facultad de derecho y ciencias polÍticas carrera de derecho
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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
CARRERA DE DERECHO
(P.E.T.A.E.N.G.)
ACREDITADA POR RESOLUCIÓN CEUB 1126/2002
MONOGRAFÍA
“LA ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA ESCOLAR
EN EL MARCO DE LAS AUTONOMÍAS”
(PARA OPTAR AL TITULO ACADÉMICO DE LICENCIATURA EN DERECHO)
POSTULANTE : GONZALO GARY CUENTAS LLANOS
TUTOR ACADÊMICO : Dr. JUSTINO AVENDAÑO RENEDO
La Paz – Bolivia
2015
ii
Dedicatoria
A mis padres: Jacinto Cuentas y Matilde Llanos y
mis hermanos Gary y Paola quienes me guiaron y
apoyaron en la culminación de mis estudios,
asimismo a mi esposa Patricia y mis queridos hijos
Matias y Andres por su apoyo incondicional
iii
Agradecimientos
Agradecer principalmente a todos los miembros de
la Carrera de Derecho, cuyas aulas fueron el
aliciente para adquirir los conocimientos necesarios
en las ciencias jurídicas.
iv
LA ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA
ESCOLAR EN EL MARCO DE LAS AUTONOMÍAS
ÍNDICE
Pág.
Dedicatoria ..................................................................................................................................... ii
Agradecimientos ........................................................................................................................... iii
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 1
DESARROLLO O CUERPO DE LA MONOGRAFÍA JURÍDICA ...................................... 2
1. DELIMITACIÓN DEL TEMA DE MONOGRAFÍA .......................................................... 5
1.1. Delimitación Temática ................................................................................................... 5
1.2. Delimitación Espacial .................................................................................................... 6
1.3. Delimitación Temporal .................................................................................................. 6
2. BALANCE DE LA CUESTIÓN O MARCO TEÓRICO ..................................................... 6
2.1. MARCO TEÓRICO ....................................................................................................... 6
2.1.1. El hecho social del hambre y de la desnutrición .................................................... 6
2.1.2. El paradigma del “vivir bien” en el estado plurinacional de Bolivia ..................... 7
2.1.3. Teoría jurídico-material de los derechos sociales .................................................. 8
2.1.4. Visión del estado social y democrático de derecho ............................................... 8
2.2. MARCO HISTÓRICO ................................................................................................... 9
2.2.1. Historia del derecho Alimentario ........................................................................... 9
2.3. MARCO CONCEPTUAL............................................................................................ 10
2.4. MARCO JURÍDICO .................................................................................................... 11
2.4.1. Constitución Política del Estado .......................................................................... 11
3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ............................................................................ 13
4. OBJETIVOS ....................................................................................................................... 16
4.1. Objetivo General .......................................................................................................... 16
4.2. Objetivos Específicos ................................................................................................... 16
5. ESTRATEGIA METODÓLOGICA. .................................................................................. 17
5.1. MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN ............................................................................ 17
5.1.1. Método General.................................................................................................... 17
5.1.1.1. Método Deductivo ........................................................................................ 17
5.1.2. Métodos Específicos ............................................................................................ 17
5.1.2.1. Método Descriptivo ...................................................................................... 18
5.1.2.2. Método Analítico ......................................................................................... 18
5.1.2.3. Método Teleológico ..................................................................................... 18
5.1.2.4. Métodos de las construcciones jurídicas ...................................................... 18
5.2. TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN. ........................................................................... 18
5.2.1. Información bibliográfica .................................................................................... 18
5.2.2. Información Documental ..................................................................................... 19
v
DESARROLLO DEL DIAGNOSTICO DEL TEMA ............................................................ 20
CAPITULO I .............................................................................................................................. 21
1. ANTECEDENTES DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN .................................. 21
1.1. ORIGEN DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ................................................ 21
1.2. INSTRUMENTO QUE ABORDA EL DERECHO HUMANO A LA
ALIMENTACIÓN................................................................................................................... 22
1.3. OBSERVACIÓN GENERAL 12 ................................................................................. 23
1.4. DIRECTRICES SOBRE EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ........................... 23
1.5. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y PARTICIPATIVA Y DEL
PLURALISMO POLÍTICO Y EL FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DE
DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ..................................................................................... 24
1.6. EL DERECHO ALIMENTARIO EN BOLIVIA ........................................................ 25
CAPITULO II ............................................................................................................................ 27
2. DERECHO A LA ALIMENTACIÓN Y SOBERANIA ALIMENTARIA .................. 27
2.1. LOS DERECHOS SOCIALES Y EL PRINCIPIO DE IGUALDAD
SUSTANCIAL ........................................................................................................................ 27
2.1.1. Los derechos fundamentales y los derechos sociales ........................................... 27
2.2. LA ALIMENTACIÓN COMO DERECHOS FUNDAMENTALES .......................... 30
2.2.1. Derechos fundamentales: cuestiones metodológicas ........................................... 31
2.2.2. Derechos fundamentales: una concepción ........................................................... 34
2.2.3. Elementos de los derechos fundamentales ........................................................... 35
2.2.4. Derechos humanos ............................................................................................... 38
2.2.5. Garantías constitucionales .................................................................................... 39
2.2.5.1. Acerca del debate sobre los derechos subjetivos ......................................... 42
2.2.5.2. El derecho a la alimentación como derecho subjetivo ................................. 45
2.3. DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ......................................................................... 47
2.3.1. Definición y contenido del derecho a la alimentación ......................................... 49
2.3.1.1. Relator especial sobre el derecho a la alimentación ..................................... 49
2.3.1.2. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ............................. 50
2.3.2. Aspectos fundamentales del derecho a la alimentación ....................................... 51
2.3.3. Errores comunes acerca del derecho a la alimentación ........................................ 53
2.3.4. El vínculo entre el derecho a la alimentación y otros derechos humanos ............ 55
2.3.5. El derecho a la alimentación aplicado a grupos determinados ............................. 57
2.3.5.1. Los pobres rurales y urbanos........................................................................ 58
2.3.5.2. Los pueblos indígenas .................................................................................. 60
2.3.5.3. Las mujeres .................................................................................................. 62
2.3.5.4. Los niños ...................................................................................................... 64
2.3.6. Obligaciones de los estados y las responsabilidades de otros .............................. 65
2.3.6.1. Tipos de obligaciones por parte del estado .................................................. 66
2.3.6.2. Obligaciones graduales e inmediatas ........................................................... 68
2.3.6.3. Obligaciones con dimensiones internacionales ............................................ 70
2.3.6.4. Las responsabilidades de otros ..................................................................... 71
2.4. LA SOBERANÍA ALIMENTARIA. ........................................................................... 74
vi
2.4.1. El derecho a la alimentación y el acceso a los recursos naturales ........................ 76
2.4.2. Vínculos entre derecho a alimentación y acceso a los recursos ........................... 77
2.4.2.1. Acceso a los alimentos mediante su producción o compra .......................... 77
2.4.2.2. El acceso a los recursos naturales como parte de estrategias más
amplias de subsistencia ................................................................................................... 79
2.4.2.3. Implicaciones para los vínculos entre el derecho a la alimentación y el
acceso a los recursos ....................................................................................................... 80
2.4.2.4. La soberanía alimentaria y el acceso a los recursos naturales ...................... 82
2.4.2.5. Otros derechos humanos y acceso a los recursos naturales ......................... 83
2.4.2.6. Respetar, proteger, hacer efectivo y no discriminar en el acceso
a los recursos ................................................................................................................... 83
CAPITULO III ........................................................................................................................... 84
3. ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA ESCOLAR................................................ 84
3.1. COMPLEMENTO ALIMENTARIO ESCOLAR ....................................................... 84
3.2. DESAYUNO ESCOLAR EN BOLIVIA ..................................................................... 84
3.2.1. Características principales del desayuno escolar en Bolivia ................................ 84
3.2.1.1. Cobertura ...................................................................................................... 84
3.2.1.2. Municipios que implementan el desayuno escolar con recursos
municipales ..................................................................................................................... 84
3.2.1.3. Cobertura según los niveles educativos en los que se implementan los
programas de desayuno escolar ...................................................................................... 85
3.2.1.4. Cobertura por el número de estudiantes que reciben desayuno escolar ....... 86
3.2.1.5. Cobertura según el promedio de días de distribución .................................. 87
3.2.1.6. Indicador de eficiencia anual del programa de desayuno escolar ................ 87
3.2.1.7. Cobertura por tipo de alimentación complementaria ................................... 88
3.2.1.8. Razones por las que los gobiernos municipales no lograron la cobertura
total del programa de desayuno escolar .......................................................................... 88
3.2.2. Financiamiento del desayuno escolar................................................................... 89
3.2.2.1. Características de la inversión para el desayuno escolar .............................. 89
3.2.2.2. Costos por ración ......................................................................................... 93
3.2.3. Proveedores .......................................................................................................... 93
3.2.3.1. Responsables de la selección de los proveedores del desayuno escolar ...... 93
3.2.3.2. Proveedores del desayuno escolar ................................................................ 94
3.3. EFECTOS DEL DESAYUNO ESCOLAR ................................................................. 96
3.3.1. Efectos relacionados con la salud ........................................................................ 96
3.3.2. Estado nutricional ................................................................................................ 97
3.3.3. Efectos relacionados con la educación (indicadores nacionales) ......................... 98
3.3.3.1. Indicadores de educación ............................................................................. 98
3.3.3.2. Percepción cualitativa sobre el efecto del desayuno escolar en los
municipios de estudio desde la perspectiva de los educadores ..................................... 102
CAPITULO IV ......................................................................................................................... 104
4. FUNDAMENTOS SOCIOECONÓMICOS PARA IMPLEMENTAR UNA LEY
DE UNIVERSALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA
ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA ESCOLAR ...................................................... 104
vii
4.1. ALIMENTACIÓN UN DERECHO QUE AÚN NO SE GARANTIZA
EN BOLIVIA ........................................................................................................................ 104
4.2. SITUACIÓN SOCIOECONÓMICA ACTUAL DE LA ALIMENTACIÓN
EN BOLIVIA ........................................................................................................................ 106
4.2.1. Un nuevo contexto político ................................................................................ 106
4.2.2. Compromisos con tratados internacionales ........................................................ 107
4.2.3. Hambre y vulnerabilidad .................................................................................... 107
4.2.4. La renovación económica lleva a incrementar los ingresos del estado .............. 109
4.2.5. Compromiso Político para Acabar con el Hambre ............................................ 110
4.1. ¿CÓMO SE EXPRESA LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA
NUTRICIONAL? .................................................................................................................. 111
4.2. FACTORES QUE DETERMINAN O LIMITAN EL ACCESO ECONÓMICO
A LOS ALIMENTOS ............................................................................................................ 112
4.3. FACTORES SOCIO CULTURALES QUE AFECTAN EL ACCESO A LOS
ALIMENTOS. ....................................................................................................................... 113
4.4. FACTORES POLÍTICOS QUE INFLUYEN EN EL ACCESO A LOS
ALIMENTOS ........................................................................................................................ 114
4.5. BOLIVIA PRECISA LA LEY MARCO SOBRE DERECHO A LA
ALIMENTACIÓN................................................................................................................. 115
4.5.1. Instituciones ....................................................................................................... 116
4.5.2. Supervisión ........................................................................................................ 117
CAPITULO V........................................................................................................................... 119
5. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA VIGENTE DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y SOBERANIA ALIMENTARIA .......................................................................................... 119
5.1. NORMATIVA INTERNACIONAL .......................................................................... 119
5.1.1. Supervisión y responsabilidad regional e internacional ..................................... 119
5.1.1.1. Mecanismos regionales de derechos humanos ........................................... 119
5.1.2. Órganos de tratados de las Naciones Unidas ..................................................... 119
5.1.3. El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, de la FAO ................................ 121
5.1.4. Normas internacionales y regionales ................................................................. 122
5.2. NORMATIVA NACIONAL ..................................................................................... 123
CAPITULO VI ......................................................................................................................... 130
6. LAS AUTONOMIAS Y SUS COMPETENCIAS…………………...…………………. 129
6.1 El concepto de la Autonomía desde la Constitución
Española…………………………129
6.2 Las Autonomías en el Estado
Plurinacional……………………………………………129
6.3 El Concepto de las
Competencias…………………………………………...…………130
6.4 Las Competencias en la Constitución Política del
Estado……………………………...130
CAPITULO VII………………………...………………………………………………………132
7. PROPUESTA DE PROYECTO DE LEY DE ALIMENTACION
COMPLEMENTARIA ESCOLAR………………………………………………...….132
viii
8. CONCLUSIONES…………………………………………………………………………..142 BIBLIOGRAFIA……………………….……………………………………….......………….144
ANEXOS………………………..………………...…………………………………….145
1
INTRODUCCIÓN
Hace diez años fue aprobado el documento de las Directrices Voluntarias1 por la
Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), cuyo
objetivo es proporcionar orientación práctica a los Estados respecto de sus esfuerzos por
lograr la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto
de la seguridad alimentaria nacional, con objeto de alcanzar los objetivos del Plan de
Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación llevada a cabo el 20052. Las
Directrices constituyen un instrumento adicional para luchar contra el hambre y la
pobreza y acelerar la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, esta es la
razón para evaluar el rol desarrollado por el Estado Plurinacional de Bolivia y de forma
especial en lo referido a la Directriz Voluntaria nº 7 (Marco Jurídico), lo cual es
indisoluble a los procesos políticos internos que inciden en las políticas públicas y
demás mecanismos que efectivizan un goce idóneo del Derecho Humano a la
Alimentación Adecuada ( en adelante DHAA) , más que el derecho al acceso a la
misma.
Así pues, en esta investigación se analiza la normativa boliviana en materia de DHAA,
así como las nociones introductorias de seguridad y soberanía alimentaria,
manteniéndose también un análisis comparativo y concluyéndose con un desarrollo más
concreto las categorías de exigibilidad y justiciabilidad. Asi también haremos un análisis
socio económicos de la Alimentación Complementaria Escolar, y terminaremos por
realizar un propuesta de Ley.
En estos últimos años se ha visto que el problema del hambre no es de un Estado u otros,
sino mas bien en el reconocimiento jurídico de todos Estados y sus respectivos
Gobiernos del Derecho a la Alimentación Adecuada, y asi contribuir a la erradicación
del hambre. Es que en ese marco nos vemos en la necesidad de realizar esta
investigación para aportar en la lucha contra el hambre.
1Las Directrices voluntarias representan el primer intento de los gobiernos de interpretar un derecho económico, social y cultural y de
recomendar medidas que hayan de adoptarse para su realización. Más aún, representan un paso hacia la integración de los derechos humanos en la labor de los organismos que se ocupan de la alimentación y la agricultura.
http://www.fao.org/docrep/009/y7937s/y7937s00.HTM, hora de consulta 13:01 de 7/9/14
2
DESARROLLO O CUERPO DE LA
MONOGRAFÍA JURÍDICA
3
LA ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA ESCOLAR EN
EL MARCO DE LAS AUTONOMÍAS
1. FUNDAMENTACIÓN O JUSTIFICACIÓN DEL TEMA
“SABER para la Alimentación Escolar” es un término en el cual Bolivia es el primer
país latinoamericano en aplicar los principios de la alimentación para saber, es decir
“Comer Bien, Vivir Bien para aprender bien”.3
En este contexto para el Estado Plurinacional de Bolivia la educación se constituye en la
primera función del Estado cuyo objetivo plantea la formación integral de las y los
estudiantes y el fortalecimiento de la conciencia social crítica en la vida y para la vida.
Lo cual, incorpora contenidos de Alimentación y Nutrición en el currículo de la
educación formal en sus distintos niveles, hasta la formación de maestros. En esta línea,
es que se va trabajando en políticas claras y leyes que garanticen una Alimentación
Complementaria Escolar adecuada y sobretodo soberana, y cuyos resultados sean el
mecanismo para incrementar la matricula, evitar la deserción escolar, fomentar la
permanencia y coadyuvar a la producción local, en el marco de la Seguridad y Soberanía
Alimentaria.4
En ese marco, es que se llevó adelante el 1er Encuentro Plurinacional para la
Implementación de la Alimentación Complementaria Escolar en Bolivia que concitó la
atención de más de 100 alcaldes municipales y concejales de todo el país; además de
instituciones vinculadas con esta temática. Donde luego se les delego como una de las
competencias exclusivas de los municipios en el marco de la Ley Marco de Autonomías
y descentralización Andrés Ibáñez. Lo que hoy es conocido como el Desayuno Escolar.
Sin embargo estos aspectos son descuidados, clara cuenta de ello fueron denunciados y
se tornaron en hechos que preocupan a los padres de familia:
“Padres de familia denunciaron (…) que 82 alumnos de tres colegios del
Macrodistrito Max Paredes de La Paz se intoxicaron por consumir el desayuno
3 Ministerio de Educación: Revista Comunidad, “La revolución educativa avanza”, Bolivia, diciembre de 2012 Año 2 - No. 7 4 Ibídem, p.4.
4
escolar. La Alcaldía espera los resultados de las muestras que llevó a los
laboratorios para emitir una posición o sanciones”.5
Lo cual deriva como un problema social ya que se vulnera la soberanía alimentaria y
ante estos hechos en particular los padres también toman sus previsiones donde, la Junta
Nacional de Padres de Familia también llevó muestras de dichos alimentos al Instituto
Nacional de Laboratorios de Salud (Inlasa) para su evaluación. “Queremos que se
investigue a fondo el caso; si se evidencia irregularidades, pediremos la sanción de las
empresas y de los responsables de la distribución del desayuno escolar. La Alcaldía
debe asumir responsabilidad”.6
La alimentación soberana tiene un solo objetivo: Fortalecer y coordinación de la
Alimentación Complementaria Escolar con los Gobiernos Autónomos: Departamental,
Municipal y Autonomías Indígenas Originarias Campesinas, para su adecuada
aplicación no solo en el marco del desayuno escolar si no también a otros niveles tales
como alimentación meridiana y reforzar con otro tipo de alimentos a los estudiantes de
los turnos de la tarde y nocturno.
Y es de vital importancia la alimentación complementaria en las escuelas de los infantes,
más aún cuando Bolivia está al rescate de las prácticas alimenticias en base al amaranto,
la quinua, pitos de cañahua, de cebada entre una infinidad de productos que contienen
gran variedad de cualidades para garantizar una adecuada nutrición y que los fortalezcan
físicamente y sobretodo fortalecer el sistema nervioso, así de esta forma prever futuros
casos de desnutrición y agotamiento mental, donde estos estudiantes estén aptos en su
desarrollo cognitivo para proseguir su formación superior.7
Empero, esa labor estaría incompleta si es que el Gobierno Central mediante sus
Órganos Ejecutivos, librara la batalla “a solas” por cuanto se requiere el concurso de las
máximas autoridades nacionales, departamentales, municipales, de salud, educación,
producción y organizaciones sociales.
Sólo con el concurso de estas instituciones se elaborara una norma jurídica para
garantizar una apropiada Alimentación Complementaria Escolar de tal forma que se esté
5 La Razón: Denuncian la intoxicación de 82 alumnos por el desayuno escolar, Por: Freddy Choque / Sociedad, La Paz, 22 de agosto de 2014. 6 Declaración del presidente de la junta escolar de La Paz Franklin Gutiérrez. En Ibídem. 7 National Food Service Management Institute: Nutrición y desarrollo cognitive, Revista Nº 1, Universidad de Misisipi, 2010.
5
respetando y ejecutando la jerarquía soberana alimentaria, y sea esta ejecutada por los
demás niveles de la administración autonómica territorial para su funcionalidad
multisectorial.
A diez años de la aprobación del documento de las directrices voluntarias, es necesario
evaluar el rol desempeñado en el Estado Plurinacional de Bolivia y específicamente en
lo referente a la directriz voluntaria, lo cual es indisoluble a los procesos políticos
internos que inciden en las políticas públicas y demás mecanismos que efectivizan un
goce idóneo del Derecho a la Alimentación.
Para concebir con los fines de la presente investigación, se mantiene el análisis de la
normativa boliviana, y asimismo se incluyen algunas nociones introductorias y
necesarias (seguridad y soberanía alimentaria).
Asimismo se realiza un análisis comparativo y se concluyen con una aproximación a las
categorías de exigibilidad y justiciabilidad como un enlace que abrirá paso a la tercera y
última parte de la investigación.
Metodológicamente se toma el segundo objetivo específico como unidad de análisis,
comparando la normativa boliviana con las leyes en materia de ACE de dos países
suramericanos (Brasil y Paraguay), igualmente se toma en cuenta la facultad legislativa
que tienen los niveles departamentales de Bolivia y también se realiza una revisión de
las Leyes Departamentales de Tarija y Santa Cruz.
En base a los fundamentos expuestos se hace muy necesaria una ley general que regule y
determine los alcances de la competencia, responsabilidades y obligaciones en materia
de seguridad y soberanía alimentaria, en el contexto de la construcción de los
paradigmas que implica la misma dentro de la Educación.
1. DELIMITACIÓN DEL TEMA DE MONOGRAFÍA
1.1. Delimitación Temática
El presente estudio se encuentra enmarcado en el seguimiento de Políticas Públicas,
circunscrito a los derechos del Área del Derecho Social, Derecho Alimentario para
garantizar la nutrición y desarrollo cognitivo en la educación.
6
1.2. Delimitación Espacial
La presente investigación será desarrollada dentro de los límites jurisdiccionales del
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz del departamento de La Paz, por ser uno de
los ejes sociales que contiene instituciones y demás organismos que tratan la materia,
además de estructurar los elementos esenciales para el estudio.
1.3. Delimitación Temporal
La elaboración de la presente monografía comprende el estudio desde los periodos de las
gestiones 2013 a 2014.
Asimismo se tomara referencia de Antecedentes y hechos históricos de relevancia para
con la problemática
2. BALANCE DE LA CUESTIÓN O MARCO TEÓRICO
2.1. MARCO TEÓRICO
2.1.1. El hecho social del hambre y de la desnutrición
Más allá del debate político en la opinión pública acerca de los alcances del problema de
la malnutrición y del fenómeno mismo de las muertes por hambre y desnutrición, es
preciso delimitar algunas premisas básicas de la situación.
Los principales problemas sociales a los cuales nos referimos como violaciones al
derecho alimentario consisten, básicamente, en las cifras del padecimiento del hambre
hasta llegar a causar la muerte y de la malnutrición en la vida de los ciudadanos. Sobre
estos dos aspectos, existe un amplio debate acerca de las conclusiones estadísticas, de las
cifras definitivas, ya que se ven afectados, tanto por las metodologías utilizadas, como
por las premisas políticas de los académicos sociales o de los funcionarios
institucionales interesados. Sin embargo, a pesar de las discrepancias hay consenso sobre
los niveles preocupantes de la cuestión. Estas divergencias aumentan cuando se trata de
determinar las causas de la insatisfacción del derecho alimentario, las consecuencias
7
económicas y culturales y la responsabilidad de los diversos actores institucionales de la
vida social.8
2.1.2. El paradigma del “vivir bien” en el estado plurinacional de Bolivia
Para seguir un trayecto que implique no sólo un reconocimiento formal, sí no y por
sobre todo una aplicación efectiva del DHAA, no se puede soslayar un principio que rige
una cosmovisión ancestral y que en la actualidad goza inclusive de reconocimiento
constitucional; “el vivir bien”.
En principio se alza como una especie de contraparte al “vivir mejor” que representa una
carga ideológica altamente individualista, ocasionando un desinterés por el otro y
rayando en el egoísmo, al contrario de esto, el “vivir bien” representa un
desenvolvimiento en el que surge la preocupación, no sólo por el otro, sí no también por
lo que nos rodea, importando éste extremo un equilibrio con la naturaleza.
“Lo más importante no es el ser humano ni el dinero, sino la vida. El Vivir Bien apunta
a una vida sencilla que reduzca nuestra adicción al consumo y mantenga una
producción equilibrada sin arruinar el entorno. En este sentido, Vivir Bien es vivir en
comunidad, en hermandad, y especialmente en complementariedad, es una vida
comunitaria, armónica y autosuficiente. Vivir Bien significa complementarnos y
compartir sin competir, vivir en armonía entre las personas y con la naturaleza. Es la
base para la defensa de la naturaleza, de la vida misma y de la humanidad toda”.9
Éste paradigma implica que el reconocimiento de los DDHH por medio de la
Constitución (que crea la legalidad), se complementa con la legitimidad, un paso
fundamental para la realización de los derechos fundamentales y que incorpora un goce
de calidad como una especie de plus que si bien no llega a incluir los derechos en el
ámbito de la justiciabilidad, empero implica un reconocimiento colectivo que facilita la
materialización de la Directriz Voluntaria “Los Estados que hayan establecido el
derecho a una alimentación adecuada en sus sistemas legales deberían informar al
8 Banco Mundial (2006) respecto al debate en torno a los costos asociados al desarrollo en directa relación con la pobreza y la desnutrición. Sobre los aspectos geopolíticos del hambre y su relación directa en los conflictos internacionales actuales, ver un mapa
de la cuestión en: Acción contra el hambre (1999). 9MINISTERIO DE CULTURA, “Transiciones hacia el Vivir Bien” o la construcción de un nuevo proyecto político en el Estado Plurinacional de Bolivia [en línea]ARKONADA K. (Coordinador), Pág. 130, Diciembre del 2012, [fecha de consulta: 07 de julio del
2014].HUANACUNI Fernando; VII. Vivir Bien / buen vivirfilosofía, políticas, estrategias y experiencias regionales. Disponible
en:<www.minculturas.gob.bo>.
8
público en general de todos los derechos (el resaltado es nuestro)y vías de recurso
disponibles que puedan invocar.”10
2.1.3. Teoría jurídico-material de los derechos sociales
El término y, consiguientemente, el concepto del que parte esta investigación es el de
derechos fundamentales. Se prefiere esta expresión a la de derechos humanos que es un
término equívoco, vago, emotivo y abusivamente empleado, lo que aumenta el riesgo de
manipulación y la pérdida de fuerza y credibilidad. La noción de "derechos
fundamentales" es técnica y prácticamente más correcta y es acorde con la concepción
de los derechos, con el mínimo o el núcleo de certeza por el que los derechos son la
traducción normativa histórica de aspiraciones morales de las personas y elementos
legitimadores del sistema político y jurídico del Estado de Derecho. Concretamente, los
derechos sociales son derechos económicos, "derechos sociales" y "derechos culturales"
fundamentales. Por tanto, la expresión generalmente utilizada de "derechos sociales"
incluye tres categorías de derechos susceptibles de tener un tratamiento jurídico
particular.
2.1.4. Visión del estado social y democrático de derecho
Es necesario recordar la transición que sigue ésta visión partiendo de un Estado de
Derecho que reconoce fundamentalmente derechos civiles y políticos hacia un Estado
social de derecho que se define como aquel que acepta e incorpora al orden jurídico, a
partir de la propia Constitución, derechos sociales fundamentales junto a los clásicos
derechos políticos y civiles. Se habla de derechos de segunda generación y más adelante
se vendrán a complementar aún con los de tercera generación.11
La característica de los derechos sociales es que no plantean, como las libertades civiles
y políticas, derechos negativos de defensa, sino fundan derechos de prestaciones a cargo
del Estado.
10 Directrices Voluntarias para el Derecho a la Alimentación [en línea]. Aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127º período de
sesiones, noviembre de 2004. Disponible en:
<http://www.fao.org/fileadmin/templates/righttofood/documents/RTF_publications/ES/RightToFood_Guidelines_ES.pdf> 11VILLAR L.Estado de derecho y Estado social de derecho [en línea]. Revista Derecho del Estado. 2007 [fecha de consulta: 30 de
junio del 2014]Nro. 20, Pág. 82. Disponible en:<https://www.google.com.bo/searchDialnet-
EstadoDeDerechoYEstadoSocialDeDerecho-3400539(2).pdf-Adobe Reader>
9
Sin embargo, es importante reconocer aún un tercer escaño que representa un Estado
Social y Democrático de Derecho, el cual presenta cuatro elementos clave: una res
pública que ha roto el tipo de reino dinástico con un republicanismo democrático; una
ley fundamental que legitima y limita el poder estatal, la Constitución, creada
normalmente por una asamblea constituyente que reclama una prioridad frente a otras
leyes; una estructura basada en la división de poderes y un catálogo de derechos
fundamentales (el resaltado es nuestro).12
Es dentro de éste ámbito que la Constitución
Política del Estado Plurinacional de Bolivia, en efecto representa la objetivación de la
transición hacia un Estado Social y Democrático de Derecho, en el cual se reconocen no
solamente los Derechos Civiles y Políticos, sí no también los derechos sociales y más
aun configurando un espacio de apertura para la positivización de los DDHH
transformándolos a través del reconocimiento constitucional en Derechos
Fundamentales, lo cual constituye un paso esencial para su justiciabilidad.
2.2. MARCO HISTÓRICO
2.2.1. Historia del derecho Alimentario
El Derecho alimentario es una rama del Derecho relativamente reciente, aunque en la
historia existen numerosos ejemplos de intervención de las autoridades con el objeto de
proteger a los ciudadanos en materia de alimentación e higiene. Uno de los más antiguos
se encuentra en el Código Babilónico de Hammurabi en virtud del cual se sancionaban,
hace unos 4.000 años, las adulteraciones alimentarias. En la edad media existían ya
disposiciones específicas en Europa para evitar el fraude de panaderos y de cerveceros:
la ley Assisa panis et cervisiæ les protegía de posibles abusos.
En los siglos sucesivos y hasta el siglo XVIII existieron pocas iniciativas para la defensa
del consumidor y no fue hasta llegado comienzos del siglo XIX cuando en diferentes
países de Europa se sintió la necesidad de regular el proceso de distribución de
alimentos. Se puede ver claramente que, hasta la llegada del siglo XX, no se empezó a
12BASTIDAS P. El modelo constitucional del Estado Social y democrático de derecho, sus desafíos y la constitucionalización del
proceso. [en línea] ISSN 1909-5759. Bogotá Colombia.[fecha de consulta: 03 de julio del 2014]. Nro.7.p. 50. Disponible en:
<https://www.google.com.bo/search?q=Dialnet-ElModeloConstitucionalDel EstadoSocialYDemocráticoD-3293414(2).pdf-Adobe Reader>
10
tener en cuenta la calidad de la cadena de distribución de alimentos.13
En este contexto,
el 16 de octubre de 1945, en una conferencia celebrada en Quebec se fundó la FAO.
Los incidentes ocurridos en Europa tales como la crisis alimentaria de las vacas locas
han llevado a concienciar a las autoridades competentes en la adopción de medidas tales
como las relativas a la trazabilidad de los alimentos, etc. No obstante, existen otros retos
como son la regulación de los alimentos transgénicos, la reglamentación de la publicidad
engañosa y de la desleal.
Hoy en día el Derecho alimentario se enseña en universidades de todo el mundo,
considerándosele en muchos casos como una asignatura de la carrera de Derecho o se
integra en cursos de postgrado en otras especialidades (veterinaria, ciencias
agropecuarias, etc.).
2.3. MARCO CONCEPTUAL
I. Alimentista o alimentario
El que tiene derecho a alimentos.14
II. Alimentos
Los alimentos comprenden lo necesario para atender a la subsistencia,
habitación, vestido, asistencia médica, educación e instrucción del alimentado, y
su cuantía ha de ser proporcionada a la condición económica del alimentador;
cuando hay desacuerdo, corresponde al juez su fijación. Es requisito para la
obtención de alimentos que quien ha de recibirlos acredite que le faltan medios
para alimentarse y que no le es posible adquirirlos con su trabajo.15
III. Accesión
Además de sus significados etimológicos de acción y efecto de acceder, de
consentir en lo que otro solicita y quiere.16
IV. Derecho alimentario
13 Dr. J. Madrid Moreno: "Higiene de los Alimentos y Bebidas", 1914 14 Osorio, Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, Ed. Astrea, buenos Aires, 2009. p. 65. 15 Ibídem. 16 Ibídem, p. 19.
11
El Derecho alimentario es la rama del Derecho sanitario que regula la industria
alimentaria, surgida como defensa contra las adulteraciones y fraudes
alimentarios. Su área de actuación se extiende desde la producción hasta el
consumo de alimentos.
Con el tiempo ha ido ampliando su radio de acción a la regulación de la
protección del consumidor ante la aparición de nuevos riesgos, como son: la
regulación de los organismos genéticamente manipulados, de los alimentos de
producción ecológica y de la aplicación de la biotecnología en la alimentación.
El objetivo primordial de estas normativas es mantener dentro de los límites
aceptables de la higiene y la seguridad, tanto la producción como la
comercialización de los alimentos.
V. Derecho a la alimentación
Es uno de los derechos humanos reconocido en el Art. 25 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y ratificado en el Art. 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ambos contenidos
dentro de la Carta Internacional de Derechos Humanos.
VI. Derecho Natural
Conjunto de normas reguladoras de la conducta humana, justas, eternas e
inmutables. El concepto del Derecho Natural es opuesto al de Derecho positivo
(v.) o vigente, imperfecto, temporal y cambiante.17
VII. Soberanía alimentaria
La soberanía alimentaria es la facultad de cada pueblo para definir sus propias
políticas agrarias y alimentarias de acuerdo a objetivos de desarrollo sostenible y
seguridad alimentaria. Ello implica la protección del mercado doméstico contra
los productos excedentarios que se venden más baratos en el mercado
internacional, y contra la práctica del dumping (venta por debajo de los costos de
producción).
2.4. MARCO JURÍDICO
2.4.1. Constitución Política del Estado
17 Ibídem, p. 308.
12
Artículo 13.
I. Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales,
interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de
promoverlos, protegerlos y respetarlos.
II. Los derechos que proclama esta Constitución no serán entendidos como
negación de otros derechos no enunciados.
III. La clasificación de los derechos establecida en esta Constitución no determina
jerarquía alguna ni superioridad de unos derechos sobre otros.
IV. Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa
Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación
en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y
deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con
los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia.
Artículo 14.
III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación
alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta
Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.
Artículo 16.
I. Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentación.
II. El Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad alimentaria, a través de
una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda la población.
Artículo 47.
III. El Estado protegerá, fomentará y fortalecerá las formas comunitarias de
producción.
Artículo 60.
Es deber del Estado, la sociedad y la familia garantizar la prioridad del interés superior
de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos, la
primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la
atención de los servicios públicos y privados, y el acceso a una administración de
justicia pronta, oportuna y con asistencia de personal especializado.
13
Artículo 77.
I. La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad
financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla,
garantizarla y gestionarla.
Artículo 80.
I. La educación tendrá como objetivo la formación integral de las personas y el
fortalecimiento de la conciencia social crítica en la vida y para la vida. La
educación estará orientada a la formación individual y colectiva; al desarrollo de
competencias, aptitudes y habilidades físicas e intelectuales que vincule la teoría
con la práctica productiva; a la conservación y protección del medio ambiente, la
biodiversidad y el territorio para el vivir bien. Su regulación y cumplimiento
serán establecidos por la ley.
Artículo 306.
I. El modelo económico boliviano es plural y está orientado a mejorar la calidad de
vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos.
Artículo 313.
Para eliminar la pobreza y la exclusión social y económica, para el logro del vivir bien
en sus múltiples dimensiones, la organización económica boliviana establece los
siguientes propósitos:
1. Generación del producto social en el marco del respeto de los derechos
individuales, así como de los derechos de los pueblos y las naciones.
3. La reducción de las desigualdades de acceso a los recursos productivos.
Artículo 320
V. Las políticas públicas promocionarán el consumo interno de productos hechos en
Bolivia.
3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
De acuerdo a las informes elaboradas por la FAO El problema del hambre ha sido y es
un tema que se encuentran, “esencialmente en la esfera política y en la imposición de un
sistema económico, político y social capitalista que se sustenta en dos columnas
14
esenciales, la propiedad privada de los medios de producción y la sobreexplotación de
los recursos naturales y humanos como medio eficaz de ganancias rápidas. 18
Por ese motivo es que hay modificaciones en la filosofía del Derecho Humano a la
Alimentación y en su conceptualización mientras transcurre el tiempo, ya en los años
`70 se vino promocionando y desarrollando acciones bajo una perspectiva de
condiciones mínimas de vida aceptables, por lo que se tradujo bajo el concepto de
seguridad alimentaria que significa "Cuando todas las personas tienen en todo momento
acceso físico, social y económico a los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que
satisfagan sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una
vida sana y activa”
La soberanía alimentaria es un concepto que fue introducido con mayor relevancia
en 1996 por Vía Campesina en Roma, con motivo de la Cumbre Mundial de la
Alimentación de laOrganización para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Se
entiende como la "Cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico,
social y económico a los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfagan sus
necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida sana y
activa”, pero también la soberanía alimentaria tiene 3 características la producción,
distribución y acceso equitativo de los alimentos.
Es en ese entendido que en la Constitución Política del Estado después el mismo refiere
en su artículo 16 parágrafo I.- “que toda persona tiene derecho al agua y a la
alimentación”, parágrafo segundo “El estado tiene la obligación de garantizar la
seguridad alimentaria, a través de una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda
la población”.
Pero va más allá en la conceptualización, ya que en la LEY DE REVOLUCIÓN
PRODUCTIVA COMUNITARIA AGROPECUARIA, Ley Nº 144 de 26 de junio de
2011, introduce en el artículo 6. (PRINCIPIOS) numeral 7. “Alimentación Adecuada. Es
el acceso permanente a una alimentación saludable y suficiente para la población, sin
discriminación ni distinción de clase social, credo religioso, opción política, género y
generacional. Así también en el numeral 8. Soberanía Alimentaria. Que dice “el pueblo
boliviano a través del Estado Plurinacional, define e implementa sus políticas y
18 ANAMURI: Soberanía alimentaria y seguridad alimentaria ¿conceptos complementarios?, Niemeyer Almeida filho, Vera Scholz,
2005.
15
estrategias destinadas a la producción, acopio, transformación, conservación,
almacenamiento, transporte, distribución, comercialización, consumo e intercambio de
alimentos.
En la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo integral para Vivir Bien, Ley Nº 300,
de 15 de octubre de 2012, esta ley tiene por objeto establecer la visión y los fundamentos
del desarrollo integral en armonía y equilibrio para vivir bien, y en su Artículo 6
numeral 2). Conceptualiza el “saber alimentarse” de la siguiente manera “vivir bien, es
alimentarse con calidad y productos naturales, saber combinar las comidas y bebidas
adecuadas a partir de las estaciones del año, respetando los ayunos y ofrendando
alimentos a la Madre tierra”.
