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Resumen

Aunque el balance de estos quince añosde liberalización de las telecomunicaciones enEspaña ha sido en general positivo para losusuarios, se echa en falta una mayor adap -tación de la regulación a la realidad de los nuevos negocios basados en Internet. El para -digma que justificó en su día la actual regula-ción era facilitar la transición de un modelode mercado en monopolio a otro en libre con-currencia. Sin embargo, este modelo tienemal encaje en la realidad actual del nuevo sec-tor de las TIC, de las cuales las comunicacio-nes electrónicas representan únicamente unaparte de su estructura de valor.

Palabras clave: desregulación, regulacióneconómica, regulación empresarial, telecomu-nicaciones, telefonía.

Abstract

Although the balance of 15 years ofSpanish telecommunication liberalization hasbeen overall positive for users, a greateradaptation of the regulation to the realityof the new internet-based business is missed.The paradigm that justified the currentregulation was to facilitate the transitionfrom a monopoly market to another in freecompetition, but this model has a poor fit inthe current reality of the new ICT sector, ofwhich communications electronic representonly a portion of their value structure.

Key words: deregulation, economic regulation, firm regulation, telecommunica-tions, telephony.

JEL classification: L51, L96.

«Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la econo-mía de mercado. Los poderes pú-blicos garantizan y protegen suejercicio y la defensa de la produc-tividad, de acuerdo con las exigen-cias de la economía general y, en sucaso, de la planificación». Art. 38de la Constitución Española (1978).

«Economía de mercado: Siste-ma económico en el que los pre-cios se rigen por la oferta y lademanda». Wordreference.com.

«The real debate today is aboutfinding the right balance betweenthe market and government…Both are needed. They can each complement each other. This balancewill differ from time to time and placeto place». Joseph E. Stiglitz (2006),premio Nobel de Economía 2001.

I. INTRODUCCIÓN

LI bien el marco regulador europeo aplicado a las comu-nicaciones electrónicas condi-

ciona en gran medida el desarrollode la normativa y su aplicación enEspaña, no es me nos cierto queese mismo marco general otorgatambién a la autoridad nacionalde regulación la potestad de ana-lizar los mercados nacionales, susprin cipales tendencias y, en fun-ción de criterios prospectivos, decidir cuáles son los remedios aaplicar, esto es, las medidas quehan de ser tomadas para garanti-zar una evolución del mercado auna competencia sostenible (1).

En este sentido, un análisisobjetivo de los resultados obteni-dos en términos de competenciay bienestar de los usuarios enestos casi quince años de libera-lización del sector nos permiteconcluir que los cambios hansido notables y positivos para losconsumidores (ver gráfico 1):

— Los precios de los servicioshan disminuido considerable-mente, siendo el único sector dela economía que durante décaday media ha tenido una aporta-ción favorable a la evolución delíndice de precios al consumo.

— Las ofertas empaquetadasy convergentes de servicios sehan generalizado, hasta el puntode que el servicio de voz se haconvertido en un elemento mar-ginal en la factura de los usuariosy la totalidad de los hogares es-pañoles disponen de acceso a losservicios básicos, incluso con am-plias coberturas en servicios másavanzados (ver gráfico 2).

— Se han consolidado variosoperadores alternativos al tradi-cional, tanto fijos como móviles,algunos pertenecientes a impor-tantes grupos empresariales inter -nacionales.

— El operador tradicional hacedido mercado a favor de losnuevos operadores entrantes, si-tuando sus cuotas en algunaszonas geográficas en niveles pró-ximos al 30 por 100.

FUNDAMENTOS ECONÓMICOS DE LA REGULACIÓN DE LAS

TELECOMUNICACIONES DESDELA PERSPECTIVA ACTUAL (*)

Juan Carlos HUERTAS SÁNCHEZTelefónica España

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04 Fundamentos económicos de la regulación - J. C. Huertas_advantia 11/06/13 11:06 Página 52

53PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 136, 2013. ISSN: 0210-9107. «LAS TELECOMUNICACIONES EN ESPAÑA»

JUAN CARLOS HUERTAS SÁNCHEZ

Por tanto, a la vista de estosdatos, parece razonable concluirque el marco regulador cumpliólas metas que se fijaron en sus inicios, en un momento en que realmente la mayor parte de lasinversiones en redes fijas ya se habían realizado (2), por lo que elobjetivo político no era tanto quese construyeran nuevas redes fijascomo lograr que los con sumido -res se beneficiaran rápidamentedel proceso de libe ra lización del

sector mediante una reducciónsignificativa de los precios paga-dos por los servicios.

Sin embargo, este marco re-gulador muestra su principal de-bilidad cuando se contempladesde un punto de vista dinámi-co, esto es, cuando se consideranlas inversiones realizadas en redesalternativas de telecomunica -ciones, pues en este aspecto nose crearon las bases necesarias

para que se desarrollasen de unaforma más intensa redes alterna-tivas a las del antiguo monopolio.

Hay que reconocer, no obstante,que cuando a finales de los añosnoventa se inicia el proceso de liberalización del sector se descon-taban unas expectativas exage -radas respecto al incremento dedemanda que se produciría gra-cias a la competencia, por lo queno fueron pocos los fondos de inversión que pusieron su foco enel sector. Pero lo cierto es que lamayor parte de las inversiones fue-ron dirigidas a crear nuevas redesde transporte, así como redes deacceso de fibra a polígonos indus-triales y centros de negocios (3),con necesidades de comunica-ciones más avanzadas, pero repli-car la red de acceso tradicional nose consideraba un proyecto priori-tario para los nuevos operadores,que contaban con servicios mayo-ristas alternativos que les facilitabala entrada al negocio tradicionalsin tener que asumir riesgos e inversiones importantes.

Desde el punto de vista de lacohesión territorial, la evoluciónde la competencia en las distintaszonas geográficas del país ha sidotambién muy desigual, con un re-sultado divergente entre las zonasurbanas, más densamente pobla-das, y el resto (ver gráfico 3). Estehecho se explica por la propia naturaleza de las inversiones enredes, que cuentan con impor-tantes costes fijos y econo mías deescala, por lo que el desplieguede redes alternativas se realiza allídonde las condiciones socioeco-nómicas de las áreas geográficasa cubrir son más favorables.

En España el único desplieguealternativo a la red de acceso fijade Telefónica ha sido el del cable,si bien su origen y desarrollo sedeben a circunstancias que pocotienen que ver con el marco regu-

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Ingreso mensual / Acceso minorista

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% conexiones >= 4 Mb/s(evolución 2006 vs 2012)

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GRÁFICO 1EVOLUCIÓN DEL MERCADO DE BANDA ANCHA FIJA

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CMT, Informe Anual 2011 e informes trimestrales.

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3T12

Ingreso/minuto nacional (cts €)

2006 2011

% cobertura 3G (población)(evolución 2006 vs 2011)

+48pp

47%

95%15,1 15,2 15,2 15,0

14,7 14,4 14,2 13,9 13,9

13,1 12,9 12,5 12,7

11,9 11,8 11,3 11,2

GRÁFICO 2EVOLUCIÓN DEL MERCADO MÓVIL

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CMT, Informe Anual 2011 e informes trimestrales.


lador actual. En 1995, a la luz dela nueva Ley de las Telecomunica-ciones por Cable y las positivas expectativas que se daban a latele visión de pago, el gobierno deturno decidió sacar a concurso público su prestación en diversasdemarcaciones territoriales en quese dividió el mercado nacional,que se materializaría a lo largo de1997, de tal forma que las empre-sas que se hicieron con las conce-siones tuvieron que asumir unoscompromisos de cobertura. Poste-riormente, en 1998, también fue-ron autorizadas a dar servicios detelefonía, convirtiéndose de estamanera en la pri mera alternativade red real al operador histórico.

Sin embargo, el arranque yéxito de los operadores de cableha sido muy desigual, aunque hacondicionado enormemente la

evolución de la cuota de merca-do del operador tradicional (eneste caso Telefónica), porque estadisminuyó más rápidamente allídonde la presencia de redes alter-nativas de cable fue mayor. Dehecho, hoy en día es en aquellaspoblaciones que cuentan conmenos de 50.000 habitantes, enlas que la presencia del cable esinexistente, donde Telefónicacuenta con mayor cuota de mer-cado, representando estos mu -nicipios tan solo un tercio delmercado nacional.

Por tanto, cabe concluir que laregulación aplicada en los últi-mos años ha tenido significativoslogros desde el lado de la deman-da, pero no tanto desde el ladode la oferta, pues en este aspectoel desarrollo del sector ha sidodesigual, más enfocado a las

redes de transporte que a las deacceso fijo y, en el caso de esteúltimo, muy concentrado en de-terminadas zonas del territorionacional, aunque en este casoimpulsado más por unas expec-tativas, en su origen algo exacer-badas, sobre la evolución futuradel mercado de la TV de pago. Alestudio de este proceso de dedi-ca este artículo.

