federalismo y descentralización en méxico

DIRECTORIO

Dr. Enrique Cabrero MendozaDirector General del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A. C. Dr. Javier Garciadiego Dantn Presidente de El Colegio de Mxico, A. C. Dr. Jos R. CastelazoPresidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C. Dr. Arturo Fernndez PrezRector del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico

Dr. Hctor Felipe Fix-Fierro Director del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Segunda edicin

Luis Armando Reynoso Femat, Gobernador Constitucional del Estado de Aguascalientes

Jos Guadalupe Osuna Milln, Gobernador Constitucional del Estado de Baja California

Narciso Agndez Montao, Gobernador Constitucional del Estado de Baja California Sur

Jorge Carlos Hurtado Valdez, Gobernador Constitucional del Estado de Campeche

Humberto Moreira Valds, Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila

Jess Silverio Cavazos Ceballos, Gobernador Constitucional del Estado de Colima

Juan Sabines Guerrero, Gobernador Constitucional del Estado de Chiapas

Jos Reyes Baeza Terrazas, Gobernador Constitucional del Estado de Chihuahua

Marcelo Ebrard Casaubon, Jefe de Gobierno del Distrito Federal

Ismael Hernndez Deras, Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila

Juan Manuel Oliva Ramrez, Gobernador Constitucional del Estado de Guanajuato

Carlos Zeferino Torreblanca Galindo, Gobernador Constitucional del Estado de Guerrero

Miguel ngel Osorio Chong, Gobernador Constitucional del Estado de Hidalgo

Emilio Gonzlez Mrquez, Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco

Enrique Pea Nieto, Gobernador Constitucional del Estado de Mxico

Leonel Godoy Rangel, Gobernador Constitucional del Estado de Michoacn

Marco Antonio Adame Castillo, Gobernador Constitucional del Estado de Morelos

Ney Gonzlez Snchez, Gobernador Constitucional del Estado de Nayarit

Jos Natividad Gonzlez Pars, Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo Len

Ulises Ruiz Ortiz, Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca

Mario Marn Torres, Gobernador Constitucional del Estado de Puebla

Francisco Garrido Patrn, Gobernador Constitucional del Estado de Quertaro

Flix Arturo Gonzlez Canto, Gobernador Constitucional del Estado de Quintana Roo

Marcelo de los Santos Fraga, Gobernador Constitucional del Estado de San Luis Potos

Jess Alberto Aguilar Padilla, Gobernador Constitucional del Estado de Sinaloa

Eduardo Bours Castelo, Gobernador Constitucional del Estado de Sonora

Andrs Granier Melo, Gobernador Constitucional del Estado de Tabasco

Eugenio Hernndez Flores, Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas

Hctor Israel Ortiz Ortiz, Gobernador Constitucional del Estado de Tlaxcala

Fidel Herrera Beltrn, Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz

Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, Gobernadora Constitucional del Estado de Yucatn

Amalia D. Garca Medina, Gobernadora Constitucional del Estado de Zacatecas

Segunda edicin

Conferencia Nacional de Gobernadores

Secretariado Tcnico al Servicio de los Gobiernos Estatales, A. C.Federalismo y descentralizacinSegunda edicin, 2008

Diseo de forros e interiores: Susana CabreraFormacin: Rosa Trujano LpezCuidado de la edicin: Ricardo Hernndez Montes de OcaAutores: Daniel Barcel Rojas, Enrique Cabrero Mendoza, Guillermo Cejudo, Jorge Cerdio, Mauricio Merino Huerta, Fernando Nieto Morales, Fernando Prez Correa, Jos Mara Serna de la Garza, Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

Derechos reservados. Se prohbe la reproduccin parcial o total de esta obra por cualquier mtodo sin autorizacin escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Secretariado Tcnico al Servicio de los Gobiernos Estatales, A. C.

Montecito 38 (Torre WTC), piso 21, oficinas 23 y 24, colonia Npoles, c.p. 03810, Mxico, D.F.

ISBN: 978-970-9790-07-8

Impreso y hecho en Mxico

Lo expresado en esta obra es responsabilidad exclusiva de los autores.Ejemplar de distribucin gratuita. Prohibida su venta.

Contenido

Presentacin 9

El federalismo mexicano del siglo xxi 25Fernando Prez Correa

El federalismo mexicano puesto a prueba: algunas consideraciones sobre el estadoactual de nuestro sistema federal 91

Jorge Cerdio

Factores clave para el fortalecimiento del federalismo en Mxico: una visin desde las entidades federativas 137

Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

Propuestas de evolucin institucional del federalismo mexicano 171

Daniel A. Barcel RojasJos Mara Serna de la Garza

El nuevo federalismo mexicano: diagnstico y perspectiva 213

Enrique Cabrero, Guillermo Cejudo, Mauricio Merino y Fernando Nieto

Resumen biogrfico 257

Presentacin

El modelo federalista mexicano que se dise hace poco ms de 180 aos, en su esencia, no ha tenido cambios sustanciales durante este tiempo. Su caracterstica principal es la distribu-cin poltica del poder con base en un consenso previo, que legitima la estructura gubernamental en sus tres niveles.

El federalismo es un sistema de gobierno que se consti-tuye gracias a la voluntad de entidades polticas soberanas, que deciden pactar entre ellas la constitucin de un orden superior de mando y autoridad con el propsito de formar una nacin nica, a travs de la cual se gestione el desarrollo de lo que cada una de las entidades en forma aislada no pueda o le cueste lograr.

Entre las materias que son responsabilidad de este or-den supremo, se encuentran la seguridad exterior junto con

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la compensacin econmica entre regiones, a travs de par-ticipaciones presupuestales y proyectos de infraestructura productiva.

Teniendo como base este diseo de distribucin y ce-sin de poderes, el Estado Mexicano se conform como una Repblica representativa, democrtica y federal, integrada por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en un orden superior denomi-nado federacin. Su forma de gobierno es de tipo presiden-cial, debido, entre otras facultades, a que el presidente de la Repblica es jefe de Estado y de Gobierno al mismo tiempo. La federacin, a su vez, se divide para su ptimo ejercicio en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con lo cual se concreta la idea de los pesos y contrapesos establecidos en la Carta Magna.

A lo largo de la historia y, particularmente, en los lti-mos 70 aos, el federalismo ha cumplido con sus objetivos mnimos de mantener la articulacin de las entidades federa-tivas y conducir al pas hacia un modelo de desarrollo, prin-cipalmente a travs de los esquemas de recaudacin tributaria y distribucin de los ingresos.

El modelo aglutinador y cohesionador que signific en sus orgenes el federalismo gener dos situaciones fundamen-tales: la unidad nacional y la centralizacin de todos los po-deres en la Presidencia. Mxico, a diferencia de otros pases del mundo, pero sobre todo de Centro y Sudamrica, integr las fuerzas regionales en un gran Estado-nacin, lo cual le

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Presentacin

permiti disminuir la influencia caciquil y los centros de po-der locales, dndole una estabilidad relativa que permiti la gobernabilidad nacional que se requera para salir de repetiti-vas etapas de confrontacin armada, siendo la Revolucin de inicios del siglo xx la mayor y ms desgarradora de ellas.

Sin embargo, la centralizacin de las decisiones polticas ocasion una aguda relativizacin de las autonomas y sobera-nas de los niveles estatal y municipal, as como del Legislativo y Judicial, los cuales se fusionaron por la va de los hechos al Poder Ejecutivo. Fue as como se configur la distribucin de poder que regira las relaciones polticas y gubernamentales durante el periodo posrevolucionario, que en la prctica origin una prdida de capacidad ejecutiva de las entidades federati-vas y, por consiguiente, un bajo perfil en la toma de decisiones al momento de definir las estrategias polticas y los proyectos de desarrollo de impacto nacional y regional.

Dentro de este contexto, caracterizado por una relacin poltica de signo verticalista, en los aos recientes los titulares de los gobiernos estatales comenzaron a buscar nuevas for-mas de colaboracin y participacin para hacer frente comn a las directrices determinadas por el poder federal, el cual comenzaba a mostrar un progresivo desgaste y disminucin de su capacidad negociadora y articuladora de propuestas.

Fue as como surgi la necesidad de disear un mecanis mo de coordinacin entre mandatarios estatales que permitiera la bsqueda de nuevas rutas de entendimiento y colaboracin con el poder federal. Este mecanismo deriv en la creacin de

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Presentacin

la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), que signific un esfuerzo indito para lograr que el federalismo mexicano tuviera un cauce distinto al que se haba construido durante el siglo xx. La Conago implic tambin la oportuni-dad de coordinar los esfuerzos de los mandatarios estatales con la finalidad de construir mejores condiciones de desarrollo para las entidades federativas que gobiernan.

A poco ms de seis aos de existencia, los manda tarios de las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal integrados en la Conago, han logrado que diversas expre-siones polticas del pas tuvieran presencia en una instancia de coordinacin de impacto nacional como lo es el Pleno de Gobernadores, en donde se han debatido y analizado con nimo propositivo y republicano los principales asuntos de la agenda nacional.

A travs del trabajo colegiado que significa la Conago, se han sentado las bases para que los principios rectores del federalismo se apliquen sin cortapisas en el actual modelo de arreglo institucional, permitiendo a las entidades federativas construir una relacin de coordinacin y reconocimiento con la federacin, siempre respetando los mbitos de compe-tencia que seala nuestro orden constitucional para cada una de ellas.

Las materias y asuntos debatidos en el marco de la Conago han sido mltiples y vastos, como fiel reflejo de la compleji-dad poltica, social y econmica que nos caracteriza como pas. Entre estos asuntos sobresalen los relativos a reforma del

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Presentacin

Estado, Hacienda, seguridad pblica, produccin agropecua-ria, migracin, desarrollo regional, educacin y salud, entre otros, en donde se han conseguido importantes avances que empiezan a revertir la inercia centralista que domin el esce-nario poltico nacional.

La preocupacin que ha animado la bsqueda de con-sensos y acuerdos de amplio alcance entre los gobernadores es, sin lugar a dudas, el fortalecimiento del sistema federal mexicano, a travs de acciones que terminen por desmantelar las concentraciones decisionales y de ejecucin que impiden una sana distribucin de competencias.