Por lo expuesto, en base a estos tres conceptos encierran las políticas de Estado en el
marco del Derecho Humano a la Alimentación Adecuada, es necesario plantearse el
siguiente problema:
¿ES NECESARIA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN MECANISMO JURÍDICO
PARA REGULAR EL CONTEXTO JURÍDICO Y POLÍTICO ACTUAL
EMERGENTE DE LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL
ESTADO Y LA VIGENCIA DE UNA NUEVA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL,
LEGISLATIVA, JURÍDICA Y ADMINISTRATIVA EN TODO EL TERRITORIO
NACIONAL PARA GARANTIZAR LA EFICACIA DE LA ALIMENTACION
COMPLEMENTARIA ESCOLAR?
Con base al análisis y toda vez que se ha identificado la problemática en materia
seguridad alimentaria, es también necesario establecer las siguientes problematizaciones:
¿Sera importante identificar una base constitucional amplia para el
reconocimiento y sobre todo para la configuración de una vía que permita la
materialización de los derechos reconocidos constitucionalmente?
¿Sera que las características de los derechos sociales no plantean, como las
libertades civiles y políticas, derechos negativos de defensa, sino fundan
derechos de prestaciones a cargo del Estado?
16
¿Sera que el Estado a todo ser humano garantías y el reconocimiento expreso del
goce de sus derechos y garantías reconocidos constitucionalmente?
¿Sera que el Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad alimentaria, a
través de una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda la población?
¿Sera que el Estado, promueve políticas públicas orientadas a mejorar la calidad
de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito a los servicios por parte de la
población?
¿Sera que la malnutrición de la población es preocupación y énfasis del estado en
el control de la comercialización de alimentos que dañan la salud humana?
4. OBJETIVOS
4.1. Objetivo General
El objetivo del presente estudio es proponer un Proyecto de Ley que regule la
distribución permanente y obligatoria, provisión, calidad nutricional e inocuidad
de la Alimentación Complementaria Escolar de las y los estudiantes del Sistema
Educativo Plurinacional para que contribuya progresivamente al rendimiento
escolar y promueva la permanencia de los mismos.
4.2. Objetivos Específicos
Determinar las características del Derecho a la Alimentación
Determinar si la Alimentación Complementaria Escolar es parte inherente del
Derecho a la Alimentación.
Determinar las capacidades que el Estado tiene para asumir la obligación de
garantizar la seguridad alimentaria, a través de una alimentación sana, adecuada
y suficiente para toda la población.
17
Analizar las competencias autonómicas del Estado Plurinacional y demostrar si
son un impedimento o un beneficio para el ejercicio del Derecho a la
Alimentación.
5. ESTRATEGIA METODÓLOGICA.
5.1. MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN
5.1.1. Método General
5.1.1.1. Método Deductivo
Según el Dr. Flavio OROSCO LOZA es una forma de razonamiento que consiste en ir
de verdades generales y universales, para llegar a conclusiones particulares o parciales.
El razonamiento deductivo funda su validez en las leyes formales del pensamiento o
leyes lógicas; como también en los grandes principios o axiomas del ser.
Por lo tanto la presente investigación se tuvo el método deductivo que permitió
comprender la importancia de la proyección de un “PROYECTO DE LEY DE
UNIVERSALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN ALIMENTARIA Y LA
ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA ESCOLAR”, en Bolivia para irnos aun
caso concreto que fue el Proceso de Saneamiento que tuvo la Ciudad de La Paz en la
Provincia Murillo
5.1.2. Métodos Específicos
Para el desarrollo del presente tema y su respectiva investigación científica dentro de
una determinada rama que no se le dio la importancia que se requería tomando en cuenta
que la misma en la actualidad ocupa un lugar muy importante para el mismo se
requirieron métodos específico y especializados y que a su vez expresaran la
importancia en la aplicación de la misma.
18
Dada la prioridad de la presente tesis se adoptaron los siguientes métodos:
5.1.2.1. Método Descriptivo
Permitió realizar una descripción más específica de la condición actual de la Seguridad y
Soberanía Alimentaria.
5.1.2.2. Método Analítico
Tras al haberse realizado el análisis de la soberanía y seguridad alimentaria objetó de
estudio y la recolección de datos, informes y demás información recabada tanto en
Gabinete como en campo, los mismos fueron sometidos a un proceso de análisis
5.1.2.3. Método Teleológico
Dada la finalidad de encontrar el interés jurídicamente protegido, permitió determinar el
interés que ha de proteger la norma jurídica propuesta, consistiendo la misma en
proteger, precautelar y hacer la Seguridad y Soberanía Alimentaria en el Departamento
de La Paz.
5.1.2.4. Métodos de las construcciones jurídicas
Este método nos permite la complementación, reformulación, modificación de
determinadas figuras jurídicas en la creación de innovadoras disposiciones normativas
que sirvan o ayuden a solucionar determinadas problemáticas y vacíos jurídicos
existentes; permitiéndonos asa darnos la estructura lógica dirigida a la construcción de
disposiciones legales (VARGAS ARTURO. Ob. Cit. Pág. 99.)
5.2. TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN.
5.2.1. Información bibliográfica
La revisión Bibliográfica depende fundamentalmente de la información que se colige del
material bibliográfico de consulta.
19
5.2.2. Información Documental
La investigación documental depende fundamentalmente de la información que se
recolecta para la consulta en documentos.
20
DESARROLLO DEL
DIAGNOSTICO DEL TEMA
21
CAPITULO I
1. ANTECEDENTES DEL DERECHO A LA
ALIMENTACIÓN
1.1. ORIGEN DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
A partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial, con la adopción de la Carta de
las Naciones Unidas en 1945 y, especialmente, la Declaración Universal de Derechos
Humanos (DUDH) en 1948, la posibilidad de que las personas pueden exigir el respeto
de ciertos derechos por parte del Estado dentro de cuya jurisdicción se encuentran allanó
el camino para el desarrollo de la normativa internacional de derechos humanos. Este
cuerpo de normas centra su atención en las personas y la protección de sus derechos y
libertades. En la actualidad existe un gran número de instrumentos de derechos humanos
adaptados a nivel regional e internacional.
Los tratados de derechos humanos constituyen una categoría especial de acuerdo
jurídico internacional. Los derechos humanos se centran en la dignidad inherente a todo
ser humano y la igualdad de todas las personas. Otra de las características especiales de
los tratados relativos a los derechos humanos es que las personas (y no otros Estados)
son titulares de esos derechos mientras que los principales titulares de las obligaciones
emanadas de esos derechos son los Estados Partes de esos tratados.
La DUDH fue el primer instrumento internacional en reconocer formalmente el derecho
humano a la alimentación en el marco del derecho a un nivel de vida adecuado (artículo
25).19
A partir de ahí, el derecho a la alimentación o algunos aspectos de este derecho se
ha ido incorporando a diversos instrumentos de derechos humanos vinculantes y no
vinculantes,20
tanto a nivel internacional como regional.
19 La Declaración Universal de Derechos Humanos, junto con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos forman lo que se conoce como la “Carta Internacional de Derechos
Humanos”. 20 Los instrumentos internacionales vinculantes - tratados, pactos, convenciones -imponen obligaciones jurídicas a los Estados que los han ratificado. Por lo tanto, obligan a los Estados Partes a garantizar la aplicación efectiva del acuerdo a nivel nacional. Los
instrumentos internacionales no vinculantes - declaraciones, recomendaciones, resoluciones - establecen directrices y principios e
imponen obligaciones morales a los Estados. A pesar de que no están obligados jurídicamente a cumplir sus disposiciones, los
Estados por lo general se esfuerzan por respetar, en la medida de lo posible, los instrumentos no vinculantes que se han
comprometido a implementar. De hecho, los instrumentos internacionales no vinculantes han contribuido significativamente al
desarrollo del derecho internacional público y, más específicamente, de las leyes en materia de derechos humanos. Asimismo, los instrumentos no vinculantes o algunas de sus disposiciones pueden alcanzar un “valor vinculante” a lo largo del tiempo como
consecuencia de la práctica de los Estados y la aceptación de dichas costumbres como ley (opinio jurís). Esta situación se da con
22
1.2. INSTRUMENTO QUE ABORDA EL DERECHO HUMANO A LA
ALIMENTACIÓN
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) es el
instrumento que aborda el derecho humano a la alimentación de manera más exhaustiva.
El PIDESC, que representa una codificación de la norma previa incluida en la DUDH,
entró en vigor en 1976, diez años después de que fuera ratificado. En junio de 2009 eran
160 los Estados21
que habían ratificado el Pacto, es decir, que están obligados
jurídicamente a cumplir sus disposiciones.
Existen otros instrumentos internacionales aplicables al derecho a la alimentación, entre
ellos algunos tratados internacionales de derechos humanos que abordan los derechos de
ciertas categorías de personas (por ejemplo, niños,22
mujeres,23
refugiados24
y personas
con discapacidades25
) y situaciones específicas como los conflictos armados.26
Asimismo, diversos instrumentos regionales de derechos humanos27
así como diversas
declaraciones internacionales y resoluciones de la ONU hacen referencia al derecho a la
alimentación.28
Algunos autores también sugieren que el derecho a la alimentación, o al
menos el derecho a estar protegido contra el hambre, es inherente al derecho
internacional consuetudinario.
Los instrumentos internacionales vinculantes mencionados anteriormente han sido
complementados con algunos instrumentos no vinculantes; éstos han contribuido de
manera significativa a una mejor comprensión e interpretación de lo que constituye el
algunas disposiciones de la DUDH que han tenido una aceptación tan generalizada que en la actualidad forman parte de la ley consuetudinaria internacional y, por ende, son vinculantes para todos los Estados. 21 Última actualización: 03 de Junio de 2009. Información disponible en:
http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3&chapter=4&lang=en 22 Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) de 1989. 23 Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de 1979. 24 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (de 1951) y los protocolos afines (de 1967). 25 Convención sobre el Derecho de las Personas con Discapacidad. La Convención entró en vigor en mayo de 2008. 26 La Convención de 1949 sobre la Protección de la Población Civil en Tiempos de Guerra, el artículo 54 del Protocolo adicional del
Pacto de Ginebra (Convención de 12 de agosto de 1949) aplicables para la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I) y los artículos 69 y 70 del Protocolo adicional del Pacto de Ginebra (Convención de 12 de agosto de
1949) aplicables para la protección de víctimas de los conflictos armados no internacionales (Protocolo II). 27 El Pacto Americano de Derechos Humanos (de 1978) y su Protocolo adicional en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales conocido como el “Protocolo de San Salvador” (de 1999), el Pacto Africano de Derechos Humanos y de los Pueblos (de
1986), y la Directiva de la Unión Europea que fija las normas mínimas para la acogida de personas que piden asilo. 28 Véase por ejemplo, la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición de 1974, la Declaración Mundial
sobre la Nutrición, aprobada en la Conferencia Internacional sobre la Nutrición en 1992, la Declaración de Roma sobre la Seguridad
Alimentaria Mundial de 1966, la Resolución 2004/19 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2004 y las Directrices
Voluntarias de la FAO en apoyo a la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (Directrices Voluntarias de la FAO), adoptadas en el 127.º período de sesiones del Consejo de la FAO, en
noviembre de 2004.
23
derecho a la alimentación y las obligaciones a las que están sujetos los Estados. Este es
el caso en particular de los instrumentos desarrollados por la FAO, la Comisión de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas (en 2006 pasó a ser el Consejo de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas29
) y el CESCR (Comité de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales).
1.3. OBSERVACIÓN GENERAL 12
En 1999, el CESCR adoptó la Observación General (OG) 12 sobre el derecho a una
alimentación adecuada. La OG 12 afirma que el derecho a una alimentación adecuada se
realiza “cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene
acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios
para obtenerla”. La OG 12 también presenta una reseña explicativa del contenido
normativo de este derecho, las obligaciones de los Estados y su aplicación a nivel
nacional. A pesar de que las Observaciones Generales del CESCR no son jurídicamente
vinculantes, ofrecen una interpretación muy autorizada de los derechos contenidos en el
PIDESC y, por lo general, son acatadas y respetadas por los Estados Partes.30
En 2000, la Comisión de Derechos Humanos de la ONU nombró un Relator Especial
sobre el derecho a la alimentación.31
Basándose en la OG 12, el Relator Especial ha
centrado su labor en esclarecer el contenido del derecho a la alimentación en mayor
profundidad y dar sentido a las obligaciones de los gobiernos respecto a este derecho.32
1.4. DIRECTRICES SOBRE EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
En 2004, el Consejo de la FAO aprobó las Directrices Voluntarias en apoyo de la
realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la
seguridad alimentaria nacional (las llamadas “Directrices sobre el Derecho a la
Alimentación”). Las Directrices ofrecen recomendaciones de iniciativas que deben
adoptarse en el plano nacional para la creación de un entorno favorable que permita a las
personas alimentarse con dignidad, y para el establecimiento de redes de seguridad
29 La Comisión fue reemplazada en 2006 por el Consejo de Derechos Humanos, creado a partir de la Resolución 60/251 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (véase A/RES/60/251 del 15 de marzo de 2006). 30 Véase Naciones Unidas. 1999 y Villán Durán, C. 2000. 31 El Relator Especial forma parte de los mecanismos de procedimientos especiales establecidos por la Comisión que constan de
grupos de trabajo, relatores especiales, representantes o especialistas nombrados por la Comisión para investigar y abordar cualquier
violación cometida en un país en determinadas áreas temáticas de los derechos humanos. Para más información sobre los
procedimientos especiales, véase http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/index.htm 32 Los informes del Relator Especial tratan de varios temas del derecho a la alimentación en detalle. Los informes pueden consultarse
en: http://www2.ohchr.org/english/issues/food/index.htm
24
destinadas a aquellas personas que no tienen la capacidad de hacerlo. Las Directrices
invitan a los Estados a incorporarlas en sus leyes internas, estrategias, políticas y
programas al objeto de dar plena efectividad al derecho a la alimentación en el ámbito
nacional.33
1.5. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y PARTICIPATIVA Y DEL
PLURALISMO POLÍTICO Y EL FORTALECIMIENTO DEL ESTADO
DE DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
Hay que tener en cuenta que la promoción de la democracia representativa y
participativa y del pluralismo político y el fortalecimiento del Estado de Derecho son
aspectos que están también vinculados estrechamente a la alimentación. Como plantea
Amartya Sen en uno de sus ensayos “en la terrible historia del hambre en el mundo,
ningún país dotado de un gobierno democrático y una prensa más o menos libre ha
sufrido hambrunas de grandes proporciones”[...].34
Si bien ningún gobernante
democrático sufre el hambre en carne propia, la democracia extiende, de hecho, los
efectos del hambre a los grupos de poder y a los líderes políticos”.35
En este sentido,
toda acción dirigida a promover los derechos civiles y políticos en el sistema legal de un
país y su cumplimiento efectivo, constituye un avance fundamental en la lucha contra el
hambre.36
Entre otras razones, el escaso éxito e interés por este Derecho se podría
achacar a dos aspectos:
El primero, porque subsistía la prioridad de los países occidentales hacia la
aplicación de los derechos civiles y políticos, y la de los países comunistas, ya en
decadencia, hacia los derechos económicos, sociales y culturales.
33 El valor de las Directrices sobre el Derecho a la Alimentación radica en que han permitido una aplicación menos teórica y más
práctica del concepto en términos de ofrecer apoyo a los gobiernos en la aplicación de este derecho. Las Directrices:
cubren todos los elementos necesarios de una estrategia y proceso legítimo de seguridad alimentaria;
promueven un marco de coordinación intersectorial de las acciones emprendidas por entidades gubernamentales pertinentes;
reflejan los principios de los derechos humanos en recomendaciones de medidas;
establecen una base para la promoción de políticas y programas más equitativos. 34 Las más notables hambrunas han tenido lugar en territorios colonizados y gobernados por autoridades
imperialistas extranjeras (India antes de la independencia); en dictaduras militares de corte moderno bajo el control de potentados autoritarios (Etiopía o Sudán); o en regímenes de partido único que no toleraban
la disidencia política (Unión soviética en los años 30 y la China de la revolución cultural, en ambos casos
los muertos alcanzaron decenas de millones) (Sen, A. 2001). 35 Sen, A. (2001). Las teorías del desarrollo en el siglo XXI, Leviatán, No.84, pp 1:15 36 La primera Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, proclama que "todos los hombres, mujeres y niños tienen el derecho
inalienable a no padecer de hambre y malnutrición, a fin de poder desarrollarse plenamente y conservar sus facultades físicas y mentales”. Posteriormente, en la Convención de los Derechos del Niño de 1989, ratificada por 193 países, se plantean en los artículos
24 y 27 obligaciones relativas a la nutrición y sustento alimenticio de los niños y niñas.
25
El segundo, porque en la década de los 70 surge la seguridad alimentaria como
disciplina, ante la preocupación internacional de la escasez generalizada de
alimentos por la crisis del petróleo y el incremento de la población mundial. En
aquella época el concepto “aplicado en la práctica” de seguridad alimentaria
estaba centrado en la producción y disponibilidad alimentaria a nivel global y
nacional y no en el derecho a la alimentación. La Seguridad Alimentaria se
definía entonces como “disponibilidad en todo momento en el mercado mundial
de suministros de alimentos básicos para sostener el consumo creciente y
contrarrestar las fluctuaciones en producción y precios”.37
Sin embargo, en los años 80 y 90 se dan dos hitos importantes que claramente
repercuten en replantearse el enfoque de derechos en relación con la situación de la
alimentación en el mundo:
En la década de los ochenta, el concepto de seguridad alimentaria evoluciona a
raíz de los resultados de la revolución verde38
y las consecuencias de las
hambrunas africanas. Amartya Sen plantea que las “titularidades o derechos” que
las personas pueden utilizar son determinantes para satisfacer sus necesidades
alimentarias. Sen lo define como titularidades o “Entitlements”, para definir el
derecho o dominio sobre los recursos, los cuales, a su vez, dan control sobre los
alimentos o los cuales pueden intercambiarse por alimento (Sen, 1981). A partir
de estos planteamientos el reto en la lucha contra el hambre pasa a ser el de
conseguir la seguridad alimentaria familiar a través de los medios de vida
disponibles (y no tanto la nacional o global a través del suministro alimentario).
La Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996 en la que se adquiere el
compromiso de reducir a la mitad el número de personas desnutridas antes de
2015, plantea un objetivo clave en relación con el Derecho a la Alimentación
(Objetivo 7.4), el de “esclarecer el contenido del derecho a una alimentación
suficiente y del derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre [...], y
prestar especial atención a la aplicación y la realización plena y progresiva de
este derecho como medio de conseguir la seguridad alimentaria para todos”.
1.6. EL DERECHO ALIMENTARIO EN BOLIVIA
37 Conferencia Mundial de la Alimentación, FAO 1974. 38 La revolución verde incidió de manera decisiva en que la riqueza creciera más en las zonas más favorecidas, lo que contribuyó a
incrementar la desigualdad en los ingresos.
26
Anteriormente se carecían de políticas gubernamentales para garantizar el derecho
alimentario en Bolivia, sin embargo desde la promulgación de la nueva constitución
política del Estado Plurinacional el 07 de febrero de 2009, se consagra y se garantiza
este derecho, como la de generar políticas desde el nivel central de Gobierno, tal cual lo
expresa el Articulo 16, el cual entre sus partes más importantes refiere que “Toda
persona tiene derecho al agua y a la alimentación”, y que “El Estado tiene la obligación
de garantizar la seguridad alimentaria a través de una alimentación sana, adecuada y
suficiente para toda la población
Al respecto esto es importante para la nutrición, una buena alimentación ayudara a su
crecimiento, y a tener buena salud. Es importante que ellos conozcan las propiedades de
cada uno de los alimentos.
27
CAPITULO II
2. DERECHO A LA ALIMENTACIÓN Y SOBERANIA
ALIMENTARIA
Antes de comenzar a tratar las implicancias del derecho a la alimentación es imperioso
considerar los derechos sociales y derechos fundamentales, con lo que comenzaremos el
presente capitulo antes de entrar en materia del derecho a la alimentación y soberaia
alimentaria.
2.1. LOS DERECHOS SOCIALES Y EL PRINCIPIO DE IGUALDAD
SUSTANCIAL
2.1.1. Los derechos fundamentales y los derechos sociales
El reconocimiento de los derechos humanos o fundamentales en el constitucionalismo de
finales del XVIII representa la traslación al Derecho positivo de la teoría de los derechos
naturales elaborada por el iusnaturalismo racionalista desde comienzos del siglo
precedente: su objeto o finalidad, sus titulares y su contenido resultan coincidentes. El
objetivo era en ambos casos preservar ciertos valores o bienes morales que se
consideraban innatos, inalienables y universales, como la vida, la propiedad y la
libertad.39
Los titulares o, mejor dicho, el titular resultaba ser también el mismo sujeto
abstracto y racional, el hombre autónomo e independiente portador de los derechos
naturales, que en su calidad de ciudadano y guiado sólo por su interés40
concluía con
otros sujetos iguales un contrato social que daba vida artificial a las instituciones, y que
en calidad de propietario y movido asimismo sólo por el interés pactaba sucesivos
negocios jurídicos de acuerdo con unas reglas formales fijas y seguras, sin que fuera
relevante la condición social de quienes negociasen ni qué cosas se intercambiaran.41
Finalmente, el contenido, aquello que representa la cara obligacional que acompaña a
todo derecho, era también común y muy sencillo: lograr la garantía del ámbito de
inmunidad necesario para la preservación de la propia vida y propiedad y para el
ejercicio de la libertad en lo público y en lo privado; por tanto, el Estado debería de ser
tan extenso como fuera imprescindible para asegurar dicha inmunidad frente a los demás
39 J. LOCKE, Ensayo sobre el gobierno civil, trad. de A. Lázaro, Aguilar, Madrid, cap. XI. 40 N. BOBBIO, "El modelo iusnaturalisla", en Estudios de Historia de la Filosofía: de Hobbes a Gramscí, trad. de J.C. Bayón,
Debate, Madrid, 1985, p. 95 y s. 41 P. BARCEUONA, Formazione e sviluppo del Diritto prívalo moderno, Jovene, Napoli, 1993, p. 48 y s.
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individuos y tan limitado como fuese preciso para no convertirse él mismo en una
amenaza de los derechos.42
Este punto de partida daría lugar a una concepción de los derechos fundamentales y del
propio Estado que, con algunos matices, puede decirse que sigue siendo nuestra
concepción de los derechos y del Estado. Creo que puede resumirse en estos dos lemas:
supremacía constitucional y artificialidad o instrumentalidad de las instituciones
políticas. La supremacía constitucional significa que los derechos operan "como si"
encarnasen decisiones superiores a cualesquiera órganos estatales, incluido el legislador,
y, por tanto, como si emanasen de un poder constituyente o soberano al que todas las
autoridades e instituciones deben someterse;43
de ahí que los derechos no sean
negociables o que en una democracia representen "triunfos frente a la mayoría".44
A su
vez, la artificialidad de las instituciones significa que, en realidad, éstas carecen de fines
propios y existen sólo para salvaguardar las libertades y la seguridad que necesariamente
ha de acompañarla,45
por lo que, en consecuencia, toda limitación de la libertad ha de
justificarse racionalmente, no en cualquier idea particular acerca de lo virtuso o de lo
justo, sino precisamente en la mejor preservación de los derechos.46
Consecuencia de lo anterior habría de ser un régimen jurídico característico del
constitucionalismo norteamericano y que en Europa ha terminado imponiéndose tras
costosa evolución.47
Al igual que en Latinoamérica. Creo que sus dos ejes
fundamentales son la fuerte limitación de la libertad política del legislador y una tutela
jurisdiccional estricta y rigurosa. Los derechos fundamentales se conciben, en efecto,
mucho más como una cuestión de justicia que de política; las concepciones de la
mayoría pueden proyectarse sobre el ámbito protegido por las libertades, pero de forma
muy restringida y siempre vigiladas por el control jurisdiccional. Cualquiera que sean las
circunstancias políticas y las razones de Estado, ese control garantiza, cuando menos, lo
que hoy llaman algunas Constituciones el "contenido esencial" de los derechos, así como
42 Como escribe todavía C. Schmitt, "los derechos fundamentales en sentido propio son, esencialmente, derechos del hombre
individual libre y, por cierto, derechos que él tiene frente al Estado", Teoría de la Constitución (1927), Trad. de F. Avala, Alianza, Madrid, 1982, p. 170. 43 En palabras de F. Rubio, "si se parte de lo idea de la soberanía popular o, si se quiere, de la ¡dea de poder constituyente, para
subrayar el carácter germinal, no sólo en el tiempo, que es lo de menos, sino sobre todo, en el orden lógico, de este poder, la incardinoción de la Constitución de los derechos ciudadanos y de los deberes del poder, o lo que es b mismo, la afirmación de la
Constitución como fuente del Derecho, adquiere una firmeza granítica", "La Constitución como fuente del Derecho, en La
Constitución española y las fuentes del Derecho, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979, vol. I, p. 59; hoy recogido en La forma del poder, C.E.C., Madrid, 1993. 44 R. Dworkin: Los derechos en serio (1977), trad. de M. Guastavino, Ariel, Barcelona, 1984, en particular p. 276 y s. 45 J.S. Mili, Sobre la libertad (1859), trad. de J. Sainz Pulido, Orbis, Barcelona, 1985. 46 Por eso, decía la Declaración de 1789, "el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene más límites que los que
aseguran a los demás miembros de la sociedad el goce de estos mismos derechos" (art. 4). 47 R.L. Blanco Valdés, El valor de la Constitución, Alianza, Madrid, 1994.
29
un examen preciso de la justificación, racionalidad y proporcionalidad de toda medida
limitadora. En suma, siempre una protección mínima del derecho y nunca una limitación
innecesaria o no justificada podrían ser los lemas del sistema de derechos fundamentales
en el marco constitucional.48
Pues bien, la cuestión que corresponde plantear es si esta concepción de los derechos
fundamentales resulta apta o aplicable a todo un conjunto de derechos que actualmente
se hallan recogidos en las Constituciones y en las Declaraciones internacionales, pero
que no presentan la fisonomía de los primeros derechos fundamentales incorporados por
el constitucionalismo de finales del siglo XVIII: ni protegen bienes o valores que en
hipótesis puedan ser atribuidos al hombre al margen o con carácter previo a las
instituciones; ni su titular es el sujeto abstracto y racional, es decir, cualquier hombre
con independencia de su posición social y con independencia también del objeto
material protegido; ni, en fin, su contenido consiste tampoco en un mero respeto o
"abstención" por parte de los demás y, en particular, de las instituciones, sino que exigen
por parte de éstas una acción positiva que interfiere en el libre juego de los sujetos
privados. Estos son los llamados derechos económicos, sociales y culturales o, más
simplemente, los derechos sociales.
Parece existir coincidencia en que esta categoría, de uso corriente incluso en el lenguaje
del legislador, presenta unos contornos bastante dudosos o difuminado,49
y resulta
comprensible que así suceda pues, en palabras de Forsthoff, "lo social es un indefinibles
definiens".50
Los criterios que se suelen ofrecer para delimitar los perfiles de los
derechos sociales son tan variados como heterogéneos, dando lugar cada uno de ellos a
listas o elencos diferentes. Por ejemplo, y para comenzar por algún sitio, dice Burdeau
que "los derechos sociales son los derechos de los trabajadores en tanto que tales, los
derechos de clase y más precisamente de la clase obrera".51
En cambio, otros autores
prefieren un criterio material, de forma que los derechos económicos, sociales y
culturales incluirían justamente aquellos que están implicados en el ámbito de las
relaciones económicas o laborales, como el derecho de propiedad o la libertad de
industria y comercio,52
que de modo manifiesto no parecen ser derechos de los
48 Prieto Sanchfs, Luis: Estudios sobre derechos fundamentales, Debate, Madrid, 1990, p. 139 y s. 49 B. De Castro Cid: Los derechos económicos, sociales y culturales. Análisis a la luz de la teoría general de los derechos humanos, Universidad de León, 1993, p. 13 y s. 50 E. Forsthoff, "Problemas constitucionales del Estado social" (1961) en el volumen colectivo El Estado social, trad. de J. Puente
Egido, C.E.C., Madrid, 1986, p. 46. 51 G. Burdeau, Les libertes publiques, L.G.DJ., París, 1972, p. 370. 52 G. Peces-Barba, "Reflexiones sobre los derechos económicos, sociales y culturales", en Escritos sobre derechos fundamentales,
Eudema, Madrid, 1988, p. 200.
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trabajadores, sino más bien el obstáculo histórico a su realización. Asimismo, es muy
corriente identificar los derechos sociales con los derechos prestacionales, esto es, con
aquellos derechos que en lugar de satisfacerse mediante una abstención del sujeto
obligado, requieren por su parte una acción positiva que se traduce normalmente en la
prestación de algún bien o servicio,53
pero entonces dejarían de ser derechos sociales
algunos derechos típicos de los trabajadores, como la huelga y la libertad sindical, y
algunos otros de carácter económico, como la propiedad, mientras que se transformarían
en sociales algunas prestaciones que no constituyen una exigencia propia de la condición
de trabajador, como la asistencia letrada gratuita.54
Seguramente, la noción de derechos sociales haya de resultar irremediablemente
ambigua, imprecisa y carente de homogeneidad; quizás lo máximo que se pueda pedir
sea una caracterización meramente aproximativa y, eso sí, una identificación correcta de
los problemas de interpretación en verdad relevantes. Por eso, en primer lugar,
procederemos a enunciar una serie de rasgos o connotaciones que suelen estar presentes
cuando se usa la expresión "derechos sociales", para más tarde intentar dilucidar el
problema central que los mismos suscitan, al menos desde la perspectiva de la teoría de
los derechos y de la dogmática constitucional, que es su naturaleza prestacional. A mi
juicio, precisamente esta es la cuestión básica: si y en qué condiciones pueden
construirse posiciones subjetivas iusfundamentales de naturaleza prestacional.
2.2. LA ALIMENTACIÓN COMO DERECHOS FUNDAMENTALES
El derecho a la alimentación es un derecho fundamental. Lo es tanto porque satisface
necesidades básicas de los seres vivos, en este caso los seres humanos, sin lo cual no
podrían existir, como porque así lo reconocen diversos documentos jurídicos
fundamentales de derecho internacional, algunos de ellos también integrantes del
derecho boliviano. La afirmación anterior, pareciendo tan obvia, tiene implicaciones que
es necesario explicar. En primer lugar, conviene aclarar lo que desde un punto de vista
jurídico se entiende como derecho fundamental, por qué se le llama de ese modo y qué
tiene ese tipo de derechos que no tienen otros que no reciben esa denominación. La
53 C. Schmitt, Teoría de la Constitución, citado, p. 174. Vid. también, a titulo de mero ejemplo, J.R. Cossío, Estado social y derechos
de prestación, C.E.C., Madrid, 1989, p. 45; J.L. CASCAJO, La tutela constitucional de los derechos sociales, C.E.C., Madrid, 1988,
p. 67; E.W. Bóckenfórde, Escritos sobre derechos fundamentales, trad. de J.L. Requejo e I. Villaverde, Verlagsgesellschaft, Boden-Baden, 1993, p. 75. 54 G. Peces-Barba, "Reflexiones sobre los derechos económicos...", citado, p. 201; también. B. DE CASTRO Los derechos
económicos..., citado, p. 67 y s.
31
aclaración resulta más pertinente cuando se constata que en el lenguaje cotidiano suele
confundirse a los derechos fundamentales con los derechos humanos; incluso algunos
los equiparan a las garantías constitucionales, siendo que se trata de tres categorías
jurídicas distintas, con alcances diferentes cada una. A continuación se analiza cada uno
de estos conceptos, especialmente su naturaleza y sus alcances.
2.2.1. Derechos fundamentales: cuestiones metodológicas
Antes de iniciar el estudio de los derechos fundamentales, conviene aclarar que existen
varios puntos de vista y enfoques para su análisis, dependiendo de la interrogante que se
quiera resolver. Uno de ellos, de tipo dogmático, dedicado al análisis de las normas que
integran un sistema jurídico específico –el boliviano, por ejemplo–, diría que son
derechos fundamentales aquellos que están consagrados en la Constitución Política de
un estado nacional, por ser el documento jurídico fundamental dentro de ese sistema
jurídico. Lo mismo sucedería con los tratados, porque son la fuente principal del derecho
internacional. En ambos casos la naturaleza del derecho regulado estaría dada por la del
documento en el cual se regula ese derecho.
Un análisis de ese tipo nos respondería a la pregunta de cuáles son los derechos
fundamentales en ese sistema jurídico específico, que pueden ser semejantes a los de
otros sistemas jurídicos, pero también pueden no serlo. Como se ve, pudiendo ser
correcto el análisis que se obtenga de un estudio de este tipo, sus conclusiones resultarán
reductivas porque no explicarán cómo fue que esos derechos llegaron a plasmarse en
tales documentos. Dicho de otra manera, reducir la explicación de los derechos
fundamentales a su expresión jurídica en un sistema jurídico particular, arrastra el
problema de no contar con elementos teóricos que los expliquen de una manera más
general, y no se aíslen de una realidad que puede ir más allá de los diferentes
ordenamientos jurídicos en los que se han reconocido.
Un segundo punto de vista para el análisis de los derechos fundamentales es el que se
puede hacer desde las teorías del derecho, disciplina que tiene por objeto construir un
sistema de conceptos que nos permita entender el contenido y los alcances de los
conceptos que se usan en las normas que integran los sistemas jurídicos. La cuestión que
se intenta resolver en este nivel de análisis sería qué son los derechos fundamentales.
Para dar contestación a esta pregunta la teoría jurídica debe aportar definiciones
estipulativas, mismas que dado su carácter, no pueden ser verdaderas ni falsas, sino más
32
o menos adecuada para entender lo que son los derechos fundamentales en cualquier
ordenamiento jurídico, con independencia de cuáles sean los derechos que en ese
ordenamiento se prevean.
Un tercer enfoque para el estudio de los derechos fundamentales puede ser aquel que
apoyado en la teoría de la justicia, afirmara que las normas de un sistema jurídico son
justas o injustas dependiendo de si se apegan a ciertos valores o no. De acuerdo con este
enfoque, se asume que todo sistema jurídico persigue algunos fines y lo que se analizaría
es si los valores que encierran se encuentran recogidos por las normas jurídicas
fundamentales, y si no lo están todavía, justificar la necesidad de incorporar como
derechos nuevas expectativas o aspiraciones de las personas y los grupos que conviven
en la sociedad. Con este tipo de análisis se busca responder a la pregunta de cuáles
deben ser o es justo que sean los derechos fundamentales.
Un cuarto punto de vista es el que atañe a la sociología jurídica. Con este tipo de análisis
lo que se busca es conocer el grado de eficacia o ineficacia que las disposiciones
jurídicas sobre derechos fundamentales han tenido y tienen en la realidad, así como los
factores que inciden en ellas: los grupos sociales que presionan para que se creen nuevos
derechos o aquellos que se oponen a los ya consagrados; las condiciones económicas,
sociales, políticas y culturales del lugar en el que se implementan o buscan
implementarse; así como la tutela efectiva que les otorga el funcionamiento concreto del
ordenamiento objeto de estudio.55
Este tipo de estudios debe aportar respuestas empíricas susceptibles de argumentarse
como verdaderas, no con referencia de las normas que confieren derechos en un
determinado ordenamiento, sino con lo que ocurre o ha ocurrido en la sociedad
relacionado con él.56
En otras palabras, nos lleva al terreno de las condiciones sociales
en que se crean y aplican las normas. Desde este punto de vista, la pregunta que los
estudios deben resolver es cómo se viven los derechos fundamentes en la realidad y cuál
es la efectividad de las disposiciones que los regulan.
Como puede verse, del enfoque que se utilice para el análisis dependerá el resultado que
se obtenga. Si sólo analizamos las normas que componen un sistema jurídico, podremos
55 Carbonell, Miguel: Los derechos fundamentales en México, primera reimpresión, Universidad Nacional Autónoma de México/Porrúa/Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 2005, pp. 1-149. 56 Ferrajoli, Luigi: Los fundamentos de los derechos fundamentales, edición de Antonio de Cabo y Gerardo Pisarello, Trotta, Madrid,
2001, p. 291.
33
afirmar que la justificación para calificar a un derecho como fundamental se encuentra
en el reconocimiento que se hace en el texto constitucional de un Estado específico o un
tratado internacional, en su caso; desde el punto de vista de la teoría del derecho, un
derecho fundamental encuentra su justificación para ser considerado como tal en que
reúne las características que se establecen en la definición teórica que se ofrezca de los
derechos fundamentales; desde el punto de vista de la teoría de la justicia, el fundamento
de este tipo de derechos se encontraría en las razones que pueden existir para que ese
derecho se incorpore a la Constitución Política del Estado; y finalmente, desde el punto
de vista de la sociología jurídica, un derecho fundamental tendrá justificación en la
medida en que se realce en la práctica o sea una demanda de un sector importante de la
sociedad su reconocimiento.
Aunque cada uno de estos análisis puede hacerse de manera independiente,
prescindiendo de los otros enfoques, nada impide que en algún momento se
complementen; es más, un análisis para ser completo debería atender al menos los
enfoques que aquí se han señalado. De esa manera, el primero de los análisis ayudaría a
valorar lo que se tiene en un sistema jurídico; el segundo, a mirar lo que hace falta
incorporarle para que además de válido sea justo; el tercero aportaría los elementos
conceptuales que ayuden a adecuar las normas a los avances teóricos de otros; y el
último, a juzgar los impactos que las normas tienen en la realidad social donde se
aplican, cuando ya estén reconocidos, o la necesidad de reconocerlos si no lo están.
Vistos los posibles enfoques analíticos para el estudio de los derechos fundamentales,
conviene aclarar que el enfoque que guiará nuestro análisis será una combinación de
todos ellos aunque el énfasis estará en el dogmático-teórico, que corresponde al primer y
segundo enfoques explicados con anterioridad; así, lo que analizaremos serán las normas
del derecho boliviano en materia de alimentación, lo mismo que las del derecho
internacional, en la medida en que forman parte de nuestro derecho, según explicaremos
en su oportunidad.
Nos interesa conocer el contenido de estas normas y si puede ser considerado como
derecho fundamental o no, de acuerdo con la noción de derecho fundamental que se
adopte, para lo cual nos apoyaremos en los conceptos de la teoría del derecho. En qué
medida dichas normas son justas o injustas y eficaces o ineficaces será tratado sólo
tangencialmente, ya que incluir este tipo de análisis ampliaría demasiado el estudio y eso
34
rebasa el objetivo de conocer el estado que el derecho a la alimentación guarda en el
sistema jurídico boliviano.
