garcis contreras, julissa. 2006. la participacion indigena en las politicas publicas

7/24/2019 GARCIS CONTRERAS, Julissa. 2006. La Participacion Indigena en Las Politicas Publicas.

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FACULTADLATINOAMERICANADE CIENCIAS SOCIAL

SEDEACADMICA MXICO

LA PARTICIPACIN INDGENA ENPOLTICAS PBLICAS:

EL CASODE LOSFONDOS REGIONALES INDGENAS

EN EL DISTRITO FEDERAL

JulissaGarcaContreras

DIRECTORA: DRA. MARA LUISA TORREGROSA

Tesisparaoptar al grado de Maestra en Ciencias Sociales

XVPromocin2004 - 2006

Seminario detesis:procesosproductivos

MEXICODF, 14 DEJULIODE 2006

Esta Tesisfue realizada con el apoyo del Consejo Nacional deCiencia y

Tecnologa (CONACYT)


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NDICE

Tema

INTRODUCCIN

CAPTULOI

LA NATURALEZA DEL PROBLEMA

1.1Elproblema

1.2 Relevanciaprcticadel tema

1.3E lobjetivode investigacin

1.4 Pregunta de investigacin1.5La hiptesisdelestudio

1.6Metodologa: exploracin analticadel Programa Fondos Regionales Indgenasen

elDistritoFederal

1.6.1 Disponibilidad de losdatos

1.6.2 Universo delestudio

1.6.3 Diseomuestral

1.6.4 Diseoparalaexploracindel programaFRI.

a) Elefectodel programaFRI

b)Anlisisde los beneficiarios ,

c) Anlisisde laparticipacinciudadana

1.7 Aportaciones delcaptulo

CAPTULOII

CONCEPTUALIZACINDEL PROBLEMA: UNA PROPUESTA TERICA

2.1La polticasocial

2.1.1La construccinde unconcepto:tapolticasocial

2.1.2 Modelosdeanlisisde lapolticasocial

2.2 Institucionalismo: un acercamiento alanlisisgubernamental.

2.2.1 Instituciones: unadefinicin conceptual


3/245

2.2.2Elentramado de las organizaciones gubernamentales ....

2.2.3Losprocesosdeaprendizajeen las organizaciones gubernamentales

2.2.4Losprocesosde cambio en las organizaciones gubernamentales

2.3 La apertura de la administracin gubernamental a travs de las polticas

pblicas

2.3.1Innovacin:democratizando a laadministracin pblica

2.3.2Unacercamientoalconceptodepoltica pblica

.2.3.3Gnesisde laspolticas pblicasy su campo deaccin

2.4 Aspectosgeneralesde laparticipacinciudadana

2.4.1 Conceptualizacin: participacinciudadana

2.4.2Losejesde laparticipacinciudadanaa) Elejedemocrtico

b) Eleje del desarrollo

c) Eleje de toma dedecisiones

2.4.3 Condicionesparaundiseoparticipativo

2.4.4La Participacinen ladefinicinde laspolticas pblicas

2.5 De laorganizacina laaccincolectiva

2.5.1 Conceptualizacinytiposde organizaciones2.5.2Laestabilidad en las organizaciones:cooperacinycohesin.

2.5.3Elpoder en las organizaciones

2.5.4Ladependencia de recursos en las organizaciones

2.5.5Aprendizajeen las organizaciones

2.6 Aportaciones delcaptulo ,

CAPTULO m

TSTOTTTJETX~CUESTINr DE LASPOLTICAS

SOCIALES

3.1 Contextointernacional:laspolticassocialesenAmrica Latina.

3.1.1 Del racionalismo al pluralismo integrativo

3.1.2La participacincomoaccindel Estado


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3.1.3Elbalance de la estrategiaparticipativa.

3.2 La poltica indigenista mexicana: una configuracin que emerge entre dos

visiones

3.2.1Elmovimiento indgenaysu crticaa lapolticaindigenista

3.2.2La Polticaindigenistamexicana:las acciones gubernamentales.

3.4 aportaciones delcaptulo

CAPTULO IV t

EL ANLISIS DELPROGRAMA FONDOS REGIONALES EN E L DISTRITO

FEDERAL

4.1 Unavisin gubernamental del modelo administrativo en la CDI-DF: cambio o

permanencia?.

4.2 Un acercamiento a los casos en estudio: el surgimiento de los Fondos Regionales

IndgenasdelDF.

4.2.1 Antecedentes de los integrantes del Fondo Regional Quiaubchiuhqueh

"Hacedores delluvia"A.C.

4.2.1.1Pertenenciacomunitariaatravsdevnculosdereciprocidad.4.2.1.2Origenlaboral

4.2.1.3 Primer acercamiento de las Organizaciones Indgenas al Fondo

Regional

4.2.1.4 OrigendelFRQ.

4.2.2 Antecedentes de los integrantes del Fondo Regional Cualli Otli "buen

camino*'A.C.

4.2.2.1Motivos de lamigracin

4.2.2.2Vnculosdereciprocidadcon la comunidacfcle origen.

4.2.2.3Origenlaboral

4.2.2.4Proceso yconsolidacinde un colectivo indgenaenValledeChalco

Solidaridad.


5/245

4.2.2.5 Primer acercamiento de las Organizaciones Indgenas al Fondo

Regional

4.2.2.6 Origen Fondo RegionalCualli Ot A. C.(FRCO).

4.3 Dinmicaorganizacional: interrelacin entre los miembros para la consolidacin

del Fondo Regional

4.3.1 E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh(FRQ).

43.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli(FRCO)

4.4Estructurasdeparticipacin: eleccinde los integrantes parael Consejo directivo,

las Comisiones y losDelegados

4.4.1 Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh(FRQ)

4.4.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli .'.4.5Actuacinde la estructura delFRI:Asambleas Generales

4.5.1E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh

4.5.2E lcaso del Fondo RegionalCualli Otli

4.6E lpapel de losseguimientosa las organizaciones indgenasdel Fondo

4.6.1E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh

4.6.2 E lcaso del Fondo RegionalCualli Otli

4.7 Normas grupalesimplcitasyexplcitasen el Fondo Regional4.7.1 E lcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh

4.7.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli

4.8Distribucinde recursos

4.8.1 Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh

4.8.1.1Elaboracinde los proyectos

4.8.1.2Requisitosparalaaprobacinde los proyectos

4.8.1.3Proceso dedictaminacinde los proyectos

4.8.1.4Distribucinde recursos a las organizaciones

4.8.1.5 Revolvencia de los recursos: capacidad de pago de las

organizaciones delFRQ.

4.8.1.6Posibilidades de otrotipode financiamiento entre los miembros del

FRI.


6/245

4.8.2 Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli

4.8.2.1Elaboracinde los proyectos

4.8.2.2Requisitosparalaaprobacinde los proyectos

4.8.2.3Dictaminacinde los recursos

4.8.2.4Distribucinde recursos a las organizaciones

4.8.2.5Revolvencia de los recursos

4.8.2.6Estrategiasparael cumplimiento del financiamiento.

4.8.2.7Utilidad de los recursos....

4.8.2.8Posibilidades de otro tipode financiamiento en los miembros del

FRI

4.9 Efecto delFRIsobre el desarrollo productivo de las organizaciones4.9.1Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh

4.9.1.1Tipo de proyectos productivos implementados en el FRI.

4.9.1.2Gradodeespecializacinde los integrantes

4.9.1.3Capacitaciones de los integrantes delFRI

4.9.1.4Conformacin de la estructura de trabajo en las organizaciones del

FR I ;

4.9.1.5Eldesarrollo de los proyectos productivos.4.9.1.6Influencia de los proyectos productivos paramejorar el nivel de vida

en los actores participantes

4.9.2Elcaso del Fondo RegionalCualli Otli

4.9.2.1Tipo de proyectos productivos implementados en elFRI.

4.9.2.2Gradodeespecializacinde los integrantes:

4.9.2.3Fortalecimiento a los proyectos por mediode capacitaciones a los

integrantes delFRI

4.9.2.4Conformacinde la estructura de trabajo en cadaorganizacin

4.9.2.5Eldesarrollo de los proyectos productivos

4.9.2.6Influencia de los proyectos productivos paramejorar el nivel de vida

en los actores participantes

4.10 Medida en que se alcanzan los objetivos delFRI

4.10.1Elcaso del Fondo Regional Quiauhchiuhqueh.


7/245

4.10.21casodel Fondo RegionalCualli Otli

4.11Percepcinde las organizaciones: ques el FRI?

4.11.11casodel Fondo Regional Quiauhchiuhqueh.

4.11.21casodel Fondo RegionalCualli Otli

4.12 Recomendaciones al Fondo

4.12.1Elcasodel Fondo Regional Quiauhchiuhqueh.

4.12.2Elcasodel Fondo RegionalCualli Otli

4.13 Aportaciones delcapitul

CAPITULO V

REFLEXIONES FINALES

5.1 Balance del ProgramaFRI

5.2Confrontacinde laHiptesis

BIBLIOGRAFA


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1

INTRODUCCIN

La polticaindigenista mexicana ha experimentado grandes cambios,desdelacreacindel

Estado de bienestar hasta la conformacin del Estado descentralizador, hechos que

implicaronunatransformacinen laredenicindeltamao,del quehacer, de susalcances

y limites,modificando laorientaciny magnitud de las acciones destehacia la sociedad.

Esta metamorfosis del Estado se sostuvo, porque durante el desarrollo de la poltica

indigenista,seplante lafaltade resultados relevantes de la accin pblica dirigidahacia

losgruposindgenas.

Deestose desprende qula inexistentevinculacin entre lasnecesidadesplanteadas por

las organizacionesindgenasy las acciones gubernamentales? pudo haber sido el elementoquedesembocen los pobres resultados, instrumentados atravsde los diversos programas

vinculadoshaciaestesector. Estoquedreflejado en larespuestaque diversos gobiernos

dieronal problemaindgena,pues, laaccin indigenistafuedelimitadaa un instrumento de

combate a la pobreza, que no fomento la participacin de este sector social para la

consolidacin de su desarrollo. La redefinicin de las polticas gubernamentales, fue

necesaria en gran medida porque los programas y/o proyectos construidos afuera de las

comunidades e impuestos desde arriba, haban sido abandonados por la poblacinbeneficiaria,ya que no aliviaban los problemas de sulocalidady pocotenanque ver con

sus necesidades. Esto provoc que el Estado, aunque an mantiene el papel rector,

comienza la transferencia de recursos y poderes hacia la sociedad, es decir, cambia el modo

de su intervencin. La sociedad comienza a fortalecerse y con gradualidad comienza a

asumir las funciones sociales que le son transferidas, este proceso es estructural no

automticoyanestaen marcha.

