Federalismo y políticas sectoriales en Argentina

Oscar Cetrángolo Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Seminario Internacional de Política Fiscal y Reforma HacendariaCEPAL – ILPES – BID – SNCF - INDETEC

Morelia, México, 24 y 25 de mayo de 2007

Objetivo de la presentación

Evaluación del papel que han tenido los desequilibrios provocados por las políticas sectoriales tanto en los orígenes como en el desarrollo de los conflictos federales en Argentina, y el impacto esperado de las reformas en curso.

Temas a tratar

1. Breve introducción a las restricciones institucionales y económicas

2. Descentralización del gasto social y problemas de federalismo

3. Efecto de la crisis previsional

4. Reformas en curso y expectativas futuras

1. Dos restricciones básicas

Institucionales: Origen y funcionamiento del federalismo argentino

Económica: estructura productiva sumamente desequilibrada regionalmente

Restricciones institucionales: Origen y funcionamiento del federalismo en Argentina

Tipo de federalismo

Papel del gobierno central

Etapas del proceso de provincialización

Provincias previas a la

Constitución Nacional

Provincias previas a la

Constitución Nacional

Provincias creadas

durante los cincuenta

Provincias previas a la

Constitución Nacional

Provincias creadas

durante los cincuenta

Provincias creadas

durante los noventa

Restricción económica: estructura productiva sumamente desequilibrada

regionalmente

Distribución territorial del producto bruto geográfico 2005

I: Ciudad de Buenos Aires

II: Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe

III: Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego

IV: Catamarca y San Luis

V: Entre Ríos, La Pampa, Río Negro, Salta y Tucumán

VI: Jujuy, Misiones y San Juan

VII: Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja y Santiago del Estero

22%

54%

7%

2%

8%3% 4%

I

II

III

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V

VI

VII

Producto bruto geográfico por habitante 2005

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5.000

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15.000

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35.000

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Papel compensador de las transferencias(PBG por habitante con diferentes ajustes. Año 2002. En $)

Jurisdicción PBG PBG - copaPBG-copa-

RONPBG-copa-Gto Presup

Ciudad de Bs. As. 24,392 24,344 24,342 20,418Buenos Aires 6,935 6,805 6,716 6,109Catamarca 9,891 9,226 8,928 6,992Córdoba 7,736 7,499 7,408 6,789Corrientes 3,779 3,454 3,298 2,883Chaco 3,623 3,210 3,059 2,736Chubut 14,530 14,218 13,965 13,144Entre Ríos 5,192 4,848 4,694 4,178Formosa 3,033 2,427 2,165 1,870Jujuy 3,990 3,613 3,420 2,822La Pampa 9,283 8,771 8,467 7,590La Rioja 4,570 3,996 3,689 1,790Mendoza 7,230 7,014 6,910 6,099Misiones 3,712 3,434 3,283 2,949Neuquén 17,971 17,674 17,466 16,910Río Negro 7,235 6,860 6,661 5,801Salta 4,361 4,073 3,932 3,302San Juan 3,946 3,502 3,310 2,302San Luis 7,785 7,285 7,018 6,135Santa Cruz 26,182 25,532 24,910 24,003Santa Fe 7,943 7,698 7,593 6,911Stgo. del Estero 3,292 2,875 2,692 1,873Tucumán 3,843 3,553 3,427 2,814Tierra del Fuego 19,785 18,833 17,976 16,375Total País 8,086 7,855 7,734 6,838Relación +rico / +pobre 8.63 10.52 11.50 13.41Relación + rico / + pobre 8.63 10.52 11.50 13.41

Creciente disparidad de PBG por habitante (1993-2003)

Ciudad de Bs.As.

T.del Fuego

Sta. Cruz

NeuquénChubut

San Luis

Rió Negro

FormosaLa Rioja

San Juan

Sgo. del Estero SaltaCorrientes

Misiones

ChacoLa Pampa

CórdobaBuenos AiresMendozaSta. Fe

CatamarcaEntre Ríos

Jujuy Tucumán

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000

- PBG 1993 per cápita en pesos -

- V

ari

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% P

BG

pe

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20

03

/19

93

-

2. Descentralización del gasto social y problemas de federalismo

Potestades funcionales de los niveles de gobierno

Nacional Provincial MunicipalDefensa XRelaciones Exteriores XRegulación del Comercio Exterior, Correo, Telecomunicaciones y Servicios Públicos