II. REGULACIÓN Y MODELODE COMPETENCIA

Qué duda cabe que cualquiermodelo de regulación elegidotiene el potencial de producir efec-tos no deseados; ninguno puederesultar neutral, por su propia naturaleza, pues regular implica imponer normas de conducta,condicionar la libre actividad del


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50.000y 100.000

Poblacionesentre

10.000y 50.000

Poblacionesentre5.000

y 10.000

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1.000 y 5.000

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Telefónica Alternativos xDSL

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15% del mercado 39% del mercado46% del mercado

GRÁFICO 3CUOTAS DE MERCADO POR TAMAÑOS DE MUNICIPIO

Fuente: CMT. Informe de seguimiento de la situación competitiva de los servicios de acceso a Internet de banda ancha a junio de 2011 y elaboración propia.




agente regulado, por lo que obvia -mente produce efectos, inclusomás allá de los previstos inicial-mente. Lo aconsejable es lograrun equilibrio para que los benefi-cios de la intervención superen suscostes, y es en estos términos enlos que, al menos en teoría, que-dan acotadas las intervencionesde un regulador en el propiomarco regulador europeo (4).

Una vez constatada que laregu lación era inevitable para su-perar los antiguos monopolios dered, el siguiente paso era estable-cer qué modelo de competenciase ajustaba mejor al objetivo últi-mo de la regulación, que no esotro que lograr el bienestar de losconsumidores. Y para tal fin prin-cipalmente se han aplicado en elmundo una de las dos alternati-vas que se comentan a continua-ción:

— Crear un marco que faciliteel acceso de terceros operadores ala red del antiguo operador mono-polístico, que implica limitar lacompetencia a la provisión de ser-vicios suministrados a través deesa red, reforzando una visiónde modelo de red única utilizadapor todos los operadores en con-diciones no discriminatorias; o

— Crear las condiciones eco-nómicas que incentiven la inver-sión en varias redes alternativasque prestan sus servicios bajo unmodelo de negocio integradoverticalmente.

Pero debemos insistir en la ideade que el modelo de regulaciónelegido no es neutral en sus efectossobre los mercados (ver gráfico 4).

La elección no puede ser ajenatampoco a los objetivos generales

que marca la política económica eindustrial de un país o área eco-nómica. Y en este sentido hay querecordar que en Europa contamoscon la Agenda Digital para 2020 (5),en la que se han marcado unasaspiraciones muy ambiciosas res-pecto al desarrollo de las infraes-tructuras de acceso, de tal maneraque fija como objetivo para eseaño que todos los hogares euro-peos dispongan de acceso debanda ancha a una velocidad mínima de 30 Mbps, y la mitad deellos con conexiones a velocidadessuperiores a 100 Mbps.

La cuestión, por tanto, es ele-gir qué modelo de regulaciónpermite alcanzar las metas esta-blecidas, siendo aquí mayoritariala opinión de que tales objetivosno es posible conseguirlos si noes mediante un modelo distintode regulación al actualmente

Estancamiento despliegue NG.

Sector soportado en la competencia Sector guiado por la regulaciónvs.

Competencia eninfraestructuras

Segmentacióngeográfica Red única

Competenciaen servicios

• Permite la competencia en infraestructuras donde es técnica y económicamente viable.

• Permite el desarrollo de la competencia en servicios.

• La regulación se aplica en función del nivel de competencia en cada zona geográfica.

• Soportado en la visión de una red única abierta.

• Escasa consideración al valor añadido de los servicios (sobre infraestructuras competitivas).

• Perpetuación de la regulación como piedra angular de los modelos de negocio.

Modelo transformacional Modelo continuista

vs.

Rápido despliegue Redes NG.

GRÁFICO 4MODELOS DE REGULACIÓN Y EFECTOS

Fuente: Telefónica España.


aplicado en Europa, basado enuna visión de red única, con pre-cios mayoristas orientados a costes. Hoy Europa necesita potenciar el desarrollo de infraes-tructuras alternativas (CharlesRiver Associates, 2012), lo queestá obligando a la Comisión Europea (CE) a plantear un cam-bio sustancial en la regulación delas denominadas «redes de nuevageneración» (NGN, en sus siglasen inglés).

Así pues, la regulación actualse basa en una visión de redúnica compartida por todos losoperadores, sobre la que se ofer-tan serv ic ios a precios más re ducidos pero que implica,al mismo tiempo, la impo si -bi l idad de disfrutar de unamayor diferenciación entre losproductos ofrecidos, pues la tecnología usada es la misma. Lavisión alternativa es la de un sector que desarrolla la compe-tencia sobre redes alternativas,lo que requiere un mayor nivelde inversión por parte de los operadores que entran al merca-do, probablemente con un nivelde precios algo superior, perotambién a cambio de un mayornivel de innovación en los servi-cios.

Este último modelo es el quepodríamos llamar de transforma-ción, y aunque muy probable-mente no habría sido posibleaplicarlo en el pasado a toda lageografía española, sin duda sí lohabría sido en los núcleos urba-nos más densos, aquellos quecuentan con una población supe-rior a los 50.000 habitantes,donde se concentra el 67 por100 de la población de nuestropaís, pues es también en estaszonas donde el desarrollo delcable fue posible al margen de laregulación existente, incluso apesar de ella.

III. LAS BASES TEÓRICASDE LA REGULACIÓNACTUAL

Afirmaba el famoso econo-mista austriaco Von Mises (1963)que el gobierno, en su afán de intervenir para controlar la «vora-cidad de las clases propietarias» yevitar los efectos indeseados delmodelo capitalista, finalmente loque acababa provocando era unproblema mayor del que preten-día resolver, pues su intervenciónproducía la escasez del bien inter-venido y, a su vez, la necesidadde ampliar la intervención a otrosinsumos relacionados mediantela fijación de nuevas reglas, en uncírculo que finalmente conducíaa un sistema de control generalde la economía, cada vez másalejado del modelo de economíade mercado.

Pero no es menos cierto que,en relación a la gestión de laregu lación, también existe unacierta «inercia reguladora», en elsentido de que si algo ya está regulado, cualquier asunto simi-lar se asume que ha de estarloigualmente, obviando las razones últimas que en su momento jus-tificaron esa intervención.

Habría que añadir tambiénuna cierta dosis de clientelismo,fenómeno al que O’Donnel l(1997), entre otros autores, se refería afirmando que surgecuando se crea un sistema inter-dependiente que no cuenta conlos incentivos adecuados paraque los participantes en él bus-quen alternativas al mismo, porla simple razón de que está yainstitucionalizado y se acepta,sin más, como algo habitual; suruptura generaría una merma aquienes hasta entonces habíansido sus grandes beneficiarios,bien en términos económicoso bien en términos de poder polí -tico e influencia, por lo que lo

normal es que ese sistema seacabe autoperpetuando en eltiempo.

En la modesta opinión dequien esto escribe, la razón quesubyace en el comportamientode las administraciones públicasno está muy lejano del instinto desupervivencia innato al ser humano,que trasladamos directa mentea las organizaciones que crea-mos, por lo que si nos empe -ñamos en crear un organismopara la conservación del gamusi-no, no nos quepa la menor dudade que sus gestores crearán todauna normativa para preservar suhábitat en el caso improbable deque alguna vez aparezca uno, yademás buscarán unos buenosargumentos teóricos para con-vencernos de que su función esimprescindible para la sociedad,porque es difícil encontrar dentrode la estructura propia de la ad-ministración un mecanismo queimponga una limitación en el al-cance y horizonte temporal desus decisiones. Si tu retribucióndepende de que regules, regula-rás, buscando además la justifica-ción para hacerlo.

En definitiva, quince años des-pués de iniciarse el proceso deapertura del mercado de las co-municaciones electrónicas a lacompetencia se siguen aplicandolas mismas recetas a los presun-tos mismos riesgos, que puedenresumirse en un temor a la po-tencial recuperación del poder demercado perdido por los anti-guos operadores monopolísticoseuropeos. Los organismos quevelan por su cumplimiento cadavez tienen más recursos y su tra-bajo resulta más minucioso y,ante los riesgos que vislumbran,los proponentes del manteni-miento de la regulación sostienenno solo que es mejor mantenerlas obligaciones existentes sinoque, adicionalmente, conviene


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ampliarlas a cualquier nuevainver sión de red que realicen losoperadores tradicionales.

Y lo cierto es que nos hemosdotado de un modelo de compe-tencia que ha generado su pro-pio clientelismo. Por una partelos operadores que se beneficiandel acceso a las infraestructu -ras del operador tradicional, aunos precios orientados a costes «eficientes», por otro, unos regu-ladores (nacionales y supranacio-nales) que han tenido el marcoadecuado para reforzar sus recur-sos y crear nuevas funciones decontrol. Pero este modelo ha te-nido un coste social tremendodesde una perspectiva de largoplazo, porque ha supuesto quelas inversiones en nuevas redesde acceso se hayan demorado enel tiempo y hayan tenido un des-pliegue muy desigual en el terri-torio europeo.

