligatorio, no tiene “Fuerza de Ley”, tiene que haber un Acuerdo
Municipal del Concejo de modo que sea vinculante para los diseñadores de obras de
infraestructura en cada municipio. Y resulta aún más preocupante que los constructores
y otros grupos de presión no sólo lograron dilatar la promulgación de dicho Acuerdo hasta
el punto en que ya hay que hacer otra microzonificación que se adapte a la nueva Norma
Sismorresistente NSR-2010, sino que además quieren acomodar la Ley para pasar a
Medellín de estar en “Amenaza Media” a “Amenaza Baja”, es decir, como les resulta
inconveniente ajustarse a los requerimientos constructivos necesarios para afrontar ese
tipo de amenaza, simplemente cambian el nivel en el papel, así, en caso de un evento
catastrófico nadie puede hacerlos responsables. Por ahora Medellín se mantiene en
“Amenaza Media”, pero hay un campanazo de alerta para evitar que los intereses
económicos manipulen la información científica, los nuevos estudios de microzonificación
113
sísmica, los mapas de riesgo y los demás estudios que apoyan la actualización de los POT
deben tener la respectiva vigilancia de los entes de control, de la Academia y de la
Sociedad Civil. Esto también podría ser función del Comité Técnico Científico que
proponen los profesores Hermelin y Coupé y que además está intentando organizar la
Defensa Civil con el denominado Grupo Asesor de Profesionales, es decir, un grupo
técnico con varios equipos distribuidos según los diferentes niveles y etapas de una
catástrofe, la Prevención, La Atención y la Recuperación, uno de ellos tendría la
responsabilidad de intervenir después de cada desastre para analizar científicamente el
origen y las consecuencias del evento.
Aunque es falso que “Medellín está sobre-estudiada”, si es cierto que hay estudios serios
como los que mencionó la Profesora Coupé, el estudio de microzonificación sísmica del
AMVA, además de numerosas tesis de grado, investigaciones y los distintos foros como el
citado unas línea más arriba. El problema es que esos estudios se quedan guardados, unas
veces por simple olvido y otras porque resultan incómodos e inconvenientes tanto en lo
político como en lo económico. Es necesario además, llevar a cabo los estudios que
propone el profesor Michel Hermelin, en las áreas no urbanizadas ni urbanizables que
rodean la ciudad para detectar amenazas emergentes.
El SIMPAD tiene fallas en la prevención y en la organización institucional. Por ejemplo en
el caso de Villatina vemos que los investigadores de la UNAL como Oscar Cárdenas se
aproximaron bastante a lograr un estudio preventivo pero por cuestión de días y tal vez de
horas fue tarde, lo que indica la necesidad de estar continuamente analizando las
amenazas, actualizar los mapas de riesgo e incluir los estudios de sismicidad en el
Ordenamiento Territorial. Ese trabajo de prevención se debe reforzar no sólo con el
monitoreo y actualización continua de los mapas sino también con la educación tanto de
la población como de los funcionarios, los gobernantes deben capacitarse para tener más
certeza en la Gestión del Riesgo y el manejo de emergencias. La prevención aunque
implica gastos, resulta menos costosa que la atención y esa cultura de la prevención debe
comenzar en la escuela, es necesario incluir en los colegios el tema de los sismos y cómo
actuar frente a ellos. También es necesario difundir y promover los “simulacros de
ciudad”, no sólo para participar más activamente en los que lidera Bogotá anualmente,
sino otros en cada municipio del AMVA, en las empresas, barrios, unidades residenciales,
edificios, escuelas y Universidades.
El nivel en que está El SIMPAD en la estructura municipal es inadecuado. El SIMPAD debe
depender directamente del Alcalde como Departamento Administrativo y funcionar como
Sistema con capacidad de incidir directamente en todas las Secretarías y articular todas las
dependencias de la Alcaldía. Los organismos de socorro de la ciudad como Bomberos,
114
Defensa Civil, Cruz Roja, están bien capacitados y dotados para atender las emergencias
puntuales y de escala reducida, pero no frente a un evento catastrófico como un sismo.