En este contexto, el debate acerca de la participacin ciudadana ha cobrado mayor

importancia,pues se encuentra en el contexto de lareivindicacin de los valores de la

democracia y elpluralismo,as como en el cuestionamiento de laspolticasdel Estado de

bienestar. En esa medida, la discusin sobre laplausibilidad de la participacin como

instrumento de la gestin pblica exitosa se inscribe dentro de las posibilidades de

redisearlapolticasocial(Arellano,1999:92).Enestesentido, se handiseado,impulsado


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2

e implementado diversos programas de desarrollo social que parten del supuesto de que la

participacinorganizada es sustantiva para el verdaderoxitodeestosprogramas sociales,

escapandode las lgicasestrictamente asistenciales. Esto, ha establecido un cambio tanto

en los enfoques de aplicacin de programas y proyectos gubernamentales de diversas

secretaras,como en el campoacadmico;se han avocado adefinir alaparticipacin, como

un componente fundamental para el xito de los programas, pues permite inscribir

fluidamentelosobjetivosde los programas en la especificidad de la realidad local; viabiliza

quelosproyectos operenadaptndosea la misma y no a la inversa.

El programa de Fondos Regionales Indgenas (FRI) no escapa a esta tendencia y

formalmenteincorpora a laparticipacin como uno de sus componentes fundamentales,tanto en eldiseocomo en suimplementacin,puesto quedesdesusbasesprogramticas,

define la inclusinde las organizaciones al programa FRI, a travs de un esquema de

participacin democrtico, mediante un modelo organizativo para su operacin. La

participacin de la poblacin en la definicin y ejecucin de los programas

gubernamentales es parte esencial de la nueva forma de relacinentre la sociedad y el

gobierno, para as precisar acciones que respondan a las necesidadesde aquella, y para

garantizarla realizacinoportuna deloprogramado.

En la perspectiva de favorecer lapropensin a participar se hace necesario no slo la

existenciade instrumentos e instituciones que la favorezcan, sino de procesosflexiblesque

permitanel acomodo de diversas circunstancias y contextos delcolectivosocial.El anlisis

de un programa deeste tipo, nos permitir conocer el verdadero impacto que tiene un

esquemaparticipativoen el mejoramiento de las condiciones devidade las organizaciones

participantes y en el nivel de co-administracin alcanzado entre autoridades y

organizaciones.

Enel primercaptulo,se presenta el problema deinvestigacin,explicando elobjetivodel

estudio y el supuesto en el cual se sustenta. En el segundo captulo, sehaceun recorrido

entre los principales componentes tericos que contribuyen a explicar las principales

relaciones analticas en que se sustenta la investigacin. El tercer captulo, muestra los


10/245

3

principalesestudios que se han emprendido enAmricaLatinapara comprender la nueva

visin desdela que se implementan los programas pblicos, para comprender cmo se

dieron estoscambios enMxico, apartirdel recorrido realizado a travs de la poltica

indigenista; en el cuarto captulo se presenta la metodologa utilizada para abordar el

estudio decasoy en el quintocaptulo,se realiza elanlisisde dos Fondos Regionales

Indgenasque trabajan en elDistritoFederal.En el sexto yltimo captulo,se presentan las

conclusiones y recomendaciones que permitan coadyuvar a laconsolidacin del programa

Fondos RegionalesIndgenas.

CAPTULOI

LA NATURALEZA DEL PROBLEMALafinalidaddelpresentecaptulo,es dar un panorama general del problema deestudique

se plantea en la investigacin del programa Fondos Regionales. De tales implicancias

analticas,se permite elsurgimientode los objetivos de lainvestigacin,como unejesque

contribuyena lacomprensinde los mecanismosparticipativos;para dar luces acerca de la

interrelacinde los integrantes en laresolucinde lasproblemticasque enfrentan. Eneste

sentido,searticulalahiptesis,apartirde lacual,se busca ante tododirigirelanlisisdel

programa en diversos niveles, es decir,desde la cpula gubernamental a travs de la

actuacinde losagentesgubernamentales encargados de lainstrumentacindel programa,

para llegar a la interrelacinde las organizaciones incorporadas al FRI con laCD-rea

Metropolitana,yconcluiren los efectosrealesque tiene el programa en las condiciones de

vidade losmiembrosde las organizaciones.

De tal manera, que la estrategia metodolgica busca sentar las bases para aportar

explicaciones respecto a los principales factores que inciden sobre la hiptesis, para

conocer y valorar elnivelde logros alcanzados en el programaFRI, sedelimitael campo

de estudio a los integrantes de lasorganizacin,puesapartirde supercepcinsearticularn

loslogroso retrocesos que se han encontrado durante suinstrumentacin.

1.1Elproblema

Si partimos de que la presencia estatal en Mxico, ha centralizado sus acciones, y ha

mantenido un excesivo protagonismo institucional en la conduccin de los programas


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4

destinados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin indgena del pas.

Encontraremos -de hecho, lo haremos si damos un vistazo a la historia del Instituto

Nacional Indigenista (INI)-, que la dinmica institucionalprocre mecanismos que se

traducanen el desarrollo demetasfijadas centralmente, y que respondan -y en algunos

casos continan respondiendo- a objetivos generales; de esta forma las instituciones

generaron intereses propios en cuanto al desarrollo, que pasan por encima de las

necesidadesydemandasespecificas de los grupos indgenas.

Basta recordar elesquemaoperativo delcrdito supervisado que otorgabaBANRURALy

la rigidez en su oferta crediticia regional, que obedeca a metas institucionales de

-......habilitacin yproduccin, sin considerar las decisiones del productor sobrequ y cmo

cultivar, ni los requerimientos crediticios y las posibilidades de su organizacin

(Gordillo,1995:330).

Establecer una nueva relacin entre las instituciones gubernamentales y las organizaciones

indgenas implica necesariamenteuna descentralizacin que redistribuya los poderesde

decisin, al incorporaresquemasque permitan la"participacin real" de los productores

indgenasen la estructura organizacional de las institucionesestatales.Se trata de un saltoen la capacidad autogestionaria de susprocesosproductivos,sustentadaen unamaduracin

y diversificacin de sus formas organizativas. El desarrollo y consolidacin de las

organizaciones indgenascomoagentesde cambio, requiere tanto de suparticipacinen la

definicin y conduccinde los distintos programas sociales que les son destinados, como

de un ambientepropiciopara que atendiendo a sus condiciones regionales y a susintereses,

encuentren la mejor forma de incorporarse a un nuevo modelo de desarrollo.

Tales elcasodel programa deFondosRegionalesIndgenas (FRI),que constituye una de

lasestrategiasque buscan consolidar el desarrollo de las organizaciones indgenascon un

modelo deco-administracin, enmarcado en un procesoparticipativoquebusca antetodo

posibilitar a las organizaciones indgenas de poder de decisin en cuanto al tipo de

proyectos a realizar y la cantidad derecursosadistribuirencadauno. Los objetivos de los

FRIson:


12/245

5

Promover que las comunidades u organizaciones conduzcan su propio desarrollo;

fortaleciendoo promoviendo procesos organizativos quepropicienlaparticipacin

social,y

Promover proyectos productivos que capitalicen a las organizaciones y/o

comunidades indgenas: financiando proyectos rentables y sustentables, que

impulsenladiversificacinproductiva,eleven laproductividad;generando empleos;

evitandolaconcentracinde recursos del Fondo Regional en organizaciones que

:. tengan acceso a otras fuentes definanciamiento;y beneficiar al mayor nmero

posibledeindgenas.

Los FRI, inician un proceso tendiente a transferir a las organizaciones desde laadministracinde los recursos,hastaladeterminacin deltipode proyectos que se deben

apoyar, los plazos de recuperacin de las inversiones, latasade inters de los crditos

otorgados, y laevaluacinde los proyectos. Se trata de trasferirles eldiseo,laplaneacin,

yla programacinde sudesarrollo(Espinosa,1997:347-354).

Para la seleccin de los proyectos productivos, las comunidades u organizaciones que

formanparte de losFRInombran un delegado cada una, ystosconstituyen una Asamblea,que nombra un ConsejoDirectivo, y comisiones de finanzas,tcnica,de evaluaciny los

vocales de contralora social;adems el Consejo cuenta con un secretario tcnico.Las

comunidades u organizaciones presentan al ConsejoDirectivo,propuestas de proyectos, el

cualluego de analizarlos presenta suopinina la Asamblea, y sta decide culesde las

propuestas habrnderecibirfinanciamientodelFRI,ydespuslas propuestas son llevadas

a laDelegacincorrespondiente dela ComisinparaelDesarrollode los PueblosIndgenas

(CDI)para ser dictaminadas para suaprobacino rechazo. Enestecontexto, larentabilidad

de un proyecto es una parte esencial para los propsitos de los FRI, para propiciar la

capitalizacin, donde las formas, plazos e intereses asociados a la recuperacin, y la

distribucindel recurso, sondefinidosporel FRIcorrespondiente.

Durantesu desarrollo, el ProgramaFRIha tenido un seguimiento exhaustivo, por parte del

INI -ahora CDI-, en el ao de 1991, se tena el primer concentrado nacional de la


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6

Evaluacindel Programa Fondos Regionales deSolidaridad(actualmenteFRI). Adems,la

Subdireccin deOperacinyDesarrollodesdeel ao 1992, arrojo los primeros resultados

alcanzados por los Fondos Regionales deSolidaridad(actualmenteFRI).Para1997, el INI

y SEDESOL realizaron otra evaluaciny en el ao 2000, Barrn Prez llevoa cabo el

seguimientodel programaFRIen elestadode Chiapas1. Como biensealaAraujo Monroy

(2001:33), los dos ltimos documentos de evaluacin mencionados coinciden en

recomendar "un replanteamiento total del programa FRI,desde su revisin filosfica,

definicin de objetivos,metas y,propsitos, hasta las formas de participacin de las

organizaciones y comunidades indgenas y del INI". Adems, en las evaluaciones

realizadas slose considerabael nmerode proyectos de cadaFRIo de integrantes tanto en

las Asambleas como en cada una de las Comisiones, sin tomar en cuenta los procesos deintegracincreadosentre los integrantes quepodancontribuira fortalecerelprograma.

