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Evaluación de la Oficina Regional de la FAO

para Europa y la Oficina Subregional de la FAO

para Asia Central

Enero de 2013 PC 113/3

Informe final

Oficina de Evaluación

Organización de las Naciones Unidas para la

Alimentación y la Agricultura

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura Oficina de Evaluación (OED)

El informe está disponible en formato electrónico en: http://www.fao.org/evaluation

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___________________________________________________________________________

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que contiene no implican, por parte de la FAO, juicio alguno sobre la condición jurídica o el nivel de

desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus

fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no

implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se

mencionan.

Informe final de la evaluación de la Oficina Regional de la FAO para Europa y la Oficina Subregional de la

FAO para Asia Central

iii

Índice

Agradecimientos vi Composición del equipo de evaluación vi Siglas vii Resumen ix 1 Introducción 1

1.1 Antecedentes de la evaluación 1 1.2 Estructura del informe 2 2 Finalidad y metodología 4

2.1 Finalidad y alcance de la evaluación 4 2.2 Metodología 5 2.3 Restricciones y limitaciones 8 3 Políticas de descentralización de la FAO en el período 2005-2012 9

3.1 Antecedentes 9 3.2 El proceso de descentralización de la FAO desde 2005 10 3.3 La teoría del cambio de la política de descentralización de la FAO 15 4 Miembros y gobernanza de la FAO en Europa y Asia central 18

4.1 Perfil de los Miembros de la FAO en Europa y Asia central 18 4.2 Estructura de la gobernanza de la FAO en Europa y Asia central 23 4.2.1 La Conferencia Regional de la FAO para Europa 23 4.2.2 La Comisión Europea de Agricultura 23 4.2.3 El Grupo regional europeo 24 4.2.4 Las comisiones técnicas de la FAO en Europa y Asia central 25 4.2.5 Acuerdos de gobernanza en Europa y Asia central 27 4.2.6 El Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural 29 4.3 Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica de la FAO 32 5 Oficinas descentralizadas de la FAO en Europa y Asia central 34

5.1 Organismos de las Naciones Unidas en Europa y Asia central 34 5.2 Presencia de la FAO en Europa y Asia central 36 5.3 Las oficinas descentralizadas de Europa y Asia central 43 5.3.1 La Oficina Regional para Europa y Asia Central 43 5.3.2 La Oficina Subregional para Asia Central 45 5.3.3 Las Oficinas en los países 46 5.4 Eficiencia y eficacia de la presencia de la FAO en Europa y Asia central 50 5.5 Conclusiones 54 6 Recursos en Europa y Asia central 56

6.1 Recursos del Programa ordinario en Europa y Asia central 56 6.2 Recursos para el programa de campo en Europa y Asia central 58 6.3 Recursos humanos de la FAO en Europa y Asia central 66 6.3.1 Perfiles y combinación de competencias del personal con cargo al Programa ordinario 66 6.3.2 Recursos humanos no funcionarios 69 6.3.3 Una ‘visión instantánea’ en noviembre de 2012 70 6.3.4 Uso del tiempo del personal 71 6.3.5 Misiones a Europa y Asia central 72 6.3.6 Conclusiones 73



iv

7 Algunas políticas de descentralización en Europa y Asia central 74

7.1 Delegación de autoridad general 74 7.2 Establecimiento de prioridades y planificación a nivel regional y nacional 76 7.3 Movilización de recursos 80 7.3.1 Movilización de recursos a nivel regional 80 7.3.2 Programa de Asociación FAO/Turquía 81 7.4 El planteamiento de actuación unificada de la FAO en Europa y Asia central 83 7.5 Gestión de los recursos humanos 87 7.6 Desarrollo de la capacidad del personal 88 7.7 Servicios de apoyo de la FAO en Europa y Asia central 90 7.7.1 Instrumentos para la provisión de servicios de apoyo 90 7.7.2 Asignación de apoyo administrativo y operacional 92 7.7.3 Compras y contrataciones 94 7.7.4 Viajes 94 7.8 Conclusiones 95 8 El sector de la producción y sanidad pecuarias en Europa y Asia central 96

8.1 Contexto regional y subregional y problemas más importantes 96 8.2 Iniciativas de la FAO: proyectos, programas y otras actividades 98 8.2.1 Cartera de proyectos en el sector de la producción y salud pecuarias 98 8.2.2 Productos normativos 99 8.2.3 Otras actividades 100 8.3 Evaluación del sector 100 8.4 Conclusiones 107 9 El sector de las políticas agrícolas en Europa y Asia central 109

9.1 Contexto regional y subregional y problemas más importantes 109 9.2 Iniciativas de la FAO: proyectos, programas y otras actividades 113 9.2.1 Cartera de proyectos en el sector de las políticas agrícolas 113 9.2.2 Productos normativos 114 9.2.3 Otras actividades 115 9.3 Evaluación del sector 115 9.4 Conclusiones 121 10 Modalidades de ejecución 122

10.1 El programa de campo 122 10.1.1 El PCT y el Fondo del PCT 122 10.1.2 Conclusiones generales sobre el programa de campo 124 10.2 Productos normativos y de conocimiento 127 10.3 Desempeño de las funciones básicas 130 10.4 Igualdad de género e inclusión social 133 10.5 Desarrollo de la capacidad 135 10.6 El modelo de ejecución Unidos en la acción de las Naciones Unidas 136 11 Conclusiones y recomendaciones 140



v

Anexo 1. Mandato de la evaluación 157

Anexo 2. Perfil de los miembros del equipo de evaluación 157

Anexo 3. Herramientas de la evaluación 157

Anexo 4. Lista de instituciones e interesados directos con los que se celebraron reuniones durante el proceso de evaluación 157

Anexo 5. Inventario del programa de campo en Europa y Asia central 157

Anexo 6. Inventario de los productos normativos de la FAO para Europa y Asia central 157

Anexo 7. Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre los Estados Miembros 157

Anexo 8. Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre el personal de la FAO 157

Anexo 9. Análisis de las misiones de la FAO a Europa y Asia central 157

Anexo 10. Evaluación de los principales proyectos 157

Anexo 11. Algunos hitos en el proceso de descentralización de la FAO 157

Anexo 12. Perfiles de los Miembros de la FAO en Europa y Asia central 157

Anexo 13. Oportunidades de capacitación del personal de la REU y la SEC 157



vi

Agradecimientos

El Equipo de la Evaluación de la Oficina Regional de la FAO para Europa y la Oficina Subregional de la FAO para Asia Central expresa su profundo agradecimiento a las numerosas personas que han dedicado su tiempo a proporcionar información, discutir cuestiones y responder a extensas preguntas.

En particular, el equipo se benefició ampliamente de la información y los aportes generosos proporcionados por los colegas de la FAO en la Sede, la Oficina Regional para Europa y Asia Central, la Oficina Subregional para el Asia Central y la Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica. Asimismo el equipo celebró constructivas reuniones con los Representantes Permanentes ante la FAO, con personal de la Organización y con funcionarios de los gobiernos en Albania, Armenia, Azerbaiyán, Hungría, Kirguistán, Moldova, Tayikistán y Turquía, así como con asociados en el desarrollo y miembros de las comunidades de dichos países. Se agradece profundamente la contribución de los Estados Miembros que respondieron al cuestionario de la encuesta, que resultó de gran utilidad.

Por último, el Equipo desea extender su gratitud a las Sras. Sarah Jaff y Heather Young, de la Oficina de Evaluación de la FAO, por el apoyo administrativo ofrecido y también por su paciencia y buen humor. Un reconocimiento especial a la Sra. Genny Bonomi, que contribuyó a la labor del equipo con investigaciones de base sobre las políticas de la FAO en materia de descentralización.

Composición del equipo de evaluación

Equipo de evaluación

• Sr. Matthew Kahane (Reino Unido), jefe del equipo • Dr. David Hadrill (Reino Unido), experto en producción y sanidad animal • Sr. Franco Franchini (Italia), experto en administración y finanzas • Sra. Lilit Melikyan (Armenia), experta en políticas de recursos naturales y gestión de los

mismos • Profesor Matteo Vittuari (Italia), experto en política agrícola • Dra. Ruzanna Sadoyan (Armenia), experta en desarrollo agrícola

Oficina de Evaluación de la FAO

• Sra. Tullia Aiazzi, directora de evaluación • Sra. Carlotta de Vivanco, analista de evaluación • Sra. Mukharram Maksudova, analista de evaluación



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Siglas

AAO apoyo administrativo y operacional ACP Grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico AGAH Servicio de Sanidad Animal (FAO) AGAL Subdivisión de Información Ganadera y de Análisis y Políticas del Sector (FAO) AGAP Servicio de Producción Animal (FAO) AOD asistencia oficial para el desarrollo CACFish Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso CAEPCA Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura CCE Comisión Europea CEA Comisión Europea de Agricultura CEI Comunidad de Estados Independientes CEPE Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa CFE Comisión Forestal Europea CO oficina en el país CoC-EEI Comité de la Conferencia para el Seguimiento de la Evaluación Externa

Independiente de la FAO COIN Red de información sobre las Oficinas en los países EEI Evaluación externa independiente de la FAO ENPARD Programa Europeo de Vecindad relativo a la Agricultura y el Desarrollo Rural ERC Conferencia Regional para Europa (FAO) ESW División de Género, Equidad y Empleo Rural (FAO) EUFMD Comisión Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa FA fiebre aftosa FF Fondo fiduciario FFU fondo fiduciario unilateral FPMIS Sistema de información sobre gestión del Programa de Campo FTPP Programa de Cooperación entre la FAO y Turquía GRE Grupo regional europeo (FAO) IVA impuesto sobre el valor agregado LOB Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica (FAO) MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo MNPM Marco nacional de prioridades a medio plazo OCD Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y

Descentralizadas OED Oficina de Evaluación (FAO) OIE Organización Mundial de Sanidad Animal OSD Oficina de Apoyo a la Descentralización (FAO) (antes OCD) OSP Oficina de Estrategia, Planificación y Gestión de Recursos (FAO) PIA Plan inmediato de acción de la FAO PIB producto interno bruto PIRES Sistema de apoyo para la planificación, la presentación de informes sobre la

ejecución y la evaluación del programa PPR peste de los pequeños rumiantes PSC Gastos de servicios a proyectos PTP Programa de trabajo y presupuesto REU Oficina Regional para Europa y Asia Central (FAO) RNE Oficina Regional para el Cercano Oriente y África del Norte (FAO) SEC Oficina Subregional para el Asia Central (FAO) SEU Oficina Subregional para Europa Central y Oriental SEU/REU Abreviatura empleada para designar la labor de la SEU y la REU previa a la fusión

de ambas oficinas SIG Sistema de información geográfica SMGR Sistema mundial de gestión de recursos (nuevo sistema ORACLE)



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SSC Centro de Servicios Compartidos TCEO Servicio de Operaciones de Emergencia TCP Proyecto financiado con cargo al Programa de Cooperación Técnica de la FAO TIKA Agencia Turca de Cooperación Internacional para el Desarrollo UE Unión Europea WPW Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural



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Resumen Antecedentes

ES1. En octubre de 2011, en vista del interés suscitado por la Evaluación de la Oficina Regional de la FAO para el Cercano Oriente y la Oficina Subregional de la FAO para África del Norte presentada previamente ese año, el Comité del Programa de la FAO pidió a la Oficina de Evaluación que llevara a cabo evaluaciones similares en todas las regiones de la FAO durante los dos años sucesivos. Las regiones prioritarias para 2012 serían la de Europa y Asia central y la de África, mientras que las evaluaciones relativas a la región de América Latina y el Caribe y a la de Asia y el Pacífico comenzarían en 2013. Se pidió que en todas ellas se aplicara una metodología similar, en particular por lo que atañe a la consulta con los Miembros de la FAO en las respectivas regiones. ES2. Al comenzar la evaluación de las oficinas regionales y subregionales de la FAO para Europa y Asia central, a principios de 2012, todos los interesados directos tenían plena conciencia de que esta se llevaría a cabo en una época de importantes debates en la que, además, se introducirían los primeros cambios impulsados por el nuevo Director General para transformar el enfoque de descentralización de la FAO. No obstante, se consideró que la evaluación evidenciaría de manera más clara y profunda los retos que suponía la descentralización en Europa y Asia central e indicaría las enseñanzas que podían extraerse en lo que atañe a la aplicación práctica de la nueva política de descentralización de la FAO.

El proceso de evaluación

ES3. La Oficina de Evaluación (OED) dio inicio a la fase preparatoria de esta evaluación en enero de 2012. En abril, la finalidad y el alcance de la misma se presentaron y debatieron en un acto paralelo del 28.º período de sesiones de la Conferencia Regional para Europa celebrada en Bakú (Azerbaiyán). En septiembre y diciembre de 2012 se celebraron otras dos reuniones en la Sede de la FAO con Miembros de la Organización en ocasión de las reuniones previstas del Comité Ejecutivo de la Comisión Europea de Agricultura y el Grupo regional europeo. ES4. El equipo de la evaluación, integrado por el jefe del equipo y por cinco consultores independientes, con el respaldo y el complemento de tres funcionarios de la OED, llevó a cabo la recolección de datos en el período comprendido entre junio y octubre de 2012. El proyecto de mandato de la evaluación y el informe correspondiente se distribuyeron a las partes interesadas de la FAO; las observaciones y sugerencias recibidas se integraron según fuera apropiado. En el conjunto, el equipo de la evaluación:

• visitó dos veces tanto la Oficina Regional para Europa y Asia Central, en Budapest, como la Oficina Subregional para Asia Central en Ankara, se reunió con los Gobiernos de los distintos países y evaluó la labor de la FAO a nivel nacional en Turquía;

• llevó a cabo visitas de campo en Albania, Armenia, Kirguistán, Moldova y Tayikistán; • se reunió con el personal de la Oficina de Enlace de la FAO con la Unión Europea y Bélgica

en Bruselas, con funcionarios de algunas de las instituciones de la Unión Europea y de los gobiernos de Azerbaiyán y de la Confederación Suiza, así como con la Secretaría de la Comisión Forestal Europea en Ginebra;

• mantuvo extensas entrevistas con unas 450 personas, entre ellas funcionarios de la FAO, representantes de los gobiernos, asociados que aportan recursos y otros asociados, participantes en los proyectos y programas de la FAO;

• realizó dos encuestas mediante cuestionarios, una entre los Estados Miembros y otra entre el personal de la FAO;



x

• llevó a cabo diversos estudios teóricos y análisis y examinó un número considerable de documentos de interés, como informes sobre políticas y estrategias institucionales, documentos e informes de proyectos, publicaciones técnicas.

Finalidad y funciones

ES5. La finalidad de la evaluación se definió como sigue: i. determinar los progresos logrados por la Organización en la aplicación de las decisiones

institucionales relativas a la descentralización del papel y las funciones de la FAO en la región;

ii. establecer los resultados de las políticas y procedimientos de descentralización de la FAO para la prestación de sus servicios a los Miembros en la región.

ES6. Además, la evaluación debía indicar las enseñanzas extraídas y formular recomendaciones para sortear los principales obstáculos, mejorar el rendimiento de la FAO y lograr repercusiones en la prestación de asistencia y apoyo a los Miembros en la región. ES7. Al igual que en la evaluación de la Oficina Regional para el Cercano Oriente se adoptó como punto de partida del análisis la Evaluación independiente de la descentralización de la FAO finalizada en 2004, y se estableció que la presente evaluación abarcaría todas las políticas de la FAO dirigidas a fortalecer el proceso de descentralización de la Organización. En vista de la gran cantidad de cambios que se han producido en este campo, especialmente a partir de 2010, se seleccionaron algunas áreas clave para realizar un análisis más exhaustivo, a saber: la gobernanza, la eficiencia y eficacia de la cobertura geográfica y la presencia en los países; los recursos disponibles para la región; el establecimiento de prioridades; la movilización de recursos; la unidad de acción de la FAO; y los servicios de apoyo. ES8. La evaluación incluyó asimismo un examen de la cooperación de la FAO con Armenia desde 2004 y una evaluación en profundidad de dos sectores técnicos principales: la producción y sanidad animal y la política agrícola1. En el examen de estos aspectos se adquirieron conocimientos sobre la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, la sostenibilidad y la repercusión de la actividad de la FAO en la región que se incorporaron luego al análisis general. Políticas de descentralización de la FAO

ES9. Se realizó un examen muy sucinto del enfoque institucional de descentralización desde su establecimiento hasta 2005, analizándose en forma más detallada las políticas y decisiones adoptadas desde la puesta en marcha de la reforma que impulsó el Director General a mediados de dicho año. Los hitos principales durante este período fueron la Evaluación externa independiente de la FAO, que adoptó en gran parte las conclusiones y recomendaciones de la evaluación de la descentralización realizada en 2004, y el Plan inmediato de acción que se hizo operativo en 2010 y que puso fin a cerca de una década de estancamiento con respecto a la delegación efectiva de autoridad en la red de oficinas descentralizadas y el aumento de la capacidad de acción de las mismas. ES10. No cabe duda de que la Organización se enfrenta con un reto abrumador: lograr el adecuado equilibrio en la tensión entre las necesidades mundiales y locales de sus 192 Miembros, accionistas de una organización poseedora de saberes con un mandato normativo y operacional en un número tan

1 Este abarcó la labor en materia de políticas y estrategias, las actividades de emergencia y rehabilitación, la

cooperación técnica en iniciativas de desarrollo y asuntos relativos a la legislación y las normas que regulan el acceso a los mercados de la Unión Europea (UE). La evaluación del sector de las políticas agrícolas comprendió actividades relacionadas con las políticas y los sistemas de información para la agricultura, la seguridad alimentaria y la nutrición, la agricultura y el desarrollo rural, la comercialización y el comercio de productos agrícolas, la estadística.



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grande de áreas técnicas clave y en un mundo que cambia con tanta rapidez, ha sido y continúa siendo una tarea muy compleja. Por otra parte, los datos disponibles suscitan dudas sobre la solidez de los cimientos y principios en que se ha basado todo el proceso de descentralización de la FAO durante el período comprendido entre 1995 y 2010. ES11. En 2012, el Director General que acababa de elegirse eligió como tema de trabajo prioritario, entre otras cuestiones, la transformación esencial del discurso institucional sobre la descentralización. Se dejó de centrar la atención en el número de personas presentes en los países, o el número de oficinas, para considerar ante todo la ejecución y la repercusión de la labor de la FAO en sus Estados Miembros. Los objetivos resultan ahora más pertinentes, los supuestos de base más realistas, las actividades planeadas coherentes y bien orientadas. Sin embargo, aún se requerirá un esfuerzo constante, un enfoque claro y un atento seguimiento para lograr que los cambios previstos realmente respondan a las expectativas. Principales constataciones, conclusiones y recomendaciones

ES12. En vista de la complejidad y variedad de los temas considerados en la evaluación, algunos de los cuales se tratan en diversas secciones del informe, se han reunido bajo este epígrafe las constataciones, conclusiones y recomendaciones principales; son las mismas que figuran en la sección de Conclusiones y recomendaciones, complementadas aquí por algunos datos y análisis adicionales. ES13. Es indudable que la FAO se ha esforzado por brindar mayor apoyo a los Estados Miembros de la Región de Europa y Asia Central a partir de 2004, en particular mediante: i) el establecimiento de la Oficina Subregional para el Asia Central (SEC), que potenció la atención de la Organización a Estados Miembros que hasta entonces no formaban parte de sus prioridades; ii) el aumento de los recursos del Programa de trabajo asignados a todas las oficinas descentralizadas en la región y iii) el uso del Programa de Cooperación Técnica para compensar la limitada disponibilidad de fondos voluntarios en algunos países. ES14. Sin embargo, si la pregunta es en qué medida se han aplicado las políticas de descentralización, la única respuesta general y sintética posible es que se trata de un proceso en curso. Esto no debería sorprender, puesto que se partía de una situación en la que eran móviles tanto el nivel de referencia como la meta a la que se apuntaba. Además, las decisiones institucionales de la FAO sobre la descentralización no estaban formuladas ni pensadas para las características específicas de la presencia de la Organización en los países de Europa y Asia central. Por consiguiente, su aplicación avanzó en forma mecánica, parcial y obstaculizada por las ineficacias de los procedimientos y mecanismos de ejecución. Al mismo tiempo, no se observaron señales de una “mejora de la ejecución” en la región: en el momento de la evaluación, la asistencia prestada por la FAO a los Estados Miembros de la región parecía presentar los mismos puntos fuertes y las mismas deficiencias tanto antes como después de la oleada de políticas de descentralización emprendida en 2010. ES15. Además, los países de Europa y Asia central experimentaban, y siguen experimentando, diversos cambios en su contexto económico, social, político y cultural. Por consiguiente, el concepto de “meta móvil” se aplicaba tanto los países donde la FAO debía trabajar como al tipo de actividades que estos requerían. Los cambios tuvieron lugar tanto en el ámbito nacional como subregional, con lo que el cuadro se vuelve más complejo. La región se caracterizaba a finales de 2012 por una diversidad considerable: algunos de los Estados Miembros siguen experimentando agudos problemas de seguridad alimentaria (Georgia y Tayikistán) y pobreza rural (Kirguistán y Moldova), mientras que en otros las condiciones socioeconómicas habían mejorado notablemente en el curso de un decenio. ES16. En un entorno tan complejo, el análisis y las conclusiones de la evaluación confirman que el trabajo de la FAO en la región se ha centrado generalmente en los sectores prioritarios y en los países



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donde el mandato y la ventaja comparativa de la Organización resultaban más necesarios y podían marcar una diferencia. En la selección de sus países prioritarios, la FAO también era coherente con la mayor parte de los otros organismos de las Naciones Unidas que actúan en la región. ES17. En la evaluación se llegó a la conclusión de que tanto la antigua Oficina Subregional para Europa Central y Oriental/Oficina Regional para Europa (SEU/REC) como la Oficina Subregional para el Asia Central (SEC) han abordado con empeño las complejidades del proceso de descentralización y se han esforzado por llevar adelante el trabajo hasta el máximo de su capacidad. No obstante, tanto en el plano regional como institucional queda bastante por hacer a fin de que la Organización pueda cumplir su mandato de manera más eficaz en la región de Europa y Asia central. ES18. Como ya se ha afirmado en varias ocasiones, se constató que el proceso de cambio para la transformación iniciado en la FAO a principios de 2012 ya había dado algunos frutos en la región: estos parecían ser los pasos adecuados para subsanar la “ceguera” previa. La intención del equipo de la evaluación al formular las recomendaciones que figuran más abajo es contribuir a mejorar aún más ese buen trabajo ya iniciado. ES19. Como resultado de la evaluación se formularon ocho recomendaciones: dos de ellas se refieren a asuntos de gobernanza, una a la presencia de la FAO a nivel nacional y una, específicamente, a las modalidades de dicha presencia en los países que no cuentan con un Representante de la FAO con asignación exclusiva; además, una recomendación aborda la aplicación del planteamiento de acción unificada de la FAO y otra el empleo del idioma ruso en la Organización. Las dos recomendaciones restantes se refieren a cuestiones que pueden parecer secundarias, pero que en realidad abordan problemas sistémicos que, si no se resuelven, seguirán minando el desempeño eficaz y eficiente de la Organización en la región de Europa y Asia central y también, posiblemente, en otros lugares. Gobernanza de la FAO en Europa y Asia Central

ES20. La gobernanza de la FAO en la región tiene una serie de particularidades vinculadas a la historia y al incremento del número de sus miembros en la década de 1990 así como al período se reajuste subsiguiente. Dicha gobernanza comprende:

• un órgano rector, la Conferencia Regional de la FAO para Europa (ERC), que abarca a todos los países de la región de Europa y Asia central;

• órganos estatutarios, en concreto la Comisión Europea de Agricultura (CEA), que a su vez cuenta entre sus órganos auxiliares al Grupo de Trabajo sobre la Mujer; cinco comisiones técnicas regionales, y

• el Grupo regional europeo, que es un grupo oficioso de Estados Miembros similar a los existentes en otras regiones de la FAO y en el sistema de las Naciones Unidas en general.

ES21. En el marco del PIA se potenció el papel las Conferencias Regionales de la FAO, a las que se habilitó para adoptar decisiones sobre el establecimiento de prioridades para las respectivas regiones y a notificar dichas decisiones al Consejo por conducto del Comité del Programa y el Comité de Finanzas. Sus competencias ampliadas incluían las siguientes: 1) determinar, asesorando al respecto, los problemas particulares de sus respectivas regiones y las áreas prioritarias de trabajo que deben tenerse en cuenta al elaborar los documentos relativos a la planificación, el programa y el presupuesto; y 2) examinar el desempeño de la Organización en la región para determinar su contribución al logro de resultados mediante los indicadores de rendimiento oportunos, incluidas las evaluaciones pertinentes, y prestar asesoramiento al respecto. ES22. Al mismo tiempo las oficinas regionales de la FAO asumieron un nuevo papel en la determinación de las prioridades regionales y en el diálogo con las Conferencias Regionales, así como en la planificación y realización efectivas de las actividades prioritarias en las regiones y en el seguimiento y la presentación de informes sobre la respuesta de la Organización.



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ES23. El cuestionario distribuido a los Estados Miembros de la FAO contenía preguntas sobre el proceso de establecimiento de prioridades. La mayoría de los países que respondieron al mismo (14 de un total de 20) consideraba que el Marco estratégico de la FAO para 2010-2019 constituía una buena base para la determinación de las prioridades regionales; una mayoría ligeramente más pequeña estimaba que las prioridades regionales determinadas en la 28.ª Conferencia Regional para Europa resultaban pertinentes para sus países y que el proceso de establecimiento de prioridades para la región a través de la Conferencia Regional para Europa y la Comisión Europea de Agricultura era ahora más integrador y participativo. Algunos países observaron que las consultas oficiosas para la determinación de prioridades constituían un mecanismo preparatorio útil para esta región; sin embargo, otros señalaron que en estos debates las prioridades subregionales quedaban englobadas en prioridades regionales más amplias. ES24. En términos generales, en la evaluación se observó una mejora de la orientación y definición detallada de las prioridades regionales establecidas por la Conferencia Regional para Europa, aunque sería posible afinarlas aún más. En este proceso será necesario prestar la debida atención a las dimensiones subregionales, que presentan grandes diferencias y deberían tenerse en cuenta en el trabajo que desarrolla la FAO. Aunque la REU y la SEC avanzaron en el proceso de adaptar a las prioridades regionales la combinación de capacidades disponible en las oficinas descentralizadas, también en este caso se podrían lograr más progresos aprovechando, en particular, los puestos vacantes. ES25. En el ámbito nacional, a pesar de la participación de diversos funcionarios técnicos de la FAO, los marcos de programación por países aún tendían a consistir en listas de proyectos en los distintos sectores, mientras que los intentos de elaborar un enfoque interdisciplinario habían tenido un éxito limitado. De esta manera se desaprovechaba la oportunidad de demostrar la utilidad y el valor añadido de trabajar como un “equipo de la REU”. También preocupaba al equipo de la evaluación el riesgo de que la flexibilidad deseable de los marcos de programación por países se transformara en debilidad si las prioridades determinadas mediante este proceso se modificaban a causa de decisiones políticas, en países donde los cambios de gobierno fueron bastante frecuentes. ES26. Un interrogante importante, en el nuevo contexto de delegación de responsabilidades, era de qué forma los distintos órganos podrían contribuir más eficazmente al desempeño de las nuevas funciones asignadas a la ERC respecto del establecimiento de las prioridades regionales de la Organización y el seguimiento de este proceso. En la evaluación pudo constatarse que existía un acuerdo amplio sobre las siguientes cuestiones:

• es importante que haya un órgano que pueda preparar el programa y mantener el enlace con la REU y con los Miembros durante el período entre reuniones;

• es necesario consultar a los Estados Miembros de la región que no cuentan con una Representación Permanente en Roma, o no son miembros del Grupo regional europeo, a fin de garantizar que se tengan en la debida cuenta sus necesidades;

• existe interés por contar, en la región, con un órgano técnico que examine las cuestiones agrícolas que la conciernen y revisten importancia en el plano regional;

• es preciso que, al establecer las prioridades, se otorgue atención suficiente a todos los sectores comprendidos en el mandato de la Organización.

ES27. La evaluación estableció que la hipótesis más adecuada sería la que se expone a continuación, por lo que se formuló la Recomendación 1 para fomentar su puesta en práctica.

A. Dado el interés por contar con un órgano técnico específico para la región, debería revitalizarse la función técnica de la Comisión Europea de Agricultura (CEA). Las cuestiones que se sometan a su examen deberían seleccionarse teniendo en cuenta los asuntos más urgentes que interesan a la región en su



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conjunto. Lo mejor, a tal efecto, es que la CEA celebre sus reuniones en años alternos a los de los períodos de sesiones de la ERC.

B. EL Comité Ejecutivo de la CEA, que es el órgano electivo existente en la región, debería seguir teniendo la doble función de preparar las reuniones de dicha Comisión y colaborar estrechamente con la Secretaría en la REU en la preparación de la ERC, en años alternos.

C. La celebración de las reuniones de la CEA en años alternos a los de los períodos de sesiones de la ERC supondría tres ventajas:

� las cuestiones técnicas se podrían examinar más a fondo y los resultados y recomendaciones de los debates de la CEA podrían incorporarse más cabalmente en la formulación de prioridades para la región;

� el Comité Ejecutivo de la CEA podría mantener su doble función, ya que dedicaría su atención a la preparación de las reuniones de la CEA y de los períodos de sesiones de la ERC en años alternos;

� teniendo en cuenta las limitaciones financieras previsibles, al reunirse la CEA en un año alterno al de la ERC existiría la oportunidad de celebrar, en fechas contiguas, una consulta regional oficiosa. Con ello se lograría ahorrar costos y elevar los niveles de participación.

D. A fin de asegurar la debida atención a todos los sectores que forman parte del ámbito de competencia de la Organización, el programa de la ERC debería incluir como tema permanente un informe sobre las recomendaciones y medidas derivadas de la labor de los órganos técnicos en la región. Este se obtendría a través de los funcionarios técnicos competentes en el ámbito regional, algunos de los cuales se desempeñan como secretarios de las comisiones regionales. Puesto que el Comité Ejecutivo ha de colaborar más estrechamente con la Secretaría, de la que debe recibir mayores aportaciones técnicas, esto debería asegurar que todos los sectores y problemas reciban la atención adecuada.

E. El Grupo regional europeo, cuando pueda prever debates relacionados directamente con la gobernanza y las prioridades de la región de Europa y Asia central, debería esforzarse por lograr que participen en los mismos los Estados Miembros que oficialmente no forman parte de esta región, pero que pertenecen a la ERC.

F. La REU debería desempeñar un papel más importante en la determinación de las prioridades junto con los Miembros en el plano subregional y regional; en el intervalo entre una reunión de la CEA y el período de sesiones correspondiente de la ERC, la REU y la SEC deberían celebrar una consulta oficiosa en cada subregión. Los resultados de estas consultas se compilarían y se incorporarían a las consideraciones del Comité Ejecutivo por conducto de la Secretaría.



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Recomendación 1: Para la FAO y la REU, sobre las instituciones de gobernanza de la región de Europa y Asia Central

• La REU, en su calidad de Secretaría tanto de la Conferencia Regional para Europa como de la Comisión Europea de Agricultura, debería finalizar, en colaboración con los Estados Miembros, el Reglamento de la Conferencia Regional para Europa a fin de presentarlo en el 29.º período de sesiones de esta, que tendrá lugar en 2014, de acuerdo con lo propuesto más arriba;

• Independientemente del contenido del Reglamento, deberían adoptarse las siguientes medidas:

• a) los informes resumidos de las comisiones técnicas regionales deberían transformarse en un tema permanente del programa de la ERC;

• b) la Secretaría de la ERC debería desempeñar un papel más importante en la determinación de las prioridades para la región y para sus subregiones.

ES28. Además, en la evaluación se determinaron otros dos ámbitos que requieren una atención mayor de la FAO, tanto por parte de sus Miembros como de la Secretaría: la Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura (CAEPCA) y el Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural. ES29. Tras la profunda reestructuración de la CAEPCA quedaba por debatir la localización de su Secretaría, que aún seguía funcionando en la Sede. No obstante, resulta bastante claro que el oficial técnico destacado en la región estaría en mejores condiciones de desempeñar la función de Secretario de la CAEPCA, ya que conoce las necesidades y puede mantener contactos con los ministerios y departamentos pertinentes a nivel nacional. Además, en sus respuestas al cuestionario de la evaluación algunos Estados Miembros expresaron la opinión de que la CAEPCA debe demostrar mejor su valor añadido y mejorar su estrategia de comunicación con miras a un mayor aprovechamiento de su orientación por parte de la UE y los Estados Miembros. Se sugiere que la REU y el Departamento de Pesca y Acuicultura convengan en trasladar a la REU la Secretaría de la CAEPCA tan pronto como sea posible, en aras de la eficacia y eficiencia de la propia Secretaría. ES30. El Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural también forma parte de la gobernanza de la FAO para la región, al ser uno de los órganos estatutarios de la CEA. Los informes indican que, en el pasado, dicho Grupo de trabajo desempeñó un papel importante para mantener la atención de la SEU/REU y los Estados Miembros a los aspectos de género relacionados con la agricultura. Sin embargo en los últimos años muchos de sus principales partes interesadas han formulado críticas con respecto a la pertinencia y eficacia del Grupo de trabajo; si no cuenta con el apoyo de los Miembros, no se justifica la existencia de un tal órgano. Además, en la propia evaluación no se hallaron muchas pruebas de que los resultados de la labor del Grupo de trabajo se estuvieran utilizando en el ámbito nacional y regional. La asignación de fondos y tiempo de trabajo del personal a este órgano no parece constituir un empleo rentable de los recursos de la Organización ante las actuales restricciones presupuestarias. El equipo de la evaluación tiene plena conciencia de que su mandato no lo habilita para recomendar la supresión o “suspensión” del Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural, ya que la adopción de una medida de este tipo compete exclusivamente a los Estados Miembros; sin embargo, formuló la Recomendación 2 en vista de la importancia del problema.



