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en México una formación distinta de la de la Cámara de Diputados; si repre­sentara intereses distintos y fuera una Cámara aristocrática, si las clases privi­legiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales, tuvieran representación en la Cámara de Senadores, entonces la formación de esta Cámara debería ser de otra manera, ·como la establecieron las Constitucion~s de 1843 y 1836, en las cuales ·los senadores eran electos, dos terceras partes, por las legislaturas locales .. y la otra tercera parte por la Cámara de Diputados,

. por el Presidente de la República y por la Suprema Corte de Justicia; era, · pues, de carácter · enteramente privilegiado, era el Gobierno, por decirlo así,

que entraba a la formación .de la ley, como entidad política, como ser distinto del grupo social ... " 8&9 ·

IV. EL UlNGRESO DE LA UNIÓN

A) Breves consideraciones previas ---.'" .

El Congreso de la Unión ~ el organismo bicamaral e'n que se deposita el poder legislativo fede~al, o sea, ·la función de imperio del Estado mexicano consistente en crear norm~ jurídicas abstradas, generales e impersonales lla­madas "leyes" en sentido materiaL La aludida denominación equivale a los nombrés de "Congreso General" (que utiliza el _artículo 50 de la Constitución), "Congreso Federal" o "Congreso de los Estados ··unidos Mexicanos", es de~ cir, "Congreso de la Federación·".870 El Congreso ·de la Unión ·es un organismo constituido, no una asamblea constituyente, pues su existéncia, fa.cultaaes Y f uncionamicnto derivan de la Ley Fundamental que ~o instituye, y aunque tiene la potestad de rcf ormar y adicionar la Constituci6n con la colaboración de las legislaturas de los Estados (Art. 135), esta atribución no implica el ejer­cicio del poder constituyente propiamente dicho, puesto. que, según hemos afirmado, no le compete alterar. ni sustituir los principios jurídicos, sociales, económicos o políticos cardinales en que descansa el ordenamiento sup~emo; lo que no entrañaría reformarlo o adicionarlo, sino variarlo sustancial o esencialmente, fenómeno que sólo incumbe al pueblo. · .

Por o~ra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unión se deposita el poder legislativo federal, dcstacadamente distinto del poder constituyente? no debe suponerse que este organismo no desempeñe funciones que no estnben en elaborar leyes, pues aunque la creación legislativa sea su principal tarea, s~ co~pe~encia ~onstitucional abarca facultades que se desarrollan en actos no legi;I.at1vos, 1?11~mos. que suelen clasificarse, grosso modo, en dos tipos, a saber.: polltzco-admmzst1'ativos y político-jurisdiccionales. En otras palabras, la Consti­tución otorga tres especies de facultades al Congreso de la Unión y que son: las legislativas, las político-administrativas y las político-jurisdiccionales ejercita-

869 Diario de los. Debates del Congreso Constituyente. Tomo 11 pp. 189 a 193. 870 Sin embargo, el Congreso de Ja Unión funge también cor:io órgano legislativo del

Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constitución) en cuyo caso su· denominación es inapropiada, pues actúa no ·como cuerpo federal, sino co~o local en modo semejante a como operan las legislaturas de los Estados. · '

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EL PQDER LEGISLATIVO 643

bles sucesivamente por ·cada una de las Cámaras, que lo componen y cuya actuación conjunta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes, los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la político-jurisdic­cional es la menos dilatada, según veremos, pues sólo se desempeña en casos espe­cíficos y únicamente en. relación ~on sus miembros individuales componentes

· -.diputados y senadores-, con lo8 altos funcionarios de la Federaci6n. -Pre-. · · 5idente de . la República, ministros qe la Suprema Corte, secretarios de Estado,

procurador general de· ~a República- y de los Estados -gobernadores y dipu­tados de Ia8 legislatur3S)ocales-- y en los casos a que se refieren los artículos 108 a 111 constitucionales . qll:e ya ~xaminamos en otra ocasión. 811

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B) Facultades legislativaJ del COng~eso de la Unión " . . ,. . "' :· . ·Estas .facultades consisten en las ··~iribucion~· que en favor de este orga­nismo establece la Constitución ~ra elaborar· normas jurídicas abstractas, impersonales y generales, llamadas leyes en su sentido ~material o intrinseco, las cuales, por emanar de él, asumen paralelamente el carácter formal de . tales. . En otras-- palabras, un acto ]iinaico ·ere ~Imperio.::ptesenta la naf~aleza Cle ley -desde el .. punto de vista constitucional cuando, además de reunir los· atributos materiales ya expresados_. (~pecto intrínseco), proviene de dicho cuerpo (as­p~cto extrínseco). 872 ·Debe tomarse ml:l_y en cuenta que cuan.~o ··la Constituci6n emplea el término . "ley" con junta estos -aQs aspe~t~, pues aunque en detenni-. nados casos, que en su oportunidad tratarem~, conceda f acuitad es a 6rganos 'de· autoridad distintos áel. n>ngreso de la Unión y, en general, de Jos órga­n<?s ·legislativos para crear normas jurídicas abstractas, generales e impersonales, como los reglament.os heterónomos_ o autónomos que expide el Presidente dt la República, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza material de unas y otras sea la misma.· .

Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la compe­tencia legislativa del Congreso de la Uni~n. Esta competencia puede ser abierta o cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando

.· dicho organismo actúa ~mo legislatura del Distrito Federal, y cerrada o limi-. tativa . e11 el caso de que funja como legislatura federal o nacional, esto es,. para

tOcla la· República. Este último tipo de· competenciá legislativa se deriva puntual y estrechamente del principio consagrado en el artículo 124 consti­tucional, clásico en los regímenes federativos, y que establece el sisten,ia de

: fac__ultades expresas. para las autoridades federales y reservadas para . las de los Estados. Conforme~ él, el Congreso de la Unión, a título de cuerpo legislativo federal, s6lo puede expedir leyes en las materias que expresamente señala la Constitución, y. c~m~ legislatura . del Distrito Federal, en todas aquellas que,

sn Véase capítulo s~to, apartado IV, parágrafo D ~ inciso e) de esta misma obra.. s11 Debe recordarse que, sin los elementos intrínsecos o materiales, ningún acto del Con·

greso de la Unión es ley en el sentido jurídiaMX>nstitucional del concepto, pues confaguraría una ~ "ley privativa'', que sólo presenta el aspecto formal. de "ley'• y cuya aplicación ea~ prohibida por el artículo 13 de nuestra Constitución (Cfr. nuestra obra Las Garanlúu Intls­vidu'ales, capitulo cuarto, parágrafo 111, inciso D).

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por exclusión, no están previstas constitucionalmente. por modo explícito. De es­tas ideas se colige que el Congreso de la Unión, aunqu·e orgánicamente es idéntico en la acepción aristotélica del concepto de identidad, funcionalmente desempeña dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al impe­rium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que concierne al ámbito nacional y la que atañe a la esfera de la citada entidad federativa. De él emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la misma entidad, dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de normas jurídicas en las materias de regulación correspondiente y que no sólo son esencial­mente distintas, sino también excluyentes.

a) El Congreso de la Unión como legislatura local

Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se suprimió la fracción VI del invocado artículo 73~·Er nuevo texto dá facultad al citado Congreso "Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las ma.teri.as expresamente con/ eridas a la Asa·m.blea de Representa.nte-s!: y a las cuales nos referiremos en el Capítulo Décimo, parágrafo lI de esta obr~ .. ·

b) El Congreso de ·la Unión como legislatura federal .

Como órgano de la Federación, el Cor:igreso de la Un'ión tiene una compe­tencia cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invo­cado, sólo puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la Constitución. Esa competencia se contiene primordialmente, no exclusivamente", en el artículo 73, la cual, grosso modo, se refiere al ámbito tributario y a esferas de normación no tributarias.

1. Competencia tributaria

Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artículo 73 constitucional que respectivamente disponen:

"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesa­rias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: l. Sobre comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27; 3. So­bre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; 5~ Especiales so­bre: ~) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolin.a y otros productos derivados de petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) Aguarme! y productos de su fermentación; f} Explotación forestal, y ,g) Pro­ducción y consumo de cerveza. La misma fracción XXIX previene que "Las

. su Estas bases comprenden múltiples regla! que conciernen a Ja estructuración funda­µiental del Distrito Federal, a los 6rganos en quienes se deposita el poder judicial en esta entidad y a la instituci6n del Ministerio Público dentro de ella, t6picos que abordamos en el capítulo décimo de esta obra. . 1 l \

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· entidades federativas participar4n ·en el rendimiento de estas contribuciones···· especiales, en la proporci6n que la ley secundaria federal determine" y que •Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."

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:· r·, L~ . <lliposiciones ~onstitucionales transcritas plantean · el ·problema consis­tente en . determinar si la facultad impositiva que prevé la fracción VII sólo de~ ejer~itarse por el Congreso de la Uni6n en las .~aterias a que alude la fracci6n XXIX o eil, cualesquiera otras no incluid~ en ella. Esta última· ·hipó­tesis origina el fen6menQque se co~oce como ''doble tributación", en el sentido de que alguna materia, no comprendida en la fracci6n XXIX, es susceptible de gravarse tanto por la legislación fe4eral como por la de los. Estados .. Aparen-.temente, h~. du.plicidad__i~positi_ya. pe~a co°-tra el principio proclamado en el artículo 121' constitucional, el cual, ~plicado a la.esfera tributaria, apoyaría la

. conclusión ·de ··que, no teniendo dicho '·Congr~· facultad expresa. para estable­cer contribuciones en materia distintas de· las enumeradas en · la fracción

.. XXIX, las leyes respectivas serían de 'Ja incumbenda~de las legislaturas. locales. ··sin embargo, esta conclusión no puede .Yálidamente sostenerse. La atribución

···- que· estriba en ''imponerJas contribuciones nec~as_a cubrir el presupuesto" .. '.consignada en la fracci6n .-VII del artícúlo 73 de la Constituci6n;· permite al -Congreso . federal decretar- --C~~quier impuest() que tenga como finalidad su­'.fragar los gastos o erogacioneique -d~~e efectuar la Feder~ci6n para la ·aten­ción de los múltiples servicios· y necesiCiades ··públicos a cargo <;le sus diferentes ·6rganos, siendo inconcuso que, sin dicha Pe!1Disi6n, la actividad ·econ6mica y financiera del . Estado federal sería imposible, actividad que no puede su jetarse a la interpretación rigorista y aislada del consabido principio. Las entidades federativas, como .. es .. bien sabido_, tienen sus correspondientes presupuestos de

. egresos públicos ·y . obviamente para cubrirlos sus respectivas legislati.iras tienen . la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo· y las cuales pueden

; gravar las mismas materias sobre )~ qu~ ya exista' una tributación federal.

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. Sobre el punto de la duplicidad. impositiva, acertadamente asevera Tena Rá- · mírez que " .•. si se coneediera a la federación la facultad limitada sobre ciertos impuestos, se daría. margen a que en muchas circunstancias quedara sin recursos suficientes. el gobierno nacional, o bien .se le obligaría a adoptar un sistema de . impuestos ruinosos. par~ las fuentes de riqueza por él gravables". 8" Esta opinión, fundada en el criterio . qúe .don Ignacio L. V allarta expuso, condensa las consi­deraciones que sobre "la . cuestión de"· 1a doble tributación formul6 nuestro gran 'constitú.cionalisui, quien,·. al referirse al "límite que separa a la soberariíá. ~acio­nal de la local en materia de' impuestos", sostenía "Los Estados ·no pueden establecer derecho~ de pue~o, ni sobre las importaciones . o exportaciones, ni . acuñar moneda, n.i emitir papel sellado; pero con excepci6n de esos impue5tos ·exclusivos de ·Ja Federación, y de la alcabala prohibida para ésta y para aqué­·nos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que existan dentro.-de su. territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las que representan. las cosas importadas después de la importaci6n, porque en .mi· concepto la inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artículo 112 d~ la

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81-1 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicl6~:· p. SS4. i \

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Constitución, es infu:ldada y agravia la soberanía de los Estados. La Federación, a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir la recaudaci6n de las contribuciones de éstos, porque ello infringe el artícu­lo 40 de la Constitución. Por tal motivo, es -en. mi sentir anticonstitucional el

,, impuesto sobre lotería en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios que ingresan al tesoro local. Pero en los demás, las facultades del Congreso Federal y de· las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concu­rrentes y no exclusivas; es decir, aquél puede decretar una contribución que recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pública, ya gravado por el Esta­do. Fuera de esta última conclusi6n, sostenida fuertemente por los textos cons­titucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras instituciones, que no sea subversiva· del . equilibrio en que deben mantenerse la soberanía nacional y la local." 875

Por nuestra parte, debemos enfatizar que· ·la tributación pública y las leyes que la establecen responden ~ una exigencia ineludible e inevitable de la vida socioecon6mica de cualquier Estado. La satisfacción de ·esa exigencia no ·puede quedar supeditada al escll:eto prin~iPi<?_que preconiza el artículo 124 constitucional en el sentido de ·que, en materia impositiva, el Congreso de Ja _Unión S6lo puede deéretar las contribuciones necesarias para cubrir el presu­puesto de la Federación gravando l~ actividades y las fuentes económicas se­ñaladas en la fracción XXIX del artículo .73 de la Ley Fundamental. Si se adoptase esta interpretación se auspiciaría la in.equidad fisctd en cuant~ que, para subvenir a· los gastos públicos federales, únicamente deberían. ~ontrib~ir los su jetos físicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econórnicas y no qui~nes no las realizaran o no estuviesen relacionados con e'1as. Por ~tro lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendría constantemente que ampliar la 6rbita· competencial tributaria del Congreso Federal para que éste _tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la diná­mica socioeconómica . del país con la correlativa reducción de la competencia tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenómenos paralelos .hasta el extremo de suprimir la autonomía fiscal de las entidades fe­derativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fen6-meno~, la doble tributaci6n, es decir, la concurrencia legisl~tiva tributaria en-. tre la Federación y los Estados en las materias distintas de las previstas en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, se justifica plen~mente, más. que desde un ángulo jurídico, desde el punto de vista de las necesidades económicas del Estaao federal y de las entidades federativas. - -

En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista ·sobre la . doble tributación, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda preci .. si6n la hipótesis en que dicha doble tributación se registra sin violar el orden constitucional y, específicamente, el principio contenido en el artículo 124 de

· la I~ey Suprema. ·Tal hip6tesis se da, según lo hemos indicado, en el caso de que I~ materias gravables no sean las señaladas en la fracción XXIX de

srs CÜestiones Constitucionales (votos). Tomo 11, pp. 57 y 58 .. · 1 . . . .

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EL PODER LEGISLATIVO 647

dicho artículo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la Consti-_. tución impone a los Estados en el ramo tributario y a· las cuales oportunamente · - -­nos referimos en esta misma obra. ·

.. i . Al efecto, la tesis jurisprudendal a que aludimos sostiene que la Constitución

general no opta por un~ delimitación de la competencia · federal y la ~statal . -para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contrbiuti_va de la Federa­-~ón ·y los Es~ad~s. en _la m~yoría de las fuentes de ingreso ( Arts. 73, frac .. VII y 124) ;_ b) limitacio~es a la facultad impositiva de los Estados, mediante· 1a reserva expresa v concreta de determinadas materias a la Federación (Art. 73, frac .. X y XXIX), y e) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Está.dos (Arts. 117, fracs. IV, V~'VI y VII y 118) .876

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. . Este criterio jurisprudenclal detmrlfu.. con toda claridad las facultades exclu­sivas del Congreso de la Unión para legislar en· íriaforia tributaria y la concurren- .. cia legislativa en la misma materia en~e dicho organiª~º federal y las le~sla­turas 1ocales. Así, sólo la 'legislaéión federa/, puede norrriar, a través de diversos ~pectos fiscales -impuestos, derechos,. pr@uctos y · aprovechamientos-, las sig~ientes actividades y fuente8-económiras: l. Comercio exterior; 2~ aprovecha~ m~ento_ y explotación ~ los recurs-os naturales a · que se refieren . }os·· párrafos . c~_arto y quint~ ?el a~tí~ulo -27~~stitucional; ~· instituciones d_e crédit? y de seguros; 4. servicios publicas concesiona4_~s o explotados por._ Ja· Federación; 5. en:ergía eléctrica; 6. producción .y consurrio.··il,e· tabacos labrados; 1. gasolina y otros productos derivados del petróleo; 8. ·cinllo.~ y fósforos; ~. aguamiel y pro­ductos de su fermentación; 10. eiplotación forestat,, y 11. producción y consumo de cetveza.811 Y s11b1s Además de estas esferas de tributación que señala la frac­ción XXIX del artículo. 73 constitucional, también· existe la mencionada exclu­sividad legislativa en favor del Congreso de la Unión según la tesis jurispru· dencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades económicas sobre _hitf,rocarburos, minería, industr~a cinematográfica, comercio y juegos con apuestas y sorteos, materias ·que la fracción X de dicho precepto considera norm~bles por leyes federales aunque no desde el punto de vista · tributario.

· Por otra parte, opera . la ·concurrencia legislativa entre la Federación y . los 'Estados sobre cualquier actividad o fuente económica distinta de las enume· radas, teniendo · 1as entidades f e<;lerativas .en este caso las prohibiciones a que se refieren los artículos 117 y 118 de . la· Constitución en relación con actos

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'876 Semanario Judiciai de la Federaci6n. Apéndice al tomo CXVIII. Tesis 557. Quintá época. ldem, tesis 15 del lnfonne de 1981, Pleno. .

877 En los casos. señalados, las entidades federativas tienen la participación a que . alude la fracción XXIX, "in fine, del artículo 73 constitucional que ya quedó transcrita.

877 bis Tratándose de' las instituciones de crédito y de seguros, una votación minoritaria habida ' ·en el Pleno de la Suprema Corte consideró que los Estados no las pueden gravar. Dicha _votación . contradice el criterio mayoritario sustentado por el propio Pleno en el amparo en revisión 1267f92 . promovido por el Banco Nacional de México, S. A. La ejecutoria, emanada de los votos mayon~­

rio$ es de 7 de mayo de 1996 y los ministros de .la minoría fueron Sergio .. Salvador A.guin'e Anguuz­no,1 Genaro David G6ngora Pimente~ José de Jesús Gudiño Pelayo, Oiga · Sánchez Cordero Dávila Y Vi~ente Aguir.ac'! Alem4n. . . ' . · . · . · . . .. ~ ·. · ". · · · ·

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específicos que puedan incidir en los ámbitos donde es factible la legislación concurrente.87s Estas consideraciones coinciden con el criterio jurisprudencial de la Suprema' Corte .878

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Por último, no podemos dejar de hacer la observación de que el Congr~o de la Unión, en su carácter de legislatura para el Distrito Federal, se encuentra en la misma situación constitucional que los órganos legislativos de los Esta· do~ en lo que a la materia tributaria concierne, o sea, que respecto de esta entidad federativa no puede expedir leyes que atañan a las actividades Y fuentes económicas en que goza de facultades exclusivas para legislar en toda la República.

2. Competencia legislativa no tributaria

Esta competencia se establece mediante la enumeración de las facultades legislativas con que la Constitución inviste al Congreso de la Unión, princi· p3.lmente, mas no exclusivamente, a través de su artículo 73, a cuyas dispo­si.r.:iones nos reí eriremos a continuación.

(a) Conforme a la fracción VIII de· este precepto, Ya facultad respectiva estriba en '~dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos -sobre el crédito de ia Nación", _en "aprobar esos mismos empréstitos" en "re­conocer y mandar pagar la deuda naciqnal". Como fácilmente puede obser­varse, dicha facultad sólo es legislativa en lo que concierne ~l estab~ecimiento de las citadas bases, toda vez que éstas deben ser generales y abstractas sin contraerse a un empréstito determinado, en cuyo caso sí sería de índole admi­nistrativa, como lo son las que el mencionado Congreso desempeña en lo que atañe a la aprobación, reconocimiento y órdenes de pago de los créditos a cargo de la nación. No . es ocioso recordar que las facultades previstas en la disposición constitucional citada traducen el control económico que dicho órga· no debe ejercer sobre el Presidente de la República en los supuestos señalados, control que, a su vez, debe tener como finalid~d vigilar que los empréstitos se

878 En materia tributaria, los Estados tienen las siguientes prohibiciones conforme a los citados preceptos constitucionales: "gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su te'rritorio". "Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera", "Gravar la circulación ni el' consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por adua· nas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la JJ?ercan~ía"; "Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferen· c1a de rmpuesto o requisitos por raz6n de la procedencia de mercancías nacionales o extranje· ras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de cfütintas procedencias" (fracciones IV, V, VI y VII del a.rtíc~lo 117) y "Establecer. derech~ de tonelaje, ni otro alguno de puertos ni imponer contnbuc1ones o derechos sobre 1mportac1ones o exoortaciones" (Frac. I del Art. 118).

878bis Tesis 56 del Apéndice 1985, Pleno, que establece: uuna interpretación sistemática de los pre· ceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimita· ción radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingre~os (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositi­va de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo· 73, fracción XXlX) y e) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artícu­los 117, fracciones IV, V, Vl y VII, y 118)." ldem, tesis 172 del Apéndice 1995, Materia Constitucional.