El sistema federal al que se aspira y se dirigen todos los esfuerzos de los miembros de la Conago, deber permitir la incorporacin de lo plural y lo diverso sin debilitar la gober-nabilidad democrtica, la equidad, la participacin poltica y la soberana nacional. Tambin se busca que dicho sistema sea un instrumento eficaz de organizacin gubernamental, de equilibrio de poderes, de aseguramiento de la unidad e iden-tidad nacionales; que garantice la integridad territorial, el desarrollo local y regional, adems de que impulse una rein-geniera integral de la gestin pblica.

En congruencia con las aspiraciones y objetivos que han servido de fundamento en la accin coordinada de los gober-nadores, la Reunin Ordinaria de la Conago efectuada en San Francisco de Campeche, Campeche, el 29 de febrero de 2008, arroj como uno de sus principales resultados el de iniciar los trabajos que permitan construir una agenda estratgica de

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Presentacin

temas fundamentales en materia de federalismo, que establezca objetivos, metas y acciones de este rgano colegiado, que sir-van de marco para el ptimo desarrollo de sus actividades.

Dicha necesidad encontr en la V Reunin Extraordi-naria llevada a cabo en Metepec, Estado de Mxico, el 25 de abril de 2008, una firme ruta de solucin a travs de la pro-puesta del gobernador Jos Natividad Gonzlez Pars, acor-dada por el Pleno, la cual consisti en realizar una consulta en materia de fortalecimiento del federalismo y descentrali-zacin, a travs de un Comit Tcnico que fue el encargado de definir el programa general, las fechas y las sedes.

Para que la consulta ofreciera los parmetros necesarios que permitieran a los gobernadores definir la nueva agenda estratgica federalista, se consider fundamental involucrar a instituciones acadmicas de prestigio y especialistas en materia de federalismo, quienes aportaran toda su experiencia en el tema para delinear los principales ejes de anlisis y reflexin.

Como segunda vertiente a esta iniciativa, tambin se deter-min el encargo de un detallado estudio a varios institutos de educacin superior, mismo que servir para trazar las principa-les aristas conceptuales del federalismo mexicano, de cara a los retos que se tienen en el futuro inmediato en diversas materias.

En virtud de que ambas empresas (consulta y estudios) requieren de un mayor horizonte temporal y de una conjuncin de perspectivas y reflexiones de ndole poltica, econmica y social, los miembros de la Conago apreciaron conveniente emprender de manera simultnea la organizacin de cuatro

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Presentacin

foros temticos a nivel estatal, as como la encomienda de emprender una amplia investigacin, respecto al devenir del federalismo en nuestro pas, a instituciones con amplio presti-gio como el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, El Colegio de Mxico, el Instituto Nacional de Administra-cin Pblica, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.

En lo que respecta a la realizacin de los cuatro foros, cabe resaltar que los esfuerzos se centraron en edificar un espacio plural e interdisciplinario en donde pudieron concu-rrir con plena libertad de opinin y perspectiva acadmica los especialistas, investigadores, actores polticos, funcionarios pblicos, legisladores y representantes del Poder Judicial, quie-nes tuvieron como cometido el delinear una nueva pla taforma de anlisis del quehacer federalista con base en sus recientes experiencias y descubrimientos en dicho campo.

Los temas se debatieron durante los meses de julio y agosto en los estados de Zacatecas, Coahuila, Chihuahua y Morelos, teniendo como base los siguientes asuntos:

a) Fortalecimiento de la capacidad institucional de los go-biernos estatales y municipales, y nuevos mecanismos de coordinacin interinstitucional Federacin-estados.

b) Federalismo y descentralizacin en los mbitos de seguri-dad, justicia y desarrollo econmico y agropecuario.

c) Federalismo hacendario y descentralizacin de las finan-zas pblicas.

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Presentacin

d) Federalismo y descentralizacin en materia de educacin, salud y desarrollo social.

Estos cuatro ejes seleccionados representan las principa-les vertientes en donde pueden advertirse rezagos, inercias, desvos, innovaciones y avances del esquema federalista que est plasmado en la Carta Magna, y que es importante dar un nuevo impulso y vigencia en el debate poltico actual.

Para el cabal cumplimiento de los acuerdos emanados de la XXXIV Reunin Ordinaria y V Reunin Extraordinaria de la Conago, los gobernadores advirtieron que era imprescin-dible emitir una amplia convocatoria para tener acceso a los principales expertos y conocedores del federalismo en alguna de sus expresiones, con el propsito de robustecer las con-clusiones a las que se arriben, mismas que no se limitarn a aspectos meramente acadmicos.

La intencin que anim la realizacin de los cuatro fo-ros sobre federalismo y descentralizacin fue obtener, con el concurso de los principales involucrados en esta materia, el insumo conceptual y de informacin actualizada que per-mita confeccionar una agenda federalista de amplio alcance y consenso a los gobernadores, misma que sirva como eje rector a los esfuerzos polticos y proyectos encaminados a superar los rezagos e inercias que dificultan alcanzar el pleno bienestar de la poblacin.

Frente a los mltiples y diversos problemas que obstacu-lizan la conformacin de un federalismo vigoroso e innovador,

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Presentacin

es preciso mencionar que slo la voluntad y el compromiso poltico de las principales autoridades a nivel federal, estatal y municipal, as como de los lderes sociales, har posible desenredar los nudos que se han acumulado a lo largo de muchos aos de inanicin y descuido.

Los foros de federalismo y descentralizacin hicieron posible dar actualidad y vigencia a un modelo que, pese a tener un definido trazo en la Constitucin mexicana, su con-crecin ha sido defectuosa e incompleta.

El mapa actualizado que requieren los gobernadores para conocer a fondo el status del federalismo en nuestro pas se ve complementado con la elaboracin de detallados y slidos estu-dios que realizan una nueva lectura, desde la perspectiva de las entidades federativas, a los principales problemas que enfrenta la consolidacin de una equitativa y moderna distribucin del poder entre la federacin, los estados y los municipios.

El Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), El Colegio de Mxico, el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (iij-unam), el Instituto Nacio nal de Administracin Pblica (inap), el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (itam) y fueron convocados a participar en esta indita empresa, ms an porque la iniciativa proviene de los mandatarios estatales, quienes histricamente se han percibido como beneficiarios directos del actual status quo.

Los profundos problemas que enfrentan las entidades federativas en materia de asignacin de recursos presupuesta-

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Presentacin

les, seguridad pblica, educacin, salud, desarrollo de infra-estructura productiva, desempleo, migracin, prdida de tierras de cultivo, deforestacin, comunicaciones, entre otros, han exigido soluciones que rompan la lgica centro-periferia, y por ende, requieren de una respuesta desde los lugares de origen, que es ms congruente con un sistema federal eficaz que seguir los rgidos canales de tratamiento establecidos.

No perdamos de vista que, por definicin, el sistema fede-ral tiene entre sus cometidos, como bien apunta Jos Carbonell, el de acercar el gobierno a las demandas y las necesidades de la ciudadana; en consecuencia, se puede afirmar que resulta mu-cho ms sensible a stas y, por tanto, es ms democrtico.1

El anlisis del binomio federalismo-democracia es una constante en todos los estudios que integran la presente pu-blicacin, ms an porque a travs de esta perspectiva se pue-de apreciar al federalismo como una asignatura pendiente para alcanzar una plena vida democrtica. El equilibrio de los poderes y la eficiente distribucin de competencias y faculta-des entre niveles de gobierno aparecen as como un prerre-quisito no slo para una sostenida gobernabilidad, sino para que el rgimen democrtico permanezca y se regenere en las reas que empiecen a mostrar rezagos.

1 Vase Carbonell, Jos. Transicin a la democracia, gobernabilidad y federalismo en Mxico. Cerrando el crculo, Federalismo y regionalismo. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, unam, Instituto de Investigaciones Jurdicas, p. 36.

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Presentacin

Los estudios tambin coinciden en advertir que el mo-delo en donde la federacin acta como gran receptor de de-mandas estatales de diversa ndole y origen se encuentra al lmite, ya que existe una brecha de atencin cuya tendencia es hacerse ms profunda cada vez. Esto es as debido a que las respuestas que exige la ciudadana para resolver los problemas ms urgentes se hallan en una instancia ajena a la autoridad estatal y municipal, lo que se convierte en un dique que ter-mina por debilitar la legitimidad poltica de ambas, y por ende, debilita al rgimen poltico en su conjunto.

La gobernabilidad democrtica en los estados del pas necesariamente debe pasar por la atencin de las demandas ciudadanas ms crticas, como lo son la seguridad, el comba-te a la delincuencia, el desempleo y los servicios pblicos. Su atencin no slo es un acto mnimo de autoridad, sino un elemento que permite la sana interaccin sociedad-gobierno, que es un fundamento eficaz de todo rgimen democrtico.

Cuando este fundamento empieza a fracturarse, los pro-blemas con mayor incidencia e impacto social amenazan con salirse de control. Al intentar encontrar soluciones efectivas y de largo aliento, la autoridad gubernamental (federal, estatal o municipal) advierte que las instituciones que se crearon para combatir dichos problemas se han desviado de su cometido.

Esto nos lleva a otro asunto que es materia de anlisis intenso en los estudios aqu compilados, la necesidad de for-talecer a las instituciones democrticas y a la autoridad gu-bernamental a travs de una ms definida y racional divisin

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Presentacin

de competencias y facultades. El federalismo ya no puede sig-nificar en la prctica la sumisin de un nivel de gobierno a otro, sino al contrario, es a travs de la actividad concurrente y coordinada entre los diferentes mbitos de gobierno como el federalismo encuentra cauce y solidez.

La historia nos ha dado como leccin que la concentra-cin de poder por parte del Ejecutivo Federal no deriv en la construccin de un Estado nacional fuerte, sino por el contra-rio, las potencialidades de las regiones y los estados se vieron frenadas por la voluntad centralista que en su afn por bene-ficiar a unos descuid a otros.