2.2.2. Derechos fundamentales: una concepción
Ahora bien, para entrar en materia podemos afirmar que, en términos generales, los
derechos fundamentales son considerados como tales en la medida en que constituyen
instrumentos de protección de los intereses más importantes de las personas, puesto que
preservan los bienes básicos necesarios para poder desarrollar cualquier plan de vida de
manera digna. En ese mismo sentido, siguiendo a Ernesto Garzón Valdés,57
podemos
entender por bienes básicos aquellos que son condición necesaria para la realización de
cualquier plan de vida, es decir, para la actuación del individuo como agente moral.
Lo que hay que enfatizar es que cuando hablamos de derechos fundamentales nos
estamos refiriendo a la protección de los intereses más vitales de toda persona, con
independencia de sus gustos personales, de sus preferencias o de cualquier otra
circunstancia que pueda caracterizar su existencia. Por eso se puede decir que los
derechos fundamentales deben ser universales, porque protegen bienes con los que debe
contar toda persona, con independencia del lugar en el que haya nacido, de su nivel de
ingresos o de sus características físicas. Es el caso de la alimentación, ya que se trata de
una actividad que forzosamente debemos realizar todos los seres humanos para vivir,
independientemente de que los sistemas jurídicos la reconozcan o no como derecho.
Concentrándonos en el plano teórico, nos parece importante la visión de Luigi Ferrajoli
sobre este punto. Para este autor, los derechos fundamentales son:58
[...] todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a
“todos” los seres humanos en cuanto dotados de status de personas, de
ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por “derecho
subjetivo” cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no
sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y por “status” la
condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como
presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de
los actos que son ejercicio de éstas.
57 Garzón Valdés, Ernesto: Derecho, ética y política, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, p. 531. 58 Ferrajoli, Luigi: Derechos y garantías, Trotta, Madrid, 2001, p. 37.
35
La definición anterior nos parece importante porque posee el doble atributo de recoger
los enfoques que nos interesan, es decir, es teórica y formal al mismo tiempo. Es teórica
porque si bien se elabora a partir de documentos jurídicos positivados, prescinde de la
circunstancia de que los derechos a los que se refiere se encuentren contenidos en
constituciones políticas específicas o se enuncien en leyes u otras normas de derecho
positivo. En otras palabras, no se trata de una definición dogmática referida a un
ordenamiento concreto, sino de derechos adscritos por un ordenamiento jurídico a todas
las personas físicas o a ciudadanos con capacidad de obrar, aun cuando pueda haber
constituciones o leyes particulares que no reconozcan ese derecho.
La definición también es formal o estructural, en el sentido de que prescinde de la
naturaleza de los intereses y de las necesidades tutelados mediante su reconocimiento
como derechos fundamentales y se basa únicamente en el carácter universal de su
imputación, entendiendo lo ‘universal’ en el sentido puramente lógico y avalorativo de
la cuantificación universal de la clase de los sujetos que son titulares de los mismos. Es
el caso del derecho a la alimentación que, como ya hemos dicho, se trata de una
actividad vital para todos los seres vivos y por lo mismo es reconocido como universal,
lo que no evita que existan algunos Estados que no lo reconozcan, o que lo reconozcan
pero no de manera plena; situación que no implica que pierda su carácter de derecho
universal, sino que a los ciudadanos de esos Estados se les viola tal derecho; en sentido
inverso, si algún Estado reconociera como universal un derecho de poca importancia
social o personal, no sería un derecho fundamental sino de otro tipo.
2.2.3. Elementos de los derechos fundamentales
Una lectura atenta de la definición que nos propone Ferrajoli, nos puede llevar a
descubrir los tres elementos clave que postula de los derechos fundamentales: a) son
derechos subjetivos; b) son universalmente adscritos a todos en cuanto personas, y c)
pueden estar restringidos por no contar con el estatus de ciudadano o de persona con
capacidad de obrar. Es importante tener presente que con la expresión ‘derechos
subjetivos’ se hace referencia a una facultad atribuida a un sujeto o una clase de sujetos
frente a otro sujeto o clase de sujetos, a quienes por ley se les impone una prestación
correlativa; el contenido del derecho subjetivo sería el comportamiento que el titular del
derecho puede exigir a otro sujeto obligado, donde la obligación es la conducta que un
sujeto está constreñido por ley a cumplir y el titular del derecho subjetivo le puede exigir
36
su ejecución, incluso de manera coactiva, contra la voluntad del sujeto obligado,
situación que incluye una prohibición, que es el impedimento jurídico para realizar
determinada conducta, pues si ésta se ejecutara se afectarían los derechos de terceros59
y,
como consecuencia, traería aparejada su nulidad, para resarcir al afectado.
Lo anterior de manera general, pero el derecho subjetivo puede tener varias
manifestaciones. De acuerdo con Manuel Atienza60
esas manifestaciones pueden ser de
cuatro tipos:
1) Cuando la conducta del sujeto obligado es de carácter positivo –es decir, cuando
el derecho fundamental de A implica que B debe hacer algo, debe actuar de
alguna forma– y la conducta de A respecto de su propio derecho consistente en
exigir, facilitar o colaborar con B para que realice X conducta es facultativa (es
decir, A puede no exigir a B que realice la conducta X a la que está obligado por
un derecho fundamental del que A es titular).
2) Cuando la conducta del sujeto obligado es de carácter positivo –es decir, cuando
el derecho fundamental de A implica que B debe hacer algo, como en el caso
anterior– y la conducta de A respecto de su propio derecho consistente en exigir,
facilitar o colaborar con B para que realice X conducta es obligatoria (es decir, A
está obligado a realizar algún comportamiento para que B pueda satisfacer el
derecho de A mediante la conducta X).
3) Cuando la conducta del sujeto obligado consiste en un no hacer, en una omisión
(es decir, cuando el derecho fundamental de A implica que B no haga algo, que
no realice determinada conducta), y la conducta de A respecto dentro de sus
propio derecho consiste en exigir, facilitar o colaborar con B para que realice X
conducta es facultativa (es decir, A no puede exigir a B que se abstenga de
realizar la conducta X, omisión a la que está obligado por un derecho
fundamental del que A es titular).
4) Cuando la conducta del sujeto obligado consiste en un no hacer, en una omisión
(es decir, cuando el derecho fundamental de A implica de B no hacer algo, que
no realice determinada conducta), y la conducta de A respecto de su propio
derecho consiste en exigir, facilitar o colaborar con B para que realice X
conducta es obligatoria (es decir, A tiene el deber de exigir a B que se abstenga
59 De Páramo, Juan Ramón “Derecho subjetivo”, en Ernesto Garzón Valdés y Francisco J. Laporta, El derecho y la justicia, Enciclopedia Iberoamericana de Filosofía, Trotta, Madrid, 1996, pp. 367-394. 60 Atienza, Manuel: “Una clasificación de los derechos humanos”, en Anuario de Derechos humanos, núm. 4, Madrid, 1986-1987,
pp. 31-40.
37
de realizar la conducta X, omisión a la que está obligado por un derecho
fundamental del que A es titular).
La clasificación anterior es importante porque clarifica que el derecho subjetivo a que da
lugar un derecho fundamental no siempre consiste en exigir de la autoridad que actúe
para que un derecho pueda ser exigible, pues hay ocasiones en que es necesario
colaborar para que la realización del derecho sea posible; incluso puede haber casos en
que se le exija que no haga nada para que el derecho pueda realizarse. En el caso del
derecho a la alimentación, como veremos más adelante, requiere la actuación de las
autoridades estatales pero también la participación de los ciudadanos, de acuerdo con la
forma específica que adquiera. A manera de ejemplo, si lo que se exige es que se
elaboren políticas de producción de alimentos, el Estado debe elaborarlas con el
concurso de los campesinos; en cambio, si lo que se requiere es el abasto de alimentos,
es probable que esto pueda realizarse sin el concurso de los titulares del derecho.
Ahora bien, desde la teoría del derecho, y atendiendo a la definición que ofrece Ferrajoli
de derecho fundamental, la universalidad tendría que ver con la forma en que están
redactados los preceptos que contienen derechos. Si su forma de redacción permite
concluir que cierto derecho se adscribe universalmente a todos los sujetos de una
determinada clase (menores, trabajadores, campesinos, ciudadanos, mujeres, indígenas:
lo importante es que esté adscrito a todas las personas que tengan la calidad establecida
por la norma), entonces estamos ante un derecho fundamental. Si por el contrario, una
norma jurídica adscribe un derecho solamente una parte de los miembros de un grupo,
entonces no estamos frente a un derecho fundamental sino ante un derecho de otro tipo.
A partir de esa forma de asignación de derecho, el propio Ferrajoli distingue entre los
derechos fundamentales (asignados universalmente a todos los sujetos de una
determinada clase) y los derechos patrimoniales (asignados a una persona con exclusión
de las demás).
En palabras del autor:61
Los derechos fundamentales –tanto los derechos de libertad como el derecho a
la vida, y los derechos civiles, incluidos los de adquirir y disponer de los bienes
objeto de propiedad, del mismo modo que los derechos políticos y los derechos
sociales– son derechos “universales” (omnium), en el sentido lógico de la
61 Ferrajoli, Luigi: Derechos y garantías, Trotta, Madrid, 2001, p. 46.
38
cualificación universal de la clase de sujetos que son titulares; mientras que los
derechos patrimoniales –del derecho de propiedad a los demás derechos reales y
también los derechos de crédito– son derechos singulares (singuli), en el sentido
lógico de que para cada uno de ellos existe un titular determinado (o varios
cotitulares, como en la copropiedad) con exclusión de todos los demás [...] Unos
son inclusivos y forman la base de igualdad jurídica [...] Los otros son
exclusivos, es decir, excluendi alios, y por ello están en la base de la desigualdad
jurídica.
Por ejemplo, la libertad de expresión, al ser reconocida por la Constitución Política del
Estado como un derecho que pueden disfrutar todos, incluso simultáneamente, sería un
derecho fundamental; mientras que el derecho patrimonial sobre un bien inmueble –que
comprende la posibilidad de usarlo, venderlo, agotarlo y destruirlo– excluye de su
titularidad a cualquier otra persona, por lo cual no puede ser considerado como
universal.
En ese mismo sentido, la capacidad de obrar, como condición para el reconocimiento de
los derechos fundamentales, se genera solamente por vía negativa. En otras palabras,
como regla general, tanto las constituciones políticas de los Estados nacionales como los
tratados internacionales parten del principio de que todas las personas por el solo hecho
de serlo tienen la capacidad necesaria para ser titulares de los derechos fundamentales y
para ejercerlos por sí mismas. En algunos supuestos muy concretos, se puede perder la
capacidad de obrar cuando medie una sentencia judicial que puede declarar que, en un
momento determinado, una persona ha perdido la capacidad para ser titular de ciertos
derechos o para ejercerlos por sí misma.
2.2.4. Derechos humanos
Los derechos humanos son una categoría más amplia que los derechos fundamentales,
aunque también con menos rigor jurídico que aquélla. La mayoría de las veces se hace
referencia a los derechos humanos como derechos morales o expectativas de derechos
que no están previstos en alguna norma jurídica o no lo están de manera clara, con el
objeto de reclamar lo que se considera le corresponde por el hecho de ser persona
humana.
39
Antonio Pérez Luño expresa la diferencia entre derechos fundamentales y derechos
humanos de la siguiente manera:62
En los usos lingüísticos y jurídicos e incluso comunes de nuestro tiempo, el
término “derechos humanos” aparece como un concepto de contornos más
amplios e imprecisos que la noción de “derechos fundamentales”. Los derechos
humanos suelen venir entendidos como un conjunto de facultades e instituciones
que, en cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la
libertad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente
por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional. En tanto que
con la noción de los derechos fundamentales se tiende a aludir a aquellos
derechos humanos garantizados por el ordenamiento jurídico positivo, en la
mayor parte de los casos en su normativa constitucional, y suelen gozar de una
tutela reforzada.
Los derechos humanos aúnan a su significación descriptiva de aquellos derechos
y libertades reconocidos en las declaraciones y convenios internacionales, una
connotación prescriptiva o deontológica, al abarcar también aquellas exigencias
más radicalmente vinculadas al sistema de necesidades humanas, y que debiendo
ser objeto de positivización no lo han sido. Los derechos fundamentales poseen
un sentido más preciso y estricto, ya que tan sólo describen el conjunto de
derechos y libertades jurídicas e institucionalmente reconocidos y garantizados
por el derecho positivo.
Desde otra perspectiva, podríamos decir que los derechos fundamentales son derechos
humanos reconocidos por los ordenamientos fundamentales de un orden jurídico
específico, mientras los derechos humanos son el contenido de aquéllos; los derechos
fundamentales son la forma de los derechos humanos y éstos el contenido de aquéllos.
No se trata de categorías separadas sino dependientes unas de otras.
2.2.5. Garantías constitucionales
Suelen confundirse los conceptos de derechos fundamentales y derechos humanos como
sinónimos de garantías constitucionales, pero no lo son. En lenguaje común, la garantía
es el medio de garantizar algo, hacerlo eficaz o devolverlo a su estado original en caso
62 Pérez Luño, Antonio E.: Los derechos fundamentales, cuarta edición, Tecnos, Madrid, 1991, pp. 46-47.
40
de que haya sido tergiversado o violado, o no haya sido respetado. La garantía
constitucional tiene por objeto reparar las violaciones que se hayan producido a los
principios, valores o disposiciones fundamentales.
Luigi Ferrajoli63
expresa que garantía es “una expresión del léxico jurídico con la que se
designa cualquier técnica normativa de tutela de un derecho subjetivo”. Este mismo
autor aporta los elementos que distinguen a las garantías de los derechos fundamentales.
De acuerdo con sus postulados, en una primera acepción, las garantías son las
obligaciones que derivan de los derechos; de esa forma, puede haber garantías positivas
y negativas; las primeras obligan a los órganos del Estado lo mismo que a los
particulares a abstenerse de realizar determinados actos, como forma de respeto de algún
derecho fundamental; las segundas, por el contrario, obligan a actuar positivamente para
cumplir la expectativa que derive de algún derecho.
También distingue entre garantías primarias y secundarias, igualmente denominadas
sustanciales y jurisdiccionales. Las primeras se constituyen por las obligaciones o
prohibiciones que guardan relación con los derechos subjetivos reconocidos en algún
texto jurídico; mientras las segundas son las obligaciones que tienen los órganos
jurisdiccionales de actuar para que no se viole el derecho reconocido o volverlo a su
estado anterior si ese fuere el caso.64
De esta manera, cuando un gobernado demanda del Estado y sus autoridades el respeto
de los derechos establecidos en la Constitución, ejerce un derecho subjetivo y público;
en el sentido que se ha expresado como subjetivo porque deriva de una norma jurídica, y
público porque se intenta contra sujetos públicos, el Estado y sus autoridades.
Desde un punto de vista político, las garantías individuales, es decir, los derechos
fundamentales individuales, representan limitaciones al ejercicio del poder público, por
eso su violación, no puede reclamarse contra los particulares si no es potestad del
Estado, y ello emerge de los derechos sociales.
Los derechos sociales como derechos fundamentales son –en los términos que hemos
conceptualizado a éstos– derechos públicos subjetivos que regulan prerrogativas de la
sociedad o de grupos sociales en especial, conforme a criterios de justicia y bienestar,
63 Ferrajoli, Luigi: “Garantías”, en Sobre los derechos fundamentales y sus garantías, Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
México, 2006, pp. 29-49. 64 Ibídem.
41
cuyos objetivos son la intervención del Estado, de la sociedad o de las personas para
suministrar a las personas ciertos bienes o condiciones de vida de los que carecen. A
diferencia de los derechos individuales, los derechos sociales no protegen a las personas
en particular sino a un determinado grupo de ellas que pertenecen a grupos sociales
caracterizados por estar colocados en una situación socioeconómica desventajosa en
relación con otros grupos de personas, razón por la cual requieren de la intervención
externa para equilibrar su nivel de vida.65
Tal el caso del derecho a la alimentación.
El derecho alimentario como derecho constitucional ¿qué tipo de derecho es? ¿Quiénes
son sus titulares? ¿Cuál es su objeto? La respuesta afirmativa a la primera pregunta
podría ser trivial, a menos que nos detengamos en la consideración de la calidad jurídica
del derecho. Decir que un ‘derecho’ está consagrado en la Constitución no es, por sí
solo, un apoyo para hablar de su calidad normativa como un derecho subjetivo. Aún hoy
debe afirmarse como una tesis explícita la consideración de la Constitución como norma
jurídica vinculante.66
Que las ‘disposiciones jurídicas’, es decir, los textos
constitucionales específicos consagran ‘normas de derecho fundamental’ (significados
normativos que otorgan prerrogativas a unos titulares) es algo que ha de ser planeado y
resuelto en un discurso jurídico de los derechos.67
Decir que un sujeto tiene un derecho es jurídicamente relevante en cuanto ese derecho
pueda ser comprendido como un derecho subjetivo. Pero ¿cómo debe entenderse un
derecho subjetivo, más aún, un derecho subjetivo de nivel constitucional? Apoyándonos
en Robert Alexy,68
afirmamos que un sujeto tiene un derecho subjetivo de nivel
constitucional, si existe una norma de ese nivel que lo consagre.69
Pero dado que la
norma es el significado normativo de los textos jurídicos, debemos identificar aquellos
lugares del texto constitucional en que el derecho se consagra y plantear la cuestión de
cuáles derechos, en un sentido deóntico específico, están siendo otorgados a sus
titulares. Consideramos de gran importancia utilizar herramientas conceptuales
adecuadas para referirnos con precisión a la calidad de derecho subjetivo del derecho
65 Las garantías sociales, segunda edición, primera reimpresión, Poder Judicial de la Federación/Suprema Corte de Justicia de la
Nación, México, 2008, pp. 41-43. 66 Pérez, L. E., Rodríguez, C. & Uprimny, R. (2007). Los derechos sociales en serio: hacia un diálogo entre derechos y políticas
públicas. Bogotá: DEJUSTICIA IDEP. p. 27. 67 Alexy, R. (2007). Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. 68 Ibídem. p. 30. 69 “Siempre que alguien tiene un derecho fundamental, existe una norma válida de derecho fundamental que le atribuye ese derecho”
En ibídem., p. 31
42
alimentario; por lo cual realizaremos una serie de anotaciones en este sentido mostrando
las consecuencias directas que se siguen para el tratamiento de nuestro problema.
Una de nuestras hipótesis, es que la Constitución Política que consagra un ‘derecho a la
alimentación’, al hacer de manera explícita en varias disposiciones referencias a un
‘obligación alimentaria’ para las embarazadas y la madres que estuvieren desempleadas
o desamparadas, el derecho fundamental de los niños a ‘la alimentación adecuada’, al
ordenar la especial protección y garantizar por parte del Estado la ‘producción de
alimentos’ y la promoción de ‘la investigación y la transferencia tecnológica para la
producción de alimentos’, así como, en términos más generales, la condiciones posibles
de reglamentación del ‘crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las
cosechas y de los precios’.
Estas consagraciones, por sí solas, no permitirían hablar de un ‘derecho alimentario’
como un derecho constitucional en un sentido más amplio, pero son decisivas en nuestro
proceso de justificación de la existencia de tal derecho. Estas consagraciones son, más
bien, especificaciones, bajo ciertos supuestos de hecho, de un derecho social
fundamental, que puede ser denominado como ‘derecho a la alimentación’. Siendo el
derecho a la alimentación un tipo de derecho social fundamental, se hace necesario
delimitar y establecer con precisión este concepto. La comprensión de la calidad jurídica
del derecho a la alimentación y de sus características –como por ejemplo, el tipo de
exigibilidad que le corresponde será condición necesaria para poder proceder, sobre todo
en el ámbito jurídico, a su protección.
A continuación realizaremos dos exposiciones básicas que son indispensables para
nuestra investigación. Presentaremos la estructura del derecho subjetivo y los elementos
que aporta esta percepción con relación a los derechos subjetivos prestacionales, antes
de proceder a utilizarlos en la comprensión de los diferentes niveles de consagración
positiva.
2.2.5.1. Acerca del debate sobre los derechos subjetivos
Debemos sí anotar las razones por las cuales se ha renovado el interés en su estudio y las
grandes consecuencias que el debate tiene para la comprensión de los derechos
constitucionales. En primer lugar, el concepto de derechos subjetivos ha adquirido
protagonismo en el moderno derecho constitucional, ya que las consagraciones de
43
derechos son una de las partes esenciales de las Constituciones modernas. En segundo
lugar, los desarrollos analíticos y conceptuales han permitido sacar a la luz estructuras
más simples y coherentes, cuya ausencia contribuye a aumentar las dificultades de la
discusión.
El concepto de derechos subjetivos alcanza un gran nivel de desarrollo en la obra del
profesor Alexy70
y se elabora a partir de dos grupos. El primer grupo se refiere a los
diferentes niveles (i) normativo, (ii) empírico y (iii) analítico en las investigaciones y
discusiones acerca de los derechos. El segundo grupo de diferencias son producto del
nivel analítico y se refiere a la distinción entre ‘norma’ y ‘posición’ y entre: (i) razones
para los derechos subjetivos, (ii) derechos subjetivos como posiciones y relaciones
jurídicas y (iii) las posibilidades de protección y realización de los derechos.
El primer grupo de precisiones es el siguiente. (i) Se plantean cuestiones ético-
filosóficas cuando se pregunta acerca de por qué tienen derechos los individuos y cuáles
derechos tienen. Se plantea una cuestión jurídico-dogmática si se interroga si un sujeto
tiene un específico derecho subjetivo en un sistema jurídico.71
(ii) Son problemas
empíricos de los derechos subjetivos aquellos en los cuales se deben tocar asuntos
empíricos: historia, funcionalidad de los derechos. Estos niveles tienen gran importancia
para los argumentos de interpretación históricos y teleológicos.72
(iii) Son problemas
analíticos de los derechos aquellos que se refieren al estudio del concepto mismo y a su
estructura lógica. Este es el aspecto al que Alexy le da más importancia y del cual extrae
mayores consecuencias.
El segundo grupo de distinciones comienza con diferenciar entre una norma, aquello que
expresa un enunciado normativo,73
y una posición, que es la situación de una persona
con relación a una norma individual válida. Según esta definición, de una persona se
puede afirmar que tiene un derecho subjetivo si una norma le atribuye una propiedad o
una relación normativa que se puede predicar con referencia a determinados objetos y
otras personas.74
70 Alexy, Robert. (2003). Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional. En: M. Carbonell (Ed.), Neoconstitucionalismo(s) Madrid: Editorial Trota. pp. 31-47. 71 Alexy, Robert. (2007). Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. pp. 152, 153 72 Ibídem, p. 154. 73 Ibídem, p. 155. 74 La hipótesis de Robert Alexy, compartida por Rodolfo Arango (2005) y Carlos Bernal (2005) es que la norma en cuanto a
significado del texto no tiene que estar expresa y literalmente consagrada en la Constitución en un sentido restringido. Esto es, claramente, una teoría para llegar a justificar derechos que no están directamente mencionados en la Constitución. Otras alternativas
podrían ser identificadas, desde las teorías clásicas del derecho natural, hasta visiones positivas más pragmáticas como lo es el
Bloque de Constitucionalidad Moderna.
44
Precisando posteriores implicaciones, sostiene Arango75
que: “La posición del sujeto del
derecho en un ordenamiento jurídico debe entenderse como (i) la que puede ser funda-
mentada con razones válidas y suficientes y (ii) la que cuyo no reconocimiento
injustificado ocasiona un daño inminente al sujeto del derecho”.76
Al respecto, siguiendo a Alexy, se destacan las siguientes distinciones. (i) Son razones
para derechos subjetivos “los enunciados sobre el fin de los derechos, al igual que los
enunciados sobre los fines de las normas”.77
(ii) Los derechos subjetivos como
posiciones y relaciones jurídicas son, según lo ya expuesto, la descripción analítica de
una estructura. Entre las razones para derechos y los derechos subjetivos, en este
segundo sentido, tiene lugar una relación de fundamentación.78
(iii) Los enunciados
sobre la protección de los derechos se refieren a una capacidad que es también una
posición. Luego, si es posible que estos enunciados se confundan con el derecho
subjetivo, debemos hablar de la relación entre dos derechos o posiciones. En este punto
del análisis, se ubica el debate clásico acerca de si sólo existe un derecho subjetivo
cuando existe la capacidad jurídica para su protección o si puede existir aquél sin ésta.
Alexy considera conveniente y justificado diferenciar entre derechos subjetivos y la
posibilidad jurídica de tener la capacidad para exigir su protección.79
Estas precisiones,
como veremos, tienen gran utilidad en el tema de la justiciabilidad de los derechos
fundamentales.
El resultado más importante del análisis realizado es el de poder identificar y
sistematizar las diferentes posiciones jurídicas, que tanto en el lenguaje técnico como en
el ordinario se denominan ‘derechos’. Es amplia la variedad de posiciones que pueden
presentarse bajo la denominación genérica de un determinado derecho, lo cual resalta los
disímiles objetos a los cuales nos podemos referir con la expresión ‘derecho subjetivo’:
“Además, sugieren que las posiciones resumidas bajo este concepto podrían ser más
complejas que lo que permiten reconocer las respectivas clasificaciones, distinciones y
75 Arango, J.C. (2005). Desigualdad y exclusión en Colombia (1990-2000). Los problemas nutricionales desde una aproximación del enfoque de las capacidades humanas. Tesis de maestría obtenida no publicada. Universidad de Antioquia, Colombia. 76 Profundiza Arango en el concepto de posición y argumenta a favor de su utilidad. Cita, a propósito, la definición de Henry Shue de
derecho subjetivo como proposición: “El tener un derecho es estar en la posición de hacer exigencias a otros y el estar en tal posición implica, entre otras cosas, para la situación de uno mismo, caer bajo principios generales que son buenas razones por las que las
exigencias de uno deberían ser garantizadas” (Henry Shue, citado en Arango, 2005, p. 20). 77 Alexy, Robert. (2007). Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. p. 157 78 “Una cosa es la razón de un derecho y otra el derecho que se acepta en virtud de esa razón. […] Sin embargo, esto no impide que
la estructura lógica del derecho sea, en un primer paso, el objeto de la investigación; por el contrario, lo exige, por cuanto la pregunta
acerca del fundamento de algo presupone el conocimiento de aquello que debe fundamentarse” en ibídem, p. 158. 79 “No parece necesario hablar de derechos sólo cuando existe la capacidad jurídica para hacerlos efectivos, por ejemplo, por medio
de una demanda. Ciertamente, es posible definir en este sentido el concepto de derecho subjetivo pero, una definición estipularía
semejante no refleja el uso existente del lenguaje ni es fructífera para el conocimiento de los sistemas jurídicos” en ibídem, p. 160).
45
definiciones; ello explicaría las dificultades que ha planteado y sigue planteando el
análisis del concepto de derecho subjetivo”.80
El profesor Rodolfo Arango, apoyándose en los desarrollos de Robert Alexy, propone un
‘concepto evolucionado de derechos subjetivos’, el cual exhibe importantes ventajas
para la clarificación de los derechos constitucionales: “Un derecho subjetivo es la
posición normativa de un sujeto, para la que es posible dar razones válidas y suficientes,
y cuyo no reconocimiento injustificado le ocasiona un daño inminente a dicho sujeto”.81
Este concepto debe complementarse con la estructura del derecho y la clasificación de
las posiciones jurídicas fundamentales.
Por el momento sólo nos interesa retener la estructura de un derecho a algo, en cuanto la
“relación tríadica cuyo primer elemento es el portador o titular del derecho (a), su
segundo elemento, el destinatario del derecho (b) y su tercer elemento, el objeto del
derecho (c). Según esto, es posible expresar la estructura de un derecho subjetivo que
habrá de ser leída como la relación normativa de tener un derecho de un titular ante un
destinatario acerca de un objeto determinado.
2.2.5.2. El derecho a la alimentación como derecho subjetivo
Los elementos presentados hasta ahora nos llevan a clarificar de manera preliminar, la
categoría del derecho alimentario como un derecho subjetivo, el cual abarca diferentes
posiciones normativas. En las diferentes indagaciones acerca de este derecho, podemos
diferenciar las cuestiones analíticas, normativas y empíricas.
Las cuestiones empíricas del derecho alimentario son aquellas referidas al nivel de
violación fáctica que representa la situación de hambre y desnutrición en la realidad
social. Entran en este nivel los enunciados que se realizan sobre los cambios y
modificaciones que, según las cifras estadísticas, han tenido lugar en los diferentes
desarrollos históricos de nuestra realidad. En el sentido más amplio, son cuestiones
empíricas, las revisiones que haremos acerca de cuáles han sido las políticas y
estrategias del Estado para enfrentar las demandas sociales del derecho a la
alimentación; así como las descripciones de lo que ha sido el itinerario de la aceptación
o negación de protección de diferentes posiciones del derecho en la jurisdicción
80 Alexy, Robert. (2007). Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. p. 161. 81 Arango, R. (2001). Protección nacional e internacional de los derechos humanos sociales. En: M. A. Alonso, J. Giraldo (Eds.),
Ciudadanía y derechos humanos sociales. Medellín: ENS. p. 143.
46
constitucional. El aspecto descriptivo82
es uno de los propósitos dominantes de la
presente investigación, si bien no en la línea de una investigación de sociología jurídica.
La dimensión normativa del derecho a la alimentación se refiere al estudio y análisis de
todos los aspectos de justificación filosófica y política del reconocimiento del derecho.
Este nivel teórico no es el que asumimos de manera preferente en esta investigación,
aunque nos apoyaremos continuamente en premisas de este tipo. La razón por la cual no
nos ocupamos de manera privilegiada de las cuestiones normativas, en este preciso
sentido, es que partimos de la consideración del derecho alimentario desde la perspectiva
de la teoría jurídica: nuestro propósito es reconstruir la justificación dentro del sistema
jurídico, y de los conjuntos normativos por éste reconocidos, de la identificación del
derecho a la alimentación como un paso hacia su efectiva protección. Si bien en algunos
momentos de nuestra exposición, nos daremos cuenta de la necesidad de asumir
determinados criterios normativos, por ejemplo, en el debate genérico sobre los derecho
sociales fundamentales, nuestra preocupación primaria es la de ayudar en la clarificación
de la estructura del derecho y en las dificultades de su efectividad; incluso el tratamiento
de las políticas públicas lo realizamos desde una preocupación jurídica, más que desde la
teoría de la política o de la administración pública.
Con relación a los problemas analíticos, debemos resaltar su importancia y la
conveniencia de considerarlos. Específicamente, al estudiar el derecho alimentario,
precisaremos cuáles son las posiciones que abarca, quiénes podrán ser titulares de tal
derecho, ante quiénes puede ser exigido y según qué criterios de precedencia o
subsidiariedad, en qué consiste el objeto del derecho, según las diferentes posiciones,
cuál es el tipo de relación jurídica que, según la posición concreta, tiene el destinatario
con relación a la pretensión que en cada caso tenga el titular. Con relación al punto
cuarto debemos tratar, con especial cuidado, las categorías que nos permiten hablar en
un sentido técnico de ‘alimentación’ y de ‘alimentación adecuada’, cuando nos
referimos a una ‘prestación positiva’; así como la categoría de ‘políticas públicas’ o de
‘estrategias estatales’ cuando nos referiremos al objeto de un ‘metaderecho’ o de una
‘prestación positiva referida a determinadas normas’.
Después de clarificar nuestra posición básica acerca de los derechos subjetivos, y de
haber dejado planteados algunos de los problemas que enfrentaremos más adelante,
82 Obviamente en el sentido técnico de descriptivo que se refiere al conocimiento de lo que es; en un sentido habitual esta
investigación es normativa por cuanto se ocupa de normas tanto administrativas, legislativas y judiciales. No es, en todo caso, una
investigación de filosofía o ética de los derechos.
47
debemos mostrar las consecuencias de dicho análisis para los derechos constitucionales,
específicamente para la categoría, que abarca el derecho alimentario, de los derechos
fundamentales que se remiten a la exigencia de prestaciones positivas.
2.3. DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
Pese a que es uno de los derechos sociales y fundamentales, es frustrante reconocerlo,
hay una gran diferencia entre lo que se estipula en las normas de un país, incluyendo su
Constitución como Ley Suprema, y el trato que se da en los hechos al derecho a la
alimentación;83
por cierto muy lejano de lo que se pretende como un derecho
fundamental exigible al Estado. Actualmente, el principal problema del reconocimiento
de los derechos sociales, es su imperfecta justicialidad, es decir, la escasa posibilidad de
demandar su cumplimiento.84
El derecho a la alimentación se reconoce actualmente por la Organización para la
Alimentación y la Agricultura (FAO) como un derecho humano; motivo por el cual esta
declaración se ha ido incorporando en la legislación de un gran número de países
miembros de la Organización de la Naciones Unidas (ONU).
El derecho a la alimentación, en el caso Boliviano, se reconoce como un derecho
humano, como lo califica la FAO, además que una garanta social, además de que es una
obligación de los particulares y aplicable a los niños por parte de los padres.
De acuerdo con el tratadista Ignacio Burgoa,85
las garantas sociales se distinguen de las
garantas individuales, en el hecho de que las primeras se derivaron de la exigencia de
determinadas personas, aquejadas de una deplorable situación económica, al Estado
mexicano, de la adopción de ciertas medidas proteccionistas frente a la clase social
dominante.
De igual manera, Alberto Trueba Urbina86
nos dice que la confrontación entre las clases
desvalidas, el estado y los propietarios (de los medios de producción), la conciencia de
clase del incipiente conglomerado obrero y la injusticia en la tenencia de la tierra,
83 6GUTIÉRREZ Rivas Rodrigo, Los derechos sociales y el desarrollo rural, CEDRSSA, México 2007, p. 44. 84 LÓPEZ Bárcenas, Francisco, Coordinador, Legislación para el desarrollo rural: una visión de conjunto, Colección Legislación y
Desarrollo Rural, CEDRSSA LX Legislatura de la Cámara de Diputados, México 2007, p. 181. 85 ROJAS Caballero, Ariel Alberto, Las garantías individuales en México. Su interpretación por el Poder Judicial de la Federación, México Porrúa, 2002, citado en Las garantías sociales, 2ª. edición , Suprema Corte de Justicia de la Nación, México 2005, p. 39. 86 TRUEBA URBINA, Alberto, La primera Constitución política-social del mundo. Teoría y proyección, México Porrúa 1971, pp.
24-25.
48
originaron los derechos sociales, dándole la connotación de una norma con un alto
contenido social.
Así, las funciones del Estado, con fundamento en nuestra Constitución Política, no sólo
determinaron la necesaria intervención del Estado en las actividades económicas, la
producción, la circulación de bienes y las relaciones entre el capital y el trabajo, sino que
también han incorporado otros derechos relacionados con la educación, la salud, la
vivienda y la alimentación.87
El derecho a la alimentación ilustra una necesidad fundamental en los Estados, que se
precien de ser democráticos; por lo que ningún gobierno convertirá en realidad el
derecho a la alimentación, si no lo procura con la misma determinación que lo hace con
los otros derechos humanos, entre ellos los derechos universales a la libertad de reunión,
de expresión y el derecho a la información; incluso a los derechos a la educación, a la
salud, a la vivienda, al medio ambiente, etc. De hecho se idéntica con lo que se conoce
como un Estado Social de Derecho, que consiste, según Ernst Forsthof,88
en la
naturaleza social que un Estado debe desempeñar con el objeto de superar el principio
liberal que abandona a la sociedad a su acción espontánea.
Lo que realmente ha sucedido, en nuestro caso, es que el Estado Boliviano, estructura
nuevas políticas basadas en el vivir bien lo que los gobiernos neoliberales ha sido omiso
en su responsabilidad histórica y social, e incumplido los principios revolucionarios
derivados del movimiento social, al avasallar, complacientemente, con políticas
neoliberales muy cuestionadas y ya obsoletas, impuestas por los organismos
internacionales, financieros y comerciales, en concordancia con el Consenso de
Washington.
El modelo neoliberal, que minimiza al Estado, se fundamenta en la creencia de que el
mejor estimulo para el desarrollo de los países reside en la total apertura económica y en
la liberalización comercial y financiera; estrategia que ha sido impuesta al mundo
subdesarrollado por los organismos económico-financieros y comerciales
internacionales: Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y
Organización Mundial del Comercio (OMC), política que ha representado un altísimo
87 Este aspecto social quedó incluido en los artículos 3º., 4º., 5º., 25, 27 y 123; antes que en la Constitución rusa de 1918, la alemana de Weimar de 1919 y la española de 1931. 88 DALLA VÍA, Alberto Ricardo, Teoría Política y Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas, serie Doctrina Jurídica,
núm. 341, p. 44.
49
costo, no sólo económico, sino también social, económico y ambiental, que ha hundido
aún más a los ya de por sí empobrecidos países, que se vieron obligados a adoptar como
suyos este fundamentalismo económico.
Lo curioso del caso, es que los países que se adhirieron a este modelo no pudieron
resolver sus problemas económicos, no así los que rehusaron las recomendaciones del
Consenso de Washington, o las adaptaron a sus necesidades internas, como lo fue China
y ahora nuestro país Bolivia cuyos estupendos resultados son de todos conocidos; aun en
la etapa actual de la crisis financiera y económica mundial, donde los grandes países
integrantes del denominado Grupo de los 8 (Estados Unidos de América, Canadá, Japón,
Inglaterra, Francia, Alemania, Italia y Rusia), se encuentran inmersos en una caída en su
Producto Interno Bruto.
Sin embargo nuestro país en la actualidad goza del suficiente crecimiento económico
emergente de las nuevas políticas implantadas por el actual gobierno liderizada por el
Presidente Juan Evo Morales Ayma, donde a la par de aplicar políticas en materia se los
derechos sociales y garantizar los derechos humanos fundamentales, se encuentran con
políticas para luchar contra el hambre y la pobreza, como es el caso del desayuno escolar
como medida complementaria al derecho a la alimentación, sin embargo esta medida no
es suficiente, ya que se debe establecer políticas sociales y jurídicas que logren los
alcances de la seguridad alimentaria, misma que viabilizara el alcance de otros derechos
conexos como es la salud y la educación primordialmente.
2.3.1. Definición y contenido del derecho a la alimentación
2.3.1.1. Relator especial sobre el derecho a la alimentación
Para el Relator especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación, el Sr.