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Recomendación 2: Para la REU, la SEC y la División de Género, Equidad y Empleo Rural (ESW), sobre la promoción de la igualdad de género en las instituciones de gobernanza de la región de Europa y Asia Central

• La REU, la SEC y la ESW, basándose en un análisis exhaustivo de los datos disponibles y en un nuevo diálogo con todas las partes interesadas, deberían preparar una propuesta, para su presentación a la REU en 2014, que indique el camino más eficaz en función de los costos para garantizar la plena incorporación de las perspectivas de género e inclusión social en el trabajo de la FAO en la región.

• Independientemente del contenido de la propuesta, los progresos logrados en la incorporación de los aspectos de género e inclusión social en el trabajo de la Organización en la región deberían transformarse en un tema permanente del programa de la REC.

ES31. La Recomendación 2 no pretende menoscabar la importancia de la incorporación general de las cuestiones de género en la labor de la FAO en Europa y Asia central. Muy por el contrario, el equipo de la evaluación está profundamente convencido de la importancia primordial de que la igualdad de género y la inclusión social se integren en toda la labor de la FAO en la región. No obstante, los hechos demuestran que pese a algunos resultados positivos, como la integración de la cuestión de género en determinados proyectos y documentos de proyectos y la producción de una evaluación general sobre cómo se integra dicha perspectiva en la labor de la FAO en la región, así como de una metodología para incorporarla a las estadísticas nacionales, aún se necesitarían esfuerzos mucho mayores para lograr un nivel satisfactorio de cumplimiento de la nueva política de la FAO en materia de género. Siguen siendo válidas las recomendaciones de la Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con el género y el desarrollo, en particular en lo que atañe a la necesidad urgente de contratar a un oficial superior de género con el claro mandato de garantizar que en todos los productos y proyectos de la Organización en la región de Europa y Asia Central se incorporen plenamente las perspectivas de género y de inclusión social. Presencia de la FAO en Europa y Asia Central

ES32. El informe describe en detalle los distintos acontecimientos y decisiones que determinaron la localización actual de la REU (que ha sufrido varios traslados desde su creación) así como de la SEC: las decisiones se adoptaron principalmente en función de los generosos ofrecimientos de los países hospedantes. Sin embargo, ninguna de las oficinas se ha situado, ni se encuentra ahora, en las propias subregiones de las que se ocupa. En alguna medida esto va en detrimento de uno de los componentes del valor añadido que debería otorgar la descentralización: el hecho de que el personal esté plenamente inmerso en el entorno cultural y lingüístico en el que trabaja. Además, la SEC nunca estuvo situada en una localidad con un aeropuerto importante y, desde principios de 2012, la logística de transporte no es tan favorable como antes para la REU. ES33. No ha sido posible determinar en la región un “modelo óptimo” de cobertura geográfica en lo que atañe a la localización de las oficinas regionales y subregionales de los órganos de las Naciones Unidas, aunque muy pocos otros órganos del sistema han optado por las mismas opciones que la FAO. Se sugiere que la Organización añada un nuevo criterio a su lista de parámetros para la selección de los lugares de las oficinas descentralizadas: a la luz de la tendencia a la unidad de acción de las Naciones Unidas, este criterio sería la proximidad de oficinas de otros organismos del sistema. ES34. Se consideró sensata y racional la propuesta que hizo la REU en 2012 de concentrar sus esfuerzos en un número limitado de países, así como su selección concreta de los “países prioritarios” y los “países asociados en una perspectiva estratégica y para la obtención de recursos”. Muchos de estos países también se consideraban prioritarios para otros organismos de las Naciones Unidas. No obstante, el equipo de la evaluación destaca que, a este respecto, la Organización ha venido invirtiendo recursos en países que son “asociados potenciales para la obtención de recursos” sin que se hayan logrado, hasta ahora, beneficios tangibles en cuanto a la movilización de recursos adicionales.



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ES35. El equipo de la evaluación consideró que la FAO debía conservar una masa crítica de expertos técnicos concentrados geográficamente en los sectores de mayor importancia para los países de la región necesitados de asistencia, así como buscar y fomentar la interdisciplinariedad y el valor añadido en todas sus modalidades de trabajo: proyectos, productos de conocimientos y productos normativos. ES36. En la evaluación se llegó a la conclusión de que, a medio plazo, era probable que las necesidades y peticiones respecto del apoyo de la FAO se modificaran considerablemente en los países de la SEU/REU, volviéndose más parecidas a las de otros países europeos que se relacionaban con la Organización principalmente a través de la Sede. Así pues, en el futuro el mandato básico y la orientación prioritaria de la labor de REU y SEC en la región consistirían, probablemente, en:

• brindar asistencia técnica y normativa, dirigir las actividades y movilizar recursos para los países de la SEU/REU: Albania, Armenia, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Kosovo y Moldova (marco temporal: 10 años);

• brindar asistencia técnica y normativa, dirigir las actividades y movilizar recursos para los países de Asia central (marco temporal: 20 años);

• producir conocimientos y ponerlos a disposición de los países de la SEU/REU y de Asia central;

• actuar como entidad de coordinación para: dos representaciones de la FAO con asignación exclusiva, una en Kirguistán y la otra en Tayikistán; dos Representantes de la FAO no residentes, uno asignado a Albania y Moldova y otro a Armenia y Georgia; y un cierto número de oficiales de programas y oficiales de fomento de asociaciones;

• prestar servicios a la ERC y sus órganos auxiliares. ES37. A fin de llevar a cabo las tareas indicadas, y de acuerdo con la tendencia actual a dedicar mayor atención a la ejecución eficaz en los países, se considera que existen diversas condiciones previas que los Estados Miembros de Europa y Asia central deberían tener en cuenta. Estas son:

• Mayor acceso del personal de la REU a la colaboración con otros colegas de la Sede que trabajan en la región y con otras partes de la Organización que asumirán una importancia cada vez mayor para los Miembros de la SEU/REU;

• mayor eficacia de los viajes a los países de la SEU/REU en los que se centrará el trabajo durante el próximo decenio;

• mayor eficacia de los viajes a los países de Asia central de los que se ocupa la SEC; • comunicación y colaboración mejoradas entre los funcionarios de la Sede y los destinados a la

REU y la SEC, cuando unos y otros trabajan en los mismos países o cuentan con conocimientos de interés en el ámbito subregional;

• reducción, en la medida de lo posible, de los costos de la administración, las operaciones y la gestión de oficinas;

• facilitación de la función de la REU de prestar servicios a la ERC y sus órganos auxiliares con fácil acceso al Grupo regional europeo.

ES38. Existen diversas opciones para abordar las cuestiones mencionadas. Puesto que las consideraciones que determinan la ubicación de las oficinas regionales y subregionales no son de índole estrictamente técnica, en la evaluación se evitó formular sugerencias al respecto. No obstante, la eficacia y la eficiencia dependen en parte de la localización geográfica de dichas oficinas; la decisión de examinar las oportunidades existentes a tal efecto compete a los Estados Miembros de la Organización. ES39. Al mismo tiempo, de las anteriores observaciones se desprende una cuestión fundamental para la FAO (tanto para la Secretaría como para los Estados Miembros): en qué medida, una vez que se ha establecido la localización de las oficinas descentralizadas, dicha localización debe ser permanente o puede haber flexibilidad para modificarla en función de nuevas circunstancias que afecten al trabajo en una subregión o región concreta. Esto se relaciona estrechamente con la cuestión de cuál es el



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mejor servicio que puede prestar la Organización a aquellos países que no necesitan el apoyo de la FAO mediante proyectos a nivel nacional sino a través de productos normativos y de conocimiento, de ser posible adaptados a las necesidades de una subregión o región específica. Es opinión del equipo de la evaluación que los Miembros y la Secretaría deberían examinar estas cuestiones a la brevedad ya que el contexto del trabajo de la FAO a nivel nacional se está modificando con gran rapidez, tanto en Europa y Asia central como en otros lugares. ES40. En la evaluación se examinó asimismo la función de la Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica (LOB) dentro de la red general de oficinas descentralizadas de la región. En vista de la función que desempeñan en esta última las instituciones de la Unión Europea (UE), tanto en forma directa como por conducto de la FAO, se justifica un aumento de la atención y los esfuerzos de la REU dirigidos a establecer asociaciones más sólidas con la Comisión Europea y otros órganos de la UE presentes en Bruselas. En este contexto, se invita a la FAO tomar en cuenta las propuestas detalladas contenidas en el informe al adoptar sus decisiones inmediatas y futuras con respecto a la LOB y a las relaciones de la Organización con las instituciones de la UE. ES41. Una cuestión estrechamente relacionada con esta era la aprobación en 2012, por parte de la ERC y del Consejo, de la propuesta del Secretaría de crear puestos de oficiales de programas y oficiales de fomento de asociaciones en Azerbaiyán, Kazajstán y Turquía así como en todas las oficinas regionales. En la REU, el puesto en cuestión permitiría prestar servicios tanto a la REU como a la LOB mediante una colaboración más estrecha entre ambas oficinas con miras a lograr el objetivo común de una mayor visibilidad ante la UE, una mejora del diálogo en el plano de las políticas y la multiplicación de los efectos de los recursos en la región. Análogamente debería conferirse al puesto que se cree en Turquía la responsabilidad de brindar respaldo a la SEC en sus esfuerzos de movilización de recursos. A nivel nacional, el equipo de la evaluación considera que debería nombrarse a funcionarios de jerarquía suficientemente elevada para que puedan desarrollar su mandato en el nivel adecuado de adopción de decisiones. Estas propuestas se han incluido en la Recomendación 3 que figura más abajo. ES42. El equipo de la evaluación entiende que, en los países, la finalidad esencial de la descentralización consistía en vincular lo más posible la labor de la FAO al ámbito nacional, donde debe residir la responsabilidad y autoridad dentro de la Organización para la mayoría de los aspectos de su trabajo con cada país (subsidiariedad). En otras regiones estas tareas suelen estar a cargo de Representaciones de la FAO con asignación exclusiva a un país, y muchas políticas y procedimientos administrativos requieren la presencia de un Representante de la FAO a nivel nacional. Por consiguiente, el equipo de la evaluación respalda el nombramiento de Representantes de la FAO asignados en forma exclusiva, respectivamente, a Kirguistán y Tayikistán, que permitirá aliviar en parte la excesiva carga de trabajo del Coordinador Subregional. El proceso de nombramiento del Representante en Kirguistán se completó con rapidez y eficiencia; sería de la máxima importancia que se designe a la brevedad el Representante en Tayikistán, y que este posea las competencias idóneas y una adecuada experiencia en la FAO. ES43. Otros países de la región también necesitan mayor apoyo de la FAO, habiendo sido “descuidados” hasta ahora: Albania y Moldova destacan en este contexto por la magnitud e importancia que tienen en ellos el sector agrícola y el desarrollo rural: en ambos, el mandato de la FAO tiene especial pertinencia para los esfuerzos nacionales en aras de un desarrollo armonioso, integrador y sostenible. Además, los dos países han comenzado a aplicar el planteamiento de unidad de acción de las Naciones Unidas; los organismos del sistema se están esforzando por ayudarles a centrar sus intervenciones en los niveles meso y micro al posibilitar la aplicación de las políticas macroeconómicas que promueve actualmente la Unión Europea. En estos países, la FAO debería decidir también si integrará plenamente su programa de trabajo en el programa “Unidos en la acción” de las Naciones Unidas o bien elaborará su propio marco de programación nacional. El equipo de la evaluación se inclinó por la segunda opción.



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ES44. Sobre la base de estas observaciones, se llegó a la conclusión de que la FAO debía contar con una presencia más fuerte y continua en Albania y en la República de Moldova. A tal efecto debería elegirse una de las siguientes opciones, en cualquier caso bajo la atenta supervisión de un oficial superior en la REU:

• un funcionario nacional, con contrato a tiempo completo con la Organización en calidad de Asistente del Representante de la FAO, que se destine si es posible a la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas y tal que se dote de atribuciones para representar a la FAO en el ámbito del sistema y tomar decisiones, o facilitar la adopción rápida de las mismas, y coordinar la contribución de la FAO al programa Unidos en la acción;

• un funcionario internacional cuyo costo se comparta con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (IFAD), que trabaje en la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas, que tenga atribuciones para representar a la FAO en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas y ante el Gobierno y que se haga cargo de la coordinación del programa y la movilización de recursos.

ES45. Los datos disponibles muestran que la acreditación múltiple de los Representantes de la FAO puede constituir un mecanismo eficaz para garantizar la visibilidad de la Organización y una gestión adecuada del trabajo de la FAO a nivel nacional, a condición de que cada Representante de la FAO no tenga a su cargo más de dos países y transcurra cada año, como mínimo, seis semanas laborables en cada uno de ellos. A tal efecto podrían designarse dos representantes de la FAO no residentes, uno para Albania y Moldova y el otro para Armenia y Georgia, que se destinarían a la REU y también podrían desempeñar otras funciones en calidad de oficiales superiores de la misma. Esto requerirá, para cada país, recursos adicionales equivalentes, aproximadamente, a la mitad del valor de un proyecto de cooperación técnica por bienio; el equipo de la evaluación considera que la configuración propuesta resultaría mucho más eficaz en función de los costos. ES46. El Plan de corresponsales nacionales no ha demostrado ser un mecanismo muy eficaz ni eficiente de presencia de la FAO en un país. Si la Organización o el país anfitrión no están en condiciones de comprometer recursos suficientes para el establecimiento de una presencia adecuada de la Organización, como mínimo mediante un funcionario nacional de nivel superior o un oficial superior de la FAO que trabaje en la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas, la FAO debería negarse a emprender la implementación de proyectos nacionales en ese país. Tal como se sugiere en el informe, se pueden determinar otros mecanismos para facilitar la participación de un país en los actos normativos de la FAO y en los proyectos regionales, interregionales y mundiales. ES47. El equipo de la evaluación decidió consolidar en la Recomendación 3, que figura más abajo, todas las recomendaciones relativas a la presencia en los países. Los costos de la ejecución podrían sufragarse en parte con cargo a los recursos asignados a la Red de Oficinas Descentralizadas en la región y en parte mediante contribuciones directas de los Estados Miembros. Se sugiere que todas las medidas recomendadas se pongan en práctica con rapidez.



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Recomendación 3: Para la FAO, sobre su presencia a nivel nacional en Europa y Asia central

• El equipo de la evaluación recomienda: • a) que se nombre un Representante no residente de la FAO con acreditación múltiple para

Armenia y Georgia; se debería delegar en los Asistentes de los Representantes de la FAO autoridad suficiente para gestionar todo el programa, representar a la FAO en el ámbito de las Naciones Unidas, tomar decisiones o facilitar la rápida adopción de las mismas;

• b) que se nombre un Representante de la FAO no residente con acreditación múltiple para Albania y la República de Moldova, de acuerdo con una de las modalidades arriba descritas;

• c) que se suspenda, en la región, el Plan de corresponsales regionales, y que la FAO no emprenda actividades operacionales a nivel nacional si no se cuenta, como mínimo, con un Asistente del Representante de la FAO en el ámbito de una Representación de la FAO con acreditación múltiple, o con un oficial superior incorporado a la Oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas;

• d) los puestos previstos de oficiales de programas y oficiales de fomento de asociaciones a nivel nacional pueden resultar eficaces si se les asigna un nivel jerárquico apropiado (P-4 como mínimo);

• e) el titular del puesto de oficial de fomento de asociaciones creado recientemente en la REU debería trabajar en estrecha coordinación con la LOB a fin de respaldar el establecimiento de una asociación más sólida entre la REU y las instituciones de la UE en la región de Europa y Asia central.

ES48. En diversos países, la presencia de la FAO está regulada exclusivamente por un intercambio de cartas. Si bien estas últimas son jurídicamente vinculantes, no otorgan presencia jurídica a la Organización ni confieren inmunidades y privilegios a la FAO y a su personal; esto podría transformarse en un problema real para el personal de la FAO en cualquier momento y tiene, además, consecuencias inmediatas para la eficacia del trabajo en la región. Aunque el equipo de la evaluación tiene conocimiento de que la FAO ya está intentando resolver este problema, decidió formular la Recomendación 4 relativa a este tema para subrayar la urgencia de que se complete en un tiempo razonable este proceso, lo que requiere también la buena voluntad de los Estados Miembros.

Recomendación 4: Para la Oficina Jurídica y de Ética (LEG), la Oficina de Apoyo a la Descentralización (OSD), la REU y la SEC, sobre los acuerdos con los países anfitriones

• Se recomienda que se examine la acreditación de la FAO en todos los países de Europa y Asia central donde la Organización desarrolla actividades de para cerciorarse de que la Organización puede gozar de las inmunidades y privilegios correspondientes. A tal efecto la FAO debería tomar en cuenta la experiencia de otros organismos de las Naciones Unidas en cada caso específico; además, no debería iniciar actividades en un país si no se ha firmado con el Gobierno un acuerdo básico normalizado u otro documento equivalente.

Recursos de la FAO para Europa y Asia Central

ES49. Del análisis de los recursos financieros de la FAO destinados a Europa y Asia central durante el período evaluado se desprende lo siguiente:

• la reducida proporción del Programa de trabajo para 2004-05 dedicada a la región se compensó en cierta medida a lo largo del tiempo; en el conjunto la región se benefició, en los bienios sucesivos, de incrementos mayores que otras regiones en los recursos del Programa ordinario que se le asignan;

• el establecimiento de la SEC tuvo gran repercusión en el tamaño del programa de campo en Azerbaiyán, los países de Asia central y Turquía, donde los recursos se quintuplicaron; el motivo más probable es que, a través de la SEC, la subregión haya adquirido mayor



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visibilidad para la Secretaría de la FAO, así como para los asociados que aportan recursos y tienen interés en desarrollar actividades en la región por conducto de la FAO;

• puesto que la SEU ya se encontraba en Budapest, el traslado de la REU a esa ciudad no influyó en medida significativa en la visibilidad de la FAO en la región, desde el punto de vista de la ejecución; en los países “SEU/REU” se registró un incremento de los fondos totales disponibles para actividades de desarrollo, principalmente a través de proyectos de cooperación técnica de la FAO; al mismo tiempo, el programa de campo se concentró en un menor número de países. Los principales factores que influían en el tamaño del programa de campo eran la financiación de actividades de emergencia y el acceso de varios países a la UE, junto con los cambios en sus necesidades de apoyo de la FAO;

• los proyectos de emergencia, interregionales y mundiales constituían un parte importante de la cartera del programa de campo, con un amplio predominio de intervenciones en la esfera de la producción y sanidad animal.

ES50. En la evaluación se examinó asimismo la forma en que se gestionaba el programa de campo:

• en la gestión del programa de campo, la SEU/REU y la SEC desempeñaban sobre todo una función operacional;

• la contribución técnica de la SEU/REU y la SEC al programa de campo se veía limitada por el número y el perfil de los funcionarios técnicos presentes en todas las oficinas descentralizadas y por la naturaleza de las intervenciones, siendo muchas de ellas de carácter interregional y mundial;

• en lo que atañe a la gestión del programa de campo, los problemas podían surgir a todos los niveles; el hecho de que un oficial técnico principal se destinara a una oficina en el país o a la Sede no parecía afectar a la eficacia general del proyecto mientras que tenían un peso mayor para la ejecución eficaz y eficiente del programa de campo otros factores, en particular la presencia de una oficina en el país.

ES51. A partir de 2007, el incremento de los recursos financieros correspondía al aumento de los recursos humanos, funcionarios y no funcionarios destinados a “poblar” la SEC (que acababa de establecerse), así como las nuevas oficinas en los países, y a fortalecer la REU en Budapest. La mayor visibilidad del trabajo de la Organización en la región desde 2007 fue consecuencia de un “círculo virtuoso”: más oficinas y más personal, más trabajo en el marco del Programa ordinario, identificación y financiación de un mayor número de iniciativas sufragadas con aportes voluntarios, y así siguiendo. ES52. En todos los ámbitos de actividad, la labor de la Organización en la región se había desarrollado en gran parte mediante recursos humanos no funcionarios. En la evaluación se constataron numerosos problemas vinculados a las características de los contratos asignados a esta clase de personal, los cuales se describen en detalle en el informe. Una de las principales consecuencias era que, a menudo, el personal contratado por la FAO y que había adquirido “los rudimentos del oficio” con la Organización se desplazaba luego a cargos en otros organismos de las Naciones Unidas que ofrecían condiciones mejores. Esto suponía un importante derroche de tiempo y recursos para la Organización, además de menoscabar la eficiencia de la ejecución puesto que, con frecuencia, el nuevo personal no funcionario debía aprender el trabajo desde el principio, lo que le impedía ser tan eficiente como el personal más experimentado. ES53. Deberían adoptarse medidas adecuadas para invertir también en la satisfacción laboral de esta fuerza de trabajo, en cuyos hombros descansa una parte importante de la imagen institucional de la Organización y la calidad de su trabajo en la región. La Recomendación 5 que figura a continuación se refiere a este asunto, que debe considerarse con la mayor urgencia. Los costos asociados a la aplicación de la misma deberían consistir en su mayor parte en tiempo del personal; el equipo de la evaluación considera que este proceso debe emprenderse con urgencia.



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Recomendación 5: Para la División de Gestión de Recursos Humanos (CSH), la REU, la SEC y el Centro de Servicios Compartidos (CSC), sobre la sección 375 del Manual y las condiciones contractuales de los recursos humanos no funcionarios

• La CSH, la REU, la SEC y el CSC deberían llevar a cabo un análisis exhaustivo de la idoneidad del régimen contractual de los recursos humanos no funcionarios, en general y en lo que atañe a las oficinas en los países de la región, en el que se examinen las condiciones y los procedimientos, procurando mejorar la calidad de la información y la comunicación. Este planteamiento debería contribuir a un examen general de la modalidad de personal nacional de proyectos y, en particular, de su regulación en la sección 375 del Manual.

Delegación de autoridad

ES54. Desde 2010 se ha delegado en la REU, la SEC y las oficinas en los países mayor autoridad para la planificación y programación, el empleo de los recursos financieros, y la determinación, formulación y gestión de proyectos. En diversos ámbitos las oficinas descentralizadas tienen autoridad suficiente para cumplir con su mandato. ES55. No existía una interacción efectiva entre los tres sistemas principales que respaldan el desempeño de las funciones de las oficinas descentralizadas, ORACLE, FAS y ATLAS; esto provocaba dificultades, duplicaciones de trabajo y pérdidas de tiempo en lo que atañe al seguimiento de los recursos financieros, el empleo de los recursos, el desempeño de las funciones de los responsables del presupuesto, las conciliaciones de caja y el control financiero. Los productos y servicios se proporcionaban gracias al compromiso y a la inventiva del personal. ES56. Se considera que la introducción del Sistema mundial de gestión de recursos (SMGR) puede ayudar a analizar y racionalizar la estructura y el componente de recursos humanos destinado a funciones de apoyo, con la esperanza de mejorar la calidad y lograr economías de escala. Además, la dirección debería utilizar el nuevo entorno como instrumento para el examen de todo el conjunto de normas y procedimientos aplicables a los servicios de apoyo, así como para racionalizar la función administrativa. De todas formas será necesario adoptar varias medidas complementarias para garantizar que el SMGR esté en condiciones de funcionar con todo su potencial y que no se creen nuevos impedimentos artificiales, como ha ocurrido hasta ahora en los países respaldados por la SEU/REC, en virtud de la cultura aún dominante en la Organización que tiende a privilegiar la centralización y el control previo. ES57. La información sobre la delegación de autoridad contenida en el Manual sobre gestión de las oficinas de campo de la Red de información sobre las oficinas en los países se consideró útil y clara. Esta debería integrarse en un conjunto de materiales sobre la delegación de autoridad destinado al personal de la FAO en la región de Europa y Asia central, que contenga su mandato, funciones y responsabilidades, la indicación de cómo acceder a los distintos tipos de apoyo disponible y otras informaciones pertinentes, y que se actualice con regularidad para garantizar la exactitud de la información. A junio de 2012 no se había llevado a cabo en la Sede de la FAO la actualización de las descripciones de los puestos, de todos los niveles, existentes en la región de Europa y Asia central. Esta tarea parecía aún más urgente en vista de la inminente implantación del SMGR: para la plena eficacia del mismo sería necesario examinar con atención y armonizar adecuadamente los niveles actuales de delegación de atribuciones para el acceso al SMGR y para su manejo. ES58. El equipo de la evaluación desea destacar varias constataciones fundamentales relacionadas con el aumento de la eficiencia de la descentralización y la delegación de autoridad. La primera se refiere a la configuración interna de las oficinas regionales y subregionales: la correcta iniciativa adoptada en la REU respecto de la fusión de ciertas funciones entre la Unidad del Programa de Campo y la Unidad de Administración debería aplicarse cuanto antes, a fin de aumentar la eficiencia



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de dicha Oficina y dar lugar al diseño de un modelo para su aplicación más amplia en toda la Organización. ES59. Por otra parte, siguiendo el ejemplo de la SEC, la REU debería realizar un análisis exhaustivo de las necesidades reales del personal en la región, especialmente a nivel nacional, en materia de información y desarrollo de la capacidad. Ambas oficinas deberían elaborar conjuntamente módulos de formación, fáciles de actualizar, para todo el personal que participa en las actividades del programa de campo, en la administración, y en la gestión de las oficinas y del personal. ES60. En lo que atañe a la delegación de autoridad, las particularidades de la presencia de la FAO en la región, en concreto la ausencia de Representaciones de la FAO asignadas exclusivamente a un país, obstaculizaban la prestación eficaz y eficiente de servicios de apoyo a los países. En este contexto, la actitud y el planteamiento de la REU y la SEC en cuanto a delegar más autoridad en las oficinas en los países y potenciar su capacidad de acción marcaban una diferencia para la eficacia y eficiencia del trabajo en los países. Aunque en ambos casos era inevitable alguna carga administrativa y operacional adicional y un cierto grado de duplicación, el planteamiento sistemático del personal de la SEC respecto de las oficinas en los países se proponía desarrollar las capacidades individuales e institucionales para asegurar que la mayor cantidad posible de funciones se ejercieran más cerca del lugar de las actividades. Las Representaciones de la FAO en Kirguistán y Tayikistán que acaban de crearse se beneficiarán de la labor desarrollada hasta ahora por la SEC en este sentido. No ha ocurrido lo mismo en la REU, y esto ha tenido consecuencias para la eficacia y eficiencia de la ejecución. ES61. Se determinaron, a causa de ello, los siguientes problemas: i) el reembolso de los gastos relacionados con la gestión del programa de campo a través de los servicios administrativos y operacionales no tenía lugar lo más cerca posible del lugar concreto donde se desarrollaban las actividades; y ii) la ausencia de cuentas de anticipos en los países donde la FAO desarrollaba actividades a nivel nacional, que también se debía en parte a la falta de un acuerdo con el país anfitrión. El análisis de los costos financieros y el tiempo de trabajo adicional que suponía la falta de cuentas de anticipos a nivel nacional indicó que esta carencia comportaba un aumento inútil del costo de las operaciones en la región y restaba eficacia a la ejecución. ES62. En definitiva, la situación de la presencia de la FAO en Europa y Asia central requiere que se revise la política institucional en materia de delegación de autoridad al personal de contratación nacional, con el nivel de supervisión y control apropiados por parte del respectivo Representante de la FAO con acreditación múltiple. La aplicación de la Recomendación 3, que exhorta a no asignar más de dos países a cada Representante de la FAO con acreditación múltiple, contribuirá en parte a subsanar estos problemas, al permitir un compromiso y una presencia más asiduos a nivel nacional. ES63. Además, la Recomendación 6 que figura a continuación se centra específicamente en la delegación de autoridad a nivel nacional; todos estos aspectos deberían abordarse con urgencia en vista del inminente despliegue del SMGR y de los cambios que requerirá su plena aplicación a nivel nacional. Parece existir margen para ampliar la aplicación de estas recomendaciones a otras regiones donde la presencia de la FAO tiene características análogas, como las del Pacífico y el Caribe.



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Recomendación 6: Para la LEG, la OSD, la REU y la SEC, sobre la delegación de autoridad

• La FAO debería revisar, en la región de Europa y Asia central, sus criterios de delegación de atribuciones en aquellos países que no cuentan con una Representación de la FAO asignada en forma exclusiva. Esto debería incluir las siguientes medidas:

• revisar el mandato, las funciones y las responsabilidades del personal nacional para ponerlo en condiciones de manejar el SMGR utilizando todo su potencial, bajo la adecuada supervisión de un Representante de la FAO con acreditación múltiple;

• habilitar al personal, en el ámbito nacional, mediante módulos de capacitación que le permitan manejar el SMGR en forma segura;

• velar para que el reembolso de los servicios administrativos y operacionales tenga lugar en la instancia institucional más cercana al lugar concreto donde se ejecuta el programa de campo;

• abrir cuentas de anticipos a fin de poner a las oficinas en condiciones de desempeñar sus funciones financieras y operacionales. Deberían conferirse al personal de la FAO, tanto nacional como internacional y contratado con el nivel jerárquico adecuado, todas las atribuciones necesarias para la gestión de estos instrumentos. El sistema vigente, que comporta el uso de efectivo, debería dejar de aplicarse, excepto en situaciones de urgencia probada.

Suministro de los productos y servicios y desempeño de las funciones básicas

ES64. En el sector de la producción y sanidad animal el programa de la FAO respondió, en términos generales, a las necesidades y prioridades de los Estados Miembros de la región. El asesoramiento técnico de alta calidad tuvo un peso importante en la definición de la estrategia regional y nacional en materia de enfermedades de los animales, que la Conferencia Regional para Europa había indicado como prioridad. Aunque, sin lugar a dudas, el programa ha sido muy pertinente y se desarrollaron capacidades, la eficacia de su ejecución ha sido variable. ES65. También se necesitan vinculaciones firmes entre las oficinas de campo y la Sede, para garantizar la aplicación de la estrategia institucional de la FAO. Es preciso contar con una sólida capacidad en materia de salud animal en la Sede, ya que para el control de las enfermedades transfronterizas se requiere una perspectiva tanto regional como mundial. Al mismo tiempo, en el plano regional y subregional es preciso disponer de una combinación de competencias que no se limite a un solo funcionario, ya que únicamente un grupo de expertos está en condiciones de prestar servicios técnicos de calidad elevada así como de mantener la confianza en la FAO y preservar su prestigio. Para esta región, la localización más rentable de ese equipo parece ser la Sede de la FAO. ES66. La labor desarrollada por la FAO en el sector de la política agrícola respondió a las necesidades y prioridades determinadas por la Conferencia Regional para Europa; su calidad fue apreciada y reconocida y se desarrollaron capacidades. Aunque en el campo de las estadísticas se realizó un buen trabajo, deberían fortalecerse aún más las capacidades de la REU y la SEC para la recolección y el análisis de datos. En vista de que la seguridad alimentaria sigue constituyendo un reto importante para algunos países, y de que una de las prioridades del programa de trabajo en la región es el “fortalecimiento de la seguridad alimentaria y la nutrición”, también es preciso reforzar la capacidad de ambas oficinas en lo que atañe a la política de seguridad alimentaria. ES67. Además, si bien la FAO desempeñó un papel importante en la mejora de la capacidad para formular políticas agrícolas en la región, así como en la introducción de enfoques innovadores y más participativos, en los países donde esto es viable cabría mejorar aún más las consultas con las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las organizaciones de la sociedad civil (OSC). ES68. Considerando algunas de las necesidades regionales, como el suministro de estadísticas e información, el asesoramiento normativo y el trabajo en el área de la sanidad animal y la producción



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animal, se considera que la FAO tiene la oportunidad de hacer mayor hincapié en iniciativas regionales. Esto ayudaría a fomentar, a nivel regional y subregional, un entorno favorable del que los Estados Miembros podrían beneficiarse. Dentro de este enfoque regional, otro sector que debería recibir mayor atención de la FAO y de los asociados de la Organización que aportan recursos es el de la gestión de los recursos hídricos, que pese a su gran relevancia no se ha tomado en la debida consideración si se conociera la magnitud del problema. ES69. En el conjunto, el programa de campo de la FAO, incluidos tanto los proyectos de cooperación técnica como las iniciativas financiadas mediante aportaciones voluntarias, mostró aspectos positivos y negativos muy similares a los observados en otras evaluaciones: su pertinencia era generalmente adecuada, pero se veía menoscabada por una formulación carente y por una ejecución poco eficaz en promedio. Los efectos obtenidos eran, por tanto, muy variados; en general, la falta de estrategias de retirada y los limitados esfuerzos dedicados al fomento de asociaciones también afectaban la sostenibilidad de las repercusiones. ES70. El desarrollo de la capacidad era una característica positiva constante de los proyectos de la FAO, sobre todo a nivel individual. No obstante, había también una serie de iniciativas que abordaban la cuestión del entorno favorable fomentando el intercambio y la comunicación en el ámbito subregional y regional. Los programas conjuntos de las Naciones Unidas ofrecían importantes oportunidades de complementación entre los organismos para compensar la atención a menudo escasa de los proyectos de la FAO al alivio de la pobreza y la inclusión social. ES71. A efectos de la evaluación se pidió a los Estados Miembros y al personal de la FAO que calificaran la pertinencia de la labor de la Organización con respecto a sus funciones básicas en la región. Ambos grupos consideraban que dos de las funciones más pertinentes eran: “recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas” y “elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales”. Además, los Estados Miembros atribuían gran importancia a la función de promoción y comunicación sobre la seguridad alimentaria y las cuestiones relacionadas con la agricultura, mientras que el personal de la FAO juzgaba más relevante la vinculada a “las opciones políticas y estratégicas y asesoramiento, así como el apoyo técnico, para promover la transferencia de tecnología y aumentar la capacidad”. ES72. Por consiguiente, las funciones a), b), c) y d)2 continuarán siendo importantes para satisfacer las necesidades y expectativas de los Estados Miembros, por lo que la Organización debe seguir dedicándose con firmeza a su realización. Por otra parte, tomando en cuenta también los puntos fuertes y débiles de la ejecución de las actividades de la FAO en la región, será necesario dedicar especial atención y mayores esfuerzos a mejorar el rendimiento en lo que atañe a las funciones básicas indicadas más abajo. Además, tras la evaluación se formularon algunas sugerencias con respecto al camino por seguir.