Ahí también son pertinentes los cambios arriba propuestos en el SIMPAD con el objeto de
agilizar los procedimientos para manejo de recursos y toma de decisiones. Sin embargo es
importante el fortalecimiento de los grupos de atención con recursos y mejoramiento de
los perfiles de los voluntarios, porque una responsabilidad pública tan compleja como la
atención de un desastre no puede estar en manos de voluntarios y todo el Sistema de
Atención de Emergencias en Colombia está basado en ellos, muchas veces con experiencia
operativa pero escasa formación profesional. En otros sistemas, como Protección Civil
francesa son todos Servidores Públicos, eso se puede implementar a través del SIMPAD y
garantizaría su fortalecimiento institucional.
Ya el Ejército tiene un Batallón de Prevención y Atención de Desastres, y la Policía
Nacional también capacitó un Grupo de Rescate, pero aún es limitado su número y no
puede delegarse la respuesta ante una catástrofe al Ejército o a la Policía. Y acá tocamos
otro punto crucial, el del Orden Público después de un sismo en Medellín. Dado el bajo
nivel de preparación de la población y la situación de violencia ya presente, es de esperar
que en el período post-desastre se presente en la ciudad y toda el AMVA una situación de
caos, enfrentamiento, saqueos, asesinatos y violaciones a los derechos humanos. Es un
aporte positivo que la Fuerza Pública prepare algún personal en labores de socorro, pero
lo primordial es capacitarlos y preparar planes de reacción adecuados para un evento
catastrófico en la ciudad.
Lo anterior nos conduce a otra reflexión, la situación de los edificios donde operan los
Organismos de Socorro, de la Fuerza Pública, de las Escuelas y de los Hospitales. También
habría que incluir las líneas vitales de servicios públicos, aunque según el ingeniero Juan
Diego Jaramillo, EPM está en el proceso de reforzamiento estructural de las subestaciones
de agua y teléfono. No sabemos cuál sea la vulnerabilidad de las redes de acueducto, gas y
electricidad, no sólo por el limitado alcance de este trabajo, sino además porque las
distintas empresas responsables manejan esa información como algo reservado. De
acuerdo a lo expresado por el ingeniero Oscar Cárdenas, en Medellín se lleva a cabo un
programa de reforzamiento estructural de Escuelas y Hospitales, pero habría que analizar
el verdadero alcance y efectividad de dicho propósito. Ninguno de los consultados
confirmó que hubiera un programa similar que involucrara las Estaciones de los
Organismos de Socorro o de la Fuerza Pública. Ese aspecto representa otra vulnerabilidad
frente a la amenaza sísmica que se asocia con las ya mencionadas al inicio de este
capítulo. Una institución como la Defensa Civil, por sólo mencionar una, opera desde
casas antiguas, construidas mucho antes de que en Colombia se hablara siquiera de
normas de sismorresistencia, además, muchas de esas locaciones se operan bajo la figura
115
del arriendo o del comodato y por lo tanto no pueden reformarse, adecuarse ni
reforzarse. Es necesario construir, junto con los albergues mencionados por Juan Carlos
Posada, nuevas estaciones de Bomberos, Defensa Civil y Cruz Roja, o por lo menos, uno o
dos Centros de Comando con altos estándares de sismorresistencia y localizados en suelos
con los estudios técnicos apropiados, de tal manera que durante una catástrofe por lo
menos se garantice una adecuada dirección de las labores de rescate y la posterior
atención a la población afectada.