Jean Ziegler, el derecho a la alimentación es el derecho a tener acceso, de manera
regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una
alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a
las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice
una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y
digna.89
89 Cf. E/CN.4/2001/53, párr. 14. http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G01/110/38/PDF/G0111038.pdf?OpenElement
50
El derecho a la alimentación comprende el derecho a recibir ayuda si uno no puede
arreglárselas solo, pero es ante todo “el derecho de poder alimentarse por sus propios
medios, con dignidad”.90
Comprende igualmente el acceso a los recursos y a los medios
para asegurar y producir su propia subsistencia: el acceso a la tierra, la seguridad de la
propiedad; el acceso al agua, a las semillas, a créditos, a las tecnologías y a los mercados
locales y regionales incluyendo a los grupos vulnerables y discriminados; el acceso a
zonas de pesca tradicional para las comunidades de pescadores que dependen de la pesca
para su subsistencia; el acceso a ingresos suficientes para asegurar una vida digna,
incluyendo a los trabajadores rurales y a los obreros de industrias, y también el acceso a
la seguridad social y a la asistencia para los que sufren más privaciones.
2.3.1.2. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
[ver Capítulo IV.3], órgano principal de la ONU encargado de vigilar la puesta en
marcha del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:
“el derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente vinculado a la
dignidad inherente de la persona humana y es indispensable para el disfrute de
otros derechos humanos consagrados en la Carta Internacional de Derechos
Humanos.91
Es también inseparable de la justicia social, pues requiere la
adopción de políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas, en los
planos nacional e internacional, orientadas a la erradicación de la pobreza y al
disfrute de todos los derechos humanos por todos”.92
El Comité afirma igualmente que:
“el derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o
niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo
momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla”.93
90 Esto es lo que defendió el Sr. Jean Ziegler, Relator especial sobre el derecho a la alimentación, ante la Asamblea General de las
Naciones Unidas en noviembre de 2004. Para leer su informe, ver el documento de las Naciones Unidas A/59/385, párr. 5. http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/525/20/PDF/N0452520.pdf?OpenElement 91 La Carta Internacional de Derechos Humanos comprende la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y sus dos Protocolos Facultativos. 92 Observación general núm. 12, el derecho a una alimentación suficiente (artículo 11), párr. 4, adoptada el 12 de mayo de 1999 93 Ibídem párr. 6.
51
Así pues, el derecho a la alimentación tiene dos componentes esenciales: la
disponibilidad de la alimentación y el acceso a la alimentación.
En primer lugar, una alimentación aceptable culturalmente, en cantidad suficiente y de
una calidad apropiada para satisfacer las necesidades alimenticias del individuo, tiene
que estar disponible para todos, es decir, que debe poder ser obtenida ya sea
directamente de la tierra o de otros recursos naturales, ya sea beneficiándose de sistemas
de distribución apropiados.
En segundo lugar, toda persona tiene que tener acceso, física y económicamente, a la
alimentación. Físicamente quiere decir que toda persona, incluyendo las personas
físicamente vulnerables, como los lactantes y los niños pequeños, las personas de edad,
las discapacitadas, las enfermas en fase terminal y las personas que tienen problemas
médicos persistentes, como los enfermos mentales, tiene que tener acceso a una
alimentación adecuada y suficiente. Económicamente quiere decir que los gastos
domésticos de una persona o de una comunidad que permitan asegurar un régimen
alimenticio adecuado no deben poner en peligro el disfrute de otros derechos humanos,
como la salud, la vivienda, la educación, etc.
El derecho a la alimentación es universal. Pertenece a todo el mundo. Sin embargo, de
hecho, protege a los individuos y a los grupos más vulnerables de la sociedad, entre los
que se encuentran las personas o los grupos de personas discriminadas, las mujeres y los
niños, los campesinos sin tierra, los pueblos indígenas y tribales, los pequeños
pescadores, los habitantes de chabolas, los desempleados, etc.
2.3.2. Aspectos fundamentales del derecho a la alimentación
El derecho a la alimentación es un derecho incluyente. No es simplemente un derecho a
una ración mínima de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos. Es un
derecho a todos los elementos nutritivos que una persona necesita para vivir una vida
sana y activa, y a los medios para tener acceso a ellos.
Se puede describir el derecho a la alimentación de la manera siguiente:
52
El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o
niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo
momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla.94
El derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea
directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y
cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones
culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una
vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y
digna.95
Es importante destacar ciertos elementos del derecho a la alimentación.
El alimento debe estar disponible, y ser accesible y adecuado:96
o La disponibilidad requiere que, por una parte, la alimentación se pueda
obtener de recursos naturales ya sea mediante la producción de alimentos,
el cultivo de la tierra y la ganadería, o mediante otra forma de obtener el
alimento, como la pesca, la caza o la recolección. Por otra parte, significa
que los alimentos deben estar disponibles para su venta en mercados y
comercios.
o La accesibilidad requiere que esté garantizado el acceso económico y
físico a la alimentación. La accesibilidad económica significa que los
alimentos deben estar al alcance de las personas desde el punto de vista
económico. Las personas deben estar en condiciones de permitirse la
adquisición de alimentos para tener una dieta adecuada sin comprometer
en modo alguno otras necesidades básicas, como las matrículas escolares,
los medicamentos o el alquiler. Por ejemplo, se puede garantizar que la
alimentación esté al alcance de los bolsillos de todos velando por que el
salario mínimo o los beneficios de seguridad social sean suficientes para
hacer frente al gasto de la alimentación nutritiva y de otras necesidades
básicas. Por accesibilidad física se entiende que los alimentos deben estar
accesibles a todos, incluidos los individuos físicamente vulnerables,
como los niños, los enfermos, las personas con discapacidad o las
94 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ACNUDH, Folleto informativo Nº 16
(Rev. 1): El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 95 ACNUDH, Folleto informativo Nº 27. Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación 96 Muchas de estas y otras características importantes del derecho a la alimentación se aclaran en la Observación general Nº 12
(1999) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sobre el derecho a la alimentación adecuada.
53
personas de edad, a quienes puede resultar difícil salir para obtener
alimentos. Debe garantizarse además el derecho a la alimentación a las
personas que se hallen en zonas remotas y a las víctimas de conflictos
armados o desastres naturales, así como a los prisioneros. Por ejemplo, se
puede mejorar la garantía del acceso físico a la alimentación de quienes
viven en zonas remotas con el mejoramiento de la infraestructura de
manera que puedan llegar a los mercados por medio del transporte
público.
o Por alimento adecuado se entiende que la alimentación debe satisfacer las
necesidades de dieta teniendo en cuenta la edad de la persona, sus
condiciones de vida, salud, ocupación, sexo, etc. Por ejemplo, si la
alimentación de los niños no contiene los nutrientes necesarios para su
desarrollo físico y mental no es adecuada. La alimentación con gran
densidad de energía y escaso valor nutritivo, que puede contribuir a la
obesidad y otras enfermedades, podría ser otro ejemplo de alimentación
inadecuada. Los alimentos deben ser seguros para el consumo humano y
estar libres de sustancias nocivas, como los contaminantes de los
procesos industriales o agrícolas, incluidos los residuos de los
plaguicidas, las hormonas o las drogas veterinarias. La alimentación
adecuada debe ser además culturalmente aceptable. Por ejemplo, la ayuda
que contiene alimentos que desde el punto de vista religioso o cultural
están prohibidos a quienes los reciben o no se ajustan a sus hábitos de
comida no sería culturalmente aceptable.
2.3.3. Errores comunes acerca del derecho a la alimentación
El derecho a la alimentación NO es lo mismo que un derecho a ser alimentado. Muchos
presumen que el derecho a la alimentación significa que el gobierno debe entregar
alimentos en forma gratuita a quien los necesiten. Llegan a la conclusión de que esto no
sería viable o que podría causar dependencia. Se trata de un error. El derecho a la
alimentación no es un derecho a ser alimentado, sino principalmente el derecho a
alimentarse en condiciones de dignidad. Se espera que las personas satisfagan sus
propias necesidades con su propio esfuerzo y utilizando sus propios recursos. Una
persona debe vivir en condiciones que le permitan o producir alimentos o comprarlos.
Para producir sus propios alimentos una persona necesita tierra, semillas, agua y otros
recursos, y para comprarlos necesita dinero y acceso al mercado. El derecho a la
54
alimentación requiere que los Estados provean una atmósfera propicia en que las
personas puedan utilizar su plena potencialidad para producir o adquirir alimentación
adecuada para ellos mismos y sus familias. No obstante, cuando los habitantes no
pueden alimentarse con sus propios medios, por ejemplo, como resultado de un conflicto
armado, un desastre natural o porque se hallan en detención, el Estado debe suministrar
alimentación directamente.
La denegación del derecho a la alimentación NO es el resultado de la falta de alimentos
en el mundo. Podría pensarse que se deniega a las personas el derecho a la alimentación
porque no hay suficientes alimentos para todos. No obstante, según la FAO, el mundo
produce suficiente cantidad de alimentos para alimentar a toda su población. La causa
básica del hambre y la desnutrición no es la falta de alimentos sino la falta de acceso a
los alimentos disponibles. Por ejemplo, la pobreza, la exclusión social y la
discriminación suelen menoscabar el acceso de las personas a los alimentos, no solo en
los países en desarrollo sino también en los países económicamente más desarrollados,
donde hay alimentos en abundancia. Pero en el largo plazo los Estados tienen que tratar
de facilitar una producción sostenible de alimentos a fin de garantizar la disponibilidad
de alimentos para las generaciones futuras, considerando factores como el crecimiento
de la población, el efecto del posible cambio climático y la disponibilidad de recursos
naturales.
El derecho a la alimentación es diferente de la seguridad alimentaria y la soberanía
alimentaria. Estos tres conceptos son diferentes aunque se duplican en cierta medida.
Según la FAO, existe seguridad alimentaria “cuando todas las personas tienen en todo
momento el acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y
nutritivos que satisfacen sus necesidades y preferencias alimentarias para llevar una
vida activa y sana”.97
Se trata de una condición previa del ejercicio pleno del derecho a
la alimentación. No obstante, el propio concepto de seguridad alimentaria no es un
concepto jurídico en sí mismo, no impone obligaciones a los interesados ni les otorga
derechos. La soberanía alimentaria es un concepto emergente en cuya virtud las personas
definen su propio alimento y su propio modelo de producción de alimentos (como la
agricultura y la pesquería), determinan el grado en que quieren bastarse por sí mismos y
proteger la producción interna de alimentos, así como regular el comercio a fin de lograr
97 FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2001 (Roma, 2001).
55
los objetivos del desarrollo sostenible.98
Se sugiere que la soberanía alimentaria es un
concepto que promueve un modelo alternativo de agricultura, de políticas comerciales y
de prácticas comerciales que facilitan el ejercicio de los derechos de la población a la
alimentación y la vida. Se reconoce el derecho a la soberanía alimentaria en algunas
leyes nacionales;99
pero actualmente no hay consenso internacional a ese respecto. El
derecho a la alimentación es un derecho humano reconocido en el derecho internacional
que permite que las personas tengan acceso a una alimentación adecuada y a los recursos
necesarios para tener en forma sostenible seguridad alimentaria. El derecho a la
alimentación impone a los Estados obligaciones jurídicas de superar el hambre y la
desnutrición y de hacer realidad la seguridad alimentaria para todos. El derecho a la
alimentación se refiere además a las obligaciones de los Estados más allá de sus
fronteras, incluidos los unidos por lazos de comercio. Por ejemplo, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales requiere que sus Estados
partes adopten las medidas necesarias para una distribución equitativa de la oferta
mundial de alimentos en relación con la necesidad (art. 11 2) b)). Si bien no prevé un
modelo determinado para lograr ese tipo de distribución, obliga a los Estados a velar por
que su política comercial o de otro orden sirva a este objetivo.
El derecho a la alimentación adecuada NO es lo mismo que el derecho a una
alimentación segura. El derecho a la alimentación adecuada es más que el derecho a la
alimentación segura. Se entiende en ocasiones que el derecho a la alimentación adecuada
se refiere a las normas relativas a los alimentos disponibles en el mercado, que deben ser
sanos. Esto es demasiado limitado. El derecho a la alimentación requiere que la
alimentación adecuada esté disponible y sea accesible. Lo adecuado se refiere a la
cantidad, la calidad y su carácter apropiado, tomando en cuenta los aspectos culturales y
la fisiología de la persona (por ejemplo, sexo, edad y salud).
2.3.4. El vínculo entre el derecho a la alimentación y otros derechos
humanos
Los derechos humanos son interdependientes, indivisibles e interrelacionados. Esto
significa que la violación del derecho a la alimentación puede menoscabar el goce de
98 FAO, Introducción al derecho a una alimentación adecuada (disponible en www.fao.org/righttofood/kc/dl_en.htm). El primer
Relator Especial sobre el derecho a la alimentación presentó además el concepto emergente de soberanía alimentaria reivindicado por organizaciones de la sociedad civil (E/CN.4/2004/10, párrs. 24 a 34). 99 Por ejemplo, Constitución del Ecuador de 2008, la Ley orgánica de 2008 de la seguridad alimentaria y la soberanía alimentaria de
Venezuela (República Bolivariana de) y la Constitución de Bolivia (Estado Plurinacional de) de 2009.
56
otros derechos humanos, como a la educación o a la vida, y viceversa. En el recuadro
siguiente figuran algunos ejemplos de esta correlación.
Los vínculos entre el derecho a la alimentación y otros derechos humanos son los
siguientes:
El derecho a la salud. La nutrición es un componente tanto del derecho a la
salud como del derecho a la alimentación. Cuando una mujer embarazada o que
está amamantando ve denegado su acceso a alimentos nutritivos, ella y su bebé
pueden sufrir desnutrición aunque reciban atención prenatal y postnatal. Cuando
un niño sufre de enfermedad diarreica pero se le niega el acceso a tratamiento
médico, no puede disfrutar de una situación nutricional adecuada aunque tenga
acceso a la alimentación.
El derecho a la vida. Cuando las personas no se pueden alimentar y enfrentan el
riesgo de muerte por hambre, desnutrición o las enfermedades resultantes, se
puede poner también en riesgo su derecho a la vida.
El derecho al agua. No se puede hacer efectivo el derecho a la alimentación si
las personas carecen de acceso a agua limpia para su uso personal y doméstico,
definida como agua potable, para lavar ropa, preparar alimentos y usar en la
higiene personal y doméstica.
El derecho a la vivienda adecuada. Cuando una casa carece de elementos
básicos, como para cocinar o almacenar alimentos, puede menoscabarse el
derecho a la alimentación adecuada de sus residentes. Además, cuando el costo
de la vivienda es demasiado elevado, las personas pueden verse obligadas a
reducir su gasto en alimentos.
El derecho a la educación. El hambre y la desnutrición afectan la capacidad de
aprendizaje de los niños y pueden obligarlos a abandonar la escuela y a trabajar
en lugar de educarse, con lo que se menoscaba el ejercicio del derecho a la
educación. Además, para ser libres del hambre y la desnutrición las personas
necesitan saber cómo mantener una dieta nutritiva y tener las aptitudes y la
capacidad para producir u obtener alimentos como un medio de vida. De esta
manera el acceso a la educación, incluida la educación profesional, es esencial
para el ejercicio del derecho a la alimentación.
El derecho al trabajo y a la seguridad social. El empleo y la seguridad social
suelen ser medios fundamentales para obtener alimentos. Por otra parte, los
57
salarios mínimos y los beneficios de la seguridad social suelen determinarse
tomando en cuenta el costo de los alimentos básicos en el mercado.
La libertad de asociación y el derecho a participar en los asuntos públicos son
también importantes, en particular respecto de quienes están más marginados y
excluidos, para hacer oír su voz y su opinión y para que su opinión se refleje en
la política pública pertinente a la alimentación de manera de proteger su derecho
a la alimentación.
El derecho a la información. La información es fundamental para el derecho a
la alimentación. Permite a las personas conocer los alimentos y la nutrición, los
mercados y la asignación de recursos, refuerza la participación de las personas y
la libertad de opción de los consumidores. La protección y la promoción del
derecho a buscar, recibir e impartir información facilitan de esta manera el
ejercicio del derecho a la alimentación.
Libertad de las peores formas de trabajo infantil. Los niños y los adolescentes
que sufren de hambre y desnutrición son con frecuencia más vulnerables a ser
contratados para realizar las peores formas de trabajo infantil con el fin de
sobrevivir (los niños soldados, la prostitución infantil). Hacer efectivo su derecho
a la alimentación es fundamental para impedir que esto ocurra.
Libertad de la tortura y de los tratos crueles, inhumanos o degradantes. La
privación o la falta de acceso a alimentación adecuada en la prisión u otras
formas de detención pueden constituir tortura o un trato inhumano y degradante.
2.3.5. El derecho a la alimentación aplicado a grupos determinados
Algunos grupos o personas enfrentan obstáculos especiales en lo que se refiere al
derecho a la alimentación. Pueden derivar de factores biológicos o socioeconómicos,
discriminación y estigma, o, en general, una combinación de ellos. El derecho a la
alimentación y los principios de igualdad y no discriminación requieren que se preste
atención especial a diferentes personas y grupos de personas de la sociedad, en particular
a quienes se hallan en situación vulnerable.
En este apartado se describen las consecuencias del derecho a la alimentación respecto
de los grupos siguientes: las personas que viven en la pobreza en las zonas rurales y
urbanas, los pueblos indígenas, las mujeres y los niños. Esta lista no es exhaustiva y
puede haber otros grupos o personas que experimenten problemas concretos para hacer
58
efectivo su derecho a la alimentación.100
Además algunos de los grupos pueden repetirse
o coincidir en parte. El examen de esos grupos ayuda a ilustrar lo que las normas
relacionadas con el derecho a la alimentación significan en la práctica. Las
consecuencias del derecho a la alimentación respecto de los grupos descritos a
continuación se analizan más profundamente en los informes del relator Especial sobre
el derecho a la alimentación.
2.3.5.1. Los pobres rurales y urbanos
Con frecuencia las personas que viven en la pobreza101
no pueden ejercer plenamente el
derecho a la alimentación porque no pueden comprar alimentos adecuados ni tienen los
medios para cultivarlos ellos mismos. No obstante, el hecho de que no tengan los medios
para obtener alimentos es también el resultado de pautas persistentes de discriminación
en el acceso a la educación y la información, la participación política y social y el acceso
a la justicia.
La gran mayoría de las personas que padecen hambre y desnutrición son pobres y están
marginadas, y luchan para sobrevivir en las zonas rurales. Alrededor del 50% de los
individuos que padecen hambre son pequeños propietarios, y el 20% de ellos son
habitantes de zonas rurales sin tierra. Otro 10% son pastores, pescadores y usuarios de
bosques. El otro 20% vive en zonas urbanas.102
Los pobres rurales suelen carecer de
acceso a recursos productivos suficientes, como tierra,103
agua, fertilizantes y semillas,
así como a mercados y a información y tecnología. Con mucha frecuencia la falta de
acceso a la tierra y a otros recursos productivos puede llevar a la denegación del derecho
a la alimentación, por cuanto la mayoría de las personas y los hogares de las zonas
rurales dependen de esos recursos, ya sea con el fin de producir alimentos para sí
mismos o como fuente de ingreso para adquirir los alimentos que necesitan. La
denegación del acceso a la tierra puede ocurrir, por ejemplo, en el contexto de la
competencia desleal por la tierra con grandes agroindustrias, industrias extractivas o
proyectos de desarrollo. En esa competencia los pobres rurales con frecuencia tienen una
100 Por ejemplo, los sin casa (incluidos los niños de la calle), los huérfanos, las personas de edad, las comunidades nómades y de viajeros, las personas con discapacidad, las personas afectadas por enfermedad, incluido el VIH/SIDA, las víctimas de desastres
naturales o provocados por el hombre, incluidos los conflictos y la guerra, las personas internamente desplazadas y los refugiados. 101 «A tenor de la Carta Internacional de Derechos Humanos, la pobreza puede definirse como una condición humana que se caracteriza por la privación continua o crónica de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el poder necesarios para
disfrutar de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales.»
Fuente: “La pobreza y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (E/C.12/2001/10). 102 Halving Hunger: It Can Be Done (United Nations publication, Sales No. 05.III.B.5), págs. 3-4. 103 La tierra no solo se destina al cultivo sino que es también necesaria para el apacentamiento, la caza y la recolección. Para los
pescadores sería también pertinente el acceso a los ríos, los lagos y el mar.
59
desventaja considerable como resultado de la discriminación y de la denegación de
diversos derechos humanos, incluida la exclusión de la adopción de decisiones y del
acceso a la justicia. En ocasiones la denegación del acceso a la tierra asume la forma de
desalojos forzados.
Incluso cuando pueden producir productos agrícolas, la falta de acceso a los mercados
puede impedir que los vendan y que compren otros alimentos necesarios para tener una
dieta adecuada. La falta de acceso a la educación, incluida la formación profesional, y a
la información y la tecnología, puede también impedirles que mejoren su productividad
y protejan el medio ambiente o que obtengan conocimientos acerca de la nutrición. Los
trabajadores sin tierra, como los aparceros y los trabajadores agrícolas, ven denegado su
derecho a la alimentación cuando no pueden permitirse comprar alimentación adecuada
y otras necesidades básicas porque sus ingresos son demasiado bajos. Pueden no gozar
de la libertad de asociación, necesaria además para negociar la seguridad en el empleo y
salarios decentes. Pocos países tienen un sistema de seguridad social, en particular un
sistema que funcione bien en las zonas rurales. Cuando los afligen las penurias
económicas los pobres rurales pueden verse enfrentados a la inseguridad alimentaria.
Las personas que viven en la pobreza en zonas urbanas son también muy vulnerables a
las violaciones del derecho a la alimentación. La mayoría obtiene alimentos
adquiriéndolos. El empleo remunerado, incluido el trabajo independiente, es por lo tanto
muy importante. Si resulta difícil tener un empleo o los salarios son muy reducidos, de
manera que no puedan permitirse comprar alimentos y otras necesidades básicas, como
la atención de salud, la educación y la vivienda, puede verse menoscabado su ejercicio
del derecho a la alimentación por cuanto no tienen otros medios de obtener alimentos.
Para los trabajadores independientes la discriminación en el acceso a recursos
económicos, como el microcrédito, o el acceso a los mercados, puede afectar
negativamente también su acceso a la alimentación. Si los alimentos son demasiado
caros o su ingreso demasiado bajo puede mermar la calidad y la cantidad de los
alimentos que comen, por ejemplo, se ven obligados a optar por alimentos más baratos
pero menos nutritivos o sanos. En esos casos no gozan del derecho a la alimentación
porque los alimentos que comen son inadecuados. El mal funcionamiento de los
programas de seguridad social o de otras redes de seguridad o su total ausencia
menoscaban todavía más el ejercicio del derecho a la alimentación cuando las personas
pierden los medios para adquirirlos ellos mismos. Al igual que en las zonas rurales, el
hecho de que las personas que viven en la pobreza en zonas urbanas no se puedan
60
permitir los alimentos suele estar vinculado a la exclusión social, por ejemplo, la
exclusión de las oportunidades de educación y capacitación, del acceso a la información,
de la adopción de decisiones en cuanto a los asuntos públicos y de acceso a la justicia.
Las violaciones del derecho a la alimentación en las zonas rurales y urbanas suelen estar
vinculadas. El hambre y la desnutrición en las zonas rurales impulsan a las personas
hacia las zonas urbanas en busca de mejores condiciones de vida. No obstante, suele no
ser posible asimismo que ejerzan su derecho a la alimentación en las zonas urbanas.
Pueden no estar capacitados para el tipo de trabajo disponible en las zonas urbanas. Los
programas de protección social, aunque existan, pueden no estar al alcance de quienes
no tienen documentación apropiada, como la inscripción de la residencia, o de quienes
trabajan en la economía informal.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales requiere que los
Estados partes adopten las medidas necesarias, incluidos los programas concretos, para
mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos haciendo
pleno uso de los conocimientos técnicos y científicos, difundiendo el conocimiento de
los principios de la nutrición y desarrollando o reformando sistemas agrarios de tal
manera que se logre el desarrollo y aprovechamiento más eficiente de los recursos
naturales (art. 11). Las Directrices del derecho a la alimentación de la FAO dan
orientación detallada para velar por el acceso de manera sostenible, no discriminatoria y
segura a recursos y activos, incluidos el trabajo, la tierra, el agua, los recursos genéticos
para la alimentación y la agricultura, los servicios, etc. (Directriz 8).
El ejercicio efectivo de otros derechos humanos, como la libertad de los desalojos
forzados, el derecho a participar en los asuntos públicos y en el desarrollo rural, la
libertad de asociación, el derecho a gozar de los beneficios del progreso científico y sus
aplicaciones, el derecho al trabajo y otros derechos laborales, el derecho a la educación y
a la información y el derecho a la seguridad social, son también necesarios para
garantizar el derecho a la alimentación de los pobres rurales y urbanos.
2.3.5.2. Los pueblos indígenas
La mayoría de los pueblos indígenas se hallan entre los más vulnerables al hambre y la
desnutrición. El hambre y la desnutrición entre ellos son en gran medida el resultado de
61
una larga historia de exclusión social, política y económica, incluidos siglos de
expropiación y despojo de sus tierras.
Pero la comprensión de lo que el derecho a la alimentación significa para los pueblos
indígenas es más compleja que un simple examen de estadísticas sobre hambre y
desnutrición. Los pueblos indígenas tienen sus propios conceptos de lo que constituye
alimentación adecuada, y sus aspiraciones están divorciadas de los criterios económicos
convencionales y de desarrollo. La percepción de los indígenas acerca de la seguridad
del medio de vida está inextricablemente fundamentada en sus tradiciones
socioculturales y su especial relación con territorios y recursos ancestrales. El alimento y
su adquisición y consumo suelen formar parte importante de su cultura, así como de su
organización social, económica y política.
El ejercicio efectivo del derecho de los pueblos indígenas a la alimentación depende
fundamentalmente de su acceso a los recursos naturales de sus tierras ancestrales y su
control de ellos, por cuanto con frecuencia se alimentan mediante el cultivo de esas
tierras o la recolección de alimentos, la pesca, la caza o la pequeña ganadería. La
confiscación de tierras sin el libre consentimiento, previo e informado, de los pueblos
indígenas interesados y la falta de reconocimiento jurídico de las formas indígenas de
propiedad de la tierra constituyen serios obstáculos al ejercicio efectivo del derecho a la
alimentación. Por lo tanto, es importante otorgar a los pueblos indígenas el título legal
sobre sus tierras ancestrales. Según el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional
del trabajo (OIT), relativo a los pueblos indígenas y tribales en los países
independientes, “los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para
determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar
la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión” (art. 14 2)). La
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas,
aprobada en 2007, también afirma que los pueblos indígenas tienen derecho a usar y
desarrollar las tierras que poseen en razón de su propiedad tradicional (art. 26) y que los
Estados deben reconocer debidamente los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos
indígenas (art. 27).
También están amenazados el acceso de los pueblos indígenas a los recursos genéticos
de plantas y animales y su control de ellos, como el de las semillas tradicionalmente
cultivadas por las comunidades indígenas y el conocimiento que la comunidad ha
adquirido por generaciones. Hay preocupación por cuanto la evolución reciente de los
62
regímenes internacionales sobre los derechos de propiedad intelectual, como el Acuerdo
de la Organización mundial del Comercio sobre los aspectos de los derechos de
propiedad intelectual relacionados con el comercio, pueden proteger los “inventos” de
las empresas comerciales y las instituciones de investigación basados en los recursos y
conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas y privarlos del libre acceso a
esos recursos y conocimientos y de su uso. Las Directrices del derecho a la alimentación
de la FAO sugieren que los Estados deben adoptar medidas para “impedir la erosión y
asegurar la conservación y la utilización sostenible de los recursos genéticos para la
alimentación y la agricultura”, incluida la protección de los conocimientos tradicionales
y la participación equitativa en el reparto de los beneficios mediante la participación de
las comunidades locales e indígenas en la adopción de decisiones nacionales al respecto
(Directriz 8). En la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas se reconoce también el derecho de los pueblos indígenas a mantener,
controlar, proteger y desarrollar las manifestaciones de sus ciencias, tecnologías y
culturas, incluidos los recursos genéticos, las semillas y el conocimiento de las
propiedades de la fauna y la flora (art. 31).
2.3.5.3. Las mujeres
Las mujeres desempeñan un papel fundamental en la seguridad alimentaria, pero con
frecuencia se ven desproporcionadamente afectadas por el hambre, la inseguridad
alimentaria y la pobreza, en gran medida como resultado de la desigualdad de género y
de que no gozan de los derechos sociales, económicos, civiles y políticos, ni de acceso al
poder. En muchos países las niñas tienen dos veces más probabilidades que los niños de
morir por desnutrición y de enfermedades infantiles prevenibles, y se estima que sufren
de desnutrición casi el doble de mujeres que de hombres.104
En muchos países las mujeres desempeñan un papel central en la producción de
alimentos. Por ejemplo, en el áfrica subsahariana las mujeres son aproximadamente el
70% de los trabajadores agrícolas y el 80% de los trabajadores que procesan
alimentos.105
Pero en muchos casos las mujeres sufren discriminación en el acceso a los
medios para producir alimentación adecuada. Suelen tener desventajas en cuanto a la
herencia y la propiedad de la tierra y de otros bienes, así como en cuanto al acceso a los
créditos, los recursos naturales, la tecnología, la educación y la formación profesionales,
104 Resolución 7/14 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 4. 105 International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development, “Summary for decision makers
of the Sub-Saharan Africa (SSA) report” (2008), pág. 5.
63
la información y los servicios de extensión. Como resultado de la discriminación es
también menos probable que las mujeres encuentren y mantengan un empleo en
condiciones adecuadas. Sus salarios son en ocasiones bastante inferiores a los de los
hombres, incluso respecto de tareas idénticas o semejantes o por trabajo de igual valor.
Muchas mujeres están también empleadas en el sector informal, por ejemplo, en el
servicio doméstico y en el trabajo independiente, en condiciones precarias. Esas
situaciones reducen sus medios para adquirir alimentos y tienden a afectar de manera
especialmente grave la seguridad alimentaria de los hogares, en particular la de los
hogares encabezados por una mujer.
La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer protege la igualdad de acceso de la mujer al trabajo, la tierra, el crédito, el ingreso
y la seguridad social, que son esenciales para garantizar el igual ejercicio del derecho a
la alimentación por la mujer. Por ejemplo, el artículo 14 dispone un conjunto de medidas
concretas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de
crear un entorno que facilite su ejercicio del derecho a la alimentación. El artículo 11
protege la igualdad de ejercicio por la mujer de los derechos laborales, y el artículo 13
b), su acceso a los recursos financieros. Los convenios de la OIT, como el Convenio Nº
100, sobre igualdad de remuneración, y el Convenio Nº 111, sobre la discriminación
respecto del empleo y la ocupación, protegen también los derechos laborales de la mujer.
Las mujeres tienen necesidades concretas de dieta, en particular con respecto a su salud
reproductiva. La violación del derecho a la alimentación adecuada de las mujeres en
edad de procrear, incluidas las adolescentes, puede provocar complicaciones que
amenacen su vida durante el embarazo o el parto. La malnutrición de las mujeres durante
el embarazo y la lactancia puede dar como resultado además la malnutrición, así como el
deterioro físico y mental de sus hijos. El artículo 12 de la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer dispone que se deba
garantizar a las mujeres nutrición adecuada durante el embarazo y la lactancia. No
obstante, cabe señalar que el derecho a la alimentación es pertinente a todas las mujeres,
no solo en su relación con su papel de madres o con su función reproductiva. Deben
tenerse en cuenta las necesidades especiales de nutrición de las mujeres a lo largo de su
ciclo vital al hacer efectivo el ejercicio de su derecho a la alimentación.
Las mujeres y las niñas pueden enfrentar discriminación en el hogar. En muchos países
reciben menos alimentos que los hombres de la familia como consecuencia de su
64
situación de inferioridad. La violencia contra la mujer u otras prácticas que violan los
derechos de la mujer pueden contribuir además a su inseguridad alimentaria. Por
ejemplo, el abuso de los trabajadores domésticos inmigrantes, la mayoría de los cuales
son mujeres, puede incluso llegar hasta la privación de alimentos. En casos extremos la
preferencia por los niños puede llevar al infanticidio femenino, incluso mediante la
privación de alimentos y agua. Para garantizar el ejercicio del derecho de las mujeres a
la alimentación es necesario tratar de rectificar la desigualdad de género tanto en la
esfera pública como en la privada. A este respecto la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer obliga en su artículo 5 a los
Estados partes a adoptar medidas para “modificar los patrones socioculturales de
conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y
las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de
la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de
hombres y mujeres”, que también es aplicable a la esfera privada y de la familia.
2.3.5.4. Los niños
Los niños son especialmente vulnerables a la falta de alimentación adecuada, por cuanto
necesitan alimentos nutritivos y sanos para crecer física y mentalmente. Alrededor de la
mitad de las muertes de niños menores de 5 años de edad son consecuencia de la
desnutrición.106
La malnutrición es causada por una combinación de factores, como la
falta de alimentación y atención de salud adecuadas, y por agua y saneamiento
inseguros. La malnutrición, incluso durante el embarazo, no solo provoca la muerte de
niños sino que tiene además consecuencias de largo plazo, incluidos el deterioro mental
y físico, enfermedades crónicas, y sistemas inmunes y salud reproductiva débiles.
La alimentación de los menores depende de sus familias o de sus cuidadores. De esta
manera, la selección y la capacidad de las familias y de los cuidadores para suministrar
alimentación adecuada tiene efectos significativos sobre su ejercicio del derecho a la
alimentación. Por ejemplo, la leche materna es el mejor alimento para el crecimiento y el
desarrollo sanos de los lactantes. No obstante, la comercialización y promoción
inapropiadas de sustitutos de la leche materna suele tener efectos negativos sobre la
opción y capacidad de la madre para amamantar a su lactante en forma óptima, con lo
que se menoscaba el acceso de los lactantes a la alimentación adecuada. A este respecto
el Comité de los Derechos del Niño recomienda permanentemente que los Estados
106 UNICEF, Estado mundial de la infancia 2008: supervivencia infantil (Nueva York, 2007), pág. 1.
65
promuevan el amamantamiento en un esfuerzo por proteger los derechos del niño a la
salud y el bienestar básicos y para cumplir con el Código Internacional de
Comercialización de Sustitutos de la Leche materna, de la Organización mundial de la
Salud.
Para que los niños ejerzan su derecho a la alimentación debe crearse una atmósfera
propicia en que se pueda garantizar su acceso a la alimentación adecuada. Las familias y
los cuidadores deben estar empoderados para cumplir su responsabilidad de
alimentación adecuada y suficiente de los niños. Cuando las familias o los cuidadores
están excluidos del acceso a los recursos y los medios de garantizar su medio de vida,
por ejemplo, como resultado de su estado de salud, como el VIH/SIDA, o porque
pertenecen a un grupo minoritario, tienen discapacidades, son refugiados o están
desplazados, probablemente se menoscabará el ejercicio del derecho a la alimentación
de sus hijos. Si los niños y sus familias no pueden gozar del derecho a la alimentación
con los medios que tienen a su disposición, debe prestárseles apoyo, por ejemplo, con
programas de alimentación escolar o ayuda alimentaria en el caso de desastres naturales
o de otro orden. Los alimentos entregados con ese tipo de apoyo deben satisfacer las
necesidades de la dieta de los niños.
La falta de garantía del derecho a la alimentación de los niños puede tener también
consecuencias sociales. Por ejemplo, el hambre suele hacer que los niños sean más
vulnerables al trabajo infantil, incluidas las peores forma de trabajo infantil, como la
esclavitud infantil, la prostitución infantil o el reclutamiento de niños soldados. El
hambre obliga además a los niños a abandonar la escuela por cuanto tienen que trabajar
para obtener alimentos o porque el hambre los priva de su fuerza física y mental para
asistir a la escuela.
La Convención sobre los Derechos del Niño protege el derecho del niño a la
alimentación en el contexto del derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo, a la
salud, a la nutrición y a un nivel adecuado de vida.
2.3.6. Obligaciones de los estados y las responsabilidades de otros
Los Estados tienen la obligación primordial de proteger y promover los derechos
humanos. Las obligaciones de derechos humanos están definidas y garantizadas por el
66
derecho internacional consuetudinario107
y los tratados internacionales de derechos
humanos, que crean para los Estados que los han ratificado obligaciones vinculantes de
hacer efectivos esos derechos. En varias constituciones nacionales se reconoce también
el derecho a la alimentación y las obligaciones correspondientes del Estado.
2.3.6.1. Tipos de obligaciones por parte del estado
Las obligaciones de los Estados con respecto al derecho a la alimentación se expresan
diferentemente de un instrumento a otro. No obstante, en general, corresponden a tres
categorías, a saber, las obligaciones de respetar, proteger y cumplir.
I. La obligación de respetar el derecho a la alimentación
Los Estados tienen que respetar el acceso existente de las personas a los alimentos y los
medios de obtener alimentos. Esto significa que toda medida que dé como resultado
impedir el acceso a los alimentos, por ejemplo, denegar la asistencia alimentaria a los
opositores políticos, está prohibida. Los Estados no pueden suspender la legislación o las
políticas que den a las personas acceso a los alimentos (la legislación de bienestar social,
los programas relacionados con la nutrición), a menos que se justifique plenamente. Los
Estados deben garantizar que las instituciones públicas, incluidas las empresas
administradas por el Estado o los militares, no menoscaben el acceso de las personas a
los alimentos, por ejemplo, mediante la contaminación o la destrucción de tierras
agrícolas o con los desalojos forzados. Los Estados deben examinar además
periódicamente sus políticas y programas nacionales relacionados con los alimentos para
garantizar que respeten efectivamente la igualdad del derecho de todos a la alimentación.
II. La obligación de proteger el derecho a la alimentación
Los Estados tienen que proteger el ejercicio por las personas de su derecho a la
alimentación contra las violaciones por terceras partes (por ejemplo, otros individuos,
grupos, empresas privadas u otras entidades). Los Estados deben impedir que terceras
partes destruyan las fuentes de alimentación, por ejemplo, mediante la contaminación de
la tierra, el agua y el aire con productos industriales o agrícolas nocivos o la destrucción
de las tierras ancestrales de los pueblos indígenas con el objeto de despejar el camino
107 El derecho consuetudinario es prueba de una práctica general de los Estados aceptado como derecho y seguido en tanto obligación
jurídica.