• Función básica e) Apoyo técnico para fomentar la transferencia tecnológica y crear capacidad: su desempeño podría mejorar con la formulación, la ejecución y el seguimiento más adecuados de los proyectos de campo, como se destaca en la sección 10.1; la nueva guía sobre el ciclo de los proyectos constituye un adelanto importante que, para aplicarse con rapidez, requerirá una adecuada capacitación del personal y mecanismos idóneos de rendición de cuentas.

• Función básica f) Promoción y comunicación: el reto que plantea su desempeño es cómo mejorar el rendimiento en aquellos países que no cuentan con un Representante de la FAO; en los países con representaciones de acreditación múltiple, al igual que en aquellos donde hay una Representación con asignación exclusiva, será necesario que los Representantes elaboren estrategias adecuadas para aumentar la visibilidad de la Organización y promover los mensajes institucionales en el nivel decisorio adecuado.

2 Funciones básicas: a) Seguimiento y evaluación de las tendencias y perspectivas a largo y medio

plazo; b) recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas; c) elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales; d) opciones políticas y estratégicas y asesoramiento.



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• Función básica g) Interdisciplinariedad e innovación: si bien los funcionarios técnicos de la REU y la SEC se mostraron abiertos e interesados, no había aún prácticamente ningún resultado visible en este ámbito; es posible que el camino adecuado consista en brindar una mejor comprensión de lo que la interdisciplinariedad y la innovación significan y de cómo pueden lograrse en la región, así como mecanismos de incentivos a través del Sistema de evaluación y gestión del rendimiento (SEGR).

• Función básica h) Asociaciones y alianzas: esta función, a menudo deficiente en la FAO, asume una importancia particular en esta región en vista de la limitada presencia de la Organización a nivel nacional; quizás se requiera una estrategia regional o subregional para asegurar el establecimiento de contactos en el nivel adecuado con los principales asociados potenciales, con miras a colaborar con ellos en el marco de una visión a largo plazo y un compromiso compartidos.

ES73. Los productos normativos de la FAO cuentan con un nivel satisfactorio de utilización y satisfacción, aunque en algunos ámbitos valdrá la pena evaluar las necesidades efectivas de nuevas publicaciones. Proporcionar más publicaciones en ruso debería considerarse prioritario en la región. Al mismo tiempo, la FAO debería potenciar la oportunidad de aprovechar las competencias técnicas y los expertos disponibles en la región a pesar de su conocimiento posiblemente limitado del inglés. La Recomendación 7 aborda esta cuestión. De ser aceptada, se requerirán recursos adicionales para su puesta en práctica, posiblemente con cargo a contribuciones voluntarias; un plazo razonable para la obtención de resultados visibles podría establecerse a finales de 2015, de manera que dichos frutos puedan reflejarse en el informe de seguimiento de la respuesta de la Administración a la presente evaluación.

Recomendación 7: Para la FAO y la REU, sobre el empleo del idioma ruso

• A efectos de mejorar la calidad de su trabajo técnico y la difusión de sus productos normativos, la FAO debería:

• a) dar prioridad en la contratación a los poseedores de las mejores competencias técnicas en los países, fundamentalmente en Asia central donde el idioma de trabajo de la FAO no es el inglés sino el ruso, e invertir en los gastos de traducción de informes y formularios administrativos. El dominio del ruso debería considerarse una ventaja en la selección de funcionarios internacionales para trabajar en estos países;

• b) invertir en la traducción al ruso de publicaciones y otros productos normativos. Acción unificada de la FAO

ES74. El concepto de acción unificada de la FAO siempre ha formado parte del discurso institucional sobre la descentralización es, quizás, el que mejor define la tensión entre el mandato mundial y local de una organización poseedora de saberes. Ha adquirido una importancia aun mayor a partir de 2010, con el cambio en las líneas de notificación entre los departamentos técnicos de la Sede y el personal técnico de las oficinas descentralizadas. En las entrevistas y cuestionarios de la evaluación se dedicó especial atención a este aspecto. Aunque se mencione en la última parte de este resumen, es indudablemente el primero por su pertinencia para el contenido general de esta evaluación. ES75. En 2012, a pesar de las mejoras en curso, la combinación de competencias de los expertos técnicos localizados en la región aún no era adecuada para satisfacer las necesidades de los Miembros de la misma, si se excluyen aquellas esferas de actividad que, por definición, deben gestionarse a nivel interregional y mundial. Como se ha mencionado anteriormente, se carecía de competencias adecuadas en los siguientes ámbitos: igualdad de género e inclusión social; políticas de seguridad alimentaria; riego; cambio climático y gestión de los recursos naturales; recursos zoogenéticos, y algunos aspectos de la sanidad animal. Por otra parte las oficinas descentralizadas de la región disponen, en su conjunto, de una adecuada combinación de competencias en lo que atañe a la



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administración, las operaciones y los servicios de apoyo; como se ha indicado más arriba, a finales de 2012 se estaban adoptando medidas para abordar la necesidad reconocida de competencias de movilización de recursos a nivel regional. ES76. Las carencias de expertos técnicos en la región se compensaban en parte mediante recursos humanos no funcionarios, que son por definición más flexibles, y en gran medida recurriendo a expertos con destino en la Sede o gestionados desde esta. En promedio, el 80 % de los recursos del programa de campo recibían respaldo técnico desde la Sede y este se centraba en gran parte, aunque no en forma exclusiva, en iniciativas mundiales e interregionales. Esto suponía un esfuerzo importante de integración y coordinación entre los distintos niveles de la Organización a fin de asegurar la coherencia y favorecer sinergias. ES77. Las mencionadas conclusiones refuerzan las observaciones formuladas más arriba (véase la sección referente a la presencia de la FAO en Europa y Asia central) con respecto a la necesidad de mejorar la ejecución de las actividades en la región. La magnitud y la naturaleza de la labor que se espera de la FAO en Europa y Asia central, así como su evolución previsible a medio plazo, hacen prever que para su gestión no será suficiente el incremento probable del número de expertos técnicos asignados a las oficinas descentralizadas. Un apoyo pertinente y eficaz a los Estados Miembros de la región solo será viable con una importante participación de personal de la Sede, en estrecha colaboración con la REU y la SEC. ES78. Por consiguiente, la capacidad de actuación unificada de la Organización asume especial importancia en esta región. El cuestionario de la encuesta entre el personal de la FAO reveló un nivel satisfactorio de integración y comunicación entre los distintos niveles de la Organización que trabajan en la región. Ciertas divisiones lograban mejores resultados que otras, aplicando mecanismos diferentes que, si bien comportaban un costo adicional, en el conjunto parecían resultar bastante eficaces. La plataforma de la División de Producción y Protección Vegetal debería adoptarse como ejemplo de intercambio de información. ES79. En varios casos, los oficiales técnicos de las oficinas descentralizadas habían conseguido incluir a sus antiguos supervisores de la Sede en sus acuerdos del SEGR, ya sea como evaluadores múltiples o como cosupervisores; esta parecía ser una solución muy eficaz para sortear la falta de una línea de notificación primaria y de otros mecanismos formales como las redes técnicas funcionales, que no parecían conocerse en la región. En todo caso, en ausencia de sistemas formalizados, la decisión de buscar el intercambio de información y la coordinación con los colegas quedaba librada a la iniciativa individual, lo que generalmente no daba buenos resultados por el peso de las características personales y otros factores. ES80. La Recomendación 8 que figura más abajo abarca todas las cuestiones señaladas. El equipo de la evaluación es consciente de que su aplicación requerirá recursos adicionales, en parte como costos recurrentes, con la excepción de lo indicado en los apartados b) y c). Una parte de estos recursos podría proceder del fondo multidisciplinario. Es probable que en otras regiones surjan problemas similares, como ocurrió en cierta medida en el Cercano Oriente. Será necesario que la Organización considere como una de sus prioridades, a todos los niveles, el velar por el mantenimiento de su ventaja comparativa y de la coherencia de su mensaje en el marco de la mayor descentralización. Los primeros resultados de la aplicación de la Recomendación debería obtenerse a mediados o finales de 2014.



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Recomendación 8: Para la FAO, sobre la mejora del planteamiento de actuación unificada de la Organización

• La FAO, la REU y la SEC deberían invertir en el establecimiento de lazos más estrechos entre los departamentos técnicos y el personal de las oficinas descentralizadas, así como de una mayor comunicación y coordinación entre los mismos. Las formas de conseguirlo deberían incluir:

• a) la convocación de reuniones anuales para el personal de la FAO, análogas a las Jornadas de la tierra y el agua organizadas por la División de Tierras y Aguas, a fin de mantener y fortalecer las vinculaciones técnicas entre los funcionarios destinados a las oficinas descentralizadas y a las de la Sede;

• b) supervisores compartidos entre la Sede y las oficinas descentralizadas en los acuerdos del SEGR de todos los funcionarios técnicos de las oficinas descentralizadas;

• c) supervisores compartidos entre la Sede y las oficinas descentralizadas en los acuerdos del SEGR de los funcionarios técnicos de la Sede que desarrollan un trabajo amplio en la región;

• d) establecer, en todos los departamentos técnicos, una plataforma de comunicación e intercambio de información similar a la de la División de Producción y Protección Vegetal (AGP);

• e) establecer un período de iniciación en la Sede, de un mes como mínimo, para todos los nuevos oficiales técnicos contratados en las oficinas descentralizadas de la región.



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1 Introducción 1.1 Antecedentes de la evaluación 1. En su 106.º período de sesiones, celebrado en abril de 2011, el Comité del Programa de la FAO recibió el informe de la Evaluación de la Oficina Regional de la FAO para el Cercano Oriente y la Oficina Subregional de la FAO para Asia Central así como la respuesta de la Administración a la misma. El Comité del Programa había aprobado en octubre de 2008 la realización de esta evaluación, la primera de este tipo destinada a examinar las estructuras descentralizadas de la FAO en una región. El Comité del Programa apreció la calidad del informe de dicha evaluación, observó su importancia y recomendó que se llevaran a cabo evaluaciones análogas en todas las demás regiones. Se complació asimismo por el amplio proceso de consultas con las partes interesadas integrado en la metodología de la evaluación, e instó a que las recomendaciones de la misma se tuvieran en cuenta en la preparación del Programa de trabajo y presupuesto así como en la visión de la descentralización de la FAO. 2. El plan de trabajo eslabonado de evaluaciones relativo al período 2012-14, presentado por la Oficina de Evaluación de la FAO (OED) al Comité del Programa en su período de sesiones de octubre de 2011, tomaba en la debida cuenta las recomendaciones formuladas seis meses antes por el propio Comité e incluía una evaluación de oficinas regionales y subregionales cada año. El Comité del Programa otorgó la máxima prioridad a estas evaluaciones e indicó que debían acelerarse, de forma que la de Europa y Asia central y la de África comenzaran en 2012 y las relativas a América Latina y el Caribe y a Asia y el Pacífico en 2013. Así pues, el plan de trabajo de la OED para 2012 preveía que la evaluación relativa a Europa y Asia central se finalizara a tiempo para su presentación al Comité del Programa en marzo de 2013, y la relativa a África en octubre del mismo año. Las evaluaciones de las otras dos regiones comenzarían en 2013. 3. Al comenzar la presente evaluación, todos los interesados directos tenían plena conciencia de que esta se llevaría a cabo en una época de importantes debates en la que, además, se introducirían los primeros cambios impulsados por el nuevo Director General para transformar el enfoque de descentralización de la FAO. En el momento de preparar y realizar esta tarea también estaban surgiendo otras novedades en el ámbito regional, dentro y fuera de la FAO, que revestían interés tanto para la Organización como para el sistema de las Naciones Unidas en su conjunto. No obstante, se consideró que la evaluación evidenciaría de manera más clara y profunda los retos que suponía la descentralización en Europa y Asia central, además de indicar las enseñanzas que podían extraerse en lo que atañe a la aplicación operativa de la nueva política de descentralización de la FAO. 4. En la evaluación se examinaron las relaciones entre la FAO y los Estados Miembros de Europa y Asia central únicamente dentro de los límites de la propia región. Esto significa que la función de los asociados que aportan recursos pertenecientes a muchos Estados Miembros de la región fue evaluada únicamente en los casos en que su asistencia oficial para el desarrollo (AOD) se dirigía a otros Estados Miembros de Europa y Asia central. 5. La OED puso en marcha la evaluación de las oficinas regionales y subregionales de la FAO para Europa y Asia central en enero de 2012. La fase preparatoria finalizó en junio de 2012, cuando quedó terminado el mandato con la integración de las observaciones y sugerencias de las partes interesadas de la FAO3. El equipo de la evaluación, dirigido por un jefe de equipo externo e integrado por consultores externos independientes 4, llevó a cabo la recolección de datos entre junio y octubre de 2012. El presente documento es el informe final de la evaluación que, junto con la respuesta de la Administración, debe presentarse al Comité del Programa en su 113.º período de sesiones, en marzo de 2013.

3 Véase el Anexo 1, Mandato de la Evaluación de la Oficina Regional de la FAO para Europa y la Oficina

Subregional de la FAO para Asia Central. 4 Véase el Anexo 2, Perfil de los miembros del equipo de evaluación.



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1.2 Estructura del informe 6. Este informe reúne los datos recogidos por el equipo de la evaluación y el análisis realizado por este a lo largo de su labor. A fin de facilitar la lectura, la mayor parte de los capítulos contienen sus propias conclusiones y remiten a las recomendaciones que se han resumido y consolidado en el último capítulo. 7. Se han tomado plenamente en cuenta, en la medida en que se consideró viable, los reiterados pedidos de la Secretaría de la FAO y los órganos rectores de que se formulara un número reducido de recomendaciones. Esto significa que diversas sugerencias sobre qué podría hacer la FAO, y de qué manera, para cumplir mejor su propósito de potenciar su repercusión a nivel nacional se han integrado directamente en el texto. Por consiguiente, el informe debe leerse con atención y con una “actitud de aprendizaje” más abierta por parte de la FAO, en relación con el proceso de evaluación. 8. Se describe a continuación el contenido del informe:

• el resumen, tal como solicitó el Comité del Programa, es más detallado que en las evaluaciones anteriores, a título de prueba para decidir si en el futuro puede ser suficiente traducir solo esta parte de los informes de evaluación a todos los idiomas de la Organización;

• en el Capítulo 2 se describe la finalidad y la metodología de la evaluación, incluidas sus dificultades y limitaciones;

• en el Capítulo 3 se ofrece una descripción lo más sucinta posible de los hitos principales de las políticas de descentralización de la FAO a partir de 2004; también se han incluido en él algunas informaciones básicas sobre las etapas previas, así como un análisis de la teoría del cambio subyacente a todo el proceso;

• el Capítulo 4 analiza brevemente las características socioeconómicas de los Miembros de la FAO de Europa y Asia central y el mecanismo de gobernanza de la Organización en la región, con una atención particular a los esfuerzos en curso por adaptarse a las nuevas pautas de delegación de responsabilidad. Este capítulo contiene también un análisis en profundidad del Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural, así como un examen menos detallado de la Oficina de Enlace de la FAO con la Unión Europea y Bélgica;

• en el Capítulo 5 se describe la estructura actual de las oficinas descentralizadas de la FAO en Europa y Asia central, su historia, su eficacia y su eficiencia;

• el Capítulo 6 analiza los recursos proporcionados a la región por conducto de la FAO, en particular el Programa de trabajo y presupuesto a partir de 2004, los fondos asignados al Programa de campo, tanto en el marco de proyectos de cooperación técnica como de iniciativas financiadas con aportes voluntarios, así como los recursos humanos funcionarios y no funcionarios desplegados por la FAO a fin de brindar respaldo a la región en forma de productos y servicios;

• el Capítulo 7 analiza determinadas políticas de descentralización, la forma en que se aplicaron y los efectos logrados; las cuestiones abordadas en él son la delegación de autoridad, el establecimiento de prioridades y la planificación a nivel regional, la movilización de recursos, la iniciativa de actuación unificada de la FAO en Europa y Asia central, la gestión de los recursos humanos, el desarrollo de la capacidad del personal, y los servicios de apoyo de la FAO en Europa y Asia central;

• el Capítulo 8 contiene el análisis del sector de la producción y la sanidad animal en Europa y Asia central, incluida la evaluación de las políticas, los proyectos y los productos normativos;

• el Capítulo 9 contiene el análisis del sector de la política agrícola en Europa y Asia central, incluida la evaluación de las políticas, proyectos y productos normativos; la definición del sector adoptada para la evaluación abarcaba también el apoyo normativo y los proyectos de desarrollo agrícola y rural, la comercialización y el comercio agrícola, la tenencia de la tierra y las políticas de seguridad alimentaria;



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• en el Capítulo 10 se resumen las conclusiones de la evaluación sobre diferentes aspectos de la ejecución de la labor de la FAO en la región: el programa de campo, incluidos los proyectos de cooperación técnica; los productos normativos, las funciones básicas de la Organización, la igualdad de género y la inclusión social, el fomento de la capacidad y la participación en el modelo de unificación de la labor de las Naciones Unidas; en la sección 10.3 referente a las funciones básicas también se destacan los aspectos en que la FAO debería concentrar sus esfuerzos en la región;

• Capítulo 11, Conclusiones y recomendaciones: dada la complejidad de los temas tratados, en este capítulo se tratan más en detalle las cuestiones más relevantes en las que se basan las recomendaciones de la evaluación. Las recomendaciones se han numerado de acuerdo con el orden en que aparecen en este capítulo.

9. Los anexos forman parte integrante del informe y se mencionan a lo largo del texto, así como en las notas a pie de página. Son los siguientes:

• Anexo 1. Mandato de la evaluación • Anexo 2. Perfil de los miembros del equipo de evaluación • Anexo 3. Herramientas de la evaluación • Anexo 4. Lista de instituciones e interesados directos con los que se

celebraron reuniones durante el proceso de evaluación • Anexo 5. Inventario del programa de campo en Europa y Asia central • Anexo 6. Inventario de los productos normativos de la FAO para Europa

y Asia central • Anexo 7. Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre los Estados

Miembros • Anexo 8. Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre el personal de

la FAO • Anexo 9. Análisis de las misiones de la FAO a Europa y Asia central • Anexo 10. Informes de los principales proyectos • Anexo 11. Algunos hitos en el proceso de descentralización de la FAO • Anexo 12. Perfiles de los Miembros de la FAO en Europa y Asia central • Anexo 13. Oportunidades de capacitación del personal de la REU y la SEC

10. En el informe también se han incluido numerosas notas al pie y citas de documentos oficiales. No se ha incorporado una lista específica de los documentos consultados porque resultaría demasiado extensa, ya que en la evaluación se analizaron todos los documentos oficiales de la FAO en los que se han tratado las políticas de descentralización a partir de 2004 e incluso algunos anteriores. Asimismo se examinaron documentos de proyectos e informes relativos a diversos ámbitos técnicos, así como los informes de auditoría de la Oficina del Inspector General de la FAO, con objeto de determinar los factores sistémicos que afectan a la ejecución y la repercusión de la labor de la FAO a nivel nacional.



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2 Finalidad y metodología 2.1 Finalidad y alcance de la evaluación 11. En consideración de la petición del Comité del Programa de que se aplicara un enfoque armonizado entre todas las evaluaciones de las oficinas regionales y subregionales de la FAO, la finalidad de esta evaluación se inspiró muy de cerca en el objetivo fijado para la Evaluación de la Oficina Regional para el Cercano Oriente5. 12. Sin embargo, teniendo en cuenta los progresos realizados posteriormente en el fortalecimiento de la red de oficinas descentralizadas de la FAO, la finalidad se articuló de forma que contemplara mejor los cambios recientes. En consecuencia, en el mandato de la evaluación de la Oficina Regional de la FAO para Europa y la Oficina Subregional de la FAO para Asia Central se estableció que debería tener como objetivo proporcionar a la Administración y a los Miembros de la FAO una evaluación independiente sobre:

• los progresos logrados por la Organización en la aplicación de las decisiones institucionales relativas a la descentralización de los papeles y funciones de la FAO en la región;

• el establecimiento de los resultados de las políticas y procedimientos de descentralización de la FAO para la prestación de servicios a sus Miembros en la región.

13. Además, la evaluación debía indicar las enseñanzas extraídas y formular recomendaciones para sortear los principales obstáculos, mejorar el rendimiento de la FAO y obtener mejoras en la prestación de asistencia y apoyo a los Miembros de la región. 14. Al igual que en la evaluación de la Oficina Regional para el Cercano Oriente, para la presente evaluación se adoptó como punto de partida del análisis la Evaluación independiente de la descentralización de la FAO finalizada en 2004 y se estableció que su ámbito abarcaría todas las políticas de la FAO dirigidas a fortalecer el proceso de descentralización institucional. En vista de la gran cantidad de cambios que se habían producido en este campo, especialmente a partir de 2010, se seleccionaron determinadas áreas clave para someterlas a un análisis más exhaustivo, a saber: la gobernanza, la eficacia y eficiencia de la cobertura geográfica y la presencia en los países, los recursos disponibles para la región, el establecimiento de prioridades, la movilización de recursos, la unidad de acción de la FAO, y los servicios de apoyo. 15. La evaluación incluyó asimismo un examen de la cooperación de la FAO con Armenia desde 2004 y una evaluación en profundidad de dos sectores técnicos principales: la producción y sanidad pecuarias y la política agrícola6. Ambos proporcionaron conocimientos sobre la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, la sostenibilidad y la repercusión de la actividad de la FAO en la región que se incorporaron luego al análisis general.

5 El objetivo de dicha evaluación fue “valorar el rendimiento de la Oficina Regional para el Cercano Oriente

(RNE) y la Oficina Subregional para África del Norte (SNE) en la prestación de servicio a los países del Cercano Oriente y África del Norte”.

6 El examen abarcó la labor en materia de políticas y estrategias, las actividades de emergencia y rehabilitación así como la cooperación técnica en iniciativas de desarrollo y los asuntos relativos a la legislación y las normas que regulan el acceso a los mercados de la Unión Europea. La evaluación del sector de las políticas agrícolas comprendió actividades relacionadas con las políticas y los sistemas de información para la agricultura, la seguridad alimentaria y la nutrición, la agricultura y el desarrollo rural, la comercialización y el comercio de productos agrícolas, la estadística.



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16. Se evaluó la Oficina Regional para Europa y Asia Central (REU) –que se había fusionado recientemente con la Oficina Subregional para Europa Central y Oriental (SEU)–7, la Oficina Subregional para el Asia Central (SEC), las representaciones de la FAO con acreditación múltiple y el plan de corresponsales nacionales. La Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica también se incluyó en el análisis, por estar ubicada en la región y por el apoyo que podría prestar a la labor de la Organización en Europa y Asia central. Sin embargo, el equipo de la evaluación no tenía atribuciones para evaluar el Centro de Servicios Compartidos (CSC), situado en Budapest, por su mandato mundial y porque su ubicación fuera de la Sede no constituía una medida de descentralización sino de “deslocalización”. Tampoco se incluyó en la evaluación la Oficina de Enlace con las Naciones Unidas en Ginebra, ya que su mandato institucional no tiene un enfoque geográfico.

2.2 Metodología

17. En el mandato quedó establecida la metodología de la evaluación, la cual está basada en el marco de evaluación. El equipo de evaluación ha utilizado una nutrida serie de instrumentos y métodos cuantitativos y cualitativos, descritos más adelante y recogidos en el Anexo 3 de este informe. Una matriz de evaluación guió el proceso de recopilación de datos y análisis, relacionando las preguntas de la evaluación con los criterios de evaluación y los temas establecidos en el mandato. 18. Se adoptó un enfoque participativo y se realizaron amplias consultas con todas las partes interesadas de la FAO. Las opiniones de los funcionarios de la FAO sobre su propio trabajo, la estructura institucional, los logros y desafíos se examinaron en detalle a lo largo de todo el proceso de evaluación. Se distribuyó el proyecto de mandato de la evaluación y el informe correspondiente, y las observaciones y sugerencias del personal se incorporaron según fuera apropiado. Del mismo modo, se solicitaron las opiniones de Miembros de la FAO, clientes y usuarios de productos y servicios de la FAO y asociados de la Organización a través de numerosas entrevistas, visitas de campo, encuestas por medio de cuestionarios, entrevistas telefónicas y reuniones. 19. En conjunto, el equipo de la evaluación tuvo la oportunidad de escuchar los puntos de vista de aproximadamente 450 personas.8 Las partes interesadas en la evaluación pertenecían a tres grupos:

• Miembros de la FAO, incluidos los órganos rectores de la FAO, en particular el Comité del Programa, que solicitó la evaluación y ante el cual se presentará el informe, y el Comité Ejecutivo de la Comisión Europea de Agricultura (CEA), los gobiernos de los Estados Miembros de la región, ya sea directamente o a través de sus Representantes Permanentes ante la FAO, y el Grupo regional europeo;

• Personal directivo superior de la FAO en la región y en la Sede, personal de la FAO que recubre funciones técnicas, administrativas y operativas en diferentes instancias de la región, entre ellas la Oficina Regional para Europa y Asia Central (REU), la antigua Oficina Subregional para Europa Central y Oriental (SEU), la Oficina Subregional para el Asia Central (SEC), la Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica (LOB) y las oficinas en los países, así como las comisiones técnicas de la FAO;

• interesados externos a la FAO como, por ejemplo, los beneficiarios directos o indirectos del apoyo y la asistencia de la Organización, las organizaciones asociadas, como agencias y organismos de las Naciones Unidas, instituciones financieras internacionales (IFI), organismos bilaterales de asistencia oficial para el desarrollo, organizaciones no gubernamentales y entidades de la sociedad civil.

20. Los criterios de evaluación internacionalmente aceptados y las Normas y Estándares del UNEG9 constituyeron el fundamento del proceso de evaluación; la independencia y el rigor del

7 En el informe se utilizará la abreviatura SEU/REU cuando se haga referencia al trabajo realizado por la SEU

y la REU antes de enero de 2012. 8 Véase el Anexo 4, Lista de instituciones y grupos interesados con los que se celebraron reuniones durante el

proceso de evaluación.



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análisis se mantuvieron a lo largo del mismo. Se prestó además especial atención a temas transversales, a saber: la perspectiva de género, la inclusión social, el desarrollo de capacidades. 21. A través de una búsqueda realizada mediante el Sistema de información sobre gestión del Programa de Campo, se elaboró un inventario de todos los proyectos nacionales, regionales, interregionales y mundiales que abarcaban por lo menos uno de los países de la región. Se incluyeron proyectos operativos desde el 1.º de enero de 2004 hasta junio de 201210. La cartera se analizó por áreas temáticas, así como por responsabilidades en las operaciones y el apoyo técnico. 22. Una búsqueda en el sitio Web de la REU y en el depósito de documentos de la FAO dio como resultado una lista de 316 publicaciones producidas en y para la región. Se evaluó una selección de las mismas, en particular en las dos áreas técnicas de interés prioritario11. Asimismo, se examinó un gran número de documentos de políticas, documentos de proyectos, informes de situación, informes de los órganos rectores y documentos técnicos de la FAO y otras organizaciones. 23. El equipo de la evaluación visitó una serie representativa de países a fin de sondear directamente la opinión y percepciones de las partes interesadas de los mismos sobre la estructura y el desempeño de la FAO. Se celebraron reuniones en los países con instituciones nacionales e internacionales, según fuera el caso; la interacción directa con los usuarios finales de los proyectos de la FAO formó también parte del trabajo de ámbito nacional, tanto en el plano institucional como comunitario. Siempre que fue posible, se tomaron medidas a nivel comunitario para garantizar la debida interacción con las mujeres, así como con otros grupos de participantes efectivos y potenciales. 24. Los principales criterios para la selección de los países que tenían que visitarse fueron las diferentes modalidades de presencia de la FAO a nivel nacional, la representatividad de cada subregión y el volumen y variedad de las actividades financiadas con cargo al presupuesto ordinario y los recursos voluntarios. Los países visitados fueron Albania, Kirguistán, la República de Moldova, Tayikistán y Turquía.12 Tanto la REU en Budapest como la SEC en Ankara se visitaron dos veces: la primera, durante la fase preparatoria y, la segunda, con el equipo de evaluación completo. 25. La evaluación de la labor de la FAO en Armenia incluyó, de conformidad con la metodología de la Oficina de Evaluación establecida, una misión preparatoria, llevada a cabo por un pequeño equipo, seguida de una misión completa destinada a evaluar el programa de campo mediante iniciativas nacionales, regionales y mundiales, el Marco de programación por países y su armonización con el marco estratégico de la FAO y el MANUD nacional, el uso que hace el país de los bienes públicos mundiales de la FAO, y el funcionamiento de la estructura de la Organización en el país. Se preparó un mandato específico, que se distribuyó para recabar comentarios y sugerencias, se preparará un informe por separado. La evaluación por países proporcionó una perspectiva exhaustiva sobre el rendimiento de la FAO en la región, que se usó, cuando así procedía, para validar los resultados y conclusiones de la evaluación más amplia. 26. Además de las visitas de los países, se llevó también a cabo una consulta con los Miembros de la FAO. Se celebró un acto paralelo de la 28.ª reunión de la Conferencia Regional para Europa, que tuvo lugar en Bakú (Azerbaiyán), en el que todos los Miembros tuvieron la oportunidad de recibir información y expresar sus puntos de vista sobre la evaluación. El equipo de evaluación también interactuó en esa misma ocasión con el Gobierno de Azerbaiyán y, durante su segunda visita a Budapest, se reunió con representantes del Gobierno de Hungría. Asimismo, visitó la Unión Europea

9 Grupo de las Naciones Unidas sobre Evaluación. 10 Véase el Anexo 5. Se incluyeron en esta lista proyectos con fechas de cierre previstas del 1.º de enero de

2004 en adelante y fechas de iniciación hasta junio de 2012. No se incluyeron los proyectos de Telefood, que se financian mediante contribuciones privadas, tienen como límite máximo USD 10 000 y están destinados a mejorar los medios de vida de las productoras y productores agrícolas pobres. La Oficina de Evaluación no incluye ya estos proyectos en sus evaluaciones.

11 Véase el Anexo 6, Inventario de los productos normativos de la FAO para Europa y Asia central. 12 Se había planificado visitar la Federación de Rusia, pero no fue posible debido a problemas logísticos.



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en Bruselas y se reunió con representantes del Gobierno de Suiza. Además, a lo largo del proceso de evaluación se sondearon los puntos de vista de los Miembros sobre el desempeño de la Organización en la región a través de diferentes medios y herramientas, tales como entrevistas durante las visitas a los países, presentaciones de los resultados en las reuniones de la Comisión Europea de Agricultura y el Grupo regional europeo, y un grupo especializado sobre cuestiones de gobernanza constituido por miembros seleccionados de dicho Grupo regional. . Cabe prever nuevas consultas con los Miembros tras la presentación y examen de la evaluación en el período de sesiones del Comité del de marzo de 2013. 27. Además de los métodos descritos anteriormente, se utilizaron una serie de instrumentos cuantitativos y cualitativos para atajar los problemas y cuestiones relacionados con la evaluación. Entre ellos se pueden citar:

• un análisis de las políticas ay estrategias institucionales así como de circulares, boletines del Director General, decisiones tomadas por los órganos rectores de la FAO, informes de exámenes específicos y demás documentos pertinentes destinados a fortalecer la red de la Organización, así como sus procesos y procedimientos, para mejorar la ejecución y la repercusión en el ámbito nacional;

• un examen de los recursos de personal de la FAO y de la combinación de competencias disponibles en la región fin de determinar su adecuación, desde una perspectiva de “masa crítica”;

• entrevistas semiestructuradas, de grupo e individuales, armonizadas mediante listas de verificación;

• una encuesta mediante cuestionario entre los Estados Miembros de la región, para captar y sondear la opinión de un número de Miembros de la FAO mayor que el alcanzable con las visitas a los países13;

• una encuesta mediante cuestionario destinado al personal de la FAO en la región, para profundizar una serie de cuestiones relacionadas con el empleo del tiempo y la política de descentralización de la FAO14;

• estudios teóricos y análisis de la cartera de proyectos, la gestión del ciclo de proyectos en una serie de iniciativas representativas, las transacciones administrativas y operativas y los registros pertinentes;

• cartografía y análisis de las misiones de la FAO a los países de la región, desde todos los lugares15;

• análisis comparado de la cobertura geográfica y los mecanismos de gobernanza de la FAO y de otros organismos especializados de las Naciones Unidas en la región.

28. En cada país visitado se evaluó una muestra de proyectos seleccionados de acuerdo con los siguientes criterios: innovación, función catalizadora, volumen del presupuesto, período de referencia y alcance temático. Para facilitar la recopilación de los datos, se concedió prioridad a los proyectos más recientes. Los resultados y conclusiones de los exámenes a fondo de estos proyectos constituyeron la base de información de la evaluación; en los casos en que se disponía de suficientes datos, se prepararon informes separados16. 29. La triangulación de la información recabada de las partes interesadas por medio de diferentes herramientas sustentó el análisis y la validación de los datos recopilados. Además, los miembros del equipo aplicaron su propio criterio técnico en el análisis de, por ejemplo, la calidad de los productos normativos y de los proyectos y procesos. La independencia y rigor del análisis sustentaron todo el proceso de evaluación.

13 Véase el Anexo 7, Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre los Estados Miembros. 14 Véase el Anexo 8, Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre el personal de la FAO. 15 Véase el Anexo 9, Análisis de las misiones de la FAO a Europa y Asia central. 16 Véase el Anexo 10, Informes de los principales proyectos.