Las regiones y demarcaciones estatales de Mxico han en-trado en una dinmica de desarrollo econmico, poltico y so-cial de manera desfasada, pero hoy en da puede afirmarse que todas las entidades del pas estn empeadas en ofrecer mejores niveles de vida, servicios y oportunidades a su poblacin.

Este rezago econmico de las diferentes entidades es otro de los asuntos nucleares que abordan los estudios reali-zados por los expertos de las cinco instituciones acadmicas de Mxico, mismos que ofrecen interesantes marcos explica-tivos que nos permiten comprender las razones que lo moti-varon y el por qu se tard la iniciativa productiva en salir de su letargo.

Otro aspecto no menos importante es la revisin jurdica de la vigencia del arreglo institucional que significa el pacto federal. Por definicin, el federalismo slo puede existir a travs de la voluntad de entes soberanos a unirse entre s, sin subordi-

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Presentacin

naciones ni claudicaciones. El supremo poder emanado de este arreglo fundacional slo tiene razn de ser si ofrece las condi-ciones para que la legalidad sea el parmetro de accin de todos sus integrantes. No es un poder coercitivo de la iniciativa social, por el contrario, es un garante para el desarrollo de sta.

Cuando el poder federal concentra en nombre de la go-bernabilidad y el desarrollo econmico, lo que est provocan-do es la subordinacin de los integrantes que hacen posible su existencia. Aunque parezca contradictorio, este esquema centralista fue aplicado con relativo xito por 70 aos, no sin provocar serios desajustes y desigualdades, que son hoy mate-ria de atencin prioritaria.

La leccin que se deriva por haber relativizado los prin-cipios federalistas en la prctica gubernamental durante tanto tiempo puede dividirse en, por lo menos, cuatro tareas pen-dientes que deben considerarse para alcanzar un autntico esquema federal:2 la tarea poltico institucional, la tarea fiscal, la tarea administrativa y la tarea econmica.

La primera tarea tiene que ver con la necesidad de que el federalismo se traduzca en una distribucin de competen-cias y facultades diferente, en donde los gobiernos estatales y municipales asuman roles ms participativos. Este nuevo rol es la respuesta al creciente nivel de democratizacin de la vida nacional, que tiene clara incidencia para romper viejos mol-des autoritarios de gobierno.

2 Carbonell, Jos, op. cit. pp. 36 y 37.

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Presentacin

La segunda tarea comprende la bsqueda de un punto de equilibrio en la recaudacin fiscal y una mejor distribu-cin de los recursos pblicos. La idea es romper con las iner-cias que encarecen los recursos para las zonas ms pobres y los concentran en las regiones ms prosperas.

El reto no es fcil, ya que implica alcanzar una poltica de Estado que privilegie el desarrollo de los polos de baja productividad con apoyo de los que se hallan en la vanguar-dia, que son los pocos.

La tercera tarea es ms tcnica, y comprende el diseo y la adopcin de un modelo de gestin pblica que evite des-igualdades e incongruencias entre el centro y los estados. Esto hace necesario una ambiciosa reestructuracin administrati-va que termine por eliminar las trabas, las duplicidades, la tramitologa y los nudos operativos que complican el desa-rrollo de los proyectos sustantivos.

La cuarta y ltima tarea implica un radical cambio de visin, en donde el Estado benefactor se desprenda de la tu-tela que impide el desarrollo de la iniciativa social y privada. El desarrollo regional debe convertirse en el eje de todas las decisiones en materia productiva, a fin de superar los rezagos histricos y las desatenciones que son herencia de una tradi-cin en donde las inversiones tenan un destino caprichoso y poco claro.

En este documento se plasman las principales ver-tientes analticas y conclusiones de algunos expertos en la materia, que buscan ofrecer nuevos modelos de reingeniera

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Presentacin

poltica, econmica y jurdica, que permitan impulsar al federalismo como el nuevo marco de entendimiento y con-juncin de esfuerzos para retomar el camino del desarrollo integral del pas.

Confiamos que en sus pginas el lector encuentre moti-vos para renovar el optimismo y la confianza en las institucio-nes de la Repblica y en sus principales autoridades, cuya accin certera y constante se requiere hoy ms que nunca.

Cabe mencionar que la iniciativa de los miembros de la Conago ofrece una invaluable oportunidad de encontrar nuevas aristas que permitan recomponer y retomar la ruta del entendimiento y conjuncin armnica de esfuerzos y respon-sabilidades entre niveles de gobierno, que rompan las trabas burocrticas y las inflexibles lneas de autoridad que debilitan la accin y convierten cualquier iniciativa en mera intencin sin sustento.

Confiamos en que el esfuerzo analtico y reflexivo de los investigadores aqu reunidos tendr como fruto el ofrecer una visin ms integradora y actual que permita identificar las ma-terias federalistas que requieren pronta atencin y trabajo sos-tenido, para brindar, en un plazo razonable, las soluciones y respuestas que est demandando la sociedad mexicana.

Por ltimo, queremos dejar constancia de nuestra grati-tud por la invaluable participacin de las cinco instituciones acadmicas de Mxico y a sus investigadores, quienes respon-dieron con prontitud e inters a la invitacin realizada por la Conago.

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Presentacin

Estamos seguros que su aportacin ser piedra angular y referencia obligada para tener un conocimiento ms certero y objetivo de los retos y las tareas pendientes que deben rea-lizarse para lograr un pleno federalismo, ms cercano al ideal republicano y al diseo que los arquitectos de este pas plas-maron en la Carta Magna.

Secretara Tcnica

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Presentacin

El federalismo mexicano del siglo xxi

Fernando Prez Correa

La adopcin del rgimen federal ha sido una decisin poltica fundamental del pueblo de Mxico, arduamente sostenida a lo largo de casi dos siglos de vida independiente. Fue el Congreso Constituyente quien lo adopt en 1824; fueron los pactos federales de 1857 y de 1917 quienes superaron los ti-tubeos de la historia y lo confirmaron; en fin, son los sen-timientos de la nacin quienes hoy alientan su renovacin para construir el futuro.

Somos y seguiremos siendo, por voluntad del pueblo, los Estados Unidos Mexicanos, esto es, una Repblica repre-sentativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin.

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I. La unin de autogobiernos, esencia del rgimen federal

La esencia de la organizacin federal, forma del rgimen repu-blicano, radica en la conformacin de una red de regmenes internos democrticos, articulados por un pacto constitucio-nal de unidad, que da lugar a un nuevo orden de gobierno.

Esa es la leccin de la historia. La federacin asegur en Grecia la democracia de las ciudades y la preservacin del conjunto; en Roma fue la herramienta de la Repblica para integrar a ciudadanos libres, iguales y organizados en unida-des autnomas, en un territorio unido y diverso.

Esa es la enseanza de la doctrina. Montesquieu admir al rgimen federal como una forma de go bierno que adicio-na a las libertades de las pequeas Repblicas la cohesin y el poder de las grandes monar quas, y reconoci en l una forma pactada, mediante la cual diversas sociedades deciden articularse para, sin renunciar a su autonoma, constituir un todo unido, capaz de defender la seguridad del conjunto y de sus componentes.

Esas fueron las ventajas que advirtieron los constitucio-nalistas de 1824 al presentar el proyecto:

Darse cada pueblo a s mismo leyes anlogas a sus costum-

bres, localidad y dems circunstancias; dedicarse sin trabas a

la creacin y mejora de todos los ramos de prosperidad; dar

a su industria todo el impulso de que sea susceptible, sin di-

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ficultades que opona el sistema colonial y otro cualquier go-

bierno que hallndose a enormes distancias, perdiera de vista

los intereses de los gobernados; proveer a sus necesidades en

proporcin a sus adelantos; poner a la cabeza de su adminis-

tracin sujetos que, amantes del pas, tengan al mismo tiempo

conocimientos suficientes para desempearla con acierto;

crear los tribunales necesarios para el pronto castigo de segu-

ridad de los habitantes; terminar sus asuntos domsticos sin

salir de los lmites de su estado; en una palabra, entrar en el

pleno goce de los derechos de hombres libres.

As lo entendieron los creadores de la doctrina federal moder na, quienes destacaron entre los atributos del federalis-mo, la cercana y eficacia del gobierno, la libertad del ciuda-dano, la seguridad del conjunto, y en fin, el equilibrio entre sus componentes. El Federalista postul la capacidad y mode-racin de un rgimen caracterizado por la multiplicacin de instancias de participacin y de contrapesos gubernamenta-les. Tocqueville destac cmo la ciudadana se hace activa y participativa, cuando se ocupa de asuntos cercanos a sus in-tereses. Finalmente, Mill observ que la democracia se forta-lece con el orden federal, pues la instau racin de niveles de gobierno con soberana impulsa la accin y el peso de la ciu-dadana en el proceso decisorio.

En la actualidad, el federalismo ha cobrado una nueva significacin: se ha constituido en un instrumento clave para la unin de diversidades, ya sea mediante la articulacin perdurable

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de grandes intereses regionales o bloques comerciales, o bien mediante la conformacin de un rgimen poltico idneo para la articulacin de componentes pluritnicos, multicul-turales, plurinacionales y multirregionales diversos.

En suma, el rgimen federal es una forma democrtica, sometida a la ley para hacer posible el gobierno comn y el autogobierno.