67
para minas, represas, carreteras o la agroindustria. La obligación de proteger incluye
además garantizar que los alimentos que lleguen al mercado sean seguros y nutritivos.
Los Estados, por consiguiente, deben establecer y aplicar normas de calidad y seguridad
de los alimentos, y garantizar prácticas justas e iguales en el mercado. Además los
Estados deben adoptar las medidas legislativas y de otro orden necesarias para proteger a
las personas, especialmente los niños, de la publicidad y las promociones de alimentos
que no sean sanos con el fin de apoyar los esfuerzos de los padres y de los profesionales
de la salud por estimular pautas más sanas de comida y de ejercicio físico. Un Estado
debe tener además en cuenta sus obligaciones jurídicas internacionales con respecto al
derecho a la alimentación al concertar acuerdos con otros Estados o con organizaciones
internacionales.
III. La obligación de cumplir el derecho a la alimentación
La obligación de cumplir incorpora tanto una obligación de facilitar como una
obligación de suministrar.108
La obligación de cumplir (facilitar) significa que los
Estados deben ser proactivos para reforzar el acceso de las personas a los recursos y a
los medios de asegurar su medio de vida, y el derecho de usarlos, incluida la salud
alimentaria. Entre las medidas típicas se incluyen la aplicación de programas de reforma
agraria o de reglamentos relativos a un ingreso mínimo. Al adoptar políticas alimentarias
es necesario que los gobiernos equilibren además cuidadosamente la inversión en
cultivos para la exportación con el apoyo del cultivo de alimentos para el consumo
interno. Otras medidas posibles consisten en aplicar y mejorar programas de
alimentación y nutrición y asegurar que los proyectos de desarrollo consideren la
nutrición. Para facilitar la plena realización del derecho a la alimentación es necesario
que los Estados informen a la población acerca de sus derechos humanos y refuercen su
capacidad para participar en los procesos y en la adopción de decisiones al respecto.
Cuando las personas o los grupos no pueden, por razones que escapan a su control,
ejercer el derecho a la alimentación por los medios a su alcance, los Estados tienen la
obligación de cumplir (suministrar), por ejemplo, mediante la prestación de asistencia
alimentaria o la garantía de redes de seguridad social para los más desvalidos y para las
víctimas de desastres naturales o de otro orden.
108 En observaciones generales más recientes el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha sugerido que la obligación
de cumplir contiene las obligaciones de facilitar, promover y suministrar.
68
Según el primer relator Especial sobre el derecho a la alimentación, para cumplir
plenamente sus obligaciones respecto del derecho a la alimentación los Estados deben
además respetar, proteger y apoyar el cumplimiento del derecho a la alimentación de las
personas que viven en otros territorios. Esto implica que los Estados tienen que
garantizar que sus propios ciudadanos, así como otros terceros sujetos a su jurisdicción,
como las empresas privadas, no violen el derecho a la alimentación en otros países.
2.3.6.2. Obligaciones graduales e inmediatas
I. Realización gradual
Algunos tratados y constituciones nacionales permiten que los Estados logren la plena
realización del derecho a la alimentación gradualmente. Por ejemplo, el artículo 2.1) del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone lo siguiente:
Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas,
tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga,
para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la
adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
Este es un reconocimiento implícito de que los Estados pueden tener limitaciones de
recursos y que pueden tardar en cumplir plenamente las obligaciones relativas al derecho
a la alimentación. No obstante, esto no significa que los Estados no necesitan hacer nada
mientras no tengan recursos suficientes. Por el contrario, significa que los Estados deben
formular inmediatamente un plan para lograr la plena realización del derecho a la
alimentación, y demostrar que están haciendo todo lo posible, utilizando todos los
recursos disponibles, para respetar, proteger y cumplir mejor el derecho a la
alimentación.
II. Obligaciones de efecto inmediato
Si bien algunos aspectos del derecho a la alimentación están sujetos a la realización
gradual, otras obligaciones del Estado tienen efecto inmediato. A continuación se
enuncian cuatro categorías de obligaciones de efecto inmediato con arreglo al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:
a) La eliminación de la discriminación
69
Los Estados deben prohibir inmediatamente la discriminación en el acceso a la
alimentación y a los recursos conexos en razón de la raza, el color, el idioma, la
edad, la religión, la opinión política o de otro orden, el origen nacional o social,
la propiedad, el nacimiento, la discapacidad u otras condiciones, y adoptar
medidas para erradicar la discriminación por esos motivos.
b) Obligación de “adoptar medidas”
Como se mencionó anteriormente en relación con la obligación de hacer efectivo
el ejercicio del derecho en forma gradual, no se permite que los Estados se
queden inactivos, sino que han de hacer esfuerzos constantes por mejorar el
ejercicio del derecho a la alimentación. Esto significa que, si bien puede lograrse
gradualmente la plena realización del derecho a la alimentación, deben adoptarse
medidas para lograr ese objetivo en un plazo razonable. Esas medidas deben ser
deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible, con todos los
medios y recursos apropiados. Ejemplos de esas medidas son:
Evaluar el estado del ejercicio del derecho a la alimentación, incluso
velando por contar con mecanismos adecuados para recolectar y evaluar
los datos pertinentes y desagregados en forma apropiada;
Formular estrategias y planes, incorporar indicadores, hitos y metas con
plazos, que se puedan lograr y estar encaminados a evaluar los progresos
en el ejercicio del derecho a la alimentación.
Aprobar leyes y políticas necesarias para la realización del ejercicio del
derecho a la alimentación o revisar las leyes y normas que puedan
afectarlo negativamente;
Establecer los mecanismos institucionales necesarios para coordinar
esfuerzos multisectoriales encaminados a hacer posible el ejercicio del
derecho a la alimentación;
Vigilar periódicamente los progresos hechos hacia la realización del
derecho a la alimentación;
Establecer mecanismos de recursos que puedan poner remedio a las
violaciones del derecho a la alimentación.
c) Prohibición de las medidas regresivas
Los Estados no pueden permitir que el nivel existente de ejercicio del derecho a
la alimentación se deteriore a menos que haya fundadas circunstancias. Por
ejemplo, retirar sin justificación los servicios existentes fundamentales para los
pequeños propietarios, como los servicios de extensión o el apoyo al acceso a los
recursos productivos, puede constituir una medida regresiva. Para justificarlo un
70
Estado tendría que demostrar que adoptó la medida solo después de haber
considerado detenidamente todas las posibilidades, evaluar los efectos y utilizar
plenamente el máximo de los recursos disponibles.
d) Protección del nivel esencial mínimo del derecho a la alimentación
Con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales hay obligaciones que se considera que tienen efecto inmediato de
cumplir los niveles esenciales y mínimos de cada uno de los derechos, incluido el
derecho a la alimentación. Se llaman obligaciones básicas mínimas respecto del
derecho a la alimentación los Estados tienen que garantizar la satisfacción al
menos del nivel mínimo esencial para proteger del hambre, incluso en tiempos de
desastres naturales o de otro orden.109
Si un Estado deja de cumplir esas
obligaciones como consecuencia de limitaciones de recursos, debe demostrar que
ha hecho todo lo posible por utilizar todos los recursos disponibles para
satisfacer, como cuestión prioritaria, esas obligaciones básicas. Aunque los
recursos con que cuente sean claramente inadecuados, el gobierno debe
introducir programas de bajo costo y orientados concretamente a ayudar a los
que más lo necesitan de manera que sus recursos limitados se aprovechen de
manera eficiente y efectiva.
2.3.6.3. Obligaciones con dimensiones internacionales
Un Estado tiene la responsabilidad principal de respetar, proteger y cumplir el derecho a
la alimentación del pueblo que habita dentro de sus fronteras. No obstante, en un mundo
globalizado, las causas estructurales de la seguridad alimentaria tienen dimensiones
internacionales que escapan del control de un Estado. Por ejemplo, el comercio
internacional de productos alimenticios hace que los precios de los alimentos dependan
cada vez más del mercado internacional, los efectos del cambio climático afectan la
capacidad de la población para producir alimentos, y la cooperación internacional para el
desarrollo puede afectar negativamente el derecho a la alimentación de grupos
marginados cuando no se integra una perspectiva de derechos humanos. Con el objeto de
hacer frente a esas causas se requieren esfuerzos coordinados entre los Estados.
Con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los
Estados tienen la obligación de adoptar medidas para hacer efectivo el ejercicio de los
derechos en él reconocidos, incluido el derecho a la alimentación, tanto individualmente
109 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general Nº 12, párrs. 6 y 17.
71
como mediante la asistencia y la cooperación internacionales (art. 2). El artículo 11. 2)
del Pacto obliga concretamente a los Estados partes a adoptar medidas, incluso mediante
la cooperación internacional, para mejorar los métodos de producción, conservación y
distribución de los alimentos y asegurar una distribución equitativa de los alimentos
mundiales. El papel de la asistencia y la cooperación internacionales se refleja además
en otros instrumentos jurídicos y documentos normativos, como la Carta de las Naciones
Unidas (Arts. 1 3), 55 y 56), la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 22 y
28), la Convención sobre los Derechos del Niño (arts. 4, 24 y 27), la Convención sobre
los derechos de las personas con discapacidad (art. 32) y la Declaración de roma de la
Cumbre mundial sobre la Alimentación.
La cooperación internacional no sustituye las obligaciones nacionales. No obstante, si un
Estado no puede adoptar medidas efectivas respecto del derecho a la alimentación por
cuenta propia, debe procurar activamente la asistencia necesaria de otros Estados o
coordinar en la medida necesaria con otros Estados para hacer frente a los obstáculos del
ejercicio del derecho a la alimentación que tengan dimensiones transfronterizas.
Además, los Estados deben abstenerse de adoptar medidas que menoscaben el ejercicio
del derecho a la alimentación en otros países, y adoptar medidas por medio de la
asistencia y la cooperación internacionales para permitir que otros Estados cumplan sus
obligaciones respecto del derecho a la alimentación. A este respecto, los Estados deben
velar por que se preste la debida atención a la protección y promoción del derecho a la
alimentación al concertar acuerdos internacionales o al adoptar medidas internas que
tengan efectos extraterritoriales.110
2.3.6.4. Las responsabilidades de otros
La obligación de un Estado de proteger los derechos humanos incluye garantizar que
otros actores no estatales no los violen. Además, se intensifica el debate acerca de la
medida en que otros actores de la sociedad —individuos, organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales y empresas— tienen responsabilidad con
respecto a la promoción y protección de los derechos humanos. En una época de
globalización e interdependencia cada vez mayor, las responsabilidades de los Estados
con respecto a los habitantes de otros países, así como de otros actores, como las
organizaciones internacionales y las empresas transnacionales, han sido objeto de
debate.
110 Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación (A/HRC/10/5/Add.2).
72
I. Organizaciones intergubernamentales
De acuerdo con la Carta uno de los propósitos de las Naciones Unidas es promover el
respeto de los derechos humanos, y los tratados internacionales de derechos humanos
asignan una función particular a los órganos y organismos especializados de las
Naciones Unidas en su cumplimiento.
La Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de Derechos Humanos han
pedido a todas las organizaciones internacionales, incluidos el Banco mundial y el
Fondo monetario Internacional, “que promuevan políticas y proyectos que tengan una
repercusión positiva en el derecho a la alimentación, que garanticen que los asociados
respeten el derecho a la alimentación cuando ejecuten proyectos comunes, que apoyen
las estrategias de los Estados miembros que tienen por objeto hacer realidad el derecho a
la alimentación y que eviten toda medida que pueda tener alguna consecuencia negativa
en la realización del derecho a la alimentación”.111
Muchas organizaciones internacionales tienen responsabilidad con respecto al ejercicio
efectivo del derecho a la alimentación. A solicitud de sus Estados miembros, y dentro de
su mandato y especialidad, apoyan a los Estados miembros en el ejercicio del derecho a
la alimentación.112
Por ejemplo, la FAO113
apoya el ejercicio del derecho a la
alimentación con sus conocimientos especializados de alimentación y agricultura. El
Programa mundial de Alimentos y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los refugiados desempeñan también un papel importante en el contexto del
socorro en casos de desastre y de la asistencia humanitaria en las emergencias.
II. El sector privado, incluidas las empresas transnacionales
Las actividades de las empresas privadas tienen un efecto sustancial sobre el ejercicio
del derecho de las personas a la alimentación. En comparación con la educación o la
salud, por ejemplo, el sector privado desempeña una función significativamente mayor
que el sector público cuando se trata de la alimentación. La mayor parte de los alimentos
111 Resoluciones 60/165 y 61/163 de la Asamblea General y las resoluciones 7/14 y 10/12 del Consejo de Derechos Humanos.
Observación general Nº 12, párrs. 40 y 41, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 112 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general Nº 12, párrs. 30 y 38. 113 La FAO es el organismo especializado de las Naciones Unidas encargado de la alimentación y la agricultura. Su mandato consiste
en aumentar los niveles de nutrición, mejorar la productividad agrícola y mejorar la vida de las poblaciones rurales, con lo que se
logrará «liberar del hambre a la humanidad», como se consagra en su Constitución.
73
son producidos, procesados, distribuidos y comercializados a través de las fronteras por
entidades privadas. Esto significa que corresponde al sector privado una función
importante en la garantía y el mejoramiento de la salud alimentaria. Al mismo tiempo,
las empresas privadas pueden afectar negativamente el ejercicio del derecho de las
personas a la alimentación. Por ejemplo, si las grandes empresas gozan de una ventaja
desproporcionada en la competencia por la tierra, los recursos o el acceso al mercado,
esto puede marginar a los productores y vendedores de alimentos en pequeña escala y,
como resultado, menoscabar su seguridad alimentaria. Al vender alimentos inseguros o
al comercializar alimentos con información engañosa las empresas productoras de
alimentos pueden menoscabar el acceso de las personas a la alimentación adecuada.
Las actividades comerciales que pueden tener un efecto sobre el ejercicio del derecho de
las personas a la alimentación no están limitadas solamente a las empresas productoras
de alimentos y la agroindustria. Por una parte, al respetar las normas laborales aplicables
en el país, como los salarios mínimos, las empresas dan empleo que permite que los
trabajadores se alimenten ellos y sus familias. Por otra parte, diversos tipos de empresas,
incluidas las industrias extractivas o pesadas, pueden menoscabar los medios de las
personas para obtener alimentos al contaminar las fuentes de tierra y agua o al desalojar
a comunidades agrícolas, pesqueras o nómades de sus tierras y de su agua sin garantías
de ningún tipo. La especulación descontrolada en alimentos y recursos productivos
necesarios para la producción de alimentos puede provocar el aumento del precio de los
alimentos.
En derecho internacional los Estados tienen la obligación de proteger a las personas que
viven bajo su jurisdicción contra los abusos de derechos humanos de los actores no
estatales, incluidos los abusos de las empresas. Si bien los tratados internacionales no se
refieren directamente a las obligaciones del sector privado en materia de derechos
humanos, se reconoce cada vez más, incluso en el Consejo de Derechos Humanos114
y
en los instrumentos regionales e internacionales no vinculantes, que las empresas
mismas tienen una responsabilidad respecto de los derechos humanos, incluido el
derecho a la alimentación. Esto significa que las empresas y otros actores no estatales no
deben obstaculizar el ejercicio de los derechos humanos y que es necesario que las
víctimas cuenten con recursos efectivos en caso de sufrir daños.115
El primer relator
114 Resolución 8/7 del Consejo de Derechos Humanos. 115 Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas
transnacionales y otras empresas comerciales, “Proteger, respetar y remediar: un marco para las actividades empresariales y los
derechos humanos” (A/HRC/8/5).
74
Especial sobre el derecho a la alimentación recomendó que las empresas transnacionales
respetaran por lo menos el derecho a la alimentación en todas sus actividades y evitaran
la complicidad en violaciones del derecho a la alimentación cometidas por otros.
2.4. LA SOBERANÍA ALIMENTARIA.
La palabra soberanía se identifica con la calidad de ser autónomo; por lo que si la
aplicamos al concepto de soberanía alimentaria, nos estamos refiriendo a la capacidad de
ser autosuficientes en la producción de alimentos, es decir bastarse por sí mismos.
Si bien el concepto jurídico del derecho a la alimentación converge en varios puntos con
el concepto de seguridad alimentaria dándole cierta forma, también se encuentra
vinculado con el concepto de “soberanía alimentaria”. Este último concepto ha estado
incluido en la base de la reciente movilización de los movimientos campesinos de todo
el mundo.
La Declaración de Nyéléni sobre la Soberanía Alimentaria, aprobada por el reciente
Foro sobre Soberanía Alimentaria116
establece que la soberanía alimentaria es “el
derecho de los pueblos a unos alimentos sanos y apropiados desde el punto de vista
cultural, producidos con métodos sostenibles y ecológicamente racionales”. La
Declaración no es un documento legal, sino un manifiesto aprobado por el Foro de
organizaciones de la sociedad civil.117
Según la Declaración de Nyéléni, la soberanía alimentaria es el “derecho” de los
“pueblos” a definir su alimentación y sus sistemas agrícolas. Hace hincapié en el sistema
de comercio internacional y en sus consecuencias para el hambre y la malnutrición en
los países más pobres. Un pilar fundamental de la soberanía alimentaria es el derecho de
los pueblos a definir libremente las políticas alimentarias y agrícolas que mejor se
adapten a ellos, con independencia de las limitaciones derivadas del sistema de comercio
internacional. Dentro de este contexto, la soberanía alimentaria da prioridad a la
producción destinada a los mercados locales y nacionales por encima del comercio
internacional. También concede prioridad a la agricultura familiar y al acceso de los
campesinos a la tierra por encima de los intereses agroindustriales, y aboga por el
116 Sélingué, Malí, 27 de febrero de 2007 117 El Foro reunió a unos 600 delegados procedentes de unos 80 países, principalmente de los movimientos que representan a agricultores, pastores, pescadores, pueblos indígenas, pueblos sin tierra, trabajadores
rurales y otros grupos sociales. El concepto de soberanía alimentaria fue forjado originalmente por Vía
Campesina en 1996.
75
control democrático de la introducción de ciertas tecnologías como los organismos
modificados genéticamente.
Si bien el derecho a la alimentación es un derecho humano internacionalmente
reconocido y legalmente exigible, la soberanía alimentaria no tiene esa consideración.
En la actualidad, se trata esencialmente de un concepto político, que avanza gracias a la
movilización social de las organizaciones de agricultores en todo el mundo.118
Sin
embargo, algunos de sus elementos fundamentales están vinculados con el derecho
internacional general y el derecho de los derechos humanos. La libertad para definir las
políticas nacionales es un componente fundamental de la soberanía de los Estados en
virtud del derecho internacional. Además, la formulación de “políticas de desarrollo
nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población
entera” es un derecho y un deber de los Estados en virtud del derecho al desarrollo
(artículo 2 (3) de la Declaración de las Naciones Unidas de 1986 sobre el derecho al
desarrollo119
). El término “bienestar” que se utiliza en esta formulación debería
interpretarse como la realización de unos derechos humanos internacionalmente
reconocidos, incluido el derecho a la alimentación. La soberanía alimentaria está
específicamente relacionada también con el derecho a la alimentación. Por ejemplo, el
hecho de que las negociaciones comerciales internacionales no puedan violar las
obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos, incluso en lo relativo al
derecho a la alimentación, convierte a este derecho en una posible vía para la promoción
de la soberanía alimentaria.120
Sin embargo, el contenido normativo del derecho a la alimentación y el concepto de
soberanía alimentaria también presentan diferencias significativas. El derecho a la
alimentación se concibe como un derecho de las personas, mientras que se aboga por
que la soberanía alimentaria sea un derecho de los pueblos. El derecho a la alimentación
se realiza cuando las personas tienen acceso a unos alimentos que cumplen con las
normas especificadas de idoneidad, independientemente de que los alimentos sean
importados o estén producidos en el país, o de que sean producidos por pequeños
agricultores o por la agroindustria. La soberanía alimentaria va más allá de la
disponibilidad y accesibilidad de alimentos adecuados: expresa la prioridad a favor de
los alimentos producidos a nivel de los hogares por parte de los pequeños agricultores.
118 Windfuhr, M. and Jonsén, J., 2005, Food Sovereignty: towards democracy in localized food systems, FIAN ITDG Publishing. 119 El derecho existe en relación con otros Estados, y la obligación respecto a los ciudadanos. Orford, A., 2001. Globalisation and the Right to Development, in Alston, P. (ed), “Peoples’ Rights”, Oxford, Oxford University Press. 120 Ziegler, J., 2004, “Droit à l’alimentation – Rapport présenté par M. Jean Ziegler, Rapporteur spécial pour le droit à l’alimentation,
conformément à la Résolution 2003/25 de la Commission des droits de l’homme”, E/CN.4/2004/10, 9 février 2004.
76
En otras palabras, mientras que el derecho a la alimentación no favorece políticas de
seguridad alimentaria en particular (más allá de la creación de una obligación jurídica de
aplicar estas políticas utilizando el máximo de los recursos disponibles, y de cumplir con
principios básicos como el de no discriminación), la soberanía alimentaria está vinculada
a una orientación política más específica, aunque no precisamente a un conjunto de
políticas previamente preestablecidas.121
Estas diferencias inciden en la diferencia de
atención prestada al acceso a la tierra y otros recursos naturales como se verá más
adelante.
2.4.1. El derecho a la alimentación y el acceso a los recursos naturales
El acceso a los recursos naturales se define en términos generales como un proceso por
medio del cual las personas, a título individual o colectivo, son capaces de utilizar los
recursos naturales, ya sea de forma temporal o permanente. Este proceso incluye la
participación en los mercados formales e informales; el acceso a los recursos a través de
la familia y las redes sociales, incluyendo la transmisión de los derechos en materia de
recursos por medio de la herencia entre parientes, y la asignación de recursos por parte
del Estado y otras autoridades que controlan los recursos naturales.122
El Acceso a los recursos tiene por lo tanto un sentido más amplio que el derecho a los
recursos en sentido jurídico. El derecho a los recursos determina en cierta forma el
acceso a los mismos y por lo tanto además del derecho a la propiedad, una gama mucho
más amplia de derechos entran a su vez en consideración (por ejemplo, los diversos tipos
de derechos de uso). Sin embargo, el acceso a los recursos está determinado también por
las relaciones sociales, incluyendo el control de los mercados, el del capital y el de la
tecnología; las relaciones de poder, autoridad e identidad social; y las relaciones de
reciprocidad, amistad y parentesco. Estos factores pueden generar una ruptura en el
vínculo que existe entre la posesión de un derecho legal a utilizar los recursos naturales
y la capacidad para reclamarlo y gozar de este derecho en la práctica.123
Los sistemas “consuetudinarios” basan su legitimidad en la “tradición” formada por
prácticas que se han consolidado a lo largo del tiempo y por la misma idiosincrasia. Sin
embargo, tras varias décadas de intervención colonial y estatal después de la
121 Windfuhr, M. and Jonsén, J., 2005, Food Sovereignty: towards democracy in localized food systems, FIAN ITDG Publishing. 122 Cotula, L. (ed), 2006. Land and Water Rights in the Sahel - Tenure Challenges of Improving Access to Water for Agriculture,
Londres, IIED, Issue Paper 139. 123 Ribot, J.C., and Peluso, L., 2003. A theory of Access. Rural Sociology, 68(2): 153-181.
77
independencia, dichos sistemas han cambiado profundamente y se adaptan
reinterpretándose continuamente como consecuencia de diversos factores tales como la
interacción cultural, la presión demográfica o los cambios sociales, económicos y
políticos. Si bien los sistemas de tenencia de tierras locales son muy diversos, los
recursos están, por lo general, bajo el poder de los clanes o familias como consecuencia
de una mezcla de derechos individuales y colectivos. El acceso y la utilización de estos
recursos naturales se lleva a cabo a través de procesos complejos que incluyen una gran
variedad de derechos y que toman en consideración el hecho de que la tierra pertenezca
a un determinado grupo que posee un cierto estatus social.124
Por lo tanto, si bien puede haber un cierto grado de coincidencia entre el derecho a los
recursos y el acceso a los mismos, resultan ser en todo caso dos conceptos bien distintos.
Puede suceder que ciertos grupos tengan derechos legales sobre algunos recursos
naturales y que, sin embargo, no puedan utilizarlos debido a la falta de conocimientos
jurídicos, a las asimetrías de poder o a otro tipo de factores. Por otro lado, es posible que
otros grupos no tengan derechos legales sobre recursos naturales y que, sin embargo,
tengan acceso a éstos a través de otros mecanismos como las relaciones de parentesco,
las alianzas, las relaciones reciprocas o los sistemas de tenencia de tierras locales que, si
bien no están respaldados por la legislación, sí son considerados “legítimos” por parte la
población local.
Un mejor acceso a los recursos puede suponer una mayor seguridad en el acceso a los
mismos, por ejemplo, a través de una mayor protección de los derechos en materia de
acceso a los recursos consagrados en la legislación o reconocidos por otras vías de
acción (por ejemplo, mediante un mayor reconocimiento jurídico de aquellos derechos
considerados como legítimos en el terreno), o brindando un mayor acceso a los recursos,
por ejemplo, a través de programas de redistribución de tierras.
2.4.2. Vínculos entre derecho a alimentación y acceso a los recursos
2.4.2.1. Acceso a los alimentos mediante su producción o compra
El contenido normativo del derecho a una alimentación adecuada tiene importantes
implicaciones para el acceso a los recursos naturales. En gran parte, el acceso a los
recursos naturales es la principal fuente de alimentos para la mayoría de la población
124 Cotula, L. (ed), 2007. Changes in “customary” land tenure systems in Africa, Londres, IIED.
78
rural. La tierra y el agua son esenciales para la producción de alimentos. Los recursos
forestales proporcionan una base para las actividades de aprovechamiento forestal de
subsistencia, así como para actividades generadoras de ingresos (por ejemplo, a través
de la producción maderera). Por consiguiente, existe una importante relación entre la
realización del derecho a la alimentación y la mejora del acceso a los recursos naturales.
Tanto la Observación general 12 como las Directrices sobre el derecho a la alimentación
abordan esta relación.
En ambos casos, la atención se centra en el acceso a los alimentos, independientemente
de la forma que adopte ese acceso. La Observación general 12 establece que el derecho a
la alimentación puede ejercerse por medio de la producción directa de alimentos, de
actividades generadoras de ingresos (en la explotación agrícola o fuera de ella) que
permiten comprar alimentos, o de ambas cosas.
Este enfoque se deriva de la afirmación de que el derecho a la alimentación se realiza
cuando las personas o grupos “tienen acceso físico y económico […] a la alimentación
adecuada o a medios para obtenerla” (párrafo 6 de la Observación general 12; énfasis
añadido). Ello se aplica tanto a la disponibilidad de alimentos como a su accesibilidad.
La disponibilidad de alimentos puede garantizarse mediante la producción directa de
alimentos o mediante “sistemas de distribución, elaboración y comercialización que
funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de
producción a donde sea necesario según la demanda” (párrafo 12). La accesibilidad de
los alimentos se puede lograr a través de “cualquier tipo o derecho de adquisición por el
que las personas obtienen sus alimentos” (párrafo 13), lo que incluye tanto la producción
de alimentos como su adquisición.
Las Directrices sobre el derecho a la alimentación siguen un enfoque similar. La
Directriz 8 “Acceso a los recursos y bienes” se refiere al acceso a los recursos naturales
como la tierra, el agua y los recursos genéticos. Sin embargo, debe considerarse que
incluye otros recursos naturales (por ejemplo, los bosques, el pastoreo). Ello está en
consonancia con el tenor más general del primer párrafo de la Directriz 8 (“recursos” y
“bienes”, párr. 8.1) y con el de otras disposiciones de las Directrices sobre el derecho a
la alimentación (por ejemplo, “recursos productivos”, párr. 2.4 de la Directriz 2).
La Directriz 8 pide que se adopten medidas para proteger la seguridad de la tenencia de
la tierra, “según convenga”, para que la reforma agraria mejore el acceso de los pobres a
79
la tierra (Directriz 8b). Sin embargo, la Directriz también contempla las actividades
generadoras de ingresos en clave de adquisición de alimentos. Pide que se adopten
medidas para promover el empleo y el empleo autónomo (Directriz 8a). Del mismo
modo, la Directriz 2 aboga a favor de un “enfoque holístico y global” para resolver el
problema del hambre, en particular de medidas para garantizar el acceso a los recursos
productivos y al empleo (Directriz 2.4)
Estas disposiciones aclaran el sentido del artículo 11 del PIDESC, en particular el
llamado que se hace a los Estados para que éstos “mejoren los métodos de producción,
conservación y distribución de alimentos”, entre otras cosas “mediante el
perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la
explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales” (artículo 11 (2) (a)).
Tanto la Observación general 12 como la Directriz 8 aclaran que la mejora del acceso a
los recursos naturales es un mecanismo fundamental para la realización del derecho a la
alimentación.
2.4.2.2. El acceso a los recursos naturales como parte de estrategias
más amplias de subsistencia
El tenor de la Observación general 12 y de la Directriz 8 refleja la diversidad de formas
de lograr acceso a los alimentos por parte de las personas. En este sentido, Drèze y
Sen125
han utilizado el concepto de “ser titular de derechos” para analizar la forma en
que las personas logran acceder a los alimentos. El ser titular de derechos implica que
hay un “conjunto de productos básicos alternativos que una persona puede llegar a […]
controlar”.126
Implica igualmente recibir ingresos como parte del trabajo y acceder a los
recursos para producir alimentos o generar ingresos.
El marco relativo a los “medios de vida sostenibles”127
representa una forma útil de
conceptuar la función de acceso a los recursos mediante estrategias más amplias en el
ámbito de los medios de vida. Este marco define medios de vida como la capacidad, los
125 Drèze, J. and Sen, A., 1989, Hunger and Public Action, Oxford, Oxford University Press. 126 Ibídem, p. 9. 127 Chambers, R., y Conway, G., 1992. Sustainable Rural Livelihoods: Practical Concepts for the 21st Century, IDS Discussion Paper
296, Brighton, IDS.
80
bienes y las actividades a través de las cuales las familias se ganan la vida,128
incluso en
lo relativo al acceso a los alimentos.
Entre otras cosas, la literatura sobre los medios de vida sostenibles señala cinco tipos de
bienes de capital como base de los medios de vida de los hogares: el capital financiero
(por ejemplo, los ingresos del trabajo o el trabajo autónomo; pensiones; crédito; remesas
de los familiares en el extranjero o en las zonas urbanas), el capital humano (por
ejemplo, habilidades, conocimientos), el capital natural (por ejemplo, la tierra, los
bosques, el agua, los recursos genéticos), el capital físico (por ejemplo, equipo) y el
capital social (por ejemplo, las redes de relaciones sociales). Los medios de vida de los
hogares dependen de la evolución de diversas combinaciones de bienes. En este
contexto, el acceso a los recursos naturales es uno de los cinco tipos de medios de vida.
Se sostiene aquí que la interpretación del derecho a la alimentación a la luz del marco
relativo a los “medios de vida sostenibles” contribuye a entender las consecuencias de
ese derecho para la protección de los derechos de propiedad sobre los recursos naturales.
Dentro de ese marco conceptual, la realización del derecho a una alimentación adecuada
requiere que se asegure que las personas y los grupos tengan acceso a combinaciones
adecuadas de estos distintos bienes a fin de poder lograr una alimentación adecuada. Lo
que importa es la capacidad de garantizar que se dispone de suficientes alimentos en una
zona determinada, ya sea porque se hayan producido allí o porque se hayan importado
de otras áreas, y la capacidad de tener acceso a alimentos disponibles mediante la
producción directa o a través de la generación de ingresos para comprar alimentos.
2.4.2.3. Implicaciones para los vínculos entre el derecho a la
alimentación y el acceso a los recursos
Lo anterior implica que la mejora del acceso a los recursos naturales como base para la
producción de alimentos y la generación de ingresos es un elemento clave de la
realización del derecho a la alimentación. Sin embargo, a diferencia de otros derechos
humanos como
el derecho a la propiedad (en relación con este, véase más abajo), la protección del
acceso a los recursos (acceso al capital natural, en el marco relativo a los “medios de
128 Moser, C. and Norton, A., 2001. To Claim Our Rights: Livelihood Security, Human Rights And Sustainable Development,
Concept Paper prepared for the Workshop on Human Rights, Assets and Livelihood Security, and Sustainable Development, 19-20
June 2001, Londres, Reino Unido.
81
vida sostenibles” no es la esencia misma del derecho humano a la alimentación, sino un
medio para lograr un fin; la producción o compra de alimentos. Esto también puede
lograrse con otros medios (complementarios o alternativos), como los ingresos
provenientes del trabajo.
Por ejemplo, los Gobiernos pueden perseguir la realización progresiva del derecho a la
alimentación a través de intervenciones en políticas públicas distintas a aquella
correspondiente únicamente al acceso a los recursos (v. gr., mediante la promoción de la
diversificación al margen de la agricultura) cuando se trate de definir una estrategia
efectiva para mejorar las combinaciones de medios de vida y sus resultados en términos
de acceso a los alimentos. Pero el hecho de no adoptar medidas “apropiadas” utilizando
un máximo de los recursos que se tienen disponibles para hacerle frente a la cuestión del
acceso a los recursos en contextos en los que acarrearía una falta de acceso a una
alimentación adecuada por parte de las personas, debido a la falta de otros medios de
vida, constituiría una violación del derecho a la alimentación (como se sostiene más
adelante).
Además, cuando se erosiona el acceso a los recursos, el derecho a la alimentación aún
puede realizarse si quienes han perdido el acceso a los recursos para la producción
directa de alimentos obtienen nuevos ingresos que les permitan comprar dichos
alimentos. Pero la pérdida de acceso a los recursos violaría el derecho a la alimentación
si no se compensa con mejoras en el acceso a otros bienes de capital, tales como
ingresos provenientes del trabajo, sistemas de indemnización o redes de seguridad, y si
ello socava la disponibilidad de alimentos o la posibilidad de acceder a ellos.
En la práctica, el acceso a los recursos como medio para realizar el derecho a la
alimentación varía en función de factores socioeconómicos más que en función de
factores jurídicos. En los casos en que los recursos naturales son la principal fuente de
disponibilidad de alimentos y de acceso a ellos, las oportunidades de tener medios de
subsistencia al margen de la agricultura son limitadas, y la capacidad de los mercados
para asegurar el acceso a los alimentos es reducida, las obligaciones relativas a la
realización del derecho a la alimentación se centran en la mejora del acceso a los
recursos naturales. Por otra parte, cuando los ingresos provenientes del trabajo o el
empleo por cuenta propia constituyen el principal mecanismo a través del cual la
mayoría de la población consigue acceder a los alimentos, la importancia relativa del
acceso a los recursos disminuye considerablemente.
82
Pueden plantearse cuestiones espinosas cuando los procesos de desarrollo entrañan la
pérdida de acceso a los recursos para algunos y la generación de empleo para otros, entre
ellas la transición de una agricultura de subsistencia a una agricultura comercial, el
desarrollo de las infraestructuras, la expansión urbana y otros procesos. Estos casos
pueden dar lugar a importantes compromisos entre el derecho a la alimentación de
distintas personas y eventualmente entre diferentes derechos humanos (por ejemplo,
entre el derecho a la alimentación y el derecho al trabajo). En estos casos, el derecho a la
alimentación implica como mínimo que las pérdidas de acceso a los recursos sólo
puedan producirse mediante una previa decisión satisfactoria adoptada de manera
participativa, y que se compensen con mejoras en el acceso a otros bienes, a fin de que
quienes salgan perdiendo tengan acceso a los alimentos por lo menos en la misma
cantidad y calidad en la que lo hacían antes de la intervención.
2.4.2.4. La soberanía alimentaria y el acceso a los recursos naturales
Debido a sus diferentes bases conceptuales, el concepto político (más que jurídico) de
soberanía alimentaria hace particular énfasis en el acceso a los recursos. Dado que la
soberanía alimentaria “otorga el poder a los campesinos y a la agricultura familiar”,
requiere “una verdadera reforma agraria integral que garantice a los campesinos plenos
derechos sobre la tierra, defienda y recupere los territorios de los pueblos indígenas,
garantice a las comunidades pesqueras el acceso y el control de las zonas de pesca y
ecosistemas, que reconozca el acceso y el control de las tierras y las rutas de migración
de pastoreo” (Declaración de Nyéléni sobre la soberanía alimentaria).
En otras palabras, el marco de la soberanía alimentaria proporciona argumentos de
mayor alcance que el derecho a la alimentación para apoyar las peticiones que claman la
mejora del acceso a los recursos. Ello supone no sólo poner el acento en el acceso a unos
alimentos adecuados, independientemente de cómo se hayan producido, sino también
concederle la prioridad, a nivel de políticas públicas, a los mecanismos específicos de
acceso a los alimentos, a saber, los que se basan en la producción local de los pequeños
agricultores mediante el acceso a los recursos naturales. Por otra parte, aunque su
alcance sea menor, los argumentos sobre el acceso a los recursos basados en el derecho a
la alimentación tienen mayor autoridad debido a que este derecho está consagrado en
normas vinculantes del derecho internacional, y a que la adopción de medidas para
realizar dicho derecho es una obligación jurídica de los Estados.
83
2.4.2.5. Otros derechos humanos y acceso a los recursos naturales
Si bien en el marco del derecho a la alimentación la mejora del acceso a los recursos es
un medio para alcanzar un fin (garantizar el acceso a una alimentación adecuada para
todos), junto con otros medios, tales como la mejora del acceso a otros medios de vida
(por ejemplo, el empleo), otros derechos humanos imponen obligaciones a los Estados
en directa relación con el acceso a los recursos naturales, es decir, con el ángulo “capital
natural” del pentágono relativo a los medios de vida.
Especial relevancia reviste entre ellos el derecho a la propiedad, reconocido en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 17), a nivel mundial,129
y, a
nivel regional, en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (Protocolo 1, artículo 1),
la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 21) y la Carta Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos (artículo 14).130
Como otros derechos humanos
pertinentes cabe destacar los derechos procesales, el derecho de los pueblos a disponer
libremente de sus recursos naturales, el derecho de los pueblos a un entorno satisfactorio
en general, el derecho a la vivienda y el derecho a un recurso legal. Además, los
derechos procesales, como el acceso a la información, a la justicia y a la participación
pública, también se pueden utilizar con el fin de mejorar el acceso a los recursos
naturales para los grupos más pobres.