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30. La Oficina de Evaluación garantizó la apropiada gestión de la evaluación, comprendida la selección y contratación del equipo encargado de la misma. Cada miembro del equipo recibió un mandato individual con indicación de las áreas de especialización técnica y las cuestiones específicas que se le asignaban, así como con material de referencia17. Existió una extensa comunicación entre los miembros del equipo a lo largo de todo el proceso. 31. El proyecto de informe final se distribuyó a las partes interesadas de la FAO para recabar sus comentarios y sugerencias, que se integraron en este informe según consideró oportuno el equipo de la evaluación. Se distribuyó asimismo una matriz de consolidación de todos los comentarios y resultados de la evaluación. 2.3 Restricciones y limitaciones 32. Debido a la reestructuración y descentralización en curso de la Organización, en la evaluación se adoptó un nivel de referencia móvil y se formularon recomendaciones relativas a una meta también móvil. Era de prever que esto supusiera un desafío importante, que se tuvo en cuenta en la medida de lo posible: se prestó una cuidadosa atención a las propuestas presentadas a fin de contemplarlas en el análisis y evaluar, hasta donde fuera viable, sus consecuencias en la prestación de los servicios de la Organización a la región. Además, en los casos en que el tiempo de ejecución no fue suficiente para evaluar la calidad de algunas innovaciones, como la introducción de la Estrategia de movilización de recursos o la implementación del Sistema mundial de gestión de recursos (SMGR), el equipo de la evaluación expresó su opinión sobre las medidas complementarias que se estimaban necesarias. 33. Uno de las dificultades consistía en la necesidad de medir el desempeño de la Organización en la región en ausencia de normas en la materia, registros sobre el empleo del tiempo y datos de referencia. Por desgracia, estas limitaciones no permitieron evaluar la eficacia de la prestación de servicios en los diferentes lugares. Se utilizaron así otros elementos como, por ejemplo, el tiempo de viaje a los países. Además, la envergadura de las innovaciones internas en el ámbito de la delegación de facultades, funciones y responsabilidades que se han producido en el último bienio hizo más difícil trazar un mapa de cada corriente de reforma y evaluar sus efectos específicos.

17 Esta contempló: Información básica sobre la FAO y su proceso de descentralización; notas sobre la función

de evaluación en la FAO; las Normas y estándares del Grupo de las Naciones Unidas sobre Evaluación, su Código de Conducta y su metodología de evaluación; el inventario de los productos normativos de la FAO, así como las versiones electrónicas de cada uno de ellos si estaban disponibles; el inventario de los proyectos ejecutados por la FAO desde 2004; documentos del proyecto y otra documentación disponible en el Sistema de información sobre gestión del Programa de Campo para todos los proyectos ejecutados en los países seleccionados y todos los proyectos clave; informes de evaluación de los proyectos y temas y programas relevantes ya evaluados, así como una síntesis de sus resultados y conclusiones.



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3 Políticas de descentralización de la FAO en el período 2005-2012 3.1 Antecedentes 34. En este capítulo se describen las políticas y decisiones institucionales relacionadas con el proceso de descentralización adoptadas desde la Evaluación independiente de la descentralización de la FAO de 2004. En la sección 5.2 se destacan los cambios específicos que han comportado estas políticas y decisiones para la región de Europa y Asia central. Se consideró, sin embargo, útil proporcionar además cierta información clave sobre la descentralización hasta 2005.

35. La descentralización, entendida como existencia de una red de oficinas situadas fuera de la Sede, es tan antigua como la FAO. En el Anexo 11 del presente informe se sintetizan los principales hitos del proceso de desarrollo de dicha red desde la fundación de la Organización. En este sentido, es importante recordar que hasta mediados de la década de 1990 la descentralización de la FAO suponía fundamentalmente una red de oficinas en los países que implementaba el programa de campo a nivel nacional bajo la estricta dirección técnica y operativa de la Sede.

36. En 1994, el recién elegido Director General puso en marcha un nuevo enfoque de la descentralización. Durante los cinco años siguientes, se establecieron cinco oficinas subregionales y dos oficinas de enlace más y se trasladó desde la Sede a las oficinas regionales y subregionales a personal técnico y oficiales de políticas, así como la responsabilidad de la ejecución de los proyectos y del presupuesto de los proyectos nacionales, regionales y subregionales. Desde el año 2000 en adelante, la responsabilidad de las operaciones y del presupuesto de los proyectos nacionales se transfirió a las Representaciones de la FAO, mientras que las oficinas regionales y subregionales siguieron siendo responsables de los proyectos regionales y subregionales, así como de la administración y la actuación de los consultores internacionales asignados a proyectos nacionales. En 2001, fue nombrado el primer Representante de la FAO/oficial técnico destacado. También a principios de la década de 2000, se propuso el plan de corresponsales nacionales a todos los Estados Miembros de la FAO que no tenían ninguna forma de presencia en los países de la Organización en esa época.

37. Para facilitar el proceso de descentralización, se creó en 1994 la Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y Descentralizadas (OCD), con un director de categoría D2, estableciéndose así una línea directa de presentación de informes para todas las oficinas descentralizadas y un mecanismo de intercambio de información entre estas últimas y el Director General. La OCD desempeñó, por tanto, una función clave en la gestión de la red de representaciones y representantes de la FAO por lo que concierne a presupuesto, personal y orientación sobre los roles y responsabilidades de la Sede frente a las oficinas descentralizadas. 38. En septiembre de 2004, la Evaluación independiente de la descentralización de la FAO —en adelante denominada “evaluación de la descentralización de 2004”— fue sometida a examen por los Comités del Programa y de Finanzas y la Administración brindó una respuesta preliminar a sus amplias recomendaciones.18 La Administración superior presentó una respuesta más articulada a los Comités del Programa y de Finanzas en mayo de 200519. El Comité del Programa siguió encontrando esta visión carente, no lo suficientemente audaz, y excesivamente centrada en las estructuras y la localización geográfica más que en un cambio en la cultura de la Organización. También subrayó la

18 Evaluación independiente de la descentralización de la FAO, PC 92/6a)-FC 108/18; Evaluación

independiente de la descentralización de la FAO: respuesta preliminar de la Administración superior PC 92/6a)-FC 108/18 Sup.1.

19 Seguimiento de la evaluación independiente de la descentralización de la FAO, PC 93/7 FC 109/26.



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necesidad de encontrar un equilibrio entre la descentralización y el mandato de la FAO como organización normativa y poseedora de saberes20. 39. Poco después de los períodos de sesiones de los órganos rectores celebrados en mayo de 2005, el Director General dio inicio a un nuevo proceso de reforma que integraba varias de las recomendaciones de la evaluación de la descentralización de 2004, en particular las relativas a la ubicación geográfica de las oficinas subregionales. 3.2 El proceso de descentralización de la FAO desde 2005 40. Las propuestas de reforma del Director General se presentaron en el 33.º período de sesiones de la Conferencia, en noviembre de 2005. En el documento La reforma de la FAO. Una visión

estratégica para el siglo XXI21

, se describían en detalle el fundamento, objetivos y contenidos de lo que el Director General pretendía lograr. La reforma se siguió configurando en otros documentos presentados y comentados en los períodos de sesiones sucesivos de la Conferencia y demás órganos rectores celebrados entre finales de 2005 y mediados de 2007, incluidas las tres versiones del Programa de trabajo y presupuesto 2006-2007. En uno de los documentos de la Conferencia se introdujo el principio de subsidiariedad, el cual implica que “las actividades deben ubicarse al nivel

(Sede, regional, subregional, y nacional) en el que pueden ejecutarse más eficazmente dentro de los

recursos disponibles” 22. Casi en paralelo, a partir de mediados de 2005, momento en que se discutió

su mandato, se desarrolló el proceso de la Evaluación Externa Independiente de la FAO (EEI, véase más adelante). 41. El objetivo principal de las propuestas del Director General sobre la descentralización era aumentar la capacidad de la Organización para prestar servicios a nivel nacional y subregional. Más concretamente:

• A nivel nacional, las medidas consistieron fundamentalmente en la prestación de mayor apoyo técnico y administrativo a las Representaciones de la FAO, la capacitación del personal, la creación de más puestos de profesionales de contratación nacional y la delegación de mayor autoridad en los Representantes (FAOR). No se previeron cambios en su línea de presentación de informes; debían seguir proporcionándolos directamente a la OCD y al Director General. Se esperaba que los FAOR dedicaran hasta el 30 % de su tiempo a realizar tareas técnicas en sus esferas de especialización en los países de sus respectivas subregiones.

• Se delegaría a las oficinas subregionales la autoridad y los recursos necesarios para facilitar asistencia normativa y técnica a los países de su competencia, a petición de los FAOR y sin tener que consultar a la oficina regional o a la Sede; las oficinas regionales guiarían la respuesta de la FAO a las necesidades de la subregiones, incluidas las de las organizaciones regionales de integración económica.

• Las oficinas regionales se centrarían en actividades en el ámbito de la región como, por ejemplo, el enlace con los órganos regionales, la formulación de políticas y estrategias para la región, la prestación de servicios a las comisiones regionales y la coordinación o ejecución de programas regionales; asimismo, seguirían realizando los preparativos para las conferencias regionales.

42. En uno de los documentos presentados ante el Consejo en su 131.º período de sesiones, celebrado en noviembre de 2006, se incluyeron los criterios considerados para la selección de los lugares de emplazamiento de las nuevas oficinas subregionales. Los principales parámetros fueron los siguientes23: 20 Informe del 93.º período de sesiones del Comité del Programa, Roma, 9-13 de mayo de 2005, CL 128/11. 21 C 2005/INF/19. 22 C 2005/3/Sup.1, agosto de 2005. 23 Aplicación de las decisiones de la Conferencia y las propuestas del Director General, CL 131/18, noviembre

de 2006.



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• presencia actual de la FAO; • conexiones de líneas aéreas y costos medios de transporte a otros países de la subregión; • facilidades logísticas (por ejemplo, facilidades de telecomunicación y conexiones de

Internet); • suministro por el gobierno anfitrión de la infraestructura adecuada; • contribuciones del gobierno anfitrión a los gastos de funcionamiento, tanto en lo relativo a

recursos de personal como de otra índole. 43. Además, se formuló la propuesta de introducir flexibilidad en cuanto al número de oficinas en los países que tendría la FAO; dicha propuesta preveía también que la Organización asumiera toda la responsabilidad presupuestaria de las oficinas en los países en los 114 Estados Miembros clasificados como “países menos adelantados” (PMA), “países de bajos ingresos y con déficit de alimentos” (PBIDA), “países en desarrollo sin litoral” (PDL) o “pequeños Estados insulares en desarrollo” (PEID). En el caso de todos los demás países, se buscarían mecanismos de reparto de costos. 44. Los órganos rectores finalmente aprobaron muchas de las propuestas de reforma, al tiempo que destacaron que estas debían ser coherentes y complementarias con los resultados esperados de la EEI. Las medidas emprendidas que tuvieron mayor visibilidad fueron: i) la apertura de nuevas oficinas subregionales, entre ellas la SEC; ii) el traslado de la REU a Budapest; iii) la selección de una serie de países para el desarrollo piloto del marco nacional de prioridades a medio plazo, que más tarde se convertiría en el Marco de programación por países; iv) la “deslocalización” de personal de la Sede y las oficinas regionales, sin aumento del volumen total de recursos humanos; v) el aumento de la cuota de presupuesto asignada a las oficinas descentralizadas del 33 % de 2004/05 al 37 % de 2006/07. Sin embargo, no hubo pasos importantes hacia una mayor delegación de autoridad a las oficinas descentralizadas. 45. La EEI, cuyo informe se sometió a debate en el 34.º período de sesiones de la Conferencia de la FAO, celebrado en noviembre de 2007, fue un hito importante en la vida de la Organización. Mediante ella, las labores técnicas, la estructura y los sistemas de gobernanza y administración de la Organización fueron evaluados de manera exhaustiva por equipos de expertos independientes. Los resultados obtenidos partían y se hacían eco, en gran medida, de varias cuestiones planteadas en la evaluación de la descentralización de 2004 que no se habían abordado aún a través de la propuesta de reforma de 2005. En general, en la EEI se abordó el tema de la descentralización como un elemento transversal de la forma de funcionamiento de la FAO. Se llegó a la conclusión de que “los mandatos, las funciones y las autoridades del sistema requieren un nuevo examen y ajuste fundamentales”; con respecto a la estructura exterior, se propusieron una serie de recomendaciones sintetizadas en el Cuadro 1, que figura a continuación.

Recuadro 1: La EEI y la descentralización

• En la EEI se apoya con fuerza el principio de la descentralización, pero también se recomienda que no se produzca ninguna nueva transferencia de recursos desde la Sede a las oficinas descentralizadas hasta que no se haya garantizado la adecuación de los recursos (Recomendación 6.19).

• Se recomienda la recuperación del equilibrio en recursos y funciones entre la Sede y las oficinas sobre el terreno (Recomendación 6.19). Sobre el terreno, en la EEI se prevé para las oficinas regionales una función clara y esencial, centrada en las políticas y el análisis (Recomendación 6.20). Entre otras medidas, las oficinas regionales asumirían una responsabilidad de primer orden, junto con la correspondiente rendición de cuentas, en la elaboración de estrategias y programas para su región, así como de las estrategias de financiación (Recomendación 6.20). Las oficinas regionales tendrían una mayor autonomía, capacidad de decisión y recursos humanos y financieros para desempeñar esta función ampliada, incluida la responsabilidad relativa al personal de las oficinas regionales y de las oficinas en los países, y tendrían que rendir cuentas de su funcionamiento a la Administración superior.

• De conformidad con las recientes reformas aprobadas por los órganos rectores, las oficinas subregionales se convertirían en el brazo de la FAO encargado del apoyo técnico en sus respectivas regiones (Recomendación 6.21) y dependerían de sus respectivas oficinas regionales.



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• Hay que establecer unos cimientos completamente nuevos en lo tocante a la presencia, la estructura, las funciones y el personal de las oficinas en los países, con inclusión de normas y puntos de referencia sobre la relación costo-eficiencia (Recomendación 6.22). Se ofrecen criterios para determinar si se ha de establecer o no una oficina en un país (Recomendación 6.22) y cuándo deberían modificarse o cerrarse las oficinas.

Fuente: Informe de la EEI, elaborado por la Oficina de Evaluación.

46. Dada la amplitud de la EEI, varias de sus otras muchas recomendaciones tenían consecuencias para la descentralización al abordar cuestiones como la función de las conferencias regionales, la rotación de personal, el proceso de designación de los FAOR, la delegación de autoridad en la Organización, la cooperación técnica y el instrumento del Programa de Cooperación Técnica (PCT), entre otros temas. 47. En el período de sesiones de la Conferencia de noviembre de 2007 se aprobó una resolución sobre el seguimiento de la EEI, en la que se contemplaba el establecimiento de un comité del Consejo por un período limitado (CoC-EEI) cuya principal tarea sería preparar un plan de acción para la aplicación de las recomendaciones de la evaluación. A esto siguió un proceso complejo de carácter participativo, en el que intervinieron ampliamente los Miembros y la Secretaría de la FAO. En noviembre de 2008, la Conferencia de la FAO en su 35.º período (extraordinario) de sesiones aprobó el Plan inmediato de acción para la renovación de la FAO (PIA), que, en palabras del Comité de la Conferencia para el Seguimiento de la Evaluación Externa Independiente de la FAO (CoC-EEI), tenía como objetivo “trazar el curso futuro de la Organización, un curso de renovación de la FAO que esté

en manos de los Miembros así como de la Administración y el personal de la Organización” 24.

48. El PIA, que también sentó las bases para el nuevo marco estratégico de la FAO 2010-2019, incluía varias matrices de medidas sobre diversos temas, cada una con una lista de acciones, con plazos y presupuesto. Muchas de estas medidas, al igual que las recomendaciones de la EEI, no se centraban en las estructuras descentralizadas, pero tuvieron consecuencias sobre los mecanismos y el funcionamiento de la descentralización de la FAO25. La Unidad de Gestión del Programa del PIA llevó a cabo un estrecho seguimiento; se presentaron los correspondientes informes periódicos a los órganos rectores, que los sometieron a discusión. Aunque la mayoría de las medidas se han dado por concluidas, está previsto que la ejecución del PIA continúe a lo largo de 2013 con una serie de medidas “aparcadas”26, medidas integradas y medidas en curso. 49. Se esperaba que muchas de las medidas del PIA incluidas en diversas matrices tuvieran un efecto directo o indirecto en la descentralización. Las que podían lograr resultados más tangibles y un mayor efecto en la mejora de la prestación de servicios en el plano nacional se resumen brevemente a continuación27.

A. Las conferencias regionales, convertidas en parte integral de la estructura de gobernanza que desemboca en el Consejo y la Conferencia, debían desempeñar una función importante en la gobernanza en relación con: la coherencia de las políticas de desarrollo de su región, el examen de las prioridades globales en lo tocante a la región y el aporte de contribuciones al Consejo y la Conferencia relacionadas con las prioridades de la FAO, así como el examen de cuestiones tales como la inversión y el comercio intrarregional.

24 Informe del Comité de la Conferencia para el seguimiento de la Evaluación externa independiente de la

FAO: Plan inmediato de acción, C 2008/4. 25 La lista de medidas del PIA relacionadas con la descentralización, elaborada inicialmente por el equipo de la

evaluación de la Oficina Regional para el Cercano Oriente, se incluye en el Anexo 11. 26 El término "aparcado" fue propuesto por los miembros de los Comités del Programa y de Finanzas en la

reunión conjunta celebrada por estos en noviembre de 2012. 27 Informe del CoC-EEI para la Conferencia de la FAO sobre el Plan inmediato de acción para la renovación de

la FAO, C 2009/7, noviembre de 2009, parcialmente sintetizado por el equipo de la evaluación.



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B. La responsabilidad del Programa de Cooperación Técnica (PCT) debía encomendarse a los representantes regionales y, en el plano nacional, a los Representantes de la FAO.

C. Los sistemas administrativos y de gestión debían pasar de los controles previos a los controles a posteriori, de conformidad con los principios de subsidiariedad de la actuación, delegación de autoridad y simplificación de los procedimientos; asimismo se desarrollaría e implementaría una versión de Oracle adaptada a las necesidades de las Representaciones de la FAO.

D. La publicación en todos los idiomas de la Organización se consideró importante para mejorar la disponibilidad de las publicaciones para los usuarios, incluidos los diferentes grupos lingüísticos; debería lograrse que hubiera buenas traducciones al menor costo posible.

E. Examen de las políticas y prácticas de la FAO en materia de recursos humanos, que contemplaría entre otras cosas una política de rotación basada en incentivos, la delegación de facultades para la contratación y la gestión, la revisión de los perfiles de competencias de los representantes regionales, los coordinadores subregionales y los FAOR, y la mejora del proceso de selección de estos últimos.

F. Funcionamiento unificado de la Organización: El PIA preveía que las oficinas descentralizadas y la Sede trabajaran como una organización efectivamente integrada, por medio de la descentralización de la autoridad, el establecimiento de redes y la plena participación de las oficinas descentralizadas en el proceso general de adopción de decisiones de la FAO. Igualmente, la Sede se organizaría en un número menor de unidades con un enfoque mucho más integrado de los programas y con líneas de responsabilidad más claras. Esto fue propuesto como un cambio de cultura, cambio que subyace a muchos de los cambios y medidas.

G. Oficinas descentralizadas y presencia en los países: en el PIA se afirmó la importancia de que la FAO contara con una fuerte presencia descentralizada para contribuir, en el contexto de un marco basado en los resultados, a la consecución de los objetivos estratégicos de la Organización, a la prestación de servicios a los Miembros con flexibilidad y a la creación de un flujo efectivo de información en cuanto organización poseedora de saberes. La descentralización debía ir acompañada de la delegación de responsabilidad unida a la obligación de rendir cuentas. En común con el conjunto de la FAO, las oficinas y el personal descentralizados debían estar sujetos a la evaluación del rendimiento con arreglo a los resultados.

H. La descentralización efectiva dependería de un equilibrio apropiado entre costos administrativos y gastos en programas, así como entre la Sede y las oficinas sobre el terreno y localidades estratégicamente seleccionadas; debían ponerse a disposición los recursos presupuestarios suficientes para garantizar de forma continua la dotación de personal de las oficinas en los países. Las oficinas debían adaptarse específicamente a las necesidades de las regiones y los países concretos, incluso mediante los marcos nacionales de prioridades a medio plazo, y racionalizar su cobertura basándose en criterios claros respecto de la asignación de recursos y los efectos en materia de desarrollo en el plano nacional. La mejora y la racionalización de los servicios descentralizados debía proceder por lo tanto en un marco que, sin menoscabar las capacidades de la Sede, garantizara recursos adecuados para las capacidades tanto de las oficinas descentralizadas como de la Sede.

50. Se tomaron de manera inmediata una serie de decisiones relacionadas directamente con la descentralización. Una de ellas fue la transformación de la OCD en la Oficina de Apoyo a la Descentralización (OSD), su transferencia bajo la autoridad del Director General Adjunto (Operaciones) y la delegación de algunas de sus responsabilidades frente a las Representaciones de la FAO a las respectivas oficinas regionales. En 2011, la OSD emitió una circular sobre responsabilidades y relaciones en la que se definieron los principios de responsabilidad para la Sede y las oficinas descentralizadas, las líneas de rendición de cuentas y las relaciones funcionales en todos los niveles, así como los mecanismos para obtener orientación28.

28 Se incluyó una pregunta sobre dicha circular en el cuestionario de evaluación distribuido entre el personal de

la FAO ; véase el Anexo 8.



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51. Una segunda decisión importante se refirió a la creación de nuevas líneas principales de rendición de cuentas para todos los profesionales y el personal de servicios generales en las oficinas descentralizadas, así como a las nuevas relaciones funcionales para cuestiones de índole técnica, que se definieron como sigue29:

• todos los profesionales y todo el personal de los Servicios Generales en las oficinas de la FAO en los países debían presentar informes a su respectivo jefe de oficina inmediato, ya fuera este el FAOR, el Coordinador Subregional o el Subdirector General/Representante Regional;

• los FAOR, nombrados por el Director General, debían presentar informes al Subdirector General/ Representante Regional y, en caso necesario, al Director General, por conducto del Director General Adjunto (Operaciones), sobre materias políticas, normativas y de representación;

• los FAOR debían también presentar informes al jefe del equipo multidisciplinario de la oficina subregional sobre su trabajo como oficiales técnicos;

• los coordinadores subregionales debían presentar informes al Subdirector General/ Representante Regional;

• los Subdirectores Generales/ Representantes Regionales debían presentar informes al Director General Adjunto (Operaciones), bajo la autoridad del Director General;

• los oficiales técnicos regionales y subregionales debían recibir orientación funcional de las respectivas divisiones técnicas sobre su trabajo como oficiales técnicos, mientras que su línea principal de rendición de cuentas se trasladó al jefe de oficina inmediato30.

52. A principios de 2012, el recién nombrado Director General de la FAO emprendió nuevos “cambios para la transformación” que tenían como uno de sus pilares la descentralización. En ocasión de los períodos de sesiones que celebraron en los primeros meses de 2012 se presentó a todas las Conferencias Regionales de la FAO una propuesta en la que se definían una serie de áreas susceptibles de mejora en toda la Organización. Estas comprendían: mejoras en la planificación y el establecimiento de prioridades mediante las decisiones adoptadas por las Conferencias mismas y los marcos de programación por países, una red de oficinas descentralizadas más flexible con el sólido liderazgo de las oficinas en los países, sobre todo a través de una mayor delegación de autoridad y flexibilidad en el uso de los recursos, y un modelo integrado de realización de programas que recurra a todas las fuentes de financiación, incluidas las de emergencia y desarrollo.

53. Las recomendaciones emanadas de las conferencias regionales se consolidaron, junto con otros temas, en un conjunto de propuestas de los órganos rectores en mayo y junio de 201231. La nueva orientación de la descentralización tenía como objetivo “mejorar el rendimiento de la

Organización a través de la generación y difusión de conocimientos, y una mayor eficacia a la hora

de plasmar las reglas y normas en los programas, estrategias y políticas de los países” mediante medidas destinadas a:

29 Boletín del Director General 2010/4. 30 La excepción a esta regla fue el personal de tecnología de la información de contratación internacional

procedente de la División del Oficial División del Oficial Jefe de Información (CIO) que prestaba servicios en las oficinas regionales y subregionales, así como los auditores regionales destacados, quienes debían seguir presentando informes al Inspector general.

31 110.º período de sesiones del Comité del Programa, 144.º período de sesiones del Comité de Finanzas y 144.º período de sesiones del Consejo.



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a. mejorar el rendimiento, los resultados y la repercusión de toda la labor de la FAO en el ámbito nacional;

b. reducir la fragmentación entre las oficinas descentralizadas y la Sede, entre las actividades normativas y sobre el terreno, y a lo largo de la transición de las actividades de emergencia a las de rehabilitación y desarrollo;

c. fomentar asociaciones con un amplio número de grupos interesados a todos los niveles32.

54. Los principales elementos de la propuesta fueron:

• la atención prestada a mantener “la integridad y la masa crítica de capacidad técnica en la Sede”;

• un cambio de prioridad en el proceso de descentralización, que fuera mucho más allá de la simple reasignación de recursos entre la Sede y las oficinas descentralizadas para centrarse en la obtención de efectos mensurables a nivel nacional y en la vinculación de la competencia técnica mundial de la Organización, los productos de sus conocimientos y las necesidades y prioridades de sus Miembros; y

• la combinación de la visión y estrategia políticas con los elementos necesarios para su implementación.

55. Este “cambio para la transformación”, junto con otros propuestos para el conjunto de la Organización, puede suponer un punto de inflexión importante en la forma de implementar la descentralización en la FAO. El hecho de que se haya propuesto e iniciado sumándose a la aplicación de una sucesión compleja y rápida de propuestas de reforma, recomendaciones y conjuntos de medidas anteriores hará que resulte complicado determinar las causas reales de cada resultado. El objeto fundamental de esta evaluación, que se examina en este informe, es determinar en qué medida, y con qué resultados, esta compleja trama de cambios destinados a mejorar la prestación de servicios de la Organización a sus Miembros se ha implementado en la región de Europa y Asia central.

3.3 La teoría del cambio de la política de descentralización de la FAO

56. Desde mediados de la década de 1990 en adelante, el discurso oficial sobre la descentralización se ha resumido en un lema: acercar lo más posible la FAO a sus Estados Miembros. Los objetivos principales han sido el fortalecimiento de la Organización como centro de excelencia y la mejora de la calidad de la labor y la eficacia de la FAO. En 1994, el recién elegido Director General afirmaba que la Organización debía perseguir la descentralización de los conocimientos técnicos, pero no de las responsabilidades administrativas y financieras, las cuales debían mantenerse en el nivel central para asegurar la rentabilidad y un mejor control del uso de los fondos confiados a la custodia de la Organización. 33 Se concedió un fuerte énfasis al hecho de que la FAO seguiría siendo una sola Organización. Se planificaron, en consecuencia, acciones y medidas que comprendían lo siguiente: la racionalización y redefinición de las responsabilidades funcionales; un análisis y distribución de la carga de trabajo que condujera, en caso necesario, a descripciones de puestos revisadas; procedimientos revisados y líneas mejoradas de comunicación; acuerdos logísticos; gestión de recursos humanos basada en la participación y consulta del personal y en el factor humano, y desarrollo de una estrategia global para los sistemas durante un lapso de tiempo de varios años34.

32 Estructura y funcionamiento de las oficinas descentralizadas, CL 144/15 de mayo de 2012. 33 Nota de información general sobre las orientaciones políticas del Director General de las labores de la

Organización, Director General de la FAO, 21 de enero de 1994. 34 Examen realizado por el Director General de los programas, estructuras y políticas de la Organización,

CL 106/2, mayo-junio de 1994.



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57. Las políticas, las medidas y los cambios que siguieron fueron parcialmente coherentes con la primera de estas declaraciones iniciales, mientras que las otras sufrieron retrasos en mayor medida. El primer cambio, y el más visible, fue la transferencia de personal técnico y de operaciones de la Sede a las oficinas regionales, primero, y a las oficinas subregionales, después. Ello significó la reducción de las divisiones y departamentos técnicos de la Sede. La lógica requería que el personal africano se trasladara a Accra o Harare, el personal asiático a Bangkok y así sucesivamente. Esto supuso que la Sede perdiera en gran medida, “en favor de las regiones”, esa diversidad geográfica de los puntos de vista y las experiencias que había contribuido al establecimiento de su ventaja comparativa, en cuanto a conocimientos, respecto de los organismos bilaterales. Al mismo tiempo, la importancia dada a la división de las funciones normativas y operativas del personal técnico y la “guerra de posiciones” paralela entre la Sede y las oficinas descentralizadas por la responsabilidad de los presupuestos de los proyectos, relacionada con los recursos y la autonomía de las decisiones, socavaron gravemente el concepto de unidad de acción de la FAO. 58. El desarrollo de las tecnologías de la información que podían contribuir a la implantación de sistemas de apoyo institucional no era tan avanzado fuera de los países de la OCDE, por lo que hasta mediados de la década de 2000, la comunicación efectiva con la red de oficinas descentralizadas fue a menudo muy difícil. Además, hasta finales de la misma década se realizaron solo inversiones limitadas en la mejora de las oficinas descentralizadas, incluso cuando esto era posible. 59. Asimismo, la transferencia de personal se llevó a cabo inicialmente sin delegación de autoridad ni traspaso de recursos para las operaciones y la administración del programa de campo. Tuvieron que pasar varios años antes de que una parte significativa de los recursos para cubrir los gastos de apoyo necesarios para ejecutar los proyectos y programas fueran también traspasados a las oficinas descentralizadas35. Ello conllevó que durante varios años, las oficinas descentralizadas sencillamente no contaran con los medios para ejecutar los programas de campo, darles seguimiento ni desarrollarlos aún más. 60. En la Sede se llevó a cabo una reorganización de unidades y departamentos que afectó a problemas y temas transversales que, en la cultura institucional, no se consideraban actividades esenciales de la Organización, tales como la igualdad de género, la extensión agrícola y la educación rural, el desarrollo rural, y las instituciones rurales. Esto no fue precedido ni seguido de ningún tipo de intento por cambiar el enfoque, la cultura institucional y el modus operandi de la Organización. Con el tiempo, las restricciones presupuestarias provocaron recortes de los puestos que fueron más eficaces que cualquier reforma oficial para modificar la combinación de competencias de la Organización. 61. Se establecieron esferas prioritarias para la acción interdisciplinaria respecto a varios temas; sin embargo, salvo una o dos excepciones, nunca recibieron recursos financieros que les permitieran ampliarse y llegar a convertirse en oportunidades reales para que la Organización pensara y actuara según una modalidad interdepartamental. Algunos donantes realizaron encomiables esfuerzos en este sentido, con resultados interesantes,36 pero sus enseñanzas no fueron adquiridas ni ampliadas a mayor escala en el ámbito institucional. 62. Una de las esferas en las que la discrepancia entre los objetivos de la descentralización y su aplicación surgió muy pronto fue la de los servicios de apoyo: los procedimientos y sistemas no pudieron seguir el ritmo de las decisiones tomadas a nivel político y estratégico. Tres fueron las causas principales: i) la cultura del control previo y centrado en la Sede imperante en la FAO, que se destacó en la evaluación de la descentralización de 2004 y se puso de nuevo de relieve en la EEI, ii) la falta de una visión clara de la realidad sobre el terreno y de sus necesidades funcionales, y

35 Véase más adelante la sección 7.7.2. 36 Véase la evaluación sobre el Acuerdo de cooperación sobre programas FAO-Noruega 2005-2007, agosto de

2008, Servicio de Evaluación (PBEE).



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iii) la transferencia del enfoque fragmentado de la función de apoyo en la Sede a la red de oficinas descentralizadas. 63. El resultado final fue que las oficinas en los países no tenían acceso a los sistemas institucionales y los FAOR no podían llevar a cabo algunas tareas clave como, por ejemplo, la emisión de documentos de compromiso para la adjudicación de contratos, la emisión de cartas de acuerdo, la contratación de consultores internacionales, etc. Esta situación se produjo a pesar de que, desde la década de 2000, los Representantes de la FAO, tras convertirse en responsables del presupuesto de los proyectos nacionales, estuvieran administrando fondos de millones de dólares. El personal de las oficinas exteriores tuvo que elaborar presupuestos paralelos y asumir compromisos de gastos también paralelos, registrar manualmente el presupuesto y las autorizaciones de pago y producir todo tipo de hojas de cálculo. Esto generó sistemas de seguimiento creativos, a menudo de calidad excelente aunque ninguno de carácter oficial; todos ellos, además, requerían bastante tiempo. 64. La evaluación reconoce que el reto era abrumador, si no imposible: lograr el adecuado equilibrio en la tensión entre las necesidades mundiales y locales de sus 192 Miembros, accionistas de una organización poseedora de saberes con un mandato normativo y operacional en un número tan grande de áreas técnicas clave y en un mundo que cambia con tanta rapidez, ha sido sin duda una tarea compleja. Por otra parte, los datos disponibles suscitan dudas sobre la solidez de los cimientos y los principios en que se ha basado todo el proceso de descentralización de la FAO durante el período comprendido entre 1995 y 2010. 65. En 2012, el nuevo Director General comenzó su mandato incluyendo en su agenda la cuestión de transformar la esencia del discurso institucional sobre la descentralización. Se dejó de centrar la atención en el número de personas presentes en los países, o el número de oficinas, y se pasó a considerar ante todo la prestación de servicios y la repercusión de la labor de la FAO en sus Estados Miembros. También se esperaba que la descentralización disminuyera la fragmentación en todos los niveles de la Organización y condujera a “un uso mayor y más creativo de asociaciones”. Los objetivos resultaban más pertinentes, los supuestos de base más realistas, las actividades planeadas coherentes y bien orientadas. 66. El proceso, iniciado a principios de 2012, de formulación de un nuevo marco estratégico de la FAO que, según lo previsto, entrará en funcionamiento en 2014, también tiene como objetivo la mejora de las repercusiones en el plano nacional. En esta evaluación no se ha podido establecer cómo estos dos procesos, la descentralización y el marco estratégico, podrán con el tiempo reforzarse recíprocamente. En el momento de redactar el presente informe, la nueva teoría del cambio parece más sólida. Aún se requerirán esfuerzos constantes, un enfoque claro y un atento seguimiento para lograr que los cambios previstos realmente respondan a las expectativas.