Ante este panorama, es fundamental centrarse en el proceso de "inclusin" de las

organizaciones indgenas incorporadas en el programa FRI,puesapartir de sunivel de

participacinse puededelimitarel modelo deorganizacin creado, y en consecuencia ser

posibleanalizar losavancesy lasproblemticas,de cadaFRI.Enesteproceso, queda claro

que el programaFRIconstituye un acercamiento a la nuevaadministracin estatal que esco-administrada entre losagentesgubernamentales y los beneficiarios de los programas

pblicos, su estudio permitir, por un lado, encontrar los alcances y limites de la

participacin, y por elotro, conocer el efecto en las condiciones de vidade los grupos

implicados.

1.2Relevanciaprcticadel tema

Uno de los principales mritos de los estudios hasta ahora realizados en cuanto a la

participacin ciudadanaes el haberdelimitadolas principales condiciones y limitaciones

que le permiten su cabalimplementacin. Cunill(1997)estableciun mapa de experiencias

departicipacinciudadana, donde enmarca losprincipalesresultados que se han encontrado

enAmrica Latina,y uno de sus descubrimientos ms importantes fue ladescripcindel

1 Los resultados encontrados en cada una de las evaluaciones, ser desarrollado en el captulo II I de stetrabajo.


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7

marco legal y lasnuevasmodalidades que surgen entre losindividuosy el Estado cuando se

busca la institucionalizacin de nuevas prcticas administrativas que permitan la

incorporacinde laciudadanaen actividades que tradicionalmente realizaban losagentes

gubernamentales.

Cunill,apartirdelanlisisde laparticipacinciudadana, investiga laformaen que ciertos

sectoresde lavidasocial son impactados por nuevosmbitosque permiten lainclusinde

la ciudadanaenasuntosquetradicionalmentese tratabandesdela esfera gubernamental. El

mtodo que utiliz le permite encontrar diferencias en el grado de incorporacin de la

ciudadana, determinndoloprincipalmente por la apertura deesquemasparticipativos en

las actividades que tradicionalmente desempeaba el gobierno unilateralmente. Sinembargo, no logra enmarcar cabalmente las interrelaciones entre la esfera gubernamental y

laesfera social,puesnicamentesecentren lainstitucionalizacinque en diversos marcos

legales y en diferentes mbitos (nacional, regional y municipal), se le ha dado a la

participacin ciudadana enAmrica Latina.Con todo, nos otorga luces para evaluarla e

impulsarla.

Ziccardi(1997) yMeja

2

(2003), delinean una metodologapara evaluar eldesempeodelas acciones gubernamentales, y toman a laparticipacinde laciudadanacomo un eje para

enmarcar el buen funcionamiento de los programas sociales. Sin embargo, nollevarona la

prctica laaplicacinde su propuesta, y por tanto, no pudo ser contrastada con la realidad

social.

Delos estudios, donde se han analizadocasosempricosque han explorado losprocesos

participativos,encontramos aBichmann,Rifkin y Shrestha (1989), quienes apartirde un

estudio en Nepal, cuyo objetivo era evaluar la participacin de la comunidad en los

sistemasde salud, desarrollan unmetodologa muytil para que los administradores en

salud,tuvieran un descripcinde laparticipacin en su programa y se sentarn lasbases

2 Meja sebasatotalmente en las aportaciones deBichmann,Rifkiny Shrestha (1989),para laconstruccin delapropuesta que desarrolla para evaluar la participacin.


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8

para suconsolidacin,centrando elmtodoen el proceso de cambiomsque en ellogroo

anlisisde unniveldeterminado departicipacinen el programa.

Hayestudios que muestranmetodologasen "seguimientos yevaluacinparticipativos"que

consideran a laparticipacinde laspersonasfundamental para elanlisis e interpretacin

de los cambios en los procesos dedesarrollo,estopuede observarse en el trabajo de Estrella

(2000),donde se analizan diversas experiencias que atraviesan distintasreas, incluyendo

agricultura, silvicultura, manejo de los recursos naturales, desarrollo comunitario.Sin

embargo, apesar de considerar en las experiencias analizadas la interrelacin entre las

comunidades u organizaciones con las autoridades gubernamentales que le dan sustento a

losprogramas, las estructurasutilizadaspara el seguimiento y laevaluacinse basan en lofundamental,en un enfoque que satisface lasnecesidadesadministrativasy quehacepoco,

enrealidad,parapromoverenfoques que favorezcan elanlisisdelniveldeparticipacinde

losmiembros.Contodo, proporcionamarcos que puedenservirparaflexibilizarseyutilizar

estametodologaen cadacasoconcreto.

Lostrabajos desarrollados por Font(2001),Ziccardi(2004),CESEM(2000),CAM(2001),

Ramrez(2001),plantean losaspectospositivosde lainclusinde laciudadana,loslimitesylaformadeincentivarla,apartirde diversasmetodologas;coincidiendoen queapesarde

que las autoridadespblicastengan un fuertecompromisocon laparticipacin,las propias

debilidades de la sociedad influyen en la pobreza de las experiencias participativas3.A

partirde los estudios empricosque realizaron enAmrica Latinay en algunas partes de

Europa, encontramos que se insta a las administradores locales adoptar estrategias de

desarrollo sostenible que cuenten con laparticipacin de las comunidades locales, pero

3 Adems, la participacin no siempre es algo deseable; en algunas ocasiones, puede encubrir formas deexplotacin. Segn Schbeler, "la participacin es una carga injusta. Para los habitantes de bajos ingresos,con servicios deficientes, puede no ser claro porqu deberanparticipar en procesos de desarrollo auspiciados

por el gobierno. Los habitantes de zonas de bajos ingresos trabajan largas horas en diversos empleos paraintentar hacerse un camino.Por qu, entonces, deberan contribuir con tiempo, esfuerzo, trabajo y dineroadicional para el desarrollo de sistemas de infraestructura local que el gobierno ha sido incapaz de

proporcionarles? Puede esto justificarse considerando que la provisin de servicios de infraestructuraadecuadosparareasde ingresos medios y altos no requieren esfuerzos participativosadicionales o aportes delos residentes?". Tanaka, Martn (2001), Participacin popular en polticas sociales. Cundo puede serdemocrtica y eficientey cundo todo locontrario, Institutode Estudios Peruanos, Per, p.12-22.


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9

cuando detallan los contenidos que debenincluirdichasiniciativas,noexplicitanlos modos

para articular losprocesosparticipativos;por tanto, noextraa que las respuestasde las

instituciones gubernamentales a dicha iniciativapresenten una notablevariacinen cuanto

a formas, contenidos e intensidades.

Ensuma, larelevanciaprctica deltemajustifica sueleccinpor las siguientes razones:

Mltiplesautores(Cunill,1997;Ziccardi, 1997; AguilarVillanueva, 1992;CESEM,

2000) hansealadola importanciaacrecentadade losprocesosparticipativos,pues

permiten direccionar los programas y proyectos hacia el logro de su misin,

objetivosy metas, apartirdela comprensinde sus resultados.

En el campoacadmico (Caruso, 2004;Ziccardi, 2004),tambinse ha enfatizadoque an faltan evaluaciones ms amplias insertas situacionalmente y con la

capacidad de reconocer limitaciones y aciertos de laparticipacinde laciudadana

en programas pblicos. Por consiguiente, ser de indudable valor el realizar el

anlisisy evaluaciones departicipacin.

El analizar el programaFRI,en un contexto como el deMxico,donde sudisciplina

fiscal le impone presupuestos particularmente restringidos de recursos para la

atencin de los problemas vinculados a la pobreza y el desarrollo social, espertinente, debido al riesgo que implica no emplearlos en forma totalmente

satisfactoria por lafaltadeinformacinque retroalimente el proceso degestin.

En el estudio de ladistribucinde recursos otorgada a los programas sociales, se ha

demostrado que sepuede gastarmucho y mal,puesel incremento delgastosocial

no se traduce automticamente en un decremento de la magnitud de la pobreza o

mejoras en el bienestar de lapoblacin(Cohen,2001:9).

Lapresente investigacin, buscaconfigurar unesquemaanaltico que permita encontrar

cmo es la participacin, msall de cmo debera ser, con a finalidad de utilizar las

aportaciones que han sidoplanteadaspor diversos autores4, como un medio para estudiar al

Programa FRI, realizando una caracterizacin que permita contribuir al anlisis de las

interrelaciones entre losagentesgubernamentales y las organizaciones indgenas.

4 Esto serdesarrollado con mayor detenimiento en elcaptulo IIdelpresentetrabajo.


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10

1.3Elobjetivo deinvestigacin

Elobjetivogeneralde la investigacin, queddefinidode la siguiente manera:realizaruna

exploracinde la situacin queguarda laimplementacinde los"FondosRegionales

Indgenas" en el Distrito Federal y proponeralternativas que coadyuven a su

consolidacin.

Paraellogrodelobjetivogeneralprevio,se plantearon a su vez, los siguientes objetivos

intermedios:

> Analizar las evaluaciones realizadas en otrosestadosde laRepblica Mexicana a

los FRI, los mtodos empleados y los actores participantes, as como tambinidentificarlos problemas enfrentados.

> Analizarel marcoinstitucionaly degestindel programaFRI,para identificar los

procesos administrativosy organizacionales.

> Conocer el resultado alcanzado por el apoyo otorgado atravs delmicro-crditoa

losproyectosproductivosbeneficiariosdelprogramaFRI.

> Estimar el aprendizaje, alcanzado por los beneficiarios del programa, atravsde las

capacitaciones que ha otorgado la Comisin para el Desarrollo de los Pueblos

Indgenas.

> Analizar el grado de inclusinde los beneficiarios al programa delimitando sus

nivelesdeparticipacinenelmismo.

5* Conocer si existen cambios en elniveldevidade losbeneficiarios,ocasionados por

eldesarrollo de sus proyectosproductivosque fueron apoyados porel FRI.