Algunos estudios han analiza-do estos efectos en el nivel delas inversiones y han estimado laspér didas de inversiones para Europa por la aplicación del

marco actual en unos 95.000 mi-llones de euros (Pricewaterhouse-Coopers, 2010: 62). Esta cifraexplica la menor inversión por ha-bitante que se ha producido en elViejo Continente frente a la deotros países de la OCDE solamen-te para el periodo 1998-2007(ver gráfico 5).

Por otra parte, es comprensi-ble la aversión natural de los re-guladores a tomar decisiones queimpactan negativamente en elcorto plazo y solo tienen impli -caciones positivas que tardantiempo en materializarse, comoocurre con los efectos indirectosgenerados por la inversión, cir-cunstancia que tan sabiamenterefleja ese dicho popular de «másvale pájaro en mano que cientovolando», por lo que el sector nodeja de ser esclavo de la ten -dencia natural a sobrevalorar los beneficios cortoplacistas de lasintervenciones en los precios delos servicios, penalizando a aque-llas otras medidas cuyo impactopositivo, aun reconociéndoselemayor, se sacrifican a cambio delos efectos inmediatos. Esta ha

sido la tónica general en nuestrosector durante estos años, conun efecto muy positivo sobre elconsumidor por las bajadas con-tinuas de precios en los servicios,pero que han lastrado seriamentelas inversiones y la disponibilidadde servicios más avanzados.

De hecho, estudios realizadospor Hausman (1997) y Crandally Jackson (2001) para EstadosUnidos estimaron los beneficiosasociados a las inversiones en telefonía móvil y banda anchaen unos 350.000 millones de dólares anuales, mientras queuna reducción generalizada del5 por 100 en el precio de las comu-nicaciones habría supuesto apro-ximadamente 13.000 millonespara esta economía norteameri -cana, es decir, menos del 4 por100 del impacto provocado por el desarrollo de los nuevos servicios(PricewaterhouseCoopers, 2010: 3).

Efectivamente, las circuns -tancias particulares que en sumomento justificaron el marcoregulador vigente han cambiadosustancialmente. Desde el puntode vista de la teoría económica,fue en la década de los ochen -ta cuando se construyeron los postulados teóricos que dieronforma a ese marco, y fueron pre-cisamente los economistas norte-americanos los que marcaron laspautas que siguieron posterior-mente nuestros próceres a estelado del Atlántico. Los postuladosde Baumol (1982) quizás sean losmás conocidos, conside rándoselecomo uno de los padres de loque se ha llamado «teoría de losmercados contestables».

Dicha teoría parte de la hipó-tesis de que la mayor eficienciade un mercado se produce antela presencia de un óptimo pare-tiano, punto en el que ningún individuo puede mejorar su bie-nestar sin hacer que empeore la

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GRÁFICO 5INVERSIÓN PER CÁPITA Y DÉFICIT DE INVERSIÓN EN LA UE-15,PERIODO 1998-2007

Fuente: Estudio de PwC para Telefónica España.


situación de los demás, represen-tando la competencia perfecta elmodelo teórico de mercado quemejor garantizaría ese óptimo,concretamente en la situacióndonde el precio del mercado seajusta a su coste marginal, estoes, el coste en que se incurre porla última unidad producida.

Como nuestro sector se carac-teriza por contar con unos im-portantes costes fijos, que lealejan definitivamente de las hi-pótesis de partida necesarias enun mercado perfectamente com-petitivo, Baumol defendía la crea -ción de unas condiciones de acceso a las infraestructuras exis-tentes que permitiera a un nuevooperador entrar al mercado sinincurrir en grandes desembolsos

y, en última instancia, si no tuvie-ra éxito, poder deshacer sus po-siciones inversoras sin incurrir encostes hundidos. Estas condicio-nes, llamadas de contestabilidad,podían conseguirse permitiendoque un operador utilizase las in-fraestructuras existentes a un pre-cio, en función del uso, orientadoa un coste eficiente y en condi-ciones no discriminatorias respec-to a la autoprovisión realizadapor el propietario de la red parasus propios clientes.

A partir de estos postulados,toda la regulación actual evo -luciona para establecer obliga -ciones al propietario de la redexistente para prestar a sus com-petidores servicios mayoristas aprecios orientados a costes

eficientes, como medio de ga ran -tizar la entrada de nuevos ope - radores; este sería el modeloregulatorio que haría que el mer-cado evolucionase a una situa-ción de competencia perfecta, aun óptimo paretiano.

El concepto de «contestabili-dad», aplicado al marco regu -lador europeo, se desarrolló dosdécadas más tarde a través de laanalogía que describió Cave(2006), utilizando la idea de crearun marco de obligaciones enforma de «escalera de inversión»,en la que los sucesivos «pelda-ños» serían distintos servicios ma-yoristas ofrecidos por el operadordominante, con un mayor valorañadido según se ascendían lospeldaños (ver gráfico 6), de tal forma



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Competencia eninfraestructuras

Competenciaen servicios

GRÁFICO 6ESCALERA DE INVERSIÓN DE MARTIN CAVE Y SU CORRESPONDENCIA CON LAS OFERTAS MAYORISTAS DE TELEFÓNICA

Fuente: Elaboración propia.




que un operador entrante iría alqui-lando activos de red e incorporandopaulatinamente infraestructuras pro-pias, peldaño a peldaño, a medidaque fuese adquiriendo nuevosclientes, lo que le facilitaría con-seguir «escala» suficiente hastaconstruir una red propia.

Este esquema, aplicado deforma adecuada, debía permitirsalvar un problema adicional delos modelos neoclásicos de com-petencia perfecta, esto es, queson modelos estáticos, porqueCave asumía que los operadores,con el paso del tiempo, conta -rían con los incentivos adecuadospara ir moviéndose a los pelda-ños superiores de la escalera,asumiendo un mayor compromi-so inversor.

Pero lo cierto es que tal ascen-so no se ha producido como pre-decía el modelo de escalera deinversión de Cave, entre otrosmotivos porque los operadorescarecieron de incentivos para hacerlo, pues los reguladores pusieron su énfasis en ir redu-ciendo los precios por el alquilerde las infraestructuras de redexistentes, las del antiguo opera-dor monopolístico (6).

IV. ASIGNACIÓN ÓPTIMA DE LOS RECURSOS Y FIJACIÓN DE PRECIOS

Si en algo existe unanimidadentre los teóricos de la economíaes precisamente en reconocerque el mecanismo de mercadoes el ideal para lograr una asig -nación óptima de los recursos existentes, pues permite que elproceso de revelación de prefe-rencias de oferentes y deman-dantes se ponga en marcha paragarantizar el uso más óptimo deesos recursos escasos, lo que finalmente se traduce en la fijaciónfinal de un precio de intercambio.

Pero ¿qué hacer cuando seproducen fallos en un mercado yla asignación deja de ser la óp -tima desde el punto de vista social? En este caso es difícil en-contrar la unanimidad, pero locierto es que el problema puedeagravarse cuando se sustituye unmecanismo tan complejo deasignación de recursos, como esel que representa el propio mer -cado, incluso funcionando deforma imperfecta, por otro me-canismo de decisión centralizadaen un organismo, porque esasustitución produce una altera-ción de las propias preferenciasde los individuos, del valor realmen-te percibido por los agentes deese mercado, por lo que enel medio y largo plazo las decisio-nes de los reguladores puedenllegar a tener un impacto notableen las expectativas de esos agen-tes y en la evolución, por tanto,de los mercados intervenidos.

Como se comentó en el aparta-do anterior, los modelos neoclá-sicos inspiraron a los re gu ladoresa la hora de establecer el marcoregulador del sector, aunque nosiempre siguieron estrictamentesus propuestas teóricas; así, porejemplo, la teoría neoclásica apli-cada a los mercados monopolís-ticos acepta que la estructura deprecios eficiente de una empre-sa multiservicio no solo debiera determinarse por su coste, sinotambién por el valor que el con-sumidor asigna a cada servicioconsumido. Los denominados«precios de Ramsey» son acepta-dos como unos precios óptimosde segundo orden en industriasque, como las telecomunicacio-nes, tienen importantes costesfijos, por lo que si los preciosse fijasen a costes marginalesnunca recuperarían las inversio-nes (Ramsey, 1927: 47-61).

Llegados a este punto nostendríamos que preguntar si

realmente los empresarios y consumidores toman sus deci -siones de compra en función delcoste de producir los bienes. Por-que si esto no es así, todo elmarco teó rico que da soporte ala regulación actual se tambalea;peor aún, habríamos cambiadoel mecanismo de mercado porotro me canismo de asignaciónde recursos, con efectos indirec-tos no suficientemente valorados.Por obvio que parezca, lo ciertoes que es imprescindible más quenunca que los reguladores revi-sen los propios fundamentos dela teoría económica en que sejustificaron sus decisiones, lo quenos lleva en primer lugar a enten-der cómo es la dinámica real delmercado y de los agentes que in-teractúan en él.