2.4.2.6. Respetar, proteger, hacer efectivo y no discriminar en el
acceso a los recursos
Cada una de las obligaciones fundamentales derivadas del derecho a la alimentación
(respetar, proteger y hacer efectivo, además de otras obligaciones transversales, como la
no discriminación) tiene consecuencias para el acceso a los recursos naturales. Estas
consecuencias están interrelacionadas con las que se desprenden de la obligación de
respetar, proteger y hacer efectivos otros derechos humanos como el derecho a la
propiedad. En las siguientes secciones se examinan esas consecuencias con más detalle.
129 El artículo 17 de la DUDH establece lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente”
(artículo 17 (1)), y “Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad” (artículo 17 (2)). Esta disposición abarca tanto la propiedad individual como colectiva (“individual y colectivamente”). 130 El artículo 14 de la CADHP reza lo siguiente: “Estará garantizado el derecho a la propiedad. Este solamente podrá ser usurpado
en el interés público o general de la comunidad y de conformidad con las disposiciones de las leyes adecuadas”.
84
CAPITULO III
3. ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA ESCOLAR
3.1. COMPLEMENTO ALIMENTARIO ESCOLAR
El Complemento Alimentario Escolar son raciones alimentarias que reciben niñas y
niños en la escuela, que complementan la alimentación del hogar.
¿Por qué complementar la alimentación del escolar? La alimentación que niñas y niños
reciben en el hogar, sobre todo en aquellos en situación de pobreza, es deficiente en
hierro y esto conduce a la anemia.
Cuando se tiene anemia la oxigenación (proceso vital) no se realiza con normalidad,
muchas células se debilitan y mueren sin oxígeno, el daño más grave ocurre a nivel del
cerebro, porque ante la muerte de neuronas éstas no se regeneran.
Las consecuencias: deterioro del desarrollo psicomotor, menor capacidad de aprendizaje,
menor rendimiento escolar y, por tanto, menor desarrollo del recurso humano.131
3.2. DESAYUNO ESCOLAR EN BOLIVIA
3.2.1. Características principales del desayuno escolar en Bolivia
3.2.1.1. Cobertura
La cobertura de los programas de desayuno escolar puede observarse a través de
diferentes indicadores: el número de municipios que implementan el programa, los
niveles educativos en los que se implementa el programa, el porcentaje de alumnos que
reciben el desayuno escolar en relación al total de alumnos matriculados, o el número de
días distribuidos durante el calendario escolar.
3.2.1.2. Municipios que implementan el desayuno escolar con recursos
municipales
131 Curso: "Prevención y tratamiento de la desnutrición materna infantil en América Latina y el Caribe". PMA-INTA: 2009.
85
Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la cobertura de los
programas de desayuno escolar a nivel nacional se ha ido incrementando
paulatinamente. El 2004, un poco más de una tercera parte de los municipios destinaba
recursos para la ejecución del programa, un año más tarde el porcentaje de municipios
alcanzó al 56%, y para el 2008 la información muestra que 88% de los municipios han
adoptado medidas para ejecutar el programa en sus respectivas áreas.
Actualmente, todos los municipios que corresponden a ciudades capitales132
destinan
recursos para el desayuno escolar, situación que se ha mantenido constante desde el
2006; en el caso de municipios con más de 20 mil habitantes, para el 2008 la proporción
alcanza a 93% y entre aquellos con menos de 20 mil habitantes, al 86% (ver Cuadro
2.1.1). De acuerdo al estudio realizado en la muestra nacional a municipios, las causas
que tienen que ver con la decisión de los gobiernos municipales por no incluir al
desayuno escolar dentro del conjunto de prioridades para la planificación de la gestión se
deben a:
1) la falta de recursos económicos que impiden su financiamiento,
2) los problemas de gobernabilidad,
3) la poca o inexistente oferta de productores o proveedores del servicio en el
ámbito local.
Sin embargo, a las percepciones de los protagonistas, debe añadirse una baja capacidad
de gestión de la problemática.
3.2.1.3. Cobertura según los niveles educativos en los que se
implementan los programas de desayuno escolar
La información obtenida según los niveles educativos existentes, es decir, alumnos de
educación inicial, primaria y secundaria muestra que el 94% de los municipios
implementan el programa de desayuno escolar en el nivel inicial, 74% en el nivel
secundario y para el nivel primario el 100%, aunque, no necesariamente implica que
todos los cursos de primaria sean atendidos con este beneficio,133
pues existen
municipios que solamente alcanzan en su dotación hasta quinto de primaria.
132 La clasificación de los municipios se realizó de acuerdo a las siguientes categorías: 1) municipios capitales de departamento más El Alto; 2) Municipios con más de 20.000 habitantes; y 3) Municipios con menos de 20.000 habitantes. 133 La pregunta con la que se recogió la información estuvo formulada de la siguiente manera: ¿Cuál es la cobertura por niveles del
programa de desayuno y/o almuerzo escolar actualmente? (inicial, primaria, secundaria y unidades educativas especiales).
86
La cobertura en el nivel secundario es mayor en aquellos municipios con menos de 20
mil habitantes donde alcanza a 82%, en relación a sólo 53% de los municipios con más
de 20 mil habitantes y el 50% de los municipios ciudades capitales. En síntesis, la
cobertura por niveles está directamente correlacionada con la proporción de estudiantes
existentes en el municipio, mientras más estudiantes existen, más difícil es proporcionar
la alimentación complementaria en el nivel secundario.
3.2.1.4. Cobertura por el número de estudiantes que reciben desayuno
escolar
En Bolivia, la población en edad escolar, es decir, niños, niñas y adolescentes entre 4 y
19 años, proyectada a 2008 asciende a 3,70 millones, según datos del Sistema de
Información Educativa, SIE, solamente 2,8 millones se matricularon el 2008, lo cual
proporciona una tasa de matriculación global de 75,9%. Por otro lado, 2,52 millones de
estudiantes pertenecen al sistema público, por tanto, éste es el universo de estudiantes
para 2008134
que se convierten en los posibles beneficiarios de los programas de
alimentación complementaria imple-mentados por los municipios.
De este total de estudiantes, alrededor de 45,8% se encuentran en las ciudades capitales,
32,6% en los municipios con más de 20 mil habitantes y 21,6% en aquellos con menos
de 20 mil habitantes.
Para realizar las estimaciones sobre el número de estudiantes que tienen acceso, o
deberían tener acceso a la alimentación complementaria, se ha tomado en cuenta la
información existente sobre el número de alumnos efectivos en las unidades educativas
públicas, la misma que ha sido proyectada en base a su comportamiento entre las
gestiones 2006 y 2007.
De acuerdo a dichas proyecciones, los alumnos efectivos para 2008 alcanzaron a
2.392.480 entre los tres niveles (inicial, primario y secundario), a partir de los cuales se
realizaron los cálculos respectivos para conocer la cobertura real del desayuno escolar
por el número de estudiantes a los que llega, éste se sitúa alrededor del 83%, es decir que
1.985.158 estudiantes del país acceden a este beneficio.
134 Datos proyectados en base al comportamiento histórico de la información de los años 2006 y 2007 según SIE. La información
para 2008 no se encontró disponible en la fuente citada hasta el momento de la elaboración del presente documento
87
La mayor cobertura se encuentra en las ciudades capitales donde el 91% de los
estudiantes se benefician del desayuno escolar, la cobertura alcanza al 100% de los
escolares que cursan los niveles inicial y primario y sólo al 62% en el caso del nivel
secundario. En los municipios con más de 20 mil habitantes 79,4% de la población
recibe el desayuno escolar, mientras que en los municipios con menos de 20 mil
habitantes, la cobertura alcanza al 72%.
3.2.1.5. Cobertura según el promedio de días de distribución
El desayuno escolar debería tener como meta su distribución durante todos los días del
calendario escolar. Considerando que éste es de 200 días hábiles, programado por el
Ministerio de Educación, es posible estimar un indicador sobre la cobertura anual del
desayuno escolar; el cálculo corresponde al número de días de dotación del desayuno
escolar (en pro-medio) en relación al total de días del calendario.
Según la encuesta nacional, en la gestión 2008 los municipios proporcionaron el
desayuno escolar durante 165 días en promedio, el número de días de dotación es mayor
en las ciudades capitales donde llega a 196 días, menor en aquellos municipios con
menos de 20 mil habitantes (161 días) y en una posición intermedia (171 días) en los
municipios con más de 20 mil habitantes. Aunque en varios municipios, y especialmente
en los pequeños, la diferencia a los 200 días hábiles se justifica por un calendario
regionalizado, una de las principales razones se relaciona con las falencias
administrativas de los propios gobiernos municipales para afrontar la dotación desde el
primer día de clases, durante todos los días y hasta el último día de clases.
3.2.1.6. Indicador de eficiencia anual del programa de desayuno
escolar
En base al promedio de días de dotación del desayuno escolar durante el año
identificado en el anterior punto, el número de estudiantes beneficiados por el programa,
el número de días que se debería proporcionar el desayuno escolar, así como el total de
estudiantes a los que se debería llegar, se estimó el indicador de eficiencia anual del
programa de desayuno escolar135
que alcanza a 75,7%.
135 Este indicador fue construido en base a un promedio ponderado de las variables mencionadas considerando la categoría de los
municipios, según la siguiente fórmula: Indicador de eficiencia anual del programa de desayuno escolar = [(Nº de estudiantes
88
Se alcanza este nivel principalmente por las ciudades capitales porque son las áreas en
las que se cumple con mayor eficiencia la dotación del desayuno escolar; por el
contrario, los municipios más pequeños presentan un indicador regular de cumplimiento,
pues apenas alcanza a 57,5%, esto significa que en este porcentaje se cumple con la
dotación del desayuno escolar considerando el total de alumnos beneficiados y el
número de días que lo reciben.
Son varias las razones que impiden alcanzar la cobertura total, las principales están
relacionadas con los limitados recursos económicos que disponen los gobiernos
municipales y la falta de una adecuada planificación que garantice que los estudiantes
reciban el desayuno escolar desde el primer día de clases. Varios municipios, y en
especial aquellos de reciente incorporación al programa, aún se encuentran en una fase
de experimentación de los procedimientos y por tanto en plena fase de asentamiento de
las capacidades municipales para proporcionar el desayuno escolar bajo condiciones
ecuánimes.
3.2.1.7. Cobertura por tipo de alimentación complementaria
Existe otra forma de dotación de la alimentación complementaria escolar que contempla
el almuerzo escolar. La información disponible a través de la encuesta nacional a
municipios muestra que 64,8% (alrededor de 187 municipios) proporcionan sólo
desayuno escolar y 35,2% (101 municipios) han incorporado también el almuerzo
escolar. Esta característica es común en los municipios rurales, es decir aquellos con
población pequeña de menos de 20 mil habitantes; en los municipios capitales de
departamento únicamente las ciudades de Sucre y Tarija implementaron el almuerzo
escolar.
A pesar de parecer una cifra alta de municipios que proporcionan almuerzo escolar, la
proporción de estudiantes beneficiados muestra lo contrario, pues solamente 18,9%, que
equivalen a 375.822 estudiantes acceden a un menú con características tipo comida.
3.2.1.8. Razones por las que los gobiernos municipales no lograron la
cobertura total del programa de desayuno escolar
beneficiados con el programa x Nº de días que reciben el desayuno escolar) / (Nº de estudiantes a quienes se debería atender x 200
días a los que se debería llegar)]
89
Para el 2007, existían 15.317 unidades educativas entre públicas y privadas que
funcionaron en el país, de las cuales 14.540 eran de dependencia pública. De estas
últimas, 15,1% se encontraban geográficamente situadas en la capital de departamento o
capital de municipio, y 84,9% en el resto de localidades con características rurales. Este
elevado porcentaje de escuelas ubicadas en las áreas rurales acrecienta las dificultades
para lograr la cobertura total de los programas de desayuno escolar, precisamente por la
marcada dispersión geográfica de las unidades educativas.
Por otro lado, de acuerdo a la opinión de los propios gobiernos municipales, existen
diversos factores por los cuales no lograron la cobertura total de los programas de
desayuno escolar, para el 72% el principal factor tiene que ver con la limitación
presupuestaria, 86% en el caso de los municipios con menos de 20 mil habitantes.
Sin embargo existen otras razones como el hecho de no considerar necesaria la
implementación del programa, este es el justificativo especialmente para el nivel
secundario. Posteriormente se identifican razones administrativas, como los retrasos en
los desembolsos por parte de las instituciones financiadoras, procesos de contratación
inefectivos, y problemas de administración en el propio gobierno municipal; finalmente,
la falta de oferta en el municipio pone de manifestó una limitada capacidad de los
productores, que se identifica como un problema actual latente.
El análisis de otros estudios y las entrevistas directas muestran que la inclusión de
programas de desayuno y/o almuerzo escolar en el presupuesto municipal depende de
los múltiples factores que inciden en la aprobación del Programa Operativo Anual. Entre
los principales factores está la voluntad decidida de los padres de familia de exigir la
inclusión de desayuno y/o almuerzo escolar en el presupuesto municipal que es
expresada a través de las juntas escolares, organizaciones territoriales de base (OTB) y
los comités de vigilancia.
3.2.2. Financiamiento del desayuno escolar
3.2.2.1. Características de la inversión para el desayuno escolar
Para el 2008, del 88% de los municipios que implementaron programas de desayuno
escolar el 48% financió el programa únicamente con sus propios recursos, especialmente
90
las ciudades capitales, a excepción de la ciudad de El Alto. En el 50% de los municipios
y principalmente en aquellos con menos de 20 mil habitantes, el programa fue
financiado tanto con recursos de los gobiernos municipales como con recursos
provenientes de las instancias de cooperación (PMA), prefecturas, ONG (FUNDESA,
PCI, INDICEP, Asociación Cuna, entre otras), además de los aportes que realizaron los
padres de familia. Finalmente, en el 2% restante de los municipios el programa fue
financiado únicamente con recursos de las instancias de cooperación u ONG sin la
participación de los gobiernos municipales.
Se estima que los municipios alcanzaron una ejecución presupuestaria de algo más de
327 millones de bolivianos en la gestión 2008,136
lo que significa que en cinco años, el
monto de la inversión de los municipios en desayuno escolar casi se ha triplicado
(exactamente 2,7 veces más que en 2004), poniendo de manifestó la importancia que ha
cobrado la implementación de los programas de alimentación complementaria para los
gobiernos municipales.
La información citada corresponde solamente a la ejecución de recursos por parte de los
municipios, porque como se mencionó, poco más de la mitad de los mismos financian
los programas de desayuno escolar tanto con recursos propios como con recursos de la
cooperación, ONG, prefectura u otras instituciones. El 28,5% de dichos municipios
(alrededor de 44) recibe únicamente el financiamiento en dinero, el restante 71,5% (111
municipios) recibe el apoyo de financiadores a través de la entrega de productos,
característica más notoria en aquellos con más de 20 mil habitantes.
Por tanto, realizar las estimaciones monetarias que nos permitan acercarnos al total de la
inversión en los programas de desayuno escolar ha sido dificultosa toda vez que no fue
posible realizar las estimaciones monetarias de quienes proporcionan productos a los
municipios. Sin embargo, se realizaron las estimaciones para aquellos que reciben los
aportes en dinero, entre quienes el financiamiento asciende a 42 millones de bolivianos.
En suma, los programas de desayuno escolar en el país ejecutaron alrededor de 369
millones de bolivianos para la gestión 2008 entre los aportes en dinero que realizan los
financiadores más los recursos propios de los municipios. A este monto se debe añadir el
equivalente en dinero de los productos que reciben los gobiernos municipales
136 Al momento de elaborar el presente documento la información disponible mostraba 316 millones reportados hasta noviembre de
2008, por tanto, se realizaron las estimaciones correspondientes en base al mes de reporte de los municipios
91
provenientes del apoyo de las instancias de cooperación, ONG y otras instituciones. Se
puede observar que la mayor parte del apoyo financiero de otros organismos se
concentra en los municipios más pequeños (con menos de 20 mil habitantes), aunque
debe considerarse también que es el grupo que engloba al mayor número de municipios.
I. Eficiencia financiera
El Comité Técnico del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición (CT-Conan), en
su justificación para el anteproyecto de Ley de Alimentación Complementaria Escolar,
realizó cálculos para establecer el costo base por estudiante; el monto fue de 1,20
bolivianos por día/ración para el desayuno y merienda escolar.
De acuerdo a esta información, considerando solamente los alumnos efectivos que
accedieron al desayuno escolar, se debió haber gastado 476.437.968 bolivianos, y si se
considera al total de alumnos que debieron acceder al desayuno escolar (entre
municipios que aún no se adhieren al programa y entre los niveles que faltan incorporar),
en total se debió invertir 574.195.264 bolivianos;137
por tanto la eficiencia financiera en
la aplicación del programa es de 64% para la implementación del desayuno escolar en
los municipios.138
Sin embargo, debe tomarse en cuenta para interpretar ese indicador que éste subirá en un
determinado porcentaje considerando el apoyo de las instituciones y organismos que
proporcionan su apoyo en productos, lo cual, como se mencionó no fue estimado, y
también porque existen municipios, especialmente en las ciudades capitales, donde se
realizan grandes esfuerzos por reducir los costos considerando no afectar la calidad del
desayuno proporcionado debido principalmente a la cantidad de estudiantes que se
deben atender.
II. Características de la ejecución histórica de recursos en los municipios
La ejecución histórica de recursos destinados a los programas de desayuno escolar
proporciona algunos elementos de análisis que deben considerarse; por ejemplo, se
mencionó que alrededor de 16 municipios no ejecutan recursos destinados al desayuno
137 Monto que se debió invertir = 2.392.480 alumnos existentes x 200 días de clases x por 1.2 bolivianos (costo de una ración). 138 Eficiencia Financiera = Inversión ejecutada / inversión que debería ejecutarse
92
escolar, pero en algunos de ellos se puede dar el caso de que quienes ejecutan los
recursos son instituciones de cooperación, ONG u otras instancias.
También se puede observar en la incorporación paulatina de municipios al programa
problemas de continuidad de la ejecución de recursos, pues cerca de 48 municipios
(predominantemente rurales) dejaron de ejecutar recursos en uno o más años entre 2004
y 2008,139
y solamente 27,8% muestran una dotación continua desde el 2004 hasta la
fecha.
Este hecho sugiere la construcción de un indicador de continuidad140
a partir del
comportamiento de la ejecución presupuestaria en desayuno escolar entre un año y el
siguiente, así el indicador para la serie 2004 a 2008 proporciona información por cada
par de años, que puede interpretarse o ser un indicador proxy de municipios que han
mostrado estabilidad en la ejecución presupuestaria para la dotación del desayuno
escolar.
Para las gestiones 2007 y 2008, el 80,4% de los municipios, vale decir alrededor de 263,
pueden considerarse como municipios con cierto grado de estabilidad en la dotación de
la alimentación complementaria en sus respectivas áreas.
Con respecto a la inversión en la alimentación complementaria en relación a la inversión
total de los municipios, se observa una tendencia que muestra proporciones similares de
inversión entre las diferentes categorías de municipios existentes. Para el 2008, la
inversión ejecutada en desayuno escolar alcanzó a 4,7% del total, la misma que hasta el
2007 presentó una tasa decreciente, y que para la gestión 2008 cambió de tendencia
mostrando 1,22% más de inversión que en la gestión anterior, alcanzando el mayor
porcentaje de inversión desde el 2004.
Los municipios que presentan históricamente los mayores niveles de inversión son las
ciudades capitales de departamento; contrariamente aquellos con menos de 20 mil
habitantes reportan los más bajos niveles, precisamente aquellos municipios que reciben
financiamiento en dinero de instancias de cooperación, ONG u otras instituciones.
139 Esto no necesariamente significa que en el municipio no se esté dotando del desayuno escolar, es posible que los recursos ahora
provengan de instituciones financiadoras que están asumiendo el cien por ciento de la responsabilidad. 140 El cálculo del indicador corresponde a la revisión de la información de ejecución de recursos entre un año y el siguiente comenzando en 2004. Por ejemplo: Si un municipio ejecutó recursos el 2004 y también el 2005, es seleccionado dentro de la
categoría continuidad, en caso de no ser así, ingresa a la categoría no continuo, el análisis se realizó para toda la serie y para todos los
327 municipios de Bolivia
93
Como parte del financiamiento de los programas de desayuno escolar es importante
mencionar que en el 25% de los municipios del país los padres de familia han asumido
también la responsabilidad de apoyar el cumplimiento de estos programas a través de
aportes que pueden ser en especie como carne, verduras, leña y otros; o en dinero, que
por lo general se destina al pago del personal encargado de la preparación de los
alimentos, la compra de combustible para cocinar, la compra de productos de limpieza,
condimentos y otros.
Asimismo, la participación de los padres de familia también involucra el apoyo en el
traslado de los alimentos (arroz, azúcar, harina, frijoles u otros de carácter industrial)
desde los centros de almacenamiento hasta los lugares de preparación, que por lo general
son las unidades educativas.
3.2.2.2. Costos por ración
A nivel nacional, el costo de la ración del desayuno escolar es de 1,12 bolivianos en
promedio. Entre las ciudades capitales y los municipios con menos de 20 mil habitantes
alcanza a 1,26 bolivianos y 1,20 bolivianos respectivamente, y es más bajo en aquellos
municipios que tienen más de 20 mil habitantes, donde el costo promedio alcanza a 0,88
centavos.
En las ciudades capitales los costos por ración oscilan entre 0,50 bolivianos y 1,79
bolivianos, a excepción de la ciudad de Cobija donde el costo está muy por encima del
promedio (3,18 bolivianos); en los municipios con más de 20 mil habitantes los precios
por ración están por debajo de 1,39 bolivianos; en cambio poco más de la tercera parte
de los municipios con menos de 20 mil habitantes reportó costos por ración por encima
de este valor, en este grupo de municipios encontramos a Caraparí del departamento de
Tarija, Tacopaya del departamento de Cochabamba, y a Bolpebra del departamento de
Pando que son los municipios que manejan los costos más altos por ración (3,14
bolivianos, 3,41 bolivianos y 5 bolivianos respectivamente).
3.2.3. Proveedores
3.2.3.1. Responsables de la selección de los proveedores del desayuno
escolar
94
La implementación de los programas de desayuno escolar, que por norma es
responsabilidad de los gobiernos municipales, requiere de la contratación de proveedores
para la dotación del servicio; en este sentido, poco más del 70% de los municipios tiene
como responsabilidad principal la selección de los mismos. A su vez, existen otros
actores como ONG, prefectura y el PMA que también se encargan de la selección de
proveedores y también es importante destacar el papel de los padres de familia que a
través de las juntas escolares definen a los proveedores en el 4,6% de los municipios del
país.
Del 48% de los municipios que financian el programa de desayuno escolar únicamente
con recursos propios, en el 70% de ellos los proveedores son seleccionados sólo por los
gobiernos municipales, en el 16% la selección se realiza de manera conjunta con otros
actores en función a los convenios y acuerdos internos de cada gobierno municipal, y en
el restante 7% el gobierno municipal no participa en la selección de los mismos.
Cuando el financiamiento es compartido entre los gobiernos municipales e instituciones
de cooperación u ONG (50% de los municipios), encontramos que existe una mayor
participación de estos últimos en la selección de los proveedores.
3.2.3.2. Proveedores del desayuno escolar
Entre la variedad de proveedores seleccionados para la dotación del desayuno escolar,
más del 62% de los municipios compra a una empresa grande y/o a una empresa
mediana, principalmente en las ciudades capitales y en aquellos municipios donde su
población supera los 20 mil habitantes.
Para un 20% de los municipios, el proveedor de los productos del desayuno escolar es
una ONG principalmente en aquellos con menos de 20 mil habitantes; otro 20% de
municipios compra a pequeños productores individuales sobre todo en las ciudades
capitales y en los municipios con menos de 20 mil habitantes. Un porcentaje similar
(17,4%) firma contrato con productores organizados en asociaciones, casi en igual
proporción en los municipios capitales de departamento y municipios con más de 20 mil
habitantes. Asimismo, existen otros proveedores como comerciantes locales, prefecturas
y el PMA que también proveen los productos para el desayuno escolar.
95
Las razones que determinan que los gobiernos municipales no incluyan entre sus
proveedores a los productores locales son varias. Para el 43% la principal razón es la
falta de capacidad para hacer frente a determinados requisitos como volúmenes de
producción, calidad y variedad de productos que satisfagan la demanda municipal; un
25% manifestó que la razón se debe a que la decisión de compra no está en manos de los
gobiernos municipales; un porcentaje similar (22%) señala la falta de formalidad de los
pequeños productores que dificulta los procesos de contratación (falta de documentos,
registro sanitario y NIT). Otras razones tienen que ver con la falta de oferta productiva
en la zona (19%), el hecho de haber licitado sus compras con otras empresas (16%) y la
falta de interés por parte de los productores locales.
En más de la mitad de los municipios (55%), las compras de los productos se realizan
por lotes, este tipo de compra se reporta de forma similar en los tres tipos de municipios.
Las compras por el total de las raciones se realizan en el 41% de los municipios, con
mayor frecuencia en municipios con más de 20 mil habitantes y en aquellos con menos
de 20 mil habitantes. Finalmente las compras que combinan las anteriores modalidades
sólo se realizan en la ciudad de Sucre.
Entre los productos adquiridos se encuentran aquellos que requieren un proceso de
cocción o preparado y aquellos que se encuentran listos para el consumo (producto
terminado). El 32% de los municipios compra únicamente productos para cocinar;
aunque no se identificaron las razones que apoyan esta decisión, es evidente que la
distribución del desayuno escolar requiere de la organización de las juntas escolares o de
la contratación de personas para la preparación de los alimentos. En este sentido, la
calidad del alimento que recibe el estudiante dependerá mucho de las condiciones de
higiene, conocimiento nutricional y forma de preparación que utilicen estas personas
que, como se verá más adelante, presenta serias deficiencias.
Por otro lado, el 24% de los municipios adquiere productos terminados que dependiendo
del área geográfica donde se los distribuya puede, en algunos casos, generar otra serie de
problemas que afectan directamente la calidad de los productos y por ende la salud de
los estudiantes (exposición al sol, fermentación, vencimiento y otros). Finalmente, el
restante 42% de los municipios compra tanto productos terminados como productos para
cocinar.
96
El 80% de los gobiernos municipales de las ciudades capi-tales menciona que la leche
forma parte de los productos que adquieren para la dotación del desayuno escolar, esta
proporción es mucho menor en las ciudades con menos de 20 mil habitantes donde sólo
el 37,2% de los gobiernos municipales así lo expresa y aún mucho más bajo en aquellos
municipios con más de 20 mil habitantes, pues apenas el 22,4% afirma comprar este
producto.
La incorporación de los cereales en las compras que realizan los gobiernos municipales
es aún mínima. Sólo seis de los gobiernos municipales de las ciudades capitales compra
avena, cuatro adquiere quinua y únicamente dos de ellos mencionó comprar amaranto.
En el caso de los municipios con más de 20 mil habitantes, la compra de la avena fue
reportada por el 35,7% de los gobiernos municipales, la soya por el 12,5% y la quinua y
el maíz por el 9,9% y 8,8% respectivamente. Finalmente, entre los municipios cuya
población no supera los 20 mil habitantes, alrededor del 15% adquiere soya, quinua y
maíz, y sólo el 2,1% mencionó comprar avena.
Entre los principales productos terminados se encuentran las bebidas lácteas embolsadas
que fueron adquiridas por el 74,2% de los gobiernos municipales; las galletas y el pan
fueron mencionadas por el 55,7% y 48% respectivamente; y las frutas por el 43,3%.
Entre los productos para cocinar, el 63,7% de los gobiernos municipales menciona que
adquiere arroz, el 51,7% compra api, el 46,8% harina, el 40,6% aceite y el 35% leche,
entre los principales productos; además, existen otros productos que se adquieren.
3.3. EFECTOS DEL DESAYUNO ESCOLAR
3.3.1. Efectos relacionados con la salud
Entre los problemas nutricionales de salud pública más relevantes en la población
escolar de Bolivia se encuentran la desnutrición y las anemias nutricionales, que en gran
parte son consecuencia de la exclusión social, económica y política de segmentos
vulnerables de la población que viven en condiciones de pobreza con un bajo acceso a
los servicios de salud, educación, agua potable, saneamiento básico y producción
agropecuaria; a la vez la pobreza condiciona el acceso a los alimentos, por tanto una
menor probabilidad de obtener una alimentación adecuada en el hogar, que incrementa
97
la inseguridad alimentaria, la desnutrición, la anemia nutricional y la ingesta diaria
adecuada de micronutrientes.
Es importante que el escolar mantenga un buen estado nutricional que le permita
desarrollar plenamente sus capacidades intelectuales, físicas y sociales con una
alimentación adecuada en cantidad y calidad la cual depende de la seguridad alimentaria
que se le brinde.
Se entiende por seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo
momento acceso a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades y preferencias alimentarias para una vida activa y sana. Tres variables
distintas son esenciales para alcanzar la seguridad alimentaria:
1) Disponibilidad de los alimentos: cantidad suficiente de alimentos adecuados y
necesarios obtenidos de la producción local y de los programas gubernamentales
de subsidio o donaciones, que están permanentemente a disposición de las
familias, cerca o a su alcance;
2) Acceso a los alimentos: familias que tienen ingresos adecuados u otros recursos
para cambiar o intercambiar con el fin de obtener alimentos adecuados
necesarios para mantener el consumo a un nivel dietético y nutricional
apropiado;
3) Utilización de los alimentos: los alimentos utilizados correctamente, empleando
técnicas apropiadas de elaboración y almacenamiento, además se refiere a la
capacidad biológica del aprovechamiento por el organismo del individuo.
3.3.2. Estado nutricional
Podemos definir el “estado nutricional” como la situación de salud que alcanza un
individuo por la ingesta y la utilización biológica de los nutrientes que requiere,
establecida a través de un equilibrio continuo y dinámico de la interacción del organismo
humano con su medioambiente, constituyéndose en un proceso adaptativo que puede ser
afectado por el ambiente físico y biológico.
Los aspectos que más inciden sobre el crecimiento y desarrollo son los factores
ambientales (medio físico donde se desenvuelven los escolares), y los nutricionales. La
desnutrición moderada y grave no sólo afecta el crecimiento sino también el desarrollo
98
cognoscitivo, el desarrollo social, la resistencia a las enfermedades especialmente
infecciosas y finalmente al rendimiento escolar y laboral.
El estado nutricional está ligado fuertemente a la seguridad alimentaria, los problemas
nutricionales comienzan con una ingestión insuficiente o excesiva de alimentos,
apareciendo luego las alteraciones de las funciones biológicas y por ende los síntomas
clínicos. Cuando este equilibrio se pierde y se mantiene al margen de la adaptación se
produce alteraciones y deterioros en el estado nutricional, de ahí surge la importancia de
realizar estudios permanentes sobre el estado nutricional de la población y sus factores
determinantes, a fin de detectar tendencias negativas y corregirlas.
3.3.3. Efectos relacionados con la educación (indicadores nacionales)141
Al realizar este tipo de evaluación se tropieza con las dificultades inherentes a identificar
y aplicar los métodos más apropiados para determinar los efectos del desayuno escolar
de manera objetiva en la educación, dado que las evidencias científicas sobre el estado
de nutrición y desarrollo cognoscitivo de los niños directamente relacionadas aún son
escasas. Debe considerarse que la desnutrición afecta al crecimiento y el desarrollo de
un niño desde que nace, quedando comprometidos su desarrollo físico y mental y
determinando niveles de morbimortalidad más altos que en niños que recibieron
alimentación adecuada.
Una vez el niño ya está en edad escolar y estuvo expuesto a niveles de desnutrición ya
no es posible efectuar una reversión de la situación, pues, “el daño ya está hecho”, por
tanto los efectos que se esperarían encontrar luego de la aplicación de un programa
como la alimentación escolar están indudablemente afectados por lo mencionado.
3.3.3.1. Indicadores de educación
En los siguientes párrafos se presentan algunos indicado-res educativos como la tasa de
promoción y la tasa de término con la finalidad de mostrar su comportamiento en una
serie histórica correspondiente a los últimos años.
I. Tasa de promoción142
141 Esta sección presenta únicamente indicadores con datos a nivel nacional, y no así indicadores del área de estudio debido a que en
el análisis de datos se observó un comportamiento que no permite analizar tendencias relacionadas a los posibles efectos del
desayuno escolar.
99
La tasa de promoción indica de forma básica la capacidad del sistema para establecer un
flujo continuo para el niño a través del ciclo escolar, evitando el abandono y la
repetición intragestión, que es uno de los aspectos ligados a la permanencia de los niños
en la escuela.
El Cuadro 1 proporciona la información histórica de las gestiones 2002 a 2007 para los
cursos primero a octavo de primaria. Se realizó el análisis considerando la selección del
nivel primario ya que el programa de desayuno escolar está principalmente dirigido a la
población escolar de este nivel. Este indicador, que normalmente es observado para cada
curso, se ha incluido sólo para propósitos ilustrativos y para obtener una visión global,
un promedio de todos los cursos.
Si bien la información muestra que hasta la gestión 2005 existía una tendencia sostenida
e inclusive creciente, se puede ver claramente una tendencia decreciente a partir de la
gestión 2006. De igual forma, los datos por curso presenta tendencias similares con
escasas diferencias (ver Cuadro 1), por ejemplo, en primero de primaria vemos que el
2002 la promoción alcanzó a 93,9%, para el 2005 alcanzó a 94,6% y para el 2007 bajó a
80,8%.
Cuadro 1
Fuente: Elaboración propia en base a datos de SIE 2002, 2004
– 2007, Ministerio de Educación “La educación en Bolivia:
indicadores, cifras y resultados 2004“.
Una de las razones que pueden justificar este comportamiento se relaciona con el hecho
de que a partir del 2006 se puso en vigencia en el país un reglamento transitorio, donde
se establece que se aplica la retención de alumnos para el nivel primario;143
esta medida,
142 La tasa de promoción por curso es la relación entre los promovidos por curso respecto a los inscritos en el mismo curso, en un determinado período de tiempo. 143 Con el reglamento transitorio el docente tiene la función de continuar el aprendizaje en la etapa donde se quedó el estudiante, sin
tener que revisar nuevamente todo.
100
sustituye el dictamen de la Ley 1565 de la Reforma Educativa que contemplaba la
“promoción automática”, la cual mantenía altos porcentajes de promovidos.144
La curva creciente hasta el 2005 y decreciente a partir de ese año representa la tasa de
promoción para el nivel primario entre las gestiones 2002-2007. Significa que a pesar de
que más niños se inscriben año tras año, de 2006 a la fecha menos estudiantes tienen un
flujo continuo durante el ciclo escolar, atribuible al abandono escolar o por la repetición
intragestión, consecuencias que no fueron previstas de analizar en este documento, pero
que deben tomarse en cuenta en el contexto del desayuno escolar.
II. Tasa de término
La tasa de término de primaria se define como el cociente entre los alumnos promovidos
de octavo de primaria y la población de 13 años de edad, que es la edad oficial para
asistir a este curso. Este indicador proporciona una medida aproximada de la
permanencia de los alumnos en la escuela, midiendo el porcentaje de niños que culmina
la primaria respecto de la población que tiene la edad para terminar este nivel.145
La
decisión de incorporar este indicador se basó en el supuesto de que el desayuno escolar,
por lo menos ya transcurrido un tiempo de su aplicación, podría precisamente mostrar
los efectos en la permanencia de los alumnos en la escuela especialmente de manera
cuantitativa.
La información muestra que este indicador también adopta entre los años 2002-2007,
una tendencia decreciente. De todos los alumnos de la dependencia pública, en la gestión
2002 se observa que 71,5% culminaron la primaria a la edad de 13 años, y para 2007
descendieron a 64,2%, lo cual significa que cada vez menos niños culminan el nivel
primario a la edad de 13 años; es decir, entre 2002 y 2007 alrededor de 7,3% de la
población de 13 años, que significan cerca de 17 mil niños, se han sumado al total de 82
mil niños existentes en esta situación para 2007.146
Al interpretar estos resultados, se podría atribuir erróneamente al desayuno escolar un
efecto negativo, de ahí lo mencionado anteriormente de considerar otros aspectos del
144 Periódico El Deber. “Aplazados ¿En la cuerda foja?”. 22 de octubre de 2006. Santa Cruz de la Sierra – Bolivia. 145 Ministerio de Educación. “La educación en Bolivia: Indicadores, cifras y resultados” 2004 146 Para calcular el indicador se tiene que la población de 13 años estimada a 2007 según fuentes oficiales (INE) alcanza a 229.548
niños y niñas, para la misma gestión los alumnos promovidos se constituyen en 149.222 estudiantes.
101
presente indicador; y además debe considerarse el impacto o efecto de las otras políticas
públicas.
Considerando que los indicadores mencionados proporcionan tendencias decrecientes en
su comportamiento desde 2004 a 2007, se ha revisado distintas fuentes de información
(datos) y se ha estimado diferentes indicadores adicionales cuyo resultado deriva en la
construcción de un par de ellos, los mismos que se ponen a consideración únicamente
con el propósito de paliar la información antes revisada, que como vimos, no contribuye
para expresar efectos positivos al desayuno escolar.
Uno de los indicadores propuestos fue construido en base a los alumnos no efectivos del
total de alumnos inscritos. En este caso, la brecha de estudiantes que se inscribieron pero
que no fueron efectivos entre año y año ha ido disminuyendo llegando a 5,28% para la
gestión 2007. Entre las gestiones 2006 y 2007 se observa una disminución de los
alumnos no efectivos en relación a los alumnos inscritos, exactamente en 1,38%. Si
analizamos los datos sólo para el nivel primario se observa que la proporción de
alumnos no efectivos es menor que para el total de alumnos del sistema educativo, y
además presenta una tendencia similar, es decir que para la gestión 2007 la proporción
de alumnos no efectivos ha disminuido en 1,56%.
De la información en educación disponible y revisada, posiblemente este indicador sea
uno de los que aporta mayores indicios de utilidad atribuible al desayuno escolar, ya que
por las características de las variables utilizadas (inscritos y efectivos) se estaría
logrando la permanencia de los alumnos en las unidades educativas, pero debe
considerarse que no está determinando un mejor rendimiento, puesto que la tendencia de
alumnos no promovidos más bien está creciendo.