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EL PODER LEGISLATIVO 649

celebren "para la ejecución de obras que directamente produzcan un incre­mento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen. con propósitos de regulaci6n monetaria, las . operac~ones de conversión y los que se contraten dúrante alguna emergencia . declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo ·29" ~879 . Y s79 b1s

---·' · El c.ontr!>l económico a que n~ refe~imos se extiende a la aprobación anual de los momtots de endeudaminento que deberán incluí~ en Ja Ley de 'Ingresos que requieran ·e1 gobi~rno del Distrito Federal y las entidades de su sector pú­blico, debiendo tambiéfi' .. infom1ar an:ualmente el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión :"sobre el ejerddo de dicha deuda a cuyo efecto el jde del Distrito Federal le hará· negar _el inf ornie qu«; sobre el ejercido de los recursm corres-pondientes hubiere real~za~o", · info~e que también deberá proporcionarse a la Asamblea pe Representantes de eSt:.a, eñtidad · .f ederativa.819

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. · · ·(b) Se~n la frac_ción IX f:lel artfoulo-·73- constitucional; la facultad del . Congreso . de la Uni6n consiste en c'i~pedir que en .... ~l comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse mediante · 1a. expedici6n ,d~ aquellos....or~:~Jos legales que tiendan a eli-

- .---tajnar cualquier. obstác'1lo e.n el desarrollo de 1~ ~~tividades comerciales .. que_ se realicen pcir person_~ físicas o morale8 entre dós-o más entidades federativas. Tales ordenamientos no'serían.~l~o.reglamentarios de las prohiqiciones impues­tás a éstas por los artículos 117 ·-y ·t 18 ·de la Constitución,· én el sentido de que no pueden en ningún caso "grav~r~tránsito de pe~nas .o cos·as q~e atraviesan por su :territorio"; vedar o gravar, "directa ni indire~tameQte la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía· nacional o exi:11U1jer~".; "graVa.r ·-Ja circulad6n ·ni el consumo. de efectos ·nacionales o ex­tr~jerm.· ~n. impuestos. o ~erecho~"; "expedir ni manten_er en vigor leyes o disposiciones · ~1Scales que · importen diferencia de · impuestos ·o requisitos por· razón de· la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, yá sea que esta düerencia . se establezca rcc;pecto de_ la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer dere­chos ·de tonelaje ni decretar contribuciones o derechos sobre importaciones o exportacl·ones eso . .:· . . .. ; • .• . , . . . , . ,

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, .. La· facultad prohlbitlvá qu·e. se oontiene en la. fraccl6n IX del invocado ar-. tículo 73 proviene ·de la Constitución norteamericana· a través de ·la famosa cláusula c'commerce clause.", cuya_ fórmula fue traducida literalmente por nues-------· ... ' .~ ~... . ·.

. , ST9 Estas prevenciones se adicionaron ·a la fracción VIII del artículo ·73 constitucional po? decreto de 16 de diciembre de 1946, publicado en el Diario Oficial el día SO del mismo mes y año.

s10 bis La Ley General de Deuda Pública, en vigor desde el primero de enero de 1977, reglamenta la citada fraccl6n VIII. · . . ·

, 879 ~ Reforma publicada el 25 ·de octubre de 1993. : aso El texto primitivo de dicha fracción IX facultaba al Congreso para "expedir arance­

les . sobre el comercio extranjero .. ' análogamente a como lo hacia la disposición correlativa del articulo 72 de la Constitución de 1857. Esta facultad se suprimió por Clecreto dé 13· de octu­bre' de 1942 atendiendo a razones de cañ.cter pmctico, pues dada la movilidad, dinamismo Y circunstancialidad que presentan las relaciones comerciales internacionales, de suyo esencial­mente variables, DO es· posible ·someterlas a aranceles fi~ que una asamblea deliberante, CODlO el Congreso de la Unión, estaña poco capacitada para B.glliiar. -.. ~.. . . · ·

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tros constituyentes de 1823-24.881 Al plantearse dicha facultad en ~l proyecto de Constitución de 1857 y al discutirse, se declaró que no era conveniente adoptar el texto de la Ley Fundamental de 1824 que había encontrado reticencias por parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisión del Congreso General en su régimen interior. Se estimó, por tanto, que este organismo federal sólo debía "impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas". (c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prevé en

la fracción X del invocado artículo 73 constitucional atendiendo a las materias sobre las oue se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados aspec­tos de la vida socioeconómica del país. Tales materias se relacionan con los h.~rJrocarburos (gas natura/, y petr6leo), la minería, la industria cinematográ­fica, el comercioJ los juegos con apuestas y sorteos, · intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 12:-J .llbz La implicación 'de estas materias no requiere ningún .comentario salvo, la que concierne a la de comercio, en relación con la cual formularemqs algunas breves consideraciones para tratar de demarcar su akancc. · · -·

Las relaciones de com~rcio son víncuÍos que se entablan entre sujefos colo­cados en una situación -de co<?,rdinación, es decir, entrañan nexos entre parti­cqlares o entre éstos y los órganos del Estado sin que se formen, en este último caso, por la realización de actos del poder público. . .

Así, Nicolás Coviello estima que cuando "el sujeto activo ~ el pasivo de una relación jurídica es una persona (funcionario) que· ejercita el fus imperii, tal re­lación es de derecho público, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho suje­to no reali7.3. ningún acto de autoridad, la propia relación es de derecho privado. Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo unánime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho público o al privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho público todas las normas que conciernen a la vida y estructura, así como al funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la re­gulación de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y también a la adnúnistración de justicia en interés de los particulares (Derecho procesal civil) , porqué también ésta es una función de la soberanía del Estado. Igualmente todos están de acuerdo en reconocer que las normas que miran al individuo en la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente ' .

881 Dicha cláusula se contiene en el artículo 1, sección VIII, inciso 3, del C6digo funda­mental estadunidensc, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene facultad "para regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos Estados, 1 con las tribus de indios". La traducción literal de esta fórmula y su incorporación a la Constítuci6n de 1824 se encuentra en su artículo 50, fracción XI.

· 882 • En la misma fracción X se facultó al Congreso federal para "establecer el Banco de Emi­sión Unico en los términos del artículo 28 de la Constitución". Esta facultad se antoja obsoleta e innecesaria en la actualidad, pues se desempeñó con la creación del Banco de México en el año de 1825, sin que, dese el punto de vista de la técnica legislativa, se haya debido insertar en una dis­posición permanente sino transitoria. Esta facultad se suprimió por refonna de 18 de agosto de 1993.

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que en, 1~ rela_cion~s tenidas como de Derecho público hay siempre una per­sona (flSica o jurídica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial y que en tal calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relación. Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho priva­do, aun en las de familia, en que se advierte una analogía con las relaciones de Derecho público, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la auto­ridad doméstica en el estado actual de civilización carece de jus imperii, y para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." 883

Coincidiendo con la opinión de dicho autor, don Felipe de J. Tena arguye que "El Derecho Civil ' -Y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya que- ambas disciplinan -relaciones entre particulares, es decir, entre personas des-provistas del jus imperii." 88-' · \

La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de comercio están regidas por el Derecho'_ Privado, que es precisamente el Dere­cho Mercantil y sus disciplinas cone~as, puesto que se entablan entre dos o más su jetos en su carácter de particulares. En otras palabras, tales relaciones. se llaman de coordinación, pudiéndose citar a infinidad de tratadistas que sos­tienen estas ideas.

La·-materia· de comercio, -en ·-consecuencia;-se integra con una diversidad de ·· actos mercantiles; es decir, de actos que se realjzan entre dos ~ o más personas

como particulares, colocaqas en un plano jurídico de igualdad.885 El artículo 75 del Código de Comercio menciona c~áles son los actos merca:ptiles, y aunque aluéie a diferentes tipos de empresas, c onsiderándolos de esta índole, debe en­tenderse que se refiere a· la form~ción, al ·funcionamiento y a las · múltiples operaciones que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las dife­rentes relaciones del Derecho privado que suelen ·entablar:

De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia de comercio que prevé la fracción X del artículb 73 constitucional en favor de' Congreso de la Unión, se refiere a la creación de distintos ordenamientos de carácter mercantil, o sea, ·de normas jurídicas que rijan las relaciones entre particulares a propósito de actos de comercio e11 sus múltiples y variadas maní-

. f estaciones. · No deben considerarse dentro de dicha m~teria las reladones en .que, a

propósito de alguna actividad mercantil, intecyengan los órganos del Estado como elementos reguladores o controladores de la misma en el desemp~fio del poder público mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las rela­ciones en que· tales órganoo no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Qongreso dé la Unión la expedición de ordenamientos que establezcan condiciones o requisitos que los giros mercantiles deben satisfacer para funcionar públicamente, ya que en este caso se trta de normar no la actividad comercial en sí misma conside­rada, sino los sitios donde se desempeña, incumbiendo, sin embargo, a dicho órgano legislativo el mencionado acto expeditivo si tal actividad intrínseca­mente está reputada como federal por la Constitución.

saa , Manuale di Diritto Civile. Quinta cdici6n, p. 3. 88' ~ Derecho Mercantil Mexicano. Tomo, p. 17. .

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88G 1 Tena. OtJ. eit., 1>. 26.

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A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. Así, don Gustavo R. V elasco sostiene que ''en tanto la fracción IX (del artículo 73 constitucional). concede (al Congreso de la Unión) una facultad amplia con relación a un objeto especial como es la supresión de trabas en el comerci~ entre los Estados, la fracción X establece una facultad limitada sobre una matena que el ínismo legislador deberá precisar o sea sobre el 'comercio' en general. En tér-

, minos más concretos, continúa aseverando dicho autor, por la fracción IX el Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que tengan como finalidad la eliminación de los impedimentos al comercio interestatal; por Ja fracción X, las leyes que · apruebe pueden referirse a todo el comercio, tanto interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal, pero han de ser leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya aplicación sólo afecte intereses de particulares". Como consecuencia de estas ideas, concluye Velasco que dicho Congreso no tiene· facultades· p~ expedir leyes administrativas sobre el comercio en· general, considerándolo en'. su carácter _de actividad en sí mis-InO. 886 \ . "'' -· • ·-. ··"

Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando fas· disposiciones correlativas de la Constitución de 185 7 sobre la facultad legislativa a qtie ·estamos haciendo· alusión, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes protectoras, gravar y declarar libres de impuesto las mercancías que formen ese comer .. cio ... ", coincidiend9, mutatis mutandis, con ·el pensamiento de Velasco y con

. el de don 1 gnacio L. V all~rta. 887_ 7 888 - ·

( d) Entre las diferentes -f atultades· legislativas que el artículo 73 . constitu­cional otorga al Congreso de la Unión 889 destacan J.~ que consisten en nonnar fas. materias de "nacionalidad, condición jurídica· de los··extranjeros_,889

bis ·ciuda- · danía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salub.ridad. ge­neral de la República" (fracción XVI). Es perfectamente lógico y natural ·que estas materias formen parte del ámbito competencia} de dicho Congreso, pues · evidentemente tienen el carácter ·de nacionales, ·en el sentido de que es el Estado federal mexicano mismo el que tiene . interés directo en ellas. Habría sido absurdo, por ende, que la legislación sobre las mismas incumbiese a las entidades federativas ante la posibilidad de que cada una de éstas las nonnara diversa y hasta contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa. Sin embargo: tratándose de la salubridad pública, nuestra Constituci6n establece la concu"encia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los Estados. En efeeto, ~a fracción XVI de su artículo 73 se refiere a la salubridad general. de la República~ es decir, de toda la naci6n mexicana y no de ninguna entidad fe~ierativa en particular. Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o problemas que afecten a. dicho ramo administrativo, es el O>ngr~o. de "'Ja

888 Las Faeultade1 del · Go6inno F ed1ral sn M alnia d1 Comereio. Estudio publicado en la revista "JIU"~ número 73. agQsto de 1944, pp. 200 y a. ·

887 Curso d• Derecho Const~ut:ional 7 A.dministralivo. Tomo 11, pp. 103 y 1 ()4.. 888 Cfr. Cuestiune1 Constitueaonale1 (votos). Tomo 11, pp. 114 a 119. ' 81 Estas facultades, que deliberadament.e nos abstenemos de comentar por su f¡ciJ inte­

ligencia, se prerin en las fracciones XI, Xlll, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXIII, XXIV y XXIX del citado precepto. .

889bis La n~rmación de Ja condición jurídica de Jos extr~njeros comprende no sólo su situación · migratoria sir)o sus derechos privados según lo ha establecido la jurisprudencia de Ja· Suprema Corte (Cfr. t~sis 34; del Apéndice 1985, Pleno). /dem, tesis 138 del Apéndice 1995, Materic,- Constitucional.

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l!nión el Que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando dichas cuestiones o problemas incidan dentro del ámbito de algún Estado, es éste: el que, de conformidad con el artículo 124 constitucional, puede expedir la legislación correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa federal. .

Sobre este tópico, don Felipe Tena Ramírez sostiene que "El conéepto de salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a todo el país y no sólo a una entidad federativa", agregando, sin embargo:. "Pero obsérvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en una zona detenninada, que no obstante interesan a todo el país; por ejemplo, la apari­ción de un borde de epidemia susceptible de propagarse rápida y peligrosamen­te", de cuya hipótesis concluye el citado autor que "Lo restringido y local de estas situaciones no es óbice para incluirlas en la competencia federal, pues en realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales;· que por este título caben dentro del concepto de salubridad general." 890

No es posible desconocer la dificultad que· entraña la demarcación de los ámbitos "salubridad general de la l_lepública" y "salubridad general de una sola entidad federativa'~- pai:a __ d~_limit~r-1.~;· -:~~-ll?Petencia legisJativa f~g~ra~ . y_ local en esta materia. Reconociendo que un criterio apriorístico pudiese ser aventurado; la Suprema Corte ha sostenido qu.e sólo a posteriori, es decir, en atención a cada c~o--concreto _que se presente, se puede señalar esa demarca­ción. "Es cierto, afirma este alto cuerpq judicial, que el inciso XVI del artículo 73 de la Constitución habla de salubridad ·general de la Repúblic;:a, lo cual de­jaría entrever que cuando se trata de saluEridad local, de una región o Estado, la materia quetdaría reservada al poder local -·correspondiente; e~to es innega­ble, pero entonces la dificultad consistirá en precisar lo que es salubridad . general de la República y lo que corresponde a las salubridades generales locales, lo · cual debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de · que se trate, y es más bien una cüestión de hecho que deben decidir los tribu­nales y, en su oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitución y las leyes federales v locales." 891

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Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias no incluidas en la legislación sanitaria federal son de la incumbencia legisla-

, tiva de los Estados, consideración que implica que es el Congreso de la U nióri el que puede señalar su propia competencia en esta materia. Esta posibilidad nos parece muy acert~da, ya que sería francamente impráctico y contrario a los intereses sanitarios del país, que tal competencia se especificara en la misma Constitución en el sentido de delimitar un cuadro rígido de ramos que inte­graran la salubridad general de la República, dada la elasticidad fáctica que la extensión de ésta necesariamente presenta, sin que pueda ·precisarse desde dónde comienza y hasta dónde llega la de las entidades federativas. 892

suo Derecho Constitucional Mexicano. Novena edición, p. 382. ; 8111 Apéndice al torno XCVII del Semanario Judicial de la Federación, pp. 1793 y 1794.

Quinta época. ¡ 892 El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: .. Del precepto transcrito se• desprende que corresponde a la competencia de la Federaci61l; la 'salubrid.ad gc~cral de la' República' concepto que por si solo no agota toda la matena de salubndad, smo que ¡ ,

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Pecando contra la técnica de elaboración legislativa y desdeñando las re­glas de la sintaxis, de manera incongruente respecto de las. fac~!tades del Congreso de la Unión en materia de salubridad · y f~era de ub1ca~10n norma­tiva, a moción del doctor ] osé M a. Rodríguez, diputado . coz:stituyente de Querétaro, se adicionó la fracción XVI del artículo 73 const1t~c10nal que co­mentamos con diversas disposiciones que se refieren a un organismo del Estado federal, Il~mado "Consejo de Salubridad General" y a sus atribuciones. Al efec­to se declara que este consejo "dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado"; que sus dispo­siciones generales serán' obligatorias en el país y que "tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables" en caso de "epi­demias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país" a reserva de que tales medidas sean "después sancionadas por el Presi­dente de la República" (párrafos segundo, tercero -y cuarto de dicha fracción XVI) . Basta la somera consideración de las facultades constitucionales con que el citado Consejo está investido para concluir que se trata de un ominoso y omnímodo cuer¡x> legislativo en .!Pª'~e!._i~ .-~e _S?lubridad pública extraño a la estructura de los poderes del Estado, · púes las "dis~osicion~ generales" ··que puede dictar ostentan los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo de abrogar, derogar o hacer nugatorios los· ordenamientos que sobre dicha ~atería expide el C.Ongreso de la Unión, el cual sólo puede revisar las medidas que el propio Consejo "haya puesto en Vigor ~n la camp~ña contra el alco­holismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como para prevenir y combatir la contaminación ambien­tal" (párrafo quinto). No objetamos las razones y motivos que inspiraron al diputado Rodrígue~ la ~mplantación del aludido Consejo,893 .sino su creación .

queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar reservada a la Federación corresponde a la esfera de las entidades federativas por aplicación del principio que informa el artículo 124 de la Constitución. El alcance de la expresión 'salubridad general de la Repú­blica', es decir, el contenido de Ja facultad federal al respecto, no está definido por la Constitución. Es desde luego facultad federal sanitaria toda Ja que en sus cuatro incisos reser­va para autoridades federales la comentada fracción XVI del artículo 73, pero aparte de ella corresponde al Congreso de la Unión determinar en la ley el ámbito de la facultad federal en la materia, lo que el Congreso ha realizado a través del C6digo Sanitario Federal, cuyo articulo 12 enumera los casos de jurisdicción federal, por lo que todo lo no legislado en materia federal se ~ntiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las entidades federativas" (Semanario Judicial d~ la Federación. Tomo CVII, . p. 20. Sexta época).

8911 Esas razones y motivos, cuya actualidad desafortunadamente no se ha perdido, fueron las sjguientes : "Ha quedado demostrado, por ·datos sacados de Ja estadística, que la mortalidad general de la República, y principalmente de México, es la más grande del mundo y, por consiguiente, en México se tiene la obligación de dictar medidas urgentísimas para evitar esta mortalidad, porque Ja primero condición para que un pueblo sea fuerte y pueda con energía luchar en el concurso general de las naciones, es el cuidado de la salud individual y colectiva, o sea el mejoramiento de la raza llevado a su grado máximo; y como alguna corporación o autoridad debe encargarse directamente de poner en práctica todos los procedimiento para llevar a feliz éxito estas determinaciones, es indispensable que la autoridad sanitaria sea la que cargue sobre sus hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la responsa­bilidad del mal funcionamiento de laa disposiciones que el Gobierno ha dictado para resolver tan iµiportante problema." "Como la degeneración del a raza mexicana es un hecho demos­trado' también por 101 datos estadísticos, sacados principalmente en los de la ciudad de Mé-

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EL PODER LEGISLATIVO 655

en· el texto constitucional y en un sitio preceptivo compl~tamente inoportuno, o sea, en una disposición que se refiere a las facultades del Congreso de la Unión. A nuestro entender, tal Consejo debió haberse establecido en una ley federal expedida precisamente por ~te organismo legislativo," ·el cual nunca

.. debi6 haber quedado subordinado a aquél en 10 que a los ordenamientos sani-tarios concierne. . . · , · . · . . -~-· (e) .. La 6rbita . competencial legislativa del Congreso de 1~ u ni6n µo se agota con· las materias de. normación general que señala el artículo 73 constj­tuciorial, pues la Ley· Funt!amental en disposiciones varias le otorga otras "facul-tades para· expedir leyes.· . >.:-_~>'. ·~ , ,

· : . · Así, al declarar su artículo ·21.,_que_\ "la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer· a la frropiedad··pri~ada las modalidades que dicte el inte­~és público'.', 894 esta··-imposición se debe. realizar a t-cavés de leyes que elabore el citado_ Congresq, pues. equivaliendo el : cQµcepto _ de "nación" al de "pueblo mexic~no", este organismo es su represe~tante. en .10 que al ejercici~ de tal f:icultad atañe. Además, det;ltro de nuestro orden constitucipnal ·no puede admi-. ttrse ·. qu~ la i~posición . de. J:nodalidades a la . propiedad .privada incumba al Presidente , de. la República~ .. ya . que este --ac~o-; al. entrañar la privación total o~~rcial .o -la .afectación .de:-tlicha. propiedad~_·s6Io pu~de-autori~arse· pqr leyes en senti~o Íormal y matcri~h__ es dec~r, por n~rmas ge_nerales, abstractas e imper­sonales prov~~ientes del órganó~legisla~o.. ': . -; . ,.. _ ..

~ : .(j) Pentro de la situación de_ emergen,ci~ __ que prevé el artícúlo 29 consti­tucional descubrimos otra facultad legislativa"~el·~9ngreso _de la· Unión, ya que s61?, con su aprob~ción el Presidente· de la '·~~p\!bli~a pu~de decretar la _s_uspen~on. de ~arantías. Tal aprobación implica la aquiescencia previa para que este alto f undonario ejercite la consabida facultad, y como ésta se traduce en la expcdició~ de ·una ley . en sentido m~terial, su . autoriiación congresional ostent3:. ~ece_saria~erite el .mismo a.tributo, el c~al se infiere con todo rigor del texto y espíritu del citado precepto; al ordenar que la suspensión de garantías

, debe decretarse "por medio ~e prevencic;mes generales" sin que "se contraiga a determinado individuo", declaraciones· que entrañan los elementos intrínsc:cos de toda ley. -En otros términos, aunque la mencionada suspensión competa al Presidente de la República, n·o puede ordenarse sin la aprobación pre\ia · del Congreso de la Unión y este organismo, al oforgarla, expide un "decreto" que sustancial y formalmente es una ''ley, ~acultando al Ejecutivo Federal para

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xico, ~ como en iguales condiciones, coll poea dife~cia, se presentan también dictadas para corregir esta enfermedad de la raza, provenida principalmente del alcoholismo y del envene­namiento por substancial medicinales como el opio, la morfina, el éter, la cocaina, la mari· huana, etc., sean dictadas con tal energia, que contrarresten de una manera efectiya, ~ficaz, el abuso del comercio de estas substancias tan nocivas a la salud, que en la actualidad han ocasionado desastres de ~. natural~ que han multiplicado la mortalidad al grado de que ésJ:a sea también de las mayores del mundo'' (Dúuio tle los Debates. Tomo II, . pp. 468 )' 469). ·EstU comideracionei convencieron a casi todos los diputados constituyente&, quienes, c0ntra; los votos de Pastrana Jaimés, Fajardo y Palma, aprobaron ia adici6n própuesta por Rodrí(uez a la fracci6n XVI cfel articulo 7S constitucioñal. .

·a&&; La idea de "modalidades" la exponemos en nuestro libro Las Garantías lntlitñduales. capít~o sexto. · , , . , . .