1.4Preguntadeinvestigacin

Si se acepta que la participacin ciudadanadebe gravitar en los procesos de

democratizacindel Estado, entoncesdebeimplicarlaposibilidadde que aquel rectifique

decisiones y desarrolle acciones que respondan a los intereses de los sujetos sociales

implicados.Teniendo esto en mente, en esta investigacin.se pretende responder a los

interrogantes referidos a: existen en nuestra sociedad condicionesrealespara queestos

procesos tengan cabida?, Constituyen una va posible para el perfeccionamiento de los


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programas sociales en todos susmbitos?, quesmsimportante asignar con eficacia los

recursos de losFRIo sedebesacrificar laeficienciabuscando que los grupos beneficiarios

participen directamente en la asignacin de los recursos an cuando esto conlleve

ineficienciasen el trayecto?, es decir,quesprioritario, ellogrode la eficiencia o generaruna cultura de participacin democrtica?. Esto nos lleva a analizar cul ha sido el

esquema de participacin impulsado en los FRI?, y si ha contribuido a que las

organizaciones tengan un papel relevante en la toma de decisiones en materia de proyectos

productivos?; o bien, si los ciudadanos continan subordinados a las autoridades

gubernamentalesvale lapena mantener programas queimpulsenesquemasparticipativos?.

Por tanto, la pregunta en la que se inserta la investigacin,para responder en un terreno

preciso es: Cul ha sido la influencia del diseo de participacin ciudadana

implementadocon elprogramaFRI, enelniveldevidade lasorganizaciones indgenas?

1.5La hiptesisdel estudio

Enel marco de lapolticas pblicas,se mantiene el supuesto de que laparticipacines un

elemento prioritario, destinado a contribuiral fortalecimiento y desarrollo de proyectos

sociales con resultados eficaces para la superacin de problemas durante su

implementacin. Laparticipacinde los beneficiarios de programas, se relaciona con la

necesaria cooperacininterorganizacionalEstado-Sociedad civily lageneracindel capitalsocial, basado en la confianza interpersonal, la capacidad de asociacin, la conciencia

cvicay los valores ticos.Apartirde la existencia de gobiernos tanto nacionales como

regionales, que han innovado su estructura administrativa a una que fomenta la co

administracin por medio de estructuras de tipo participativo, se puede dotar de mayor

eficacia la implementacinde laspolticas sociales al canalizar lasdemandaspriorizadas

porlapropia comunidad,detalformaque se mejora laasignacinde los recursospblicos.

Considerando ladelimitacinanterior, se propuso el desarrollo de una investigacin que

analice el siguiente supuesto: El programa FRI contiene un modelode accin

institucional quefomenta la gestin participativo de los beneficiarios, esto provoc

efectos diferenciados en elniveldetomadedecisionesde lasorganizaciones indgen

participantesyenelniveldevidade losmiembros.


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Dichasituacin,seexplicaporsupuestosde diversandole,entre los que destacan:

-Los procesosparticipativosproducen efectos tanto a las instituciones como en los grupos

beneficiariosde los mismos produciendo nuevas dinmicasdeinteraccinentre los gruposde ciudadanos y los servidorespblicos.

- Las organizaciones indgenas tuvieron libertad para elegir si deseaban integrarse al

modelodeaccin institucionaldelINI(actualmente CDI) que fomentaba la creacindel

Fondo Regional Indgena. Aunque el modelo de gestin participativa, es decir, las

funciones que deban desempear los miembros alinteriordel Fondo Regional, si fueron

impuestas a las organizaciones.

-En las organizacionesindgenasque se encuentran en elDistritoFederal, encontramos dos

tendencias: 1) las que se encontraban articuladas,fimcionabansolamente como grupos de

trabajo familiares, encaminados al proceso productivo; 2) las que se encontraban

desarticuladas, se conforman por grupos que ni siquiera trabajaban algn proyecto

productivo,porque se dedicaban a otras actividades laborales. Esto se explica porque el

programaFRItiene unainfluenciadiferenciada, ya que cada uno de los miembros de las

organizaciones indgenastiene unaformade trabajo precedente y eso se manifiesta en el

proceso de toma de decisiones.

-Las organizaciones que se encuentran en cadaFRIpueden determinar su funcionamiento

a travs de su Reglamento Interno, en el que se delimitan las Comisiones, derechos y

obligaciones de los miembros. Con todo, el proceso organizativo se puede encontrar

dominadopor: 1) los expertos, es decir, losasesorestcnicos,que se encuentran trabajando

en el Fondo Regional; 2) integrantes que por su posicin estratgicamantienen elcontrol

delproceso deinformacin,y laproporcionana cuenta gotas altotalde los integrantes.

- Laaprobacinde los proyectos al interiorde cada FRI, se ha dejado en manos de las

organizaciones, y no existe un excesivocontrolde laCDI- Delegacin reaMetropolitana;sin embargo, en el proceso de "dictaminacin" de las propuestas que el FRI tiene de

proyectosproductivos,poco pueden hacer las organizaciones indgenascuando una de sus

propuestas es rechazada por laComisinde expertos y funcionarios de laCDI.

- Elfinanciamientoque requiere cada organizacin indgena, es determinado por el FRI,

dependiendo de lasnecesidadesespecificas que se delimitanen cada proyecto. Empero,


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despusdel proceso dedictaminacinpuedensufrir recortes presupustalesque ocasionan

elfracasodelosproyectos.

-ElFondo,promueve lacapacitacinde dos formas: 1) atravsde laCDIse incorporaban

a cursos; 2) han desarrollado convenios con instituciones pblicas para capacitar a los

integrantes del FRI. Sin embargo, an no cuentan con la capacidad econmica y

administrativapara dar capacitacin especifica para lasnecesidadesque se presentan en

cadaproyectoproductivo.

- La apropiacin individual ha prevalecido sobre la propiedad comn, lo que no ha

impulsado el sentido social del programa, por tanto continua siendo un Fondo de

transferenciade recursos,en vez de un mecanismo que fomente un mejorniveldevidaen

losintegrantes de las organizacionesindgenas.

Analizar laparticipacin ciudadana en las polticas pblicas, significa aproximarse a la

dinmica que emerge entre las institucionespblicas y las organizaciones indgenas.Es

decir,la esfera en la que se constituye el programa deFRIy el lugar donde se desenvuelve

la accin pblica.Lacuestinque emerge para marcar latrayectoriade ladiscusines en

suma,las preocupaciones quemotivanesteestudio, las cualesgiranen torno a dos ejes: a)

la innovacin institucional enmarcada por el impulso de la participacin de las

organizaciones indgenasen el programaFRI;b) los efectos de tales sistemas de gestin

participativaenel niveldevidadelosparticipantes.

En todo caso, elanlisisde la estructura del programa Fondos Regionales Indgenasnos

permitir encontrar una conceptualizacin operativa del papel de las instituciones

gubernamentales en laconsolidacinde laparticipacin ciudadana. Cuando a menudo se

supone que los procesos dedescentralizacindel Estado llevan necesariamente a que los

programas de desarrolloseanms efectivos. Sin embargo, hay poca evidenciaemprica

acerca de la capacidad real del programaFRIpara asegurar mejores y mayores beneficios

sociales5.Estascircunstancias hacer urgente la labor de confrontar en lavida diaria, los

modelos y formas deaccincreados en lacpula oficial,con la realidad. Apartirdeste

5 Estos datos pueden encontrarse en los resultados de las evaluaciones realizadas al Programa FRI, y queserndesarrolladas en elcaptulo I I I ,del presente trabajo.


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planteamiento trataremos de indagar cules fueron las condiciones que motivaron el

proceso degeneracinyconformacinde losFRIen elDistritoFederal.

1.6 Metodologa: exploracin analticadelProgramaFondos Regionales IndgenasenelDistritoFederal

Para entender, cul ha sido la influencia del diseo de gestin implementado con el

programa FRI, tanto en la participacin ciudadana como en el nivel de vida de las

organizaciones indgenas;:la exploracin que se propone es integral, considera tres

dimensiones que se complementan y enriquecen, pero que es necesario separar

metodolgicamente: ladinmicainstitucionalque se desarrolla con el programa y que se

analizar a travsde la perspectiva que tienen los beneficiarios de la relacin construidacon losagentesgubernamentales de laCDI;unadescripcinde ladinmicaorganizacional

decadaFRI,donde encontraremos los niveles departicipacinde los beneficiarios encada

una de las actividades del programa, y elefectodelprograma,en elnivel devidade los

beneficiarios,al rastrear los resultados que han tenido con su proyectoproductivo.

Paraconocer elefectodelprogramasobre los beneficiarios, se considera si han existido

cambios sobre losindividuos,loshogarese instituciones y, siesosefectos son atribuibles a

la intervencin delprograma,mostrndoseen lasconsecuenciaspositivas o negativas sobre

los beneficiarios. Con todo, a menudo el impacto o efecto de un programa, no analiza la

dinmica social y el proceso de aprendizaje entre y por laspersonas que hacen que el

proceso se realice (Quintanar,2000:33).Paracubrirestevaco, se incluirel estudio de la

dinmica organizacional,donde utilizaremos la perspectiva de los beneficiarios para

reconstruir el proceso organizativo. As, sejustifica el uso de la metodologacualitativa,

puescorresponde a informacin selecta que nos permite profundizar en elestudi de las

diversas interrelaciones que se producen durante la instrumentacin del programa FRI(Baker,2001:2).El foco se instala en conocer los procesos, comportamientos y condiciones

de los individuos estudiados, dentro de la organizacin que se desarrolla en cadaFRI;

porque un enfoque centrado en el proyecto o programa gubernamental nos alejar de la

comprensinclara de lasinteracciones de losagentesejecutores afectados por el mismo

(Carden,2000:33). Por tanto, enesteproceso, la unidadbsicadeanlisises constituida por


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los integrantes de lasorganizaciones; puesto que ste elemento, es la base para el

desarrollode las acciones delFRI,ya queapartirde suvisin serposible encontrar si se

cumple eloojetivoprincipaldel programa, que parten del supuesto de que al fomentar

proyectos productivos entre las organizaciones indgenas, se propicia -en teora- el

mejoramientode sus condiciones devida.

Paraentender ladinmicainstitucional,partiremos delasinteracciones de losagentescon

losmiembros de cadaFRI,y as llegaremoshacomprender la naturaleza de las relaciones

entre las organizaciones gubernamentales, es decir, los servidorespblicosvinculadosy los

FRI,donde los resultados de los proyectosproductivos,sernelvehculopara encontrar el

efectoque el programa tiene en las condiciones de vida de los beneficiarios. En suma,analizar una polticasocial, nos lleva a la comprensin de los efectos atribuibles a una

intervencingubernamental en un campo especifico de lavidasocial y del entornofsico.