Esta realidad nos muestra quelos precios raramente se fijansegún los costes de sus factoresde producción, mucho menospor sus costes marginales, sinoque es la utilidad o el valor quelos individuos asignan a los bie-nes lo que determinan los pre-cios. Por este motivo, tras elconcepto de valor existe unafuerte dosis de subjetividad, aso-ciado al propio individuo, quehace muy difícil cualquier intentode aplicar una planificación cen-tralizada de precios, porque nonos enfrentamos a una únicacurva de utilidad agregada, sinoa infinidad de preferencias sub -jetivas, que además varían conti-nuamente, por lo que solo esposible satisfacerlas en un mercadono intervenido (Herrera González,2012).

El concepto de valor está in-trínsecamente unido, por tanto,a la utilidad que percibe indivi-dualmente cada consumidor, y elvalor de un bien se mide por laimportancia de la necesidad con-creta que satisface, que es la demenor urgencia de entre todas


las que se pueden satisfacer conuna determinada restricción pre-supuestaria o, más generalmen-te, una cantidad disponible debienes similares (Böhm-Bawerk,1891: 108-112).

Al margen de los postuladosteóricos, las evidencias que en-contramos al analizar actualmenteel mercado de las comunicacioneselectrónicas es que este no puedeentenderse si no es en referenciaa su pertenencia a los nuevosmercados de las tecnologías de lainformación y comu nicación (TIC)con los que se integra. En estosnuevos mercados, distintos agen-tes provenientes de diferentes eslabones de la cadena de pro-ducción compiten a través de suspropias plataformas de servicios yaplicaciones, consiguiendo gene-rar nuevas formas de consumo,generando a su vez «valor» a dis-tintos agentes del mercado, peroel coste nunca aparece como de-terminante del precio.

Sin embargo la regulaciónhasta hoy siempre ha entendidoque los precios deben orientarse asus costes de producción, no alvalor que genera a quien con sumeel bien, por lo que al in tervenir fi-jando el precio está eliminando

toda la lógica que subyace tras elmecanismo de mercado.

El incentivo de la creación devalor debería ser el objetivo queguiara la acción regulatoria, paralo cual es imprescindible dejarque el mercado actúe, porque esel mejor mecanismo de genera-ción de valor que existe. La regu-lación, si se llega a la conclusiónde que es necesaria, debería ac-tuar creando incentivos para queel mercado se comporte como esdeseable desde un punto de vistadel bienestar general, pero nuncasustituyéndolo en aquella parte enla que su existencia tiene todo susentido, como es el de la fijaciónde los precios. Cuando un regula-dor fija un precio, direc tamentesuprime con su actuación dichomecanismo, ¿cómo, entonces,puede justificarse la medida enaras de recuperar un hipotéticonivel competitivo perdido, o evitarun abuso de posición de dominio,mediante una decisión que lo quehace es eliminar el propio meca-nismo de mercado en aquella fa-ceta en la que se supone que esmás eficiente, que no es otra quela de fijar el precio de intercambio?

Estas intervenciones dañan gra-vemente la relación que debe exis-

tir entre precio y valor, y es el ori-gen de que las inversiones en redesde acceso de nueva generaciónestén sufriendo el retraso actual enEuropa (Herrera González, 2011).

V. EL CONCEPTO TEÓRICODE EFICIENCIA

La regulación, bajo los princi-pios económicos anteriormenteseñalados, podría haber tenido surazón de ser si el objetivo políticoperseguido hubiese sido quetodos los operadores utilizasenuna misma red (afrontarían todoslos mismos costes y de sarrollaríansus servicios usando los mismosmedios de producción), que fuela situación de partida cuando seprocedió a la desmonopolizaciónde los mercados de telecomuni-caciones en Europa. El objetivoprioritario era conseguir una ofer-ta alternativa de servicios porparte de nuevos agentes que hi-ciera que los precios bajasen, uti-lizando para tal fin la red de cobreconstruida durante la época delmonopolio. En definitiva, una re-gulación pensada para disminuirlos costes de entrada. En aquelentonces la renovación de la redy los incentivos a la inversión noeran una prioridad (ver gráfico 7).



60

Eficiencia ESTÁTICA Eficiencia DINÁMICA

• Mejor asignación de recursos, y productos y servicios existentes.

• Modelo de Mercado: competencia perfecta.

• Modelo Regulatorio: mercado de servicios contestables (exante).

• Innovación, inversión, nuevos productos y servicios.

• Modelo de Mercado: oligopolios competitivos.

• Modelo Regulatorio: normativa de competencia (expost).

GRÁFICO 7EL CONCEPTO DE EFICIENCIA Y SUS EFECTOS





Hay que tener en cuenta quelos modelos económicos neoclá-sicos que dan soporte teórico almarco regulador del sector noconsideran, por definición, elavance tecnológico en su equili-brio de mercado, siendo esta laprincipal causa de que en EstadosUnidos se optase en 2006 porotra vía, eliminando las obliga -ciones que hasta entonces se habían impuesto a los operado-res locales. Como consecuencia,hoy en día los estadounidensesestán en una situación muchomás avanzada que Europa res-pecto al despliegue de redes deacceso de nueva generación.

Efectivamente, un modelo decompetencia perfecta parte de lahipótesis de que la tecnologíautilizada viene dada y es la mismapara todos los agentes, es decir,los productos son perfectamentehomogéneos, se cuenta con in-formación completa y cualquierproductor puede entrar o salir delmercado sin incurrir en costessignificativos. Los productores seconvierten en precio-aceptantes,sin que ninguno pueda influir in-dividualmente en la fijación delos mismos. Simplemente nopuede haber innovación porqueesta rompería la hipótesis de partida de un mercado de esas características, pues dejaría dehaber homogeneidad en la oferta.Como bien indica Plaza (2011), setrata fundamentalmente de unmodelo de equilibrio estático, por-que en él no tiene cabida el empren -dimiento, la búsqueda de ladiferenciación, y los efectos sobrela inversión y la financiación de lasempresas simplemente se obvian.

Al crear las condiciones idea-les para que un operador pudieraentrar al mercado sin incurrir enimportantes costes de entrada, seestaban ya dando las primerasseñales al mercado de que inver-tir en ellos era asumir un riesgo

que se podía evitar totalmente através del alquiler de infraestruc-turas a un tercero, a cambio deun pago recurrente regulado sinla incertidumbre asociada al éxitoo fracaso del proyecto, al estar di-rectamente relacionado con elnúmero de accesos que lograsecomercializar en el mercado final.Es decir, se evitan las barreras deentrada, a cambio de garantizaral propietario de la infraestructu-ra un retorno justo a sus inversio-nes, calculado en función de lo queel regulador considere una red «efi-ciente»; esto es, los precios mayo-ristas se fijan en función de unoscostes eficientes de producción.

Pero la caprichosa realidad en-caja mal con el mundo ideal delos modelos neoclásicos, y comoen un sector fundamentalmentebasado en inversiones fijas no po-dría utilizarse el coste marginalsin llevarlo a la ruina, los teóricosde la regulación se aplicaron enla tarea de calcular una alternati-va a los mismos, los llamados«costes incrementales a largoplazo», constituidos por aquelloscostes en que incurriría un ope-rador eficiente que contase conun nivel de utilización óptima dela capacidad de su red, utilizandoademás la última tecnología dis-ponible en el mercado y a unoscostes de operación totalmenteeficientes.

La consecuencia de todosestos ideales económicos es loque ya anticipaba Von Mises: elregulador va dando paso traspaso en el camino de convertirseen un planificador económico.De hecho, el regulador españolcuenta hoy en día, solo como re-ferencia para fijar los precios porel uso de las redes fijas del ope-rador dominante, nada menosque con siete referencias distintasde costes de los servicios de tele-comunicaciones, más otras cincopara la fijación de los precios de

las redes móviles, algunas extraí-das de la contabilidad analíticade los propios operadores (mode-los históricos y de corrientes) (7),pero otras (los llamados bottomup) son meras hojas de cálculocon infinidad de hipótesis de par-tida sobre lo que se considerauna red de telecomunicacioneseficiente, sustituyendo la labor decientos de ingenieros, dedicadospor los operadores a la planifica-ción y despliegue de las redes,por la precisión y experiencias adquiridas por unos pocos técni-cos del regulador sectorial, enuna labor concienzuda similar ameter a un genio en una botellay esperar que el genio nos dé lareferencia de precios adecuadapara asignar eficientemente losrecursos productivos.

¿Dónde ha quedado la econo-mía de mercado? ¿Qué ha pa -sado con la iniciativa privada?Simplemente se espera que el in-versor acepte la remuneraciónque le ha fijado su regulador, ha-ciendo de los actos de este últimouna cuestión de fe, porque se su-pone que los agentes inversoresdeben confiar en las hipótesis y de-cisiones del organismo pla nificador.Nadie, se supone, conoce mejorque este lo que le conviene al sec-tor, y por ende al inversor. La con-secuencia de tal actuación es quelas NGN de acceso sufren un retra-so considerable en Europa.