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4 Miembros y gobernanza de la FAO en Europa y Asia central 67. En este capítulo se describe el perfil de los Estados Miembros de la FAO en Europa y Asia central y se analiza el sistema de gobernanza de la Organización en la región. Dicho sistema reviste una serie de particularidades ligadas a la historia de la región y al incremento del número de sus Miembros en la década de 1990, así como al siguiente período de ajuste. Comprende:

• un órgano rector, la Conferencia Regional de la FAO para Europa, integrado por todos los países de la región de Europa y Asia central;

• órganos estatutarios, en concreto la Comisión Europea de Agricultura, que a su vez cuenta entre sus órganos auxiliares con el Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural, cinco comisiones técnicas regionales37; y

• el Grupo regional europeo, que es un grupo oficioso de Estados Miembros similar a los existentes en otras regiones de la FAO y en el sistema de las Naciones Unidas en general.

68. La cuestión principal que se aborda en este capítulo son los desafíos relacionados con la gobernanza en la región. Se realizó también un análisis sucinto de las comisiones técnicas regionales, en particular de la Comisión Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa. Otras comisiones técnicas fueron evaluadas recientemente por las evaluaciones de la FAO sobre el sector forestal y sobre la pesca y la acuicultura, ambas concluidas en 201238. Entre los órganos estatutarios, se prestó especial atención a la Comisión Europea de Agricultura (CEA) y a su Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural (GTM). 69. En la sección 4.3 también se examina brevemente la Oficina de Enlace de la FAO con la Unión Europea y Bélgica; la estructura y la función de esta oficina se incluyeron en la evaluación dada su ubicación y su posible vinculación con las demás oficinas descentralizadas de la región. 4.1 Perfil de los Miembros de la FAO en Europa y Asia central 70. En el mandato de esta evaluación se ha propuesto una clasificación de los Miembros de la FAO en Europa y Asia central en cuatro grupos, en función de sus expectativas generales por lo que se refiere a la asistencia de la FAO.39 No obstante, la REU presentó en el 28.º período de sesiones de la Conferencia Regional para Europa, celebrado en abril de 2012, una propuesta que establecía 12 países prioritarios en los que la FAO debía concentrar sus actividades, así como cuatro países de especial relevancia como socios estratégicos y de recursos. Los países prioritarios se dividieron en tres grupos: A - Países de máxima prioridad; B - Países seleccionados de la Asociación Oriental de la Unión Europea; C - Países seleccionados con posibilidades de adhesión a la Unión Europea. Para facilitar la consulta, se decidió utilizar la clasificación de la REU en este informe cada vez que se analizaran las necesidades de productos y servicios de la FAO de los distintos países40. En esta sección, se utiliza la abreviatura “REU 25” para hacer referencia a los países prioritarios de la REU y los otros 13 países de la región. 71. En la evaluación se compararon los perfiles socioeconómicos de los REU 25 con los de otras regiones, determinadas de acuerdo con la clasificación del Banco Mundial de las regiones en desarrollo: Asia oriental y el Pacífico, América Latina y el Caribe, Oriente Medio y Norte de África,

37 Estas son: la Comisión Forestal Europea (CFE), la Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y

Acuicultura (CAEPCA), la Comisión Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa (EuFMD), la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM) y la Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso (CACFish).

38 Evaluación estratégica de la función y la labor de la FAO en el sector forestal, Oficina de Evaluación, 2012; Evaluación del apoyo de la FAO a la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable, Oficina de Evaluación, 2012.

39 Véase el Anexo 1, Mandato de la evaluación. 40 La presencia y actividades de la FAO en los países prioritarios a junio de 2012 se analizan en el Capítulo 5;

los datos básicos acerca de los mismos se pueden encontrar en el Anexo 12.



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Asia meridional, y África al sur del Sáhara41. El Banco Mundial utiliza esta clasificación solamente para las economías de ingresos bajos e ingresos medianos, a veces denominadas “economías en desarrollo”42. 72. El equipo de la evaluación ha sido consciente de las limitaciones de esta comparación y de sus posibles distorsiones. Un ejemplo de ello son los países prioritarios del grupo B, compuesto por Armenia, Georgia, la República de Moldova y Ucrania, donde la población de Ucrania es más de cuatro veces la población total de los otros tres países juntos (45,4 millones frente a 10,9 millones de personas). Sin embargo, más que tener un peso estadístico el cotejo pretende proporcionar un conocimiento general de la región en comparación con otras regiones donde la FAO tiene actividades en marcha. . Otra limitación fue la falta de datos sobre algunos países de las regiones seleccionadas. Entre los REU 25, el caso más problemático fue el representado por Kosovo43 (país prioritario del grupo C), para el que no se disponía de datos en FAOSTAT. También en otras regiones los datos eran obsoletos o no estaban disponibles para un número importante de países. 73. La población rural iba del 20 % de América Latina y el Caribe a casi el 70 % de Asia meridional. La población rural en los REU 25 era aproximadamente un 35,4 % del total. Sin embargo, se documentó una significativa diversidad en el interior de los grupos, con países pertenecientes al grupo A que se caracterizaban por una población predominantemente rural, con un porcentaje del 65,6 %. 74. El porcentaje de la población económicamente activa en la agricultura en los REU 25 era el más bajo entre las regiones seleccionadas, con un 13,8 %. La región más similar era América Latina y el Caribe, con un 14,5 % de empleo en la agricultura. El porcentaje más alto fue el registrado en la región de África al sur del Sáhara, donde la población que trabajaba en el sector primario representaba aproximadamente un 58 %. En los países prioritarios del grupo A, que era el grupo con el mayor porcentaje de población económicamente activa en la agricultura (21,7 %) dentro de los REU 25, las cifras eran, en términos comparativos, significativamente más bajas que en otras regiones. 75. Al comparar el producto interno bruto (PIB) per cápita entre las regiones, los resultados fueron los siguientes: el PIB estaba situado por encima de USD 9 000 en laos REU 25 y en América Latina y el Caribe, entre USD 3 000 y USD 5 000 en Asia oriental y el Pacífico y en Oriente Medio y Norte de África,44 y por debajo de USD 2 000 en Asia meridional y en el África al sur del Sáhara. Sin embargo, la situación en el seno de los REU 25 presentaba importantes diferencias: los países prioritarios del grupo A tenían un PIB per cápita inferior a USD 2 000, mientras que en los de los grupos B y C los valores oscilaban entre USD 3 000 y USD 5 000. 76. En los REU 25, la agricultura representaba alrededor del 5 % del PIB. Con la excepción de América Latina y el Caribe, donde suponía alrededor del 6 %, en todas las demás regiones la agricultura constituía más del 10 % del PIB.

41 Véase en el Anexo 12 la composición de cada región. 42 Se utiliza este término por comodidad; no se pretende dar a entender con él que todas las economías del

grupo estén experimentando un desarrollo similar o que otras economías hayan alcanzado una etapa de desarrollo preferente o final.

43 Kosovo todavía no es un Estado Miembro de la FAO, pero el mandato de la FAO y otros organismos de las Naciones Unidas incluye el trabajo en este país en virtud de la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

44 Los datos del Banco Mundial más adecuados que ofrecen una cobertura regional razonable de la región de Oriente Medio y Norte de África son de 2010 para el PIB per cápita y de 2007 para el valor añadido agrícola como porcentaje del PIB.



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77. Si se consideran los subgrupos existentes en el interior de los REU 25, la situación presentaba una vez más importantes diferencias:

• países prioritarios del grupo A: la agricultura representaba alrededor del 16 % del PIB; • países prioritarios del grupo B: se situaban por debajo del 10 % debido al peso de la

población de Ucrania, donde la agricultura representaba el 8 % del PIB, y • países prioritarios del grupo C: alrededor del 10 % del PIB.

78. El nivel de subnutrición en Europa y Asia central estaba sumamente diversificado, tanto a nivel interno como en comparación con otras regiones. Entre los REU 25 el porcentaje de subnutrición era aún significativo en los países prioritarios del grupo A, donde alcanzaba el 11 %, estaba muy por debajo del 5 % en los países del grupo B, y era bastante bajo en los países del grupo C y en el resto de los REU 25. Sin embargo, en Tayikistán y Georgia el porcentaje se situó a un nivel significativamente superior al promedio de la región, con un 31,7 % y un 24,7 % respectivamente. Por lo tanto, estos países tienen todavía importantes necesidades por lo que se refiere al apoyo a la seguridad alimentaria. 79. El índice de desarrollo humano (IDH) es un indicador estadístico compuesto por la esperanza de vida, la educación y los índices de ingresos elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Mediante el IDH los países se clasifican en cuatro niveles de desarrollo humano. En 2011 la mayoría de los REU 25 se clasificaron en el nivel de desarrollo humano alto, mientras que los países prioritarios del grupo A quedaron clasificados como países con desarrollo humano medio. La situación fue muy similar a la de América Latina y el Caribe, con la excepción de unos pocos de los REU 25, clasificados en el grupo de países con nivel de desarrollo humano muy alto. Las otras regiones se caracterizaron por un mayor número de países con un desarrollo humano medio o bajo. En el Cuadro 2, que figura a continuación, se muestran estos datos.



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Recuadro 2: Indicadores socioeconómicos de los países prioritarios de la REU pertenecientes a los grupos A, B, C y de los REU 25 en comparación con otras regiones

País/ grupo Población rural 2011 (% del total)

Población económicamente activa en agricultura 2011 (% del total)

Subnutrición 2010-2012 (% de la población total)

PIB per cápita 2011 (USD)

Valor añadido agrícola (% del PIB)

IDH 2011

Países prioritarios del grupo A

65,6 21,7 11,2 1 382 16,2 Todos IDH medio

Países prioritarios del grupo B

33,8 10,5 1,78 3 462 7,9 Todos IDH alto

Países prioritarios del grupo C

46,5 16,4 - 4 556 10,6 Todos IDH alto

REU 25 35,4 13,8 <5 9 001 4,9 La mayor parte IDH medio y alto; algunos IDH muy alto

Asia oriental y el Pacífico

53,4 55,9 11,5 4 735 11,3 La mayor parte IDH medio y bajo

América Latina y el Caribe

20 14,5 8,3 9 593 6,3 IDH medio y alto

Oriente Medio y Norte de África

41 21 8 3 639 (2010)

10,5 (2007)

La mayor parte IDH medio y bajo

Asia meridional

69,7 52,1 18 1 371 17,9 La mayor parte IDH medio y bajo

África al sur del Sáhara

62,5 58,2 28,8 1 424 10,8 IDH medio y bajo

Fuente Estimaciones FAOSTAT,

2012.

Estimaciones FAOSTAT, 2012.

SOFI 2012 Banco Mundial, 2012.

Banco Mundial,

2012.

Informe sobre el desarrollo

humano, 2011.

Fuente: Evaluación

80. En general, los indicadores sugieren la existencia de una notable diversidad tanto entre los diferentes subgrupos en el seno de Europa y Asia central como entre los países REU 25 y otras regiones. Esta diversidad fue el resultado de los distintos factores que han contribuido al desarrollo de la agricultura, tales como la historia y la cultura, los conocimientos y la innovación, el marco institucional y las condiciones climáticas y agroambientales. De acuerdo con los indicadores socioeconómicos seleccionados, la única región con importantes similitudes con Europa y Asia central —en el nivel del PIB per cápita, el porcentaje del sector agrícola en el PIB y la proporción de la población económicamente activa en la agricultura— es América Latina y el Caribe. 81. Los REU 25 tienen, por lo tanto, necesidades muy diferentes en comparación con otras regiones. Esto podía deducirse también observando las prioridades regionales definidas por las conferencias regionales de la FAO en 2012, que se muestran más adelante, en el Cuadro 3. En la Conferencia Regional para Europa, por ejemplo, se prestó mayor atención al asesoramiento sobre políticas, al comercio regional y mundial, al establecimiento de normas y a las organizaciones político-económicas. Si bien la seguridad alimentaria sigue siendo una prioridad relevante para algunos de los REU 25, no tiene las mismas implicaciones ni repercusiones que en otras regiones. Por



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otro lado, el cambio climático y la gestión de los recursos naturales, con especial atención a la sostenibilidad ambiental, entendida como la capacidad de responder a las amenazas y emergencias, se revelaron factores de creciente importancia en todas las regiones. Otras prioridades compartidas con otras regiones fueron la sanidad animal y vegetal, así como la inocuidad alimentaria. Sin embargo, como en el caso de la seguridad alimentaria, el tipo de intervenciones requeridas difirieron ampliamente.

Recuadro 3: Prioridades regionales definidas por las conferencias regionales de la FAO en 2012

Región Prioridades Fuente África Incremento de la productividad agrícola y diversificación: promoción del

enfoque basado en la cadena de valor; fomento del uso y la ordenación sostenible de los recursos naturales: potenciación de una buena gestión pública y aplicación de medidas de mitigación del cambio climático y de adaptación al mismo; apoyo al acceso al mercado y las medidas sanitarias para mejorar el comercio: mejora de la inocuidad y calidad de los alimentos, potenciación de asociaciones público-privadas; fomento de la gestión de los conocimientos, la información y la promoción en África: mejora del acceso a la información y datos estadísticos y de su uso.

27.ª Conferencia Regional para África.

Asia y el Pacífico

Seguridad alimentaria y nutricional; producción agrícola y desarrollo rural; gestión de los recursos naturales equitativa, productiva y sostenible; mejora de la capacidad de respuesta ante las amenazas y emergencias alimentarias y agrícolas; capacidad de afrontar las repercusiones del cambio climático en la agricultura y la seguridad alimentaria y nutricional.

31.ª Conferencia Regional para Asia y el Pacífico.

Europa y Asia central

Fortalecimiento de la seguridad alimentaria y nutricional; asesoramiento sobre políticas a los gobiernos como apoyo a la intensificación sostenible para las pequeñas explotaciones; gestión de los recursos naturales, incluida la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo; control de las plagas y enfermedades transmitidas por alimentos, animales y plantas; apoyo normativo e institucional para el ingreso de Estados Miembros en organizaciones regionales y mundiales que se ocupan del comercio, del establecimiento de normas y de cuestiones políticas y económicas; apoyo y creación de bienes públicos mundiales y regionales a través de la investigación aplicada en los ámbitos de la alimentación, la agricultura, la pesca y la silvicultura.

28.ª Conferencia Regional para Europa.

América Latina y el Caribe

Seguridad alimentaria y nutricional; cambio climático y sostenibilidad ambiental; agricultura familiar; sanidad agropecuaria e inocuidad de los alimentos.

32.ª Conferencia Regional para América Latina y el Caribe.

Cercano Oriente

Mejora de la seguridad alimentaria y la nutrición; fomento de la producción agrícola y el desarrollo rural para mejorar los medios de vida; gestión sostenible de los recursos naturales; respuesta a los efectos del cambio climático y elaboración de estrategias de adaptación; preparación ante emergencias alimentarias y agrícolas y respuesta a las mismas.

31.ª Conferencia Regional para el Cercano Oriente.

Fuente: Informes de las conferencias regionales; elaborado por el equipo de la evaluación.

82. En general, se puede afirmar que las prioridades establecidas por la Organización para Europa y Asia central satisfacen en buena medida las necesidades reales de asistencia en la región. La definición de tres grupos de países prioritarios permite comprender mejor la diversidad que caracteriza la región. Al mismo tiempo, en la evaluación se observó que en el caso de algunos países, en particular de los Balcanes Occidentales, así como en la República de Moldova, la Organización no prestaba una asistencia ajustada a sus características y necesidades socioeconómicas.



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4.2 Estructura de la gobernanza de la FAO en Europa y Asia central 4.2.1 La Conferencia Regional de la FAO para Europa

83. El primer período de sesiones de la Conferencia Regional de la FAO para Europa (ERC) se celebró en 1949. El segundo tuvo lugar en 1960. Desde entonces, la Conferencia se ha reunido una vez cada dos años. La Conferencia tiene actualmente 55 Miembros (53 Estados Miembros, la Unión Europea y un miembro asociado). Desde 2010, las conferencias regionales tienen funciones más amplias en la estructura de gobernanza general de la Organización, con especial atención al establecimiento de prioridades. En el período de la evaluación, se han celebrado dos períodos de sesiones de la Conferencia dentro del nuevo marco de responsabilidades. 84. Con el tiempo, las conferencias regionales han desarrollado sus propias prácticas operativas en sus respectivas regiones. Así, por ejemplo, en el caso de la Conferencia Regional para Europa, el Comité Ejecutivo de la Comisión Europea de Agricultura fue asumiendo a lo largo del tiempo una función más importante en el establecimiento del programa de la Conferencia, y sus períodos de sesiones pasaron de celebrarse en años alternos a la propia Conferencia a llevarse a cabo en fechas contiguas a la misma. 85. En el 91.º período de sesiones del Comité de Asuntos Constitucionales y Jurídicos, celebrado en 2010, se examinaron las prácticas operativas de las diversas conferencias regionales y se sugirió que, en lugar de incluirse en el Reglamento General de la Organización, cada Conferencia Regional adoptara su propio Reglamento, que trataría de una serie de cuestiones y disposiciones prácticas y podría adaptarse a las necesidades de regiones específicas. 86. A este respecto, en la 28.ª Conferencia Regional para Europa se puso de relieve que el Reglamento debería representar el nuevo papel de la Conferencia Regional como parte integrante del sistema de gobernanza de la FAO con un reflejo de los procedimientos para la preparación de las conferencias regionales y el claro camino para la presentación de informes al Consejo y a la Conferencia de la FAO45. Además, dada su nueva función, la ERC insistió en que en el Reglamento debería abordarse también la posibilidad de que la conferencia regional ejerciera la supervisión de los diferentes órganos regionales46. 4.2.2 La Comisión Europea de Agricultura

87. Después de la Segunda Guerra Mundial, los países europeos sentían la necesidad de un organismo regional agrícola que pudiera ayudarles a resolver los problemas más urgentes a los que tenían que enfrentarse, por lo que decidieron establecer la Comisión Europea de Agricultura (CEA). De conformidad con la recomendación de los 12 gobiernos europeos que asistieron a una reunión especial en junio de 1949 en París, el Director General estableció un “Comité Europeo de Tecnología Agrícola”, con arreglo al párrafo 1 del Artículo VI de la Constitución. Por decisión adoptada por el Consejo en su 15.º período de sesiones (1952), se cambió el citado título por el de “Comité Europeo de Agricultura”, el cual se modificó de nuevo en 1956 adoptando la denominación actual. La Oficina Regional para Europa y Asia Central hospeda su Secretaría.

45 De conformidad con el Artículo XXXV del Reglamento General, las conferencias regionales presentan

informes a los Comités del Programa y de Finanzas sobre asuntos relativos al programa y al presupuesto, así como a la Conferencia en materia de políticas y regulación.

46 Los órganos citados son: Comisión Europea de Agricultura (CEA), Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura (CAEPCA), Gestión de Ecosistemas y de la Pesca (EFM), Comisión Forestal Europea (CFE), Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), Red de centros de acuicultura de Europa central y oriental (RCAECO), Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso (CACFish), Sistema europeo de redes cooperativas de investigación agrícola (ESCORENA) y otros. ERC/12/REP.



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88. Pueden formar parte de la CEA todos los Estados Miembros pertenecientes a la región de Europa y Asia central de la FAO, en virtud de lo establecido en Artículo VI de la Constitución. Con el tiempo, el mandato, la composición y la estructura subsidiaria de la CEA se han modificado en respuesta a las necesidades percibidas por sus miembros. 89. La CEA tiene un Comité Ejecutivo, que está compuesto por el Presidente y el Vicepresidente de la Comisión y otros seis miembros elegidos a título personal por la misma. El Comité Ejecutivo es el único órgano elegido por los Miembros de la región 47. 90. En la 31.ª reunión de la CEA, celebrada en 1999, se hicieron una serie de sugerencias con respecto a la futura función y organización de la Comisión. En la 22.ª Conferencia Regional de la FAO para Europa, celebrada en 2000 y en la elaboración de cuyo programa el Comité Ejecutivo de la CEA ya había desempeñado una función importante, se tomó nota de esto y, tras largos debates, se formularon una serie de sugerencias. Se indicó, en particular, que la función de establecimiento del programa debería ser asumida por el Grupo regional europeo; que el calendario de las reuniones de la CEA debería alinearse con el de la ERC; y que el mandato de la CEA debería revisarse, de manera que pudiera servir como reunión técnica de preparación para la ERC. Esto implicaba informar directamente de las deliberaciones de la CEA a la Conferencia Regional. 91. En el 23.º período de sesiones de la Conferencia Regional de la FAO para Europa, celebrado en 2002, se había revisado el mandato de la CEA; los resultados de los debates y las recomendaciones de la Comisión se presentaron a la Conferencia para su debate y la adopción de políticas. La 34.ª reunión de la CEA, en 2006, fue la primera que se celebró en contigüidad con el correspondiente 25.º período de sesiones de la ERC. La CEA también supervisó las actividades del Sistema europeo de redes cooperativas de investigación agrícola (ESCORENA) y las del órgano auxiliar de la Comisión, el Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural, que se analiza con mayor detalle más adelante. En el momento de redactar este informe, la CEA no estaba formalmente vinculada de manera directa con el Comité de Agricultura ni con ningún otro Comité de la Conferencia. Se informaba de los temas técnicos a los Comités del Programa y de Finanzas por conducto de la ERC. 4.2.3 El Grupo regional europeo

92. La FAO ha clasificado los Estados Miembros en grupos regionales a efectos de votación del Consejo, con el fin de garantizar una representación equilibrada. En el caso de la REU, al igual que en el de otras regiones, no todos los Estados Miembros de la región forman parte del mismo grupo. El Grupo regional europeo está compuesto por los Representantes Permanentes de 48 Estados Miembros y una Organización Miembro. Kazajstán y Uzbekistán pertenecen al grupo regional de Asia, mientras que Kirguistán, Tayikistán y Turkmenistán pertenecen al grupo del Cercano Oriente. 93. En principio esto no debería representar un problema, ya que todos ellos son miembros de la Conferencia Regional para Europa. Por otra parte, el Grupo regional europeo, al igual que otros grupos regionales, ha sido bastante activo en su función de foro de debate de cuestiones de política entre los miembros, en el establecimiento de prioridades y, lo que es más importante, en la formulación de la postura de la región sobre temas específicos.

47 La reunión del Comité Ejecutivo puede ser convocada por el Director General cuantas veces sea necesario,

previa consulta con el Presidente. El Comité Ejecutivo presenta a la CEA propuestas relativas a la orientación general de las actividades de la Comisión y el programa de trabajo. El Comité Ejecutivo debería informar asimismo periódicamente a todos los Miembros de la Comisión, por medio del Director General, sobre cualesquiera decisiones que se adopten.



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94. Los miembros del Comité Ejecutivo de la CEA han sido y son los propios Representantes Permanentes ante la FAO, o bien tienen vínculos estrechos con estos. Esto facilitó en gran medida la organización de reuniones del Comité Ejecutivo, así como la comunicación entre este y el Grupo regional europeo. 4.2.4 Las comisiones técnicas de la FAO en Europa y Asia central

95. La FAO tiene en la región cinco comisiones técnicas: la Comisión Forestal Europea (CFE), la Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura (CAEPCA), la Comisión Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa (EuFMD), la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM) y la Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso (CACFish). Las respuestas al cuestionario de la evaluación para los Estados Miembros pusieron de relieve que un número considerable de los entrevistados no conocía a alguno de estos organismos48. Los encuestados consideraban que los más útiles eran la EuFMD y la CFE. 96. La CFE está compuesta por 40 miembros más la Unión Europea49. Se reúne una vez cada dos años; la reunión de octubre de 2011 se celebró en Antalya (Turquía) y la de diciembre de 2013 tendrá lugar en Finlandia. El Comité de la Madera de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE), del que pueden formar parte todos los Estados Mmiembros de la CEPE, se reúne cada año, los años pares en Ginebra y los años impares en concomitancia con la CFE. En su reunión de octubre de 2012, el Comité de la Madera propuso cambiar su nombre por el de “Comité de los bosques y la industria forestal” para subrayar que su cometido abarca todos los productos relacionados con los bosques. Esta propuesta será presentada al Comité Ejecutivo de la CEPE para su aprobación. La mayoría de los países que respondieron al cuestionario destinado a los Estados Miembros estuvo de acuerdo con las declaraciones sobre la utilidad de la CFE como órgano autorizado de debate. 97. La Sección conjunta de la Madera y los Bosques de la CEPE/ FAO, que actúa como Secretaría de la CFE, tiene un proyecto financiado por la Cuenta para el Desarrollo de las Naciones Unidas destinada a la región del Cáucaso y Asia central cuyo objetivo es ayudar a estos países a participar más activamente en esta labor. A medida que estos países adopten un enfoque más amplio de las cuestiones forestales, es probable que los países de Asia central se dirijan a la FAO para recabar asistencia en el desarrollo de la política forestal. 98. La REU, la SEC y el Servicio de Seguimiento Financiero trabajan juntos sin que exista ninguna estructura oficial. Esto podría dar lugar a una cierta confusión sobre cuál es la primera instancia de recurso. En la evaluación también se ha observado que el marco institucional de las cuestiones forestales en la región es muy complejo; se concuerda en este aspecto con la Evaluación estratégica de la función y la labor de la FAO en el sector forestal (2012), en la que se analizaron estas cuestiones en profundidad y se formularon una serie de recomendaciones con respecto a la coordinación y comunicación con el personal en las regiones y los órganos técnicos cuyo objetivo era crear una estructura más clara de la FAO para el sector forestal en la región. 99. La Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura (CAEPCA) fue establecida en 1957 como Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental (CAEPC) y amplió su ámbito de competencias en 2008 para incluir la acuicultura. Está compuesta por 34 miembros50 y es el único organismo que en Europa se ocupa de pesca continental, dado que el mandato de la Unión

48 Los encuestados eran en su mayor parte representantes de los ministerios de agricultura y Representantes

Permanentes ante la FAO. 49 Además de los 27 Estados miembros de la Unión Europea, son también miembros Albania, Belarús, la ex

República Yugoslava de Macedonia, la Federación de Rusia, Islandia, Israel, Noruega, Suiza, Turquía, Ucrania y Uzbekistán.

50 En concreto: los Estados miembros de la Unión Europea, con excepción de Eslovenia y Malta; Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Islandia, Israel, Noruega, Suiza, Turquía y la Unión Europea.



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Europea contempla solo la pesca marítima. Así, la CAEPCA constituye una plataforma para el debate y un foro en el que se pueden armonizar los diversos enfoques, sin que posea una función reguladora. Además, la posibilidad de ser miembro de la CAEPCA se extiende en la actualidad más allá de las fronteras de la Unión Europea, lo que consolida aún más su papel potencial. La mayoría de los Estados Miembros encuestados expresaron un buen nivel de apoyo a la Comisión. No obstante, algunos manifestaron también la opinión de que la CAEPCA debía demostrar mejor su valor añadido y mejorar su estrategia de comunicación con miras a garantizar un mayor aprovechamiento de su orientación. 100. En el momento de redactar este informe, la CAEPCA era el único organismo de pesca de la FAO con un Secretario en la Sede. A finales de abril de 2012, se concluyó un intenso período de reestructuración apoyado por la FAO. Los debates en torno a la conveniencia de trasladar la Secretaría de la Sede a la REU fueron constantes. La justificación era que el oficial técnico destacado en la región estaría en mejores condiciones de desempeñar la función de Secretario de la CAEPCA, tanto por su conocimiento de las necesidades de los Estados Miembros como por la capacidad de mantener relaciones con los ministerios y departamentos pertinentes a nivel nacional. 101. Uno de los problemas sin resolver entre el Departamento de Pesca y Acuicultura y la REU ha sido la “pérdida” de tiempo de los oficiales regionales debido a esta responsabilidad adicional. El equipo de la evaluación considera que esta es una cuestión de escasa importancia: lo mismo que en el caso de todos los demás órganos de pesca regionales de los que la FAO hospeda la Secretaría, el tiempo destinado a esta labor debería contabilizarse en el plan de trabajo del oficial de pesca regional; esto podría, de hecho, representar una oportunidad para simplificar algunas de las actividades en la región. Se sugiere, por tanto, que la REU y el Departamento de Pesca y Acuicultura convengan en trasladar a la REU la Secretaría de la CAEPCA tan pronto como sea posible. Ello debería producirse dando por entendido que la Sede proseguirá su relación funcional y su prestación de apoyo en los períodos de sesiones y actividades de la CAEPCA. 102. La Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso (CACFish) es un órgano establecido en 2010 en virtud del Artículo XIV que se reunió por primera vez en diciembre de 2011. En el momento de redactar este informe, tenía cuatro miembros: Armenia, Kirguistán, Tayikistán y Turquía51. La Comisión tiene como objetivo promover el desarrollo, la conservación, la ordenación racional y la mejor utilización de los recursos acuáticos vivos, así como el desarrollo sostenible de la acuicultura en Asia central y el Cáucaso. Tiene en la actualidad un órgano auxiliar: el Comité Asesor Técnico. 103. La zona de competencia de la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM) abarca el Mediterráneo, el Mar Negro y las aguas adyacentes; la Comisión se compone de 24 miembros52. Sus objetivos son promover el desarrollo, la conservación, la ordenación racional y la mejor utilización de los recursos marinos vivos, así como el desarrollo sostenible de la acuicultura en su zona de competencia. Pueden formar parte de la CGPM las organizaciones económicas regionales y los Estados ribereños del Mediterráneo, así como los Estados Miembros de las Naciones Unidas cuyos buques faenan en aguas mediterráneas. Tanto la CGPM como la CACFish eran poco conocidas por los países que respondieron al cuestionario destinado a los Estados Miembros. 104. Otra comisión de importancia para la región es la Comisión Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa (EuFMD). Este órgano, creado en 1954, está especializado en prestar apoyo a sus Estados miembros de la región europea, en la actualidad 36, con el fin de prevenir la aparición de

51 Pueden formar parte de la Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso todos los Estados

Miembros de la Organización, las Naciones Unidas o cualquiera de sus otros organismos especializados siempre que el territorio del Estado en cuestión se encuentre situado total o parcialmente en la zona de competencia de la Comisión.

52 Son miembros de la CGPM: los Estados ribereños del Mediterráneo, Bulgaria, Rumania, la Unión Europea y el Japón. No forman, por tanto, parte de la Comisión algunos de los Estados ribereños del Mar Negro.



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fiebre aftosa en Europa mediante acciones coordinadas con las de la Unión Europea a través de la DG-SANCO (Dirección General de Salud y Consumidores) de la Comisión Europea. Según las respuestas del cuestionario distribuido entre los Estados Miembros, la EuFMD resultó ser la comisión técnica más conocida y apreciada. Esta comisión se examina con mayor detalle en el Capítulo 8. 105. Aunque los miembros de estas comisiones técnicas varían, existe sin embargo un núcleo consistente, coherente con la composición de la Conferencia Regional para Europa. Además, estas comisiones abarcan áreas del ámbito de competencia de la Organización que revisten interés para la región. De ahí que tanto los Estados Miembros como la propia Conferencia Regional para Europa hayan puesto de relieve la importancia de incluirlas en las deliberaciones sobre el establecimiento de prioridades dentro de la región. El calendario de las reuniones de las comisiones en teoría debería ajustarse al de la Conferencia Regional para Europa; sin embargo, esto puede llevar un tiempo o resultar de difícil aplicación en la práctica. La solución más pragmática sería que las secretarías de cada comisión técnica introdujeran sistemáticamente las cuestiones clave que surgieran de las sesiones de las comisiones respectivas en el proceso de establecimiento de prioridades en vista de cada Conferencia Regional para Europa (véase más adelante). 4.2.5 Acuerdos de gobernanza en Europa y Asia central

106. Hubo consenso entre los Estados Miembros sobre la necesidad de que los acuerdos vigentes en materia de gobernanza se clarificaran y, en cierta medida, se formalizaran. El equipo de la evaluación, de acuerdo con las sugerencias de la 28.ª Conferencia Regional para Europa, los sometió a examen, mientras que el Grupo regional europeo, con una importante contribución del Gobierno de Estonia53, y el Comité Ejecutivo de la CEA debatieron las distintas hipótesis posibles. En esta sección se describen los mecanismos de funcionamiento actuales y las sugerencias sobre el camino a seguir. 107. A mediados de 2012, la CEA tenía tres funciones:

• actuaba como órgano estatutario técnico regional encargado de determinar y debatir los aspectos técnicos clave que revestían interés para la agricultura y el desarrollo rural, con el objetivo de formular conclusiones y recomendaciones para la Conferencia Regional para Europa sobre los temas del programa propuestos;

• estaba directamente relacionada con la Conferencia Regional para Europa; las conclusiones de los debates y las recomendaciones resultantes de la CEA se presentaban a la Conferencia para que esta debatiera y adoptara las políticas correspondientes;

• el Comité Ejecutivo de la CEA, el cual actuaba como órgano ejecutivo entre las reuniones de la Comisión, participaba en la preparación del programa de la Conferencia y facilitaba la comunicación con el Grupo regional europeo54.