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suspender garantías y consignando en él las modalidades generales a que debe ceñirse este acto, ya que puede conceder "las autorizaciones que estime nece­sarias" para que el aludido funcionario "haga frente a la situación ~ ' , compren­diéndose en ellas, además, el otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar.sns

( ~) Estas facultades son también susceptibles de atribuirse por el Congreso de la Unión en los casos contemplados por el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, sq~ún lo declara el artículo 49 de la Ley Suprema. Su otorga­miento cristaliza igualmente en una -ley, ya que se manifiesta en el señalamiento de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal puede dictar leyes en uso de tales facultades y de las modalidades, también generales, a las que deben somcterse.896 Es importante destacar la gradación o jerarquía normati­va que existe a propósito de la regulación de las materias sobre las cuales, en el caso que tratamos, pueden concederse facultades legislativas extraordina· rias al Presidente de la República. Así, las normas fundamentales y supremas se establecen en el mismo artículo 131 constitucional, al configurar los límites e!l que se permite al Congreso de la Unión tal concesión y fuera de los cuales cualquier autorización es jurídicameñte -mválida; a s~ ve_z, la ley que consigne el otorgamiento de las consabidas facultades -Y las modalidades que en ellas se preceptúen, tiene que sei:_ acatada por las leyes que en el desempeño de dichas ~cultades expida el Ejecutivo· Federal, de donde resulta que la legislación que éste elabore se condiciona a la norma constitucional y a la .norma congresional, y ésta a la primera según se dijo.se'. .

(h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que está :investido el C.Cmgreso de la Uni6n y que no se traduce en la ·creación de leyes ordinarias o secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitución, prevista en su artículo 135. Esta facultad requiere necesariamente la colaboración de las legislaturas de los Estados, en el sentido de que la mayoría de ellas apruebe las reformas o adiciones que el citado organismo acuerde, condici6n que expre· ~ lo que en la doctrina se conoce como principio de riRidez constitucional. Va en este mismo libro nos referimos al alcance que jurídicamente tiene la aludida facultad reformativa o aditiva, habiendo afirmado que su ejercicio no debe llegar al extremo de alterar, eliminar o sustituir los principios políticos y sociales fundamentales sobre los que descansa nuestro ordenamiento supre·

so:o; A propósito de la suspensión de garantías, y para corroborar estos asertos, véase nues­tra citada obra, en Ja que abordamos el tema respectivo.

sos Dicho segundo párrafo preceptúa : " El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congre­so Cle la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación o importación, expedidas por el propio Congreso y para crear otras ; a~1 como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de proc! 11ctos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la esta­bilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del pais-. El propio Ejecutivo, al enViar al Congfese> el Presupuei;to Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el wio que hubiese hecho de la facultad concedida."

· 197 Así, el Congreso de la Uru6n expidió la Ley Reglamentaria del Párrafo Segundo dtJl íirtEculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el día si17uiente en lá que se é!tablecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal debe de~· péñar las facultades que el mencionado segundo párrafo le confiere.

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f~M ii IOila a no t , , oc es en ez d m -UJH O 'fi~ ..,ó e t•t -'d . ac uan co~o ~rgano c?ns~ituyente, sino

r,a.~1 ons l UI OS, aunque su labor legislativa sea 1nd1scutiblemente de mayor importancia que la que estriba en la expedición de la legis1ación ordinaria o secundaria. , · : (i) En materia educativa, el Congreso de la Unión puede expedir Jeyes con vigencia en toda la República ·con el fin de coordinar la educación distribu-

, ' yendo la función social respectiva entre la Federación, los Estados y los muni-cipios, fijando "las aportaciones, económicas, correspondientes a ese servicio público" y señalando "las sanciones aplicables a los funcionario.s que no éum· plan o no hagan cumplir ]as disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que . las infrinjan" '( 1\rt. 3 const., frac. IX). Di che\. f acuitad legislativa _ se extiende hacia el establecimiento y orgañ~ación en todo el país de "escuelas rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería; · de artes y oficios, museos, bibliotecas;·obsel'Vatorios y demás insti­tutos concernientes a ·la culturá· g~nerar· de los habitantes de- la Nación', así · como para legislar sobre monumentos arqueol6gkos, artísticos e históricos. (Art. 73 const., frac. XXV:-) ---- ·--.. _ .. ...-. "-(j) La cuesti6n expropiatoria también es ~usceptible dé legislarse por el mencionado Congreso en su carácter de órgano legislativo federal, ya que la Constitución le otorga competencia para detenñi.nar los casos '.'en q':le sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada" ( Art. 27, frac. VI, párrafo segundo) . Ahora bien, 'la utilidad pública debe tener dimensiones na· cionales o incidir en algún ramo que corresponda a la Federación para que la consignación legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso de la Unión,. toda vez que si no rebasa el ámbito de los Estados, son las legis· laturas de éstos a quienes incumbe la expedición de leyes expropiatorias (ídem). Huelga decir, por lo demás, que la Ley de Expropiación del Distrito Federal tiene imperio normativo en toda la República en los casos en que el acto ex­propiatorio obedezca a una causa de utilidad pública que interese a la na~ión o que se refiera a un ramo federal. ·

(k) De las fracciones X y XI del artículo 27 constitucional se despre.nde otra facultad legislativa del Congreso de la Unión, en el sentido de gue _éste puede dictar leyes en materia agraria sobre dotación de tierras y aguas en favor de los núcleos de ooblación y todas las reglamentaciones que proceda para realizar ese importante objetivo social, así como para fijar, en la órbita federal, "la extensión máxima de la propiedad rural", pues en el ámbito interior de los Estados la atribución respectiva corresponde a sus legislaturas ( Art. 27, frac. XVII). La faculta~ .de dic~ar leyes en la, aludida materi~, co~prende también la de normar el regimen fiscal de los nucleos de poblacwn ·eJldal o comunal, segúi'.i lo ha establecido la jurisprudencia . de la Suprema C~rte. Esta ~acuitad

.impl~cita pero exclusiva del Congr~so de la Unión segrega la . de las legislaturas locales.-s91 bis '· .

~7 bis · Cfr. Apéndice 1985, tesis 1, Pleno. ' \

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658 DERECHO CONSITrUCIONAL MEXICANO

(l) Tratándose de la tipificaci6n de delitos o faltas oficia/,e; que puedan cometer los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito Federal, también el Congreso de la Unión tiene facultad expresa consignada en el Título Cuarto de la Constitución. ·

(m) Por lo que respecta a la campaña contra el alcoholism o, existe una colaboración entre el mencionado órgano legbiativo federal y las legislaturas de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de reali­zar esa labor de profilaxis social. Es inconcuso decir que el Congreso de la Unión sobre esta materia legisla en toda la República fijando las medidas generales que en todo el país deben adoptarse para combatir el alcoholismo y encomendando su aplicación a órganos administrativos federales, entre ellos, al Consejo de Salubridad General, cuya creación se consigna en la misma Carta Fundamental como ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que, dentro de su respectiva jurisdicción territorial, las legislaturas de los Estados pongan en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecución de la consa-bida finalidad. -

· ( n) El artículo 121 sonstit~ci9nal pi:evi~nt: _ q~e "En cada Estado se dará -_ entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos ·los otros; y como este terminante mandamiento implica una cues­tión que interesa a las entidad~s federativas, es lógico que el mismo precepto establezca aue correiponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes gene­rales la manera de probar dich"s actos, registros y procedimientos -y su eficacia, conforme a las bases que ·consigna a cuyo texto nos remitimos. La. citada fa­cultad congresional excluye la competencia de fas legislaturas de los Estados para determinar en las leyes locales la forma de comprobación y la efectividad de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales que provean sobre estas materias. -

(o) Por lo que concierne a la lef{islaci6n del trabajo, su expedición in­cumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad la nonnación laboral correspondía tanto a este órgano como a las legislaturas

. de los Estados, y su aplicación atañe respectivamente a las autoridades fede­rales o locales, tratándose de empresas o ramos conceptuados como federales o de carácter local, según se advierte de la fracción XXXI del artículo 123 constitucional.

( p) En materia de culto religioso y disciplina externa, sólo el Congreso de la Unión tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados únicamente pueden "determinar, según las necesidades locales, el m~1mero má­ximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir religión alguna . (ídem), disposición que se justifica, por una parte, atendiendo al principio de la separación entre las iglesias y el Estado, y por· la otra, a la libertad religiosa auc como garantía constitucional para todo gobernado se consagra en el artículo 24 de nuestra Ley Suprema.

( q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la 1

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EL PODER LEGISLATIVO 659

Unión aI serv1c10 púbiico o al uso común" (fuertes, cuarteles, almacenes de -depósito, etc..), su régimen jurídico debe establecerse por la legislación federal y están sujetos "a la _jurisdicción de Jos Poderes Federales" ( Art. 13 2) . Sin em­bargo, esta disposición constitucional, tal como la hemos expuesto, debe en-

~ tenderse que. ~6lo rigió respecto de los inmuebles que ya estaban destinados -por el Gobierno federal al servicio público o al uso común a·ntes de que entrara en vif!or la Constitución de 17 (orimcro de mayo de 1917), ·pues por lo que respecta a los adquiridos con ·posterioridad y a los que se obtengan en lo suce­sivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legisla­tura del Estado dentro de cüyo territorio se encuentran ubicados (ídem). " . 3. Facultades en relación con los asentamientos humanos

- . . - .

En febrero de 1976 se adicionó el artículo 73 constitucional con la fracción XXIX-C, a efecto·-ae otorgar facultades al Congreso -ae· fa- Unión para legislar en materia demográfica. La disposición ' adicionada establece que en esta mate­ria las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tenderán a lograr "la adecuada concurrencia dC-las €.ntiqad~_Jederativas, de los municipios y

::-- d~. la propia Fc~eración, en el ámbito ~e sus respectivas ~ompetei:icias, en materia· de asentamÍCf!tos humanos, con objeto de-cumplir los fines previstos

·- e~ el párrafo tercero d"<~r artículo'_J7 y de conformidad con las fracciones IV y Y del artículo ·-115 de esta Constitución". Es imprescindible demarcar el alcance de dicha f acuitad legislativa atendi~~o ·a que su extensión .está direc-. lamente vinculada a lo que prevé el párrafo tercero del artículo 27. con.stitu­cional, el cual ·también se adicionó simultáneamente con el 73.

Conforme a dichó ·tercer párrafo, "la Nación tiene en todo tiempo el dere­cho de ~~poner a la propiedad privada las modalidades que . dicte el interés público, así como el de regülar el aprovechamiento, en beneficio s~cial, de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana". Los "derechos naciona/,es'' que consigna la .disposición constitucional transcrita son las siguientes:

1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inte­rés ·público para la propiedad privada;

2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el interés social, mediante la distribución equitativa de la riqueza pública y su conservaci6n;

3. Lof!.rar el desarrollo equilibrado del país; . 4. Obtener el mejoramiento de las condiciánes de vida de la población

rural y urbana. Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a través de

"medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer ade­cuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de e.jecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblaci6n".

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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

~1 planteamiento de los mencionados objetivos y la adopción de las medidas tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciación prudente y discrecional de los órganos del Estado que intervienen en la función legislativa federal, como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Con­greso de la 'Unión. Por consiguiente, la facultad que establece la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el párra­fo tercero del artículo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeño, a través de los casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdic­ción federal mediante el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que no traduzcan debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas adecuadas para lograrlo. .

A nuestro entender, la facultad legisfativa a que--ños referimos se justifica si se toma en cuenta el crecimiento demográfico desordenado que se ha ob­servado en nuestro país, pues los asentamientos humanos se han inte·nsificado en determinadas ciudades importantes de la República en forma incontrolada y sin la planeación conveniente, provoc3:~9o _ _µlúltiples problemas de muy va-_ riada índole que han venido a acentuar los dolorosos co_ntrastes que se obser­van entre las diferentes da.Ses sociales y económicas, que postran a los grandes sectores mayoritarios de la población en lastimosas condiciones de pobreza, i.i:J.­salubridad y analfabetismo. Los -Órganos del Estado tienen como- misión f un­damental la realización de los fines est;-tales, según lo hemos aseverado en esta misma obra; y uno de esos fines consiste e n lograr un equilibrio 'dinámico entre las variadas condiciones vitales de los difere-ntes grupos i'ntegrantes de la población para propiciar su verdadero y armónico desarrollo. ·

Es indudable que nuestro país requiere una adecuada distribución demo­gráfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones hu­manas en determinados centros urbanos de México, compuestas por grupos que dan la impresión de verdaderos . hacinamientos de hombres, mujeres Y niños que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de ex­trema pobreza o miseria. Esta ominosa situación traducida en lo que se llama ''asentamientos humanos", originó importantes reformas que se introdujeron en febrero de 1976 a los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX Y 115 constitucionales, con el patriótico propósito de señalar, en nuestra Ley Suprema, los lineamientos teleológicos fundamentales para implantar legislativa y administrativamente las soluciones idóneas tendientes a resolver la. ingente problemática provocada por la caótica distribución de la población mexicana.

Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las refo~­mas practicadas al tercer párrafo del artículo 27 constitucional en materia demográfica y las adiciones_ introducidas a los artículos 73 y 115 de nuestro qódigo fundamental, obedecen a una motivación y a una teleología que s;­justifican plenamente desde el punto de vista de la realidad de nuestro pa1s en cu~nto a los asentamientos humanos que desorganizada y caóticamente h~n surgido en determinadas zonas del territorio nacional, provocando los senos

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problemas de diferente índole que son por todos conocidos. En la mejor dis- · ·· .... ··· tribuci6n de la población del país para lograr un desarrollo equilibrado entre sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad- se apuntan en las reformas y adiciones mencionadas, palpita _un verdadero inte-rés social:. el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos_ pro-

. __ blemas, o al rrien9s, en evitar su agravación o disminuir su intensidad. · ·'· Para_ nadie es desconocido el principio que enseña que el interés privado ·debe;_ ceder- ante -el _i~teré~ social. Este principio, aplicado· a la propiedad parti­cular, se consagró en "nu?tra Constitución vigente por. su artículo 27 desde

. que nuestra Ley Suprema·· fue expedida por el Co~greso Constituyente de Qrierét~o. Todos los abogados sa~emo~ que a consecuencia de tal principi~ la propiedad privada asume una fundóri. social en el sentido de· que el uso, el · disfn1te · y la disposici6n de : los bienes ·muebles e inmuebles su jetos a su régi­men, pueden ·ser objeto de modalidades'que.Jegalmente se establezcan y que se funden en los . imperativos del . inter~ público, nadonal, social, común o colectivo. . . \ ·.,- .· . ....__ _,_ . _ Las reformas introducidas al· tercer ··párrafo· d~ su artículo 27 no hacen sin<» reiterar-et principio invocaao ºal laCültar' el. ~o~gresó de la unión y a las autorídade8 de fos Estados y municipales, para_aplicar .. las-medidas proclama­d~ constitucionalmente~ Del?~!Dos todos .tener conciencia de que sin la adop­cióµ o .realizad6n de dichas meaidas, __ ~I problema de la conc~ntraci6n demo­gráfica de nuestro país se irá acentuaiido._-con __ perfiles dramáticos a lo largo del tiempo. A nadie escapa. que ese probleriia. ~enaza con convertir a ·1a ciu-dad de México y a otras importantes ciudades de -la· República en ·centros de

-asentamientos. hu_man.os :verdaderamente inhabitables~ Por ese motivo y por otras_ varias razones que sería prolijo aducir, estimamos que las reformas y adicio~es constitucionales. aludidas no implican sino la previsi6n jurídica para que conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema. .

Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos ind~cen a considerar que la causa final que determinó la adición que comentamos al ar­tículo 73 constitucional, se justifica por la realidad econ6mica y social de la población de. nuestro país, que revela un notable desequilibrio entre los secto­res minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe hacerse la· observación de Que los objetivos demográficos y sociales ·y las medidas para lograrlos que. ·establece el tercer párrafo. del artículo 27 ·constitucional, deben ser prudentemente previstos en las leyes que expida el Congreso de la U ni6n, toma.:ndo en cuenta la.S verdaderas urgencias de beneficio cole~tivo que justi.fi­que el correcto desempeño de la facultad legislativa a que aludimos. · . La facultad congresional .de que tratamos debe ser claramente precisada

para evitar . equívocos. o confusiones a que su posible indebida -interpretación pueda conducir .. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unión puede expedir ''Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal.," de los Esta//os y de l,os 111:unicipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en mater· ·a de asentamientos. h~manos_., con objeto de cumplir los fines previstos en e párrafo tercero del artlcrtlo 27 de esta ·Constitución." La mencionada concprrencia debe· consistir únicamente en la ápl~cac_ipn de .la legisl~ción federal.

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que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y ·no en autorizar a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos munici­pales, para elaborar leyes en materia de asentamientos humanos. Esta consi­deración la fundamos en las razones que a continuación exponemos:

(a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha federali­zado por las reforrr.as introducidas al párrafo tercero del artículo 27 constitu­cional, ya que se consideró, mediante ellas, que para los fines que dicho párrafo establece y cuya consecución atribuye a la Nación, se deberán dictar las medidas necesarias para ordenar dichos asentamientos y "establecer adecua­das provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población". En otras palabras, es a la nación mexicana a la que incumbe la realización de dichos objetivos y, por ende, la adopción de los medios tendientes a lograrlos que señala dicho párrafo del artículo 27 de la Constitución'. Es evidente que la nación, como unidad social equivalente a la totalidad del 'pueblo mexicano, está representada en el orden legislativo por el Congreso g.e fa Unión. Esta representación no_ la tienen las legislaturas de los Estados ni mucho menos · 1os ayuntamientos muni­cipales. Por ende, a falta de la mendonada representativida:d, tales legislaturas y dichos ayuntamientos -nQ pueden dictar leyes, en nombre de la nación, en materia _de asentamientos humanos. Se concluye, en consecuencia, que sólo incumbe al Congreso Federa~ la expedición de leyes sobre dicha materia, en las que establezca la concurrencia que en su aplicación y dentro de sus respec­tivos ámbitos competenciales, deben tener las autoridades de la °. Federación, las de los Estados y las de los municipios.

(b) Conforme al artículo 124 constitucional, el Congreso de la Unión debe tener facultades expresas para legislar consagradas en el Código funda­mental, gozando las legislaturas de los Estados de competencia legislativa reser­vada, es decir, para expedir leyes en todas aquellas materias que no integren la órbita competencia} de dicho Congreso. Una determinada materia legislativa no puede ser al, mismo tiempo federal o local,, es decir, en su normación no pueden concurrir indistintamente el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, salvo los casos de competencia tributaria y de salubridad que ya tratamos anteriormente. Por ende, si la materia de asentamientos humanos es federal, en ella sólo puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la misma facultad de legislaturas locales. Si se aceptase la hipótesis contraria, o sea, si existieran tantas leyes locales de asentamientos humanos como Estados de la Federación, la legislación federal sería inútil o serían ineficaces las leyes locales por la supremacía de las normas federales respecto de ellas. Además, la multiplicidad de leyes· sobre una misma materia provocaría el caos normativo, ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese regulaeiones no sólo diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias.

¡ ( c) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusión de que la facultad prevista en la fracción :XXIX-C del artículo 73 constitucio­nal en favor del Congreso de la Unión, consiste en que este . órgano legislativo fe~eral? en las leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever las

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EL PODER LEGISLATIVO 663

norma.r y cri:teri<Js general.es para: la realización d.e los objetivos que consigna el tercer párrafo del artículo 27 de la Constitución y para la adopción de los medios ten~ientes a lograrlos, d.e .tal manera que dichas normas, criterios y medios los apliquen las autoridades de la Federación~ las de· los Estados y las municipales dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada tanto en 13. Ley Fundamental del. país como en las constituciones y leyes de· las enti-dades federativas. · ·\ · · . : ~ ( d) se· infiere el.~ _lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unión,

con motivo del ejercido ... <:fe.la referi.da facultad, no puede autorizar a las legis­l~turas local,es y mucho menos a los ª'!Untamientos municipales para dictar leyes o· disposiciones de carácter·. abs.tracto, general e impersonal sobre asenta­mientos ·humanos, pues tal autorización n.o está comprendida dentro de la atribución congresional a que aludimos ... , . . . . . .

. (e J · Por otra ·pa~e, si~-1a .realizadóri de~ _los objetivos que prevé CI párrafo tercero del artí~ulo · 27 constitucioi:ial exige· la ·;mposjción de modalidades a la propiedad prf,vada que dicte el interés público o. social, 1~ facultad impOsi­tiva cQr.res.pPndiente s6lo_pertenece_ al-Cpngreso:..-de .la lJnión.c~mo_ representante-de la nación. ·¡ • · . i · · ·- . ·

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"Por modalid~d a~ ·1a -propi~dad privada, dice la Suprema Qorte, debe enten­.t. derse el establecimiento de una-··nor.m.a jurídica de carácter general,, perma-- nente, que modifique la /orma jurídi~a. ae- la propiedad. Son; pues, dos ele­

mentos los que constituyen la modalidad ?'-el_ carácter g~~eral y permanente de la norma que la impone .Y la modificatjón sustancial del derecho de propiedad, en su concepeión vigente. El primer. elemento exige ~ue la regla jurídica se

·refiera al derecho de propiedad, sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que intr~uzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a l.a

·vez, que. esa norma llegue a .crear .una situación jurídica estable. El segundo elemento, esto es, la modificación que se opere en virtu~ de la modalidad, implica una limitación o transformación del derecho. de propiedad; ·así, la mo­

. dalidad viene a ser un término equivalente a la limitación o transformación. El concepto de modalidad se aclara con mayor precisión si se estudia el pro­

. . blema desde el punto de vista de los efectos que aquélla produce, en relación · , ; -...". con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades que se impri- ·

. man a la propied~d privada consisten en una extinción parcial de los atributos ~el propietario, de manera que éste no sigue gozando, en virtud de las .limita-

. dones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a . la extensión actual de su derecho." 891 bl ª / " .

Con base en ·el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la importante distinción entre las modal.idades a la propiedad pñvada, por una parte, y la expropiación o la ocupación de inmuebles por causa· de utilidad pública, por la. otra. Así, el acto expropiatorio y el acto de ocupación se refieren a bienes o derechos concretos y específicos, sin comprender el derecho de .pro­piedad mismo o en general, como la modalidad.