La realidad de los mercadosnos muestra que la evolución tec-nológica ha permitido borrar lasfronteras entre los mercados fijosy móviles, reducir las barreras deentrada sin necesidad de la inter-vención de los reguladores, ha-ciendo posible la existencia deredes alternativas a la tradicionalde cobre. Cada día los mercadosestán más integrados y el uso dela tecnología depende más de lascondiciones del medio en el quese prestan los servicios, fenóme-


no que se acentuará en los próxi-mos años con el despliegue delas redes móviles LTE (8). Adicio-nalmente, los niveles de compe-tencia también han evolucionadode forma dispar, haciendo nece-saria la tarea de revisar las obliga-ciones actualmente impuestas alos operadores declarados domi-nantes, de acuerdo a las distintasrealidades geográficas, sin deses-timar el potencial de las nuevastecnologías para cerrar la brechacompetitiva y de disponibilidadde infraestructuras avanzadasque existe aún en alguna de ellas(ver gráfico 8).

En el futuro serán las condi -ciones sociodemográficas de la

demanda y sus perfiles o preferen-cias de consumo las que determi-nen la tecnología a ser usada encada mercado local, haciendo nosolo que la separación tradicionalentre mercados fijos y móviles se diluya en un único mercado de conectividad sino que, adicional-mente, podrían abrir nuevas posi-bilidades al desarrollo de unacompetencia basada en infraestruc-turas, si el marco regulador actúaproactivamente con ese objetivo.

VI. INNOVACIÓNY COMPETENCIA

La obra del economista aus-triaco Schumpeter está llena de

alusiones al impacto que la acción de los emprendedorestiene en el propio desarrollo eco-nómico de las sociedades, y popularizó el término de «des-trucción creativa» para describirel proceso de innovación propiode las economías de mercado,por el cual los nuevos productosvienen a sustituir a las viejas em-presas y a los modelos de nego-cio creados en su entorno. ParaSchumpeter (1942) las innovacio-nes que generan los emprende-dores son la auténtica fuerza queimpulsa el crecimiento económi-co sostenido en el largo plazo,pese a que en ese proceso puedagenerarse la destrucción de lasempresas existentes, es decir, in-



62

Cable

(*) Restante 2% de cuota se corresponde con la cuota de los operadores con acceso indirecto.

Cobertura LTE

Área crecimientohuella fibra

Área prioritariadespliegue fibra

Cuota de Mercado (*)

Alta

men

te c

ompe

titiv

oM

edio

Bajo

Total hogares (000)

0

10.300

17.00013%

21%

66%

%BandaAncha

Cable o ULL

39%

34%

25%

ULL

GRÁFICO 8COBERTURA POTENCIAL DE LOS HOGARES ESPAÑOLES MEDIANTE ACCESOS NGN Y CUOTAS DE MERCADO INICIALES





cluso aunque en el medio plazosuponga la reducción del númerode competidores previamenteexistentes en el mercado. Simple-mente, el crecimiento económicoy la competencia perfecta se lle-van mal.

Y es precisamente ese avancetecnológico el que está exigiendouna revisión del marco reguladoractual. El modelo de regulaciónaplicado a las redes móviles fuedesde su origen menos intrusivoy apostó por la creación de unacompetencia basada en infraes-tructuras alternativas, lo que generó un círculo virtuoso deinno vación, inversión, disponi -bilidad de servicios móviles, crea-c ión de valor, innovación,etcétera. En poco más de una dé-cada se desplegaron tres genera-ciones distintas de redes móvilesy se generalizó su uso y disponi-bilidad a toda la población. Paraello no hizo falta la «ayuda» deun planificador centralizado quedijese a los operadores lo que te-nían que cobrar por el uso de sured. Al menos no hasta tiemposrecientes, cuando la ComisiónEuropea (CE) decidió intervenirdirectamente en la fijación de losprecios de terminación de llama-das en las redes móviles, fijándo-los a costes incrementales puros,o lo que es lo mismo, a costesmarginales (9).

Sí, efectivamente, no se tratade ningún error de entendimien-to del lector ni un gazapo dequien escribe esto, la CE condenaa los operadores inversores a norecuperar la totalidad de los cos-tes de su red, porque a su buenentender no es «eficiente» queotro operador (imaginemos unoque no tiene red propia, los co-nocidos como «móviles virtua-les») tenga que pagar los costesfijos en que incurre un inversorpor desplegar una red móvil, y noreconocerlos en la fijación de los

precios mayoristas es eficienteporque ello va en beneficio delexcedente del consumidor.

No es objeto de este artículodiscutir los argumentos que sub-yacen tras la decisión de la CE.Sobre este tema hubo en su mo-mento un amplio debate que aúnno ha terminado (10), e inclusouna reciente decisión judicial en unpaís miembro de la CE, Holanda,que declara ilegal la aplicación dela metodología impuesta por estaRecomendación (11). Pero sí lo esreclamar que las decisiones de lasautoridades de regulación esténorientadas a promover la com -petencia sostenible en el largoplazo, respetando los mecanis-mos de mercado, no sustituyén-dolos, porque al hacerlo impideque aflore la información necesa-ria para que los precios sean fija-dos de acuerdo a criterios deasig nación eficiente.

Tras estas decisiones comuni-tarias se esconde una omisión la-mentable, por parte de nuestrosreguladores sectoriales, que es ignorar cómo están evolucionan-do los mercados de comunica -ciones electrónicas y cómo susintervenciones pueden afectarles.

La Recomendación sobre fija-ción de precios mayoristas por elacceso a las NGN es un paso másen su cadena de despropósitos;criticada ampliamente por la co-munidad inversora. Finalmente laCE, ante el riesgo cierto de in-cumplir sus objetivos de la Agen-da Digital, decidió recientementeenmendar dicha recomendaciónpor una nueva, de cuyo conteni-do adelantado se desprende laintención de dejar de interve -nir en la fijación de los precios,dando la oportunidad a que seael propio mercado, mediante ne-gociación entre los operadores, elque fije las condiciones económi-cas del acuerdo, supeditado a los

principios de transparencia y nodiscriminación.

Hoy en día no se puede enten-der el negocio de las telecomuni-caciones si no es conjuntamentecon el resto de negocios que con-fluyen en el que se ha venido endenominar «hipersector» de lastecnologías de la información ycomunicación (TIC), rompiendofronteras tanto desde el punto devista geográfico (fenómeno de laglobalización) como de la estruc-tura productiva (industrias másintegradas en la cadena de valor),todo ello propiciado, como se comentó anteriormente, por elenorme avance tecnológico experimentado por la industria(ver gráfico 9), principalmentematerializado en los siguientesaspectos:

— La generalización de latransmisión IP ha permitido uni-ficar las comunicaciones de voz,datos e imágenes en paquetes deinformación que se transportanpor las redes mediante el uso deprotocolos de compresión cadadía más eficientes.

— El desarrollo de Internet,que ha facilitado la irrupción deagentes del negocio de la dis -tribución de contenidos, de la industr ia de fabr icación de elec trónica de consumo, de los agregadores y buscadores de con-tenidos, haciendo el mercado aúnmás competitivo e impredeciblerespecto a la aparición de nuevosservicios y modelos de negocio.

— Los cambios en los hábitosde consumo: el usuario desea nosolo poder conectarse a la red,sino además hacerlo a través detodo tipo de dispositivos y desdecualquier lugar, e interactuar conotros usuarios compartiendo in-formación y contenidos. El pro-pio usuario se ha convertido encreador de contenidos.


— Las capacidades técnicasde los nuevos dispositivos conec-tados, que están desplazando elvalor estratégico de los serviciosa los extremos de la cadena devalor: por una parte, a los fabri-cantes de equipos, y, en el otroextremo, a los propietarios de loscontenidos o titulares de los de-rechos de propiedad, negociosque cuentan además con ungrado de concentración signifi -cativo, con muy pocos agentescontrolando la mayor parte delos ingresos mundiales.

— Y todos estos avances hanpodido ser realizados gracias alenorme desarrollo alcanzado porlos sistemas operativos, que per-miten que los usuarios puedan

conectarse, disfrutar de diver -sidad de aplicaciones y conte -nidos e interactuar con otros enel mundo digital que supone In-ternet, formando los denomina-dos «ecosistemas digitales».

Toda esta realidad evolutivade los mercados tiene un mal en-caje con los modelos de la teoríaeconómica tradicional, princi -palmente porque parten de unas hipótesis tremendamente restric-tivas e ignoran variables tan im-portantes como la inversión y lainnovación.

El modelo de competenciaperfecta asume de partida quelos productos existentes en elmercado son totalmente homo-

géneos e intercambiables, no exis-ten barreras de entrada o salida,tampoco hay costes hundidos nide transacción, los precios sonúnicos y la oferta existente es infi-nita al precio dado. ¿Res pondenestos nuevos mercados digitales aeste patrón de los modelos neo-clásicos, o más bien a la idea dedestrucción creativa descrita porSchumpeter? Parece que la res-puesta es bastante obvia.