108. En marzo de 2010, antes de las reuniones de la CEA y la Conferencia Regional para Europa celebradas en Ereván en mayo de 2010, se organizó una consulta oficiosa. Esto fue apreciado y ambos organismos sugirieron que este tipo de actos debían integrarse mejor en el mecanismo de establecimiento de prioridades para la región. Posteriormente se organizaron otras consultas oficiosas: una para los países de Asia central en octubre de 2010, una regional en marzo de 2011, en Hungría, y otra para la preparación de la Conferencia Regional para Europa en enero de 2012. Estas consultas fueron valoradas positivamente por los Estados Miembros, ya que constituían un foro de debate. Sin embargo, dado que la experiencia con este tipo de foros era diversa, hubo cierta preocupación sobre la posibilidad de que no hubiera suficiente espacio para discutir ampliamente las cuestiones importantes.

53 Estonia, en calidad de presidente del Grupo regional europeo para el segundo semestre de 2012, encargó un

estudio sobre los mecanismos de funcionamiento de las diferentes estructuras de gobernanza, así como sobre las opciones y las consecuencias de las distintas hipótesis para el futuro.

54 El punto iii) es el único que no se formalizó.



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109. Tanto en el 27.º como en el 28.º período de sesiones de la Conferencia Regional para Europa, celebrados en 2010 y 2012 respectivamente, se incluyó un tema relacionado con el resumen de los informes procedentes de los órganos regionales55. Si bien esto fue apreciado por los Estados Miembros, se realizó más de manera pragmática que por medio de canales de comunicación claros entre los órganos estatutarios. Se expresó preocupación sobre los calendarios de las reuniones de las diversas comisiones, los cuales no estaban armonizados de manera óptima como para permitir su integración en el proceso de establecimiento de prioridades de la región de manera más apropiada. 110. Las respuestas del cuestionario de la evaluación destinado a los Estados Miembros mostraron que la mitad de los encuestados consideraban que la Conferencia Regional había llegado a ser más útil y eficaz como foro para la toma de decisiones de ámbito regional desde la reforma de 2010, en particular por lo que se refería al establecimiento de las prioridades regionales.56 La ERC se valoraba sobre todo como una oportunidad de creación de redes. La CEA se consideraba menos útil como foro de debates de carácter técnico sobre cuestiones agrícolas y para el establecimiento de prioridades en la región. El Comité Ejecutivo de la CEA fue considerado eficaz para establecer el programa de la Conferencia Regional para Europa por menos de la mitad de los encuestados. Asimismo, algunos Miembros cuestionaron el papel de la CEA como órgano encargado de establecer el programa de la ERC ya que, según ellos, daba un enfoque limitado a la Conferencia a costa de otros comités técnicos. Algunos encuestados señalaron también otras deficiencias tales como la falta de participación de los miembros de la Unión Europea, el escaso nivel de representación ministerial y el hecho de que los documentos y puntos de decisión no se hubieran presentado con la suficiente antelación a fin de poder disponer de tiempo para su consideración y debate57. 111. En general, los Miembros afirmaron en la evaluación que estaban interesados en resolver las cuestiones relacionadas con el mecanismo de gobernanza para la siguiente Conferencia Regional para Europa, que tendría lugar en 2014. Las principales áreas de acuerdo que surgieron fueron las siguientes:

• dado el papel reforzado de la ERC, es importante que haya un órgano que pueda preparar su programa y mantener el enlace con la REU y con los Miembros durante el período entre reuniones;

• es necesario consultar a los Estados Miembros de la región que no cuentan con una Representación Permanente en Roma58 o no son miembros del Grupo regional europeo a fin de garantizar que se tengan en la debida cuenta sus necesidades;

• existe interés por contar en la región de Europa y Asia central con un órgano técnico que examine las cuestiones agrícolas que la conciernen y que revisten importancia en el plano regional;


112. A la luz de las amplias áreas de acuerdo, el equipo de la evaluación consideró las diversas hipótesis que se estaban debatiendo en cuanto a los arreglos de gobernanza futuros para la región de Europa y Asia central. Habida cuenta de las necesidades y las posibles salvedades expresadas por los distintos interlocutores, la siguiente hipótesis parece ser la más apropiada. La Recomendación 1 la respalda como el mejor camino a seguir.

55 En 2010, esto incluyó a la Comisión Forestal Europea y el Comité de la Madera de la CEPE, la Comisión

Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa, la Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura y la Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso. En 2012, a la Comisión Forestal Europea y el Comité de la Madera de la CEPE, la Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura y la Comisión de Pesca y Acuicultura de Asia Central y el Cáucaso.

56 El número total de encuestados fue de 21, casi el 40 % de los miembros; la mitad de ellos supone un 20 % de los miembros de la región. Para más detalles, véase el Anexo 7.

57 Véase el Anexo 7. 58 Los Estados Miembros de la región que no cuentan con ninguna forma de representación en Roma son:

Islandia, Kirguistán, Tayikistán y Turkmenistán.



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A. Dado el interés por contar con un órgano técnico específico para la región, debería revitalizarse la función técnica de la CEA. Las cuestiones que se sometan a su examen deberían seleccionarse teniendo en cuenta los asuntos más urgentes que interesan a la región en su conjunto. Lo mejor, a tal efecto, sería que la CEA celebrase sus reuniones en años alternos respecto de los de los períodos de sesiones de la Conferencia Regional para Europa.

B. El Comité Ejecutivo de la CEA, que es el órgano electivo existente en la región, debería seguir teniendo la doble función de preparar las reuniones de dicha Comisión y colaborar estrechamente con la Secretaría en la REU en la preparación de la Conferencia Regional para Europa en años alternos.

C. La CEA debería celebrar reuniones en años alternos respecto de los de los períodos de sesiones de la Conferencia Regional para Europa; ello reportaría tres ventajas:


� el Comité Ejecutivo de la CEA podría mantener su doble función, ya que dedicaría su atención a la preparación de las reuniones de la Comisión y de los períodos de sesiones de la Conferencia Regional para Europa en años alternos;

� teniendo en cuenta las limitaciones financieras previsibles, al reunirse la CEA en un año alterno existiría la oportunidad de celebrar, en fechas contiguas, una consulta regional oficiosa. Con ello se lograría ahorrar costos y elevar los niveles de participación.

D. A fin de asegurar la debida atención a todos los sectores que forman parte del ámbito de competencia de la Organización, el programa de la Conferencia Regional para Europa debería incluir, como tema permanente, un informe sobre las recomendaciones y medidas derivadas de la labor de los órganos técnicos en la región. Esto se obtendría a través de los funcionarios técnicos competentes en el ámbito regional, algunos de los cuales se desempeñan como secretarios de las comisiones regionales. Puesto que el Comité Ejecutivo ha de colaborar más estrechamente con la Secretaría, de la que debe recibir mayores aportaciones técnicas, esto aseguraría que todos los sectores y problemas recibieran la atención adecuada.

E. El Grupo regional europeo, cuando pueda prever debates relacionados directamente con la gobernanza y las prioridades de la región de Europa y Asia central, debería esforzarse por lograr que participaran en los mismos los Estados Miembros que oficialmente no son parte de esta región, pero que pertenecen a la ERC.

F. La REU debería desempeñar una función más decidida en la determinación de prioridades con los Miembros en ámbito regional y subregional, tal y como se establece en la sección 7.2. El equipo de la evaluación considera poco probable que, dadas las preocupaciones relacionadas con la financiación, puedan celebrarse cuatro consultas oficiosas entre los períodos de sesiones de la Conferencia Regional para Europa. Sin embargo, en el lapso comprendido entre la reunión de la CEA y el correspondiente período de sesiones de la ERC, la REU y la SEC deberían celebrar una consulta oficiosa en cada subregión. Los resultados de estas consultas se compilarían y se incorporarían a las consideraciones del Comité Ejecutivo por conducto de la Secretaría.

4.2.6 El Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural

113. El Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural (GTM) es un órgano auxiliar de la CEA que se inscribe en la categoría de órganos previstos por el párrafo 1 del Artículo VI de la Constitución de la FAO. Fue establecido en 1965 con el nombre de “Grupo de trabajo de la CEA sobre economía doméstica”. En 1980 la Conferencia Regional de la FAO para Europa decidió



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cambiar su denominación por la actual: “Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural”. El cambio de denominación fue aprobado por la CEA en 1997. 114. De acuerdo con la Constitución de la FAO, la Secretaría de los órganos establecidos en virtud del Artículo VI tiene como anfitriona a la Organización, la REU en este caso. La FAO ha proporcionado recursos con cargo al presupuesto del Programa Ordinario para el funcionamiento de la Secretaría, pero estos fondos no podían utilizarse para financiar la participación de representantes de los países en los períodos de sesiones y otras reuniones del GTM. Un pequeño fondo fiduciario de donantes múltiples, con la contribución de Austria, Lituania, Noruega y Suiza, estuvo en funcionamiento entre 2006 y 2011 para llenar este vacío financiero59. 115. El objetivo del GTM era y es ayudar a reducir las desigualdades de género en las zonas rurales y contribuir activamente a lograr el empoderamiento de las mujeres de dichas zonas. El mandato del GTM es reunir a las principales partes interesadas en el sector de género y desarrollo rural y proporcionar una plataforma para el diálogo, el intercambio de conocimientos y el asesoramiento sobre políticas participativas. 116. El GTM presenta sus informes a la CEA y celebra reuniones con carácter bienal, además de reuniones anuales de expertos abiertas a todos los Estados miembros de la región de Europa y Asia central. Los delegados y expertos son nombrados por sus respectivos gobiernos por invitación de la Secretaría del GTM. Su Junta revisa y debate las actividades recientes y los futuros planes de trabajo del Grupo, agiliza las actividades de seguimiento y actúa como Comité Asesor entre reuniones. Los miembros de la Junta son, por lo general, los representantes voluntarios de los ministerios de agricultura y de las instituciones relacionadas, los cuales compaginan esta tarea con otras funciones. En 2012, la Junta contaba con miembros procedentes de Italia (presidenta), Albania, Lituania y Ucrania. 117. Desde 2004, se han celebrado seis reuniones de expertos y cuatro reuniones bienales del GTM. Los temas tratados estaban relacionados con la visibilidad del trabajo femenino en la agricultura y la creación de puestos de trabajo en este sector, el género en las políticas de desarrollo rural y el turismo rural sostenible. La participación en las reuniones del GTM desde 2004 parece haber sido muy variable, oscilando entre 20 y 45 asistentes: su celebración en la Sede y en fechas contiguas a los actos de la CEA y la ERC fueron dos factores que influyeron en ello. La participación en las reuniones de expertos del GTM ha sido menor. 118. En febrero de 2012, la 22.ª reunión de expertos, organizada en la Sede de la FAO, se centró en las estadísticas de género para evaluar la situación socioeconómica de las mujeres y los hombres de las zonas rurales de Europa y Asia central y reunió a 70 participantes. Los participantes entrevistados por el equipo de evaluación manifestaron apreciar el tema y el debate y parecía haber un interés por algún tipo de seguimiento. 119. A la reunión de expertos de febrero de 2012 siguió la 15.ª reunión del GTM, durante la cual se discutieron varios temas y en la que el Grupo acordó asumir la responsabilidad de una serie de futuras actividades. Figuraban entre ellas la revisión de las funciones y responsabilidades de la Secretaría y de la Junta del Grupo, el examen de la posibilidad de crear una red regional de coordinadores ministeriales de las cuestiones de género y de la disponibilidad potencial de fondos de contribuciones voluntarias para las labores del GTM, así como el cambio de denominación del Grupo.

59 En 2006, en un informe presentado a la CEA, ya se señalaba que en la última década había disminuido la

participación de los Estados miembros en los períodos de sesiones y reuniones de expertos del GTM. Se presentaron así dos propuestas a la CEA para su consideración: la supresión del GTM, compensada por la garantía de la inclusión permanente de un tema sobre cuestiones relacionadas con el género en el programa de todas las futuras reuniones de la CEA, o el mantenimiento del “GTM como órgano auxiliar de la CEA a condición de que se asegure el apoyo extrapresupuestario de los donantes interesados” (ECA/34/06/4). La CEA optó por la segunda propuesta y se estableció un fondo fiduciario.



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Estas propuestas fueron aprobadas por la ERC en el período de sesiones que celebró en Bakú en abril de 2012, pero el equipo de evaluación no encontró datos que corroboraran que se hubieran adoptado medidas en esta dirección desde entonces. 120. El Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural parece haber desempeñado en el pasado la función de recordar a la REU la necesidad de tener en cuenta las cuestiones de género. Algunas de sus recomendaciones supusieron un catalizador para ciertas actividades SEU/REU relacionadas con la incorporación de las cuestiones de género. Sin embargo, en los últimos años esta función parece haberse debilitado. 121. Cuando se creó el GTM, todos los países de Europa occidental estaban experimentando importantes transformaciones en la agricultura y el sector rural, y las consecuencias sociales y económicas del proceso de cambio agrario constituían un tema de gran importancia. Varias décadas más tarde, esos mismos países se enfrentan a retos diferentes y han creado distintas instituciones para abordar los temas contemplados en el mandato del GTM. Al mismo tiempo, los países en los que el cambio agrario se está produciendo ahora y que podrían necesitar el apoyo de redes como el GTM parecen tener diferentes necesidades de apoyo y asesoramiento con respecto a lo que el Grupo puede ofrecer. 122. La amplia mayoría de los países encuestados mediante el cuestionario de evaluación para los Estados Miembros mostró un buen conocimiento del GTM, mientras que una pequeña minoría lo consideraba un órgano con autoridad y una ligera mayoría un foro de debate útil en Europa y Asia central. Los comentarios de algunos otros Estados Miembros eran favorables a su abolición: a pesar de la importancia del tema, consideraban que el GTM ya no era ni relevante ni útil para los miembros. Otra sugerencia fue “suspender” las labores del GTM hasta que surgiera una fuerte manifestación de interés por una consulta sobre un tema pertinente, que justificara la inversión necesaria para organizarla. 123. En la situación actual de reducción de los recursos financieros de la FAO y sus Estados Miembros, los fondos disponibles deben ir a aquellas iniciativas que tengan una importancia estratégica más sólida y que hayan demostrado hasta el momento ser más eficaces. El equipo de la evaluación está firmemente convencido de la importancia primordial de la incorporación de las cuestiones de género en todas las labores de la FAO en la región de Europa y Asia central. Como se examinará más adelante, en la sección 10.4, el desempeño de la Organización en la región en esta materia no se puede considerar aún satisfactorio. Sin embargo, la eficacia y la eficiencia del GTM, tanto para ayudar a reducir las desigualdades de género en las zonas rurales y contribuir activamente a lograr el empoderamiento de la mujer rural, como por su objetivo y en cuanto a la mejora de la integración de la perspectiva de género en la labor de la FAO, es discutible. Además, el mandato del GTM consistente en constituir un punto de reunión de las partes interesadas y una plataforma de intercambio podría ser fácilmente asumido por otras redes existentes, como la Red sobre Igualdad de Género (GENDERNET), y la REU misma podría establecer y mantener una red de coordinadores de las cuestiones de género en los Estados Miembros de Europa y Asia central, así como organizar reuniones en casos concretos. 124. El equipo de la evaluación tiene plena conciencia de que su mandato no lo habilita para recomendar la supresión o “suspensión” del GTM, ya que la adopción de una medida de este tipo compete exclusivamente a los Estados Miembros. A este respecto, formuló la Recomendación 2 que figura en la sección 11.



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4.3 Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica de la FAO

125. La Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica de la FAO fue establecida en 1997. Su mandato ha estado siempre centrado en servir de enlace con las instituciones de la Unión Europea, el gobierno federal y los gobiernos regionales de Bélgica, la Secretaría y el Comité de Embajadores del Grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), las misiones permanentes, los organismos de las Naciones Unidas con sede en el país, las organizaciones no gubernamentales y las instituciones académicas con sede en Bélgica. La Oficina presentaba y presenta informes a la Oficina de Coordinación de las Actividades Normativas, Operacionales y Descentralizadas de la Sede (OCD)/Oficina de Apoyo a la Descentralización (OSD) y no ha tenido nunca un enlace funcional con la REU u otras unidades de la FAO. 126. En 2012, la Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica tenía un director de categoría D2 —cargo reclasificado como D1 a principios de 201260—, dos profesionales y un secretario.61 La Oficina también acogió con frecuencia un pasante. El director anterior ejerció sus funciones durante siete años y dejó el cargo en junio de 2011. El nuevo titular fue nombrado a finales de septiembre y accedió al cargo a principios de noviembre de 2012. Los dos profesionales han prestado servicios en la Oficina de Enlace entre dos y dos años y medio aproximadamente. El Gobierno de Bélgica proporciona las instalaciones y sufraga parte de los costos corrientes. 127. En la evaluación, la dimensión de la Oficina de Enlace se reveló una fuerte limitación a una mayor visibilidad y peso de la FAO en Bruselas. La Oficina no era bien conocida entre las instituciones con sede en Bruselas que habrían podido beneficiarse de su presencia, a pesar de que algunos de los que trabajan con ella como, por ejemplo, la Secretaría del ACP, apreciaban y valoraban en alto grado su colaboración. La Oficina tampoco parecía ser muy conocida en la propia FAO, ya que, al parecer, a menudo los colegas de la FAO asisten a reuniones en las instituciones de la Unión Europea y negocian proyectos y programas sin informar a la Oficina de Enlace y, con más frecuencia aún, sin coordinar ni intercambiar puntos de vista con la misma. Esto puede depender de una percepción interna de la Oficina de Enlace como demasiado pequeña o irrelevante, o del simple desconocimiento de su existencia o mandato. 128. La dimensión de la Oficina parecía bastante desproporcionada también en comparación con otros organismos de las Naciones Unidas de los que las instituciones de la Unión Europea son asociados importantes. En octubre de 2012, la Oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas, hospedada y dirigida por el PNUD, coordinaba 26 organismos de diversas formas y más de 200 funcionarios, muchos de ellos de directores. Un cálculo aproximado indica que las Naciones Unidas mantienen relaciones de manera sistemática con aproximadamente 3 000 personas de las 30 000 que trabajan para las instituciones de la Unión Europea en Bruselas. Lo que es más importante aún, el perfil de las Naciones Unidas ante las instituciones de la Unión Europea ha dejado de ser el de “albacea de la ayuda al desarrollo de la Unión Europea” para convertirse en el de compañero y socio, asesor de políticas y negociador. 129. En este contexto de mejora del diálogo sobre políticas y de la asociación entre la Unión Europea y las Naciones Unidas, y habida cuenta además de la creciente atención prestada por las instituciones de la Unión Europea a la seguridad alimentaria y la agricultura en las políticas adoptadas en la propia Unión Europea, con los países vecinos y en el contexto de su cartera de desarrollo, la FAO tiene una importante función que desempeñar. La reciente participación más intensa de la Oficina de Enlace y la FAO en el diálogo sobre políticas del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo

60 Todos los puestos de directores de las oficinas de enlace se reclasificaron a una categoría inferior a

principios de 2012. 61 Los puestos de categoría D1 y G5 eran puestos del Programa de trabajo y presupuesto, mientras que los dos

profesionales se facilitaron mediante las cuotas asignadas de la Unión Europea (TEMP/GLO/745/EC).



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a los países con la Unión Europea fue muy apreciada y constituye una buena señal de la mejora de la interacción y la colaboración. 130. Los países que contestaron al cuestionario para los Estados Miembros declararon que, en su opinión, la función principal de la Oficina era servir de enlace con las instituciones de la Unión Europea en lugar de con sus miembros individuales. Algunos Miembros también manifestaron que sería necesario que existiera una mayor transparencia y que hubiera más información sobre su funcionamiento. 131. En la evaluación se llegó a la conclusión de que la calificación de la Oficina como “de enlace” puede ser inapropiada para describir, tanto para fines internos como externos, lo que debería ser su función. En definitiva, es necesario más personal para poder mantener relaciones sistemáticas con las unidades clave de las diferentes instituciones y la Secretaría del ACP, así como una mayor contribución y participación de la Sede. Asimismo, la Sede de la FAO debería mantener informada a la Oficina de Enlace sobre sus contactos “bilaterales” a fin de que pueda obtener una visión completa de lo que está pasando. 132. Los recursos necesarios para consolidar una mayor presencia en la Oficina de Enlace deberían consistir en la asignación de personal profesional a la misma, así como en una línea presupuestaria destinada a sufragar la cesión de personal de la FAO destacado en otros lugares para que participe en negociaciones, discusiones o reuniones tanto de la Unión Europa como del ACP celebradas en Bruselas y contribuya a las mismas. Las oficinas regionales podrían también considerar la posibilidad de asignar un miembro de su personal a la Oficina de Enlace con la tarea de desarrollar las asociaciones y el diálogo estratégico, para facilitar el acceso de la respectiva región a las instituciones y recursos de la Unión Europea. 133. Se evaluó la colaboración entre la FAO y la Comisión Europea en la región de Europa y Asia central. Habida cuenta de la importancia fundamental de la Comisión Europea como asociado de la FAO para la obtención de recursos en esta región, así como del diferente enfoque que la misma Comisión Europea aplicasen la región, como resultado de la evaluación se sugiere que la FAO haga referencia a la Comisión Europea ateniéndose a las siguientes orientaciones:

• un asociado que aporta recursos para apoyar las evaluaciones y el diálogo en materia de políticas, como en el caso del marco del Programa Europeo de Vecindad relativo a la Agricultura y el Desarrollo Rural (ENPARD) respecto del análisis de la política agrícola y rural en varios países;

• un asociado que aporta recursos para la ejecución de proyectos a nivel nacional a través del acuerdo de delegación, por ejemplo, apoyo a la formulación de la nueva estrategia de desarrollo agrícola y rural de Albania;

• una parte interesada clave en la región con la que el diálogo sobre políticas debería ser regular y constante.

134. En este contexto, se decidió incluir en la evaluación una recomendación específica para la REU en relación con el desarrollo de asociaciones (véase la sección 7.3 y la Recomendación 3) que tiene implicaciones para la Oficina de Enlace. Esta recomendación podría representar también para otras divisiones u oficinas regionales de la FAO un modelo para aumentar su visibilidad y colaboración con las instituciones de la Unión Europea.



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5 Oficinas descentralizadas de la FAO en Europa y Asia central 5.1 Organismos de las Naciones Unidas en Europa y Asia central 135. En esta sección se describe brevemente la configuración institucional de una muestra seleccionada de organismos de las Naciones Unidas en la región de Europa y Asia central, para comparar sus estructuras con las establecidas por la FAO. Si bien el grado de descentralización de estos organismos y su presencia en los países de la región dependen de los respectivos mandatos y recursos, así como de las demandas concretas de sus servicios por parte de los países, el Equipo de evaluación deseaba determinar si existían pautas comunes y si podían extraerse enseñanzas también para la FAO. 136. Con arreglo a distintos aspectos, se seleccionaron los siguientes organismos:

• el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), uno de los tres organismos con sede en Roma;

• la Organización Internacional del Trabajo (OIT), un organismo especializado; • el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con una función de

coordinación en las Naciones Unidas; • ONU-Mujeres, un organismo dependiente de la Secretaría de las Naciones Unidas y que se

halla en proceso de establecer su nueva estructura descentralizada; • la Organización Mundial de la Salud (OMS), un organismo especializado.

FIDA

137. El FIDA lleva a cabo actividades en diversos países de Europa y la CEI, aunque no dispone de representaciones en ellos. La cartera de proyectos en los países se gestiona desde la sede del FIDA en Roma. En concreto, realiza actividades en Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, Chipre, Croacia, la ex República Yugoslava de Macedonia, Georgia, la República de Moldova, Rumania, Tayikistán, Turquía y Uzbekistán. OIT

138. La Oficina Regional de la OIT para Europa y Asia Central está ubicada en Ginebra, en las mismas instalaciones de la sede, y dispone de ocho funcionarios. La Oficina asume la responsabilidad general por la presencia y las actividades de la OIT en la región. Además, es la principal encargada de determinar las prioridades y actividades, supervisar la ejecución del programa y prestar apoyo y coordinación a su estructura de campo. 139. Existen oficinas subregionales, denominadas equipos de trabajo decente y oficinas en los países, tanto en Budapest, que presta cobertura a Europa Central y Oriental, como en Moscú, que abarca los países de la CEI. Estas oficinas prestan servicios de asesoramiento, creación de capacidad y asistencia técnica a gobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores. Las oficinas son relativamente grandes: la de Budapest cuenta con 56 funcionarios, siete de ellos internacionales, y la de Moscú 62 funcionarios, con aproximadamente 13 internacionales. 140. La OIT emplea a coordinadores nacionales —profesionales del país a jornada completa que representan a la organización— en doce países: Albania, Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Bosnia y Herzegovina, la ex República Yugoslava de Macedonia, Kazajstán, Kirguistán, la República de Moldova, Serbia, Tayikistán y Ucrania. Estos funcionarios rinden informes ante la respectiva oficina subregional.



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PNUD

141. La Dirección Regional para Europa y la Comunidad de Estados Independientes (RBEC) inició el proceso de creación de oficinas y programas en la región en 1992. En la actualidad, la RBEC atiende a 29 países de Europa Central y Oriental y la antigua Unión Soviética a través de sus 23 oficinas en los países. Además, cuenta con un Centro Regional (BRC) con sede en Bratislava (Eslovaquia). La estrategia de la RBEC establece una distinción entre su propia labor y la del BRC: la RBEC en Nueva York se ocupa de las políticas y estrategias de las oficinas en los países así como del seguimiento y supervisión de sus actividades, mientras que el BRC se centra en labores temáticas, interviniendo en colaboración con las oficinas centrales del PNUD. 142. El Centro Regional de Bratislava presta apoyo a los países con un equipo de especialistas en políticas mediante servicios de asesoramiento y asistencia técnica para las oficinas y los programas nacionales de la región. El Centro gestiona proyectos regionales y también documenta y comparte éxitos en materia de desarrollo y mejores prácticas, no sólo en el ámbito de la región sino también fuera de ella. 143. Existen oficinas en Albania, Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Croacia, la ex República Yugoslava de Macedonia, la Federación de Rusia, Georgia, Kazajstán, Kosovo, Kirguistán, Montenegro, la República de Moldova, Rumania, Serbia, Tayikistán, Turquía, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán. ONU-Mujeres

144. La recientemente creada oficina regional de ONU-Mujeres tiene su sede en Estambul. Únicamente Albania y Kirguistán disponen de administradores de los programas en los países, mientras que la ex República Yugoslava de Macedonia, Georgia y Serbia cuentan con profesionales del país que representan a la organización62. Existen oficinas transnacionales y subregionales con sede en Bratislava y Almaty, que se encuentran bajo la supervisión directa de la oficina regional. 145. La elección de Estambul se realizó en 2012, en el momento en que se crearon todas las demás oficinas regionales del organismo; la decisión se basó en los siguientes criterios63:

• la ubicación de las oficinas regionales de los principales asociados de las Naciones Unidas de ONU-Mujeres; en este caso, la presencia en Estambul de la oficina regional del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA);

• una mejor relación entre el precio y la comodidad de los viajes a la región y dentro de ella: los trayectos en avión son más cortos y directos a la mayoría de las ciudades donde se ubican las oficinas nacionales y transnacionales de ONU-Mujeres, tanto las actuales como las previstas para el futuro;

• un respaldo financiero generoso por parte del Gobierno de Turquía; • unos costos de vida relativamente bajos, reflejados en los niveles de los ajustes por lugar de

destino y las dietas; • la situación de Estambul entre Europa, el Oriente Medio, el Cáucaso y Asia central ofrece a

ONU-Mujeres posibles ventajas adicionales en lo que respecta a la cooperación interregional.

146. Había una desventaja, la ausencia de una oficina de ONU-Mujeres en la ciudad, aunque este hecho fue considerado de menor importancia en comparación con las ventajas.

62 A finales de 2012 también se estaba ampliando la presencia en Tayikistán. 63 Junta Ejecutiva de la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad entre los Géneros y el

Empoderamiento de la Mujer de las Naciones Unidas, Estructura regional: implicaciones administrativas, presupuestarias y financieras y plan de ejecución; Informe de la Secretaria General Adjunta y Directora Ejecutiva, ONU-Mujeres 2012/12/10, septiembre de 2012.



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OMS

147. La OMS atiende a la región desde su oficina ubicada en Copenhague, que gestiona una red de 29 oficinas en los países. El nivel de representación varía según el país: algunas están dirigidas por un funcionario internacional mientras que otras por un profesional del país. Las mayores oficinas de la región corresponden a las de la Federación de Rusia, la República de Moldova, Tayikistán y Uzbekistán. Conclusiones

148. Los cinco organismos y programas seleccionados eran distintos entre sí. Todos presentaban diferencias en la elección de la ubicación para las oficinas regionales y en el país, el mandato de cada oficina y la estructura de sus oficinas regionales y subregionales. Por consiguiente, parecía complicado determinar una “estructura óptima” y más aún “la mejor”. Con la excepción del FIDA y posiblemente la OIT, los otros tres organismos disponen de una red de oficinas en los países mayor que la que poseía la FAO en la región, en el momento en que se elaboraba el presente informe. 149. Al mismo tiempo, existían claras similitudes entre los organismos acerca de los países en los que había que centrar el interés. Esta coincidencia, en opinión del Equipo de evaluación, suponía una importante validación de la decisión adoptada por la FAO en 2012 acerca de cuáles debían ser sus países prioritarios en la región (véase la Sección 5.2). 150. Cuando se amplió el análisis a más organismos de las Naciones Unidas, se comprobó que únicamente dos de ellos, la OIT y la ACNUR, disponían de una oficina regional en Budapest y ninguno tenía oficinas similares en Ankara. Algunos organismos tenían o estaban estableciendo oficinas regionales en Estambul (Turquía); en concreto, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), ONU-Mujeres y, posiblemente, el PNUD. Otros organismos disponían de oficinas subregionales o transnacionales en Almaty (Kazajstán), por ejemplo: la oficina multipaís de la UNESCO; el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH); el Centro de información de las Naciones Unidas (CINU); la oficina subregional del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), y ONU-Mujeres. 151. La REU no impulsó ningún tipo de colaboración específica con las oficinas de la OIT o la ACNUR en Budapest, ni con la oficina regional de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, para trabajar de forma coordinada en los países en el marco de su mandato. No obstante, el Equipo de evaluación consideró que, en caso de que en el futuro la FAO decidiera trasladar alguna de sus oficinas descentralizadas a la región, debería añadir “la proximidad a otros organismos de las Naciones Unidas que trabajan en la misma subregión o los mismos países” como uno de los criterios para la elección, tomando en consideración la tendencia hacia la unidad de acción de las Naciones Unidas y la necesidad de aumentar las sinergias y la eficiencia. 5.2 Presencia de la FAO en Europa y Asia central

152. La Conferencia de la FAO, en su 2.º período de sesiones celebrado en 1946, decidió crear una Oficina Regional Europea, con sede en Roma. El antiguo Instituto Internacional de Agricultura albergó la oficina regional desde 1947 hasta 1951, cuando la Organización se trasladó de Washington a Roma y lo absorbió en sus instalaciones. En 1960, la sede de la Oficina Regional para Europa cambió a Ginebra, y volvió a Roma en 1970. En comparación con la mayoría de las oficinas regionales de la FAO, la ubicación de la REU ha tenido sin duda una mayor movilidad. 153. A finales de la década de 1980, los cambios políticos en Europa Central y Oriental y la antigua Unión Soviética tuvieron como efecto inmediato para la FAO una ampliación del número de sus Estados Miembros en la región europea. El número de Estados Miembros pasó de 29, en 1990, a



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53, en 2010. No obstante, a inicios de la década de 1990, el impulso para crear oficinas de la FAO en los países había perdido fuerza: en 1987, la Conferencia había establecido un máximo de 78 oficinas en los países, y los recursos financieros disponibles para la Organización habían empezado a disminuir64. 154. No obstante, en su 27.º período de sesiones celebrado en noviembre de 1993, la Conferencia de la FAO, en relación con las nuevas necesidades de ayuda a las economías en transición de Europa Central y Oriental, “recomendó que la FAO organizara nueva asistencia para esta región basada en las iniciativas útiles tomadas hasta la fecha”.65 En cumplimiento de la recomendación, el Consejo, en su 106.º período de sesiones celebrado en junio de 1994, decidió crear una Oficina Subregional para Europa Central y Oriental (SEU). La SEU se abrió en Budapest en 1996 y contó con un personal formado por un equipo central de expertos en diversas áreas, directamente relacionadas con las necesidades de desarrollo y transición de los países de Europa Central y Oriental. El Equipo de evaluación no pudo encontrar documentos que respaldasen la justificación para ubicar la SEU en Budapest. La OIT y el ACNUR también habían establecido sus oficinas en la misma ciudad; en el caso del ACNUR, debido principalmente a la proximidad de los Balcanes. 155. En 2003, cuando se inició la evaluación de la descentralización de 2004, seis miembros de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) también formaban parte de la región europea de la FAO,66 aunque Belarús y la Federación de Rusia no eran todavía Miembros de la Organización. Otros países de la CEI de Asia central fueron asignados a las regiones de la FAO de Cercano Oriente y Asia: la REU, en Roma, prestó cobertura a Azerbaiyán; la Oficina Regional de la FAO para Asia y el Pacífico (RAP), en Bangkok, hizo lo propio con Kazajstán, y la RNE, en El Cairo, se encargó de Kirguistán, Tayikistán, Turquía y Turkmenistán. En la Evaluación de 2004 se observó que “Aunque los países de la CEI habían recibido en algunos casos un apoyo técnico sustancial, ninguno de ellos tenía un FAOR Residente y había escasez de personal especializado en sus problemas”. Asimismo, se constató que desde la apertura de la SEU, “También se registró un aumento de la notoriedad y la capacidad de respuesta en los países más próximos a Hungría en Europa” aunque “había malestar por la cobertura de los países de la CEI”. Los autores de la Evaluación, que recalcaron la necesidad de que la REU adquiriese una mayor visibilidad, llegaron a la conclusión de “que deberían unificarse las oficinas regional y subregional y que las ventajas directas de Budapest eran mayores que sus inconvenientes”. En el informe se destacó el carácter temporal de las ventajas, ya que de todas maneras la actividad se desplazaría hacia el este en las siguientes décadas 67. 156. Además, a través de su Recomendación 16, punto c), el informe no albergaba dudas sobre la necesidad de una oficina subregional plenamente dedicada a los países de la CEI. Su última frase contradecía su afirmación inicial sobre la idoneidad de la ubicación de Budapest para prestar asistencia técnica a los demás países europeos68. 157. Tanto en la respuesta preliminar como en la completa de la Administración a la evaluación de la descentralización de 2004 se valoró positivamente la recomendación para los países de la CEI y la “conclusión” acerca de las ventajas de trasladar la REU a la misma ubicación de la SEU. La 64 El PNUD, hasta esa fecha el principal donante de la FAO, comenzó a retirar su financiación del sector

agrícola. 65 C 93, Informe de la Conferencia de la FAO en su 27.º período de sesiones, noviembre de 1993. 66 Armenia, Azerbaiyán, Georgia, la República de Moldova, Ucrania y Uzbekistán. 67 Evaluación independiente de la descentralización de la FAO, PC 92/6a)-FC 108/18, párrafos 75 y 77. 68 Recomendación 16, c): para los países de la CEI de Europa y Asia, se deberían establecer dos grupos

técnicos. Los países del Asia central se deberían incluir en la región europea de la FAO, con arreglo a la práctica de otros organismos de las Naciones Unidas. Los puestos técnicos de la Oficina Regional y Subregional deberían adscribirse en su práctica totalidad a grupos técnicos con base en nudos de comunicaciones aéreas que permitan cubrir los países más necesitados (los grupos técnicos requerirán transferencias de recursos procedentes de otras oficinas regionales que cubran la CEI, además de la Oficina para Europa). Los demás Estados en transición de Europa, incluidos los de los Balcanes, deberían estar cubiertos por el establecimiento de un grupo de acción de oficiales técnicos en la Sede.