II. La sociedad fluctuante

Repitamos: en 1824 Mxico adopt el rgimen federal. El artculo 4o. de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos estableci que: La nacin mexicana adopta para su gobierno la forma de Repblica, representativa, popular, federal. No se trat de una idea abstracta. Algunas juntas provinciales ya haban expresado su adhesin al federalismo o incluso proclamado la independencia de sus estados, acuer-do que no revocaran, segn expresaron, salvo si se adoptaba el rgimen federal. El propio estado de Chiapas haba acudido a una consulta plebiscitaria antes de decidir su incorporacin a la federacin mexicana. En el Congreso triunfaron entonces postulados asumidos ya por los estados y defendidos in situ, entre otros, por Manuel Ramos Arizpe y Crescencio Rejn, ambos firmemente apoyados por sus respectivas juntas pro-vinciales. El primero haba sido diputado a las Cortes de Cdiz y presidi la comisin que formul el proyecto, en 1823, al

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restablecerse el Congreso; Rejn fue tambin diputado cons-tituyente. As, la opcin escogida no fue ni una copia extra-lgica del rgimen norteamericano, ni una contrapropuesta tendiente a prevenir el restablecimiento del antiguo rgimen. Como sabemos, las Cortes de Cdiz (que entre otras cosas expidieron la Constitucin de 1812 que estableci los ayun-tamientos y las juntas provinciales), la recepcin de las ideas de la Ilustracin, los desafos de la vida econmica y social de las localidades (opuestas al proteccionismo metropolitano y decididas a intervenir en el comercio internacional) y la expe-riencia de la Revolucin de independencia, dieron sustento a la adopcin del rgimen federal.

Precisamente por eso, desde la consumacin de la inde-pendencia y muy particularmente por la promulgacin del pacto federal de 1824, se produjo la polarizacin entre repu-blicanos y restauradores, liberales y conservadores, federalistas y centralistas. As lo acredita la presentacin del proyecto de 1823: La voz de la Repblica federada se hizo escuchar por todos los mbitos del continente y el voto pblico por esta forma de gobierno lleg a expresarse con tanta generalidad y fuerza, como... (haba ocurrido con) la independencia. Estas discrepancias dieron lugar a ms de cuatro dcadas de fluc-tuaciones entre el rgimen centralizado y la federacin.

Apenas doce aos despus de su promulgacin, la Consti-tucin fue reformada de facto. En diciembre de 1834, el Con-greso fue disuelto y en 1836 una nueva asamblea expidi Las Siete Leyes, clebres por la institucin de un Supremo Poder

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Conservador. Dichas leyes constitucionales restablecieron el gobierno centralizado, suprimieron los congresos locales y la eleccin de gobernadores. Predomin entonces un clima de enfrentamiento civil y, poco despus, se inici un ciclo de intervenciones extranjeras abiertas y el desmembramiento de los estados del norte. En noviembre de 1839 se empren di formalmente la reforma constitucional, tentativa que no madu-r hasta 1843, con la aprobacin de las Bases Org nicas, documento regresivo y desptico que agudiz la desunin y la inestabilidad, clima que propici nuevas intervenciones. A finales de 1844, se produjo una iniciativa de varios congresos locales que exigieron nuevas reformas constitucionales. La bancarrota fiscal, el encono de los enfrentamientos y los antagonismos que suscitaba el Congreso exacerbaron la cris-pacin. En menos de 18 meses se sucedieron tres presidentes de la Repblica. Con esas circunstancias, en tanto se convo-caba a un nuevo Constituyente, fue restablecida la Constitu-cin de 1824. Instalado ste, se aprob un Acta de Reformas que introdujo el juicio de amparo y un procedimiento para impugnar, con la intervencin de las legislaturas, leyes decre-tadas por el Congreso. En todo caso, el rgimen federal fue reimplantado. En 1853 se expidieron las Bases para la Admi-nistracin de la Repblica que suprimieron nuevamente el rgimen federal y el sistema orgnico que le daba vida. Un ao despus, el Plan de Ayutla busc una salida permanente a la crisis crnica. La iniciativa condujo a la instalacin del Congreso Constituyente en febrero de 1856. Un ao ms

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tarde se promulg la Constitucin de 1857, cuyo artculo 40 estableci la Repblica representativa, democrtica y federal, en los trminos que habra de reproducir, inalterados, el artculo 40 de la Constitucin de 1917 antes citado.

En el cuadro de esos aos, el rgimen federal fue com-prendido como un pacto al servicio de la democracia, mediante la unin en la nacin de diversos autogobiernos locales.

III. El nuevo desafo federalista

Sabemos que el Porfiriato conform una dictadura centrali-zada. La Revolucin mexicana fue un movimiento que se propuso precisamente restablecer el orden constitucional re-publicano, democrtico y federalista. El atropello de los de-rechos municipales y el avasallamiento de los estados haban sido fuente de irritacin y resistencia, en particular en la pri-mera dcada del siglo pasado. Por eso, adems de la eficacia del sufragio y la no reeleccin, la soberana de los estados, el autogobierno local y la autonoma municipal encarnaron el proyecto democrtico de la Revolucin. Sus protagonistas postularon que la integracin y defensa de la nacin podan lograrse con la fuerza y el florecimiento de las localidades. Los autores reconocen hoy en la Revolucin un movimiento de los estados contra el centro. La Convencin Revolucionaria de Aguascalientes no slo se opuso a la dictadura: identific en los jefes polticos; es decir, en los operadores del gobierno

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central, a un formidable obstculo que impeda el desarrollo democrtico local. Todas las corrientes revolucionarias se unieron alrededor del federalismo.

El impulso anticentralista destac en la doctrina del mo-vimiento de 1910. En el momento ms crtico del cons titu-cionalismo, Venustiano Carranza decret la reforma del art-culo 109 de la Constitucin. El texto seal al municipio libre, administrado por ayuntamientos de eleccin popular directa y sin que haya autoridades intermedias entre stos y el gobierno del Estado, como base de la divisin territorial y la organizacin poltica de la Repblica; prohibi la reeleccin de los gobernadores y precis el mando de la fuerza pblica local. Este decreto fue insertado en el texto de 1917, cuyo artculo 14 tran sitorio lleg al detalle de suprimir las secreta-ras de Justicia y de Instruccin Pblica y Bellas Artes, mientras el artculo 115 fue ampliado para asignar a los mu-nicipios personalidad jurdica y libertad para administrar su Hacienda. Ms an, mientras el artculo 3o. confi la educa-cin a los establecimien tos oficiales, el artculo 73 excluy a las autoridades federales del establecimiento y operacin de escuelas rurales, elementales, superiores y secundarias. En fin, las autoridades locales recibieron diversas facultades en materia agraria y laboral.

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IV. La restauracin del federalismo centralizado

Recordemos que el rgimen revolucionario persegua objeti-vos diversos. Entre stos sobresala el programa social, cuya realizacin implic un amplio mandato constitucional que convirti al presidente en el ncleo del nuevo rgimen, he-cho reforzado ulteriormente con la revisin sistemtica de la Constitucin. Desde febrero de 1917, y hasta diciembre de 2000, las re formas constitucionales ascendieron a 113, segn el cmputo de la Secretara de Gobernacin. Destacan entre ellas las relativas al artculo 73, que enumera las facultades del Congreso (y que establece el carcter federal de las mate-rias en cuestin), con 38 modificaciones, es decir, un tercio del total. La mayor parte de dichas enmiendas centralizaron materias hasta entonces reservadas al mbito estatal. Muchas de las reformas a otros artculos, algunas de ellas por cierto recientes, han introducido modificaciones relativas a educa-cin, trabajo, reforma agraria, desarrollo econmico, rectora del Estado, planeacin, Poder Ejecutivo, gobiernos estatales, municipio, seguridad nacional y pblica, Poder Judicial y amparo, en fin, procesos electorales y justicia electoral, que han modificado tambin el equilibrio federal, al concentrar nuevas atribuciones en el mbito central.

Como hemos recordado, el proyecto nacional contenido en la Revolucin asign al Ejecutivo de la Unin un conjun-to de competencias y atribuciones decisivas. Entre ellas so-bresalen el desarrollo econmico y el comercio exterior. Cabe

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destacar la reforma agraria, que implic el establecimiento de instituciones, procesos y resoluciones que transformaron masi vamente la tenencia de la tierra y la infraestructura pro-ductiva. Anlogas consecuencias tuvo la reforma laboral, proyectada por el artculo 123 constitucional, que conllev la gradual construccin de un sistema de planteamiento y solu-cin de discrepancias individuales y colectivas y el registro de organizaciones sociales. Esta tendencia centralizadora se agu-diz con el transcurso de los aos. Simultneamente se im-puls la expansin de la administracin pblica federal, que incluy la construccin, en virtualmente todos los sectores y ramos de la economa y la sociedad, de un vastsimo sector descentralizado y paraestatal, y ms an, el injerto y desarrollo de las oficinas delegadas, que a la postre desplazaron a la admi-nistracin local. Adicionalmente, el presidente, de suyo jefe de Estado, se hizo cargo del ejercicio de las facultades econ-micas que le confiri la Constitucin, en materias tales como comer cio internacional, banca, finanzas y seguros; comercio interior y abasto, planeacin y desarrollo, educacin, salud, vivienda, ecologa, poblacin, en fin, gestin del patrimonio nacional. La profesionalizacin de las fuerzas armadas y la conformacin de una compleja red de organizaciones sociales e instituciones polticas deben tenerse presentes para redon-dear la idea sobre la magnitud del nuevo presidencialismo.

Hoy, la vitalidad y diversidad de las regiones, el pluralis-mo, la reforma del Estado, han hecho irresistibles los objetivos de la vuelta al equilibrio competencial y a la descentralizacin.

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An as, se han impuesto nuevas lneas centralizadoras, entre las que destacan recientemente la administracin de justicia, seguridad pblica, procesos e instituciones electorales y co-mercio exterior.

V. El agotamiento del federalismo centralizado

Con todo, frente al proceso centralizador descrito, se abrie-ron paso desde la dcada de los ochenta diversas tendencias para restablecer la vocacin gubernativa de los estados y mu-nicipios. Son de advertirse tres planos distintos en los que se ha producido este proceso. Uno ha sido el plano institucio-nal, en donde se registran reformas de gran calado, como las reformas municipales de 1982 y 1999, o las reformas polti-cas de 1977 a 1996, por slo mencionar algunas, y propuestas como las grandes descentralizaciones emprendidas a princi-pios de la dcada de los noventa en materia de educacin, salud y, con menos vigor, de poltica social. Otro plano ha sido el de la complejidad ascendente de la sociedad mexica-na, crecientemente urbana, diversificada, industrial y de servi-cios, y sus expresiones polticas: el pluralismo, la competencia electoral, la reforma acordada y, a la postre, la cohabitacin y la alternancia. A este orden pertenecen el sistema contemporneo de partidos, afianzado en la estructuracin diversa de la socie-dad, y la visible restructuracin regional de las fuerzas polticas. Este proceso, del cual la conformacin misma de la Conago

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es una expresin significativa, ha tenido una repercusin sen-sible en la expansin de demandas de todo tipo y su represen-tacin especializada. A otro orden pertenece finalmente la dinmica que han cobrado con gran intensidad las distintas entidades federativas en la actividad econmica y social, su ubicacin en los movimientos y procesos contemporneos, como la migracin, la inclusin en el sector externo o la divisin del trabajo, sin olvidar los rasgos sociodemogrficos, tnicos y culturales, que les son inherentes.