VII. COMPETENCIA EN LOSMERCADOS DIGITALES

La realidad de los ecosistemasdigitales encaja mejor en los mo-delos de mercado denominados«de doble cara o multilaterales»



64

Transacciones

Contenidos Serviciosonline

Servicios yTecnologías

Conectividad Usuarios

Contenidos conderechosde autor

Comunicaciones Soporte Tecnológico Transporte Aplicaciones

DispositivosAcceso a Internet

Intercambio datosPlataformas de pago

Información general

Entretenimiento

Publicidad

Buscadores

Contenidos deusuarios

GRÁFICO 9CONVERGENCIA DE LA INDUSTRIA EN EL HIPERSECTOR DE LAS TIC

Fuente: Informe de A.T. Kearney para Vodafone.




(multi-sided markets, en su termi-nología inglesa), caracterizadosprecisamente por involucrar ensus intercambios a usuarios y/oagentes que proceden de merca-dos originalmente distintos, y sercapaces de generar externalida-des de red (beneficios indirectos)que producen utilidades a otrosagentes no directamente involu-crados en sus transacciones (vergráfico 10). En un modelo estáti-co tradicional sería imposibleimaginar el proceso evolutivo queconlleva este tipo de mercados,ni la importancia que adquierenen ellos las innovaciones, pues,por definición, romperían la hi-pótesis inicial de homogeneidady atomización de la oferta quedefine el equilibrio de un merca-do perfectamente competitivo.

Rochet y Tirole (2001) fueronlos primeros autores que empe-zaron a denominar a estos mer-cados como multilaterales. Enellos tiene una importancia clave

la estructura de precios fijados acada lado del mercado, habiendoregistrado una evolución sor-prendente en los últimos años.

En estos mercados el coste nodetermina en ningún caso el pre-cio a cobrar. De hecho, el precioeficiente podría resultar en la fi-jación de un precio por debajodel coste medio o marginal enuno de los lados del mercado ypor encima de ellos en el otro, obien la gratuidad de ciertos servi-cios, cuyos costes se recuperan através de otros negocios induci-dos. Y cualquier análisis de com-petencia que no tenga en cuentaestas características concluiríaafirmando que se produce una si-tuación anticompetitiva a un ladodel mercado, fijando precios pordebajo de costes, con el fin detrasladar la posición de dominiode unos mercados a otros.

Efectivamente, para los mo-delos neoclásicos Internet sería

una aberración en sí mismo,porque en el mundo de Internetse compite por conseguir el mo-nopolio de los nuevos mercados,se aplica una discriminación enprecios activa para conseguiratraer al mayor número de usua-rios y la innovación en ellos esconstante, porque es la única víade man tener el liderazgo delmercado, pues los liderazgos sepierden o ganan en muy pocotiempo (véase, por ejemplo, Rochet y Tirole, 2004, o Evans,2010). En ellos las estrategiasanticompetitivas son muchomás complejas y menos transpa-rentes a la hora de identificarlasde lo que presupone el marcoregulador europeo.

Se trata, por tanto, de un nuevomercado, con externalidades dered, que genera oportunidadesde negocio para que los empren-dedores las aprovechen median -te el establecimiento de unaadecuada estrategia de precios,

UsuariosServicios online Dispositivos

Proveedores de servicios

Proveedores de contenidos

Broadcasters Majors User Generated

Multisided market

Internet

GRÁFICO 10MERCADOS DE DOBLE CARA O MULTISIDED MARKETS



de producto e inversión, capaz debalancear los intereses de los dis-tintos lados del mercado, y esaestrategia se soporta tecnológica-mente sobre las denominadas«plataformas de servicio». Estasplataformas ayudan a configurarunos mercados que cuentan concaracterísticas muy peculiares, totalmente distintas de las descri-tas por la literatura económicapara los mercados perfectamentecompetitivos:

— Como comentábamos, ladiscriminación de precios es algohabitual en ellas, pero no es unelemento anticompetitivo; pense-mos, por ejemplo, en el mundode los buscadores, cuyos serviciosresultan gratuitos para los usua-rios (mercado de buscadores),con el fin de atraerlos a la plata-forma y alcanzar las suficienteseconomías de escala para que lasempresas deseen hacer publici-dad en ellas, a cambio de unaprestación económica al propie-tario del buscador (mercado de lapublicidad).

— Los efectos de red permitendar ventajas al primer agente quellega al mercado con su platafor-ma, aunque también asume elriesgo de equivocarse. Si acierta,se lleva todo el mercado (la ideaque subyace es una competenciapor el mercado, propio de losmercados que cuenten con im-portantes economías de escala oexternalidades de red); si falla,otros aprovecharán lo aprendidopara intentar una alternativa conmenor riesgo de fracaso.

— Es habitual el denominadomultihoming, esto es, los mismosagentes interactúan en diversasplataformas al mismo tiempo,pues no es habitual que existanderechos exclusivos sobre conte-nidos y aplicaciones. Pensemos,por ejemplo, en el mundo de lasredes sociales, disponibles en dis-

positivos que funcionan bajo sis-temas operativos distintos.

— Las plataformas están encontinuo proceso de innovación,por lo que son muy inestables ylas posiciones de dominio no sue-len mantenerse en el tiempo. Porejemplo, AOL fue consideradohasta 2005 el líder mundial enservicios de conectividad a Inter-net; su fusión con Time Warneren 2001 fue aprobada, no sinuna importante polémica por suteórica posición dominante, enun momento en que los opera-dores de telecomunicacionesmantenían aún una débil posi-ción en el mercado de acceso aInternet. Hoy en día, sin embar-go, es una empresa enfocada bá-sicamente a proveer servicios ysoluciones de Internet a las em-presas.

VIII. HACIA UN NUEVOMODELO DE REGULACIÓN

El riesgo más importante quecorren los operadores es quequeden relegados a meros espec-tadores en este nuevo mercado y

la red se convierta en un biencommodity, no precisamente porla falta de iniciativa de los opera-dores para adaptarse al nuevoentorno, sino más bien porque elmarco regulador les atenace eimpida competir con el resto deagentes en igualdad de condicio-nes. Si finalmente el marco nocambia, el riesgo adicional es fre-nar también el potencial innova-dor del mundo Internet porquelas redes no se adapten a las ne-cesidades requeridas.

Las nuevas aplicaciones y ser-vicios generados por el ecosiste-ma de Internet van a provocar uncrecimiento espectacular del trá-fico agregado a nivel mundial,nada menos que a un ritmo del35 por 100 anual durante lospróximos años, según avanzanalgunas previsiones (Ericsson,2012), pero este crecimiento nose ve acompañado de un aumen-to paralelo de los ingresos perci-bidos por los operadores de red,que afrontan una doble restric-ción. Por una parte, la propia pre-sión de un mercado de accesomuy competitivo, con precios a labaja. Y por otra parte, por una



66

QUIEBRA SOSTENIBILIDAD MODELO INTERNET

Ingresos

Desacoplamiento

Costes

Pérdida margen

TiempoPredominiode datos

Predominiode voz

Tráfico

GRÁFICO 11DESACOPLAMIENTO DE LOS INGRESOS Y EL TRÁFICO DE INTERNET





regulación intervencionista en losprecios mayoristas, orientados aunos costes teóricamente eficien-tes que generan una infrarrecu-peración de las inversiones eninfraestructuras (ver gráfico 11).

Lo cierto es que, con unosmercados más globalizados e integrados bajo la economía de Internet, e l supuesto poderde mercado, asignado tradicio -nalmente a los operadores de comunicaciones, se diluye enor-memente, porque las nuevasaplicaciones y los nuevos nego-cios que están surgiendo entorno a Internet están relegandoa un segundo plano los serviciosque tradicionalmente ofrecíanlos propietarios de las redes detelecomunicaciones. Hoy los ope -radores se ven obligados a com-petir con sus rivales en la parte dela cadena de valor del suministrode la conexión a la red y las co-municaciones de voz, fuentes tradicionales de sus ingresos; adicionalmente sufren la presióncompetitiva de agentes que norequieren una presencia física niuna infraestructura compleja detelecomunicaciones en los diver-sos mercados locales donde se si-túan sus clientes.

No menos importante es eljuego de intereses estratégicosque la nueva situación está crean -do, pues al irregular tratamientoregulatorio que tienen los opera-dores frente al resto de agentesque interactúan en Internet cabeañadir la desigual estructura pre-dominante en los distintos espa-cios económicos mundiales.Frente al dominio norteamerica-no de las empresas de conteni-dos y aplicaciones, y el lideratocompartido de la región asiáticay norteamericana en el lado delos dispositivos, Europa única-mente puede mostrar algo demúsculo en el lado de la cadenade valor más frágil y regulado,

el de las infraestructuras de tele-comunicación, que siendo el quemás mano de obra genera es, encambio, el que se encuentra másfragmentado, lo que nos alejadel ranking mundial de grandes operadores de telecomunicacio-nes, encabezado también por losoperadores asiáticos y norteame-ricanos.