Tanto las autoridades municipales como muchos de los profesionales involucrados en la
prevención y atención de desastres en Medellín y el AMVA desconocen la ISDR, el HFA y
la estrategia MCR que fueron las iniciativas que motivaron el presente trabajo. Insistimos,
tal y como lo comentamos en algunas de las entrevistas, que resulta muy extraño que a
excepción de Bogotá, la única población en Colombia que adoptó la Estrategia Making
Cities Resilient fuera Suan en el Departamento del Atlántico y que en Medellín ni se
mencione el tema. Podemos suponer que detrás de esa aparente ignorancia haya una
deliberada evasión porque comprometerse con un programa de Naciones Unidas como
ese haría más difícil dilatar, como hasta ahora se ha hecho, la implementación normativa
de la microzonificación y los otros estudios técnicos que evidencian la vulnerabilidad a la
amenaza sísmica que presenta la ciudad. Ahora bien, no se pueden negar avances como la
existencia misma del SIMPAD, la elaboración de la microzonificación sísmica y los demás
estudios (aunque no tengan “fuerza de ley”), o los procesos de mejoramiento barrial,
mejoramiento de vivienda, obras de mitigación y reubicación de población en situación de
vulnerabilidad (Juan Bobo, Pajarito, etc.), también hay que resaltar de manera positiva el
profesionalismo de los Organismos de Socorro y la participación, aunque fuese tímida, de
la ciudad en el Gran Simulacro Nacional, pero cuando se trata de prevención frente a las
terribles consecuencias de un terremoto todo logro es corto y siempre se puede hacer
más.
Aunque todavía la humanidad no cuenta con métodos científicos para predecir
exactamente cuándo, dónde y con qué intensidad temblará la tierra, queremos hacer
énfasis en esto, en Medellín definitivamente puede haber un terremoto y la ciudad tanto
en lo social, lo técnico, lo político y lo institucional está mal preparada, el POT es
insuficiente e ineficaz para gestionar el riego, prima el interés económico sobre las
amenazas naturales identificadas y tanto la población como los funcionarios públicos
carecen de formación y de “cultura sísmica” que les permita minimizar las
vulnerabilidades y tener la adecuada resiliencia luego de un evento catastrófico. El
Ordenamiento Territorial, la Planeación Urbano Regional y los distintos ejercicios de
prospectiva que intentan soñar la ciudad en 15 o 20 años privilegian las mega-obras en
aras de la competitividad, el comercio, el turismo y la generación de riqueza, aspectos sin
116
duda importantes, pero dejan de lado no sabemos si de forma inconsciente o deliberada,
las transformaciones sociales, urbanas y políticas necesarias para hacer frente a la
amenaza sísmica y otros peligros de origen natural y antrópico que se ciernen sobre las
ciudades modernas.
Con respecto a los 10 aspectos básicos de la Campaña MCR (derivados del HFA)127,
podemos concluir, según cada punto, lo siguiente:
1. Establecer una organización y coordinación adecuadas para comprender y reducir el
riesgo de desastres, sobre la base de la participación de los grupos de ciudadanos y de la
sociedad civil. Forjar alianzas locales. Asegurarse de que todos los responsables sepan cuál
es su función en la reducción y la preparación del riesgo de desastres.
En Medellín se cuenta con todo el SNPAD y con el SIMPAD y éste último organizó los
Grupos Barriales de Prevención, pero tiene falencias en las labores de prevención y se ve
limitado por su ubicación dentro de la jerarquía institucional y las restricciones para la
ejecución de los recursos.
2. Asignar un presupuesto destinado a la reducción del riesgo de desastres y ofrecer
incentivos a los propietarios de viviendas, familias de bajos ingresos, comunidades,
negocios y sector público, para que inviertan en la reducción de los riesgos a los que se
enfrentan.
En efecto el gobierno local tiene programas de mejoramiento barrial y de vivienda, así
como programas de reubicación y de retorno a los lugares de origen, pero aunque cuenta
con presupuesto para la prevención, casi en su totalidad se gasta en la atención y
recuperación.
3. Mantener datos actualizados sobre las amenazas y las vulnerabilidades, elaborar
evaluaciones de riesgos y utilizarlas como base para los planes y las decisiones sobre
desarrollo urbano. Asegurarse de que esta información y los planes concernientes a la
resiliencia de la ciudad se discuten con el público y están a su disposición.