"Es un camino, un modo de razonamiento, que nos permiteanalticamentedeterminar la

eficaciay los efectos reales, previstos o no, de laspolticas gubernamentales, que puede,

adems, ser tilpara corregir rumbos y formas de trabajo, para mejorar acciones y para

orientarde mejorformalaactuacingubernamental"(Meja,2003:22).

1.6.1 Disponibilidadde los datos

La informacin que seutilizarpara reconstruir el marcoinstitucionaldonde se encuentra

elprogramaFRI:

- Los diversos reglamentos que fundamentan el programa: Reglas deOperacindel

programaFRI(diversosaos),los Reglamentos Internos de cada uno de los Fondos.

PlanNacionaldeDesarrollo(diversosaos),PlanNacionalpara elDesarrollode los

PueblosIndgenas.

Paraencontrar las interrelaciones de losagentes(CDI- FRI),en el desarrollo del programa,

los datos se obtendrn de entrevistas semi-dirigidas, y de la observacin participante a

miembrosdel programaFRI,tanto en lasasambleasgenerales como en los seguimientos

realizados a las organizaciones incorporadas en cada Fondo Regional. A partir deeste

proceso deanlisis,sepodrnencontrar los principalesobstculosque han enfrentado cada


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uno de los miembros en elFRI,las obligaciones y derechos que tienen las organizaciones

que yaformanparte de losFRI;en suma, ladinmicade trabajo. Entre losprincipalesdatos

deintersse considera necesario analizar:

- Latrayectoria migratoria,en loscasosen que los integrantes han manifestado no

seroriginariosdelD.F.

- Latrayectoriaorganizativa,esdecir, laformaen la que se han organizado para el

desarrollo de sus proyectos productivos o de comercializacin y, por tanto,

.encontrarcomofue suprimeracercamiento al programa deFRI.

- Latrayectoria productivade los integrantes, apartirde su historia laboral,stos

elementos permiten encontrar si los integrantes de los Fondos siempre han

desarrollado el mismo proyectoproductivo,oculesotras han sido sus estrategiaspara mantener laproduccinde sus productos. Esto con lafinalidadde conocer si el

programa Fondos, se adeca a la estructura laboral de los integrantes de las

organizaciones, o s stas tienen que cambiar drsticamente para adecuarse al

programa.

Noes posible teneraccesoa los costos globales del programa,esto limita la exploracin,

porque no es posible llevara cabo un balance cuantitativo del programa, es decir, si lautilizacinde los recursos corresponde al beneficio obtenido en cada organizacin. Anno

existe uncontrolde los ingresos yegresosen cada una de las organizaciones incorporadas

al FRI;esto, nos llevaa indagar los beneficioseconmicosde los beneficiarios, por otro

mecanismo alternoconstituidoatravsde la entrevista a los beneficiarios.

1.6.2Universodel estudio

El programa de Fondos Regionales comenz desdeel ao 2000 a implementarse en el

DistritoFederal, donde existen tres Fondos: el de mujeres indgenas "CihuatlA. C", el

constituidopor indgenasmigrantes"Cualli OtliA. C." y el de pueblosoriginariosdel DF

"QuiauhchiuhquehA.C". Esteanlisissecentraren elestudide las dosltimosFondos,

por el limitado tiempo que se tiene para la investigacin. La multiplicidad de

interrelacionesque conforman el contexto en el que se desenvuelven los participantes del

FRI,nosllevaa considerar diversos niveles:


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- Los participantes en el programa FRI: miembros de las diversas Comisiones,

Delegados decadauna de las organizaciones.

- Funcionarios de laCDI,que seencargande laejecucindel programaFRI.

Acadmicosque han analizado el tema.La distribucin total de integrantes de los dos Fondos Regionales se muestra en los

siguientes cuadros:

FONDOREGIONAL


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Oztotepec Alta2000 Hueyetlahuilli Nhuatl Agro-

industrialMilpaAlta

0 25

2001 CihuatlInTlalticpac Nhuatl Artesanal Tlhua

c

0 11

2001 Asociacin de ProductoresAgropecuarios de SanMiguelTopilejoS. C.

Nhuatl Agropecuaria Tlalpan 11 0

2001 Pronomex S. P. R. De R. L. Nhuatl Agropecuaria MilpaAlta

8 7

2002 Rancho Agropecuario Ajusco Nhuatl Agropecuario Tlalpan 8 02002 Marraquesh S. C. deR.S. Nhuatl Porcicola Tlhua

c0 3

2004 1 3

2002 Unin de ProductoresYoyolzin

Nhuatl Agropecuaria MilpaAlta

0 9

2003 Modas Osmart Nhuatl Costura Tlhuac

4 2

2003 ModasXolotzin Nhuatl Costura Tlhuac

1 5

2003 Techinantilac Nhuatl Porcicola MilpaAlta

1 5

2003 Porcicola Ixtayopan Nhuatl Porcicola Tlhuac

4 3

2003 ProductosLcteosMixquic Nhuatl ProductosLcteos

Tlhuac

4 3

2003 Ganadoporcinobonanza Nhuatl Porcicola MilpaAlta

3 3

2004 Elpuente Nhuatl Agrcola Tlalpan 5 32004 Girasoldorado Nhuatl Agrcola Milpa

Alta4 2

2004 Mujeres de la tercera edaddeltelar de Guadalupe

Nhuatl Costura Tlalpan 0 24

2004 Tenexicalco Nhuatl Agrcola Xochimilco

4 2

2004 ApicultoresdeXocimilco Nhuatl Apicultores Azcapotzalco 4 22004 Agropecuaria Xalpa Nhuatl Agrcola Azcapo

tzalco3 7

2004 Vecker Diseo Corte yConfeccin

Nhuatl Costura Tlahuac

l 5

2004 Grupo Chimalpain Nhuatl Agrcola Cuajimalpa

1 5

Fuente: Carpeta nicadel Fondo Regional Quiauhchiuhqueh"Hacedoresde lluvia"A.C.


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1.6.3Diseomuestral

Serealizarunmuestreodecasotpico,con lafinalidadde describir al programa FRI a

travsde sus participantes; loscasosson seleccionados con lacooperacinde informantesclave,es decir, los participantes ms informados son los que pueden ayudar a identificar

ques lotpico.Enesteproceso, seincluira un integrante pororganizacindecadaFRI,

de preferencia aquellos que son Delegados,puesson los participantes que tienen voz y voto

en las Asambleas Generales y en teora, son los que tienen mayor incidencia y

conocimientodel procesoparticipativogenerado en losFRI.La seleccin ser alazar,al

visitar cadauna de las organizaciones, y la entrevista se obtendr del integrante que se

encuentre en esemomento,estocon lafinalidadde evitarelsesgarlos datos. La muestra de

esteestudio se compone de los siguientescasos:

> FONDO REGIONAL QUIAUHCHIUHQUEH "HACEDORES DE LLUVIA"A.

C, con las siguientes organizaciones: Pinturas y decorados a mano S. C. De R. L.

De C. V.;Hueyetlahuilli; Porcicultores Marraquesh S. C. de R. S.; Productos

Lcteos Mixquic;Techinantilac;Modas Osmart; ModasXolotzin;PorcicolaOlivos

S. C. de R.L.De C.V.;Ganado Porcino Bonanza;GirasolDorado;VeckerDiseo

CorteyConfeccin.

> FONDOREGIONAL CUALLI OTLI "BUENCAMINOLA.C, con las siguientes

organizaciones: Grupostnicos deValle de Chalco; Artesanos y Productores de

Valle de Chalco; Grupo Tlapaneco El Pino; Grupo Tlapaneco Vicente Guerrero;

MujeresTotonacas; GrupoTigrede laMixtecaBaja.

El tamaode muestra fue determinado por las consideraciones de informacinque se han

obtenido.Si elpropsitoes maximizar lainformacin,la muestra es determinada cuando

no hay nueva informacin;as la redundancia es el primercriterio.La entrevista serelinstrumentoque seutilice,para determinar cuando se alcance un "punto desaturacin",en

elcual, el investigador considera que sucontinuacinnoagregara informacin relevante.

A partir de ste instrumento de anlisis es posible dirigirse a informantes clave, para

recoger lainformacinqueposeendebido al papel que juegan en el proceso que se analiza.

El tamao de muestra presentado, es adecuado para indagar todos los aspectos que se


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consideran relevantes enestainvestigacin,por ende, consideramos que las organizaciones

incluidasson relevantes parainterpretar,explicary describir nuestro objeto de estudio.

Enesta investigacin lavalidez internaconsiste en la contrastacin de la teoracon losdatos empricos.En cuanto a lavalidezexterna,esta investigacin se encuentra limitada,

puesnicamente seefecta elanlisisde doscasos,en consecuencia, para saberque tan

fiables son los datos que se han obtenido, en posteriores estudios del programa FRI,debe

buscarseincorporar lametodologautilizada enesta investigacin aotroscasosy de esa

manera, elanlisis ganar verosimilitud. Enelpresenteestudio no serealizar,portanto,no

es posible conocer su grado de generalidad.

1.6.4Diseo para la exploracindelprogramaFRI

La exploracinque serealizar,analiza a unslogrupo, es decir, lapoblacinobjetivodel

programa; para encontrar los resultados del programa sobre los beneficiarios.Paratal

efecto, se debe reconstruir la situacin econmica, organizativa y de aprendizajes que

exista antes de la implementacin del programa FRI, con entrevistas abiertas a los

miembrosde cada Fondo Regional(Cohny Franco,1988:148). Lacomparacinentre los

datos recogidos con los que seobtuvieronpor la reconstruccin hipotticade lasituacin

inicial,permitirn emitir un juiciosobre el efectoproducido.