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s;1 bla Semanario /~dicial de la Federación, Quinta Epoca, tomo L, segunda parte, páginas 2568 y 2569. ·

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664 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

"El Estado al expropiar, dice nuestro máximo Tribunal, reconoce la existen­cia de un régimen de propiedad privada que no altera la expropiación y, antes bie~, la respeta por medio de la indemnización que paga al expropiado, y la razón jurídica "propiedad"., como dice Alvarez Gendín, es sustituida por la ra-

" zón jurídica "indemnización''. Así es. que, vista desde sus consecuencias, la .J~xpropiaci6n se caracteriza por la sustitución del dominio o del uso de una cosa, por la percepción de la indemnización correlativa. Ahora bien, precisados los conceptos de modalidad a la propiedad privada y de expropiación, las dife­rencias que las separan .. son. fácilmente perceptibles, pues la primera supone una restricción al derecho de propiedad, de carácter general y permanente, y la segunda implica la transmisión~ de. los derechos sobre un bien concreto, me­diante la intervención del Estado, del expropiado, a la entidad, corporad(m o su jetos beneficiados. La modalidad se traduce .. en una extinción parcial de las facultades del propietario; la · expropiación importa la sustitución del derecho al dominio o uso de la cosa por el goce de .la indemnización; en aquéJJa, la supresión de facultades parciales del propietario se verifica sin contrapresta­ción alguna, en ésta se compensan los perjuicios ocasionados, mediante el pago del valor de los derechos lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad, la restricción del derecho Cle propiedao --se-verifica: sin indemnización y, en cambio, la el\.-propiación sólo es legítima cuando mediá. la indemnización co-rrespondiente." 897 e ·--, '

-----------·_.' ·--· Aplicando el criterio tan claro y .. preciso que· sustenta la Suprema Corte

sobre la implicación de la modalidad a la prop~eélad privada . y . su diferencia · con la expropiaci6n pot causa de utilidad pública, 'ca~e concluir que la e~pedi-. ción de normas generales permanentes que modifiquen-el derecho de propiedad en sí sólQ corresponde al Congreso de la Unión como representante de la nad6n mexicana, y que, c~ando se trate de expropiar · bienes determinados Y · concretos o de actos ocupatorios de los· mismos, las legislaturas de los Estados sí pueden dictar leyes que prevean 'Y regulen tales actos dentro de los respectivos territorios de las entidades federativas, según sucede en la reaJidad.

·. (f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten dem~rc~ la extensi6n de la facultad congresional que prevé la fracci6n XXIX-C del artículo 73 constitucionál y cuyo texto ya qued6 transcrito. Así, el Congteso de la U ni6n, en el desempeño de dicha facultad, debe fijar los ·criterios y lás reglas general.~s se~n las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los m!'ni­cipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos )' especlfic?s,

. los usos, provisiones, .reservas . y destinos dentro de su correspondiente ámbito competencial, ajustándose a las prescripciones contenidas en la legislación f ede­ral que reglamente el párrafo tercero del artículo 27 de· la Constitución.

4.· Facultad legislativa de autoestructuraci6n

ProvCnierite de la iniciativa ptesid~cial de octubre de 1977, se practic6 u~a import~te adici6n al articulo 70 constitucional para que el Congreso de / l!ni6n e~pida su propia ley orgánica, determinando "las formas y proce 1

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EL PODER LEGISLA1ivo 665

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Esta ley se considera como sus~ituta del Reglamento Interior del Congre­so/*n d sin aue su previsi6n constitucional la· consideremos necesaria, puesto qtie dicho cu~rpo colegiado, sin ella~ siempre ha· estado· facultado para organi-

·· ·zarsc legislativamcnte como corresponde. , . ·{,:.•· -- . . .· · , , ,._. · En la misma. adición que somera~ente com~ntamos se cstalJlece la peculia­ridad novedosa de -que Ja ley· que expida el Qongreso autocstructurándose y para los fines de a~rupami~nto a qu.e nos hemos referido, no está sujeta al veto n~ a la. promul~ación del eje__cutiV~ Federa~ para entrar en vigor.

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: : La exposición de· niótlvos de la chada iniCiativa presidencial contiene. razo-:-, . neS tendientes· a justificar '.la 'adlcié-n 'atudida,-exprl'sadas en los siguientes térmi-. nos: "La. costwnbre parlamentaria :consagró--que la estructµra .. ii:item~ los

órganos de gobierno y· los sistemas de !undonamicnto dd Congreso de la Unión se regulen por un reglamento propio. peró. que, pot--SJJ jerarquía no_rmativa, realmente constituye· un_, ordenamiento· con caracterís~icas de ley orgánica~

¡ . . ."El vigente Reglan~eIJto del Congr~so-de. la Unión expedido. _hace tiempo, ._;·~~-'.ha- dado.lugar_ ·a. qu.e, por· Jos requeririi.iei:itos--de . .los sucesivos mornentos, se le

. ~ ·hag~ _pe1iódicas i:eformas, no obstan~e qúc, ··en· términos ·generales, dicho · -~ ordenamiento ·ha coñseryado .. _ sus líneas tra~ic~~_riales. propiciand_o con ello que

,_;en la actualidad sea· un texto que...carec(( de unidad sistemMka:" · \ . -~- "Si a· esto añadimos que la Refo~~olítica. que se pro~ne_mediante esta .iniciativa, de ser aprobada, incrementará el'número de miembros de ·la Cámara de Diputados casi al doble de sus integrantes·-aetuales, resulta evidente que una asamblea -de tal magnitud requerirá, desde .luego, formas específicas de or­ganización. y mecanismos de funcionamientoly coordinación que encaucen el

_ .. desarrollo de 1~ .legislativas. .. _-. - · - - , -·~ .;:... . .. . . . .. :. : . . "A~emás, el legislador debe con~r _con un ~instrumento ágil y claro que regu­

·. . ~.' · 1e el procedimiento de sus actividades en la Cámara; que establezca con preci--_I_: º_ si_6n laS reglas de su funcionamiento.y los métodos de trabajo." . .

• :...J .l· ··. .• . i . . ,; . .· ;_.·.:· ¡ • ! .. ·(·_. _; ••

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s:·' ::F~cuziade; ~~,~~tena e;o~6mi~~ .... , , · , , l, ~- '. .. ~;.; . : . , - ¡ •

Estas facultades legislativas se concedieron ~ Congreso de la Uni6n median-te sendas adiciones que se practicaron al artículo 73 constitucional, agregando a ~te precepto . tres. fracciones. El pecreto reforniativo correspondiente ~ publicó en el Diario Oficial de la Federación e1'28-de!diciembre de 1982. Las·mencio­nad'aS facultades· habilitan a dicho ·congreso ·para expedir leyes sobre planea­dón nacional del desarrollo· econ6mico y social; para la programación, pro­móci6n, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al .abasto y otras· que ·tengan .como fin la producción suficiente Y oportuna de bienes y ·servicios social y nacionalmente necesarios; · y par~ I• :.iJromoci6ri de la· ~versión meXicana, la regulad6n de la inversión extranjer~, .... - . ' , . . . ; ·' . . . ·: . . : . . . . . . ..

· n:: . t'r1 d La mencionada Ley orgánica . se publicó el · 25 de mayo de 1979 .. en . el :Diario

.O/it"t' delaF~~d6~. ,.,: ,, '.' ; . ":• - ,

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666 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los co­nocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional (Fracs. XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fácilmente se comprende la enorme exten­sión que tienen las aludidas f acuitad es legislativas congresionales en materia económica, cuyo ejercicio no sólo reafirma sino que ensancha dilatadamente la rectoría económica d.el Estado estructurada en los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución, preceptos que analizamos en nuestra obra ''Las Garantías 1 ndi­viduales'' (a partir de la decimoséptima edición, 1983) . Este ensanchamiento concomitantemente tenderá ·a. . restringir en forma progresiva la libertad econó­mica de los gobernados en las múltiples actividades en que se desempeña, colo­cándolas ba_jo la fénila del Poder Ejecutivo. Federal, ya que dentro de nuestro régimen presidencialista, es a dich<¡> Poder al que pertenece constitucionalmente y en nuestra rcalidarl: política la formulación de las iniciativas correspondientes, primordialmente. .;. "~- . -··=- =

6. Facultades en materia ecológica

Al r~pecto, ·la fracción XXIX_ G del-multicitado pr~~p~ constitucional dispone que el CongreSo de la Unión puede expediF leyes "que establezcan la concurrenci~ del Gobierno Federal, deJos gobiernos de los Estados y del~ muni­cipios, en el ámbito de sus respectivas· competencias, en materia d~. protección al ambiente y de presetvaci6n. y restauración del _equilibrio ecológi~o".

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7. Facultades en materia contencioso-adminiitrativa ~----

Dicho Congreso, conf onne a ellas, puede emitir leyes que instituyan "tribu­nales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias qu~ se susciten entre la administración pública 'federal y que te~gan a su cargo dirintir las con~ versias que se susciten entre 'la administración pública foderal y los particulares, estableciendo las normas ~ su organización, su f une.ion amiento, el procedi­miento y los recursos contra sus resoluciones". (Art. 73, frac X XIX H ) .

8. Facultades implícitas

Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el artículo '124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la l)ni6n como .órgano de la F cderación tienen que estar expresamente cstahlccidas en la Con~titución, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con imperio normativo en toda Ja República. Ahora bien, la fracción XXX del ar­tículo · 73 prevé Jo que sude dcnominar~e "/ acttltadcs impl!citaJ'' del citado Congreso, en el sentido de que está capacitado para expedir ''todas la') leyes que 8ea,Q. necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las f acuitad es que le otorga 1~ Constitución y que ésta concede a lo~ poderes de la Unión. Aparen­temente,I esta disposición constitucional rompe el principio que se ha invocado,

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EL PODER LEGISLATIVO 667

Pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las· facultades implícitas que esta­blece no son irrestrictas, ya que no pueden desempeñarse sin una f acuitad expresa previa consagrada por la misma Ley ·Suprema en favor de dicho orga­nismo o de los órganos en quiene8 se deposita. el ejercicio del poder público

" fe.deral. Las leyes que en e~ desempeño ~e la autorización qu.e otorga la ·invo­.cada disposición de la Constitución al mencionado Congreso no sqn sino

I normas regiiladoras de tales f aculta4es expresas, sin las, cuales constitudonal­mente no deben expedirse, pues entrañan el antecedente o presupuesto inelu-dible para su. ~alidez jurídi~~·.. -. . 1_ .

.... -- ·-- -

Estas consideraciones : estári: apoyadas por la doctrina. Así, don Eduardo Ruiz, al comentar la disposición correspondiente de la Constitución de 57

. (fracciói:i XXX del artícWo 72) argumentaba: "La fracción que estu~iamos . . no concede una facultad más.al Coz:ig.-eso;_ni siquiera se la .. concede en términos _

generales,, como han creído algunos.· Es simplemente el medio práctico de ejer­cer las ·facultades que le están _expre5amente concedidas. Por ejemplo, el. Con­greso tiene la facultad ·por la fracción XIII, de levantar· el Ejército; pues por la fracdón XXX tienela ·de adoptar el-3isterna de enganche yoluntario o de _decretar el seryicio obligatorio, según le parezca m4s propio ~ necesario. . ·

.~- "Otro. ejemplo: '"el Congreso -tiene· la facultad. de fijar fas condiciones que

.: deba tener la moneda,, según ~I tenor de la fracción XXIII; pu~ por la· frac­, ci6n XXX tiene no sólo la de ·señalar estas o aquellas condiciones, sino la de ·-~imponer penas a los que las alteren. --~·:-·-.:-:._-... .

· . . "De lo expuesto p9demos ·deducir qu~a ley es necesaria cuándo es útil, conducente e indispensable para hacer efectivo_ alguno de· IQs fines que se propone la_ Constitución; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y está

. ~~ ~c~e~do ~·on los principios constit~cionales. · .. "_En resunu~n:--si el COngres0 tierie fa facultad de legislar en los puntos que

le encomienda la Constitución, ~s claro que debe· t~ner los medios necesarios para ejercer ese derecho. Esto ~s lo que dice la fracción XXX, última del ar-ü, uI 72 "808 , . . ·.. . . e o . . ..... -

Story, .refiriéndose a "los "poderes ·implícitos" del ·Congreso. de los Estados U nidos, declarados también en la Constitución de este país, los limita aducien­do la siguiente regla: "Siempre que el fin· sea legítimo, siempre que él esté dentro del límite fijado por la Constitución, todos los medios que sean conve­nientes y claramente adecuados a ese fin y no estén prohibidos, sino que sean conformes ·con. la letra y el espíritu del pacto fundamental, son constitu-• 1 89() . aona ~- . . . . . .. · --- ~ ....

. ~'Por su parte, Coó.'ey sostiene que 'El Congreso no puede expedir más 'leyes. que aquellas para las que la Constitución lo autorWi, ya sea de un modo expreso, ya de· una manera claramente implícita; mientras. que la legislatura de un &tado tiene jurisdicción en todas las ma~rias en que no le está prohibido legislar., eoo . . .

, . "Marshizll, el célebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que ·~to~­mente "incoITecto y producirá dificultade5 interminables sostener la op1m6n ~e ~ue ninguna ley puede ser autorizada si no es indispensableme~te necesana

seé Curso de._ Derecho Constitucional 7 AdminiJtrativo. Tomo 11, P.· 146. su~ On Constitution, número 1255. . . -·· . _ ... 9of> On Constitutional Limitations. l>P_. 209 Y 210 •

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668 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

para dar efecto a · un poder expreso. El congreso posee la eleeción de los medios que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le haya sido con­ferido por la Constitución. Debe admitirse que los poderes del Gobierno son limitados y que sus límites no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa interpretación de la Constitución debe permitir a la Legislatura nacior..al el cri­terio necesario respecto de los medios de que debe valerse para poner en ejecución los poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a ese cuerpo legislativo para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de la manera más benéfica para el pueblo. Que los fines perseguidos sean legíti­mos, que estén dentro del campo de acción constitucional, y todos los medios que sean apropiados y adaptados a tales objetos serán constitucionales, si no están prohibidos expresamente y si están de acuerdo con la letra y espíritu de la Constitución.' " 9 01. • __

Con anterioridad, H amilton bahía proclamado que: "los poderes concedidos al Congreso · incluían el derecho de emplear todos los medios requeridos y con­ducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que fuese1; expresamente prohibidos, inmor~les o contrarios a los objetivos · primordiales de la sociedad política".002

. ¡ - . - - -:. ~-~---; ::-:.':'·-: ..

Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultad~ implícitas del Congreso _tje la Unión que se consagran en la fracCión XXX del

, artículo 73 constitucional; aebe d_<:_cirse que éstas son medios no~mativos para que este organismo realice, a travéS d~l poder o función legi~lativa, las atribu­ciones que expresamente consigna en· su favor la Constitución · o las que ésta instituye para los demás órganos del Estado federal mexicano. De estas ideas nítidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales facultades im­plícitas y las facultades reservadas a las legislaturas loéales, pues ·en tanto qtie las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionales expresas y .cuya normación importa su objeto ·o fin, las segundas son susceptibles de desempeño en materias que la Constitución no adscribe al Congreso de la Unión, en pun­tual observancia del principio contenido en su artículo 124.

El ejercicio de las facultades implícitas por parte del Congreso de la Unión amplía considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas n? sólo puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones consti­tucionales de cualquier índole, sino las que se establecen por la Ley Suprema en favor de los órganos administrativos y judiciales federales. De ello se infiere que toda f acuitad u obligación que pertenezca a dichos órganos puede ser

' materia de normdción por el citado Congreso mediante leyes .federales. Así, verbigracia, se ha expedido una nutrida legislación administrativa de dife~en.te tipo material, orgánico y adjetivo y diversos cuerpos legales en materia JU~s.­diccional federal, tales como la Ley de Amparo, los Códigos Procesales Civil y Penal, la Ley Orgánica . del .Poder Judicial de la Federación, etc., cuya sus-

. tentación ·constitucional la proporciona la fracción XXX. del artículo 73. . . 1

\ eo1 Cita conte,nida en el libro Derecho Constitucional Mexicano, de don Miguel Lanz 1 Duret, P· . 190. 1 902 Citado pqr Hennan Pritchett en el libro "La Constitución· Americana'', p. 233. ¡ 1 \

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EL PODER LEGISLATIVO 669

9 .. .. Cre~ción de entidades paraest0:tal.es

. . · Ante·. la· .proliferación de este t~po de en.ti dad es, con personalidad jurídi~a propia,· ~n _ .su carácter de organismos públicos descentralizados o de empresas

" .~é · partic.ipacion del Estado, se ha 'planteado la cuestión de si el Congreso de · -1a_ ·unión. tiene facultades para establecerlas. Se suelen. invocar las facu_ltades

. } ;

·,. i~p~citás. · de · did~.o ~rg~nismo legislativo, y. a las . que nos acabamos de refe­rir,· .. · para .fundamentar ~~n_stitucionalmente la implantación de toda clase de entidades paraestatales cuya· .~ctivida~ se desarrolle en los diver8os ramos que abarca la administración pública ... Dic;:ha invocación· suscita, a su vez, el_pro­b1ema ·consistente· en determinar '",los~. límites de las mendonadas facultades .

. Así,. se p~ed~ cuestionar· la :posibilida~~·de que, mediante su ejercicio ·ilimitado, .el Congreso ·:de Ja. Unión pueda _creaf··entidades' paraest-atales que compitan ventajosamente en los diversos ámbitos económicos con los particulares . . : :. !~. · .• Un· iutorizado jur~sta,~ que fu~gió como, presidente "·de ·1~ Suprema Corte, ~<?.ri $~.Zv.ador Urbina,· en.un ~,µ.dio_qu.e efaboró _~oh~ qiCho 'problema conclu-

__ .y_e. que el aludido cuérpo :, l~gislativo .nO.:tieñé (aéultades expresas· para establecer ~· · diCba8. entidades~·.·sin .. que tampoco ·pue~a implantarias en d desempeño de

l~~ ·facultades implícitas~-:con-~ll~_ está investido. Consideramos ,.de sumo· inte­.r~. dar. a co~ocer el punto de· viSta -de __ ~n destacado jurisconsulto mexicano, _permitiéndonos ·transcribir los fragmentos :Oe-··su estudio que direc~amente se

. 1 1 ., l d "'· . . vtncu an a· a cuest1on p antea a. · , . . ""- · · / . . . . . :._.\: 1;· ·'J! ; ... d J >.: 1 ,:·.r; ~, :··· ~ <. :·.· · · : ·

• ._-... . • ... ~ I • • •

Dice al respeéto el ·licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro régi-­incn de gobierno_ democrático, republi<=-ano, federal y popular está sujeto a una

- Constitución. escrita, férrea, que:. nada puede. hacerse por los · poderes públicos · ni p()~ los funcionarios que ejercen éstos; sin que estén expresamente facultados

. .. . ppr la misma Constitución (Arts. 124, 40 y.41); y por lo tanto, cualquier acto . , ~egislativo, ejecutivo º juidicial que. no tenga apoyo expreso como facultad

concedidá p~ra verificarlo en los preceptos constitucionales; no tendrá validez :n; y aun será violatorio de la Carta Magna. . . . . , . . . . . . .

• .; ~'e· .1 .• J ·"Desd~ ·1uef.io, dentro de la enumeración de facultades del Congreso de la . .'-~; .,· Uniéri. (Art. · 73) no s~· ~ncucntra la de cxpedfr leyes mediante las que el . r: :::_:. Gobierno .Federal en cualquiera , de sus . ramas organice o forme empresas o ·:

1

, ·.··compañías.· de cualquier naturaleza me~cantil o civil: ni tampoco será suficiente : . · : 'invocar las facultades· legislativas genéricas que el propio artículo enume,:a so­;:. ···~·hre las materias reservadas al Peder Federa1, como Minería, Patentes,. Comercio, .... · . ;Vfas Generales de ·Comunicación, etc.: y a resC'r,·a .d(' examinar otras prescrip­

.r_. · · ... , dones ·constitucionales que ti~nen conexión o pueden ser el punto· de partida · ·.: para pretender dedudr facultades kgisla.th·as para los netos de gestión ec~nó--.. '. . mica del Estado, drsrle luf'go .puede af 1rmarse que .eJ .solo hecho de legislar

·· /"_,~ .. ·:sobre. una ·.~c.tiviclad de.terminada no puC'de Ucgnr hasta .pe~mitir. a la Admi­;':- ···· lriistraéi61l

1

~é.onvertirse en ... sujcto ·ae· su propia IC'~islación V darle lin estatuto ! especial o difer~nte .del que ia ley C'stahJc.·ce para los .paiticÚlares: ·si el Gob~~1110

-. {_r 1 se ·dedica . a fa misma actividad reglamentaria; rii tampoco darse a sí mismo ~-,,. ¡el Estad0-·1a facultad de ~jercitar la actividad ~D6mica que reglamenta me·

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670 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

diante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los gobernados, como las de éstos con el Poder Público. Por ejemplo, si es una ley de minería la que tiene facultad de expedir conforme a la Constitución, ello no lo faculta para darse por sí y ante sí la facultad de dedicarse a explotaciones mineras; lo mismo que en materia de comercio, petróleo, ferrocarriles o cualquiera otra. Esto, sin embargo, se tiene por jurídico, aunque restringido, en las leyes de minería y de petróleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de explo­tación para el Estado', sometiendo a un régimen especial las llamadas 'zonas de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno cuando así lo estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo lo dispone así, el Estado se convierte en minero .o en petrolero en el mismo plano aparente que los particulares o empresas, pero en el fondo con una posición privilegiada que amenaza seriamente con vencer rápida y eficá.W:iente a sus 'competidores' simples ciudadanos, que no tienen el poder ni los elementos de todo géne­ro que sí tiene el Gobierno.