Se tienen los estudios, los datos y los mapas pero no se actualizan con la debida celeridad
ni se incluyen como obligatorios dentro del POT o demás normas municipales, en algunos
casos la información se queda entre los expertos, los privados o los académicos y no se
divulga apropiadamente. Tanto entre la población más pobre como en la más rica se
evaden los lineamientos otorgados por esos estudios técnicos, en el primer caso
simplemente por necesidad o ignorancia, en el segundo por afán de lucro u ostentación,
“el asalto a las laderas” como lo denomina la profesora Coupé.
117
4. Invertir y mantener unas infraestructuras críticas para la reducción del riesgo, como por
ejemplo, un sistema de drenaje para casos de inundación, adaptado en la medida de lo
posible para hacer frente al cambio climático.
Se hacen obras de mitigación para casos de deslizamientos y se tiene la Mesa del Drenaje
Urbano que pretende abordar ese aspecto en el PAM. EPM ha reforzado algunas de sus
estaciones pero es necesario que en esa labor se incluya a las demás redes de servicios y
demás infraestructuras vitales durante un desastre.
5. Evaluar la seguridad de todas las escuelas e instalaciones de salud y mejorarlas según
convenga.
La Alcaldía y el Ministerio de Educación tienen ese programa pero no conocemos los datos
concretos y los distintos entrevistados desconocen si eso también se está haciendo con las
estaciones de los Organismos de Socorro y de la Fuerza Pública.
6. Aplicar y ejecutar reglamentos de construcción y principios de planificación territorial
realistas y acordes con los riesgos. Identificar terrenos seguros para los ciudadanos de
ingresos bajos y mejorar los asentamientos informales en la medida de lo posible.
Los lineamientos de construcción existen, como el POT, la NSR-2010, la Microzonificación
Sísmica, los Mapas de Riesgo, etc, pero en algunos casos no tienen “fuerza de ley” o
simplemente se ignora o no hay cómo hacerla cumplir. Se han efectuado programas de
reubicación como los de Pajarito y Juan Bobo, pero dado que la ciudad no cuenta con
suelo disponible y tiene un elevado déficit habitacional, se sugiere continuar la política de
incentivos para el retorno de la población desplazada a sus lugares de origen, ello claro
está, dependerá de la situación del conflicto armado en Colombia.
7. Asegurarse de que en las escuelas y en las comunidades locales existen programas
educativos y de aprendizaje en materia de reducción del riesgo de desastres.
Legalmente las escuelas y colegios deberían impartir a sus estudiantes formación en ese
sentido, pero según no indican los entrevistados, eso no ocurre en la realidad. Sin llegar a
la paranoia, se debe inculcar en los jóvenes la conciencia de la amenaza sísmica en la
ciudad la cual va asociada a las demás amenazas señaladas en este trabajo.
8. Proteger los ecosistemas y las barreras naturales para mitigar las inundaciones, las
mareas ciclónicas y otras amenazas a las que pueda ser vulnerable la ciudad. Adaptarse al
cambio climático a través de la adopción de buenas prácticas de reducción de riesgos.
En ese sentido debe ir la revisión del POT y el respectivo PAM, pero es tema que
sobrepasa el alcance del presente trabajo.
118
9. Instalar sistemas de alerta temprana y gestión de emergencias en la ciudad y realizar
simulacros de preparación públicos periódicamente.
Allí hay logros considerables como el SIATA que ya integró algunas cámaras y las
estaciones pluviométricas de todo el Valle de Aburrá las cuales se pueden consultar en
tiempo real a través de la web y están en capacidad de enviar alertas vía correo
electrónico o celular a los organismos de socorro y autoridades responsables. También
está próximo a integrar en esa red los acelerógrafos y un radar. Falta todavía mucho en
cuanto a los simulacros, aunque ya por lo menos Medellín participó en uno Nacional, no
hay percepción del riesgo ni de la amenaza sísmica por parte de la población.
10. Tras un desastre, asegurarse de que las necesidades de los supervivientes constituyen
el eje de la reconstrucción y brindarles apoyo tanto a ellos como a las organizaciones de la
comunidad en el diseño y la aplicación de respuestas, incluida la reconstrucción de
viviendas y la recuperación de medios de vida.