Se llevarna cabo tres tipos de anlisisa lo largo del proceso de investigacin, de tal

manera que sea posible conocer y diagnosticar elestado inicialdel grupo, describir su

desarrollo a lo largo de su participacin en el programa y describir el estado de las

organizaciones actualmente. En primer lugar, seefectuar unaexploracin delefecto,para

determinar la magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de los programas, de

acuerdo a los objetivosbuscados (CAM, 1999:10). En segundo lugar, se estudiar, laperspectivadelos beneficiarios,con lafinalidadde conocer lapercepcinde los miembros

enrelacina su grado desatisfaccindurante suintervencin en el programa. Y en tercer

lugar,seanalizar laparticipacindelosbeneficiariospara conocer su verdadera inclusin

en el programa y tos principales mecanismos de toma de decisiones en cada Fondo

Regional.Eldiseode laexploracinpuede serdivididoen las siguientesetapas:


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a) ElefectodelprogramaFRI

Elesquemadeintervencindel ProgramaFRI,permiteutilizarunametodologadetipono

experimentad. Esto, tiene por objeto responder si los cambios en lagestinde recursos a

travs de este nuevo esquema de microfnanciamiento: gener realmente un mejor

desempeo de losproyectosdesarrollados?y mejor lascondicionesde vidade los

integrantesdelosFondosRegionales?.

MatrizdeanlisisdelMarcoinstitucional yde gestin delprogramaFRIAspectos centrales Indicadores Unidades de

anlisisFuentes de

informacinInstrumentos/

tcnicasAspectosinstitucionales:

problemasinstitucionalesyoperativos entre losdistintosniveles deejecucindel

programaFRI.

N mer oytipode debilidadesde las organizacionesinvolucradas.

N mer oytipode cuellos debotellaen losujos deprocesosinter e ntrainstitucionales

Organismosresponsablesde laejecucindel

programa.

Documentaciny legislacindel programa.

Informantesdelasorganizacionesydel FondoRegional

Anlisisdocumental.

Entrevistassemiestructuradas.

Focalizacinyaccesibilidadal

programaFRI.

Tipologade los beneficiariossegnedad, sexo, niveleducativo y experiencialaboral.


programa.

Proyectosproductivos.

Beneficiarios.

Documentacindelprogramaen el FondoRegional.

Anlisisdocumental.


Mecanismos ytiempos deaccesoalprograma FRI.

Cantidadde solicitudes deproyectosrechazadassegnmotivosde rechazo.


programa.

Documentacindel programaen el FondoRegional.

Anlisisdocumental.


Resultados:balance de la ayudaeconmica que

brindael programaFRI.

Modificacionesen laeconoma familiar.

Beneficiossociales de lasobrasrealizadas a partir de los

proyectos.

N mer ode empleosgeneradosencadaproyectoproductivo.


programa.

Proyectosproductivos.

Beneficiarios.

Documentacin

de proyectos en

ejecucin

aprobados.

Beneficiarios.

Anlisis

documental.

Entrevistas

semiestructuradas.

Fuente: Elaboracin propia con base en los trabajos realizados por Irene Novacovski y Patricio Chvez(1999); Meja Lira(2003) yNuriaCunill(1991).

Como el programa FRI ya se encontraba en funcionamiento cuando comenz elpresente anlisis, no esposibleencontrar otro grupo con caractersticassimilares para realizar un estudio comparativo. Por lo tanto,no se analizarn otro tipo de proyectos que trabajen con organizaciones indgenas, solamente el estudio secentraren el efecto del programa FRI sobre los beneficiarios del mismo.


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22'*

b) Anlisisde los beneficiarios

En estaparte del anlisis, el objetivo consiste en determinar si el proceso de gestin y

financiamiento a los proyectos productivos se aplic efectivamente de la manera queenmarca el programa FRI encadaFondo Regional; as comosondearlaopinin sobrela

adecuacindel programa a lasnecesidadesde los beneficiarios. Conocer lapercepcin de

losmiembros del grupo enrelacinal grado desatisfaccin que produce el programaFRI,

durante el periodo de intervencin,as como suevaluacindel mismo. Serealizaratravs

de entrevistas semi-estructuradas miembros del grupo; considerando la observacin

participante en las AsambleasGeneralesydemsactividades realizadas por los miembros,

con lafinalidad de encontrar lasdinmicasdeaccinde los integrantes.

Incorporarla perspectiva de las poblaciones beneficiarias en el proceso de anlisisde las

fortalezas y debilidades de las diversas actividades del programa con el objetivo de

coadyuvar a suconsolidacin.

Matrizde anlisisdesdelaperspectivadlosbeneficiariosAspectos a evaluar .Indicadores Unidad de

anlisisFuentede


tcnicasEficaciade lascapacitacionesdesdela perspectivade los beneficiarios.

N mer odepersonasde lapobl ac in benefic iara queafirmanque lascapacitaciones sonadecuadasy pertinentes.

Grupodebeneficiariosdel programa.

Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.

Calidaden laentrega delcrditodesdela perspectivade los beneficiarios.

Percepcin conrespectoaltiempoy la forma de laentrega.

Beneficiarios. Beneficiarios. Entrevistas semiestructuradas.

Participacinde losbeneficiariosen lagestindel

programa.

N mero de beneficiarios queopinany decidenacercadela planificacin y ejecucin

delprograma.Tiposdeparticipacinen laejecucindel programa:gestinde su proyectoproductivo,asambleasgenerales,seguimientos a los

proyectos.

Nivelesde participacin:informacin, consulta,delegacin, asociacin,

Beneficiarios. Beneficiarios.

Documenta!.

Anlisisdocumental.Entrevistas semiestructuradas.


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23

| control. | IFuente: Elaboracin propia conbaseen los trabajos realizados por Nuria Cunill (1991), Meja Lira (2003),CAM (1999) y Bichmann (1989).

c) Anlisisde laparticipacinciudadana

Elanlisisparaconocer el impacto de laestrategiaparticipativa impulsada en elFRI, ser

cualitativo,y nospermitirdelimitarel verdadero mbitodeaccinde los beneficiarios del

programa, es decir, si la instrumentacin de los mecanismos de vinculacin entre la

sociedad y el gobierno atienden lasnecesidades que pretenden atendera travs deeste

nuevo mecanismo de gestin. Esto nos llevar al estudio tanto de losprocesossociales

como de las actividades que desempea por cada uno de los miembros de las

organizaciones como por funcionarios que interactanen elesquemaparticipativo.

Matrizparaelanlisis de la participacin de losbeneficiariosAspectos a evaluar Indicadores Unidad de

anlisisFuente de


tcnicasEficaciade la tomade decisiones desdelaperspectiva de los

beneficiarios.

N me rodepersonasde lapoblac in beneficiara queafirman que las decisiones sondeterminadas: externamente,rganosexternos dentro delgrupo, dirigentes coninteresesdiferentes a los del grupo,interesesno del todo claros, setrabaja a favor de los objetivosdel grupo.

Grupo debeneficiariosde l programa.


Viabilidad delarepresentacindelConsejo Directivo.

Numero depersonasde lapoblac in beneficia ra queafirman que el ConsejoDirectivo se encuentra: externa(ajena al Fondo), inducida(ajena, peroaceptada),derivada(de otros intereses), Decidida(conobjetivos claros yfavorables).

Grupo debeneficiariosdel programa.


Observacinparticipante.

Operatividad delesquemadeorganizacindiseadoen elFondo.

N mer ode beneficiarios delprograma que afirman que laorganizacin es: inexistente,impuesta, inducida, articulada

por algunos grupos del Fondo,vinculada con todos losmiembros.




Organizacin parala recuperacin delosrecursos.

N me rode beneficiarios queafirmanque el Fondo revolventetiene: nulaparticipacinde losmiembros, regular aportacin,aportesperidicossin control,





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volumenconsiderable derecursos con cierto descontrol,volumenalto de recursos ycontrolsobre ellos.

Mecanismos de

gestindel FondoRegional.

N me rode beneficiarios que

afirmanque lagestin esrealizada por medio de:decisiones externas, estructuracentralizada, grupos de intersalinteriordel Fondo, grupos semi-integrados en el Fondo, gruposintegrados en el Fondo.

Grupode

beneficiariosdelprograma.

Beneficiarios. Entrevistas semi

estructuradas.


Fuente: Elaboracinpropia conbase en los trabajos realizados porNuria Cunill (1991), Meja Lira(2003) yBichmann (1989). . _ , . .

Apartir de lostresmecanismos de anlisis,yaexpuestoses posible reconstruir de forma

ms coherente la dinmica de trabajo desarrollada en cada Fondo, con la finalidad de

conocer ladinmicainstitucionalque permite el desarrollo del programa; la perspectiva que

losmiembros de las organizaciones tienen del programaFRI;ycules el alcance real de la

participacinde las organizaciones indgenasincorporadas al Fondo Regional.

1.7APORTACIONESDELCAPTULO

El programa de Fondos Regionales se encuentra inmerso en una complicada red de

implicacionesanalticas;por tanto, elcaptulopresentadotiene comofinalidadplantear los

mecanismos que sern utilizados para el anlisis del programa FRI.Para alcanzar los

objetivos que se han propuesto anteriormente, la delimitacin metodolgica se presenta

como la herramienta idneapara dibujar losprocesosde cambio y elestudide los FRI en

el DistritoFederal, para conocer las interacciones entre losagentesgubernamentales y las

organizaciones sociales indgenas, para detectar los resultados de la estrategia

instrumentada.

CAPTULO IICONCEPTUALIZACIN DELPROBLEMA:UNAPROPUESTATERICA

Estudiar los programas enmarcados en losprocesosde co-gestin,en un espacio social y

territorial especfico como lo constituye elDistritoFederal y elreaMetropolitana de la

CiudaddeMxico,presentaun retometodolgiconadadespreciable. Se trata de entender

como losprocesosparticipativos que se incorporan a los programas sociales inciden en las


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acciones de los diversos actores, donde se indaga larelacinde dos universos, el de los

actores gubernamentales y el de los actores sociales; todoello, deberabordarse bajo una

perspectiva evolutivaen la que ninguno de los elementos antesmencionados permanece

inmvil;por el contrario, el entramado institucional cambia, y las expectativas de los

actores semodifican.

Enestecaptulo,se presenta el modo en que los procesos participativosimpactan, tanto a

las instituciones gubernamentales como a los actores sociales que se incorporan a las

mismas como beneficiarios directos; enmarcado a travs de los procesos de cambio y

resistencias quereflejan las nuevas dinmicasadministrativas,que se van gestando en las

institucionespblicas,donde se concibe laco-administracin entre grupos de ciudadanos yservidorespblicoscon elobjetivodepromoverprocesos de desarrollo.