Como consecuencia de este complejo juego de factores, las diversas tendencias locales han cobrado una autonoma incontenible, que las instituciones actuales del federalismo cen-tralizado no expresan adecuadamente. Por esta razn, desde todos los rincones de la Repblica se plantea la demanda de revi-sar el sistema federal a fin de que atienda las nuevas aspiraciones de las sociedades, los gobiernos y las economas de las entidades federativas. Como hace dos siglos, y como a inicios del siglo pasado, las voces del federalismo han cobrado el primer plano en la agenda nacional.

VI. El federalismo del siglo xxi

La construccin del federalismo del siglo xxi es una tarea que escapa a las solas instancias centrales y requiere la visin des-de los estados. Precisamente destaca como la visin-objetivo del federalismo del siglo xxi, el cumplimiento pleno del pacto

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federal y la actualizacin de sus clusulas, es decir, el estable-cimiento de las condiciones necesarias para hacer posible el pleno autogobierno estatal. Lograrlo implica proporcionar a cada entidad federativa los instrumentos republicanos, fisca-les, tcnicos y competenciales que les permitan liberar sus potenciales y definir y acometer sus grandes tareas, apoyadas en poderes capaces de realizar plenamente su vocacin guber-nativa. Esta es la tarea que ha hecho suya la Conago.

VII. La agenda federalista de la Conferencia Nacional de Gobernadores

Franquear la va a un federalismo pleno representa una tarea compleja. El diseo y la ejecucin de dicha tarea ha sido el objetivo que explica la conformacin de la Conago hace seis aos, y su reciente decisin de impulsar una agenda federalis-ta. Precisar y desplegar la agenda implicar para la Conago:

1. Construir espacios plurales y participativos en cuyo interior el dilogo permita fortalecer un federa lismo cooperativo entre los distintos rdenes de gobierno.

2. Disear polticas pblicas que favorezcan el desarrollo lo-cal y regional, y un modelo de desarrollo armnico, inclu-yente, dinmico y sustentable.

3. Contribuir al dilogo, conciliacin y consenso entre los actores polticos del pas.

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4. Reestructurase a s misma para ser ms eficiente y comu-nicarse mejor de cara a dichos actores.

5. Impulsar una agenda federalista para acelerar el desarrollo integral de Mxico, cuyas lneas fundamentales fueron abordadas recientemente en cuatro foros temticos:

a. Fortalecimiento y capacidad institucional de los go-biernos estatales y municipales y nuevos mecanismos de coordinacin interinstitucional federacin-estados.

b. Federalismo y descentralizacin en los mbitos de segu-ridad, justicia y desarrollo econmico y agropecuario.

c. Federalismo hacendario y descentralizacin de las finanzas pblicas.

d. Federalismo y descentralizacin en materia de educa-cin, salud y desarrollo social.

6. Convocar a todos los actores polticos, poderes y rdenes de gobierno, instancias acadmicas y organizaciones de la sociedad civil, sin distincin partidista o ideolgica, para revisar conjuntamente el diseo federalista actual y defi-nir lo que deba ser construido, reformado o reforzado para perfeccionar el equilibrio de poderes y las facultades de los tres rdenes de gobierno.

7. Proponer un acuerdo nacional para el fortalecimiento del federalismo.

8. Contribuir mediante los gobernadores, como sujetos e interlocutores activos, participativos y propositivos, a la

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definicin y discusin de la agenda nacional, y como constructores, a disear, proponer o implantar las refor-mas estructurales que requiere el desarrollo del pas.

VIII. Las tareas del federalismo pleno

Hoy Mxico demanda acuerdos y compromisos oportunos y de fondo, superar las diferencias, fortalecer la confianza y encauzar el esfuerzo hacia mejores niveles de desarrollo y bienestar para todos los mexicanos y construir as una nue-va etapa de la vida nacional mediante el trabajo compartido.

Para cumplir la agenda federalista hoy es indispensable acometer una estrategia de corto y mediano plazo, a cuya realizacin debern ser convocados todos los sectores sociales, fuerzas y recursos de cada entidad. Se trata, por una parte, de reconstruir el proceso de reformas de las ltimas dcadas, caracterizado por sus profundos efectos centralizadores, a fin de restablecer el equilibrio competencial y sustantivo que conduzca a las entidades federativas a asumir en plenitud su vocacin de autogobierno en el marco de la unidad federal. Por otra parte, es preciso construir para el futuro, como ya se ha dicho, una nueva ingeniera institucional que garantice relaciones idneas entre los distintos rdenes de gobierno, de suerte que los ayuntamientos puedan tambin asumir en plenitud sus propias potestades, los estados construyan por procedimientos democrticos sus respectivos destinos, y se

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garantice la unin de todos los mexicanos en una patria fede-ral comn, eficaz y cooperativa, en la que todos tengamos cabida. Finalmente, es indispen sable preparar, continuar o culminar, segn sea el caso, los procesos de descentralizacin y ahondar en sus nuevas dimensiones; as como establecer Haciendas pblicas eficaces para dotar a las diversas entida-des federativas con los recursos conducentes. La precisin de esta estrategia y sus diversos componentes constituye el ncleo del ejercicio compartido con los actores polticos del pas, que se propone para consolidar una nueva unidad nacional, realizar la vocacin del federalismo, y cumplir las tareas de la democracia y la equidad.

Redistribucin de competencias, ingeniera de las rela-ciones interinstitucionales y descentralizacin, conforman el guin metodolgico para abordar los grandes temas fijados por la Conago.

IX. Federalismo hacendario y descentralizacin de la finanzas pblicas

1. Antecedentes

El tema de la Hacienda pblica estatal ha sido fundamental para la Conago. Ocupa el ncleo de la declaratoria de Maza-tln, documento suscrito por 20 gobernadores en agosto de 2001, casi un ao antes de la fundacin formal de la Confe-

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rencia. El primer prrafo de dicha declaracin enlist a los gobernadores participantes, quienes

expusieron la necesidad de impulsar una modernizacin de

las Haciendas pblicas federal, estatales y municipales que

tenga como principal premisa la transferencia de potestades,

atribuciones, y responsabilidades a las entidades federativas

en materia de ingresos, deuda y gasto, con el fin de estar en

mejores condiciones de atender las aspiraciones y demandas

de los mexicanos.

En materia de acuerdos, concertaron impulsar una refor-ma constitucional para el otorgamiento de mayores facultades tributarias a las entidades federativas y a los municipios y proponer la creacin de una Comisin Federal de Presupues-to, Financiamiento y Gasto Pblico en la Constitucin... in-tegrada por el presidente de la Repblica y los titulares de la 32 entidades federativas.... La Declaratoria registr ensegui-da diversas propuestas en ocho captulos, a saber, en materia de Impuesto al Valor Agregado (iva), en materia de Impuesto Sobre la Renta (isr), en materia de isan, en materia de Impuesto Especial de Produccin y Servicios (ieps), en ma-teria de la Ley de Coordinacin Fiscal, tenencia, loteras estatales, deuda pblica, entre otros.

La misma lnea se advierte en Cancn, Quintana Roo, con la primera declaratoria, el 13 de julio de 2002. La Reunin acord constituir la Conago, informar sobre este hecho al

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presidente de la Repblica y a los poderes Legislativo y Judi-cial, confiar la coordinacin de la Conago a dos gobernadores anfitriones, el de la reunin en curso y el de la siguiente y, finalmente, convocar a la siguiente reunin en Tlaxcala, con una agenda en la que sobresalen la reforma hacendaria para un autntico federalismo, y temas de finan ciamiento para el desa-rrollo, liberacin arancelaria y el proyecto de presupuesto para 2003.

Es obvio, los gobernadores enfocaban la cuestin de sus Haciendas pblicas como el punto central de las insuficiencias en sus elementos de trabajo y como el ncleo de sus demandas. Es importante explicar por qu.

No es fcil atribuir a una iniciativa, momento, o trans-formacin particular el vuelco centralizador en materia de ingresos y egresos. Tom ocho dcadas, por ejemplo, la sinuo-sa adecuacin del pacto federal; seis, la construccin y el par-cial desmantelamiento del sector paraestatal; cinco, la centra-lizacin hacendaria; tres, la institucionalizacin de las fuerzas armadas, y una, la creacin del partido revolucionario. Todos estos procesos apuntalaron el presidencialismo centralizado y cimentaron la construccin del Estado nacional. Con todo, las convenciones nacionales fiscales condensaron, entre 1926 y 1946, la tendencia centralista en medio, tal vez, de un ge-nuino propsito de racionalizacin y reordenamiento hacen-dario. Ms tarde, despus de un prolongado receso, en 1972 con el acicate de las circunstancias, se reinici el mpetu con-ciliador, y nuevamente se reunieron las autoridades hacenda-

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rias federales y locales, segn un formato que, con variaciones menores, perdura hasta nuestros das.

Despus de 1947, los gobiernos federal y de los estados, carecieron de un foro formal de negociacin en el mbito hacendario. Al margen de los funcionarios de Hacienda, nadie parece haberlo extraado mucho. Dicha carencia no haba implicado tregua alguna en el proceso de centralizacin. Al contrario, durante ese largo periodo, entre 1947 y 1972, se centralizaron diversas materias como, entre otras, las apuestas y sorteos, los impuestos especiales aplicados a la cerveza, la produccin de electricidad, el control de monumentos arqueo-lgicos, artsticos e histricos, el rgimen de construccin de presas, la preservacin del medio ambiente y el combate a la contaminacin, en fin, el desarrollo cientfico y tecnolgico.