"Resulta pues, que •no hay entre las facultades del -Congreso en el artícu­lo 73, ninguna que ampare o funde la actividad económica de la Administra­ción para fundar empresas, comerciar ·o -exp1otar riquezas, etc. Sólo la fracción final del propio artícufo 73 que concede al · Congreso ia facultad de 'expedir todas las leyes que sea!!. necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores (que enumera el mismo) - y- todas las otras concedidas por esta Constitución a

· los Poderes de la Unión', obliga a examina~ si éstos 'poderes "implícitos' como los comentaristas denominan a las que son . propiamente 'complementarias' en l unión de las que en otros artículos de la Constitución se señal~n al Poder Fede-ral, son fundamento de la acción del Gobierno en el campo mercantil, bancario, de seguros, de pensiones, etc. ~ · ·

"Si de las facultades 'complementarias' o 'implícitas' se trata, es elemental ] concluir que ellas, como su nombre lo indica, comprenden nada más las enca­minadas directamente a dar efectividad a las ya concedidas por la Constitución. Fuera de esto ya no sería complementar, sino adicionar, agregar o crear nuevas facultades, lo cual sería absurdo; y requeriría siempre la clrmostrar.ión de que la supuesta facultad implícita es, en su ejercicio, indispensable para Ja efecti-vidad de otra ya concedida expresamente, pues de lo contrario vendría a ser unn puerta ancha por la que se daría salida a todas las extra1imitac.iones de poder, a todas las arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades se trata concedidas expresamente por diversos preceptos de la Constitución, como lo dice el SC'gundo p4rr:Jfo del inciso final del artículo 73, transcrito. at~tes, entonces procede examinar tales preceptos para ver si ellos autorizan s1qmera vagamente que el Estado pueda absorber paulatinamente o de golpe el vasto campo de acción económica en sus múltiples ramificaciones, reservado en todo sistema democrático y liberal a la actividad de los particulares." oo:: bl !'

Por nuestra parte, debemos hacer la observaci6n de que la cuesti6n plan­teada debe examinarse primordialmente al través de la extensi6n que deben . .

tto2 hlK El estudio a que nos r~ferimos se encur.ntra reproducido en el númer~ SO?,, corresbondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas. Cnr.tempor~z,neodeÍ órganh del Imtituto de I nvcstigaciones Sociales y Económicas. A. C ., haJO la seleccion licenciado Agustín Navarro V .

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E.L PODER LEGISLATIVO 671

tener las facultades implícitas del Congreso previstas en la fracción XXX del artículo 73 constitucional que ya analizamos. Según lo advertimos, tales facul­

. tades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas del propio cuerpo legislativo y las que la Constitución concede a los Poderes Eje-

, cutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la Unión no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales sa1vo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art: 73 const.), insti­tuciones educativas (frac. XXV, ídem), el organismo público descentralizado llamado "Petróleos ~exiCanos" ( Art. 1 2 7 const., párrafo sexto) y el banco úruco de emisión de billetes ·e instituciones de correos, telégrafos y radio-tele­grafía Art. 28 const.) y demás organismos y empresas que el Estado requiera para desarrollar la rectoría económica a .que se refieren los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución. 002 º En lo que concierne a sus facultades implícitas, el citado cuerpo legislativo puede expedir -n~rinas -creativas de entidades paraesta­tales cuyo objeto estribe en realizar las actividades que el artículo 27 de la Constitución adscribe directamente a la nación o al Poder Ejecutivo Federal. Del ámbito legislativo del aludido_ Congres_o_formado pór sus facultades ex pre-

. sas e. implícitas, deben segregarse los casos en que las actividades eco~ómicas pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada ¡x:>r la libertad de trabajo prevista en el artículo 5 eonstitucional. En otras palabras, hay ámbitos econó-

. micd§ en los que el Estado es factor --actu~~y existen órbitas ·e~ las que las conductas económicas pertenecen a los parficuJares. En lo que a est'1$ órbitas atañe" el Congreso de la Unión care.ce de facultad~ ~xpr~sas ,e ii:nplícitas. para implantar entidades que compitan con los gobernados · en diversas actividades económicas, no .obstante que la regulación de éstas sea de su incumbencia en los términos del artículo 73 de la . Constitución. Como bien lo sostiene don Salvador Urbina, una cosa. es expe~ir leyes sobre las diferentes materias fede­ra1es a que dicho precepto alude y otra muy distinta establecer, dentro de ellas, . . .entidades que desplieguen las actividades respectivas que el Código Supremo del país no adscriba al Estado Federal. Aplicando a nuestra realidad este crite­rio podrían señalarse múltiples empresas de participación estatal que desem­peñan actividades que constitucionalmcnt~ no incumben al Estado . ..

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C) Facultades político-administrativas del Congreso de la Unión

Es. inconcuso que la ·actividad del Congreso de la U~ión no se ago~a ~n' la función legislativa, ya que además de la competencia con que está dotado para expedir leyes, o sea, normas jurídicas abstractas, generales e impersonales en las materias someramente esbozadas con antelación, puede constitucionalmente reali.zar actos que en sustancia jurídica no so:i;i leyes sino actos administrativos en sentido lato, es decir, de contenido diverso: político, económico y adminis­trativo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los de la !ey, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la forma de

"º2 F Estos preceptos los estudiamos en nuestra obra "Las Garantías Individuales'' Capí­tulo Décimo.

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672 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

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decretos,903 v sin que entrañen la resolución de ningún conflicto o controversia, toda vez que en esta hipótesis se trataría de actos jurisdiccionales.

Respecto de las facultades. político-administrativas del Congreso de la Uñión rige el mismo principio consignado en el artículo 124 constitucional,

" en cuanto que sólo son· ejercitables en los casos que expresamente prevea la Constitución .Federal. Este ordenamiento, principalmente en .su ·artículo 73, enumera tales casos, siendo los siguientes: admisión de nuevos Estados o terri­torios a la Unión Federal, erección de los territorios en Estados, formación de nuevos Estados dentro de ·tos límites de los existentes, arreglo definitivo de las di/ erencias entre los Estados por· lo que atañe a límites territoriales y cuando no tengan carácter contencio~o, cambio:. de residencia de los poderes federa.les, declaración de -KJ.Jerra, etc. . · . · AdemáS, debe destacarse una important~ función del tipo señalado con que está investido el mencionado Congreso y ·que estriba en erigirse en Colegio Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la. República, a cf ecto de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma~ en sus respectivos casos, con el .carácter de interino o de sustituto _constitucional, según lo disponen los artículos 84 y 85 de la Constitución a ~uyo texto nos remitimos. . i .......... _

Si se analiza cada uncl"-de los aisos brevemente apuntados, se advertirá que el ejercicio de las facultades corres¡)ondient~---en favor· del Congreso de la Unión desemboca en actos administrativos la.#o sensu,. puesto que· se refiere a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesta de que impliquen controversia algunos de Ios señalados, su resolución deja de .perte­necer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los términos del artículo 105 c~nstitucional y siempre que susciten cualquiera de los con­flictos que este precepto limitativ~ente señala, debiendo observarse que fuera de esta demarcación competencial, no son susceptibles de dirimirse jurisdiccio­nalmente. Por ende, salvo los casos que .consistan en la formación de nuevos Estados dentro d~ los límites de los existentes (frac. 111, Art. 73) _y en la delimitación territorial entre las entidades federativas ( frtc. IV), los demás rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados pueden· ·suscitar controversias entre la Federaci6n y los Estados o entre estas mismas entidades.

903 Así, el artículo 70 de la Constitución dispone que ''Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones a saber: una lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolución" "determinación'~ o "decisión", proviniendo del verbo latino descnnere que denota "decidir" 'o "fallarº. Bajo esta significa­ción, dentro_ del concepto "~~creto" puede i!1~1uine la idea de "ley".º de usentencia", pues ambas entranan una resoluc1on, orden o dec1s16n. En· el segundo significado ''decreto" es la · forma de un acto político-administrativo del Congreso de la Unión o del P~idente de la Re­pública~ implicando una resolución, orden o decisión para un caso concreto, particular o per­sonal (~xclusi6n de los atributos materiales de la ley) , sin dirimir ningún conflicto o c~nuo­versia previos (exclusión -de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).

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EL PODER LEGISLATIVO. 673.

D) Facultades político-jurisdiccionales del Congreso de la Unión

rratándose del ejercicio de las facultades legislativas y político-administra-/ tivas de este organismo, son las dos Cámaras que lo integran las que sucesiva­ment~ desempeñan los actos en que se traducen, obrando ambas con autonomía eñtr-é ; 'sí. Este fen6meno también se observa respecto de la .función político­jurisdicdomil q~e el Congreso tiene encomendada, s6lo que··con caracteres más·. ~marcados, pues el juicio ·pol~tico, en que esta funci6n se manifiesta, comprende ·dos periodos ·o etapas en que cad~ una \de dichas Cámaras tiene atribuciones düerentes. . '"'-. · 1 .•

· : · E~ juicio político en que I~ dos int~rfjenen debe referirse a los delitos ofi­ciales, o ·sea,· a aquellos en que· incurran los altos funcionarios de la Federaci6n (senadores y diputados .al Congreso de 1a.··,uni6n; ministros de la Suprema Corte,· secretarios de Estado y Procurador General .de la República etc.) 904 duran-

. te el desempeño de su cargo\o comisi6n pública, ya que p0r lo que concierne a

. ~, ~os delitos del orden común ·'que puedan 'cometer,_ · compete únicamente a la . · ~. · Cá.J.nara ·de Diputados la decisión sobre si ha lugar o no a proceder contra el

acusado, ·para que, ·en caso afirmativo, sea1 la autoridad judicial que corres­

ponda la que lo juzgue en def~~va, decisión que se conoce con el _,nombre de · "desafuero". . · · · -----._ · ·· . . . ··

'Eii el caso de algÓ~ delito oficial, la~ra·-de. Diputad~;·-debe. formular . --la acusac~6n contra el alto funcionario de que· se ti:ate, incumbiendo al Senado

.. erigirse en Gran Jurado para declarar. si el acusado''es o no culpable, oyéndolo previamente en defé~ y practicando· 1as ·diligencias pertinentes· p~a el escla­recimiento de los hechos. Si la declaraci6n fuese de culpabilidad, el acusado ·quedará privado de s-Q púesto. é ·inhabilitado -para ''dese~peñar funciones, ·em­pleos, cargos ·o comiSiones de cualquier naturaleza en el servicio público". 9015 1 800

.

Hemos.·calificado como políticO-ju~iccionales las funciones que en. tales supuestos ejerce el Congreso de _la Unión a través· de sus dos Cámaras, en . virtud de .-que tanto su iniciación como su desarrollo entrañan una cuestión contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un proce-. dinliento en que· el alto funcionario acusado tiene el dere~ho de defenderse ante el Senado y ante la Cámara de Diputados, sin . cuya acusación aquél no puede actu~, condición· ineludible en 'que se de8cubre ~laramente la colaboración funcional_ a que hemos ah.~clido. Huelga decir, por otra parte, que tanto la deci-. Si6n acusatoria como la co~denatoria son actos inatacables, no procediendo en _su contra, por ende, el juicio de ~paro (Art. 110, párrafo último). .

# J. ,, ~ ' •• ~ • • • • • • • • •

_-·:. "'&Of Respecto de dichos delitos, el Presidente ·de Ja República gcna de inmunidad consti­tucional ~urante el tiempo de su encargo, pues de acuerdo con el artículo 108, segundo párrafo, de la Ley Suprema, s6lo puede ser acusado, mientras lo desempeñe por traición a la patria . y delitos '.graves del orden común (véase el capftulo a.nterior, padgrafo D, apartado e) en que trat~os acerca de la responsabilidad de dicho alto funcionano).

eoo Art. 11 O const. 908 El estudio de la responsabilidad oficial de los servidores públicos lo formulamos en

el Capítulo Sexto, apartado IV-dJ de esta misma obra.·:•,_.:..:,-. :_··.Y· ,· .. . . . 1 •

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674 DERECHO OONSTITUCIONAL MEXICANO

v. LA CÁMARA DE DIPUTADOS

A. La representación política en ~enera/,

La representación política es una figura que implica una conditio sine qua non de los regímenes democráticos, en los que se supone el poder del Es­tado proviene del pueblo, ejerc~do a ·través de funcionarios primarios cuya investidura procede de· una elección popular mayoritaria. Sin dicha represen-

. tación no puede hablarse válidamente de democracia, aunque é.sta se proclame como forma de gobierno dogmáticamente 'en la Constitución.

Es inconcuso que la representación .política, para no denotar una simple fórmula constitucional, debe ser efectiva en la· realidad, en cuanto que los re­presentantes populares auténticamente derive~. su nombramiento o elección de la voluntad mayoritaria de la ciudadanía. En páginas anteriores hemos afir­mado que uno de los elementos de la democracia está involucrado en el ori­gen popular de los titulares· de los órganos primarios del Estado, elemento que, a su vez, entraña la r~preseñtacióii' ·politiCi, cuya. veracid~d, no su vero- ... similitud formal, es ·Ja base de la legitimidad de los._funcionarios · públicos que

. encarnan a dichos órganos ·estateµ_~· . --

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_, · "Por el principio de la representación:-aice el .jurista argentino Jorge Reinal-do .A. V anossi~ se reputa que la legitimidad del poder descansa· en el consenti­miento de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no- es por virtud y en virtud de la efectiva participación de los destinatarios del poder. Al pretender el constitucionalismo regir a la comunidad política por un orde­namiento igualmente o.bligatorio para los gobernantes y los gobernados, deriva de· la secuente necesidad de fundar· la vinculación jurídica y· palítica entre el pueblo v el gobierno en el principio de la representación. &ta aparece así- -a la vez- como una mecánica indispensable para el funcionamiento de ese. Es­tado de Derecho (utilizando la expresión en un sentido axiológico), cuya falta o distorsión · 10 convierte en un Estado autocrático, o sea, no· representativo. De esa forma, la idea del Estado representativo coincidirá en la temática

· liberal con la fi~ del Estado democrático, oponiéndose por contraposición a la estructura del Estado autocrático." 9º' .

·La representación polítíca ostenta· diferentes atributos que la distinguen de otras figuras, como la delegación y ef mandato. No es correcto, por ende, hablar indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen equivalentes. La delegaci6n y el mandato no importan .actos exclusivos ·de los regímenes democráticos; en cambio, como ya lo J;iemos aseverado, sólo en éstos se da la representación política. · .

Garcla· Pe layo formula con toda precisión y didactismo la mencionada .dIS­tinción,, siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no n~ces1tan explicitrci6n alguna, la cual, _por lo demást no sería sino un comentano· repe-

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toT ~l Misterio de la ReJ>resentaei6'n Pollliea1 p. 21. Edici~n 1972.

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EL PODER LEGISLATIVO 675

titivo de las ideas de tan afamada constitucionalista. Por consiguiente, nos permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema.

"Es también frecuente q:mfundir, dice, tanto en textos legales como doctri­nales; representación, delega~ón y mandato. Se trata., sin embargo, de términos que pueden y deben distingúirse con precisión. Delegaci6n, en sentido jurídico público, ·es el acto· en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere total o parcialmente a otro sujeto. ·Significa, pues,,_ una transmisión de compe­tencia en la que se manifiesta· simultáneamente · 1a cesación y la imputación de una competencia,· fundándose ambos actos en la voluntad del que hasta ahora era su titular. El mandato es mucho más limitado, y significa el simple ejer-cicio de una competencia extraña. Mientras que la delegación lleva consigo una _ trapsformaci6n de la ordenació~ de competencias,, el mandato no· la altera. El mandatario no re~ibe ningun·a nueva com~~~~cia, sino simplemente la or­

. den ó la comisión aé '.actuar en nómbre de otro. Así pues, mientras que el dele-- gado actúa en s1:1. propio nombre y bajo su propia responsabilidad; el mandatario

actúa siempre in alieno nomine, ~ un suplente, _un sustituto, un· lugarteniente. De aquí también que la delegación sea "impersonal; ·ya que se refiere a la orde­nación orgánica, mientras que el mandato se concede, en general, ad hominem y está vinculado a una persona cQncrela. Si bien ambos términos tienen de ci>-

--- ___ . -· mún Ja p>sibilidad ·:-de una revocadón ae· atribuciones, el delegado tiene un derecho a su -~ompetencia, incluso ·frente al delegan te, en tanto permanezca en. la estera de l~C delegaciºn; el mandatario, en cambio, no .tiene derechá algu­no frente al .mandante. La-aelegaci~n, en cuanto supone ·una alteración en la ordenación de c~~pe~encias d~l °,r~mJui:id~co existente,. signifi~ ~r s! n:is!11a una transformac1on del orden JUnclico obJ~tlvo, es un acto de creac1on JUnd1ca, .· un acto de legislación, mienµ-as que el mandato es Un . negócio jurídico, 'un

-·· acto ~rigido a ·1a. fundamentación __ de derechos y de obligaciones'. La repre­sentación en ·sü sentido .genuino se distingue de uno y otro ·de estos conceptos e11 cuanto que.:-_ 1) _la esencia de la representación. política no consiste sola­mente··· en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un

.· ser no operante, mientras que tanto la delegación como el mandato suponen la existencia previa y actuante de un orden· de competencias;' 2) aunque la repre­sentación pueda desarrollarse con ·arreglo a una ordenación de competencias, no necesita encerrarse en el límite preciso de una de ellas, es decir, de un ámbito de derechos y de ·deberes delimitado con precisión y objetividad, sino que, más bien, la genuina función de la representáción ·política es hacer posible. y legitimar ese orden de competencias: así pues, la representación, aun des­arrollándose por ·Ja vía de las co~petencias, las trasciende; 3) la delegación y el mandato son revocables,''la representación no necesita serlo y nQnn~lmente no lo ei; 4) la delegación ·y el mandato precisan· la 'legalidad', la representa-

' ción precisa de 'legitimidad', de una justificación que no está dentro del prden jurídico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principi_o a él subyacentes, o en unas creencias situadas más allá del orden jurídico positivo y en virtud de .las cuales éste cobra validez." ~8 ,

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692 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

inconcuso de legislación que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las minorías .. . que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la re­presentación nacional se componga de los diversos elementos políticos y en la misma proporción que se encuentran en la República".920 e

D. Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados

Por facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se entienden aquellas que constitucionalmente tiene como propias, es decir, sin que en su ejercicio in­tervenga el Senado. Dentro del sistema bicamaral adoptado por la Constitución, dichas facultades no corresponden por modo absoluto a la función legislativa, ya que toda ley debe ser expedida por el Congreso de la Unión, o sea, mediante la colaboración · ineludible de las ·dos Cámaras que lo componen. En consecuencia, las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados son.político-administrativas, político-económicas y en un caso específico político-jurisdiccionales.

a) Dentro del primer tipo se comprende la que consisté en "Expedir el Bando solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de Presiden­te Electo que hubiere hecho el Tri5únal Eléctoraf"OeT Poder Judicial de la Federa-. ción.921

b) Una facultad exclusiva muy importante. de dicha Cámara concierne a la ma­teria -relativa a las finanzas públicaS.-Tal facultad, a que se refiere .lá . fracción IV del citado artículo 74, consiste en "Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su 'caso, modificación del Proyecto en­viado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juiCio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior".

Las· facultades que se acaban de enunciar revisten suma importancia para la vida económica del país, pues estriban en controlar la actividad del Presidente de la República y de los Secretarios del Despacho, en lo que atañe tanto a la formulación del presupuesto anual de egresos, como a los gastos públicos que se hubieren efectuado en el año anterior. El ejercicio de las anteriores facultades revela que, en el ámbito estrictamente constitucional, el Ejecutivo Federal no es un órgano hegemónico que pueda disponer a su arbitrio de la economía nacional en sus di­ferentes aspectos y aplicaciones, sino que su conducta a este respecto está someti­da a las dos importantes funciones que hemos mencionado.

Para garantizar el oportuno desempeño de las mismas, la propia fracción IV del artículo 74 de la Constitución consigna diversas prescripciones. Así, se obliga al Presidente de la República a presentar ante la aludida Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre. ·

92º e; Jorge Carpizo. La Refonna Política Mexicana de 1977, en Anuario Jurídico, 1979. Publicación del lnsti~uto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, p. 64.

921 ~eforma política de agosto de 1996. 1 !

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EL PODER LEGISLATIVO 693

También d~cha disposición constitucional impone a los Secretarias del Despa-· -· ·­cho con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y pr9yectos, la obligación de comparecer ante la aludida Cámara para producir la información pertinente.

:_ · · La facultad revisora de la cuenta pública tiene por objeto. conocer los resulta­dos de la gestión financiera, conipro}?ar si se ha ajustado a los criterios señalados

... por ·el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los _progra­.. mas·. ·A este respecto,- debe recordarse la existencia de una Entidad de Fiscaliza­ción. ;superior de la·Fede[aCión de la Cámara de Diputados que goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su or­. g·ap.ización interna, funcionaniient_o y resoluciones, según lo dispone el artículo 79 éoÍistituCional. : · .. ;. :~ ·: ·.

. . Debe subrayarse que para que...el examen de la-ruenta pública se realice con l~ debida oportunidad el Presidente debe hacer lleg3:f a la Cáma~a ~~ Pipµ.tados la inic~ativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fe­deración ·a más tardar. el día 15 del mes. 'de noviembre~ . :..:. .

··:ne la breve exposiéión ·que antecetle se concluye indubitablemente que dentro· de nuestro sistema constitucional ·el-Presidente de la República está subor-

-~inadó ·a la Cámara qe¡ Diputados en lo que respecfa· a la-trascendental actividad econóll:lica que. tiene a· su ca_:rg~. No se justifica, pues,_ desde el punto de vista jurí­di~, la idea· de que _el Presideñf(es u·nª-_ aut~ridad ·con pod~r ili91itádo y qué pÜe- · de ·,disponer a su antojo de· las finanzas plíbli~as -Oe .... _México. Si _los llliembros inte­grantes ·de ~dicha Cámara, en· consecuencia,'df{sempeñaran .las facultades que hemos ·reseñado con todo valor Civil y con un espíritu. de. servicio al pueblo de México," er control que entrañan tales facultades ·no sólo existiría como mera declaración constituc~o~a!,_sino que ~f? ejercería en la realidad política-económica de México para ben~ficio del país.· ,.. · - ·. ..