Es indudable que el conceptode neutralidad de red, a pesar delas connotaciones político-socia-les que se le quiera falsamentedar, en defensa de un Internetlibre y gratuito, no esconde másque un juego de intereses geopo-líticos contrapuestos (12).

Esta asimetría regulatoria esespecialmente acusada en Euro-pa, pues en países como EstadosUnidos hace ya unos años quesus reguladores se desvincularondel modelo de competencia ba-sado en servicios para apoyarmás decididamente una compe-tencia basada en redes alternati-vas de acceso (facilities-basedcompetition) (13). Como conse-cuencia, la mayor parte de los países europeos sufren un retrasoimportante en el despliegue delas NGN respecto a Estados Uni-dos, circunstancia que ha sido re-conocida incluso por la propiaCE. Pero sin un modelo sosteniblede Internet, que pasa necesaria-mente por una desregulación delas redes, será imposible garanti-zar su rentabilidad y consiguienterenovación.

La regulación de la neutra -lidad de red es, sin duda, unaamenaza adicional para los ope-radores de telecomunicaciones,porque el principio de no discri-minación que la inspira implicaríaobstaculizar, cuando no impedirdirectamente, el desarrollo deaplicaciones de pago sobre servi-cios de red que necesitan una ca-lidad mejorada (Sidak, 2011).

Si los operadores de teleco-municaciones quisieran no per-der el tren en la evolución de losmercados en su integración en elhipersector de las TIC, necesita -rían poder desarrollar sus propiosecosistemas sin imposiciones re-gulatorias asimétricas, en igual-dad de condiciones con el restode agentes que, no olvidemos,son los que ostentan hoy en díael liderato de estos mercados.Para tal fin será preciso un cam-bio de la regulación actual, elimi-nando asimetrías basadas enconceptos neoclásicos aplicadosa un pasado monopolístico ya su-perado y dejando que los distin-tos agentes busquen las fórmulasy modelos de negocio que permi-tan, al mismo tiempo que haceratractivas las inversiones en nue-vas redes de acceso, la creaciónde servicios finales que generenvalor para todos los agentes.

Los modelos neoclásicos apli-cados a la regulación del sectorde las telecomunicaciones hanfracasado a la hora de incorporarel proceso de inversión e innova-ción a sus postulados. Su modelode competencia perfecta es inca-paz de explicar los procesos evo-lutivos que están teniendo lugaren los mercados TIC y muchomenos su impacto en el bienestargeneral; tampoco los modelosoligopolísticos derivados de lateo ría neoclásica han sido capa-ces de dar soluciones en este sen-tido.

Por definición los mercadosTIC son mercados cuasi monopo-lísticos. Así, por ejemplo, Googletiene la supremacía como busca-dor de información y plataformapara la publicidad de Internet y,en un proceso de integraciónpropio de estos mercados, estáampliando su influencia impul-sando su propio sistema opera -tivo (Android) y sus terminalesinteligentes (Nexus). Por su parte


Microsoft, una empresa surgidadel mundo de las aplicaciones(Office, Explorer) y sistemas ope-rativos (Windows), en el que con-taba con una cuota de mercadodel 70 por 100 en 2010 (Yarowy Angelova, 2010), inició su acer-camiento al mercado del equipa-miento a través de las consolas(Xbox) para posteriormente am-pliarlo a los teléfonos inteligentes(Windows Phone), adquiriendoNokia (hasta hace pocos añosejemplo de la supremacía euro-pea en la industria de fabricaciónde terminales) y llegando a acuer-dos con la coreana HTC. O, cómono referirnos al ejemplo paradig-mático, Apple y su sistema ope-rativo IOS, ejemplo de innovacióny liderazgo en estos nuevos mer-cados digitales.

Hoy la lucha por conseguir elliderazgo mundial de los merca-dos TIC pasa por conseguir elcontrol en la implantación de lossistemas operativos que hacenfuncionar las plataformas de losdistintos agentes (ver gráfico 12).Google, Apple, RIM, Microsoft ySymbian se reparten la prácticatotalidad del mercado mundial.Frente a esta supremacía, losoperadores intentan impulsar supropio sistema abierto (Mozilla),desde una posición inicial muyvulnerable.

La importancia que este con-trol tiene para ganarse un huecoen el futuro del sector TIC estáprovocando una auténtica batallajudicial, con acusaciones cruza-das sobre la utilización fraudu-

lenta de patentes o la vulneracióndel derecho de la propiedad(véase, por ejemplo, Rowinsky,2011). En Estados Unidos empie-za a hablarse menos de neutrali-dad de red y más de la regulaciónactual de los derechos de propie-dad y la privacidad de los usua-rios, pero pocos comentariossurgen respecto al posible controlde mercado que podría ejercercolectivamente un número re du -cido de plataformas de dis -tribución de contenidos conestándares propietarios, ni delriesgo que podría suponer sobrela gratuidad de ciertos servicioso la supervivencia de las platafor-mas abiertas (14).

Como vemos, en estos merca-dos hay una creciente integración



68

P2PDescarga DirectaVoIPIPTVVideoconferenciaftpemail

Sistema Operativo + Interfaz de Programación de Aplicaciones (API)

ProveedorContenidos yAplicaciones

USER

DispositivoRedPortal Acceso

AgregadorServicios

ProveedorServicios

Plataforma de Contenidos

GRÁFICO 12LAS PLATAFORMAS DE CONTENIDOS GENERAN NECESIDADES CON CALIDADES DE RED DIFERENCIADAS

Fuente: Elaboración propia e informes de Telefónica España.




de industrias, de distintas fa -ses de la cadena de producciónde los servicios TIC, pero no tienepor qué ser un síntoma de faltade competencia, sino que es precisamente la necesidad de innovar lo que provoca la compe-titividad y garantiza que no seden abusos, o al menos estossean limitados, porque la posi-ción de dominio en ellos es muyinestable. Estamos ante el fenó-meno de «destrucción creativa»de Schumpeter l levado a sugrado máximo; las posiciones seganan y se pierden con gran fa-cilidad y los agentes buscan unescudo protector mediante la ad-quisición de patentes que lesmantenga a resguardo de recla-maciones. Pero lo más importan-te, ¿alguien realmente puedepensar que estos agentes se ha-brían convertido en lo que sonhoy si hubiesen contado con obli-gaciones de acceso a sus plata-formas tecnológicas como lasque tienen los operadores consus nuevas redes de acceso?

Los mayores niveles de de -sarrollo de la industria móvil se dieron cuando no estaban some-tidas a regulación. En esta épocala industria europea de fabrican-tes de equipos móviles era líderen el mundo y el estándar GSMimpulsó un crecimiento de mer-cado sin precedentes en el sectorde las comunicaciones electró -nicas.

Los operadores fijos notan lacompetencia de los móviles, y elriesgo de involución de la compe-tencia, en caso de procederse auna desregulación del sector, esmuy remoto. Todos los operado-res, fijos y móviles, por primeravez en la historia, se encuentranen una situación de partida simi-lar, incluso de ligera desventajafrente a las redes de cable pre-sentes en muchos mercados loca-les europeos.

Si nos referimos a España, ladisponibilidad de espectro parael despliegue de las nuevas redesde alta capacidad (estándar LTE)alcanza ya, tras la última subas-ta realizada en julio de 2011, acinco operadores con coberturanacional y otros tres de ámbitoregional. Respecto a tecnologíasfijas, a la cobertura actual de latecnología de cable (aproximada-mente el 60 por 100 de los ho-gares) se está incorporando elaún incipiente despliegue de lared de fibra de Telefónica, al quehay que añadir los anuncios rea-lizados por Jazztel y Orange, loque garantiza un mínimo de cua-tro competidores sobre redesfijas de nueva generación, encompetencia con las de móvil.

Lo más probable es que estegrado de atomización del merca-do no tenga sentido y, antes odespués, tendrá que producirseun mayor nivel de consolidacióndel sector para ganar escala ypoder competir con el resto deagentes del sector TIC. Pero lasbases para garantizar la compe-tencia en la parte del accesoestán ya asentadas y deja detener sentido el mantenimientode la regulación actual. Desdeluego debería acabarse ya conla contradicción económica que supone sustituir el mecanismo demercado de fijación de preciospor las decisiones subjetivasde orientación a costes, típicas deesa regulación, al mejor estilode economía de planificacióncentralizada de sistemas econó-micos ya superados.

IX. CONCLUSIÓN

Un análisis objetivo de los re-sultados obtenidos en términosde competencia y bienestar delos usuarios en estos casi quinceaños de liberalización del sectornos permite concluir que los cam-

bios han sido notables y positivospara los consumidores. Si biendesde un punto de vista dinámicolos logros han sido más pobres,dado que no ha existido un ade-cuado incentivo a las inversionespara renovar las redes existentes.