Enestecaptulose presentan las perspectivas quedesdenuestra perspectiva sontilespara

trabajar el tema. No siempreestosconceptos y enfoques tericosson compatibles o parten

de la misma perspectiva deanlisis;por elcontrario,frecuentementese muestran difciles

de integrar y forzosamente se entremezclan. Sin embargo se trata de una eleccin del

investigador;con todos los riesgos que estoconlleva, se intenta jugar con ingredientes

diversos para dar cuenta de unarealidadpordemscompleja.Estasimplicacionesanalticas

nos permitirn comprender el modelo de gestin gubernamental en que se enmarca la

instrumentacin del programa de Fondos RegionalesIndgenas,para dar luces de lasredes

conceptuales en las que se inserta ydelimitar tericamente el problema de investigacin

con lafinalidadde encontrar lasprincipalesimplicacionesque se pueden desprender en un

programadeestetipo.

La construccin de argumentos eneste captulo ser el siguiente. El campo de estudi

terico, sedivideen tresetapaspara tener una comprensin analtica totaldel programa

FRI.En la primeraetapa,el foco se instala sobre los elementos tericos que permiten

abordar el papel desempeado por la CDI-rea Metropolitana, como la institucin

gubernamental encargada de la instrumentacin del programa FRI, con tal motivo se

articulantres registros conceptuales: en primer lugar, seharreferencia a los modelos de


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poltica social,para entender laconfiguracin tanto de los programaspblicoscomo de los

objetivos perseguidos por las instituciones gubernamentales que los implementan; en

segundo lugar, el institucionalismo,nos permite comprender lasdinmicasorganizativas

que mantienen las instituciones gubernamentales; en tercer lugar, el aporte terico depolticas pblicas, dar luces para comprender los cambios en los procesos de

instrumentacin de los programas yproyectos,adems sentar lasbasesparadelimitarel

campo deaccindelaactividadgubernamental.

Enla segundaetapa,se entremezcla lainteraccinentre laCDI-AreaMetropolitanacon los

dos Fondos Regionales, debido a que cuando se instrumenta un programa se desarrollan

nuevas forman de relacin entre losagentes gubernamentales y los integrantes de losFondos, un elemento que nos permite rescatar el proceso de vinculacin entre ambos

actores esla nocin departicipacin ciudadana,quearticulaeldebateen tres dimensiones

o ejes: la democratizacin a travs de la nocin de gobernabilidadparticipativa; el

desarrollosocial,como un componente delcrecimientoeconmico ysocial;y finalmente

como un elemento que coadyuva en los procesos de descentralizacin de la toma de

decisiones.

Laterceraetapa,nospermitiradentrarnos alfuncionamiento internode los Fondos apartir

del anlisisde lasorganizacionescomo elsitioen elcualtienen lugar, las dinmicasde

relacinentre los integrantes y por tanto, pueden encontrarse en su justa dimensin los

resultados de los programasy/oproyectos gubernamentales, al considerar los procesos de

interaccinentre los diversos actores que hacen que los resultados seproduzcan.Loque se

proponeparaesteestudi tericoes un enfoquemultidimensional,en el sentido de observar

los aspectos estructurales, relacinales e individuales, es decir, desde la estructura

gubernamental, las interrelaciones entre los agentes pblicos y los actores sociales, yfinalmente elefecto del programaFRI,a nivel individual,es decir en cada organizacin,

desdela perspectiva de sus integrantes. Se pretende as enestecaptulo integrar nuestros

referentes tericos y el bagaje conceptual del anlisis, el cual estar acotado en su

intencin,estocon objeto de proceder a laorganizacindeun mtodode estudio que verse

sobre laspolticassociales queincluyendelsesgoparticipativoen sus decisiones.


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2.1 LA POLTICA SOCIAL

Las polticas sociales an son viables? Partiendo deestapregunta, nos enfrentamos al

anlisis de lo que constituye una poltica social, y encontramos que dicho referenteconceptualhace alusin alos instrumentos que han sido utilizados por el Estado, en la

bsquedade equidad en el bienestar social, a travs de la distribucin de programas y

proyectosdirigidosa los gruposrezagadosdelcrecimiento.Se presentacomouna estrategia

que sustenta suviabilidad en el impacto social que puede traer a los grupos, a los que es

dirigida. ElprogramaFRI,representa una de las estrategias que sevinculanpara fomentar

elbienestar de los grupos indgenas delpas,por lo que esimprescindibleencontrar las

nuevas tendencias e interacciones quellevana cambios tanto internos como externos en laaplicacin de polticas deste tipo. Elobjetivodel apartado, es encontrar elementos que

permitan caracterizar las acciones del programa FRI dentro de los modelos que se han

utilizadoparadelimitarclaramente susalcancesylimitacionesen lainstrumentacinde sus

acciones.

2.1.1La construccindeunconcepto: lapolticasocial

ParaMoreno (1994:112) la poltica social es laprovisin es la provisin de bienes y

servicios,atravsde mecanismos ajenos al mercado; se trata de unaoperacinsalvadora de

familias que no tienen los medios suficientes para sobrevivir dentro de los lmitesdel

circuito econmico. El Estado extrae recursos de este circuito y los asigna

discrecionalmente.

La poltica social es el conjunto de decisiones y acciones econmicas y asistenciales

dirigidas a asegurar la igualdad de oportunidades y mitigar la necesidad extrema. La

funcin que se cumple es la de configurar a travs de comportamientos econmicos

adecuadosquecontribuyaa elevarelbienestar de lapoblacin.

ParaCanto(1994:121),detrsde la'expresin poltica social,se pueden encontrar distintos

niveles,conimplicacionesdistintas: l) la idea de asistencia, quehacereferencia a laaccin

deproporcionarlosmnimosmedios y recursos de subsistencia a un conjunto deindividuos


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carentesdel;2) lanocinde bienestar, apelaaunarelacin mscomprensiva del conjunto

de la sociedad, se trata del mejoramiento de las condiciones de vida del conjunto de la

sociedad; 3) lanocinde equidad, en donde sebuscaraque en losestratososectoresde la

sociedad las diferencias norebasaranloslmitesqueimpongan un bajonivelde vida y queno es considerado como racional.

Peroenconjunto, lapolticasocial tiene por objetivogenerarel bienestar socialatravsde

unconjunto de instituciones y acciones. Esto nos llevaalas diversas concepciones sobre

cmocrear condiciones de vida dignas y modos distintos de alcanzarlas (Laurell,1996:15).

2.1.2 Modelos deanlisisde lapolticasocialAfin de comprender los principalesrasgosde lapolticasocial, conviene recordar que es

posible distinguir diferentes regmenes de poltica social que representan soluciones

histricasdiferentes a lasatisfaccinde lasnecesidadessociales, es decir, constituyen las

diversasmanerasdeentenderel desarrollo social.

El modelo de Estado de Bienestar Social, tambin llamado social-demcrata o

universalista,sebasaen unatrilogaque comprende: laregulacin econmica, procuracin

delbienestar social ynegociacin polticacorporativa. El modelo se encuentra centrado en

la idea delpasode la igualdadformal,entendida como igualdad de oportunidades a una

igualdadreal, en la que los individuos no slotienen los mismosderechosformales sino

que deben tener los mismosderechos.Es elpasodel Estado de Derecho al Estado formalde

Derecho (Canto,1994:123). Este modelo ubica fundamentalmente a las instituciones

gubernamentales como lasencargadasd llevar acabolos programas, y hay pocoespacio

para las iniciativas de las organizaciones sociales o comunitarias. La lgica que gua la

toma de decisiones es el burocratismo;estecentralismo conduce a la instrumentacindeprogramas homogneospara todo elpasy por tanto, haypocascondiciones que permitan

su ajuste a las realidades locales.Paraqueestetipo de modelopuedallevarse a laprctica

esnecesarioque exista unaeconomaen permanente crecimiento,deno ser as el modelo se

encuentra condenado alfracaso,porque los objetivos que persigue son muygrandes,yaque


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busca la socializacin del bienestar, pretendiendo proporcionar a todos las condiciones

bsicas.

Elmodelo deSociedad deBienestaroNeoliberal,asumeque el papel del gobierno en el

manejo de laeconomadebereducirse almnimo,porque se atribuye aesteltimo,lacausa

fundamental de los males econmicos reflejados en losdesajustes de laproduccin que

generan costos eineficienciasenelbienestar de la sociedad(Canto,1994:129).Frente aesta

situacin dilemtica,resulta necesario hacer un ajuste para lograr un funcionamiento libre

del mercado, es decir, se plantea la privatizacin como solucin que implica la

desregulacin de la produccin y la flexibilizacin de las relaciones laborales; y como

efecto de tales acciones, sellegara aproveer mejores resultados que losgastosasignados al

desarrollodepolticassociales. Su planteamientobsicoes que el bienestar social es unaresponsabilidad individualque pertenece almbitoprivado;as el modelo dominante de las

polticas sociales es el de la focalizacin y el referente universalista es minimizado

notablemente.

La focalizacin se realiza hacia los llamados grupos vulnerables o los que se encuentran en

unasituacinde pobreza extrema, perotambin se pretende desarrollar el capital humano,

estoes, dotar de capacidades bsicasa lapoblacin pobre para que pueda competir en elmercado. Se trata de apoyar la capacidadproductivaautoorganizada de aquella poblacin

pobre que esviableeconmicamenteo que puede garantizar su subsistencia en el mercado.

Paracomprobar tal subsistencia, los usuarios potenciales elaboran un proyecto y compiten

por recursos pblicos; los gobiernos por su parte, planifican su gasto utilizando como

criteriofundamental dedecisinel costo-beneficio, es decir,cuntocuesta y acuntos se

beneficia.Tambinse realizan procesos deconcesina los grupos autoorganizados -como

por ejemplo, cooperativas de maestros que ahora se hacen cargo de las escuelas-para

desarrollarelcapital humano(CAM,1997:9-10).

ElmodeloAlternativooEmergente,muestra lareorientacinde lapolticasocial,que llevo

a la modificacin de la naturaleza institucional, con la adopcin de criterios

racionalizadores como lo es lafocalizacinde las acciones gubernamentales. Seafirmaque


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laspolticastradicionaleshanfracasoen el intento demodificarelnivelde bienestar de la

poblacin atravsde mecanismo universalistas de distribucin de recursos en miras del

bienestar; el supuesto que se encuentra inmerso es que cuando se cuenta con recursos

limitados se atiende a quienes tienen menos necesidades, porque su educacin lesproporciona un acceso relativamente fcil. Los grupos que realmente necesitan de los

programas de apoyo son aquellosindividuoso grupos afectados por barrerasculturales,por

viviren lugares apartados.