X

Justicia Federal XRutas Nacionales XEducación Básica X X XEducación Polimodal X X XEducación Superior no Universitaria (Técnica y Formación Docente)

X X X

Educación Superior Universitaria XPrevisión Social X X XSalud X X XInfraestructura Regional y Desarrollo Económico X XVivienda X XRutas Provinciales X XJusticia Civil y Comercial X XProtección Social X X XSaneamiento X XDefensa Civil X XVialidad Urbana XAseo Urbano XAlumbrado Público XDrenajes XÁreas Verdes XOrdenamiento Urbano X

Niveles de Gobierno con Potestades FuncionalesFunciones

Potestades funcionales de los niveles de gobierno. Años 1980 y 2000

0

2

4

6

8

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12

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18

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22

1980 2000 1980 2000 1980 2000

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IB -

Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública

MunicipiosProvinciasNación

Potestades funcionales de los niveles de gobierno. Años 1980, 2000 y 2003

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

1980 2000 2003 1980 2000 2003 1980 2000 2003

- e

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de

l P

IB -

Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública

MunicipiosProvinciasNación

Estructura % de recursos (tributarios y no tributarios) y erogaciones por nivel de gobierno

Recursos

69,3

67,4

68,1

76,2

75,7

78,4

24,7

28,0

27,6

18,7

18,8

17,8

6,0

4,5

4,3

5,2

5,5

3,9

0%20%40%60%80%100%

1961

1970

1984

1993

2000

2004

Nación Provincias Municipios

Gastos

72,1

66,6

64,5

51,9

52,8

50,5

21,0

27,5

30,9

37,6

37,8

40,2

6,8

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10,5

9,4

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0% 20% 40% 60% 80% 100%

1961

1970

1984

1993

2000

2004

Nación Provincias Municipios

Descentralización y límites a la correspondencia fiscal

Los indicadores de resultado del gasto descentralizado muestran una clara correlación con el grado de desarrollo de cada jurisdicción

La participación de los recursos propios depende muy estrechamente del desarrollo relativo de cada jurisdicción con lo que el financiamiento provincial depende de variada manera de las transferencias desde la Nación

Transferencias de la Nación a las provincias. En % del PBG. Año 2002.

0%

20%

40%

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80%

100%

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PBG neto de Pto. Nac. y Copart. Pto. Nac. Neto de Transf. de rec. origen nac.

Transf. De rec. de origen nac. Neto de Copart. Coparticipación

Indicadores de gasto social: calidad educativa y PBG per cápita. En ranking

Buenos Aires

C. de Bs. As.

Catamarca

Chaco

Chubut

Córdoba

Corrientes

Entre Ríos

FormosaJujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Sgo. del Estero

T. del Fuego

Tucumán

0

5

10

15

20

25

0 5 10 15 20 25

- Ranking de PBG per cápita -

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a -

Indicadores de gasto social: tasa de mort. infantil y PBG per cápita. En ranking

Buenos Aires

C. de Bs. As.

Catamarca

Chaco

ChubutCórdoba

Corrientes

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa FeSgo. del Estero

T. del Fuego

Tucumán

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0 5 10 15 20 25

- Ranking de PBG per cápita -

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Porcentaje de población sin seguro de salud por provincia (2001) y gasto público por habitante (2005)

0

10

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-

Poblac. sin seguro Gasto en salud per cápita Gasto en salud sobre poblac. sin seguro

Porcentaje de la población sin provisión de agua potable y desagüe cloacal (2001) - por provincia

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

agua potable

desagüe cloacal

Relación entre NBI y población sin desagüe a red (cloaca) por departamento

0

10

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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

- % de población en hogares sin desagüe a red (cloaca) -

- %

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BI -

Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC (Censo 2001)

Relación entre NBI y población sin agua de red por departamento

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

- % de población en hogares sin agua de red -

- %

de

po

bla

ció

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og

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co

n N

BI -

Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC (Censo 2001)

Coeficientes de correlación entre variables, según regiones geográficas y total del país. 2001

Variables \ Regiones Grandes NOA NEA Patagónicas TOTAL

% de pob. en hog. con NBI y

% de pob. en hog. sin cloaca

% de pob. en hog. con NBI y

% de pob. en hog. sin agua de red

% de pob. en hog. sin cloaca y

% de pob. en hog. sin agua de red0,48961 0,58374 0,45738

0,57271

0,35428

0,53755 0,53955

0,67122 0,35646 0,79132 0,43373

0,39456 0,45260 0,63156 0,56173

Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC (Censo 2001)