A. Prosperidad centralizada

El Milagro Mexicano hinch sus velas al iniciarse la Segun-da Guerra Mundial, y se despleg a lo largo de los siguientes aos, para llegar a su cspide a fines de la dcada de los sesen-ta. No es para asombrarse que durante esos aos el problema fiscal se haya desvanecido. El dinamismo de la economa ofreca una base impositiva en expansin que haca innecesa-ria la bsqueda de fuentes adicionales de recursos fiscales. Entre 1947 y 1972 fue igualmente innecesario imaginar un foro formal de negociacin fiscal entre los estados y el

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gobierno central. Pero la estrategia econmica tena graves fallas estructurales. Los conflictos obreros menudearon en-tonces; sin embargo, acaso lo decisivo haya sido la creciente incapacidad de las polticas pblicas para absorber las de-mandas de los nuevos sectores urbanos y adaptar las institucio-nes polticas a los intereses de una ciudadana ms alerta, par-ticipativa y educada. En fin, diversos factores convergieron con los instru mentos de poltica econmica para profundizar la desigualdad en la distribucin del ingreso.

B. Hacia un sistema coordinado

La crisis del 68 y sus secuelas tuvieron un efecto devastador en las perspectivas del desarrollo nacional. El quiebre de la legitimidad poltica oblig a buscar otro modelo. A partir de 1970 el gasto pblico excedi las fuentes disponibles de fi-nanciamiento no inflacionario. Como resultado del gasto pblico deficitario, la inflacin creci aceleradamente. Des-pus de haberse mantenido en rangos del orden de 5% anual durante dcadas, entre 1970 y 1975, el ndice precios se in-crement 3 veces ms rpido. En ese cuadro, la cuestin fiscal volvi al centro de la agenda poltica. En 1972 el gobierno federal decidi montar lo que sera el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, el cual se conserva hasta nuestros das. Bianualmente entre 1972 y 1975; anualmente despus, entre 1976 y 1992, aunque con interrupciones en 1982 y 1984, y

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despus bianualmente de nuevo, desde 1992, fueron convo-cadas las reuniones nacionales de tesoreros de estados coordi-nados y funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que se con virtieron, a partir de 1979, en reuniones nacionales de funcionarios fiscales. El Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal termin por ser un instrumento concer-tado entre partes desi guales. Su funcin ms destacada con-sisti en perfeccionar el sistema de participaciones, mediante propuestas sometidas a un foro nacional, conducido por el gobierno federal.

Pero este arreglo pareca agotarse. Entre 1970 y 1982 se evapor gradualmente el consenso y diversas fuerzas sociales demandaron la renovacin de las polticas, cuando no del sis-tema. En el frente fiscal, las reuniones de funcionarios fiscales abrieron un espacio permanente de consulta que an se con-serva. A lo largo del periodo 1972-2000, los funcionarios fisca-les fueron los protagonistas del diseo y la evolucin de un Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, que no pudo encon-trar, en un marco de crisis, respuestas oportunas y eficaces a las demandas locales de recursos pblicos.

El Sistema Nacional fue formalmente establecido por la ley de 1978, e inici sus actividades en 1980. Desde entonces se pas de un sistema fiscal intrincado, con participaciones basadas en porcentajes diferentes, segn el tipo de impuestos, a un sistema de participacin basado en la recaudacin fiscal federal (recaudacin federal participable), es decir, de un sis-tema de Haciendas pblicas locales y federal concurrentes, a

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un sistema centralizado y prcticamente nico, cuyas defi-ciencias se han intentado paliar mediante el recurso a trans-ferencias y otros dispositivos. Esta frmula ha generado una creciente inconformidad.

La continuidad y el cambio en materia fiscal pueden apreciarse echando una ojeada a la primera reunin nacional, realizada en 1972 en Chihuahua. Los considerandos explican las razones que justificaron la convocatoria. Sobresale la con-tinuidad de problemas, demandas y soluciones. El documen-to final registr

un comn denominador, consistente en la enorme brecha

que existe entre los escasos recursos que tienen los gobiernos

estatales, con posibilidades de expansin prcticamente nu-

las... y la cada vez ms acelerada demanda de satisfactores

socioeconmicos que exige el propio desarrollo del pas y su

explosivo crecimiento demogrfico.

El texto invoc as la misma consideracin que haba justificado cincuenta aos antes la convocatoria a la Primera Convencin Nacional Fiscal, en 1926, y que planteara casi tres dcadas ms tarde, en 2001, el presidente Fox para justi-ficar la reforma hacendaria. En el captulo de recomenda-ciones, dicha primera reunin propuso una gran variedad de iniciativas que parecen pensadas para los das que corren hoy. Recomend, por ejemplo, que la federacin y los estados resuelvan conjuntamente el grave problema econmico que

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representa actualmente el gasto de la educacin pblica, cuyos incrementos anuales presentan una tendencia totalmente des-proporcionada frente a la inelstica captacin de recursos.

En 1980, el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal entr en vigor, aunque la reforma que lo instituy fue aproba-da desde diciembre de 1978. Qued abrogado as el sistema de participacin de 1948, resultante de la Tercera Convencin Nacional Fiscal. La nueva ley se propuso (artculo 1o.):

Coordinar el sistema fiscal de la federacin con los de los esta-

dos, municipios y Distrito Federal, establecer la participacin

que corresponda... distribuir entre ellos dichas participacio-

nes; fijar reglas de colaboracin... constituir los organismos

en materia de coordinacin fiscal y dar las bases de su organi-

zacin y funcionamiento.

El fondo general de participaciones est actualmente constituido (artculo 2o.) con el 20% de la recaudacin fede-ral participable que obtenga la federacin en un ejercicio. Las participaciones se incrementan con 1% por los derechos co-rrespondientes a la coordinacin. La propia ley establece los criterios de distribucin entre los estados de dichas par-ticipaciones. Estos criterios incluyen: el nmero de habitantes de cada entidad, lo que cada una de ellas recauda y, a ttulo de compensacin, un porcentaje menor, asignado en propor-cin inversa a las participaciones a que se refieren los criterios precedentes. Adicionalmente, la ley establece las condiciones

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en que los estados se adhieren al Sistema Nacional de Coordi-nacin Fiscal: un convenio aprobado por el Congreso corres-pondiente. Los estados reciben adicionalmente los fondos de aportaciones federales que, segn el artculo 25 son siete:

I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal.

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los

Municipios y de Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

V. Fondo de Aportaciones Mltiples. VI. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica

y de Adultos. VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los

Estados y del Distrito Federal.

La propia ley establece las frmulas y procedimientos para precisar las aportaciones de dichos fondos que corresponden a cada estado. Conviene aadir que, por la va del Presupuesto de Egresos, la Cmara de Diputados ha establecido desde 2000 un programa de apoyo para el fortalecimiento de las entidades federativas, con la idea de sustentar las inversiones y el sanea-miento financiero. En conjunto, el total de los recursos que reciben los estados, va las participaciones y las aportaciones, asciende a cerca de un tercio del gasto total de la federacin.

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Conviene indicar que el Impuesto al Valor Agregado (iva) entr en vigor igualmente en 1980. En consecuencia, si se recuerda que este impuesto es un tributo federal, centraliza-do, ajeno a toda consideracin regional o local, y que, adems, la otra gran fuente de ingresos fiscales es el Impuesto Sobre la Renta (isr), igualmente centralizado, se tendr una idea fiel del balance que arroja hoy cerca de un siglo de reformas fiscales: el desmantelamiento de las Haciendas estatales. Por lo dems, recordemos la constelacin de impuestos especiales y especficos que recauda la federacin como resultado del proceso centrali-zador consagrado por sucesivas reformas constitucionales.

2. Propuestas

Las razones que justificaron la intervencin de las autoridades federales en varias fuentes impositivas, mediante diversas re-formas al artculo 73 constitucional, entre ellas la fraccin XXIX, han dejado de tener vigencia. Nada justifica que la fede-racin establezca contribuciones en los cinco rubros de dicha fraccin y en las siete modalidades de impuestos especiales ah incluidas. De hecho, en algunos casos convendra establecer dichos rubros como facultades concurrentes, mientras que en otros ms lo que corresponde es la supresin de la reforma y la vuelta a la situacin previa. Tal es el caso de las facultades concedidas a la federacin en materia de industria cinemato-grfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, inter vencin

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y servicios financieros, as como los impuestos especia les sobre produccin y consumo de tabacos labra dos, gasolina y otros productos del petrleo, cerillos y fsforos, aguamiel y su fer-mentacin, explotacin forestal, y, finalmente, produccin y consumo de cerveza (vase anexo).

Por otro lado, es oportuno descentralizar las funciones de supervisin y evaluacin de las instituciones de banca, crdito, fianzas y seguros, que operan en el mbito de un estado.

Es de particular importancia respetar el mandato estable-cido en la fraccin IV del artculo 115 constitucional, que asig-na a los municipios las contribuciones incluyendo tasas adicio-nales sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento y divisin, consolidacin, traslacin y mejora, etctera. Tambin conviene recordar que las participaciones federales sern cu-biertas por la federacin a los municipios de acuerdo con las bases, montos y plazos que determine cada legisla tura. En esta materia, el Congreso federal es incompetente. Estos puntos ilustran la propuesta de reconstruir sistemticamente el cami-no recorrido por el federalismo centralizador, con la idea de redistribuir las atribuciones que al menos hoy ya no se justifi-can, lo que implica la revisin del artculo 73 constitucional.

Otros puntos cruciales se refieren a los alcances de las prohibiciones que la Constitucin establece para impedir que los estados celebren alianzas entre s, o contraten obligaciones o emprstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional; como cuando se des-

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tinen a objetos distintos de inversiones pblicas productivas. Alguna de estas prohibiciones ameritan matices y, en todo caso, una ley reglamentaria acordada con los estados, que cla-ramente seale y acote su aplicacin a casos concretos. Iguales apremios implica la regulacin de la deuda pblica de los es-tados y municipios y la gestin de fondos especficos.