Para evitar los efectos no de-seados sobre la inversión, la regu-lación debería actuar creandoincentivos para que el mercadose comporte de un modo procompetitivo, pero nunca debierasustituir el mecanismo de merca-do precisamente en la parte quese muestra más eficaz, que no esotra que la fijación de los precios.Cuando un regulador fija un pre-cio, está sustituyendo su papel deárbitro por el de planificador cen-tralizado, afectando gravementeal funcionamiento de los merca-dos y a la asignación eficiente delos recursos.

Contamos con un marco re-gulador europeo que es precisoreinterpretar a la luz de los obje-tivos declarados por la AgendaDigital Europea y de la nueva rea -lidad de los mercados de comu-nicaciones electrónicas, que sehan convertido en una pieza másde lo que es el hipersector de lasTIC. Este marco, basado en unosmodelos económicos inspiradosen la doctrina neoclásica, es pre-ciso que sea reformulado paraadaptarlo a la nueva realidad, re-conociendo la importancia que lainnovación y el emprendimientotiene en la mejora del bienestarsocial. No obstante, los regulado-res, a nuestro juicio, son tremen-damente conservadores en latoma de sus decisiones.

Los ecosistemas digitales en losque confluyen las TIC encajanmejor en los modelos de mercadodenominados de doble cara omultilaterales, en los que ni elcoste determina el precio a cobrarni la oferta cumple con las hipó-


tesis de homogeneidad de los su-puestos neoclásicos. Sin embargo,nadie duda del impacto positivoque han tenido en el desarrollo delas economías más avanzadas,de las que Europa corre el ries -go de quedar relegada por nocontar con una política regulatoriaque apoye más decididamenteuna competencia basada en redesalternativas de acceso.

Es posible ganar grados deflexibilidad en la aplicación de esemarco, para que no se conviertaen el impedimento de las inver-siones que precisa la CE paraadaptar sus redes actuales, y enuna debilidad estratégica en elnuevo panorama competitivo deámbito global que afrontan losoperadores europeos. Esto pasa-ría por reconocer, en primerlugar, la desigual situación com-petitiva de los mercados locales,con grados de desarrollo compe-titivo diversos, y, en segundolugar, las posibilidades abiertaspor las nuevas tecnologías y la re-novada disponibilidad del espec-tro radioeléctrico.

Igualmente es necesario queoperadores y otras empresas delsector de las TIC puedan fijar,mediante acuerdo, las reglas dejuego, que es tanto como decirque sea el mercado el que esta-blezca cuáles serán los serviciosdel futuro y cómo se reparte elvalor generado por los nuevosservicios, con las mismas reglasde juego para todos.

NOTAS

(*) Ver las citas que aparecen al principiodel texto.

(1) Concretamente el artículo 5 de la Di-rectiva 2002/21/CE de Acceso afirma que lasautoridades nacionales de reglamentación«fomentarán y, en su caso, garantizarán… laadecuación del acceso, la interconexión yla interoperabilidad de los servicios, y ejerce-rán sus responsabilidades de tal modo que sepromueva la eficiencia, la competencia soste-

nible, la innovación e inversión eficientes y elmáximo beneficio para los usuarios finales».

(2) Las grandes inversiones en la exten-sión de la red fija en España tuvieron lugar afinales de los años ochenta y principios de losnoventa, en gran medida asociadas a grandesacontecimientos como la celebración de lasOlimpiadas en Barcelona o la Expo Universalen Sevilla, pero también con el impulso dadocon el objetivo de reducir las listas de esperaexistentes hasta entonces. En 1989 conseguirun acceso telefónico en una ciudad como Madrid suponía un tiempo medio de esperade más de 4 meses.

(3) Jazztel en 2001 contaba, según datosdel propio operador, con 4.200 kilómetros dered troncal más otros 1.700 kilómetrosde redes de acceso local. Estas últimas real-mente no podían considerarse accesos hastael domicilio de los clientes, pues en su mayorparte se trataba de anillos metropolitanos defibra. La misma estrategia fue seguida porgrupos como France Telecom España o Voda-fone España.

(4) Artículo 8, Objetivos generales y prin-cipios reguladores, Directiva 2002/21/CE.

(5) Más información sobre la Agenda Digital Europea puede consultarse en:http://ec.europa.eu/digital-agenda/.

(6) En España los precios de interconexióndescendieron anualmente a una tasa del11,3 por 100 durante el periodo 2000-2008,el acceso indirecto acumuló un descenso del65 por 100 desde 1999 a 2011 y el acceso de-sagregado un 34 por 100 desde el año 2000.

(7) En redes fijas, la CMT cuenta actual-mente, como referencia de costes contables,los históricos, corrientes, incrementales total-mente distribuidos, incrementales puros ystand alone costs, a los que añaden otros tresmodelos teóricos bottom up, para redesde acceso, redes de interconexión y redes detransporte. En el caso de las redes móviles, elregulador español cuenta con las versionescontables de históricos y corrientes, ademásde un modelo bottom up que da como resul-tado otros tres tipos de coste: el totalmentedistribuido, el incremental puro y el standalone cost. Para más información sobre la na-turaleza de estos costes, puede consultarse:http://wikitel.info/wiki/Precios_orientados_a_costes.

(8) LTE, Long Term Evolution, es la evolu-ción natural de las redes móviles de tercerageneración actuales. Se asienta sobre la tec-nología IP para servicios de voz y datos, favo-reciendo la integración de todo tipo deservicios a velocidades de transmisión quepueden superar los 100 Mbps, compitiendocon las actuales redes fijas de cable y fibra.

(9) Recomendación 2009/396/CE.

(10) Buena parte de la discusión acadé-mica tuvo lugar respecto al denominado efec-to waterbed, que venía a predecir que unabajada del precio de la terminación tendría

también efectos negativos en el excedente delconsumidor, que vería reducido el nivel desubvenciones que recibía por la adquisiciónde terminales, o bien vería incrementar el pre-cio de otros servicios. Puede consultarse, porejemplo, el artículo de LÓPEZ (2011).

(11) El 7 de julio de 2010, OPTA, el regu-lador holandés, impuso la aplicación de la recomendación de la CE sobre precios de inter-conexión, orientándolos a costes incrementalespuros (LRIC), si bien el 31 de agosto de 2011el Tribunal de Apelación Holandés de Industriay Comercio anuló la decisión del regulador, de-clarando la ilegalidad de la medida y obligandoa OPTA a utilizar una metodología LRIC plus,que permitiera al operador recuperar tambiénsus costes comunes. En España, la misma me-dida adoptada por la CMT ha sido recurridaante los tribunales por varios operadores.

(12) Según datos recogidos por FinancialTimes (enero de 2011), únicamente DeutscheTelekom, France Telecom, Telecom Italia, Vodafone y Telefónica empleaban a un totalde 545.000 personas en Europa, mientras lapresencia de proveedores de contenidos deInternet es prácticamente inexistente en elViejo Continente, siendo los cinco más impor-tantes de origen norteamericano. Según eldiario, esto podría explicar la vehemente defensa del concepto de neutralidad de redque se hace desde el otro lado del Atlántico.

(13) De hecho, la obligación de dar acce-so a otros operadores a las redes de cobre delos operadores locales fue abolida en EstadosUnidos en 2006 y no estuvo exenta de polé-mica durante el tiempo en que estuvo vigen-te. En marzo de 2004 una decisión de la Cortede Apelación de Estados Unidos declaró ilegallos precios aprobados por la FCC para los ser-vicios regulados (bajo la denominación UNE)porque infringían lo dispuesto por la Telecom-munication Act de 1996, en la cual se fijacomo objetivo de la regulación el fomento dela creación de nuevas redes. Precisamente,desde el punto de vista económico, muchosexpertos criticaron la regulación de la UNE porel impacto negativo que provocaba en los incen-tivos a invertir (véase, por ejemplo, HAZLETT et al.,2004).

(14) Apple y Microsoft ganaron la batallaa Google en junio de 2011 con la adquisi-ción a Nortel Networks Corporation de sus pa-tentes por un importe de 4,5 millardos dedólares. A su vez, Google reaccionó anuncian-do en agosto del mismo año sus planes paracomprar la unidad de teléfonos móviles deMotorola por 12.000 millardos, con lo queconseguiría el control de unas 17.000 paten-tes registradas por el antiguo fabricante, queañadiría al paquete de otras 1.000 patentesque previamente ya había adquirido a IBM.Más recientemente, en verano de 2012, tuvouna enorme repercusión la decisión de un tri-bunal californiano condenando a Samsung apagar 1.050 millones de dólares por violaciónde patentes de Apple, mientras que en elmismo mes un tribunal en Tokio daba larazón al fabricante coreano frente a su rivalamericano y rechazaba la acusación de haberviolado sus patentes; en octubre, otro tribunalbritánico daba la razón a Samsung.



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fundamentos econÓmicos de la regulaciÓn de las la

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