_ ·Por. otra parte, surge ·la· cµestión teórica consiste.nte en ·determinar la natura­leza de las facultades que tiene la Cámara de Diputados en los términos que he­mos anotado, pues se suscita la duda sobre si tales facultades son de carácter le­gislativo o no· desde el punto de vista intrínseco o material. Como su nombre lo ~ndica, el presupuesto de ,gastos importa. el conjunto de erogaciones· de diversa naturaleza ·que anualmente de~e hacer la Federación para el sostenimiento y fun­cionamiento de todos los. órganos centralizados y descentralizados, a través de los cuales, :se .atienden -los ~últ~ples .. ram~.s de. la administración pt'tblica federal, in­cumbiendo su elaboración al Presidente de la Repúb~ica. Ese conjunto de eroga­ciones se traduce en partidas específicas para cad~ uno. de dichos ramos, de cµya índole se deriva su carácter concreto y, p~diéramos decir, casuíst.ico, pues .debe prever particularmente. el motivo de· los gastos, según se infiere del artículo 126 · coñsti~cional que ordena ·que no·podrá hacerse pago alguno que no esté compren­dido ,;en el ·presupuesto .. Consiguientemente,. la aprobaci9n de éste que compete exCiusivamente a la Cámara de Diputados no puede implicar un acto ·material-

.! '. 1' , ' .. . . . ; ment~ legislativo, ya que se ma11ifiesta en la adhesión expresa que este ó~gano emit~ respecto de cada uno de los renglones o partidas presupuestales y sin per­juiciq de que en el desempeño de la consabida facultad las rechace o modifique.

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694 DERECI 10 CONSTITUCIONAL MEXICANO

Por ende, la aprobación del presupuesto anual de gastos se traduce no en una ley,· sino en un decreto, que es la forma de los actos .administrativos.

Ahora bien, previamente a dicha aprobación se deben discutir en la Cámara de Diputados las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir el presupuesto. Esta discusión no capacita constitucionalmente al citado órgano

_ para determinar por sí mismo, sin la concurrencia necesaria del Senado, los ingre­sos que deba percibir el erario federal para el efecto señalado, pues la fijación de éstos corresponde al Congreso de la Unión según lo ordena la fracción VII del artículo 73 de la Constituc.ión, en cuyo caso son ambas Cámaras colegisladoras las que, como integrantes de tal organismo, expiden las leyes respectivas y que en materia tributaria deben siempre discutirse primero en la Cámara de Diputados (Art. 72, inciso h) ). ;

Es muy importante destacar la contradicción gue existía entre la fracción IV del artículo 74 que establece la mencionada facultad hacendaría en favor exclusi­vamente de la citada Cámara y lo que disponía la fracció11 11 del artículo 65 cons­titucional, que se refiere a la obligación del Congreso General para "Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año-fiscal siguiente y decretar los impuestos necesarios para cubrirlos.n Tal contradicción la _señala Tena -Ramírez, quien opina que debe· resolverse en -el ~~ntido de que prevalezca la mencionada facultad exclu­siva, arguyendo que "además- ae-que es suficientemente claro (el artículo 74) al conferir como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la · que com,entamos, debe recordarse que la finalidad del artículo 65 no es otorgar.facultades, ·sino im­poner un plan general de labores al Congreso".922

Disentimos del parecer de dicho tratadista por las ·razones que a continuación exponemos. Es cierto que el invocado artículo 65 imponía al Congreso de la Unión diferentes obligaciones que debía cumplir durante el periodo ordinario de sesiones que se inicia el · primero de septiembre de cada año y que entre tales obligaciones figuraba la aducida por . Tena Ramírez; pero esta obligación, que consistía en el examen, discusión y aprobación del presupuesto fiscal, era simultá­neamente una atribucjón que el mencionado órgano no debía dejar de realizar. Esta atribución necesariamente debía complementarse con la obligación que el precepto señalado también impone al Congreso y que escriba en decretar los im­puestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la fijación tributaria, el examen, discusión y · aprobación de éste serían actos estériles sin finalidad pragmática. Ahora bien, la Cámara de Diputados, en los términos del artículo 74, fracción IV

..... - . ·--constitucional, tiene facultad exclusiva para aprobar el presupuesto anual de gas-tos disc1:1tiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir aquél. Esta facultad se antoja incompleta, ya que dicha Cámara. no puede crear por sí misma, exclusivamente, impuesto alguno, en virtud de que éste sólo se establece en una ley y la ley únicamente emana del Congreso de la Unión. De nada serviría que se aprobase el presupuesto de gastos sin poder decretar las con-

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?22 Op. cit., p. 329. ¡ ' l \

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EL PODER LEGISLATIVO 695

tribuciones necesarias para cubrirlo, acto éste que no puede realizar la menciona-. __ da Cámara. Por otra parte, la discusión previa de los impuestos sin poder estable­cerlos es una función inútil como facultad exclusiva de la Gámara de Diputados, pues en el proceso de formación de las leyes tributarias ésta deberá discutir los proyectos o iniciativas ~orrespondientes en su carácter de órgano coleg~slador. ·: .. La cuestión que acabamos de· tratar sólo reviste un interés. meramente espe­cúlativo, ·pues la contradicción qu~ hemos apuntado quedó eliminada con las re­formas que ~e intr<;>~ujeron a la fracción IV del artículo 7 4 y al artículo 6~ de la Constitución, en el sentido de considerar como . facultad exclusiva de la Cámara

. de Diputados la aprobación <;lel pr~supuestó anual -de gastos y la revisión de la -cuenta pública, que ante& de dichas\refon.Das incumbía al Congreso de Iª Unión según la fracción XXVIIl del artíc\tlo 73, que fue suprimida.·

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. ·.> ·; ·: : E~:.la exposición ·d~·-mótivos qJ~~suste~ta· 1a· iniciativa. presidencial que prop\.:1:SO · · ·.: . ias mencionadas reformas, se afirmó ~o sigUie~té: "De aprob~rse esta Iniciativa,, tanto

' · · ia revisión de la Cuenta Pública como la votación del Presupuesto serán facultades ex­clusiv~s de la Cámara de Diputados,. solución que .no es aJena a nuestro sistema de

· competéncias y _a la traiiición_de otrosj>aíses,eíi~ciianto ·que el coritrol financiero de la administración pública toca ejercerlo. a: la ·Cámara mas drrecfamente vinculada a la re-·-

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·presentación popu1ar. .. -.:___ · ·, . · : .· :· . ', . . .- · . · ·"De esta manera, y coñla ímalidad de evitar confusiones, toda vez que las facul-.. , . ~ades ·del Congreso aparecen regul~as-~ -el..a~ículo 73, se pr6pone una nueva redac-

. ' - . . '· · h~·. c~ón. para el artículo 65, ·de tal .forma qrie,quede ·establecido que el .Congreso de la

. Unión se reunirá a partir del primero de. septiembre de cada año ·para ocuparse del . . . estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que presenten y de la resolución

.. ·_. de los_demás asuntos que fo corresponda,.conforme a esta Constitución. Se prescinde de . hacer mención en el· nu~vo te~o ·del desarrollo de las f~cultades relativas a la aproba-

. ción del presupu~sto y a la v9tación de la ·Cuenta Pública, que quedarían reguladas como facultades ·exclusiva~ de la Cámara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la fracción XXVIII del aitíc~lo 73, que confiere a las dos Cámaras la revisión de la . CUenta Pública." . . .

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e) Las facultades exclusivas de cáráct~r.polítlco-}urisdiceional con q~e está ill­vestida ~sta Cámara son acusatorias, de desafaero y destitutorias . . En el primer caso, según dijimos en ocasión. anteri~r,923 correspond~ al mencionado órgano formular acusacione_s ante ~l Senado ·por delitos oficiales que cometan los altos

,funcio~arios .del ESta~o, y en el se~ndo, le compete erigirse ·en gran jurado para detenmnar s1. contra estos ha lugar o n~ a proceder por delitos del orden común (Art. 74, frac. V). Con anterioridad a las reformas que se introdujeron a dicho ar­tículo 7~ por Decreto Congresional publicado el 28 de diCiembre de 1982~ la Cámara '.de Diputados estaba investida con la facultad de destituir a los funcionarios judi­¡ciales a que aludía el artículo 111 abfogado, facultad que afortunadamente fue

l... ·. . . . .. .... / · · · 923 Véase capítulo VI. '

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696 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

abqiida por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial"Fede­ral y el Poder Judiciál del Distrito Federal.

A diferencia de las facultades político-administrativas, las político-jurisdiccio­nales tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que los protago­nistas son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el acusador o el Pre­sidente de- la Rep'Óblica. Ante ese conflicto, la Cámara de Diputa~os debe decidir si está o no justificada la petición que corresponda para proceder, eri caso afirma­tivo, al ejercicio de la acusación ante el Senado o del desafuero o a la declaración 'f · destitutoria, la cual puede ser o -.no· confirmad~ por este último.· Debemos advertir que no obstante que contra las decisfones respectivas no procede recurso alguno ni el juicio de amparo, no por ello la Cámára de Diputados puede dejar de obser­var la garantía de audiencia en favor del funcionario acusado, pues el artículo 14 constitucional que la instituye es imperativo pára- tpdas las autoridades del país, incluyendo al mencionado Órgano estatal, debié.µdose brindar al presQ.nto afecta­do por los actos de privación que _entrañan tales facultades, la oportunidad defen-siya y probatoria que implica la esencia de la . ~lµdi~a _gªr~;mtía.:i_-: .. . - c.

.. ·t 'd) La· Cámara de Diputados rio sólo-~~ene laf facultades exclusivas previstas en el artículo 7 4 constitucional, sino que goza de ;"Las demás que le co'nfiere ex­presamente la Constitución" (frac. VIIQ. Entre esas otras facultades se· encuentra la estable~ida en el artículo 60 de la Ley· Supre~a, en el . sentido de calificar la

. elección de sus miembros. Para este efecto, el colei;,q--e_lectoral en que la mencio_na­da Cámara debe erigirse, se integrará con todos los presu~tos diputados según las constancias que expida la Comisión Federal Electoral. ·

Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de lá re­forma practicada a dicho artículo 60 proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, consiste -en haber creado el recurso de reclamación ante la Supre­ma Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputa­dos. Según el invocado precepto, tal recurso debió sustentarse en violaciones esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del proceso electoral o en la calificación de la elección misma, en la inteligencia de que la decisión de di­cho alto tribunal sob~e la perpetración de tales violaciones, se debería hacer· del conocimiento de la citada Cámara "para- que emita 1_lueva resolución, misma que tendrá el carácter de definitiva e inatacable". . ·

Fácilmente se advierte que, en el fondo, la inteivención de la Suprema Corte en lo que concierne al conocimiento del recurso de reclamación citado sólo reves­tía un carác'ter moral, ya que, si bien es cierto que su fallo podía significar la anu­lación del proceso _electoral o de -la calificación de la elección, también es verdad que la Cámara de Diputados, al dictar nueva resolución, se erigía· en.Jorgani~mo ~up~emo, pues tal resolu~ión, a su vez, no hizo procedente dicho recurso por ser ~natacable. ·

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924 El anál(sis de esta importantísima garantía lo realizamos en el capítulo séptimo de nuestra obra Las Garantías Individuales.

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EL PODER LEGISLATIVO 697

A mayor abundamiento, la resolución que la Corte debe emitir al fallar el. citado ·recurso de reclamación se consideró por la exposiéión de motivos de la iniciativa pre­sidencial mencionadá, como meramente "declarativa" y no ~nulatoria, Jo que la déspo­

.. ·'·ª .. jó d~· toda índole y efectividad compulsorias. Al respecto, en dicha exposición se afir-. . ma: '~El Ejecutivo Feqeral a ini cargo, considerando la i~portancia de imprimir una

·mayor objetividad a los resultados de una elección y acercarse más a la imparcialidad , .. , '· . electoral, cree procedente instituir. ~ediante la adición .del artículo 60 constitucional,

·. ·:""·.un recurso de· reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, _contra las -:;·. · resoluciones dictadas por el Coiegio Electoral de la Cámara de Diputados al calificar

' ... ·: ·ta elección de ·¡os ~spirantes a formar parte de la misma. J ·e ·· "La Suprema Corte ·de JustiCia de la Nación, al conocer el recurso~ verificará los ~ _.'. ·planteamientos que formuie~I re~lamante y determinará si existieron violaciones en el

desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma. Es propósito dejar asegura­r •• • · .dá la .independencia de la Suprema _Corte de Jus~icia, ·por lo que en esos casos actuará

· :::~,-,i. ~Ó~Q .. ~mo Jpb~nal de der~~ho.y i1p c~_~o.órgano político .. electoral; analizará los he­: ··. ;". ~hos tal como aparezcan. probados y resq~verá de acuerdo con los elementos de con­-~.,. · · .· · Vicción ·que .se le presenten. Las resoluciones ·que se emitªn iendrán carácter declarati--:) ·'·>vo y,"·en consecuencia, no convalidarán". ni anularán la. calificación hecha por los ·~-~~/'colegios electorales¡"~ ·' ----i:'.~:~~-:- ·

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-----.~- ·,.·:,_,La intervención de la.Suprema Có.rte en materia electoral a través del recurso

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~de reclamación fue-supi:imi~ me~iante· la Reff!rma constitucio!'Jal de 1986 .. _Se con­s~deró que dicho alto .tribunal no "debíª-_\ descender "de su sitial éle órgano de control

- 4e la ·Constitución emin_entemente jurídico.- ·La ~xposición. de mo~ivos eil que di­. ~~3:. supr~sión ·Se- funda así lo estimó. Al r~p~~!º~ en l,a iniciativa p;r~sid~ncial de· 3 ~~ ~ovie~pte .de .es~ año se afirmó:· . ·. -_ · - ·

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~:, ~~-: • (.J ·"Recogiendo otra .de las propu~stas más reiteradas por los partidos políticos y por ;· '·.~·diversos sectores de la sociedad, se propone la desaparición del recurso de reclama­, : . · ción, establecido en los párrafos tercero, cuarto y quinto del artícufo 50 constitucional.

En efecto, uno de los aspectos que más controversias ha producido entre los juristas y . · ... .los.publicistas ·en la historia reciente de nuestras· instituciones políticas, ha sido el asig­.. nar a la ·supr~ma Corte de Justicia facultades en asuntos electorales en virtud del re­:: .·_-· ctir8o· de rec~amación, establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desapa­· ... •· : nción es; una exigencia en la que han venido coinci_diendo a partir de su promulgación, · ' numerosos sectores identificados con mayorías y minorías políticas. El Ejecu~ivo Fede~

·ra] a mi cargo considera que el prestigio y las· más importantes funciones constitucio­nales atribuidas a nuestro más alto tribunal deben· quedar a salvo de polémicas o con­troversias; y en particular del debate político; por lo mismo, para evitar. que medien controversias que vulneren el respeto a la dignidad de nuestro máximo órgano judi­cial, he considerado pertinente someter al Poder Constituyente Permanente, la dero­gación del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia.

En cambio, la iniciativa propone la institución· de un tribunal que tendrá la com-~ : petencia que la· propia ley fije y cuyas resoluciones serán obligatorias. Su. instauración

; .. :.i : .. :.permitirá contar Con . una instancia que controle el desarrollo del proceso electoral ¡ 1, >: .(les~e sus . etapas i preparatorias y a8egure su desenvolvimiento conforme a la ley, así" : _ ,: . como la transparencia de las acciones y mecanismos electorales. Al propio tiempo, 1 ... ·'.ate~diendo al principio de división de poderes y en ·congru_encia co~ el sistema de au-1 t?~~~~~~é~ y~ vdeSCJ:it~ •. 105 colegio~ electo~llli;s ~e. ~da Cámara serán la última ins-

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698 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

tancia en la calificación de léis elecciones, y sus resoluciones tendrán el carácter de de­finitivas e inatacables. En efecto, asignar a los colegios electorales de las propias cámaras e\ carácter de órganos decisorios en última instancia en la calificaciói1 de sus propias elecciones es la única propuesta congruente con la división de poderes y con la representación encomendada a dichas cámaras." , '

De acuerdo con las anteriores ideas, al reformarse el artículo 60 constitucio­nal, en este precepto se previó la creación de "un tribunal (sic) que tendrá la com­petencia que determine la ley" y cuyas resoluciones "serán obligatorias y sólo po­drán ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cámara, que serán la última instancia en la calificación de las elecciones". Sin embargo, pese a dicha previsión constituéional, el "tribunal" que creó el Código Federal Electoral, vi­gente desde el 13 de febrero de 1987, se tradlijo en un mero óiffeiiíó revisor de de­terminadas resoluciones emitidas dentro del proceso electoral impugnables me­diante dos simples recursos: el de apelación y el de queja. La naturaleza jurídica · de dicho órgano, indebidamente llamado "tribunal", la exponemos eñ un opúscu­lo publicado en mayo de 1988 y que reproducimos .en _el "Apéndice" correspon­diente de esta obra.

Ahora bien, por reforma al artículo 41 constitucional, publicada el 19 de abril de 1994, se previó la creación de uñ-"organismo público autónomo, dotado de per­sonalidad jurídica y patrimonios propios" encargado d~ realizar diversas activida­des en materia electoral que se especifican en los párrafos óctavo, noveno, déci­mo y undécimo de tal precepto a cuyo texto nos remitimos.924 bis_ Dicho organismo, en cuanto a la calificación de elecciones, sustituyó a los colegios electorales de las Cámaras de Diputados y Senadores y sus resoluciones sobre la validez de las elec­ciones son impugnables ante . el Tribunal Federal Electoral previsto en los párrafos decimotercero, decimocuarto, decimoquinto y decimosexto del invocado artículo 41 y cuyas disposiciones damos por rep.roducidas.

e) -L~ Cámara de Diputados tiene incumbencia para fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales. Para realizar estas atribuciones y otras muy 'importantes en el campo de las finanzas públicas el artículo 79 consti­tucional creó la dependencia llamada "Fiscalización Superior de la Federación". En dicho precepto se enumeran las facultad~s de este organismo, a cuyo texto nos remitimos.

VI. EL SENADO

Al tratar someramente el tema relativo al sistema bicamaral nos referimos a la significación político-jurídicá de este órgano legislativo, así como a su antece­dencia y gestación histórica en nuestro país, sin haber descuidado la referencia a las causas reales que motivaron su implantación. Por ende, y para obviar repe-

i 924 bis Ese organismo, cuya importancia es evidente, se denomina Instituto Federal Electoral.

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EL PODER LEGISLATIVO 699

ticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tópicos hemos for­mulado.925

.. : '· A. -Su composición

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·a)"·- ·Anterior a la reforma de 1993 \ ·"... /,:'.' ~ ...... ~- . . . . ·• '.. . . ' · / El Senado tiene, ~~o , la Cámara de Diputados, un origen electivo popular

directo. No representa, coñsi~uientemente, a ninguna cfase social sino a los Esta~· dos de la Federación mexicana-y al Distrito Federal, siendo ·1a población de estas entidades la que por mayoría elige a sus iniempros con independencia de su den­sidad demográfica, por lo que ;en su fon#ación concurren paritariamente. ASí, ·el artículo 56. constitucional dispone que "La _Cámara de Senadores se compondrá de dos ··miembros por cada· Estado .Y dos por el Distrito Federal, nombrados en elecéión directa. La Cámara se renovará por mitad cada tres años".926

Caracterizándose el régimen federal, entre otros atributos, por la circunstan­_ _"_cía de que en -ta-expresión de Ja--voluntad n~cional, principalmente por lo que a la · creación legislativa .concierne, confluyen todas. las entidades que ·10 conforman,. el Senado, dada su composiciQ!i_prgán~ca, es el cuerpo· .estatal en que esa có"nfl_uen­Cia ~e manifiesta, de tal suerte··-que,-...a través de él, se logra la igualación . políti­co-jurídica entre ellas. Sin el Senado, l~menciop_adas entidades no· estarían en si­tuación paritaria en cuanto ~ tas fµnciones'· tliyersas. del . organismo l~gislativo nacional, como sucede en los sistemas unicamarales, .pues existiendo _sólo un. órga-~no legislador; -compuesto por. diputados elegibles cada uno por determinado nú­:mero de habitantes, los Estados con mayor densidad demográfica acreditan más individuos que los. de escasa población ..

·· Es lógico, por otra parte, que atendiendo a la naturaleza representativa del Senado no puede ·haber_ "senadores de partido", ya que la elección de éstos, según

· acabamos de decii-, no tiene como medida la densidad demográfica sino el.núme­ro de entidades federatiyas conforme al artículo 56 constitucional. En otras pala­b~as, en el Senado no puede haber ninguna representación que no sea la de los Estados y del Distrito Federal, desvirtuándose esencialmente su carácter de cáma­ra equilibradora en la hipótesis contraria, es decir, si dich~ órgano se ·integrara .con personas ·que .no representen a tales entidades sino a grupos o partidos políti­cos,,_razón que nos induce a afirmar, además, que tampoco es operante el sisJem{I, de representación proporcional tratándose de los senadores. . : 1 . • · /

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. ·Al referirse a la creación de los _diputados de partido, la exposición de motivos de la iniciativa presidencial . de reformas constitucionales respectivas considera que ese

,_, .. sistema, ·que es mixto, ·no es. aplicable a la Cámara de Senadores, argumentando que .~ ,.,_' ! \ ' 1 " ~ .... ..: • 1 ' : ' ~ • • : • I ~ I • ' ' , ~ • ~ • # •

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.. ; ~,, 92r Vease supra, parágrafo 111 de este mismo capítulo. ~ .- . · 97¡6 Los requisitos para ser senador· se establecen en. los artículos SS .Y ?8 constitucionales, a cuyas dis~siciones nos remitimos. . · · · · : ~ ·; . : L . . , . : : . ~; · = _ •• _ - ; , . ·• ·. . ; .: , : •• • ·, · . • : ¡ í ! i_ ! : :::

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704 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

c) Según la Reforma de 1996

En esta reforma se modificó la compos1c1on del Senado en el sentido de agregar treinta y dos senadores elegibles por el principio de representación pro­porcional.

B) Sus facultades exclusivas

Hemos afirmado que dentro de un sistema bicamaral como el nuestro, la fun­ción legislativa no puede desempeñarse por una sola cámara. Por ende, el Sena­do, sin la concurrencia de la Cámara de Diputados, no tiene atribución alguna para expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son únicamente ejer­citables en materia político-administrativa y excepcionalmente en materia políti­co-jurisdiccional, o sea, que sólo en· los casos que dentro de ellas establece la Constitución puede actuar con independencia de la_ Cámara de Diputados.