Desde luego, consideracin especial amerita la capacidad de los estados para establecer fuentes propias de ingreso, a la luz de las medidas restrictivas propias de los convenios de ad-hesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, fundadas en la ley correspondiente. Aunque esta cuestin pudiera ser dirimida en el cuadro de las controversias previstas en el artcu-lo 105 constitucional, se trata, sin duda, de un tema que debe ser parte constitutiva de la agenda de dilogo y construccin de consensos de los gobiernos locales y la federacin.

X. Federalismo y descentralizacin en los mbitos de seguridad, justicia y desarrollo econmico y agropecuario

1. Antecedentes

Por lo que se refiere a las materias de seguridad y justicia, la reforma reciente y de gran calado ms importante fue promulgada en diciembre de 1994. El nuevo texto constitu-cional en materia de justicia ampli las facultades de la Corte

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para conocer de las acciones de inconstitucionalidad que ten-gan por objeto plantear la posible contradiccin entre una norma de carcter general y la Constitucin, y fij los plazos de dichas acciones, los actores que podrn ejercitarlas y las condiciones requeridas para declarar la invalidez de las nor-mas impugnadas; para conocer de las controversias suscitadas entre los distintos rdenes de gobierno y entre los distintos poderes locales o federales; estableci el Consejo de la Judica-tura Federal para encargarse de la administracin, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, y defini su organizacin, ob-jetivos, facultades e integracin, la duracin en el cargo de sus magistra dos, y, en fin, su competencia para ser rbitro en los conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus servidores. La reforma constitucional en materia de seguridad pblica determin que se trata de una funcin a cargo de la fede-racin, el Distrito Federal, los estados y municipios en sus respectivas reas de competencia, y quedaron obligados a coordinarse en trminos de la ley federal correspondiente para establecer un Sistema Nacional; para este propsito, como ha sido habitual, se reform el artculo 73 constitucio-nal para confiar al Congreso de la Unin la facultad de expe-dir leyes que establezcan las bases de coordinacin entre la federacin, el Distrito Federal, los estados y municipios en materia de segu ridad pblica, as como para organizar a las instituciones de segu ridad pblica en el mbito federal. La nueva Ley Federal de Seguridad Pblica estableci un Consejo Nacional.

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Ha sido el tema de seguridad pblica el que ha destaca-do entre las cuestiones regularmente planteadas en las reunio-nes de la Conago. Adems, la cuestin se ha visto envuelta en diversas controversias originadas en la disposicin de recursos y las acciones inconsultas tomadas por los funcionarios federa-les del sistema, y aplicadas en las entidades federativas. Desde marzo de 2006, con la aprobacin de la agenda de la Comi-sin de Seguridad Pblica se han precisado ciertos objetivos: el estudio y evaluacin de los programas de seguridad pblica vigentes; el estudio y propuestas en materia de seguridad pbli-ca, y procuracin y administracin de justicia; los mecanismos de captacin, distribucin y optimizacin de recursos; la coordinacin entre autoridades de los tres rdenes de gobier-no; la prevencin del delito y la participacin ciudadana; la coordinacin con organismos y entidades dedicados al estudio e investigacin de la seguridad pblica y los derechos huma-nos y, finalmente, el estudio y propuestas en materia peniten-ciaria y de reinsercin social.

En materia de desarrollo econmico, no debemos olvi-dar que la Constitucin reconoci desde su origen la fra-gilidad del Poder Ejecutivo, ampliamente ilustrada por los constitucionalistas de la poca, y ciertamente agudizada con los enfrentamientos armados. Otorg, en consecuencia, enormes facultades al presidente de la Repblica para dirigir el desarro llo econmico nacional en los artculos 27, 28 y 89 constitucionales y, en particular, en cuestiones impositivas a travs del artculo 131, que fue reformado en 1951 para

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ampliar las facultades del Ejecutivo Federal, a quien el Con-greso quedaba autorizado a concederle facultades extraordi-narias para regular la economa del pas, el comercio exterior y la estabilidad de la produccin nacional. Consecuentemen-te, la centralizacin del desarrollo nacional fue abrumadora, en particular bajo la gradual construccin de un vastsimo sector paraestatal. En 1983 fue promulgada una reforma constitucional de gran aliento que encomend al Congreso y al Ejecutivo de la Unin la rectora del desarrollo nacional y la reglamentacin y conduccin el sistema nacional de pla-neacin democrtica.

No conviene omitir que adems de las facultades de la federacin para dirigir el desarrollo econmico en general, la reforma agraria y el desarrollo agropecuario implicaron la atribucin a los poderes centrales de una serie de potestades avasallantes. Para invocar slo un ejemplo, la fraccin XIX del artculo 27 constitucional estableci que:

Son de jurisdiccin federal todas las cuestiones que por lmites

de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de

stos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o ms n-

cleos de poblacin; as como las relacionadas con la tenencia

de la tierra de los ejidos o comunidades... La ley establecer un

rgano para la procuracin de la justicia agraria.

La fraccin XX, promulgada en 1983, adicion nuevas potestades, al establecer que:

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El Estado promover las condiciones para el desarrollo rural

integral, con el propsito de generar empleo y garantizar a la

poblacin campesina el bienestar y su participacin e incor-

poracin en el desarrollo nacional, y fomentar la actividad

agropecuaria y forestal para el ptimo uso de la tierra, con

obras de infraestructura, insumos, crditos, servicios de capa-

citacin y asistencia tcnica. Asimismo, expedir la legisla-

cin reglamentaria para planear y organizar la produccin

agropecuaria, su industrializacin y comercializacin, consi-

derndolas de inters pblico.

Seguridad, justicia, desarrollo econmico y desarrollo agrope cuario, constituyen reas claves de poder que afectan particularmente a los estados y a las localidades. Constituyen, adems, materias cuya gestin reclama no solamente el em-pleo de recursos cuantiosos, sino tambin el establecimiento de procedimientos y criterios de decisin y asignacin de re-cursos decisivos para la satisfaccin de la poblacin y la esta-bilidad de la sociedad. En pocas reas como en la seguridad pblica, la justicia pronta y expedita, el empleo y la prosperi-dad que resultan del desarrollo econmico, y los niveles y la calidad de vida que determina el desarrollo agropecuario, re-sulta justificado el federalismo y el municipalismo, y resulta lesiva la gestin remota, descentralizada y en muchos casos ajena, propia de los regmenes centralizados. En este mbito se impone la revisin de la distribucin de competencias, la descentraliza cin de facultades, recursos y programas especfi-

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cos y tambin la remodelacin del sistema federal para poner-lo a la altura de un mecanismo cooperativo y eficaz.

2. Propuestas

En el Foro de Saltillo convocado por la Conago se concluye-ron las siguientes propuestas:

A. Seguridad

1. Transitar a un federalismo de coordinacin y no de subordi-nacin en el que haya una nueva y ms eficiente distribucin de funciones que establezca relaciones intergubernamen-tales ms equitativas y mayor claridad en las facultades correspondientes.

2. Revisar la integracin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en atencin a las reformas al artculo 21 consti-tucional, a fin de garantizar facultades plenas a los go-biernos de los estados, y fortalecer un concepto de segu-ridad pblica basado en la procuracin y administracin de justicia, as como en mecanismos efectivos de preven-cin del delito.

3. Realizar las modificaciones legales pertinentes, a fin de permitir la celebracin de acuerdos de colaboracin y coope-racin en materia de seguridad pblica entre entidades federativas locales y extranjeras, con el objetivo de diversi-

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ficar esfuerzos y fuentes de ingreso para el combate a la delincuencia.

4. Brindar certidumbre en las asignaciones del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica, establecindose un ponderador irreductible que permita su incremento anual y no est sujeto a decisiones discrecionales. Asimis-mo, se propone un tratamiento similar para la regulacin permanente del Subsidio para la Seguridad Pblica Mu-nicipal, que permita incrementar la aportacin federal y se beneficie a ms municipios del pas, sin que se afecte el principio de interposicin de las entidades federativas entre la federacin y los municipios.

B. Administracin y procuracin de justicia

1. Respecto de la reforma constitucional en materia de jus-ticia penal, publicada el 18 de junio de 2008, se analiza-ron sus cualidades y defectos, en particular por lo que se refiere al juicio oral. En la discusin, se destacaron las virtudes y oportunidades que plantea la reforma, as como los enormes retos que implica y los impactos eco-nmicos y sociales que puede generar. Por esta razn, se seal la necesidad de exigir que se destinen a los poderes judiciales de los estados y a las procuraduras previsiones presupuestales suficientes para la implementacin de la reforma, fondos que deben ser distintos e independientes de los destinados a seguridad pblica.

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2. En cuanto a la redefinicin de competencias concurren-tes entre la federacin y los estados, se destac que para el caso de las entidades federativas es necesario atender aspectos que originalmente corresponden a la federacin, velando por una adecuada transferencia de los recursos econmicos necesarios para cumplir con la funcin de administrar e impartir justicia. Ello, si se contempla que los asuntos federales (mercantiles) que atienden los juz-gados del fuero comn superan en nmero a los de su propia competencia; mientras en materia penal los asun-tos de mayor impacto social del orden federal son atendi-dos por las procuraduras de los estados y es hasta el final que los retoma la federacin.

3. Respecto de futuras reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los congresos de los esta-dos deben tener una participacin activa y no limitarse a aprobar o desaprobar los correspondientes decretos.

C. Desarrollo econmico

1. Destinar el 50% del recurso total aprobado para el Fondo de Pequeas y Medianas Empresas (pyme) a proyectos esta-tales y facultar a los subcomits tcnicos estatales para aprobar los proyectos que el sector productivo demanda; agilizar la normatividad para la disposicin y ejecucin de recur-sos federales, establecer esquemas de asignacin transpa-rentes y evitar la discrecionalidad en todos los programas

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federales; revisar la vocacin y el papel que juegan las dele-gaciones federales para que, en caso de que su operacin sea pertinente, cuenten con el marco legal y funcional de trabajo eficaz y contribuyan con las entidades a impulsar su desarrollo econmico.