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Recomendación 16 de la mencionada evaluación era, de hecho, uno de los pilares de la propuesta de reforma del Director General promovida un año más tarde, a mediados de 2005. 158. La Conferencia de la FAO, en su 33.º período de sesiones celebrado en 2005, aprobó tanto la propuesta de reforma del Director General como el PTP para 2006/07 que contenían, entre otras medidas, tres decisiones de importancia para Europa y Asia central: el traslado de la REU fuera de Roma, la apertura de la Oficina Subregional para Asia central (SEC) y la creación del Centro de Servicios Compartidos (CSC). 159. El acuerdo con el Gobierno de Turquía para establecer la SEC en Ankara se firmó a mediados de 2006 y la Oficina inició sus actividades en 2007. Desde el comienzo, el mandato del Coordinador Subregional (SRC) ha incluido: un Representante Residente de la FAO para Turquía y un Representante no Residente de la FAO para Azerbaiyán y Kirguistán. En 2010 se comenzó a prestar cobertura a Tayikistán. 160. El Consejo, en su 131.º período de sesiones celebrado en noviembre de 2006, aprobó la ubicación del nuevo CSC en Budapest, así como el traslado de la Oficina Regional a la misma ciudad y el cambio de su denominación por “Oficina Regional para Europa y Asia Central”. Con la Oficina también se desplazó una unidad existente de apoyo administrativo y operacional para proyectos regionales, que quedó además reforzada. Además de la presencia de la SEU, los otros motivos principales para la elección de Budapest como sede de la REU remitían a las “condiciones muy favorables que podría ofrecer el Gobierno de Hungría para hospedar mayores instalaciones de oficinas de la FAO”69. 161. En medio de este proceso de reforma, otra importante novedad para la región fue la decisión de la Federación de Rusia de convertirse en Estado Miembro de la FAO en abril de 2006. De esta manera, el ruso se convirtió en el sexto idioma oficial de la Organización. Desde la adhesión del país, se ha debatido la posibilidad de establecer una oficina de enlace en Moscú. 162. En 2010, con ocasión de la 27.ª Conferencia Regional para Europa celebrada en Ereván (Armenia), algunos países “pidieron que, en el contexto de la nueva visión a medio y largo plazo de la red de oficinas descentralizadas, se estudiara seriamente la plena presencia de la FAO en algunos de los países de la región donde es necesaria, como Kirguistán y un Asistente del Representante de la FAO en la República de Moldova”70. Además, la ERC propuso la fusión de la REU con la SEU para alcanzar mayores niveles de eficiencia y ahorro. 163. En su 37.º período de sesiones celebrado en 2011, la Conferencia de la FAO “tomó nota” de ambas recomendaciones. En enero de 2012, a través del Boletín del Director General 2012/09, la Oficina Subregional para Europa Central y Oriental (SEU) y la Oficina Regional para Europa y Asia Central (REU), con sede compartida en Budapest, se fusionaron en una única oficina. Por consiguiente, a comienzos de 2012, la presencia de la FAO en Europa y Asia central comprendía:

• la Oficina Regional para Europa y Asia Central (REU), con sede en Budapest; • la Oficina Subregional para Asia Central (SEC), situada en Ankara; • siete países cubiertos a través de dos Representantes de la FAO con acreditación múltiple.

164. Asimismo, en otros 17 países (más Kosovo)71 de Europa Oriental, los Balcanes, el Cáucaso y Asia central, la FAO tenía algunas actividades en marcha, y en seis de ellos, un Corresponsal

69 CL 131/18. 70 27.ª Conferencia Regional de la FAO para Europa, Informe, ERC/10/Rep. 71 Kosovo todavía no es un Estado Miembro de la FAO, pero el mandato de la Organización y otros

organismos de las Naciones incluye el trabajo en este país en virtud de la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.



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nacional. En los restantes 29 países, entre los que figuraban miembros de la UE y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), la FAO no tenía ninguna actividad en curso72. 165. Los países en los que la FAO tenía actividades en marcha en el momento de la Evaluación, incluido Kosovo, se agruparon de acuerdo con las dos categorías propuestas por la REU en la Conferencia Regional para Europa en 2012,73 además de una tercera categoría denominada “otros países”. El primer grupo de países prioritarios incluye 12 Estados Miembros cuyo perfil se resume en el Recuadro 474:

• Grupo A, los tres países de máxima prioridad:

� Tayikistán y Kirguistán, que acogieron Representaciones de la FAO a través del plan de acreditación múltiple y un Asistente Residente del Representante de la FAO;

� Uzbekistán, con un Corresponsal nacional.

• Grupo B, cuatro países seleccionados de la Asociación Oriental de la UE:

� Armenia y Georgia, que cuentan con una presencia de la Organización a través de Representaciones de acreditación múltiple con Asistentes Residentes del Representante de la FAO;

� la República de Moldova, también asistida mediante el plan de acreditación múltiple aunque sólo con un Corresponsal nacional en el ámbito del país;

� Ucrania, que se adhirió en una fecha tardía a la Organización sin que ésta contara con presencia en su territorio; el país quedó incluido en este grupo debido a su función en los mercados alimentarios mundiales y su importancia para la seguridad alimentaria; la labor en Ucrania sólo puede realizarse en el ámbito del diálogo sobre políticas, habida cuenta del acceso limitado a fondos del PCT75.

• Grupo C: cinco países seleccionados con posibilidades de adhesión a la UE, incluidos los Balcanes occidentales tal como define la UE76, con la excepción de Serbia y Croacia.

� En Albania, Bosnia y Herzegovina y la ex República Yugoslava de Macedonia, la FAO disponía de un Corresponsal nacional;

� no había presencia en Kosovo o Montenegro, aunque todos los países de este grupo se beneficiaban en diferente medida del Programa de campo.

72 Las actividades en marcha comprenden proyectos de ámbito nacional, regional, interregional o mundial, que

estaban activos operacionalmente en junio de 2012, o alguna iniciativa de diálogo sobre políticas o de asistencia técnica.

73 ERC/12/3. 74 Véase también el Anexo 12. 75 Anexo 2 del Manual del PCT (diciembre de 2009). 76 Las instituciones y los Estados miembros de la UE definen los “Balcanes occidentales” como el territorio

que comprende Albania y la antigua Yugoslavia, con la excepción de Eslovenia.



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Recuadro 4: Presencia a nivel nacional en países prioritarios de la REU, grupos A, B y C

Nombre del país

Tipo Fecha de admisión

Presencia actual de la FAO

Cobertura prestada por

Actividades operacionales de la FAO en junio de 2012

Kirguistán País prioritario A

08/11/1993 Asistente del Representante de la FAO con Representantes de la FAO de acreditación múltiple en la SEC

SEC Proyectos nacionales, regionales e interregionales, Fondo del PCT

Tayikistán País prioritario A

20/10/1995 Asistente del Representante de la FAO con Representantes de la FAO de acreditación múltiple en la SEC


Uzbekistán País prioritario A

02/11/2001 Corresponsal nacional


Armenia País prioritario B

08/11/1993 Asistente del Representante de la FAO con Representante de la FAO de acreditación múltiple en la REU

REU Proyectos de ámbito nacional, regional, interregional y mundial, Fondo del PCT

Georgia País prioritario B

20/10/1995 Asistente del Representante de la FAO con Representante de la FAO de acreditación múltiple en la REU


República de Moldova

País prioritario B

20/10/1995 Corresponsal nacional con Representante de la FAO con acreditación múltiple en la REU


Ucrania País prioritario B

29/11/2003 Ninguna REU Proyectos nacionales y regionales, Fondo del PCT

Albania País prioritario C


REU Proyectos nacionales, regionales e interregionales, Fondo del PCT

Bosnia y Herzegovina

País prioritario C


REU Proyectos nacionales y regionales

Kosovo País prioritario C

n/d Ninguna REU Proyectos nacionales



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Nombre del país





la ex República Yugoslava de Macedonia

País prioritario C


REU Proyectos nacionales, regionales e interregionales, Fondo del PCT

Montenegro País prioritario C

17/11/2007 Ninguna REU Proyectos regionales

Fuente: FPMIS y COIN, elaborado por el Equipo de evaluación

166. La propuesta de la REU, presentada ante la Conferencia Regional para Europa, también determinó que Azerbaiyán, Kazajstán, la Federación de Rusia y Turquía eran países en los que se debía ampliar la colaboración en cuestiones relativas tanto a la estrategia como a los asociados que aportan recursos ya que tenían la capacidad para convertirse en asociados en una perspectiva estratégica y para la aportación de recursos. En el Recuadro 5 a continuación se describe la estructura de la FAO a nivel nacional.

Recuadro 5: Presencia de la FAO en países asociados en una perspectiva estratégica y para la aportación de recursos

Nombre del país





Azerbaiyán Asociado en materia estratégica y de aportación de recursos

20/10/1995 Asistente del Representante de la FAO con Representante de la FAO de acreditación múltiple en la SEC

SEC Proyectos nacionales, regionales, interregionales y mundiales

Kazajstán Asociado en materia estratégica y de aportación de recursos

07/11/1997 Ninguna SEC Proyectos regionales e interregionales

Federación de Rusia

Asociado en materia estratégica y de aportación de recursos

11/04/2006 Ninguna Ninguna (actualmente, la REU)

Proyectos nacionales y regionales

Turquía Asociado en materia estratégica y de aportación de recursos

06/04/1948 Asistente del Representante de la FAO con Representante de la FAO de acreditación múltiple en la SEC

SEC Proyectos nacionales, regionales e interregionales


167. Los “otros países” figuran en el Recuadro 6 más abajo. La mayoría de ellos no tenía asignada una prioridad concreta pero en junio de 2012 disponía de algún tipo de actividad operacional de la FAO. Tanto en Belarús como en Turkmenistán, se estaban realizando esfuerzos para poner en



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marcha la ayuda de la FAO. En el caso de que estas iniciativas tengan éxito, ambos Estados Miembros pasarían a ser considerados como parte del grupo de países prioritarios. Chipre, Eslovenia y Malta eran miembros de la UE desde 2004, y las actividades de la FAO se limitaban a proyectos regionales e interregionales. Bulgaria y Rumania son miembros de la UE desde 2007, y las intervenciones en curso de la Organización se reducían a proyectos regionales. De hecho, Rumania ha intervenido recientemente en calidad de donante para la contribución de la FAO al censo agrícola en Moldova. Además, con el ingreso inminente de Croacia en la UE, las actividades regionales o interregionales que no sean pertinentes se eliminarán progresivamente.

Recuadro 6: Presencia de la FAO en “otros países” con actividades operacionales en junio de 2012

Nombre del país





Belarús negociaciones en curso


REU Proyectos regionales e interregionales

Turkmenistán negociaciones en curso

20/10/1995 Ninguna SEC Proyectos regionales e interregionales

Bulgaria actividades en curso en junio de 2012

06/11/1967 Ninguna REU Proyecto regional

Croacia actividades en curso en junio de 2012


Chipre actividades en curso en junio de 2012

14/09/1960 Ninguna Ninguna Proyectos interregionales

Malta actividades en curso en junio de 2012

05/10/1964 Ninguna Ninguna Proyectos regionales e interregionales

Rumania actividades en curso en junio de 2012


Serbia actividades en curso en junio de 2012

02/11/2001 Corresponsal Nacional

REU Proyectos nacionales y regionales

Eslovenia actividades en curso en junio de 2012

08/11/1993 Ninguna REU Proyectos regionales


168. En cumplimiento de una de las peticiones de la Conferencia Regional para Europa en 2010 y de la Conferencia de la FAO de 2011, así como parte de los cambios para la transformación promovidos por el recién elegido Director General de la FAO, la propuesta remitida por la Secretaría a la Conferencia Regional para Europa, en su 28.º período de sesiones celebrado en abril de 2008, incluía propuestas específicas para la región, en concreto: a) una reorientación por temas y por países de la labor de la FAO en la región; b) la transición de algunos países, que dejarían de ser únicamente receptores de asistencia para convertirse en asociados en la aportación de recursos y la asistencia técnica en la región; y c) nuevos acuerdos para fortalecer el diálogo sobre políticas con los Estados Miembros entre las Conferencias Regionales. 169. La ERC aceptó las propuestas, incluido el refuerzo de la presencia a nivel nacional y la concentración de las actividades de la FAO en 12 países prioritarios. Esta decisión fue posteriormente ampliada, y ratificada por el Consejo en su 144.º período de sesiones e incluyó las siguientes medidas:



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• la creación de los cargos de Representante de la FAO en Kirguistán y Tayikistán; • la designación de Asistentes de los Representantes de la FAO en Moldova y Uzbekistán, con

Representantes de la FAO con acreditación múltiple en la REU y la SEC, respectivamente; • la creación de tres puestos para programas y fomento de asociaciones, o Representantes de

la FAO según los nuevos acuerdos con el país anfitrión, en Azerbaiyán, Kazajstán y Turquía;

• la creación de un puesto de oficial de programas y fomento de asociaciones en la REU77. 170. Estos procesos ya estaban parcialmente en marcha. En el transcurso del proceso de reforma y la visión de la descentralización impulsada por el antiguo Director General, se había propuesto a la Conferencia la creación de puestos de Asistentes de los Representantes de la FAO para todos los países de Asia central y algunos países de la SEU. Los Estados Miembros aprobaron en aquel momento la creación de estos tres cargos para Asia central y África, aunque no hicieron lo mismo para las regiones de Europa y América Latina. Como consecuencia de ello, las reiteradas peticiones por parte de la República de Moldova no pudieron atenderse hasta junio de 2012. Asimismo, si bien ya en el Programa de trabajo y presupuesto para 2006/07 se habían asignado los recursos para la creación de los puestos de Asistente del Representante de la FAO, la Secretaría no se mostró muy activa a la hora de tomar la iniciativa para crear oficinas a nivel nacional. La designación de Asistentes de los Representantes de la FAO en Kirguistán y posteriormente en Tayikistán sólo se llevó a cabo después de que cada país hubiese formulado peticiones al respecto. Esto significa que hasta 2012 no se habían utilizado plenamente los recursos asignados a las oficinas descentralizadas de la región. Por último, los debates acerca de la creación de oficinas de enlace tanto en la Federación de Rusia como en Kazajstán habían empezado apenas unos años antes. Además, la función de la oficina de la FAO en Turquía ha ido modificándose progresivamente para adaptarse al cambio experimentado por el propio país, que ha pasado de ser un receptor a ser un asociado en la aportación de recursos (véase la Sección 5.3.3). 171. En diciembre de 2012, en el momento de finalizar el presente informe, se había seleccionado y enviado a su destino al “Representante de la FAO designado” para Kirguistán, y habían comenzado las negociaciones para modificar el acuerdo con la República de Moldova a fin de crear el puesto de Asistente del Representante de la FAO.

5.3 Las oficinas descentralizadas de Europa y Asia central

172. En esta sección se analizan la estructura y la gestión de las oficinas descentralizadas de la región visitadas por el Equipo de evaluación, que ha basado su trabajo en las observaciones directas recogidas durante el período de junio a septiembre de 2012. 5.3.1 La Oficina Regional para Europa y Asia Central

173. La Oficina Regional para Europa y Asia Central y la Oficina Subregional para Europa Central y Oriental se fusionaron a comienzos de 2012, después de casi cinco años de compartir sede. A pesar de que las dos oficinas habían sido dos entidades independientes entre sí hasta dos meses antes, habría sido muy difícil evaluar su gestión por separado en el momento en que se inició esta Evaluación. Durante un tiempo las dos oficinas habían mantenido un estrecho vínculo, y los inevitables cambios ocasionados por la fusión fueron afrontados con rapidez, al menos en apariencia. Por consiguiente, el análisis de la presente Evaluación se centrará en la REU tal como se encontraba a mediados de 2012.

77 El Equipo de evaluación observa que, hasta donde alcanzan sus conocimientos, el mandato y la rendición de

cuentas para los nuevos puestos de programas y fomento de asociaciones todavía no se habían publicado en diciembre de 2012.



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174. En ese momento, la REU era la oficina regional más pequeña de la Organización. Ejercía una dirección estratégica sólida y centraba sus esfuerzos en ajustar sus mecanismos de trabajo y su funcionamiento para afrontar los desafíos externos planteados por el complejo contexto social, económico y político en el que intervenía, los cambios institucionales internos iniciados en 2010 así como los surgidos con la nueva dirección de la Organización. 175. La Subdirectora General/Representante Regional estaba en el cargo desde 2010; sus funciones también comprendían la supervisión de la SEC. Con la fusión de la SEU y la REU, el Asistente del Representante Regional perdió la función de Coordinador Subregional. Este puesto, que permaneció vacante de marzo a noviembre de 2012, también asumió la responsabilidad de la Representación de la FAO en Armenia, Georgia y la República de Moldova. Durante 2012, el hecho de que no se cubriera la vacante del puesto del Asistente del Representante Regional tuvo efectos inmediatos en la atención prestada a las oficinas en los países, tal como se analiza más tarde en el presente informe. 176. La Oficina estaba integrada por: un Equipo de gestión, que incluía a los oficiales superiores en los puestos de asesores del Subdirector General/Representante Regional; una Unidad de Gestión del Programa; una Unidad de Administración; y el Equipo técnico. 177. El Equipo de gestión del programa de campo, comunicación y movilización de recursos asumía la función de las operaciones78. Era un equipo relativamente sólido, responsable de una amplia gama de actividades, desde las intervenciones hasta la elaboración de programas y políticas, principalmente debido a la capacidad y competencia de algunos de sus miembros. El oficial superior que dirigía la unidad era también el coordinador para diversas tareas: por ejemplo, la movilización de recursos, los marcos de programación por países, las funciones de Secretario de la Conferencia Regional para Europa o la gestión basada en los resultados (GBR). 178. Desde la perspectiva de la tecnología, la sección de operaciones de la Unidad de Gestión del Programa era muy avanzada y eficiente. Una de las principales deficiencias observadas fue la actitud predominante dentro de la unidad de mantener un fuerte control sobre las decisiones operacionales y administrativas que se podrían haber delegado parcialmente en las oficinas en los países. Como consecuencia de ello, la Unidad no emprendió ninguna iniciativa para delegar autoridad en las oficinas en los países dentro de sus competencias, a través de medidas que fomentasen la capacidad de las oficinas y facilitasen su acceso a sistemas institucionales en la medida en que fuera posible. Ello dio lugar a que el grupo de ejecución de proyectos llevase a cabo labores que se podrían haber delegado en el ámbito nacional, lo que provocó deficiencias, tal como se examina más adelante en el presente informe. 179. La Unidad de Administración estaba bien gestionada y funcionaba con eficiencia, aunque era algo reacia a asumir una función más importante entre las diversas unidades de la Oficina. Además, parecía que podía ejercer una función más activa en el desarrollo de las capacidades del personal administrativo de la oficina en el país. 180. El Grupo técnico estaba integrado por personal profesional y consultores (véase la Sección 6.3 más abajo): algunos de ellos llevaban años trabajando para la FAO, mientras que otros se habían incorporado recientemente. Sólo pocos miembros del personal parecían tener experiencia en la actividad a “nivel de campo”; dos habían trabajado en la Sede y uno en otras regiones. En su propia opinión, no estaban trabajando como un equipo multidisciplinario oficial y no habían tenido la oportunidad de participar en las decisiones estratégicas de la Oficina.

78 La Unidad de Gestión del Programa cambió su nombre en enero de 2012. En aras de la brevedad, el informe

se referirá a ella como la Unidad del Programa de Campo.



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181. En el momento en que se llevó a cabo la Evaluación, la REU estaba realizando un estudio que valoraba las posibilidades de que la Unidad de Gestión del Programa (con la incorporación de las Operaciones) y la Unidad de Administración fusionasen determinadas funciones, a fin de eliminar duplicidades de trabajo entre los dos grupos. El estudio parecía constituir un posible modelo para un “grupo de apoyo” en las oficinas descentralizadas de la FAO: esta iniciativa debería recibir un mayor impulso y avanzar con mayor rapidez, habida cuenta de su importancia para mejorar la eficiencia de las funciones administrativas y operacionales. 182. No obstante, entre todos los demás grupos, el nivel de integración, comunicación y colaboración era más bien deficiente. El Equipo de evaluación observó la necesidad de concentrar los esfuerzos en reforzar la confianza y el respeto mutuo, especialmente entre el Equipo técnico y los demás equipos de la Oficina. 183. Por último, la eficiencia de la Oficina para llegar tanto a los Estados Miembros en los que se centraban sus actividades como a la Sede se había visto limitada en los últimos tiempos debido a la quiebra de la compañía aérea húngara a comienzos de 2012. Desde entonces, los viajes desde Budapest a la Sede y a los países de los Balcanes occidentales son más largos y, posiblemente, más costosos. 5.3.2 La Oficina Subregional para Asia Central

184. Más arriba se ha expuesto la historia de la Oficina Subregional para Asia Central (SEC). Una vez creada, se transfirió a Ankara al primer Coordinador Subregional, procedente de la Oficina Regional para el Cercano Oriente. El actual titular asumió sus funciones a mediados de 2008. 185. La creación de la SEC en Ankara supuso incorporar un número considerable de miembros de personal técnico y crear una estructura de apoyo capaz de atender las especificidades de la región. En julio de 2012, la Oficina disponía de una estructura sólida y un grupo eficaz de servicios de asistencia, capaz de afrontar a distancia los problemas y desafíos de las actividades de campo operacionales. También en este caso existía una Unidad del Programa de Campo y de Operaciones, una Unidad de Administración y una Unidad Técnica. 186. La Unidad del Programa de Campo y de Operaciones parecía estar demasiado estructurada debido a una división interna de responsabilidades vinculada a fases del ciclo de proyectos: una parte de la Unidad se ocupaba de pasar “de la idea de proyecto al documento de proyecto”, mientras que otra parte de la Unidad se encargaba de “la ejecución”. En opinión del Equipo de evaluación, esta forma de funcionamiento no generaba ningún tipo de ventajas. Otra de las deficiencias observadas era la escasa precisión de la información publicada en el FPMIS sobre los hitos, la información y los documentos relativos a los proyectos. Durante 2012 se produjo un cambio en el personal, que pudo causar algunos problemas adicionales. En agosto de 2012, la SEC creó su Comité de Elaboración y Ejecución del Programa de Campo, con el objetivo de mejorar la elaboración, supervisión y coordinación del programa de campo en los países de Asia central. 187. La Unidad de Administración funcionaba a través de una dirección sólida, y mostraba un buen nivel de colaboración y dinámica de grupo. La Unidad desempeñó una función importante a la hora de fomentar las capacidades del personal a nivel nacional y respaldarlo en su labor. Asimismo, la Unidad había desarrollado una gran capacidad en funciones de compras, que le permitiría gestionar también sin dificultad operaciones de emergencia y rehabilitación. Parecía disponer de la capacidad para convertirse en un nodo descentralizado especializado en formar a “generalistas” en materia administrativa, especialmente en las áreas de compras y preparación para situaciones de emergencia. 188. La Unidad Técnica estaba integrada por cinco funcionarios y un gran número de consultores, en su mayor parte expertos de nacionalidad turca. La reciente e importante incorporación al personal de la SEC del Oficial superior de políticas, que anteriormente había estado destinado en



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Budapest, tenía por finalidad contribuir significativamente a las necesidades de elaboración de políticas y estrategias de la subregión. La Unidad parecía que se comunicaba adecuadamente y estaba interesada en colaborar. La Unidad Técnica centraba sus actividades en Azerbaiyán y los países de Asia central; en la práctica no se prestaba ningún tipo de atención o apoyo al programa de campo de la FAO en Turquía. 189. En general, la Oficina mostraba un buen nivel de comunicación entre las unidades, lo que redundaba en una elevada integración y calidad del apoyo operacional basado en el desarrollo de las capacidades del personal a nivel nacional. 190. No obstante, la accesibilidad de Ankara para los funcionarios de la FAO destinados en la Sede que intervenían en misiones en los países de Asia central constituía un problema, habida cuenta de que la gran mayoría de ellos tenía que destinar forzosamente un día adicional de su tiempo de viaje oficial para pasar por la SEC y cumplimentar tareas de coordinación e intercambio de información. Como resultado de ello, los funcionarios pocas veces cumplían con estos trámites, lo que podía ir en detrimento de la mejora en la coordinación y el intercambio de la información. 5.3.3 Las Oficinas en los países

La FAO en Albania

191. La República de Albania es Miembro de la FAO desde el 12 de noviembre de 1973. Gracias a un gran proyecto financiado por Italia, el país contó —desde los años noventa hasta comienzos de la siguiente década— con una Unidad de Gestión de Proyectos, percibida por muchos como la “Oficina de la FAO” en Tirana. A finales de 1999, el Gobierno solicitó a la FAO que abriera una oficina en Albania. A comienzos del año 2000, la FAO propuso crear un plan de “Oficial técnico destacado actuando como Representante de la FAO” (FAOR/OTD) con la contribución del Gobierno, pero no hubo seguimiento. Posteriormente, el Gobierno y la FAO acordaron establecer un Plan de corresponsales nacionales, que se ejecutó con una rotación relativamente elevada de personas designadas para el cargo. 192. El Equipo de evaluación se reunió con el actual titular y con un antiguo Corresponsal nacional. Lo que se puso de manifiesto fueron grandes diferencias en la interpretación de la función y una falta de mecanismos de rendición de cuentas que permitiesen abordar los problemas que pudieran surgir. 193. La FAO carecía de visibilidad en el país: en el seno del Ministerio de Agricultura, algunos oficiales superiores conocían la labor de la Organización, gracias a su participación en determinados proyectos nacionales: en total, desde 2010, tres programas conjuntos de las Naciones Unidas y dos proyectos de cooperación técnica. En el marco del contexto de la unidad de acción de las Naciones Unidas (véase la Sección 10.6), el conocimiento se limitaba al principal programa conjunto de las Naciones Unidas, ejecutado con otros dos organismos; en cambio, de los otros programas conjuntos no se sabía nada. Muy pocas organizaciones conocían que la FAO estaba trabajando a nivel nacional. 194. En general, la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas mostraba una mayor eficacia a la hora de otorgar visibilidad a la FAO que el Corresponsal nacional, incluso dentro del mismo Ministerio de Agricultura. La eficacia de la función del Corresponsal nacional, con independencia de quién ocupase el cargo, era prácticamente nula. 195. Albania se beneficia, y continuará haciéndolo, del apoyo prestado por la UE a los países en fase de preadhesión; estos, sin embargo, suelen centrar su interés en el nivel macro del sistema de gobernanza nacional. Las pruebas recopiladas por el Equipo de evaluación, respaldadas por los datos socioeconómicos sobre el país, indicaron que las Naciones Unidas y la FAO todavía tenían que desempeñar un papel fundamental y disponían de una clara ventaja comparativa para las



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intervenciones en los niveles meso y micro dirigidas a la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible para todos, y esta situación se mantendría durante la próxima década aproximadamente. Un ejemplo de ello, entre otros muchos que cabría mencionar, es el ámbito de la concentración parcelaria y tenencia de tierras, en el que la UE no dispone de ninguna normativa. La REU incluyó a Albania en el grupo C de países prioritarios: el Equipo de evaluación considera que la Organización debería colocar el país en un grupo superior, al mismo nivel que Armenia, Georgia y la República de Moldova, con una Representación de la FAO provista de acreditación múltiple. La Representación de la FAO en Armenia

196. Armenia contaba con una Representación de la FAO de acreditación múltiple bajo la responsabilidad de la SEU/REU y dotada desde 2004 de un Asistente del Representante de la Organización. El personal también incluía un oficinista administrativo y un conductor, y la oficina estaba ubicada en las dependencias del Ministerio de Agricultura. El anterior Representante no Residente de la FAO, también Representante Regional Adjunto para la SEU/REU, realizaba tres o cuatro visitas breves al país cada año. 197. La Oficina de la FAO gestionó adecuadamente sus tareas delegadas, por ejemplo manteniendo unas relaciones correctas y eficaces con el Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países y con otros asociados gubernamentales, así como gestionando el presupuesto del Programa ordinario, del orden de 10 000 USD por año. La visibilidad de la FAO en el país era elevada, juntamente con el Ministerio de Agricultura, el Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países, algunos otros ministerios y asociados que aportan recursos. No obstante, las ONG y las OSC se quejaron de haber quedado excluidas de los foros de debate nacionales. 198. En Armenia, la FAO también contaba con un número variable de coordinadores de proyecto y auxiliares, responsables de la gestión de distintos proyectos. Todos ellos mantenían una buena relación y contacto diario con el Asistente del Representante de la FAO y el oficinista administrativo. No obstante, desde un punto de vista administrativo y operacional, había una separación completa entre los funcionarios de la Oficina de la FAO y los miembros del personal de proyectos; estos últimos rendían cuentas directamente ante el responsable o los responsables de presupuesto en la REU o la Sede. En teoría, se podía ejecutar un proyecto en el país sin que el administrador tuviera que pasar nunca por la Oficina de la FAO. 199. Esta situación, tras la decisión adoptada por la Unidad del Programa de Campo de la REU de no delegar la responsabilidad por la gestión del programa de campo en la oficina en el país, afectó a la eficiencia de la Organización en Armenia. Además, la Oficina disponía de un acceso reducido a los sistemas institucionales, por ejemplo el FPMIS, con la consiguiente limitación del ámbito de conocimientos y la calidad del trabajo del personal nacional. Esta situación contradecía el principio de subsidiariedad y el reciente impulso para integrar toda la labor de la Organización a nivel nacional bajo la responsabilidad de la oficina del país. 200. Asimismo, el Equipo de evaluación no encontró pruebas de una labor de gestión y coordinación en el programa de campo que estuviese orientada a integrar operaciones, racionalizar el uso de recursos y poner empeño en mejorar la eficiencia y la eficacia. Un ejemplo de ello fue la falta de soluciones, siguiendo el ejemplo del PNUD y el PMA, al problema del Acuerdo con el país anfitrión, lo que contribuyó a un despilfarro de recursos debido a que la Organización no podía disponer de una cuenta de anticipos en efectivo en el país ni quedar exenta del impuesto sobre el valor añadido (IVA). 201. En definitiva, en el momento en que se llevó a cabo la misión de Evaluación en el país, el rendimiento de la FAO en Armenia se veía obstaculizado por los siguientes factores:



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• el personal de la oficina en el país, a pesar de poseer un nivel adecuado de competencia y conocimientos para asumir más funciones y responsabilidades, estaba siendo infrautilizado porque sus competencias oficiales estaban limitadas a la gestión del Programa ordinario;

• la falta de delegación en la oficina del país, como consecuencia de mantener algunas funciones en la REU, provocó un aumento de los costos de transacción del programa de campo;

• el programa de campo adolecía de una falta de coordinación y desarrollo de sinergias entre los proyectos, a causa de la separación forzada de las funciones.