Conforme al artículo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado las que a continuación comentaremos brevemente.

a) Aproba.r los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Presiden­te de la Repúblicq-EOn las potencias extranjeras (frac. 1). Esta facultad se corro­bora por el artículo 133 -de-la ~onstitución, el cual inviste . a los tratados interna­cionales que con aprobación de dicho - órg~no concerte el Ejecutivc;> Federal, ·con el carácter de normas supremas de la nació.ri, pero siempre que no estén en desa-. cuerdo con la Constitución misma. Sin embargo, ·esta facultad .exclusiva está con­tradicha por la fracción X del artículo 89 que consigna la atribución del Presiden­te de la República para "Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometiéndolos a la ratificación del Congreso Fede­ral." Esta contradicción debe decidirse en el sentido de que la facultad menciona­da es exclusiva del Senado, ya que obedece a un mero descuido parlamentario. Bajo el ~istema unicamaral que implantó la Constitución de 57, la aprobación de los tratados internacionales correspondía, como era lógico, al Congreso Federal compuesto únicamente por diputados (frac. XIII de su Art. 72); pero esta disp<?si­ción se debió entender derogada al crearse el Senado mediante las reformas y adiciones constitucionales de 13 de noviembre de 1874 y dentro de cuyas faculta­des exclusivas se consideró la potestad aprobatoria aludida. No se tuvo el escrú­pulo de modificar la fracción X del artículo 85 de la Ley Fundamental de 1857

' para evitar la contradicción apuntada y en este descuido tambiéll" incurrieron los constituyentes de 17, pues, sin advertirla, aprobaron el artículo 89 del Código su-

LVI y LVII del Congreso de la Unión, quienes durarán en funciones del 1º de noviembre de 1994 a la , fecha del término del ejercicio de la última legislatura citada. Para esta elección los partidos políticos : deberan registrar una lista con dos fórmulas de candidatos en cada entidad federativa. ~ En la elección federal de 1997, se elegirá a la Legislatura LVII un senador por cada Estado Y el \ Distrito Federal, según el principio de mayoría relativa, quien durará en funciones del 1° de novie~-1 bre de 1997 a la fecha en que concluya la señalada. Legislatura para esta elección, los partidos pohtl-1 cos·deberán registrar una lista con la fórmula de candidatos en cada entidad .federativa.

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EL PODER LEGISLATIVO 705

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premo vigente. estimando en la fracción X de este precepto ¡que la ratificación .de los tratados internacionales debía corresponder al Congreso Federal. :·:: b) También en.materia de relaciones internacionales el Senado tiene la facultad de "analizar la ·política exterior desarrollada· por el Ejecutivo Federal con base en íos informes anuales que· ~l Presidente de. la Repúblitji y .el Secretario del Desp~-

·, cho-·correspondiente rindan al Congreso". \Esta, atribución senatorial, en .sí misma, \resúltaría práctica~~-~te ociosa si no se ejerciera como· c~mpl~menta~ia o prepa;- . ratona de la anterior. En ·efe~to, la actividad que cónsiste ·en ·el simple análisis,: .. ~. entraña el examen de -un todo )t:~t~ayés de· 1as partes __ que lo componen, y en cuan-to ·a la· política exterior que realicé\.el ,Presidente de la República,. estribaría sim-plemente eri ponderarla y comentarla :SiQ nlngún resultado pragmático. · . _ r1::.1:.:;;;,i.u:· · .· , ·.: , '· ·. ,_· · · ·: ... ·j. ·. ',<, : <. :. ·.. · ·. ~·

. ,,._.~ •: .. : . El ín~imo nexo entre la facult_ad de aprqpar .~os .tratados y las convenciones inter-.... ~ 1

nadonales y la de analizar la polítiCa e~erio(que. ¡isuina el Ejecutivo Federal, se adu-: . ce en la exposidón de motivos de la iniciatiya presidencial de' octubre de 1977 ·que · . modifioo la fracción I del artículo 76 que comentam«)s, ·al sostenerse lo siguiente: "Por

' ; . · · : :otra parte, la iniciativa propone conferir a la Cámara. de Senadores la facultad de aria­~· · lizar' la política exterior ~mprenclida ·por el Ejecutivo ~ederal. En la actualidad, el Se­... nado de 1a República tiene a ·su cargo aprobar los tratados ·intemacion.ales.y fa~ con­. , ~ ,':. veilciones diplomáticas qutLcelebra el. Presiden~e. de .Ja República; . ello es congriu~nte : ... :..' '· . ~~ la . 11aturaleza ~rg~ca ~ q-ueJes---es_propia· y que l~ .. confiere .interVel\ción en los _ ~ 1, . .'1. a~üntos que involucran al sistema federalen--su~njunto. El análisis.~ Iá política ex-·.

·,F\ .. ~:·~efi?r. v~rid~a~ a co1Dp~eiµ~ntar .esta ·facultad q~e·'~foon{e~da al Sena~~·.; . . -·. .. . '"La 'fracc1ón.I del articulo 76 se reformana para--.establecer que sera facu1tad ex­:'. ·Clusiva de la 'Cámara -de· Senadores el análisis de la pOiítiea exteriór;éon base en los · f; · ·informes que presenten el Titular. del Ejecutivo ·Federal ·y el Secretario del Despacho ~·· . . oorrespondiente, tal como lo. establecen los artículos .. 69. y. 93 de la Constitución." . r~~-· .- · . .. · = · · · · -- .. - . . .,¡#· ~ ~: : .. , · · · · - : f , ·· -\ ~ .. •. ~ r: _ -- ·. · : · · - . · .. . . e) Ratificar los nombramientos _que el Presidente de la República haga del Proc~rad<;>r · General de la República, agérites. diplomátioos, cónsules generales, empleados ·supe~ores ae. hacienda, coronetes·:y· dem,s· jefes superiores de Ejérci-·to, Armada ·y .Fuerza Aére~-~acioilales(frac._11).-Esta .facultad concuerda con la qh~ 'dicho alto func~onário ti~n~ oonforme a las fracciones 11. y IU del artículo 89 cotistitUcionai, depiendo s~br~ya~e.;que_ 1:rat~D:d~se .~e¡ ~a designación de cargos públicos diver~os ·de ·1os mencionad~~' no.--s~ requie~~. la ratificaci~n ,del Senado, pues el Presidente· de la República· puede 'bacerla·siti ella. · '. ... · '· · ..... ·· .. , , • L ¡., - , ",; _ ~o • ' ·• ·-

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: .· · . : ' .. · -!.. ¡ "Fúndase esta facultad, dice 'don Eduardo Ruii, ·en la consideración de la a.Ita .ca-.; ._,. ~ . 'tegoría de los· ~mpleados d~ que

1 se trata, y en la· que el desempeñ~ de sus importante.s

'. ., ~ funciones puede afectar los intereses gen~rales de 1a República. Se 8leja con este pre­. :· ~pto el espíri~ de favoritismo 'que pudiera· dominar al ?residente de la República y

~ '· ·: .· también el temor de que este funcionari<;>, animado de ambición o de otras pasiones flf'"'. ,. . . . ' . . . ' . '. . ' ..

·- .J., ig$hilente funestas, multiplicase los ascensos en el Ejército y Armada, robusteciendo

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~:J 921 ... pmo de .Derecho ConstitUcioiaafy Administrtitivo. Tomó ll; .p: 152 .. ; ~-: . · .·- :: · · · -· ·.úb ~.J.z1,1:q :::F .... : ·7.~u~ JH;..:.1·;.~~. ~~. ::·1p~;:.;}ur :?i•:..:r : ... L.;:· ot)~:..;.;.: ;:-.. :~.t.1~:-:-r_;:h: 1::·::•i. '. ..

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706 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

d) Autorizar al Presidente de la Repúblfca ·para· que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera del país, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más· de un mes, en aguas mexicanas (frac. 111). Esta facultad del Senado importa una limitación a

" la potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea, del Ejército terrestre, de la Marina de Guerra

' y de la Fuerza Aérea conforme a la fracción VI del artículo 89 constitucional, ya que sin la autorización. de dicho órgano no puede enviar fuera de la República a las tropas mexicanas. Así misniQ, implica un elemento de seguridad para la sobe­ranía del país y la integridad del territorio. nacional, pues el Presidente, sin la ve­nia senatorial, no sólo no puede permitir el tránsito de fuerzas extranjeras por tie­rras mexica~as, sino que está obligado a expelerlas en caso de que ya hubiesen penetrado a ellas o de que permanezcan e~l aguas nacionales por más del plazo anteriormente señalado·. ·.

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e) Dar su consentimiento para que el Pre.sidente de la República pueda dispo-1J.: .. ner de la guardia nacional ~era de sus resp~ctivos Estados o territorios, fijando · la fuerza necesaria (frac. IV). El texto consti~ucional en que esta facultad se con­

sagra suscita cuestiones de interpretación que·. no dejan de tener importancia. Así, si el Senado· puede dar su ·consentil!!!_ento en IOs términos que tal dispqsición indi­ca, se· supone que los . Estados deben tener ~~l!Íla guardia· nacional",· supuesto que corrobora el artículo 31, fracción 111, de la CofiS"tJtüción, al e~tablecer que. es obli-

. · gación de todo mexicano alistarse y servir en ell~P-0..r su· parte, los Estados de la Federación no pueden tener. en ningún tiempo tropas~~permánentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de la Unión (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la "guardia nacional" del ·"ejército" para . interpretar e~ su correcto· alcance la facultad del Senado de que tratamos. Aun­que. una de las finalidades de una y de ·otro sea Ja misma, consistente en mantener la seguridad pública, el ámbito donde este objeto se realiza varía en uno y en otro caso, pues la. guardia nacion~I es la fuerza organizada que para éonseguirio den­tro de su respectivo territorio crean los Estados, mientras que el ejército lo cum­ple en toda la órbita espacial_ de la República. Además, existen otras notas distin­tivas entre ambos cuerpos de seguridad pública que con toda atingenCia señala el tratadista Tena Ramírez, formulando las. siguientes consideráciones:

. .

"Aunque el ejército·y la guardia nacional son instituciones destinadas a defender por medio de: las amias la integridad e independencia de la patria, sin embargo hay ·entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las fracciones XIV y XV del artículo 73, VI y VII del 89 y IV del 76. . . ··

"El ejército lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unión· (Art. 73, frac. XIV) y dispone de él libremente el Presidente de la República, para la seguridad

··- intepor y la defensa exterior de la federación (Art. 89, frac. VI). En cuanto a la guar"'.' dia, !la intervención del Congreso consiste en. dar reglamentos para organizarla, armar­la y !disciplinarla, pero a quien toca instruirla es a los gobiernos de los Estados _de quie­nes klepende (Art. 73, frac. XV); el Presidente de la República carece, respecto· de la ~ardia, de la libertad de mando que tiene tocant~ ~ ejército, pues sólo _puede dis-

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EL ·PODER LEGISLATIVO· . 707

poner de aquélla fuera de sus respectivos Estados o territorios, cuando para ello lo au-. .. ' / toriza el Senado (Art. 76, frac . .,~y y 89, frac. VII). , /

"Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y as~ensos en el ejército . se hacen de acuerdo con una reglamentación estricta que, con apoyo _en la fracción ,'XIV del 73,i ~a expedido el ~n~eso y a la cual debe subordinarse· él Ejecutivo, ade­

. ~-. · _niás de qüe los nombramientos ~e\coroneles y demás· oficiales superiores están sometí-\\ . /· ?;' .. '~- dos á la ratificación del Senado (Aft. 89, fracs. IV y V). En cambio, el nombramiento

/ .;•: .. :'.. ·de:fos jefesºy oficiales de fa guardia se hacen en forma democrática, pues se reserva a • \

4

, ·• • - 1~i· . .-:ios Ciudadanos que·-18 forman ·(Art.'· 73, frac~- XV). : · · · .. ·· · :;;n;; ~i · ~'lnfiérese de todolo ··4icho que. el ejército es una institución federal, en cuya or­: i '. · ganización y mándo tfonen 1njei:encia total y exclusiva dos poderes federales como son }1.'i- ~í legislativo y el ejecutivo de_la 'uni~n, y es una institución permanente y profesional, ~r ~-.sometida a una reglameqtación rigúro~~a; mientras que la guardia nacional es una insti­'iL.!·_,tlición que perteµece a los Estados.i:~n)~-~~ana federación sólo interviene p~ra re-

. ~- · .. glamentarla, por medio del Congreso, y para~moverla fuera de su lugar, por medio del ~>· ·. ·:. Presidente con aprobación .. del Senado; no es institución .. profesional ni tampoco per-' ,< '. ·. ;manente".m Y 929 · · ·· · :, ·; .... · · · -· • \ .. ~ .... ,: · - ~ · · ... · · ~~,_ ·

-:;rr!.i~í L.;;_,1 .-,:._ . ·>;~ .. : :· í. ·· ·• ·:~ ,__:_.-:·: r .. :·, .. ~_. .. -.. · ..... ~ ~,; · ~ · f) Declarar, cuando 'hayan desaparecido todos los poderes. constitu.cionales de un ·Estado,· que es llegado el ca8o de nombrarle: iin gobernador provisional (frac. ~). Esta facultad suele iñterpreta.~ incorrectamen~e, pues co~orme a ella !JO in­~umbe al Senado· declarar la desapañdóri_-dLÍ!!_S poderes lo~alés, sino nombrar un go!Jemador cUlllido todos ellos hayan desapar~cido. -La desaparición de ·poderes en

. un Estado es. un fenómenp de facto que implica '-Cl rompimiento, ·dentro de· él, del orden· institucional, es dec~,- la Violación de todo principio de autoridad provoca­da' generalmente por disturbios interiores de ·diversa índole que entrañan el des­conocimiento de-sus-órganos constitüidós. y la rebeldía sistemátíca para acatar sus decisiones. En· oµ"as palabras, desaparecen los poderes de un Estado cuando por causas de distinta natur.aleza . sus órganos ejecutivo, legislativo y judicial carecen de. la pote~~ad impe~ativa ·para hacerse. obedecer por los medios legales de que .dispongan, ·recurriendQ a la violencia para con_streñir a los gol;>emad<;>s a la obe-.diencja y respeto de su .autoridad .. ~~bis.,;· :-.-- :i·' : ,;~ .. ; ·_:·· ·::. ·-:.:. · .··,. - •.. · •. - .·. ·. .

' -T:· ·;: Ahora·_.bien, ante esta situación fáctica, el Senado simplemente declara que, para restablecer: el orden instit1:1cionaJ alterado, debe nombrarse un goberna­dor proyision~l a efe~to de que . ¿onv.oqúe a elecciones confo.rme a las leyes

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? :·. :. : ~ Derecho Consti.tucional Mexicano, pp. 388 y 389. · · . · . . : , · · Í .

:.:· 929 ·Pese a estas sutiles distinciones, "guardia nacional" y "ejército nacional"· sustancialmente son expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad por las razones que invocamos en la

,.-.-,,'..._

. =nota 158,. a .Ja que nos remitimos.'' :.: . .-.: :) : ··.:., · . , ::.: . . . · : '.-)J29 -~is Con· fecha 29 de diciembre de 1978 se publicó en el Diario Oficial de la Federación .la Ley R~lanientaria ,tJe la fracción V del artfcUlo 76 c~nstitueional, en cuyo ordenamiento se ~eñalan las cau-

. . ~.que eonfiguran la desaparición de poderes ~n un Estado, dichas causas encuadran dentro de las hi­~tesis generales que hemos mencionado y consisten en lo siguiente: "Articulo 2o • . Se configura la de­·~arición de los poderes en un Estado únicamente el los casos de que los titulares de los poderes ~1nstitucionales: l. Quebrantaren ~os principios del régimen federal. 11. AbandQnen el ejercicio de sus ~nciones, a no se:: que medie causa de fuerza mayor. Ill.Estuyieren imposibilitados físiC:aDtente para

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708 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

constitucionáies del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las re­glas consignadas en la fracción V del artículo 76 constitucional, a cuyo t~nor nos remitimos. ·

Surge, por otro lado, una cuestión muy importante sobre el ejerci~io de la fa­cultad senatorial a que nos estamos· refiriendo, pues la parte final de dicha frac­ción , establece que "Esta disposición regirá siempre· que las constitucio!JeS de los Estados no prevean el caso.'~ pes~e luego, a este respecto se suscitan.las siguientes dudas: llas constituciones locales. pue<;len hacer inaplicaóles todas. las. prescripcio­nes contenidas en la fracción citada o 'simplemente excluir la imposibilidad de que el gobernador provisional nombrado por el Sena~o sea electo gobernador consti­tucional "en las elecciones que se ver~fiquen ·-:en

1

virtud de la convocatoria" que aquél expidiere? Esta ~ltima hipótesis nos -parece. inadmisibie~- ·:ya que ninguna constitución local puede· contrariar la prohibición .que se· 'irivi;)lucra en el artículo_ 115 de la Carta Federal, en el sentido de que ·el go~ernador sus~itut~ constitucio-· nal o el designado bajo cualquier dehominación par~ concluir el _periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca puede ser electo para ei periodo- inme­diato. En cuanto a la primera hipótesis apuntada,· tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida facµl!ad entr~ña co~o condición de facto impres­cindible la d~saparición de todos lós póoeres_.Qe un Estado, sin que subsista, en ~nsecuencia, ~inguno que pueda aplicar la .con;tifución .respectiva para réstaurar la_no.rmalidad institucional. Por consiguiente, en ninguna- d~ las· dos hipótesis ·que planteamos tiene aplicación la última parte de la fracción V del artículo 76 consti-

- tucional, atreviéndonos a afirmar que su inclusión dentro de su texto obedeció a una inadvertencia del Congre~º ~nstituyente de Qu~rétaro. El proyecto de don Venustiano Ca"anza no la contenía, contemplando en la mencionada fracción el caso de que hayari desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de un Estado, por l~ que, a pesar de que· el judicial subsisties~, la facultad senatorial de que tratamos era susceptible de desempeñarse. Al dictaminarse por la comisión el ar­tículo 76 del citado proyecto, se ·previó -el caso de que desaparecieran todos los poderes locales como supuesto de la intervención del Senado para nombrar go­bernador provisional, pues se consideró que subsistiendo uno solo, éste, de acuer­do con la constitución local· correspondiente, podía -~e~tablecer la 1.1onnalidad que-

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. . el ejercicio de las.funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados . o propiciados por.ellos mismos, que afecten la vida del Estaélo, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico. IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el periodo para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado ·elecciones para elegir a los nuevos titulares. V. Promovieren o adoptaren formas d~ gobierno o bases de organización política distintas de las fija-·das en los artículos 45 y 115 de la Constitución .General de la República." El ordenamiento reglamen­tario mencionado :contiene importantes disposiciones sobre ·1a legitimación para pedir al Senado .el nombramiento de ¡un gobernador provisional en cualquier situación de desaparición de poderes, in-

1

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cumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputados federales o a los ciudadanos en la entidad 1 de que se trate (A¡Írt. 3) En cuanto al _procedimiento para designar a dicho gobernador nos remitimos ·1

al texto de la refeyida ley. · ·. . .

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EL PODEJl LEGISLATIVO 709

brantada. Esta idea se deduce de las razones que externó don Paulino Macho"º Narváez, miembro de la comisión, quien aseveró: 1 •

"Para cambiar la redacción de la fracción V, se tuvieron en cuenta dos razones: una, que la discusión de este artículo se había suscitado desde el tiempo de_ la Consti­tución de 57, y el debate versó sobre si bastaba la desaparición de uno solo de los "po-

., . deres o si era necesario que se verificara la desaparición de los tres poderes. La Comi­.: . :.- · sión tuvo_ -~n cuenta que faltando uno solo de los tres poderes y quedando los otros r-.. dos en cada Estado~ faltando el Ejecutivo, por lo general el Legislativo nombra otro, .: :. : de cualquier otra manera, para sustituirlo. Si falta el Legislativo, no es completamente

. -. . esencial para el funcionaniie~to momentáneo de los poderes de un Estado. Se puede ·convocar a elecciones, y se sustitµyé. de aquella manera; si falta el Judicial naturalmen­te que para que la Fed~ración inte1"Venga, y_ hasta cierto punto invada la soberanía, se necesita que falten los tres poderes;: és~e es ~--~aso enteramente anormal, pero posi­ble;· sobre todo ~n tiempo de conwlsiories-¡»olíticas. Para evitar que la Federación pu-

·:, ·- diera abrogarse (sic) la soberanía porqu~ -.faltara alguno de -los poderes, se quiso ~;~_, ··expresar _que faltaran. todos los poderes, que no hubiera"·qtiién gobernara aquel mo-_-. _ .men.ts>-! .. /~.930 __ .~ _J .. · · >-:-.......

_~::·;i-::y;·_! L~ ·:-.' .. ; ___ ~:· ;. ·.(t::, i .. · __ --· =--:r..·\.:~~'. ~::·:· 1 ·.·-._ - ... : _- ____ ·_--.· ·-:'>, -~- · ; .. ·. La facultad del Senado que come_n1tainoS-~e justifica plenamente: -~ este res-. _·_pecto~ don Eduardo"--Ruiz.sQstenía: · 1 • ·-' ·, .. -_:. · • • · ·• • ·, _

f LL' i''. . ··;;U~a· ·~~1~cló~ intes~tado,.~_~a u"ivasión · eXí;a~era, otra cualquiera ': ... causa, ·puede ·hacer que desaparezca allí )a-Legíslaiura y el Gobernador. Antes de la

: .. ··-~adición constitucional que estudiamos, no hab1a-.solución legal posiblé· para un caso de e·... esta naturaleza, y la fuerza· de fa necesidad hizo que algunas veces se declarase en es­,. , : ~do de. sitió· el Estado ·en que la acefalía o la anarquía se habían entronizado.