2. Reformar las leyes de Planeacin, Coordinacin Fiscal y Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para permitir que los estados participen en el proceso de elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo, los progra-mas regionales y sectoriales, y en los proyectos anuales de presupuesto, mejorando as la concurrencia en el sis-tema hacendario. Es necesario que exista congruencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y los planes estata-les y municipales de la materia.

3. Proponer que el decreto de aranceles para las regiones y franjas fronterizas, a vencer en diciembre de 2008, as como las implicaciones a la Ley General del iva que de l derivan, continen vigentes a fin de que se permita se-guir con la diferenciacin de los aranceles y del iva entre estas zonas y el resto del pas. Esto permitir mantener un esquema de competitividad en las zonas fronterizas.

4. Dotar a los estados de verdaderos instrumentos de fo-mento econmico para gestionar de manera ms eficiente los recursos a fin de desarrollar su vocacin y potenciali-dades productivas.

5. Adecuar y homologar el marco institucional de la mejora regulatoria a fin de proteger la actividad econmica local

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frente a la competencia desleal externa, y hacer ms efi-cientes y competitivas a las regiones; simplificar la adminis-tracin e implementar esquemas de evaluacin de estos marcos regulatorios.

D. Desarrollo agropecuario

1. Replantear las reglas de operacin de programas de Sa-garpa 2008 y emitir nuevas, con visin federalista, que otorguen a los estados la facultad de definir los estratos de productores, porcentajes y montos de apoyo, as como los criterios de calificacin, previa consulta con las orga-nizaciones de productores, beneficiarios e instituciones especializadas. Para los prximos ejercicios, se propone respaldar la propuesta de reformar la Ley Federal de Res-ponsabilidad Hacendaria para establecer la obligacin del gobierno federal de anexar al proyecto de Presupuesto de Egresos las reglas de operacin de los programas co-rrespondientes, a efecto de ser sometidas al anlisis de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin.

2. El principio de soberana alimentaria debe reconocerse como la base de las polticas del campo de manera que se impulse decididamente la produccin nacional con pro-yectos de gran visin y largo alcance. Un ejemplo claro es el Plan Hidrulico del Noroeste, que ampliara la fron-tera agrcola en el noreste de Mxico en ms de 800 000 hectreas para nuevos cultivos, generara ms de 2700

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megawatts/hora de energa elctrica limpia y permitira disminuir entre un 30% y un 45% la importacin de maz, trigo y sorgo.

3. Iniciar de inmediato un proceso de transferencia de fa-cultades y recursos federales a las entidades federativas, en materia de desarrollo agropecuario, encaminado a su-primir las delegaciones federales de la materia.

4. Promover los presupuestos multianuales para el sector agropecuario, para garantizar la continuidad de los pro-gramas regionales, evitar modificaciones a las reglas de operacin de dichos programas en cada ejercicio, y ase-gurar la entrega oportuna de los recursos y en una sola exhibicin.

5. Con relacin al pari passu de aportacin federal-estatal, insistir firmemente en el respeto de la Secretara de Agri-cultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimenta-cin (Sagarpa) al Presupuesto de Egresos de la Federacin 2008, y a los puntos de acuerdo de las reuniones de la Conago con el gobierno federal del 3 de abril y 22 de mayo de 2008, para complementar los recursos federa-les, con la participacin de los beneficiarios y los recursos locales de apoyo al campo, y motivar la firma de los ane-xos tcnicos de ejecucin del programa para 2008 en los 22 estados restantes. En tanto se firman los anexos, se solicita a Sagarpa prorrogar la apertura de ventanillas.

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XI. Federalismo y descentralizacin: educacin, salud y desarrollo social

1. Antecedentes

La poltica social, en particular la educacin, fue la materia que abri las puertas a la centralizacin. En efecto, independiente-mente de su justificacin, la primera reforma a la Constitu-cin de 1917 modific en junio de 1921 la fraccin XXVII del artculo 73, para facultar al Congreso de la Unin a estable-cer, organizar y sostener escuelas rurales, elementales, superiores y secundarias, y otorgar a la federacin jurisdiccin sobre los planteles que establezca, sostenga y organice.

Por otro lado tenemos a la vivienda, sobre la cual el ar-tculo 4o. reza: Toda familia tiene derecho a gozar de vivien-da digna y decorosa. La ley establecer los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.

Tampoco los dems rubros de la poltica social estn exentos del impulso centralizador. En el sector salud, la centra-lizacin avanz con el artculo 73, ah fueron claves las reglas establecidas para el funcionamiento del Consejo de Salubri-dad General (fraccin XVI) que dieron la base para que el Ejecutivo Federal conduzca el combate a las epidemias, la po-ltica sanitaria preventiva y la previsin de las dependencias.

Sin embargo, ha sido a travs del artculo 4o. como la poltica de salud se ha centralizado de forma contundente. La reforma promulgada en diciembre de 1983 adicion un

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prrafo penltimo, que postul el derecho universal a la proteccin de la salud; al mismo tiempo estableci que la ley definir las bases para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, segn lo dispo-ne la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin. Esta fraccin precisa desde 1917 que el Consejo de Salubridad General depender directamente del presidente de la Rep-blica, sin intervencin de ninguna secretara de Estado, y sus disposiciones generales sern obligatorias en el pas.

A pesar del largo periodo de transicin que implic la pluralidad, la cohabitacin y la alternancia, todava en marzo de 2000, hubo una nueva reforma al artculo 4o. La adicin postula que los nios y nias tienen derecho a la satisfac-cin de sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Aunque los ascendien tes, tutores o custodios tienen el deber de preservar estos dere chos, el Estado proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niez y el ejercicio pleno de sus derechos. El Estado otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de dichos derechos.

En el terreno especfico del desarrollo social, la clave de la centralizacin est en la reforma promulgada en febrero de 1983, particularmente por lo que se refiere a los nuevos artculos 25 y 26. Segn el primero, corresponde al Estado, la rectora del desarrollo nacional. El Estado planear, condu-cir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional,

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y llevar a cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el inters general; en fin, sus atribuciones estarn regidas por una ley federal que establecer los mecanismos que faciliten la organizacin y expansin de la actividad eco-nmica del sector social, y alentar y proteger la actividad de los particulares. El nuevo artculo 26 constitucional, institu-y el sistema nacional de planeacin democrtica del desarro-llo nacional que, mediante la participacin de los diversos sectores sociales, formular un Plan Nacional de Desarrollo. El prrafo tercero faculta al Ejecutivo para establecer los pro-cedimientos de participacin y consulta para la formulacin del Plan y sus programas; la ley facultar al Ejecutivo Federal para coordinar mediante convenios con las entidades federa-tivas las acciones a realizar para la elaboracin y ejecucin de la planeacin nacional.

La misma reforma de 1983 adicion el artculo 27 con la fraccin XX, referente a la materia agraria y agropecuaria. En ella, se confiere al Estado la promocin de las condiciones para el desarrollo rural integral, generar empleo y garantizar a la poblacin campesina el bienestar y su participacin e incorporacin en el desarrollo nacional, y fomentar la acti-vidad agropecuaria y forestal, para lo cual expedir una ley reglamentaria.

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2. Propuestas

En el reciente Foro de Morelos sobre estos temas, se acorda-ron las siguientes propuestas:

A. Educacin

La Conago aprob en mayo de 2007 la agenda temtica para su Comisin de Educacin. Cuatro fueron los asuntos acor-dados sobre el tema desde 2002: elaboracin de un nuevo Acuerdo Nacional para la Educacin; abatimiento de los re-zagos educativos; polticas pblicas para elevar la calidad educativa, y negociacin salarial nica.

En el pasado Foro de Morelos, para redefinir dicha agenda, se precisaron 6 propuestas, que haban sido recurren-tes en las plenarias de la Conago desde finales de 2006.

1. La primera se refiere a la Alianza por la Calidad de la Educacin, cuyo propsito es transformar profunda-mente el sistema educativo mexicano bajo una lgica federalista, al atender los elementos particulares de cada entidad federativa, incluida la sociedad civil. Esto im-plica apoyar escuelas con problemas especficos, procu-rar la infraestructura necesaria para el aprendizaje, la capacitacin docente y los estmulos al profesorado, y seleccionar a los mejores docentes para ocupar las plazas vacantes.

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2. La segunda propuesta reclama establecer bases claras que permitan asignar prioritariamente los recursos educati-vos a satisfacer las necesidades reales de los educandos, disminuyendo el gasto que en la actualidad implica el ex-cesivo aparato burocrtico y la duplicacin de funciones entre esferas pblicas.

3. El tercer elemento prioritario consiste en reconocer, des-de cada uno de los niveles de la esfera pblica, a la familia como institucin fundamental de la sociedad. Esto debe ser promovido y fortalecido por polticas pblicas y orde-namientos jurdicos especficos, claro est, sin suplir la funcin educativa del Estado, sino participando de ma-nera complementaria.

4. Un instrumento determinante en materia educativa es la homologacin de los programas educativos. Con ello se alcanzaran objetivos fundamentales como un sistema efi-caz de evaluacin, capaz de ofrecer el reconocimiento de los estudios de los diferentes niveles entre instituciones, entidades federativas y, a futuro, entre pases distintos, respetando y reconociendo las particularidades de cada uno, pero tambin subsanando sus deficiencias, para for-talecer as el federalismo.

5. La participacin ciudadana es otro factor para un federa-lismo fuerte. En el caso de la educacin, los consejos de participacin social contemplados en la Ley General de Educacin son un instrumento determinante. Para ello sera necesario:

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Concientizar a la comunidad educativa de la importancia de

la participacin en los consejos escolares, capacitar a sus inte-

grantes, establecer mecanismos de comunicacin virtual que

faciliten la integracin y la asignacin de responsabilidades y

establecer objetivos claros que contribuyan a elevar la calidad

de la educacin.

En fin, el papel de las redes sociales debe ser recono

federalismo y descentralización en méxico

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