La experiencia que repasamos en los diferentes desastres de Medellín y de Colombia
muestra que no en todos los casos se tiene un proceso participativo e incluyente en la fase
de reconstrucción y que con la reubicación se anulan las redes sociales y las relaciones
barriales que muchas veces constituyen el más valioso capital de las personas de escasos
recursos. Es necesario propiciar la consolidación de esas redes comunitarias no sólo por
los beneficios inmediatos que ello pueda representar, sino porque en caso de un desastre
eso incrementa la resiliencia del barrio y de la ciudad. No se recupera tan fácil una
comunidad atomizada y enfrentada como una que esté integrada y sea solidaria, en
especial en una situación en la que se han perdido todos o la mayoría de los bienes
materiales y sólo se cuenta con los vecinos y amigos para sobrevivir y reponerse.
En síntesis, sugerimos incrementar la presión de la Sociedad Civil para que en la próxima
Administración Municipal que se inicia en enero de 2012 y la cual debe realizar la revisión
del POT, se incluya la actualización y obligatoriedad de la microzonificación sísmica, la
prevención del riesgo en los programas educativos, la capacitación en gestión del riesgo a
los funcionarios públicos, así como la generación de nuevos mapas de riesgo en escala
1:5000 y la reubicación jerárquica del SIMPAD como Departamento Administrativo. Por
último y en concordancia con la inquietud inicial de este trabajo, proponemos aglutinar al
sector público, al sector privado, a las universidades y ONG, en torno a la inclusión de
Medellín dentro del Programa Making Cities Resilient de la ONU, ello supondría no sólo un
camino claramente definido para la acción y la inversión sino además, un instrumento
sólido para la supervisión de la gestión pública y del mercado inmobiliario.
119
La mayoría de los gobiernos tanto nacionales como locales no han logrado aún desarrollar
de forma coordinada y coherente acciones tendientes a la reducción del riesgo de
desastre. La estructura institucional, la legislación y las políticas para la gestión del riesgo
tienden a ser estáticas, cuando existen y la respuesta a los desastres parece no estar
incluida con la debida importancia en los planes de desarrollo. Sin embargo, parece haber
un creciente reconocimiento por parte de la sociedad, de la responsabilidad de los
gobiernos en una efectiva política de planeación e implementación de la reducción del
riesgo de desastres construida a través de procesos transparentes, incluyentes y
multisectoriales. La escala y alcance de dicha responsabilidad tanto interna como
internacional no ha sido totalmente explorada y tampoco lo ha sido el potencial de dichos
mecanismos para será aplicados al campo de la gestión del riesgo, aunque algo se ha
avanzado en Colombia, por ejemplo al hacer responsables a algunas CAR por los efectos
de las recientes temporadas invernales. Reformas en la legislación nacional, como la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, la revisión de los POT y otras tendientes a la
prevención y atención de desastres, ofrecen una oportunidad para introducir, aplicar y
monitorear mecanismos de responsabilidad en la gestión del riesgo. El acceso a la
información, especialmente aquella relativa a las amenazas naturales también puede
generar una demanda social de tal manera que cada gobierno se vea en la obligación de
enfrentar dicho problema de manera integral al incluir simultáneamente los procesos de
urbanización informal, la degradación ambiental y la pobreza en sus políticas de gestión
del riesgo. La participación de las comunidades y los habitantes locales en el diseño e
implementación de los programas de gestión del riesgo es una práctica que ha
demostrado su utilidad como lo resalta la profesora Coupé en sus investigaciones, aunque
hay que reconocer que la adopción de ese sistema aún está lejos de ser ampliamente
aceptada. Tampoco se destinan suficientes recursos para que los gobiernos locales
implementen programas de reducción del riesgo. Puede decirse entonces que Medellín ha
logrado importantes avances en la gestión del riesgo con respecto a otras ciudades de
Colombia u otras ciudades del mundo con similar tamaño y riqueza, pero su capacidad de
respuesta y recuperación frente a un evento catastrófico aún está por ser puesta a
prueba, probablemente no con los mejores resultados para sus habitantes.
120
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