Respuestas recientes

Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal

Leyes de Financiamiento Educativo y Federal de Educación

Reformas en salud (Programas Nacer, Remediar, nuevos

programas con el BID)

Papel de los consejos federales, en especial del nuevo

Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal

Incremento de gastos en infraestructura federal

3. Efecto de la crisis previsional

Características del sistema previsional con relación al sistema federal

• Fuerte excedente inicial y promesa de un generoso nivel de beneficios

• Utilización de ese excedente en el financiamiento de políticas públicas en general y sociales en particular

• Desfinanciamiento estructural que derivó en significativos déficits fiscales

• Reforma sin restituir solvencia• Reducción de cobertura contributiva• Financiamiento de prestaciones contributivas con

recursos de rentas generales • Conflicto de financiamiento previsional con otras

funciones, en especial las descentralizadas

Argentina: Gasto público consolidado en previsión social

Año % del PIB% del gasto

público consolidado

% del gasto público social

1980 5,2 19,0 40,11985 5,5 19,7 42,41990 7,9 28,4 49,01995 8,4 27,6 44,12000 7,9 25,1 41,42004 6,3 23,5 37,2

Fuente: Basado en datos de la Dirección Nacional de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales.

Las prestaciones previsionales a nivel nacional y su financiamiento

0

1

2

3

4

5

6-

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PIB

-

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Aportes y Contribuciones Otro Financiamiento

Los determinantes del déficit previsional nacional (año 2000)

Déficit previsional y Miles defactores constitutivos millones de $

Aportes al régimen decapitalización

Reducción de lacontribución patronal

CajasProvinciales

Déficit 9,3 100,0 3,3

% del total % del PIB

4,3

3,8

1,5

1,3

46,2

40,9

1,2 12,9 0,4

Incorporación al SIJP de las Cajas provinciales (empleados públicos)

En proceso de armonización (5)

Sin armonización (8)

Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Santiago del

Estero, Jujuy, Mendoza, San Juan, Salta, La Rioja, Río

Negro, Tucumán, San Luis

Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz,

Santa Fe

Buenos Aires, Corrientes, Chubut,

Entre Ríos, Formosa, Misiones, Neuquén,

Tierra del Fuego

Jurisdicciones con regímenes previsionales

transferidos (11)

Jurisdicciones con regímenes previsionales no transferidos (13)

Evolución de la cobertura previsional

COBERTURA PREVISIONAL DE MAYORES DE 65 AÑOS (%)

60

65

70

75

80

85

90

95

100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

CONJ.-OCUP

CONJUNTA

INDIVIDUAL

TOTAL AGLOMERADOS URBANOS EPH, MAYO

Reforma Previsional

Deterioro de la situación previsional en edades activas

Alcance y cobertura previsional (en %)

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5

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May-95

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May-96

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May-00

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May-01

Oct-01

May-02

Oct-02

May-03

Aportantes SIJ P / PEA

Aportantes totales / PEA

Respuestas recientes (rasgos distintivos)

Creciente confusión entre:

prestaciones previsionales y asistenciales

medidas de emergencia y permanentes

financiamiento contributivo y no contributivo

Confianza excesiva en beneficios de la elección de los

beneficiarios (asimetría informativa)

Impacto positivo del funcionamiento de la economía

Consolidación como permanente de la asignación de recursos

coparticipables al sistema previsional.

Los principales desafíos de las políticas sociales para alcanzar mayor cohesión social con solvencia fiscal

Reformas estructurales (algunas con alto costo político) de manera

paulatina sin afectar situación fiscal:

integración/articulación de sistema de salud y mejoras en su

eficiencia (población nominada, garantías explícitas, margen

para seguros…);

regulación del sector privado en salud y pensiones;

mejoras en calidad del sistema educativo reduciéndo

disparidades regionales;

nuevo diseño de largo plazo de las prestaciones asistenciales y

contributivas, asegurando su sostenibilidad intertemporal.

Desafíos en materia de descentralización y federalismo

No esperar soluciones mágicas a partir de la sanción de

una nueva ley de coparticipación

Mejorar la equidad territorial en general

Incorporar mirada territorial en políticas sociales

Consolidar cuentas provinciales