En el mismo indicador (% de alumnos no efectivos de los inscritos) con la información
para el nivel primario entre municipios que ejecutaron recursos en programas del
desayuno escolar y aquellos que no lo hicieron, corrobora la tendencia citada para el
2007. Pero además se puede observar en toda la serie (2004-2007), y esto si se debe
tomar en cuenta, una proporción menor de alumnos que se inscribieron pero que no
fueron efectivos para los municipios donde hubo ejecución de recursos destinados al
desayuno escolar.
102
Para el 2004, sólo 4,74% de los niños de primaria de municipios que ejecutaron recursos
en desayuno escolar no fueron efectivos versus 6,08% en municipios que NO ejecutaron
recursos. El análisis es similar para el resto de los años, mostrando la mayor brecha en la
gestión 2006.
El cuadro 2, contiene en resumen gran parte de la información base para las
afirmaciones anteriormente realizadas. Vale la pena detenerse a observar la información
que presenta el 2006, la misma muestra un punto de quiebre en las tendencias en
general, adquiriendo tendencias decrecientes, que puede deberse a varias razones entre
ellas la adopción de políticas gubernamentales al inicio de dicha gestión referidas a la
descolonización de la educación, los programas de alfabetización, y los bonos
planificados.
Cuadro 2
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIE
Nota: Datos de 2008 proyectados en base a tendencia histórica
Como vimos, los resultados de alguno de los indicadores comúnmente utilizados en el
área educativa, y relacionados con la permanencia de los estudiantes en las unidades
educativas, presentan tendencias decrecientes y no contribuyen a evaluar o a atribuir al
desayuno escolar efectos directos visibles desde el punto de vista cuantitativo. El
indi¬cador propuesto, proporciona elementos que atenúan los indicadores tradicionales y
por el contrario, muestran valores positivos para los municipios que incorporaron
programas de desayuno escolar, versus aquellos que no lo hicieron.
3.3.3.2. Percepción cualitativa sobre el efecto del desayuno escolar en
los municipios de estudio desde la perspectiva de los educadores
103
A pesar de lo mencionado anteriormente, la confianza en la dotación del desayuno
escolar y sobre todo la percepción positiva de los directores de las unidades educativas
(de manera cualitativa) es notoria. Se incorporó en uno de los instrumentos cualitativos
diseñado específicamente para este público preguntas que rescatan la opinión sobre los
efectos del desayuno escolar en los niños y niñas de sus respectivas unidades educativas.
Las respuestas reflejan la percepción favorable para los niños, además consideran que la
alimentación complementaria colabora con la alimentación de los mismos, mejora su
nutrición y por tanto su atención en el aula, evita la inasistencia a clases y aporta con la
puntualidad de los educandos ya que existe la motivación de recibir los alimentos del
desayuno escolar. Por estas razones algunos justifican la dotación no sólo del desayuno
sino también del almuerzo escolar.147
147 FAM – Bolivia: El desayuno escolar en Bolivia, Diagnóstico de situación actual, La Paz – Bolivia, 2009.
104
CAPITULO IV
4. FUNDAMENTOS SOCIOECONÓMICOS PARA
IMPLEMENTAR UNA LEY DE LA ALIMENTACIÓN
COMPLEMENTARIA ESCOLAR
4.1. ALIMENTACIÓN UN DERECHO QUE AÚN NO SE GARANTIZA EN
BOLIVIA
La alimentación es un derecho reconocido y establecido como tal, de forma amplia, en la
nueva Constitución Política del Estado, pero aún no se cumple en el país, según
concluye el estudio El Derecho Humano a la alimentación en Bolivia, divulgado por la
Asociación de Institución de Promoción y Educación (AIPE).148
De igual forma dicho informe, señala que el país ha avanzado respecto del anterior
informe, del año 2007, en términos del derecho a la alimentación adecuada.
En ese sentido destaca que el ámbito normativo hasta ahora es el más importante por los
significativos cambios que ha introducido la nueva Constitución, ya que la anterior
Constitución contenía un catálogo reducido de derechos fundamentales, entre los cuales
figuraban sólo algunos de contenido social, pero no el de la alimentación.
La nueva Constitución amplió el catálogo de derechos fundamentales incluyendo el
reconocimiento de la alimentación y los principios de derechos humanos amplían las
posibilidades de cumplimiento efectivo de esos derechos, sobre todo en el caso de los
económicos, sociales y culturales, agrega.
“Sin embargo, este cambio trascendental en la normativa no se ha reflejado aún
en una mejora significativa del derecho a la alimentación, particularmente de
los sectores y grupos sociales secularmente vulnerables en todo el país”.149
Resulta imposible atribuir a esta nueva normativa algunas mejoras que se han registrado
en los últimos años debido a que su vigencia es aún reciente (febrero del 2009). Sin
embargo avances como la reducción de la pobreza extrema y de la desnutrición crónica
148 El País: La alimentación es un derecho que aún no se garantiza en Bolivia, La Paz/Opinión, 09 de enero de 2012. 149 Ibídem.
105
de niñas y niños mejores de cinco años en el área rural, en porcentajes
comparativamente mucho mayores que en años previos a la administración del actual
Gobierno.
“Aparentemente, este avance se ha fundado en parte en las políticas
expresamente orientadas a favorecer a los grupos sociales vulnerables,
especialmente del área rural, traducidas en transferencias directas a la
población como son una serie de bonos, subsidios y programas exclusivamente
dirigidos a esos grupos, como el Programa Sectorial Desnutrición Cero”.150
Aunque posiblemente no tuvieron repercusión en este avance, no puede dejar de
destacarse los progresos concretos en el acceso de la población pobre rural a los recursos
naturales, en especial al recurso tierra, en atención a políticas específicas aprobadas por
el Gobierno al inicio de su gestión.
Los estancamientos o avances lentos son múltiples, pues de otro modo no se explicaría
la pervivencia de los grandes índices de pobreza e inseguridad alimentaria nutricional,
así como las grandes limitaciones en el ejercicio del derecho a una alimentación
adecuada, de la mayoría de la población, especialmente en el área rural.
La limitada cobertura que aún se registra en el acceso a servicios sociales, sanitarios,
salud y de agua potable. También prevalecen los límites casi estructurales en cuanto al
acceso económico de la población, como son la falta de empleo, precariedad del
existente y la masificación del subempleo.
Existen evidencias de que el funcionamiento de la institucionalidad estatal es aún débil
y, en algunas instancias, ajeno a las necesidades y demandas de la población más
vulnerable. Destaca “la casi nula práctica de la justiciabilidad del derecho a la
alimentación, a pesar de que las condiciones normativas ya lo permiten desde mucho
antes de la aprobación de este derecho en la nueva Constitución”.
Los sectores más vulnerables siguen siendo los indígenas del área rural y las mujeres en
general, pero en especial las que permanecen en el área rural y las que hacen parte de los
sectores pobres de las ciudades.
150 Ibidem.
106
El nivel de leyes y decretos no ha encontrado a normas que precisen, respalden o
articulen el Derecho Humano a la Alimentación, desde un enfoque de Derechos
Humanos, y las iniciativas desde la sociedad civil para construir propuestas de ley sobre
el tema no han tenido aún repercusión en la Asamblea Legislativa Plurinacional.
4.2. SITUACIÓN SOCIOECONÓMICA ACTUAL DE LA ALIMENTACIÓN
EN BOLIVIA
El estado Plurinacional de Bolivia ocupa el quinto lugar entre los países más grandes de
América del Sur, con una población de diez millones de habitantes.151
Aproximadamente
el 62% de la población se identifica a sí misma como indígenas, con lo cual este país
tiene la más alta proporción de pueblos indígenas en América.152
Bolivia está compuesta
por casi cuarenta grupos étnicos diferentes y la Nueva Constitución Política del Estado
(NCPE), aprobada en 2009, reconoce 38 lenguas oficiales incluido el español.
Bolivia está dividida en nueve unidades administrativas o departamentos que son: Beni,
Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro, Pando, Potosí, Santa Cruz y Tarija.
Geográficamente, el país está dividido en dos partes: una parte que comprende el
noroeste y la otra en el sureste, divididas por una sucesión de cordilleras de altas
montañas. La mitad occidental está dominada por imponentes picos, de hasta 6000
metros de altitud, y una extensión de altiplanos y valles. El clima en esta región del país
es semiárido y fresco. La mayoría de los recursos mineralógicos se encuentran en esta
región. La mitad oriental está dominada por las llanuras de tierras bajas de la cuenca del
Amazonas y también por la región del Chaco, con ondulantes Colinas y selvas tupidas
con un clima que varía entre tropical y húmedo hasta uno que se acerca más al de la
sabana. La mayoría de las reservas de petróleo y gas natural de Bolivia se encuentran en
esta región.
4.2.1. Un nuevo contexto político
151 9.862 millones, División de Población de Naciones Unidas. 2009. Revisado en:
http://data.worldbank.org/country/bolivia?display=graph 152 CELADE, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, División de Población de la CEPAL Fondo indígena, 2008.
http://www.risalc.org/portal/indicadores/ficha/?id=20. En Bolivia es difícil distinguir entre indígenas y no indígenas. La Constitución
se refiere a “Indígena Originario Campesino” como un solo termino que se aplica a todas las personas pertenecientes a naciones y pueblos con existencia precolonial, quienes pueden ahora reclamar los derechos colectivos específicos descritos en la NCPE (Nueva
Constitución Política del Estado). Los “campesinos” o pequeños agricultores, los cuales son con frecuencia individualmente de
origen indígena, no son considerados como parte de esos.
107
La historia de Bolivia, desde su independencia en 1825, ha estado marcada por golpes de
Estado, dictaduras, protestas sociales masivas y dependencia económica. Los últimos
diez años han sido particularmente significativos y han traído como resultado dos
eventos importantes: La elección mayoritaria de Evo Morales como presidente de la
República el año 2005 con el partido Movimiento al Socialismo (MAS) y la aprobación
por referendo de una Nueva Constitución Política del Estado (NCPE) en 2009. Evo
Morales es el primer presidente indígena en la historia de Bolivia y su elección marcó un
momento histórico para la mayoría indígena del país, que ha sufrido una larga
discriminación y marginación.
Una de las primeras acciones de Morales como presidente fue convocar, en 2006, a una
Asamblea Constituyente para redactar una nueva constitución. El Gobierno de Bolivia
(GdeB) lo anunció internacionalmente para hacer que el proceso tuviera una alta
participación de todos los variados sectores de la sociedad civil boliviana. Finalmente,
en enero de 2009 fue aprobada la NCPE con el 60.4% de la población votando a favor.
En diciembre de 2009, Evo Morales fue reelegido como presidente por un nuevo
periodo, con un amplio margen, alcanzado el MAS una mayoría de dos tercios tanto en
el Senado como en la Cámara de diputados.153
4.2.2. Compromisos con tratados internacionales
Bolivia ha firmado y ratificado los principales instrumentos regionales e internacionales
en materia de derechos humanos, incluyendo los dos Pactos internacionales, el PIDCP y
el PIDESC. Firmó y anunció que va a ratificar el Protocolo Opcional (PO) para el
PIDESC.154
Entre otros acuerdos ratificados por Bolivia están la Convención para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la
Convención sobre los Derechos del Niño (CRC) y el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales. A nivel regional, Bolivia
es miembro de la Organización de Estados Americanos y es parte del Protocolo de San
Salvador de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.155
4.2.3. Hambre y vulnerabilidad
153 Corte Nacional Electoral. Referendo Nacional Constituyente 2009. Revisado en:
http://www.cne.org.bo/ResultadosRNC2009/wfrmDirimidor.aspx 154 El PO ofrece un mecanismo internacional de reclamos cuando se niega el acceso a la justicia o si no hay uno disponible a nivel nacional. Para más información, ver http://www.escr-net.org/resources/resources_show.htm ?doc_id=431553 155 Este protocolo protege de manera explícita los ESCR incluyendo el derecho humano a la alimentación. El texto completo del
tratado se puede encontrar en www.OAS.org
108
De acuerdo al Informe de Desarrollo Humano del PNUD 2010, Bolivia está clasificada
como un país desarrollado a medias, y ocupa el lugar 95 entre los 166 países
encuestados para el informe.156
Cuando el MAS asumió a inicios del 2006, Bolivia
ocupaba el lugar 113 de entre 177 países. A pesar de esta mejora, Bolivia se encuentra
aún entre los países más pobres de la región de América Latina y el Caribe (LAC) con
un estimado del 56% de la población por debajo del nivel de pobreza y un 33% viviendo
en condiciones de pobreza extrema. Es más, el 12% de los bolivianos sobreviven con
menos de 1 dólar US diario.157
La más alta concentración de la pobreza se encuentra en
las zonas rurales y las comunidades indígenas.
En las pasadas dos décadas, Bolivia no ha conseguido avances significativos en terminar
con el hambre. Según datos publicados por la FAO, en 1992, el 24% de la población
total estaba subalimentada. Diez años después, en 2002, esa cifra había bajado al 22%
pero en 2007 subió de nuevo hasta un 27%. El porcentaje del 2007 representa
aproximadamente 2.5 millones de personas, lo cual es un incremento con respecto a
1992 que eran 1.9 millones. El hambre está altamente concentrada en los departamentos
más al sur y a occidente (Potosí, Chuquisaca, Beni y Pando) y especialmente en las
comunidades rurales más remotas.
De acuerdo a la información recibida durante las entrevistas realizadas, el Programa
Mundial de Alimentos (WFP) en La Paz, indicó que el incremento en los precios de los
alimentos en 2010 dificultó los esfuerzos del gobierno para frenar el hambre persistente
en Bolivia. Las encuestas del WFP compartidas con la misión, muestran que el costo de
los alimentos creció en Bolivia en un rango significativamente más alto que los demás
precios debido, en parte, a la sequía y las inundaciones que tuvieron lugar en los
primeros meses de 2010. Productos básicos en la alimentación, tales como el azúcar, la
harina de trigo y de maíz, aumentaron más de un 40% en relación con el año anterior.
Según el WFP, tales incrementos han traído como resultado una reducción de la cantidad
de alimentos que consumen las familias de los municipios más vulnerables a la
inseguridad alimentaria.
156 Los Cambios detrás del Cambio: Desigualdades y Movilidad Social en Bolivia, Sinopsis, Informe Nacional de Desarrollo Humano, PNUD, 2010, pág.6 157 Todos los datos fueron tomados de la división de estadísticas de la FAO, Roma. FAOSTAT (2010):
http://www.fao.org/economic/ess/ess-publications/ess-yearbook/ess-yearbook2010/yearbook2010-welfare/en/
109
El gobierno de Bolivia ha realizado loables esfuerzos para dar solución a estas
dificultades y por apoyar a los grupos tradicionalmente excluidos, en particular las
mujeres y los pueblos indígenas. 158
De todos modos, Bolivia sigue siendo uno de los
países más desiguales en la región de ALC en cuanto a género, etnicidad y lugar de
residencia (rural versus urbano). Esta desigualdad significa que el hambre es más
frecuente entre las comunidades indígenas, los afrobolivianos y los campesinos pobres.
Dentro de esas comunidades, los niños por debajo de los cinco años de edad tienen más
riesgos por las penurias que sufren esos sectores. Cifras de la Organización Mundial de
la Salud (WHO) en 2008 indican que en Bolivia el 27.2% de los niños por debajo de los
cinco años de edad sufren de malnutrición crónica, en comparación con el 15.8% en toda
la región de LAC. De acuerdo con el Banco Mundial, un estimado del 80% de los niños
entre seis y veintitrés meses de edad padece anemia. Entre los niños existe una
separación que distingue a los niños indígenas y no indígenas, con un 28% de niños
indígenas que padecen desnutrición crónica, en comparación con el 16% de los niños no
indígenas que la sufren.
4.2.4. La renovación económica lleva a incrementar los ingresos del estado
Cuando el MAS asumió por primera vez el poder en el año 2006, la economía boliviana
sufría de los más altos índices de deuda y dependía de la ayuda extranjera. En junio del
2006, el gobierno anunció un programa de reformas económicas y lanzó un plan
quinquenal para el desarrollo nacional que predecía un incremento del PIB a un 7.6%
para 2007 así como un 50% de reducción en el promedio de los bolivianos que viven en
la pobreza y un 0% de desnutrición en niños y niñas menores de 2 años.159
Como piedra angular del paquete de las reformas económicas, las compañías extranjeras
de petróleo y gas natural fueron sujeto de un nuevo sistema de derechos e impuestos,
que se conoció como el Impuesto Directo sobre Hidrocarburos (IDH), que ascendían al
50% del valor de la producción. Como resultado, los ingresos del estado provenientes de
los hidrocarburos se incrementaron hasta 1.3 mil millones de dólares US sólo en el
primer año, más de cuatro veces los niveles de 2004 y dos veces los niveles de 2005.160
El IDH ha brindado una enorme cantidad de recursos extras y ha incrementado
158 Bolivia: Hacia un nuevo contrato social, un análisis social del país, Banco Mundial, 2006
http://siteresources.worldbank.org/BOLIVIA/Resources/Bolivia_CSA_Report.pdf 159 Informe del Relator Especial sobre el derecho humano a la alimentación, Jean Ziegler: Misión en Bolivia 2008, Consejo de Derechos Humanos, ONU, enero de 2008, pág.5. 160 Mark Weisbrot y Luis Sandoval, La Distribución de los Recursos Naturales más Importantes de Bolivia y los Conflictos de
Autonomía, Enero 2009, pág.2
110
significativamente la capacidad del gobierno central para emprender programas sociales,
entre ellos los que comprenden los derechos económicos y sociales. Al mismo tiempo,
sin embargo, la distribución de esos recursos a los departamentos y municipalidades ha
sido una constante fuente de conflictos entre el gobierno central y los departamentos
productores de los hidrocarburos. El monto de los ingresos por IDH que se transfiere
directamente a los niveles de gobierno departamental y municipal (sub-nacional) va en
aumento año tras año.
Figura 1
Crecimiento de recursos por el impuesto a los hidrocarburos
Fuente: Fundación Jubileo161
Los recursos disponibles también se incrementan debido a una baja significativa de la
deuda externa, tanto en un porcentaje del PIB como en cifras concretas. Poco después de
adoptar su política de reforma económica en el 2006, el Gobierno de Bolivia negoció de
manera exitosa un alivio significativo de su deuda externa, tanto con el Banco Mundial
como con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En 2003 la deuda externa de
Bolivia alcanzaba el 95.4% del PIB y ascendía a 7.7 mil millones de dólares US. Las
estadísticas más recientes, de 2008, muestran una drástica reducción de la deuda que
pasó a representar el 35.5% del PIB, lo que significa en cifras una gran reducción de 5.8
mil millones de dólares US.162
Lo anterior abrió las puertas a la negociación de nuevos
acuerdos de crédito con las instituciones financieras internacionales para el apoyo de
proyectos de desarrollo propuestos en el plan quinquenal de desarrollo - principalmente
la infraestructura de carreteras, irrigación y electricidad.
4.2.5. Compromiso Político para Acabar con el Hambre
161 Extraído de: www.jubileobolivia.org.bo 162 Los Campesinos Abandonan la Tierra Cuando la Sequía Propaga el Hambre, comunicado de prensa del Programa Mundial de
Alimentos, 1 de Sept. de 2010. http://www.wfp.org/stories/drought-bolivia-drives-farmers-their-fields
111
Desde que subió al poder, el gobierno del MAS ha avanzado con un ambicioso plan para
reducir las disparidades y acabar con la pobreza en Bolivia. Por ejemplo, la nueva
constitución incluye un conjunto de protección a los derechos humanos, incluido el
derecho humano a la alimentación. Este compromiso político se complementa con un
amplio grupo de políticas y programas destinados a acabar con el hambre en el país. Por
otra parte, los representantes bolivianos han sido categóricos y destacados en la defensa
de los derechos humanos dentro del sistema de las Naciones Unidas - notablemente en el
apoyo a la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU (DDPI).
Esta sección del informe describe las leyes, instituciones y políticas que la delegación
entendió que ilustraban mejor los pasos positivos que ha dado el gobierno de Bolivia
para promover y defender el derecho a la alimentación.
4.1. ¿CÓMO SE EXPRESA LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA
NUTRICIONAL?
La población en general y especialmente la que se encuentra en situación de pobreza,
por falta de información y conocimiento, invierte frecuentemente sus escasos recursos
en alimentos de calidad inferior, por ejemplo, compra de alimentos contaminados (que
contienen gérmenes patógenos, sustancias químicas, radioactivas, toxinas o parásitos)
que en muchos casos pueden producir o transmitir enfermedades.
También enfrentan el riesgo de comprar alimentos a los que se les ha adicionado o
sustraído alguna sustancia, para variar su composición, peso o volumen, con fines
fraudulentos.
Las etiquetas de alimentos en lata, bolsa, etc., frecuentemente dan información falsa
sobre atributos saludables, beneficios nutricionales o idealización de propiedades
dietéticas, hecho que provoca desorientación y confusión en los consumidores.
En la agricultura se aplican sustancias químicas a la tierra para que los cultivos crezcan
más rápido, alcancen mayor tamaño, ocupen menos espacio para protegerlos contra las
plagas. A los animales se les trata con medicamentos y químicos para prevenir
enfermedades. Aunque esto implica ciertos beneficios, también acarrea riesgos, porque
los residuos de esas sustancias son ingeridas por el ser humano y pueden provocarla
enfermedades.
112
Muchos países importadores rechazan envíos de alimentos, por no cumplir con las
normas establecidas, buscando un nuevo comprador en países que no están al corriente
de la situación y no tienen instancias de control de la calidad de las importaciones.
Alimentos que son más baratos en el mercado y donde la gente con menos recursos
tiende a adquirirlos.
Por tanto, mejorar la Seguridad Alimentaria Nutricional es necesario, pero no suficiente
para alcanzar un estado nutricional óptimo en la población, dado que éste está influido
por otros factores como los mencionados.
4.2. FACTORES QUE DETERMINAN O LIMITAN EL ACCESO
ECONÓMICO A LOS ALIMENTOS
El acceso económico se refiere a la capacidad de las personas o familias de contar con
los ingresos suficientes para comprar los alimentos necesarios que les permita llevar una
vida sana, activa y productiva.
Las personas que no producen la cantidad suficiente de alimentos para alimentar a su
familia, y no cuentan con el dinero necesario para comprarlos, se encuentran en
Inseguridad Alimentaria Nutricional.
La ausencia de fuentes de trabajo, así como, los bajos niveles de producción influyen
negativamente en las posibilidades de obtener ingresos, no solamente para la
alimentación, sino para atender otras necesidades básicas como: salud, educación,
vivienda, vestuario y recreación.
El costo de la canasta básica de alimentos para una familia, implica contar con los
alimentos necesarios para todas/os sus integrantes, en muchos casos en Bolivia, su valor
es más alto que el ingreso total que tiene la familia, pese a trabajar varios de sus
integrantes.
Pese a las disposiciones legales establecidas sobre el ingreso mínimo, mucha gente no
cuenta con eso, porque grandes sectores de la población trabajan en la economía
informal, donde no existen jornadas de 8 horas, ni ingresos fijos.
113
La situación de los pobladores del campo es peor en vista que los escasos ingresos que
obtienen de la venta de una parte de sus cosechas, generalmente sirven para reponer los
insumos de la propia producción y para adquirir algunos alimentos del mercado para la
subsistencia.
Al no existir control de precios en los mercados (libre oferta y demanda), los productos
agrícolas, tienen muy bajo precio, reduciendo la posibilidad de acceso económico a los
alimentos.
Es imprescindible contar con políticas y normas que promuevan la generación de
empleo e ingresos económicos que disminuyan las brechas de inequidad en el acceso
económico a los alimentos.
En síntesis, la Seguridad Alimentaria Nutricional de las personas no depende
únicamente de la producción de alimentos, sino también de otros factores de los cuales
el económico quizá es el más determinante.
4.3. FACTORES SOCIO CULTURALES QUE AFECTAN EL ACCESO A
LOS ALIMENTOS.
Factores como la priorización del uso del dinero en bienes materiales, propios de la
cultura capitalista o materialista también disminuyen el acceso económico a los
alimentos.
Una costumbre ancestral y conducta que se encuentra muy arraigada en nuestra sociedad
es el acceso no monetario a los alimentos, es común que las personas no quieran invertir
dinero en alimentos, ya que estos se lo consigue mediante la producción, el trueque la
minka (ayuda en la cosecha a cambio de alimentos); la chajma (repasar la cosecha para
recuperar residuos).
Estas costumbres también influyen en que las familias no inviertan sus ingresos en
comprar alimentos, se sacrifica esta para la compra de vestuario, gasto en fiestas de
devoción y otros artículos de ostentación en las que la sociedad basa la valoración
personal.
114
Por otro lado, la propaganda juega un papel importante en el acceso, al promocionar el
consumo de ciertos alimentos industrializados, creando la necesidad de consumo basada
en una valoración social antes que alimentaría nutricional, siendo por ello, visto el
consumo de este tipo de alimentos como signo de modernidad.
Los alimentos de consumo tradicional, naturales de alto valor nutritivo vienen siendo
desplazados por otros, cuando contradictoriamente la ciencia sigue demostrando que la
alimentación natural es más sana.
Se pone en situación de Inseguridad Alimentaría Nutricional a la familia, en vista de las
pocas oportunidades y posibilidades de empleo y trabajo formal que se les da a las
mujeres, o por los bajos que perciben pese a la misma cantidad de horas de trabajo del
varón.
Las mujeres siguen siendo excluidas del acceso a la tierra, por cuanto la mayoría de los
programas de fomento a la producción de alimentos aún están orientados a hombres.
Todos estos aspectos influyen a que la mujer tenga mayor dificultad de acceso físico y
económico a los alimentos.
4.4. FACTORES POLÍTICOS QUE INFLUYEN EN EL ACCESO A LOS
ALIMENTOS
La falta de control de precios de los alimentos en los mercados, falta de medidas para
controlar o evitar el ingreso de alimentos por contrabando, así como, falta de apoyo a los
mercados campesinos (relación productor y consumidor) por parte del gobierno, afecta
el acceso económico a los alimentos especialmente de la población más empobrecida.
Cuanto más se extiende la cadena de intermediarios más suben los precios de los
alimentos para el consumidor y, disminuyen para los productores.
Los países que se preocupan de la Seguridad Alimentaría Nutricional de su pueblo, son
aquellos que establecen políticas sostenibles, esto quiere decir medidas de fomento a la
producción de alimentos, generación de empleo, control de precios en los mercados,
protección a la producción nacional; así como medidas de acceso a alimentos para
grupos vulnerables.
115
La falta de políticas y estrategias para mejorar la disponibilidad y acceso a los alimentos
ha permitido que diferentes gobiernos acepten el ingreso de alimentos de otros países
(donaciones) en condiciones desfavorables, un ejemplo de ello es la donación de trigo,
que ha ocasionado la caída en la producción de trigo y la profundización de la conducta
dependiente de las comunidades.
4.5. BOLIVIA PRECISA LA LEY MARCO SOBRE DERECHO A LA
ALIMENTACIÓN
El marco jurídico e institucional nacional es decisivo para el ejercicio del derecho a la
alimentación. Muchos países han incluido el derecho a la alimentación en sus
constituciones, ya sea especialmente o como parte de las disposiciones sobre el derecho
a un nivel adecuado de vida.163
Varios países están preparando una ley marco sobre el
derecho a la alimentación. Esto es útil para detallar una disposición constitucional,
aclarar los derechos y las obligaciones, así como abundar en las funciones y la
coordinación institucionales para hacer efectivo el derecho a la alimentación. Puede
prever además recursos respecto de los casos de violaciones del derecho a la
alimentación y reforzar los mandatos de las instituciones nacionales de derechos
humanos. El marco jurídico de la coordinación institucional es particularmente
importante en cuanto al derecho a la alimentación, a cuyo respecto las responsabilidades
típicamente exceden del mandato de todos los ministerios sectoriales. La legislación
sectorial también es importante porque regula el entorno económico en que las personas
pueden o no estar en condiciones de alimentarse con dignidad, lo adecuado de los
alimentos comercializados y vendidos, la forma en que los mercados funcionan, el
acceso a los recursos naturales, y las condiciones del apoyo del Estado. Debe revisarse
de manera de garantizar que nada obstaculice la capacidad de las personas para
alimentarse a sí mismas ni su derecho a la asistencia social.164
Dado que este derecho ya se encuentra garantizado en el nuevo texto constitucional
boliviano, el país precisa de una ley marco, específica sobre el derecho a la alimentación
a fin de que pueda implementarse con posibilidades de medir su cumplimiento.165
163 FAO, Guide on Legislating for the Right to Food (Roma, 2009). 164 Ibídem. 165 investigación sobre el Derecho Humano a la Alimentación en Bolivia, de la Asociación de Instituciones de Promoción y
Educación, AIPE: El derecho a la alimentación en Bolivia, “Informe de Misión a Bolivia del Relator especial de Naciones Unidas
sobre el derecho a la alimentación”, Octubre de 2009.
116
Es imperiosa la aprobación de una ley marco que regule los aspectos esenciales del
derecho a la alimentación contenida en la Constitución del Estado Plurinacional, que
defina su contenido normativo y su justiciabilidad, además de establecer mecanismos de
monitoreo precisos sobre su realización y un ente estatal con amplias atribuciones sobre
el tema.
Esta ley debería abordar también aspectos como la regulación de la donación de
alimentos y la producción, consumo y comercialización de los agroalimentos basados en
tecnologías supuestamente orientadas a enfrentar el cambio climático, como son
transgénicos y agrocombustibles, desde un enfoque de derechos humanos.
El Gobierno nacional también tiene un rol decisivo no sólo promocionando la
aprobación de esa ley, sino asumiendo líneas claras de acción respecto al derecho a la
alimentación en su Plan Nacional de Desarrollo.
Recuerda que la sociedad civil promovió, a través de la presentación del “Anteproyecto
de Ley Marco de la Política boliviana sobre el Derecho Humano a una alimentación
adecuada”, su tratamiento en el congreso el año 2008, pero el tratamiento en la
Comisión de Derechos Humanos se detuvo.
El año 2009, la misma comisión promovió la presentación del documento como
Proyecto de Ley, e incluso fue revisado por instancia del Órgano Ejecutivo, cuyas
sugerencias y observaciones fueron subsanadas. “No obstante la transición entre el
antiguo Congreso Nacional y la actual Asamblea Legislativa Plurinacional paralizó el
tratamiento de este proyecto de ley.
4.5.1. Instituciones
Puede ser necesario además reformar y mejorar las instituciones públicas pertinentes al
ejercicio efectivo del derecho a la alimentación adecuada. Los Estados deben asegurarse
de que los mecanismos intersectoriales coordinados necesarios para la aplicación, la
supervisión y la evaluación concertadas de las políticas, los planes y los programas estén
vigentes. Algunos Estados han establecido una institución especial para supervisar y
coordinar el ejercicio en la práctica del derecho a la alimentación o la seguridad
alimentaria y la nutrición. Esos mecanismos e instituciones deben prever la participación
117
plena y transparente de todos sus interesados, en particular de los representantes de los
grupos más afectados por la inseguridad alimentaria.
Las instituciones nacionales de derechos humanos, como las comisiones nacionales de
derechos humanos y los defensores de derechos humanos, también pueden tener el
mandato de promover y proteger la realización del derecho a la alimentación. Entre sus
funciones se incluyen la supervisión del ejercicio efectivo de los derechos humanos, el
asesoramiento del gobierno y las recomendaciones normativas o de cambios legislativos,
la tramitación de denuncias, la realización de investigaciones, la garantía de la
ratifcación y aplicación de los tratados internacionales de derechos humanos, y la
capacitación y la educación pública.166
4.5.2. Supervisión
La supervisión es una parte esencial del esfuerzo para hacer realidad el ejercicio del
derecho a la alimentación. Durante la aplicación de las estrategias nacionales sobre el
derecho a la alimentación, el proceso de supervisión permite a los gobiernos y a otros
interesados evaluar los efectos de las medidas legislativas, políticas y programáticas
sobre el ejercicio del derecho a la alimentación, seguir y evaluar los logros en la
realización progresiva del derecho, identificar los problemas y obstáculos que la afectan,
y facilitar las medidas correctivas.
Con el fin de supervisar la aplicación en la práctica del derecho a la alimentación, los
Estados deben fijar hitos verificables que se han de lograr en los plazos corto, mediano y
largo, y preparar un conjunto de indicadores. Además, a fin de aumentar al máximo su
eficacia, es necesario que el proceso de supervisión se base en los principios de derechos
humanos. Por ejemplo, la recolección de información, la gestión, el análisis, la
interpretación y la difusión deben ser transparentes y hacerse con la participación de
muy diversos interesados, en particular los grupos y personas más afectados por la
inseguridad alimentaria y los más marginados.167
Se pueden adoptar diversas medidas para supervisar el ejercicio del derecho a la
alimentación. Las revisiones de la política, los presupuestos o el gasto público y los
mecanismos públicos de supervisión (por ejemplo, la inspección de la seguridad de los
166 Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales (“Principios de París”), resolución 48/134 de la Asamblea General. 167 FAO, Instrumentos para monitorear el derecho humano a la alimentación adecuada, vol. I (Roma, 2008).
118
alimentos, las encuestas de situación nutricional y la inscripción de tierras) son
mecanismos administrativos importantes con tal objeto. Las evaluaciones de diverso
tipo, como las evaluaciones de los efectos, constituyen una manera de que los dirigentes
políticos prevean los efectos probables de una política proyectada sobre el ejercicio del
derecho a la alimentación y posteriormente para revisar su efecto real. Además de la
auto supervisión del gobierno, la supervisión realizada por las instituciones nacionales
de derechos humanos y las organizaciones de la sociedad civil contribuye también a
velar por la responsabilidad del gobierno respecto del ejercicio del derecho a la
alimentación, incluida la supervisión de violaciones individuales.
119
CAPITULO V
5. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA VIGENTE DE
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y SOBERANIA
ALIMENTARIA
5.1. NORMATIVA INTERNACIONAL
5.1.1. Supervisión y responsabilidad regional e internacional
Si bien la aplicación en el plano nacional del derecho a la alimentación es la más
importante hay mecanismos regionales e internacionales de responsabilidad
complementarios de los mecanismos nacionales.
5.1.1.1. Mecanismos regionales de derechos humanos
Los mecanismos que supervisan la aplicación de los tratados regionales de derechos
humanos, como la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos,
desempeñan un papel importante en la protección del derecho a la alimentación. La
Corte Interamericana de Derechos Humanos, otro órgano regional de supervisión de los
derechos humanos, ha reconocido la violación del derecho a la alimentación mediante la
interpretación de otros derechos pertinentes, como el derecho a la vida, y ha previsto
formas de remediar esas violaciones.
5.1.2. Órganos de tratados de las Naciones Unidas
Los tratados básicos de derechos humanos de las Naciones Unidas han establecido
comités compuestos de expertos independientes para supervisar la aplicación de los
tratados por los Estados que los han ratificado. Se suele mencionar a esos comités como
órganos de tratados.
Órganos de tratados de las Naciones Unidas que se han referido al derecho a la
alimentación:
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que supervisa el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
120
El Comité de Derechos humanos, que supervisa el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos;
El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, que supervisa la
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial;
El Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra
la mujer, que supervisa la Convención sobre la eliminación de todas las formas
de discriminación contra la mujer;
El Comité de los Derechos del Niño, que supervisa la Convención sobre los
Derechos del Niño;
El Comité contra la Tortura, que supervisa la Convención contra la Tortura y
Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
Los órganos de tratados examinan periódicamente informes presentados por los Estados
que han ratificado los tratados correspondientes, junto con informes paralelos
presentados por ONG, organizaciones internacionales y otras fuentes, y entablan
diálogos públicos con los representantes del Estado parte a fin de mejorar el
cumplimiento por los Estados de las obligaciones que derivan de los tratados. Al
terminar esos exámenes los órganos de tratados formulan observaciones finales, en que
se reconocen los progresos hechos por los Estados partes, se determinan los problemas
que enfrentan y se formulan recomendaciones para el siguiente período de presentación
de informes.
Además, la mayoría de los órganos de tratados puede recibir denuncias de personas o
grupos y formular recomendaciones a los Estados interesados. Con respecto al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que no contó con un
mecanismo de denuncias individuales durante largo tiempo, la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprobó el Protocolo Facultativo del Pacto en diciembre de 2008. Una
vez vigente ese Protocolo Facultativo constituirá otro medio para que las personas
presenten denuncias en relación con el derecho a la alimentación de conformidad con el
Pacto. Otros órganos de tratados pueden aceptar también denuncias individuales en
relación con el derecho a la alimentación en cuanto corresponda al ámbito del tratado
correspondiente, como el derecho a la vida y el derecho a la protección de tratos crueles
o inhumanos con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la
Convención contra la tortura y Otros tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes o
121
los derechos de la mujer a la nutrición con arreglo a la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer.168
Además, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la mujer, el Comité
contra la tortura, el Comité de los derechos de las personas con discapacidad y, cuando
el Protocolo Facultativo entre en vigor, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales podrán, por iniciativa propia, iniciar investigaciones si han recibido
información fidedigna con indicaciones fundamentadas de violaciones graves, groseras o
sistemáticas de los tratados pertinentes. Solo se podrán iniciar investigaciones si los
Estados han aceptado la competencia del comité pertinente para hacer esas
investigaciones.
Finalmente, cada órgano de tratado formula observaciones generales o recomendaciones
generales54 en que se articulan los derechos y obligaciones previstos en el tratado que
supervisa. En esas observaciones generales los órganos de tratado dan además
orientación respecto de la forma de aplicar en la práctica cada derecho o aclaran la forma
en que ciertos derechos son pertinentes a algunos temas o algunos grupos. La
observación general fundamental con respecto al derecho a la alimentación es la
Observación general Nº 12 (1999) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, sobre el derecho a la alimentación adecuada.
5.1.3. El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, de la FAO
El Comité de Seguridad Alimentaria mundial tiene como anfitrión a la FAO y funciona
como el foro del sistema de las Naciones Unidas para examinar y dar seguimiento a las
normas relativas a la seguridad alimentaria mundial, incluida la producción de alimentos
y el acceso físico y económico a los alimentos. El Comité da seguimiento a las cumbres
mundiales sobre los alimentos y recibe informes nacionales sobre la marcha de los
trabajos respecto de los compromisos contraídos en el Plan de Acción aprobado en la
Cumbre mundial sobre la Alimentación de 1996, que contiene un objetivo específico
respecto de la realización progresiva del derecho a la alimentación (objetivo 7.4). El
Comité supervisa además las negociaciones de las Directrices del derecho a la
alimentación, y los Estados miembros pueden informar además acerca de su aplicación y
168 Resoluciones de las Naciones Unidas: A/HRC/8/34, párr. 64.19; A/HRC/8/39, párr. 56.28; A/HRC/10/76, párr. 100.34, y
A/HRC/8/27, párr. 83.13.