· "La reforma vino a llenar ese vacío,· y desde entonces vemos que casi han desapa-. recido las disensione$· locales que antes con ·frecuencia turbaban a las entidades fede-

, -rátivas. En las pocas veces que· ellas han surgido, el Senado, obrando con prudencfa, y sólo en el extremo caso de una_ acefalía, ha hecho la declaración correspondiente; y un · gobernador provisional, auxiliado por .el poder central, ha establecido el régimen cons- -

~ .. :: .. titucional. ;.~·=T~;!.>·-·~1 ~~l). .. :.•¡f:~. :· :._¡;._ .. :.-:1 ,:;:"..!: ;;·; !·:¡,_:::;~=<:-_;;.·_ ·<. --; ·t'. ·.;:; ... "¿Es esto inter\renir en la soberanía del Estado? Hemos dicho que los Estados, li­·:: i~: }>res~ soberanos en lo que ve a su régimen interior, no son.independientes, sino qtie .•~ I 1 : es~á~ uni~~s .~n una federación establecida según los principios de la Ley fundamental .. : . ,.. (Art. 40) y _que deben estar organizados bajo la forma d~ gobierno republicano, repre­~ ~·-.--

1

S~ritatlvo_"y ,popi:ilar (Mí. 109); luego, si dentro de ell()S DO hay un régimen .político O

, . . este régimen es ópuesto a las instituciones establecidas por la Ley fundameótal, 'la Fe­: deración. tiene pleno. derecho de exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se . . : organicen. y que -esta organiZación sea la prescrita por la Constitudón. Sólo al pueblo e _.·le es concedido el derecho de alterar o modificar la forma: de su gobierno (Art. 39), es ;_::: ;i decir; al pueblo mexicano, ·a la Nación entera, y según las reglas establecidas para lle~ ir·:_, 1var.a cabo cualquiera reforma constitucionál. _'.: r: .: ; . ' >:: _. ~ .·.; )' '~{ ~.;: · - : ·: - -·· · ·; · · ·

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1 ~ '.¡,iario tk los Debates. Tomo Il, p. 326.

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710 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

"Verdad que en este último caso se afecta el interés de los Estados; pero está afectado de la misma manera el interés popular, el interés de la Nación; y de aquí de­pende que cualquiera alteración en ·1a forma del gobierno pertenezca, de derecho, al cuerpo político en general.

"Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su gobier­no, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades federativas una perfec­ta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la ineludible necesidad de la reorgani­zación. La Nación en general puede seguir marchando con sus instituciones en su

· régimen interior y tener completa personalidad en sus relaciones exteriores, pero el interés federal está herido; y como dentro del Estado en donde ya no hay Poder Eje­cutivo ni Legislativo, no existe a~toridad que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, sólo la Federac~ón puede y .debe tener la facultad de hacer que el Estado se reorganice y vuelva a entrar en el camino constitucional.

"Y como el Senado es la Cámara que representa el elemento federativo, los inte­reses, los derechos de la Federación; y supuesto que el derecho de reorganizar a un Estado que debe vivir en la Unión, constituido bajo un régimen republicano, represen­tativo, popular, es derec~o de la Federación, lo natural, lo lógico es que el Senado ejerza ese derecho.

"Hecha por el Senado la declaración respectiva, el Ejecutivo que tiene el conoci­miento práctico de las personas y de la localidad, es el que debe haéer el nombramien­to del gobernador provisionaj; pero la Constitución ha querido prevenir todo peligro de favoritismo o de i:niras bastardas, y ha limitado esa facultad, disponiendo que el nombramiento se sujete a la aprobacióñael~Senado, y en su receso, y como el caso puede presentarse urgente, a la· aprobación de-..la Comisión permanente. ·

"Con el mismo pensamiento de evitar peligro o intrigas, el legislador ~onstituyen­te dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo gobernador constitucio­nal en las elecciones que él provoque, y que deberán hacerse conforme a las prácticas constitucionales del Estado.

"Esta convocatoria no debe tener más dilación que la necesaria para que se resta­blezca el orden público, es decir, que tan luego como exista la paz, el pueblo del Esta­do debe elegir a sus representantes".931_

g) Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado . cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de di­chas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflic­to de armas (frac. VI). La demarcación del alcance de esta facultad radica en la especificación de lo que deba entenderse por "cuestiones políticas", ya que cuando se suscita una controversia entre los poderes· de un mismo Estado sobre 1a consti­tucibnalidad de sus actos, corresponde su decisión a la Suprema Corte según lo dispuesto por el artículo 105 constitucional. Se nos ocurre preguntar si dentro de un régimen de derecho una cuestión política puede resolverse ajurídicamente, o sea, sin ajustarse a ninguna norma jurídica. En este supuesto, y tratándose de los conflictos entre los poderes de un Estado, el Senado actuaría sin sujetarse a nin­guna ley, sino al criterio y sensibilidad políticos de sus componentes, lo que está

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¡ 93( Op. cit. Tomo 11, pp. 155, 156 y 157.

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EL PODER LEGISLATIVO 711

expresamente excluido por la fracción VI ·del artículo 76 de la Constitución, ya que, como lo manda ésta, la rest;>lución que en tal caso dicte_ dicho 'órgano se de­berá pronunciar con/ orme a las p~escripciones de la misma Ley Suprema y de l~ del

. Estado correspondiente. De este mandamiento se colige qué las "cuestion.es políti­:cas~'. a que nos· referimos tienen cjue" decidirse juridicamente, -es decir,. a.nalizando ~ta co!Jstitucionalidad de 'los actos <;le los poderes en conflicto, consideración que )!os ·oo~p~le a' C9!1~hil.r que· .no es posible, en el terreno' estricto del derecho, _deli­mitar l~ co~peténdir-·d~l .. ~enado, ·por una .parte, y de ,la Corte, por la otra, para, .. dirimir. taies ·cue~tiones,)á ~q1:1e no ~s dable ··escindir en ellas su carácter político

· de sµ índole jurídica. . 1 . · · "'- \· .

Este interesante tópi~o fue brill~temente debatido en el Congreso Constitu­yente ·de Querétaro, destacando las 'irt~ervenciones opuestas de dos ilustres dipu­tados, don Paulino_ Macho"o.Na':"'áezi'don·!fil~rio Medina. El proyecto constitu­cional presentado por .don Venustianq Carranza no incluyó en el artículo 76 la facultad de que tratamb~. Fue la Con#sión quien a!1iclonó· dicho proyecto con la disposición que·. ~~tituy~ la mencionada· facultad, habiendo'~~M~chorro Narváez . fonnul~do un importante voto particul~r para que ésta no se. otorgar!\ al _Senado, .·con vista a que la Su_p_!ema Co~e tenía competencia para conocer de 'las contro­.;_versi~~ que su~gieren eiifre-Ios--p~res de un ·mismo Estado sqbre la constitucio­-~~~lid~d ~e sus actos. No podemos.pres~ndjr_~e transcribir:el aludido voto,. dada -~· ~~~iste~cia.· d~. los ar~mentos que e1i'-él esgrime su aU:tor.. .·. · ~. ·

.. · .. · ' . ....... . ("'."~, ...... 'f"·_ .... ~- .- . .-,. ••. _ .. ~···~; ._, ·~-\'. •,, •• - .. ;·. ~ .• .• •. ·-~ ·'·~ª __ ... _ .,· -~-·/ .-1,,..". .' • . l

~ · .... '' ·.. .. . "Al discutirse en-·e1 seno de 'la Comisión las. facultades exclusivas del Senado ex-,., : ~! ·,presadas en el artículo 76 del proyecto, úna parte de dicha Comisión opinó que entre . ~_:_·'..';·tates fácultades debía estár la qtie"daba al mismo cuerpo la fracción VI, inciso b) del '-· ~ : artículo 72 de la Constitución de 1857, reformada en 1874, consistente en resolver los · . , . conflictos políticos que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos . · ·. ocurra· oon ese fin al Senado, etc. E§tos conceptos forman la fracción VIII del artículo

del prc;>yecto que a vuestra soberanía· ha sometido la Comisión. · . , · · . ~·:. '. ; · : ·. · · "La otra parte de la Comisión opinó que la facultad de resolver esos co,:iflietos

debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone actualmente el ar­tículo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el Congreso tenga· a la vista · estos dos extremos en cuestión de tanta trascendencia, la· Comisión, de común acuer-

' ~ - : do, determinó que se presentara uno de estos puntos de mira· en el conjunt<;> del pro-¡:~- :..yecio y el otro en este voto particular~ , . ·:: · ' · = · ·: .-. · .. ,. . ·.·: ,; -·~ · :

~;. _. ~ ·; ·.·· · "Al efecto, los subscriptos fundan este último en los términos siguientes(LI;>s con­¡. - · ··fli~tos ,que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la apficación de una ,. ·, -l~y, que cada ·urio de dichos poderes contendientes trate de aplicar :en su favor;·o bien · · : ·son_ conflictos meramente de hecho. Esto, en realidad, es ·muy difícil que se presente . ·en asuntos ~esprovistos de todo carácter legal, pues los. negocios de gobierno siempre

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.i .. ~. bu~c~ el -apoyo en algú~ pre~pio d.e ~ey; porque siendo .el Estado una entidad jurídi­. • · ca, de un modo· natural se estuna que todos los actos del Estado deben forzosamente ·· · justificarse con una ley~ .ASí es ·que, de modo general~ podemos decir que los conflictos

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entre los pode~es de un Esta~o siempre se fundarán en la aplicación de u~a ley, que cada uno de . dichos poderes mterpreta a SU: favor. 1 ....... ·; . ,· _. ;_ ._ . . . ._ .. .

"Ahora. bien; la interpretación de.la ley, su aplicación a los casos particulares y la \ I

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712 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ·

resolución sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las atribuciones ge­nuinas del Poder Judicial; darlo a otro Poder es distraerlo de sus funciones y substi­tuir, por. una confusión, la precisión de la diyisión de los poderes. . "La· circunstancia de tratarse de 'conflictos políticos' no es objeción . seria para quitade su conocimiento a fa Suprema Corte~. porque ésta.ya conoce en .otros casos que ninguna opinión, por radical. que sea, le' ha disputado, de conflictos políticos, .como son igualmente las invasiones del poder federal en la soberanía de los Estados, y

· ·las usurpaciones, por· los Esta~~s, de facultades federales. Todo ~~to es meramente· político, y, conforme a la naturafoza_~~l Poder Ju~icial Federal, tal como lo creó el ge­nio de los constituyentes . del 57, cae ·bajo la juris~icción d~ la Suprema Corte. Luego no tiene fund~ento la objeción de que los 'cqnflic~tos entre los diversos poderes de un Est~do puedan ser de carácter políti~. ·, ·. · \

. "Finalmente, los subscriptos encilentran altanu~~te qemocrá~ico quitar a esos con­.. flictos su carácter. de -apasionamiento y encon9, para· $9J11eteíl<?s a las decisiones sere-

nas y sobre todo 'jurídicas' de la ·Suprema Corte. \ _ "El Senado podrá resolver, lo mismo que la Suprema Corte, objetivamente; pero

~ .·. su resolución no revestirá carácter jurídico, sino político·, y, en consecuencia,- tendrá - -.~~ .. menos fuerza .Y pre-stigio moral que una sentenCia-cte fa Suprema Corte. . ·· · ·: ·· · "~or _lo-expuesto ... " ~932 '

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. ...- : La argumentación que en contra delas-ide~s de don Paulino Machorro 'Nar­v~ez expuso '.don Hilario Medina eri un elocuente -discllrso, s~. _basó primo~dialmen­te en consideraciones de tipo práctico para que el Senaao ~uviese la facultad deci­soria ~e las .cuestiones políticas surgidas entre los poderes 'de uñ mismo Estado, ~in que su.. pronta .Y expedita. resolución quedara embarazada por el procedimiento judicfal de sµyo tan t~rdado y_ técnico. Ésta ~e, e~ realidad, la razón que hizo triunfar eJ dktamen dé la cOmisiÓn~. sin que, por otra parte, hubiese desvirtuado los argumentos jurídico-constitucionales de don Paulina, pero que, con un sentido pragmático, hizo que el Congreso por marcada_ mayoría optase por instituir la consabida facultad en" favor· del Senado. . . . . ; ·.

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· "La diferencia que ha habido en '.el seno de la Comi.slón, sostu~o Medina, ha con-· sistidd en .esto: ¿aquellas diferencias que tienen un carácter político, deben ser juzga­das por la Corte.Suprema de Justicia dé la Nación o deben ser juzgadas por el Sena­do? El señor diputado Machorro y Narváez desea que la Corte Suprema de Justicia de la Nación sea la expresión más alta de la justicia popular, como repr~sentación de un poder público en la nación, sea. aquella que tenga la última palabra, la autoridad su­prema de todas las cuestiones que puedan debatirse en la República. Ése es también· nii ideal, señores; pero las cuestiones políticas no deben ir a manchar a la ~rte, los intereses políticos no debenº inteivenir en las discusiones serenas y desapasionadas de cará~ter legal de la Corte. La Corte Suprema de Justicia está en su funcionamiento ex-

. clusivamen"te sometida a la ley en. todos sus fallos y debe ajustarse estrictamente a la •ey ~ Ne;> sé. qué empeño tienen los abogfldos en tratar todas las cuestiones que se ofre­. cen áquí desde el punto de vista legal. Cuando en una de estas cuestiones se han veni-

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932 Diario de los Debates. Tomo 11, pp. 351, 352·y 356.'· • ._ ( ~ ; .... ; .. : • '. .. J .. ..• .. ," ; ; . .. . .. .. .. . ' j: ¡ . ~-. . . . .

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1 EL PODER LEGISLATIVO 713

:·.. ; do a invocár principios de derecho, se habla de cuestiones técnicas, de educación es--·-··--· · . pecial, la educación especial de un abogado, siendo la iinpresión de qu~ ya hay la idea

~ ·; . : · .. · de estorbar el criterio de la Asamblea, porque estas cuestiones se resuelven más bien· . .... . que por; consideraciones técnicas, \por el sentido común, _por un . instinto que está en ~ ~ / todos. nosotros. Porque cada yez que ·se ofrece tratar de estas cues~iones, nosotros ana-

,, ' .· ...... - lizamos la situación del p~ís, los in~reses que vamos a dañar. ó. fortificar y dan19s una . . ---_.':·:!/ resolución justa, serena y adecuada; porque está basada. en el'sentido comµn. Pues ~ / · .. t:!·. bien, se ·ha: dicho que en el cónflictd. de dos poderes en un Estado no hay una ley que

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\ / - -~ : ~-·venga a:-:resolver J~- ~u~sti9n~. pero que habrá los principios \ie Derecho Público. :Pues , ;.. ·· bien; llevando. la cüesti9n _a ese terreno, los principios de perecho Público son aque­

.< : llos que se refieren tambléti'_~ la part~ política de _'fa sociedad, y esos principios autori­

. :.~ :. ,·-.~arían, en todo caso, a te~er en -xuent~ los intereses p~líticos, para poder dar_ u_na re­- y. solución acertada. Así es que esa ·objeción. cae por su propio peso; por otra parte, la

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: ... ~. objecióp. fundaiµental que¡ nosotros he~os hecho par~ quitar a la Corte Suprema de . ··,,, ... )ustici~ el éonocimienio de_las cuestion~s .. po~(~icas, ha sido el verdadero terror que he-

., > ~mos sentido porque la. Corte Suprema ele Jiís~icia· 'vaya· a ten~r que oonocer de intere­t_, =, · ses políticos y se haga política en el seno de la Corte; ésa--h~ '.sido la idea fundamental ·ro:-~· 'que ha 'inspirado. el crit~rio de fa ComiSión}.~·-~ ~-~', :.<.~"- · .-~t---.... ~ -(b ::.:: ·. "El Senado toma, ~n:un momento dado, todos los datos que s~·Ie_presentan para

~~- resolver una cµestión y,' en ese momento;· la resuelve,_y· si han llegado· las ~osas hasta ,::,.: ¡~-. el extremo de que d~sapar~zca uno de fos· poderes (iel Estado, ·el Senado está ~n apti­

':: ·· tud de proveer, por nieciio-deLfallo que se dicte ~ri el término de v~inticuatro ·h.oras. ~: · La Corte Suprema de Justicia e~n --la j~pósibilidad··1egal de .hacer otro tanto. Está ~-~ cuestión no es nueva en los anales parlam~os.-,Cuando, a consecu~ncia de -las re­,. formas miciadas por Lerdo de Tejada a,la Codstitució1i·de 57, se .estableéió el sistema

bicamaral, se estudiaron las facultades del SenadO'como uito de 1os. poderes públicos, al discutirse precisamente ·esta -fra~ión que estamos discutiendo, para dárselas a la ~rte. La opinión estaba muy dividida en aquel Parlamento; había opiniones en pro y

l.; ·.;.·en cont~a,. en un· sentido y en otro;: pero la· consideración de mucha µnportancia, que . . me permito invocar en estos mo~entos porque .resolvió la misma cuestión, que m;> ha

; _.' :. _, cambiado todavía, fµe. inv~~da_ poi; _el señor diputado d?~ R~ael Dondé, sostenedor .. 1

•. · .. _de la. tesis que _sostengo ahora .Yº~ Erseñor Dondé sostuyo. que era una amenaza peli- · ... ' .. --.~ grosa hace1; qúe la Corte conociera_·4e 'cue_st~ones políticas; porque en' ello. iba su pres~ ¡,. '-·_ · tigio, porque s~ corrompería: irían los agitadores de los "Estados, de los partidos .políti­: :· ! .: :) ~s, ·de. la prensa; a hacer polítiea ·~entro. de ~a Corte, a interesar· a los ministros para <L ·que se inclinara de un lado ó de ·otro; y· esta ·consideración fue la única de bastante .. i; ! ·. peso que inclinó a la Asamblea para permitir que en ·la Constitución de -57, ·reformada, i ~: · · .se diera al :Senado la facultad de conocer -de las cuestiones :políticas locales de los ~-.· ~ ,· Estados. Se~ores dipu.tados;. yo os ruego y· os exhorto a que consideréis atent~mente , . , : > esta cuestión. Aún me parece que escucho todas las palabras ,del señor Dondé, aquel · · .· · ·célebre y prestigiado aboga~o, qué tenía tanto aprecio· én el· Parlamento y que 'pudo

· -. demostrar, con una elocuencia de que yo carezco en estos momentos, los peligros a que estaba. sometida nuestra más alta representación de la justicia y sólo por el hecho

·i:1.~:··· de irla a involucrar con las cuestiones políticas que, .entre ·nosotros, no han tomado un ~L:t; : aspecto noble, sino que siempre han sido mezquinas y ruines. Esto debe estar fuera de

· ~r <1J1a· Cort~ S~prema de J.ustiéia y· así pido ·a ·vosotros que .votéis"_.~3 , ... · . -' · ·· · -. ·. )!; tifs~í-~'t~·h-~··. !Ji~i1.;~·'c:nL_··r;~~- .. ·· .. ·;_~_¡,,....:_,._.¡ .. ;_q_..!;;:n¿: !~·>_,~~!.': ',,.'";;_¡ -,,-.·-:·¡·; t~ ·) ...... "!:_! .. :_~~! "..;:.• ~<:~"-·~.- .' .·/~ . - · · · .. ·· ·

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714 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO .

h) Erigi.rse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio público de __las faltas u omisiones que cometan los seividores ·públicos y que redunden en perjuicfo de los ·intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, ·en los términos del artículo 110 constitucional (Frac. VII). ·~orno afirmamos ant~rionriente, esta fa­

.. cultad ;no la puede ejercitar el Senado sin la acusación previa de la Cámara de Dip~-. ta4º~· ~or cc;msigÚiente, entre· ambos· órganos existe una colaboración necesa~a,

. s~mejante a la que. opera tratándose del~ función legislativa propiamente dich~. Esta r~ón nos h~ impul.~ado .a sostener que la facultad de que .tratamos y la acu-· sación que incumbe a dicha '·Gámara sólo implican en sentido propio facultades exclusivas de uno y de otr9 órgalio separa~amente consideradas. Por tal motivo, entrañando:la acusación y la· de~isión'en lo~ casos de delitos oficiales que come~ tan los altos funcionarios federafos dos acto~. estrecha e indisolublemente vincula­dos en que _se manifiesta la func~Ón. político~ju.~isdiccional, hemos atribuido su de­sempeño integral at Congres9 de la pnión. \ ·,·"--~'. -.-·.-:·· · ·

i) Designar a los Ministros de la Suprema <;orte; de entre la_ tema que so~eta a su consideración el Presidente

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de la República, así como otorgar o negar su apro-1t.· bación a las solicitudes de licencia o renuncia ·de los mismos, que le presente di-

cho funcionar~o (frac. VIII). i · : ·

j) Nombrar y remover"al..['!fe del Pistrito .Federal en los supuestos previstos consti~cionalmente {frac.·· IX ·derart:~·-1.6).934 · ·'. . · . . /

-~. . ~- . ~,-' -.........-----. . ..... ..

· VII. REGLAS COMUNES A AMBAS CÁMARAS Y A SUS iÑTEGRANTES ....... .:·

A) l"eelegi.bilidad relativa ·de los diputados y senadores

· A este respecto, el-aitícüfo 59 constitucional establece .que éstos "nó podrán ser reelectos para el periodo inmediato", salvo que hayan tenido el carácter. de su­plentes, alcanzando esta prohibición a los, propietarios tanto para volver a serlo como para asum~ tal carácter en el citado- periodo. Esta irreelegibilidad, · que se· implantó en el año· de· 1933, la hemos calificado de relativa,· porque sólo Qpera para el periodo inmediato y no. así para los subsecuentes, a diferencia de lo que sucede en el caso del Presidente de la República, en ·que es ab~oluta, según lo de­clara el artículo 83 de la Constitución. Debe destacarse que la mencionada prohi­bición no impide que la persona que haya sido· senador o diputado pueda ser electo para integrar la Cámara distinta a la que hubiere pertenecido,· inclusive

. dentro ael periodo inmediato, lo que, por otra parte, sucede frecuentemente en la práctica polític~." ·

934 Esta facultad se estableció por reforma publicada el is de octubre de 1993, estando en con~­dicción con lo que prevé el inciso a) de la fraeción VI de artículo 122 constitucional que disponía que el nombramiento del Jefe del Distrito Federal debía hacerlo el Presidente de la República con la. aprobación de la Asamblea de Representantes de dicha ·entidad federativa, incumbiendo solamente al Senado hácer dicho nombramiento como órgano supletorio de la propia Asamblea.

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