Estojustifica lainstrumentacinde las acciones atravsde lafocalizacin a lossectores

msnecesitados de lapoblacin,dada laescasezde recursos. De tal manera que realmente

se puedadisminuirla pobrezaalatender a loscasosde mayor gravedad;adems,se obtieneun mayor impacto al evitar ladispersin de los recursos y concentrarlos en el grupo que

mslos necesita.Nose trata de asistencia social de cortecaritativo,sino de unaarticulacin

definidaen lasinstitucionespblicasque le confiere uncarcterde programas emergentes

de compensacin o de desarrollo social. Enestemodelo, no se contemplan destinatarios

pasivos, es decir, los beneficiarios deben constituirse en agentesparticipantes, y deben

actuar en un marco de complementar!edad con losagentesgubernamentales, apartirde

acuerdosespecficos(CAM,1997:11-12).

El modelo Emergente reconoce que la situacin de miseria en la que se encuentran

importantes segmentos de la poblacin hacenecesaria la atencin asistencial, pero sta

deberealizarse con laparticipacinde los destinatarios, tendiendo hacia laautonomizacin

de sus decisiones. Plantea el establecimiento de polticas que potencien la capacidad

productiva de lossectorespobres, pero con su incorporacin al conjunto de decisiones

pblicasque los afectan. Sibien, los programas se destinan hacia los grupos pobres, se

seleccionan aquellos quetienen mayorcapacidad para organizarse.

Estos modelos de poltica social, se constituyen apartirde procesos sociales en los que

difcilmente encontramos modelos enestadopuro. Estos han sido soluciones inventadas a

lolargo de procesoshistricos,en el marco deproblemticasnacionales e internacionales,

yde influenciasideolgicasvariadas. Entonces, al analizar las polticas sociales tenemos


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que evitarcaeren reduccionismossimplificado-resque tratan de ajustar todapolticaa una u

otraopcin.

Con todo, unapolticasocial exitosa tender ahacerposible la concepcin y valoracindesdelalibertady nodesdela necesidad, es decir, la mejorpolticaes la que efectivamente

ayuda a los individuos y grupos a adquirircapacidades bsicas. La efectividad de las

polticas aumenta con el papel especficamente activo que juegan los individuos y

comunidades en su definicin, generacin y vigilancia. Sin embargo, el sistema

institucional tiene que ser un verdadero garante de las acciones de la poltica social y

volverse creciente e inevitablemente complementaria, por un lado; y porotro,consolidar el

papel central de la participacin ciudadana con miras al rompimiento de esquemas

corporativos y clientelares.

Ms all del simple inters por describir los modelos, aprovecharemos el debate para

dialogar la propuesta dominante depolticasocial del programaFRI. Altomar en cuenta el

textooficialdonde se inserta el programaFRI, podramosllegar a laconclusinde que se

aplicasinmsel modeloNeoliberaldepolticasocial, por los objetivos que se persiguen y

la focalizacin de la poblacin objetivo. Ciertamente, en los ltimos aos, sta es la

concepcin que ha ido dominando la escena gubernamental; pero tambin surgieronreformas a las institucionesencargadasdel bienestar social que enmarcaron la apertura de

un modelo "hbrido", pero realmente la poltica social, se dirige hacia el modelo

Emergente?. Se ha puesto de relieve lo quepuedeconstituir un punto de inflexin en la

forma dehacer la poltica social, el anlisisdel programa FRI, nos permitir dirigirel

debatepara enmarcar si dicho modelo tiene un rompimiento o si continua la estrategia

neoliberalde combate a la pobreza.Paratratar de encontrar elementos que nos permitan

responder stainterrogante, tenemos que dar un virajetericohacia el rol que guardan las

instituciones. Con el objetivo de comprender el proceso de instrumentacin de los

programaspblicosen elinteriordel entramado institucional.


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2.2 INSTITUCIONALISMO: UNACERCAMIENTO AL ANLISIS GUBERNAMENTAL

Las instituciones, son los elementos queguanymantienen diversosprocesossociales,en

este contexto se delimita a las "reglas deljuego" que mantienen las instituciones

gubernamentales cuando sostienen programas participativos,que sonenmarcados por la

aperturadenuevosespaciosdeinclusinde laciudadana.El objetivodesteapartadoes

mostrar como lasinstitucionessemantienen ycambian a travs de loscambios en el

ambiente, atribuidosalamodificacinde losprocesosadministrativos,enlagestinde sus

programas y proyectos sociales.Estetipode acercamiento tericonos permite encontrar las

dinmicas internasyorganizativasde lasorganizaciones gubernamentales que sereflejan

en losprocesosde cambio y aprendizaje.

2.2.1 Instituciones:una definicinconceptual

ParaNorth (1995),lasinstituciones sonlasreglas deljuegoenuna sociedad,esdecir,las

limitaciones ideadaspor elhombreque danformaa lainteraccin humanay su funcin

principal en lasociedad esreducirlaincertidumbre. Formalmenteson lasobligaciones

creadaspor lossereshumanos que le dan forma a lainteraccinhumana y en consecuencia,

estructuranelintercambioentre losindividuosolos grupos.

De igualmanera, paraMarchy Olsen(1997),bsicamenteunainstitucin sera unconjuntode reglas yvalores normativosqueinfluyen sobre losmiembros institucionales, como

tambin elconjuntoderutinasque sedesarrollan para ponerenejecucin eimponeresos

valores. Tambin, O'Donnell (1997:290), concibe a las instituciones como pautas

regularizadas que son conocidas, practicadasyregularmenteaceptadasporagentessociales

que mantienenlaexpectativadeseguir interactuando conformea lasreglasynormasque

rigenesaspautas.

Entonces, lasinstituciones, puedenentendersecomounconjuntodereglas quelimitane

influyen alosindividuos,conlafinalidadderealizarlasacciones correctas para mantener

laestabilidad social,ypor otro,alas organizaciones como gruposdeindividuosenlazados


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por alguna identidadcomnhacia ciertos objetivos7. Las instituciones, se presentan como

las reglas que permiten el funcionamiento delsistemasgubernamental, de sus programas

que son socialmente construidos y reproducidos rutinariamente, funcionan como elementos

relativosde ambientes restrictivos y estn acompaadosde explicaciones que se dan porhecho, es decir, se componen por estructuras de reglas donde se incluye la potencialidad de

las acciones y las restriccionescontextales (Jepperson,1999:201).

Sinembargo, apesarde que existen "reglas" establecidas sobre lo que es correctohacer,

stas no se establecen sobre un ambiente libre de contingencias, se presentan anteun

entorno cambiante y un conglomeradomultifacticode actores, quienesdesdela actividad

quedesempean alinteriorde las estructuras organizacionales, llegan adefinir lo que es

correcto e incorrecto dado el contexto al que le hacen frente. Dada sta situacin, cuando

las instituciones gubernamentales tienen que instrumentar un programa, se enfrentan a los

agentesgubernamentales que tienen modos predefinidos de instrumentar dichas acciones;

por estehecho, es fundamental adentrarnos al entramado institucional para llegar a una

comprensin msacabadaque nos permita responder porquciertos programas no llegan a

losobjetivos que tenanplanteados, o por qu cumplieron los objetivos conbasea otros

medios que no se consideran en sus reglas deoperacin.Estadiscusin terica,seretomar

enelsiguiente apartado.

2.2.2E lentramado de las organizaciones gubernamentales

Desde las teoras administrativas y de las organizaciones, se considera que las polticas

pblicasque sediseanen las altascpulasgubernamentales, sellevana cabo por medio de

unconjunto de organizaciones, dondecadauna de lascualesposee redesde informacin

propia, sus jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus repertorios de respuesta, sus

manuales deprocedimiento,susestndarese inercias deactuacin.

7 North, March y Olsen, coinciden en el papel que se asigna a la agencia humana en el inicio de unainstituciny sudiseo,ponen el acento en la manera en la que se comportan los miembros de una institucin.Pero para los institucionalistas de laeleccin racional (North), no hay oportunidad alguna para la eleccinindividual, sin embargo, con respecto a la agencia, elnfasis sobre la eleccin y el diseo para brindar una

buena dosis deamplitud para laaccinhumana; en tanto que para el enfoque normativo(Marchy Olsen), lasinterpretaciones de las normas pueden variar, dando un amplio margen a los individuos para la innovacininstitucional. Guy Peters,B. (2003). El nuevo institucionalismo: Teora Institucional en Ciencia Poltica.Gedisa, Barcelona, p.51-210.


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Dicha estructura organizacional, se compone de subunidades organizacionales que

desempeandiversos procesossimultneamente.Las instancias o unidades departamentales

de laorganizacinno pueden observar ydecidirtodosesosprocesos, lo cualobligaa crearestrategias simplificadoras de tales procedimientos, ste es el origen de lasrutinas

organizacionales,es decir,cadenasde acciones que no requieren de la toma de decisiones

en su interior, sino que sta se dispara automticamente cuando se presentan ciertas

condiciones.

Sin embargo, las rutinas de las organizaciones, se convierten en un lastre cuando la

sociedad, le planteadesafosconstantes al Estado;pueslas organizaciones no trabajan con

flexibilidad, hecho que provoca una capacidad de respuesta muy limitada ante los

problemas que se le plantean pararesolver.Esto,vislumbraunatrasoen el desarrollo de las

instituciones,porque no responden a lasdemandasde la sociedad, apesarde la existencia

de incentivos internos o al ambiente de cambios econmicos y sociales ocurridos en el

pas,que obligaran a surediseoconstante. Si bien, el proceso de institucionalizacin9,

establecelos mecanismos por medio de los cuales adquieren estructura y estabilidad las

organizaciones y procedimientos administrativos al interior del Estado. Dicha

institucionalizacin, enmarca los mecanismos que le permiten a las organizacionesresponder ante las contingencias del entorno; emergiendo una diferencia notable en el

mbitodeaccinentre las organizaciones que tie

garcis contreras, julissa. 2006. la participacion indigena en las politicas publicas

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