122
su experiencia al respecto en los procedimientos existentes del Comité. En el momento
de prepararse el presente informe se encuentran en marcha negociaciones acerca de su
reforma para reforzarlo como foro global para la seguridad alimentaria mundial.
5.1.4. Normas internacionales y regionales
Todos los aspectos descritos y que a su vez garantizan el derecho a la alimentación se
encuentran establecidos en los siguientes cuerpos legales:
Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), Art. 25
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), Art.
11
Observación General Nº 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales: derecho a una alimentación adecuada
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), Art 6.
Observación General Nº 6 del Consejo de Derechos Humanos: derecho a la vida
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer (1979), Art. 12.
Convención sobre los Derechos del Niño (1989), Art. 48, incisos c) y e) del
párrafo 2, Art. 24, Art. 27 párrafo 3.
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006), Art. 25
y 28.
Declaración Sobre el Derecho al Desarrollo (1986), Art. 8
La Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición
(1974)
Protocolo adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San
Salvador” (1988), Art. 12 y 17.
Directrices Voluntarias en apoyo a la realización progresiva del derecho a una
alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nutricional.
Aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127º periodo de sesiones. (noviembre
2004)
Conclusiones de Rio +20 referidas al DHAA
Convenios regionales de la CAN, MERCOSUR, UNASUR, ALBA
Protocolo de Cartagena (transgénicos)
123
Resolución 2349 de la OEA (2007). Relaciona la salud, el agua y el derecho a la
alimentación.
Resolución A 64 L63 de ONU (2010) Relación a salud
CODEX ALIMENTARIUS (FAO/OMS)
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Primer objetivo: Erradicación del
hambre y la extrema pobreza.
Iniciativa América Latina y el Caribe sin Hambre al 2025 (IALCSH).
Declaración de Cochabamba (OEA). Junio 2012
Reconocimiento del Agua como un Derecho Humano Fundamental en Naciones
Unidas (julio 2011).
5.2. NORMATIVA NACIONAL
La Constitución Política del Estado de 2009 define a Bolivia como un “estado
multinacional formado por grupos indígenas”. Como tal, promete una potente voz a los
indígenas y sus instituciones, asigna nuevas responsabilidades a los niveles
departamentales y municipales, y crea nuevas áreas indígenas autónomas. Es importante
señalar que la constitución contiene no menos de dieciséis referencias a la alimentación
en varios artículos relacionados con la seguridad alimentaria, la soberanía alimentaria, la
autonomía alimentaria, el derecho humano a la alimentación y los modelos de
producción agrícola. En particular, sobre el derecho humano a la alimentación, el
artículo 16.1 declara que “Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentación”. El
artículo 16.11 declara un compromiso que va más allá, “El Estado tiene la obligación de
garantizar la seguridad alimentaria, a través de una alimentación sana, adecuada y
suficiente para toda la población.”
Dado el largo alcance de los cambios entre la anterior y la nueva Constitución, el
Congreso Nacional de Bolivia (Parlamento) está enfrentando en estos momentos la
gigantesca tarea de redactar y adoptar una legislación que imponga nuevas garantías. Se
han conseguido avances significativos y han sido aprobadas cinco leyes estructurales. La
Ley de Autonomías y Descentralización (Ley Marco de Autonomías y
Descentralización); la ley que establece el Tribunal Constitucional (Ley del Tribunal
Constitucional Plurinacional); la Ley Marco Judicial (Ley del Órgano Judicial); la Ley
Nacional Electoral (Ley del Órgano Electoral Plurinacional); y la Ley del Régimen
Electoral (Ley del Régimen Electoral). En 2010, el Estado aprobó una serie de leyes de
“seguridad social” relacionadas con redes de protección que incluían las pensiones. Los
124
objetivos declarados para el 2011 son priorizar las leyes “económicas” las cuales
tratarán la regulación de la economía y la producción nacional. Dentro de esta categoría
se incluye la seguridad alimentaria, concebida como un asunto solo de producción.
También se ha estado debatiendo un anteproyecto acerca de una alimentación adecuada
como un derecho humano aunque este proyecto no ha recibido aún algún apoyo
sustancial por parte del Gobierno de turno (MAS) o de los principales movimientos
sociales del país. Un proyecto sobre soberanía alimentaria ha recibido mucha más
atención y está siendo defendido por el Ministerio de Agricultura, pero este proyecto no
ofrece mecanismos de rendición de cuentas, un aspecto clave en el marco de los
derechos humanos. Algunas organizaciones indígenas apoyan un proyecto sobre una
Década Productiva (que ahora ha cambiado su nombre por el de Proyecto de Ley para
Revolucionar la Producción Comunitaria) el cual prevé que el apoyo del gobierno a la
agricultura sea dado directamente a las comunidades más que a las entidades privadas y
las cooperativas aisladas.
Dentro de este conjunto de leyes nacionales destinadas a mejorar el acceso seguro a una
alimentación adecuada en Bolivia, la Ley de Reforma Agraria del 2006 muestra el
importante compromiso del estado por rectificar las injusticias del pasado. La ley, que
prolonga la legislación de 2006 al 2013, diferencia la tierra rural y urbana en cuanto a
sus propósitos, regulación y administración. La ley establece que la tierra rural cumpla
una función social y económica, que ésta ofrezca empleo que respete los derechos
laborales y que la misma se adhiera a la regulación establecida de un máximo de 5000
hectáreas. De este modo, el estado ha emprendido importantes pasos para garantizar que
las tierras agrícolas se mantengan como un recurso productivo para el pueblo de Bolivia.
Sin embargo la colección de normas nacionales que se detallan a continuación son las
que regulan el derecho a la alimentación, seguridad alimentaria y soberanía alimentaria:
I. LEYES
Constitución Política del Estado de 07 de febrero de 2009, Arts. 16, 82, 321.
Ley Nº 300 de 15 de octubre de 2012, “Ley Marco de la Madre Tierra y
Desarrollo Integral para Vivir Bien”, que establece la visión y los fundamentos
del desarrollo integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra para Vivir
Bien.
125
Ley Nº 211 de 23 de diciembre de 2011, que aprueba el Presupuesto General del
Estado (PGE) del sector público para la gestión fiscal 2012 y la subvención de
alimentos desarrollo y reconversión productiva y seguridad alimentaria.
Ley Nº 144 de 26 de junio de 2011, Ley de la Revolución Productiva
Comunitaria Agropecuaria, que norma el proceso de la Revolución Productiva
Comunitaria Agropecuaria para la soberanía alimentaria, estableciendo las bases
institucionales, políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de la
producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y
forestales.
Ley Nº 071 de 21 de diciembre de 2010, Ley de Derechos de la Madre Tierra,
que reconoce los derechos de la Madre Tierra, así como las obligaciones y
deberes del Estado Plurinacional y de la sociedad para garantizar el respeto de
estos derechos.
Ley Nº 070 de 20 de diciembre de 2010, “Ley de la Educación, Avelino Siñani -
Elizardo Pérez”
Ley Nº 031 de 19 de Julio de 2010, “Marco de Autonomías y Descentralización
Andrés Ibáñez” (Art. 91), que regula el régimen de autonomías por mandato del
Artículo 271 de la Constitución Política del Estado y las bases de la organización
territorial del Estado.
Ley Nº 3602 de 12 de enero de 2007, “Ley de entidades mancomunitarias
sociales de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario”, que norma la
conformación de las Entidades Prestadores de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario EPSA, bajo un modelo mancomunitario social, como
personas colectivas de carácter social y sin fines de lucro, que en adelante se
denominarán "EPSA MANCOMUNITARIA SOCIAL".
Ley Nº 3525 de 21 de noviembre de 2006, que regula, promueve y fortalece
sosteniblemente el desarrollo de la Producción Agropecuaria y Forestal no
Maderable Ecológica en Bolivia.
Ley Nº 3460 de 15 de agosto de 2006, sobre el Fomento a la Lactancia Materna y
Comercialización de sus Sucedáneos.
Ley Nº 1700 de 12 de julio de 2006 “Ley Forestal”, que norma la utilización
sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales en beneficio de las
generaciones actuales y futuras, armonizando el interés social, económico y
ecológico del país.
126
Ley Nº 3330 de 18 de enero de 2006, “Ley de Ampliación Consejo
Interinstitucional del Agua”, que tiene por objeto dar continuidad al Consejo
Interinstitucional del Agua, cuya sigla es “CONIAG”, que ha sido creado como
el espacio oficial de diálogo y concertación que reúne al Estado a través del
Poder Ejecutivo y los diferentes sectores de usuarios, las organizaciones sociales,
económicas, técnicas y académicas representativas, con el objeto de construir y
adecuar las políticas y normativas necesarias para que se ordene y regule la
gestión de los recursos hídricos.
Ley Nº 3058 de 17 de mayo de 2005, “Ley de Hidrocarburos”, que norma las
actividades hidrocarburíferas de acuerdo a la Constitución Política del Estado y
establecen los principios, las normas y los procedimientos fundamentales que
rigen en todo el territorio nacional para el sector hidrocarburífero.
Ley Nº 2878 de 08 de octubre de 2004, “Ley de Promoción y Apoyo al Sector de
Riego para la producción agropecuaria y forestal”, que establece las normas que
regulan el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en las actividades
de riego para la producción agropecuaria y forestal, su política, el mareo
institucional, regulatorio y de gestión de riego, otorgando y reconociendo
derechos, estableciendo obligaciones y procedimientos para la resolución de
conflictos, garantizando la seguridad de las inversiones comunitarias, familiares,
públicas y privadas.
Ley Nº 2066 de 11 de abril de 2000, “Ley de Prestación y utilización de servicios
de agua potable y alcantarillado sanitario”, que establece las normas que regulan
la prestación y utilización de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario y el marco institucional que los rige, el procedimiento para otorgar
Concesiones, Licencias y Registros para la prestación de los servicios, los
derechos y obligaciones de los prestadores y usuarios, el establecimiento de los
principios para fijar los Precios, Tarifas y Cuotas, así como la determinación de
infracciones y sanciones.
Ley Nº 2061 de 13 de marzo de 2000, que crea el Servicio Nacional de Sanidad
Agropecuaria e inocuidad Alimentaria - SENASAG.
Ley Nº 2026 de 27 de octubre de 1999, Código del Niño, Niña y Adolescente
(art. 13 y art. 17), que establece y regula el régimen de prevención, protección y
atención integral que el Estado y la sociedad deben garantizar a todo niño, niña o
adolescente con el fin de asegurarles un desarrollo físico, mental, moral,
espiritual, emocional y social en condiciones de libertad, respeto, dignidad,
equidad y justicia.
127
Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, Ley del Servicio Nacional de Reforma
Agraria, que establece la estructura orgánica y atribuciones del Servicio Nacional
de Reforma Agraria (S.N.R.A.) y el régimen de distribución de tierras; garantizar
el derecho propietario sobre la tierra; crear la Superintendencia Agraria, la
Judicatura Agraria y su procedimiento, así como regular el saneamiento de la
propiedad agraria.
Ley Nº 1604 de 21 de diciembre de 1994, Ley de Electricidad, que norma las
actividades de la Industria Eléctrica y establece los principios para la fijación de
precios y tarifas de electricidad en todo el territorio nacional.
Ley Nº 1333 de 27 de abril de 1992, Ley del Medio Ambiente, que tiene por
objeto la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales,
regulando las acciones del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo el
desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la
población.
Ley de Aguas de 26 de octubre de 1906, que dispone el reglamento sobre
dominio y aprovechamiento de las aguas.
II. DECRETOS SUPREMOS
Decreto Supremo Nº 1311 de 02 de agosto de 2012 que crea la Empresa Pública
Productiva denominada Empresa Estratégica de Producción de Semillas - EEPS,
en el marco del Decreto Supremo Nº 0590, de 4 de agosto de 2010.
Decreto Supremo Nº 1145 de 22 de febrero de 2012 que declara Situación de
Emergencia Nacional por la presencia de inundaciones, riadas, granizada,
desbordes de ríos, deslizamientos y heladas, provocadas por variaciones
climáticas del Fenómeno de La Niña 2011-2012.
Decreto Supremo N° 0348 de 28 de octubre de 2009, que regula la exportación
de los siguientes productos (azúcar), previa verificación de suficiencia de
abastecimiento en el mercado interno a precio justo.
Decreto Supremo Nº 066 de 03 de abril de 2009, que instituye el incentivo para
la maternidad segura y el desarrollo integral de la población infantil de cero a dos
años de edad, mediante el Bono Madre Niño -Niña “Juana Azurduy”.
Decreto Supremo Nº 065 de 03 de abril de 2009 Defensa del consumidor, que
norma la defensa, la protección efectiva y la promoción de los derechos de las
consumidoras, consumidores, usuarias y usuarios, así como establecer los
procedimientos para la admisión, gestión y seguimiento de las denuncias por
128
incumplimiento de normas y regulaciones en la prestación de servicios y
suministro de productos, tanto del sector regulado, como del no regulado, con la
finalidad de contribuir al Vivir Bien.
Decreto Supremo Nº 29611 de 25 de junio de 2008 que crea el Instituto
Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF), establece su
estructura, objetivos, funciones, así como su articulación e integración al
Programa Nacional de Semillas - PNS, la Unidad de Coordinación del Programa
de Servicios Agropecuarios - UCPSA y el Centro Nacional de Producción de
Semillas de Hortalizas - CNPSH, además de determinar el cierre operativo y
financiero del Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria – SIBTA
Decreto Supremo 29272 de 12 de septiembre de 2007, que aprueba el Plan
General de Desarrollo Económico y Social de la República: “Plan Nacional de
Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien -
Lineamientos Estratégicos 2006-2011”.
Decreto Supremo Nº 29230 de 15 de agosto de 2007 por la que se crea la
Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos - EMAPA, como Empresa
Pública.
Decreto Supremo Nº 28899 de 26 de octubre de 2006 que Instituye el subsidio
de incentivo a la permanencia escolar denominado “Bono Juancito Pinto” Bono
Juancito Pinto.
Decreto Supremo Nº 1254 de 13 de junio de 2006 que modifica el Art. 2 y 4 del
Decreto Supremo Nº 28667, de 5 de abril de 2006 sobre la adecuación del
CONAN.
Decreto Supremo Nº 28667 de 05 de abril de 2006 que modifica el Consejo
Nacional de Alimentación y Nutrición - CONAN, con la finalidad de impulsar la
nueva Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Decreto Supremo Nº 28421 de 21 de octubre de 2005, que modifica el Artículo
8 del Decreto Supremo Nº 28223, referido a la distribución del Impuesto Directo
a los Hidrocarburos - IDH y dispone la asignación de competencias.
Decreto Supremo Nº 28147 de 16 de mayo de 2005 que crea el Registro Único
Sanitario Nacional de Alimentos y Bebidas.
Decreto Supremo Nº 23489 de 29 de abril de 1993, que autoriza al MECE
participar, en representación del sector público, en la fundación y actividades de
una asociación privada sin fines de lucro, promocionada por el propio MECE, la
Confederación de Empresarios Privados y la Federación de la Pequeña Industria
y Artesanía, en representación del sector empresarial, asociación a denominarse
129
Instituto Boliviano de Normalización y Calidad (IBNORCA) y que tendrá a su
cargo las actividades de normalización técnica, certificación de calidad,
acreditamiento de laboratorios de ensayos industriales e información tecnológica.
Decreto Supremo Nº 25354 de 19 de abril de 1999, sobre el Programa de Apoyo
a la Seguridad Alimentaria PASA, el cual se constituye como un Programa
Especial dentro del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural,
bajo tuición del Ministro de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural a través
del Viceministro de Desarrollo Rural.
Decreto Supremo Nº 29453 de 22 de febrero de 1998, que crea el Fondo para la
Reconstrucción, Seguridad Alimentaria y Apoyo Productivo, establece su marco
institucional, y las normas para su administración, ejecución y control.
III. RESOLUCIONES MINISTERIALES
R.M. 142 Directrices del Plan de Desarrollo Económico y Social , para la gestión
2013
R.M. 172 Política de seguridad y soberanía alimentaria.
R.M. 068 Plan sectorial de desarrollo agropecuario, 2011.
130
CAPITULO VI
6. LA AUTONOMIA Y SUS COMPETENCIAS
6.1 CONCEPTO DE AUTONOMIA DESDE LA CONSTITUCION
ESPAÑOLA.
En el libro del Dr. Juan Ramos “Teoría Constitucional y Constitucionalismo Boliviano”
en la página 201 señala que Luis Maria Cazorla Prieton señala la autonomía desde su
significación original, como una de las notas definidoras de la “polis” griega, junto a la
libertad y la autarquía y con el sentido de soberanía o poder independiente hasta nuestros
días, ha sido utilizada en contestos y con significados tanto políticos como jurídicos bien
distintos. En el proceso de consolidación el Estado moderno y contemporáneo la
autonomía queda referida a los ordenamientos no originarios que son, por definición, no
estatales y derivados o consentidos del Estado. Así, pues, autonomía ha venido a
significar la potestad de dictar normas propias que pasan a integrarse en el ordenamiento
jurídico del Estado. Así el tribunal Constitucional Español, en la Sentencia de 2 de
febrero de 1981, señala que; “Ante todo resulta claro que la Autonomía no es soberanía
–y aun este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de
autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede
oponerse al de unidad sino que es precisamente dentro de este donde alcanza su
verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución Española, es la ley en
definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de Entes, de acuerdo
con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad –como
una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la nación- de
que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen
diversos preceptos de la Constitución Española.
En Resumen, el Estado autonómico es una verdadera descentralización política
administrativa.
6-2 LAS AUTONOMIAS EN EL ESTADO PLURINACIONAL.
131
La aprobación y posterior promulgación de la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización “Andrés Ibáñez” de 19 de julio de 2010, sin duda constituye uno de
los hitos más importantes en la Construcción del Estado Plurinacional de Bolivia.
Después de la promulgación de la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de
Autonomías y Descentralización establece los cimientos sobre los cuales todos los
bolivianos y bolivianas debemos construir.
El ejercicio de la Autonomía depende fundamentalmente del ejercicio efectivo de las
competencias asignadas por parte del nivel central del Estado y las Entidades
Territoriales
Autónomas, pues de esta manera la asignación competencial se convierte en política
pública y, por ende, en beneficios para la población.
6.3 CONCEPTO DE COMPETENCIAS.
Las competencias son la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias
determinadas por la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización. Existen competencias que están reservadas al Nivel Central de
gobierno, por ejemplo las Fueras Armadas, el Régimen impositivo o la Política
Cambiaria.
El ejercicio competencial es el proceso a través del cual las competencias asignadas son
materializadas como políticas públicas para la provisión y prestación de determinados
servicios públicos. El mismo se aplica en tres niveles territoriales, potestativos y
materiales, los que están directamente relacionados con las facultades legislativas,
reglamentarias y ejecutivas otorgadas a las Entidades Territoriales Autónomas.
6.4 LAS COMPETENCIAS EN LA CONSTITUCION POLITICA DEL
ESTADO.
En el artículo 297 de la Constitución Política del Estado existen cuatro categorías de
Competencias reconocidas, las competencias privativas las mismas que están reservadas
132
al nivel central del Estado, competencias exclusivas las mismas con titularidad del nivel
central del Estado pero también a las Entidades Territoriales Autonómicas,
competencias concurrentes donde el nivel central del Estado ejerce también la
reglamentación y ejecución junto con otros niveles de gobierno y competencias
compartidas donde la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene la facultad de fijar leyes
básicas para todos los niveles de gobierno.
133
CAPITULO VII
7. PROPUESTA DE PROYECTO DE LEY DE
ALIMENTACIÓN COMPLEMENTARIA ESCOLAR
ANTEPROYECTO DE LEY Nº.
EVO MORALES AYMA PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DEL ESTADO
PLURINACIONAL
Por cuanto, la Asamblea Legislativa Plurinacional ha sancionado la siguiente Ley:
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL, APRUEBA:
TÍTULO I ASPECTOS GENERALES
CAPÍTULO I
OBJETO, MARCO COMPETENCIAL Y FINES
Artículo 1. (OBJETO). La presente ley tiene por objeto regular la Alimentación
Complementaria Escolar distribuyendo responsabilidades a los diferentes niveles de
gobierno, fomentando la Economía social Comunitaria a través de la compra de
alimentos de proveedores locales.
Artículo 2. (MARCO COMPETENCIAL). La presente Ley se enmarca dentro de la
competencia concurrente definida en el numeral 2 del Parágrafo II del Artículo 299, y en
lo establecido en el Parágrafo II del Artículo 82, de la Constitución Política del Estado.
Artículo 3. (FINES). La presente Ley tiene los siguientes fines:
a) Garantizar progresivamente la Alimentación Complementaria Escolar en las
unidades educativas del Sistema Educativo Plurinacional, con alimentos
provenientes de la producción local en el marco del desarrollo integral para el
vivir bien.
134
b) Contribuir al rendimiento escolar y promover la permanencia de las y los
estudiantes de las unidades educativas del Sistema Educativo Plurinacional, a
través de la alimentación sana, oportuna y culturalmente apropiada.
c) Fomentar la compra de productos destinados a la Alimentación Complementaria
Escolar, incentivando y priorizando el consumo y la producción local de
alimentos.
Artículo 4. (PRINCIPIOS). Además de los principios establecidos en la Constitución
Política del Estado y en las Leyes Nº 144 de 26 de junio de 2011, “Ley de la Revolución
Productiva Comunitaria y Agropecuaria”, Nº 300 de 15 de octubre de 2012, “Ley Marco
de la Madre Tierra y Desarrollo Integral de la Agricultura Familiar Sustentable y la
Soberanía Alimentaria”, los principios que rigen la presente Ley son:
a) Complementariedad. La producción y provisión de alimentos para la
Alimentación Complementaria Escolar de las y los estudiantes de las unidades
educativas del Sistema Educativo Plurinacional, se sustenta en la
complementariedad de acciones de los diferentes niveles de gobierno y los
proveedores y/o productores locales y nacionales de alimentos.
b) Integridad. La Alimentación Complementaria Escolar debe considerar de forma
íntegra, las características productivas y alimentarias de las regiones, la
diversidad cultural, la educación y la salud.
c) Provisión Permanente de Alimentos. Las Entidades Territoriales Autónomas
responsables de proveer la Alimentación Complementaria Escolar, lo efectuaran
permanentemente durante todos los días de la gestión educativa, con alimentos
sanos, inocuos, de calidad, nutritivos y culturalmente apropiados, proveniente de
la producción local y nacional.
Artículo 5. (DEFINICIONES). A efectos de la presente Ley, se entiende por:
a) Alimentación Complementaria Escolar. Es la Alimentación sana, nutritiva y
culturalmente apropiada, provista regular y permanentemente a las y los
estudiantes dentro de las unidades educativas del Sistema Educativo
Plurinacional durante la gestión educativa, que complementa la alimentación del
hogar contribuyendo a la mejora de la nutrición y el rendimiento escolar.
135
b) Alimentación Sana, Nutritiva y Culturalmente Apropiada. Es comer y beber
alimentos de calidad, en cantidad y diversidad adecuada, respetando los hábitos
alimenticios saludables y la diversidad cultural.
TITULO II
CONTRATACIONES DE PROVEEDORES LOCALES DE ALIMENTOS PARA
LA ALIMENTACION COMPLEMENTARIA ESCOLAR.
CAPITULO UNICO
PROVEEDORES LOCALES Y CONTRATACIONES
Artículo 6. (PROVEEDORES LOCALES PAR LA ALIMENTACION
COMPLEMENTARIA ESCOLAR). Para los fines de la presente ley, son proveedores
locales de alimentos para la Alimentación Complementaria Escolar, los siguientes
actores de la Economía Social Comunitaria:
a) Personas Naturales.
b) Asociaciones de Pequeños Productores Rurales – APPR.
c) Organizaciones Económicas Campesinas, Indígena Originarias – OECAS.
d) Organizaciones Económicas Comunitarias – OECOM.
e) Familias productoras indígena originario campesinas, interculturales y afro
bolivianas en la agricultura familiar sustentable.
Artículo 7. (CONTRATACION DE ALIMENTOS PARA LA ALIMENTACION
COMPLEMENTARIA ESCOLAR). I. En el marco de la política de soberanía
alimentaria y con la finalidad de fomentar la Economía Social Comunitaria, se autoriza a
los Gobiernos Autónomos Municipales de los Municipios con categorías demográficas
A y B, realizar la contratación directa de alimentos para la Alimentación
Complementaria Escolar, provistos por proveedores locales con establecimiento de su
actividad productiva en el municipio y que cumplan con las condiciones establecidas por
la entidad contratante.
II. El procedimiento para las contrataciones establecidas en el Parágrafo precedente
deberá ser reglamentado y aprobado por el órgano ejecutivo del Gobierno Autónomo
Municipal.
136
III. Para la contratación de alimentos destinados a la Alimentación Complementaria
Escolar, en el marco de la normativa de contrataciones estatales, se deberá priorizar la
compra de productos y/o materia prima que provengan de productos locales de las
diferentes regiones del país, fomentando el consumo de alimentos sanos y culturalmente
apropiados.
IV. Para la contratación de alimentos destinados a la alimentación complementaria
Escolar, se deberá prever que los productos semi-procesados y procesados, sean
elaborados con materia prima nacional, evitando la utilización de mater prima y
productos que no sean de origen nacional.
V. Queda prohibida la contratación de alimentos genéticamente modificados
(transgénicos) para la Alimentación Complementaria Escolar.
Artículo 8. (REQUISITOS). I. Los requisitos para contratar a los proveedores locales
de alimentos, establecidos en el Artículo 6 de la presente Ley, son los siguientes:
a) Carnet de Identidad para personas naturales.
b) Personería jurídica o documentos que acredite la condición de Asociaciones de
Pequeños Productores Rurales – APPR, Organizaciones Económicas
Campesinas, Indígena Originarias – OECAS, Organizaciones Económicas
Comunitarias – OECOM y familias productoras indígena originario campesinas,
interculturales y afro bolivianas organizadas en la agricultura familiar
sustentable, emitido por las instancias competentes.
c) Poder general amplio y suficiente del representante legal, o documentos que
acredite la representación.
II. Las Entidades Territoriales Autónomas responsables de contratar la Alimentación
Complementaria Escolar, no solicitaran a los proveedores locales de alimentos,
establecidos en el articulo 6 de la presente ley, mas requisitos de los establecidos en el
parágrafo precedentes.
TITULO III
MARCO COMPETENCIAL PARA LA ALIMENTACION COMPLEMENTARIA
ESCOLAR
CAPITULO UNICO
137
DISTRIBUCION DE RESPONSABILIDADES EN LOS DIFERETES NIVELES
DE GOBIERNO
Articulo 9 (RESPONSABILIDADES DEL NIVEL CENTRAL DEL ESTADO). El
nivel central del Estado tiene las siguientes responsabilidades:
a) Formular, implementar y evaluar políticas, planes y programas nacionales sobre
Alimentación Complementaria Escolar, de forma coordinada y concurrente con
las Entidades Territoriales Autónomas, priorizando a municipios vulnerables.
b) Formular normas técnicas que establezcan lineamientos y parámetros
nutricionales de la ración alimentaria para la Alimentación Complementaria
Escolar de las y los estudiantes de las unidades educativas del Sistema
Educativo Plurinacional, en coordinación con las Entidades Territoriales
Autónomas.
c) Supervisar y evaluar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas
nacionales de salud y Alimentación Complementaria Escolar.
d) Controlar la inocuidad y la calidad nutricional de los alimentos destinados a la
Alimentación Complementaria Escolar.
e) Insertar en la curricular del Sistema Educativo Plurinacional, contenidos sobre
educación alimentaria nutricional, e implementaría progresivamente.
f) Sistematizar información actualizada y realizar el seguimiento, monitoreo y
evaluación de la Alimentación Complementaria Escolar.
g) Brindar apoyo técnico a las Entidades Territoriales Autónomas para la provisión
adecuada de la Alimentación Complementaria Escolar.
Articulo 10. (RESPONSABILIDADES DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS
DEPARTAMENTALES). Los gobiernos Autónomos Departamentales tienen las
siguientes responsabilidades:
a) Apoyar de forma concurrente en la provisión de la Alimentación
Complementaria Escolar a las Entidades Territoriales Autónomas de su
jurisdicción, previa suscripción de acuerdos o convenios intergubernativos.
138
b) Brindar apoyo técnico a las Entidades Territoriales Autónomas de su
jurisdicción, para la provisión adecuada de la Alimentación Complementaria
Escolar.
c) Sistematizar, información actualizada sobre la situación de la Alimentación
Complementaria Escolar en el Departamento, y remitirla a las instituciones del
nivel central del Estado con competencias en la gestión del Sistema de Salud y
Educación, para fines de seguimiento, monitoreo, evaluación y otros.
d) Podrán apoyar y estimular la actividad productiva y generación de proyectos
productivos para la provisión de alimentos para la Alimentación Complementaria
Escolar que garanticen la seguridad y soberanía alimentaria y la reconversión
productiva, a organizaciones económicas productivas y organizaciones
territoriales de su jurisdicción.
e) Realizar acciones de concientización y sensibilización sobre el consumo de
alimentos sanos, nutritivos y culturalmente apropiados, en concurrencia con las
Entidades Territoriales Autónomos de su jurisdicción.
Articulo 11 (RESPONSABILIDADES DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS
MUNICIPALES). Los Gobiernos Autónomos Municipales tiene las siguientes
responsabilidades:
a) Formular, implementar y ejecutar planes, planes `programas y proyectos sobre
Alimentación Complementaria Escolar, en el marco de la política nacional y de
forma coordinada y concurrente con el nivel Central del Estado y las Entidades
Territoriales Autónomas.
b) Incorporar la Alimentación Complementaria Escolar como parte de su
planificación territorial del Desarrollo.
c) Proveer y distribuir de forma permanente y adecuada los alimentos destinados a
la Alimentación Complementaria Escolar de las Unidades Educativas de su
jurisdicción, durante la gestión educativa.
139
d) Establecer calendarios de provisión y distribución de alimentos de acuerdo a
criterios de producción, temporalidad, capacidad económica y otros, según su
contexto sociocultural.
e) Controlar la calidad y sanidad de los alimentos destinados a la Alimentación
Complementaria Escolar, durante la adquisición, transporte y distribución de los
mismos.
f) Requerir que los productos para la Alimentación Complementaria Escolar, sean
elaborados con materia prima de producción nacional y se utilicen solamente
aquellos productos importados cuando no puedan ser sustituidos por otros
productos nacionales.
g) Realizar estudios de aceptabilidad de los alimentos destinados a la Alimentación
Complementaria Escolar, con el fin de desarrollar acciones correctivas que
permitan aumentar los niveles de satisfacción de las y los estudiantes, con
alimentos sanos, nutritivos y culturalmente apropiados.
h) Cuando corresponda, dotar equipamiento e infraestructura necesaria para el
almacenamiento, distribución, manipulación, preparación y consumo de los
alimentos destinados a la Alimentación Complementaria Escolar, en las unidades
educativas de su jurisdicción.
i) Apoyar programas y proyectos relacionados con huertos y/o granjas, con fines
pedagógicos, productivos y de consumo de alimentos.
j) Promover el expendio de alimentos nutritivos, sanos y culturalmente apropiados
en los puntos de venta de las unidades educativas.
k) Promover, cuando corresponda, la comercialización e intercambio comercial de
productos producidos en su jurisdicción con otros que sean producidos por otros
municipios, para proveer la Alimentación Complementaria Escolar.
l) Realizar acciones de concientización y sensibilización sobre el consumo de
alimentos sanos, nutritivos y culturalmente apropiados.
m) Podrán apoyar estimular la actividad productiva y generación de proyectos
productivos para la provisión de alimentos para la alimentación complementaria
escolar que garanticen la seguridad y soberanía alimentaria y la reconversión
140
productiva, a organizaciones económicas productivas y organizaciones
territoriales de su jurisdicción.
n) Reglamentar y ejecutar las responsabilidades asignadas en la presente Ley.
Artículo 12. (RESPONSABILIDAD DE LA AUTONOMIAS INDIGENA
ORIGINARIO CAMPESINAS). Las Autonomía Indígena, Originario Campesinas,
asumirán las responsabilidades asignadas a los gobiernos Autónomos Municipales en la
presente Ley.
TITULO IV
REGIMEN FINANCIERO
CAPITULO UNICO
ASIGNACION DE RECURSOS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO
Artículo 13. (ASIGNACION DE RECURSOS). Las responsabilidades asignadas a los
diferentes niveles de gobierno mediante la presente Ley, serán financiadas con recursos
asignados por normativa nacional y autonómica vigente.
Artículo 14. (RECURSOS DE COOPERACION INTERNACIONAL). Los recursos
provenientes de los organismos de cooperación internacional y otros que brinden apoyo
a la Alimentación Complementaria Escolar, podrán ser canalizados por el nivel Central
del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas.
DISPOSICION ADICIONAL.
PRIMERA. Los productos para la Alimentación Complementaria Escolar, deberán
utilizar envases adecuados, evitando en lo posible el uso de derivados del plástico y/o
polietileno.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA. En el plazo de ciento ochenta (180) días, el Ministerio de Desarrollo
Productivo y Economía Plural, implementara el “Registro de las Unidades Productivas”,
para el registro de las Asociaciones de Pequeños Productores Rurales – APPR,
Organizaciones Económicas Campesinas, Indígena Originarias – OECAS,
Organizaciones Económicas Comunitarias – OECOM, que realicen actividades de
transformación.
SEGUNDA. En el plazo de ciento ochenta (180) días, el Ministerio de Desarrollo Rural
y Tierras, implementara el “Registro Único de la Agricultura Familiar Sustentable” para
141
el registro de las Asociaciones de Pequeños Productores Rurales – APPR,
Organizaciones Económicas Campesinas, Indígena Originarias – OECAS,
Organizaciones Económicas Comunitarias – OECOM, y familias productoras indígena
originario campesinas, interculturales y afro bolivianas organizadas en el agricultura
familiar, que realicen actividades de producción primaria.
DISPOSICION FINAL
UNICA. En concordancia con la Ley Nº 144 de 26 de junio de 2011, “Ley de la
Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria”, la producción de alimentos deberá
abastecer de manera prioritaria, a la alimentación de la población del territorio nacional,
que incluye los requerimientos para el abastecimiento de la Alimentación
Complementaria Escolar.
DISPOSICION ABROGATORIA Y DEROGATORIA
UNICA. Quedan abrogadas y derogadas todas las disposiciones contrarias a la presente
ley.
Remítase al Órgano Ejecutivo para fines constitucionales.
142
CONCLUSIONES
143
8. CONCLUSIONES
En el presente trabajo se ha revisado elementos que consideramos útiles para el Estudio
de la Alimentación Complementaria Escolar y de las Competencias Autonómicas
establecidas en nuestra Constitución, si bien la provisión de la Alimentación
Complementaria Escolar está garantizada con recursos por el Impuesto directo a los
Hidrocarburos establecida en el artículo 57 de la ley de Hidrocarburos y el D.S. 28421,
Decreto que reglamenta a esta ley, asimismo la presente norma llega a ser insuficiente,
por lo que es necesario una ley especifica que regule el tipo y variedad del suministro de
la ración o raciones alimentarias, su distribución, su calidad nutricional e inocuidad de
los productos, y que garantice la continuidad y sostenibilidad con enfoque multisectorial
de la provisión de la Alimentación Complementaria Escolar a todos los Estudiantes de la
Educación Regular del Sistema Educativo Plurinacional durante cada gestión educativa.
Por lo que se ha visto la necesidad de proponer un proyecto de ley de Alimentacion
Complementaria Escolar que se encuentra en el Capítulo VII de esta investigación, y que
toma todos estos elementos para un correcto manejo y distribución de la alimentación
complementaria. A continuación, exponemos y un conjunto de conclusiones específicas
que constituye los resultados de nuestra monografía:
Entendemos y definimos el Derecho a la Alimentación como lo Describe el
relator especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación Sr.
Jean Ziegler: “ El Derecho a la Alimentación es el derecho a tener acceso, de
manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra de
dinero a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente,
que corresponda a las tradiciones culturales de la población o que pertenece el
consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva,
libre de angustias y satisfactoria y digna”, por lo que los elementos principales
del Derecho a la Alimentación son la disponibilidad de producirla u obtener
económicamente la alimentación, por otro lado la accesibilidad la misma
garantiza el acceso económico y físico de la alimentación y por ultimo el
alimento adecuado mismo que satisface las necesidades nutritivas, y que son
culturalmente apropiadas.
144
Por otro lado se ha comprobado que una mala alimentación en los niños tiene
consecuencias a largo plazo como el deterioro del desarrollo psicomotor, menor
capacidad de aprendizaje, menor rendimiento escolar, y por tanto menor
desarrollo del recurso humano, por lo que la Alimentación complementaria
escolar complementa la alimentación recibida en sus hogares para una mejor
alimentación y una mejor salud y que coadyuve al ejercicio del Derecho a la
Alimentación, por lo que será parte inherente de este derecho.
Hasta el 2008 el 93% de los Municipios implemento el desayuno escolar, pero
sobre todo se tiene deficiencia por razones administrativas, como los procesos de
contratación inefectivos, y por otra parte la falta de oferta de productos y la
limitada capacidad de los productores locales, esto deriva en que se tiene que
trabajar más de parte del Estado Central como de los Gobiernos Subnacionales
para garantizar una alimentación adecuada.
Si bien la Alimentación o la Alimentación Complementaria Escolar no se
encuentra específicamente definida en ninguna de las competencias establecidas
en la Constitución Política del Estado, pero la misma llega a ser parte del
Derecho a la Salud, y estas serán ejercidas por las competencias concurrentes, es
decir que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles
subnacionales simultáneamente ejercerán las facultades reglamentarias y
ejecutivas, lo que beneficiara a una mejor administración de sus recursos.
145
BIBLIOGRAFIA
Ministerio de Educación: Revista Comunidad, “La revolución educativa avanza”,
Bolivia, diciembre de 2012 Año 2 - No. 7
La Razón: Denuncian la intoxicación de 82 alumnos por el desayuno escolar,
Por: Freddy Choque / Sociedad, La Paz, 22 de agosto de 2014.
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ANEXOS
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