202. En la Evaluación de la cooperación de la FAO con Armenia se analizarán de forma más exhaustiva estos aspectos. La Representación de la FAO en Kirguistán

203. Desde 2007, la Representación de la FAO en Kirguistán es una Representación con acreditación múltiple bajo la responsabilidad de la SEC. Inicialmente, la FAO estaba representada por un Corresponsal nacional; en 2009, se contrató a un Asistente del Representante de la FAO. El titular del cargo de Coordinador Subregional ha llevado a cabo algunas misiones de corta duración cada año. 204. En junio de 2012, la Oficina podía aumentar de categoría y alcanzar la situación de Representación de la FAO plenamente dotada: se esperaba que la formalización de este trámite se completaría a mediados de 2013. En noviembre de 2012, un funcionario internacional de la Organización asumió la función de “Representante designado de la FAO”. 205. En el momento en que se llevó a cabo la misión de evaluación, en septiembre de 2012, la Oficina de la FAO estaba muy bien gestionada y disponía de una buena capacidad para afrontar los problemas que se derivan de “la gestión a distancia”. El titular del cargo de Asistente de Representante de la FAO conocía bien las cuestiones programáticas y operacionales, y la Oficina mantenía unas relaciones correctas y eficaces con el Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países así como con otros asociados. 206. La Organización gozaba de reconocimiento y visibilidad en el país gracias a su programa y a la solidez de la Oficina de la FAO. El Equipo de evaluación observó que la Oficina había recibido un apoyo atento, preciso e innovador por parte de la SEC. Estaba funcionando con un buen nivel de integración colectiva, espíritu de colaboración y conocimiento de los diversos componentes profesionales, y podía utilizar sistemas institucionales, compensando la falta de disponibilidad de instrumentos con herramientas de supervisión de elaboración propia. El Asistente del Representante de la FAO y el personal de proyectos consideraban que formaban parte de una única oficina y entre ellos cooperaban para intercambiar información y solucionar los problemas. La FAO en la República de Moldova

207. La República de Moldova es un Estado Miembro de la FAO desde 1995. Desde noviembre de 2004, el Representante Subregional de la FAO para Europa Central y Oriental, en Budapest, había sido designado como el Representante de la FAO en el país. A pesar de diversas peticiones por parte del Gobierno para tener una oficina con un Asistente del Representante de la FAO, la Organización únicamente acordó el establecimiento de Corresponsales nacionales. El primer Corresponsal nacional fue designado aproximadamente en 2003; la titular ocupaba el cargo desde 2005. 208. Gracias a la experiencia adquirida con el tiempo, la Corresponsal nacional podía entrar fácilmente en contacto con el Subdirector General y Representante Regional en Budapest o acudir a otros funcionarios allí destacados que pudiesen prestar apoyo y responder a las preguntas cuando fuera necesario. Además de acumular experiencia, la Corresponsal Nacional pudo desempeñar su



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labor con bastante eficacia y dedicar una parte importante de su tiempo a asuntos de la FAO, debido principalmente a que el Ministerio de Agricultura tenía un firme interés en mantener una relación activa con la Organización. 209. En junio de 2012, el Consejo aprobó la creación de un puesto de Asistente del Representante de la FAO en el país. El proceso, que incluye la revisión del Acuerdo con el país anfitrión y la selección de un candidato adecuado, finalizará probablemente a mediados de 2013. Mientras tanto, la REU ha decidido contratar a un Coordinador de Programas, cuya incorporación estaba prevista para noviembre de 2012, para que trabaje conjuntamente con la Corresponsal nacional. 210. Aunque la Organización era conocida y gozaba de un gran reconocimiento en el país, y la Corresponsal nacional estaba considerada como la “persona de la FAO en el país”, existía un acuerdo unánime en que una presencia más importante en Moldova resultaba muy conveniente y permitiría lograr una repercusión mucho mayor. La Representación de la FAO en Tayikistán

211. En 1996 se creó una oficina de coordinación de servicios de emergencia. En 2002, se abrió una oficina de coordinación de proyectos con un coordinador internacional. Si bien la oficina fue creada básicamente para gestionar un “programa de emergencia”, consolidó la presencia institucional de la FAO en Tayikistán. Desde entonces, los coordinadores de emergencias cambiaron con gran frecuencia, lo que tuvo efectos negativos en la imagen de la Organización en el país. El último Coordinador de emergencias y proyectos asumió el cargo en 2008 y se jubiló en abril de 2012. 212. En 2011, el Gobierno tramitó un “intercambio de cartas” con la FAO para crear una Representación de la FAO, mediante el sistema de acreditación múltiple dentro del mandato del Coordinador Subregional en la SEC. El Coordinador Subregional realizaba cada año algunas misiones de corta duración. La actual Asistente del Representante de la FAO tomó posesión de su cargo en diciembre de 2011. En junio de 2012, la Oficina estaba en condiciones de aumentar de categoría y alcanzar la situación de Representación de la FAO plenamente dotada, aunque se esperaba que la formalización de este trámite se completase a mediados de 2013. 213. En el momento en que se llevó a cabo la misión de evaluación, en septiembre de 2012, la titular del cargo de Asistente del Representante de la FAO estaba realizando notables progresos en el logro de una oficina más eficaz y organizada, a pesar de las dificultades existentes. La titular conocía bien el mandato de la FAO, y la oficina estaba impulsando una red de relaciones con el Gobierno y otros asociados. 214. La FAO había adquirido una enorme visibilidad en los últimos años en el país a través de su labor en materia de políticas relativas a la reforma agraria, y la importante participación conexa de diversas partes interesadas nacionales e internacionales. Asimismo, la Asistente del Representante de la FAO se esforzaba por conseguir una integración de las distintas líneas de trabajo y el personal relacionado, e impulsar el programa de campo, que en cierta medida se había ralentizado. Todo ello debería contribuir a mejorar la eficacia de la Organización en el país. La Representación de la FAO en Turquía

215. Desde 1982, Turquía contaba con una Representación de la FAO plenamente dotada. La Representación era una oficina relativamente pequeña, que contaba con un Representante, un Asistente del Representante y personal auxiliar, que gestionaban la labor de la FAO en el país. 216. Hasta mediados de la década de 1990, la oficina de Ankara era la única Representación de plenamente dotada de la FAO en la región. Con el tiempo, la oficina se adaptó de forma bastante eficaz a los cambios de los requisitos del Gobierno de Turquía en lo que respecta al tipo de asistencia:



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el programa de campo se amplió desde el año 2000, principalmente a través de la financiación de fondos fiduciarios unilaterales por el mismo Gobierno y los programas conjuntos de las Naciones Unidas. En 2011/12, se encontraban en curso seis proyectos nacionales gestionados por la Representación de la FAO: en concreto, dos programas conjuntos de las Naciones Unidas, dos fondos fiduciarios unilaterales y dos programas de cooperación técnica. Asimismo, el país participaba en diversos proyectos de carácter regional, interregional y mundial gestionados por la SEC y la Sede. 217. En 2005, se modificó el Acuerdo con el país anfitrión para incluir a Azerbaiyán, con lo que el Representante de la FAO pasó a tener una doble acreditación. Con la creación de la SEC, la oficina se convirtió en una Representación de la FAO con sede compartida y acreditación múltiple, independiente de la SEC en lo que respectaba a sus funciones. En 2012, la Representación de la FAO en Ankara estaba dotada de un Asistente del Representante de la Organización y un asistente de programas, ambos competentes y experimentados en su puesto; la Representación contaba además con un apoyo adecuado por parte de las Unidades de Administración y de Operaciones de la SEC. 218. La Representación desempeñó una función importante en la gestión del Programa de Asociación entre la FAO y Turquía —junto con el Coordinador Subregional—, y en la negociación de los nuevos acuerdos. Al mismo tiempo, el Asistente del Representante de la FAO participaba plenamente en la representación de la FAO a nivel nacional en nombre del Coordinador Subregional. El asistente de programas también asumía responsabilidades y tareas relacionadas con la SEC, así como la función de Coordinador de cuestiones de género para la SEC y la Representación. 219. Por lo tanto, la Representación de la FAO estaba alejándose de su mandato tradicional de representación y realizaba diversas funciones típicas de una Oficina de Enlace. Una evolución parecida se produjo también en otros países como, por ejemplo, Brasil; esta tendencia parecía estar en perfecta consonancia con las nuevas necesidades del país anfitrión, y el personal pudo desempeñar eficazmente sus funciones en el nuevo contexto. Asimismo, la Organización estaba siguiendo adecuadamente la transición, mediante la reciente aprobación de un oficial de programas y fomento de asociaciones.

5.4 Eficiencia y eficacia de la presencia de la FAO en Europa y Asia central

220. Tal como se ha examinado en las secciones anteriores, el elemento fundamental del proceso de descentralización de la FAO era el establecimiento de una red descentralizada que fuera más cercana a los países y les proporcionara una ayuda más pertinente, eficiente y eficaz que la Sede. También se tomaron en consideración los gastos de personal, aunque puedan constituir un elemento muy variable a largo plazo. 221. Los datos de que disponía el Equipo de evaluación mostraban que la actual ubicación de las oficinas regionales y subregionales para Europa y Asia central se vio impulsada principalmente por las condiciones favorables que los respectivos países anfitriones ofrecieron a la Organización. Incluso en la actualidad, todas las oficinas de la FAO en Budapest gozan de una excelente relación con el Gobierno de Hungría, al igual que la SEC con el Gobierno de Turquía, y ambos gobiernos todavía contribuyen de forma notable a los costos corrientes de las oficinas. Las instalaciones de comunicación también eran adecuadas en ambas oficinas. 222. En lo que respecta a las comunicaciones aéreas, en 2012 el aeropuerto de Budapest perdió buena parte de sus rutas; desde entonces, las conexiones con los países atendidos desde la REU son, en algunos casos, peores que desde Roma. El hecho de que los funcionarios de la REU que viajan a los Balcanes occidentales vuelen, en determinados casos, a través del aeropuerto de Roma puede favorecer la creación de redes con la Sede, aunque supone un incremento de los costos y la duración de los viajes oficiales. Ankara nunca ha sido un nudo importante de comunicaciones, aunque sus conexiones frecuentes con el aeropuerto de Estambul permiten sin duda viajar a Asia central con mayor comodidad que hacerlo desde otros lugares, con excepción de Estambul o desde la propia



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región de Asia central. No obstante, como se menciona más arriba, la ubicación de Ankara no facilitaba las reuniones entre el personal de la Sede que trabaja en la región y los compañeros de la SEC. 223. Con la excepción de la SEU hasta finales de 2007, cuando finalizaron los últimos proyectos de cooperación técnica en Hungría, ni la REU ni la SEC habían logrado en el pasado, y menos aún en la actualidad, mantener una relación estrecha con los países que atienden y en los que radica su mandato básico de carácter territorial y específico. Una de las principales ventajas que proporciona para las organizaciones una red descentralizada es que el personal destacado “fuera de la Sede” queda completamente inmerso en el entorno social, cultural y lingüístico en el que trabaja: aparte de las ventajas logísticas, ello debería contribuir a que los funcionarios comprendan y formulen mejor la ayuda que prestan en los contextos locales. Este tipo de inmersión completa no se ha producido ni en la SEU/REU ni en la SEC. 224. En el cuestionario para los Estados Miembros se incluyeron preguntas relativas a la visibilidad de las oficinas descentralizadas de la Organización en la región. Más de la mitad de los encuestados respondió que la Sede era su principal interlocutor cuando trataba con la FAO; nueve de cada 15 encuestados en la región de la SEU/REU, incluidos países de la UE, opinaban que la visibilidad de la FAO en la región había mejorado mediante la ubicación de la REU en Budapest. No obstante, sólo cinco encuestados consideraban que la Organización había ganado eficiencia gracias a este traslado. La REU y la SEC constituían el principal interlocutor para tres países respectivamente; además, tres Estados Miembros de Asia central opinaban que la visibilidad, eficiencia y eficacia de la FAO había mejorado gracias a la ubicación de la SEC en Ankara. 225. El Plan de acreditación múltiple garantizaba algún tipo de cobertura a menos de un tercio de los países en los que se estaban realizando actividades en junio de 2012. Esto representaba una considerable mejora con respecto a la cobertura existente hasta mediados de la década de 2000. No obstante, la carga de trabajo para los Coordinadores Subregionales de la SEU y la SEC, que actuaban como los Representantes de la FAO con acreditación múltiple en tres y cuatro países respectivamente, impedía una participación importante en la mayoría de los países en cuestión. Esto concierne especialmente a la responsabilidad de los Coordinadores Subregionales en Asia central. Los resultados de la acreditación múltiple en Armenia, Georgia y la República de Moldova tampoco fueron positivos: en los dos países visitados por el Equipo de evaluación, existían graves deficiencias en la gestión del programa de campo y en el posicionamiento estratégico de la Organización, sobre todo desde 2010 y a pesar de que el anterior titular realizase de tres a cuatro visitas anuales a cada país. El hecho de que el cargo de Representante Regional Adjunto para Europa y Asia central permaneciese vacante de febrero a noviembre de 2012 agravó aún más algunos problemas. 226. El Equipo de evaluación valoró positivamente los cambios recientemente aprobados que reducirán las exigencias de tiempo para el Coordinador Subregional de la SEC y el Representante Regional Adjunto de la REU y, al mismo tiempo, mejorarán la presencia y la visibilidad de la Organización en Kirguistán, la República de Moldova, Tayikistán y Uzbekistán. 227. En un esfuerzo encomiable por subsanar la deficiencia, el Subdirector General y Representante Regional de la REU estableció en 2012 un sistema de “Representantes suplentes de la FAO” no Residentes para Albania, Armenia, Georgia y la República de Moldova. Para ello se delegó en un Oficial de la REU la coordinación y la gestión de las actividades en curso en cada país. En la Evaluación se reconoce que en estas circunstancias poco más se podía hacer. En tres de los cuatro países, la Organización podía disponer de personal experimentado a nivel nacional para gestionar las oficinas79. No obstante, a pesar de la competencia y los conocimientos de los Asistentes de los Representantes de la FAO y los Corresponsales Nacionales que actualmente trabajan para la

79 En Albania, el cargo de Corresponsal nacional permaneció vacante durante la mayor parte de este período, y

la persona recientemente designada no había trabajado anteriormente con la FAO.



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Organización, la ausencia de un Representante internacional de la FAO que mantuviese un diálogo con gobiernos y asociados, con la autoridad y el poder que conlleva el cargo, y gestionara todo el programa en el país provocó una pérdida en la influencia ejercida por la Organización y en la calidad de la labor desempeñada. Por consiguiente, el “Representante suplente de la FAO” sólo puede ser una medida paliativa durante un período provisional, y no debe aceptarse como una solución a largo plazo en los países en los que la Organización tiene una cartera de proyectos considerable y quiere mantener una ventaja comparativa en la prestación de asistencia y ayuda. 228. Asimismo, el Equipo de evaluación desea recalcar que las deficiencias que afectaban al plan de acreditación múltiple se vieron agravadas aún más en algunos países por la gestión “centralizada” del programa de campo a través de la Unidad del Programa de Campo de la REU, que impedía una utilización más eficiente y eficaz de los recursos a nivel nacional. El Equipo de evaluación encontró diferencias considerables en la manera en que la REU y la SEC aplicaban los principios de subsidiariedad e integración de la labor de la FAO a nivel nacional. Esto tenía efectos considerables en el empoderamiento, la capacidad y la autonomía de las oficinas en los países según estuviesen respaldadas por una u otra oficina descentralizada. 229. El Plan de corresponsales nacionales funcionaba en cinco países de la región durante el período objeto de evaluación, y el Equipo de evaluación visitó dos de ellos. Los Corresponsales nacionales son funcionarios civiles superiores que dedican parte de su tiempo a funciones de enlace entre su gobierno y la FAO. Son nombrados conjuntamente por el gobierno y por la FAO. La FAO les proporciona un presupuesto limitado para cubrir algunos gastos operacionales, una computadora con conexión de correo electrónico y un modesto complemento de sueldo, proporcional a la parte de su tiempo que dedican a funciones de enlace con la FAO. 230. De acuerdo con el mandato elaborado por la FAO, un Corresponsal nacional “mantiene la presencia de la FAO como principal punto de contacto con instituciones gubernamentales y no gubernamentales en los sectores agrícola, forestal y pesquero” aunque “no tendrán una participación directa en la ejecución del proyecto”80. En la Evaluación se observa que las funciones globales asignadas a un Corresponsal nacional pueden suponer fácilmente un trabajo de dedicación exclusiva. No obstante, los Corresponsales nacionales desempeñan esta función de forma adicional a su labor en los respectivos ministerios y no existe un auténtico mecanismo de rendición de cuentas. 231. Además, el hecho de que un Corresponsal nacional trabaje dentro del Gobierno no representa necesariamente una ventaja: en algunos países, puede darse la posibilidad de que la persona que ejerce este cargo no sea admitida como miembro del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países y que, en general, las opciones de diálogo con los asociados, por ejemplo, los que aportan recursos, sean bastante limitadas. Por consiguiente, el Plan de corresponsales nacionales ha permitido reducir los costos para la Organización, aunque también ha limitado considerablemente los resultados. En uno de los países, el gobierno se había mostrado dispuesto a permitir que la titular del cargo dedicase la mayor parte del tiempo a llevar a cabo labores para la FAO, lo que resultó de gran ayuda para las actividades de la Organización en el país, aunque la situación no era la misma en los demás lugares y además podría estar sujeta a importantes cambios a lo largo del tiempo. 232. Albania representa un caso extremo de inadecuación del Plan de corresponsales nacionales a las necesidades de la presencia de la FAO. Desde 2008, por decisión del Gobierno, se estaba aplicando de forma experimental la iniciativa “Unidos en la acción” de las Naciones Unidas y, en el momento en que se realizaba la Evaluación, el país estaba avanzando rápidamente hacia la fase correspondiente al marco de dicha iniciativa. Este aspecto se analiza posteriormente de forma más detallada en el informe (véase la Sección 10.6). El Corresponsal nacional no participó en este proceso debido a la incompatibilidad de las funciones del puesto con las de su cargo como funcionario del

80 Mandato para un corresponsal nacional con un Representante acreditado de la FAO; Red de información

sobre las Oficinas en los países, noviembre de 2012.



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Gobierno. Además, la compleja estructura institucional del país impedía un entorno favorable para las tareas de coordinación y facilitación de los Corresponsales nacionales. Por consiguiente, con independencia de las competencias y conocimientos concretos del titular del puesto, el Corresponsal nacional en Albania apenas intervino en respaldo de las actividades de la Organización en el país, a pesar de la necesidad urgente de lograr una contribución más eficaz de la FAO al proceso de desarrollo agrícola y rural del país. 233. En la Evaluación se llega a la conclusión de que el Plan de corresponsales nacionales en Europa y Asia central debe cancelarse. Además, la FAO debería abstenerse de emprender actividades operacionales a nivel nacional si la Organización o el país anfitrión no están en condiciones de dedicar recursos adecuados para el establecimiento de una presencia suficiente de la Organización, como mínimo por medio de un funcionario nacional de nivel superior o un oficial superior de la FAO que trabaje en la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas, tal como ocurría con otros organismos no residentes de las Naciones Unidas en Albania. Se pueden elaborar otros mecanismos para facilitar la participación de estos países en proyectos regionales, interregionales o mundiales y actividades normativas: estas podrían comprender, por ejemplo, asociaciones con organizaciones nacionales e internacionales presentes en los países, ya sea a través de un memorando de acuerdo a largo plazo o teniendo en cuenta cada caso concreto; la colaboración con la Oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas para determinar posibles partes interesadas dependiendo de la cuestión de que se trate; el uso de redes de coordinadores para diferentes temas; etc. 234. Otro asunto que merece una atención inmediata es la situación de los acuerdos con el país anfitrión en la región. La información disponible para el Equipo de evaluación mostraba que la FAO tenía un “intercambio de cartas” con los gobiernos de todos los países en los que disponía de una oficina, aunque sólo se habían firmado acuerdos con el país anfitrión en Hungría y Turquía. Aunque el procedimiento es legalmente vinculante en el contexto internacional, la falta de ratificación a través de mecanismos nacionales supone que en todos los demás países, en el momento en que se redacta este informe, el personal y las actividades de la FAO no disfrutaban oficialmente de los beneficios de la Convención sobre prerrogativas e inmunidades de las Naciones Unidas. Parece que, en cierta medida, las deficiencias en la coordinación y la falta de claridad en las funciones y responsabilidades entre las unidades de la FAO, en la Sede y las oficinas descentralizadas, eran unas de las causas de la inactividad en este asunto. En el caso de Armenia, se examinaron los plazos y las iniciativas con el Gobierno y en colaboración con el Coordinador Residente de las Naciones Unidas, pero no se había llegado a ningún resultado en el momento de elaborar la Evaluación, debido a que la FAO no había considerado la posibilidad de seguir el enfoque pragmático de soluciones provisionales aplicado por otros organismos como, por ejemplo, el PMA. 235. Una acreditación y un reconocimiento jurídico adecuados por parte del Estado nacional deberían ser los primeros pasos que deben adoptarse cuando una organización de las Naciones Unidas empieza a trabajar en un país, con independencia del rango, la calidad o la estructura de la presencia prevista para la Organización en el país. La ausencia de estos trámites puede tener consecuencias graves para el personal de la FAO, y tiene efectos negativos inmediatos en diversas cuestiones operacionales como, por ejemplo, el acceso a arbitraje, las compras, la exención del impuesto sobre el valor añadido, los derechos de importación, la apertura de cuentas bancarias o el uso de una cuenta de anticipos en efectivo. 236. Tanto la cuestión de las cuentas de anticipos en efectivo como la de los derechos de importación revisten especial importancia. A falta de una situación jurídica adecuada, la FAO no puede abrir una cuenta bancaria, lo que tiene efectos inmediatos en la eficiencia y el costo de sus actividades en el país81. De la misma manera, la exención de aranceles mediante derechos de importación afecta a la posibilidad de poner a disposición de los proyectos nacionales el equipo y los

81 Véase la Sección 7.1 más abajo, relativa a la delegación de autoridad.



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suministros necesarios para realizar demostraciones o emprender iniciativas de fortalecimiento institucional82. 237. Por último, el perfil de los oficiales de programas y de fomento de asociaciones, recientemente propuestos, todavía no había finalizado en el momento de redactarse el presente informe. A partir de los debates con diversas partes interesadas, y de su propio conocimiento de la región, el Equipo de evaluación recomienda que estos puestos se establezcan en un nivel jerárquico que les permita ser eficaces, dependiendo del contexto nacional e institucional en el que cada uno tendrá que intervenir. Además, dado que algunos de estos puestos se crearán en países en los que la FAO no tendrá otra presencia, será necesaria su formalización a través de la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas u otra solución alternativa adecuada, dentro del ámbito de la estructura institucional a nivel nacional.

5.5 Conclusiones

238. Desde su creación, la REU ha cambiado diversas veces de ubicación. La decisión sobre el actual emplazamiento de las oficinas regionales y subregionales de la FAO para Europa y Asia central se adoptó principalmente en función de los generosos ofrecimientos de los países anfitriones. Sin embargo, ninguna de las oficinas se ha ubicado ni se ubica ahora en las propias subregiones de las que se ocupa, lo que menoscaba en cierta manera el valor añadido del proceso de descentralización. Además, la SEC nunca se situó en una localidad con un aeropuerto importante y, desde principios de 2012, la logística de transporte no es tan favorable como antes para la REU. La normativa sobre viajes no facilita la comunicación entre la Sede y las oficinas descentralizadas, y el personal de la REU se enfrentará a ineficiencias al viajar a algunos de los países en los que deberá centrar su labor durante la próxima década. 239. En los países de la SEU/REU, en un futuro próximo, aumentarán progresivamente las actividades de asesoramiento técnico y normativo realizadas desde la Sede, aunque seguirá siendo necesario que el personal de la REU las adapte y traduzca, a veces literalmente, de acuerdo con las especificidades regionales: aumentar la estrecha colaboración entre la REU y la Sede será útil y necesario para una intervención más eficiente y eficaz en los Estados Miembros de esta región. 240. La acreditación múltiple de los Representantes de la FAO puede constituir un mecanismo eficaz para garantizar la visibilidad de la Organización y una gestión adecuada de la labor de la FAO a nivel nacional, a condición de que un Representante de la FAO no tenga a su cargo más de dos países y transcurra cada año, como mínimo, seis semanas laborables en cada uno de ellos. Además, resulta imprescindible que las Oficinas Regionales y Subregionales deleguen autoridad en los países, para permitir la ejecución eficiente y eficaz de las tareas en el nivel apropiado. 241. El Plan de corresponsales nacionales no ha demostrado ser un mecanismo eficaz ni eficiente para garantizar una visibilidad adecuada de la Organización en los países. La FAO debería negarse a participar en actividades operacionales a nivel nacional si la Organización o el país anfitrión no están en condiciones de comprometer recursos suficientes para cubrir los costos de una presencia suficiente de la Organización con la capacidad y la competencia adecuadas para el diálogo y la negociación con partes interesadas y asociados, así como para la gestión del programa de campo. 242. En diversos países, los gobiernos no han firmado un acuerdo del país anfitrión con la FAO que garantice que la Organización y su personal pueda beneficiarse de los debidos privilegios e inmunidades; esto podría convertirse en un problema real para el personal de la FAO en cualquier momento y tiene, además, consecuencias inmediatas para la eficacia de su labor en la región, en lo que respecta a los costos y la fluidez de sus actividades.

82 La FAO no pudo importar a Rusia equipos de muestra para la pulverización en concentraciones muy bajas

de insecticidas destinados a la lucha contra la langosta.



55

243. Los recursos que la FAO asignó para tener una presencia a nivel nacional en la región no siempre reflejaron la importancia relativa vinculada a los Estados Miembros en la perspectiva de la “atención prioritaria en la REU”. Los cambios ratificados por el Consejo en junio de 2012 abordaron este desequilibrio, aunque sólo de forma parcial. 244. En concreto, dos países en los que la población rural y el sector agrícola desempeñan una función importante en la economía nacional, como es el caso de Albania y la República de Moldova, no recibían una atención adecuada por parte de la FAO durante el período de evaluación. Además, ambos países han adoptado el planteamiento de Unidad de acción de las Naciones Unidas, por lo que la participación sustantiva de la FAO en las fases de elaboración del programa, planificación y presentación de informes de estos procesos será fundamental. 245. El Equipo de evaluación formuló la Recomendación 3, relativa a la estructura de las oficinas descentralizadas de la FAO en Europa y Asia central, que aborda también las observaciones sobre Albania y la República de Moldova recogidas en la Evaluación, y la Recomendación 4, relativa a los acuerdos con el país anfitrión.



56

6 Recursos en Europa y Asia central 6.1 Recursos del Programa ordinario en Europa y Asia central 246. En la Evaluación se analizó la asignación del presupuesto del Programa ordinario de la FAO a la red descentralizada en Europa y Asia central para el período de 2004 a 201183. Los datos provenían de los Programas de trabajo y presupuesto para los cuatro bienios en cuestión, tal como se indica en el Recuadro 7.

Recuadro 7: Series de datos disponibles para las oficinas descentralizadas

Oficina Período Oficina Regional para Europa (REU) 2004-2011 Oficina Subregional para Europa Central y Oriental (SEU) 2004-2011 Oficina Subregional para Asia Central (SEC) 2007-2011 Oficinas en los países en Europa y Asia central (oficinas descentralizadas)

2004-2011

Fuente: Evaluación

247. El análisis incluía recursos tanto funcionarios como no funcionarios. Para tal fin, “recurso funcionario” se define como los puestos con cargo al presupuesto del Programa ordinario; los “recursos no funcionarios” comprenden “todo menos el personal funcionario”, es decir, el gasto de personal con otro tipo de contrato, los costos operacionales, los gastos generales de explotación, etc. Las variaciones registradas a lo largo del tiempo se indicaron mediante la asignación del valor “100” al primer bienio del análisis, es decir, 2004/05 para la mayoría de las oficinas y 2006/07 para la SEC, y comparando el incremento con respecto al bienio anterior84. Los valores por encima de 100 representan un aumento, mientras que los inferiores a 100, un descenso. 248. En el Recuadro 8 a continuación se indican los valores absolutos del Programa de trabajo para cada oficina descentralizada de la región, la proporción entre los recursos funcionarios y los no funcionarios, y la variación de la asignación total con respecto a cada bienio, durante el período de 2004 a 2011.

83 No fue posible incluir 2012, dado el calendario de la Evaluación en el primer año del bienio. Asimismo,

tampoco se incluyeron en este análisis las asignaciones a la RNE. 84 Por ejemplo, un valor de 120 en 2008/09 significa un aumento de 20 puntos con respecto a 2006/2007.



57

Recuadro 8: Programa de trabajo en las oficinas descentralizadas de Europa y Asia central

Oficina 2004/2005 (USD) 2006/2007 (USD) 2008/2009 (USD) 2010/2011 (USD) REU 4 607 000 4 613 000 7 093 000 7 371 068 SEU 3 575 000 2 938 000 6 206 000 5 255 358 SEC 6 046 000 6 114 000 5 683 525 Oficinas en los países

115 000 1 954 000 2 310 000 2 602 957

Total 8 297 000 15 551 000 21 723 000 20 912 908 Recursos funcionarios y no funcionarios (USD)

Todas las oficinas descentralizadas, recursos funcionarios

6 804 000 11 737 000 14 116 000 14 258 012

Todas las oficinas descentralizadas, recursos no funcionarios

1 493 000 3 814 000 7 607 000 6 654 896

Variación en la asignación presupuestaria total, para recursos funcionarios y no funcionarios Oficina 2004/2005 2006/2007 2008/2009 2010/2011 REU, recursos funcionarios

100,00 96,21 130,68 141,30

REU, recursos no funcionarios

100,00 129,30 327,11 299,04

SEU, recursos funcionarios

100,00 83,56 118,78 133,34

SEU, recursos no funcionarios

100,00 77,64 354,33 192,06

SEC, recursos funcionarios

100,00 93,65 80,33

SEC, recursos no funcionarios

100,00 118,21 125,27

Oficinas descentralizadas, recursos funcionarios

100,00 121,02 111,39

Oficinas descentralizadas, recursos no funcionarios

100,00 540,87 606,96 973,28

Fuente: PIRES, elaborado por el Equipo de evaluación

249. Los datos anteriores indican que en el período de 2004-2009, la FAO suministró cada vez más recursos, tanto funcionarios como no funcionarios, a las oficinas descentralizadas de la región, con un mayor incremento relativo del segundo grupo. En 2010/11 se registró un leve descenso en recursos no funcionarios, el más flexible de los dos elementos de la asignación presupuestaria total. El componente de “oficinas en los países”, que al inicio del período estaba en un nivel muy bajo, registró un fuerte aumento de los recursos no funcionarios, vinculados al establecimiento de oficinas de la FAO. 250. El análisis también incluye la comparación entre recursos asignados a las oficinas descentralizadas en la región de Europa y Asia central y a todas las demás oficinas descentralizadas de la FAO en el mundo, así como sus variaciones a lo largo del período. El Recuadro 9 a continuación indica las variaciones, tomando siempre como referencia el bienio 2004/2005.



58

Recuadro 9: Comparación entre los recursos del Programa de trabajo asignados a las oficinas descentralizadas de todas las regiones y a las oficinas descentralizadas de la región de Europa y Asia central

Oficina 2004/2005 2006/2007 2008/2009 2010/2011 Todas las regiones, total en USD

180 122 000 208 534 000 251 292 000 266 952 291

Todas las regiones, variación

100,00 115,77 139,51 148,21

Europa y Asia central, total en USD

8 297 000 15 551 000 21 723 000 20 912 908

Europa y Asia central, variación

100,00 187,43 261,82 252,05

Fuente: PIRES, elaborado por el Equipo de evaluación

251. La comparación indica que la región de Europa y Asia central empezó en 2004 con un porcentaje muy pequeño de recursos del Programa de trabajo para la red de oficinas descentralizadas; no obstante, la Organización compensó en parte esta situación con un mayor incremento relativo en los siguientes bienios. 252. En conclusión, en 2004 los recursos del Programa ordinario asignados a la región de Europa y Asia central eran muy limitados y se concentraban en la REU y la SEU. La creación de la SEC dio lugar a un aumento absoluto de los recursos para la región, que se produjo de forma simultánea a un incremento de la dotación asignada a la REU y a las oficinas en los países. En general, el incremento de los recursos del Programa ordinario destinados a Europa y Asia central ha sido mayor que para las demás regiones del mundo.

6.2 Recursos para el programa de campo en Europa y Asia central

253. En esta sección se analizan los recursos disponibles para el programa de campo de la FAO en Europa y Asia central en el período del 1 de enero de 2004 al 30 de junio de 2012, que tenían por objetivo apoyar a los países de la región, y estaban financiados por asociados que aportan recursos, mediante las modalidades del Programa de cooperación FAO/Gobiernos y el fondo fiduciario unilateral (FFU), así como a través del Programa ordinario de la FAO mediante la modalidad del Programa de cooperación técnica (PCT). Las cifras reflejan los presupuestos para proyectos registrados en el Sistema de información sobre gestión del Programa de Campo (FPMIS) en junio de 2012. Esto supone que las cantidades totales son levemente superiores a la cuantía efectivamente recibida en la región durante el período en cuestión, debido a que algunas iniciativas estaban operativas durante intervalos de tiempo más largos y tenían un alcance mundial e interregional que traspasaba las fronteras de la región de Europa y Asia central. Un ejemplo de ello fue un PCT interregional iniciado a mediados de 2003 que abarcó a siete países de la región más dos de otra. El objetivo del análisis era captar todas las iniciativas que afectan, de una manera u otra, a los países de la región; además, el interés se centró principalmente en las tendencias más que en los valores absolutos. En el Anexo 5 se presentan los datos en formato de tabla. 254. La cantidad total asignada a través de las 372 iniciativas financiadas por 20 asociados distintos en materia de aportación de recursos fue de 276 millones de USD, aproximadamente el 7 % del total del programa de campo de la FAO para el conjunto de sus Estados Miembros durante el mismo período. Dentro del total para Europa y Asia central: 85

• 95 millones de USD, el 34 %, se canalizaron a través de proyectos de carácter mundial e interregional, financiados principalmente por la CE, Italia y la OCAH;86

85 Los asociados que aportan recursos se enumeran ordenados de mayor a menor contribución. 86 Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas.



59

• 79 millones de USD, el 29 %, se canalizaron a través de proyectos en los países de la SEU/REU, financiados mayoritariamente por la FAO, la CE e Italia;

• 63,8 millones de USD, el 23 %, se canalizaron a través de proyectos en los países de la SEC, incluido Turquía, financiados principalmente por la FAO, la CE, Suecia y Turquía mismo;

• 37,8 millones de USD, el 14 %, se canalizaron a través de proyectos regionales, es decir, sólo para países de la región de Europa y Asia central, prácticamente financiados en su totalidad por Italia, la CE y la FAO.

255. En el gráfico en el Recuadro 10 más abajo se indican las cantidades totales para cada subregión asignadas a lo largo del tiempo.

Recuadro 10: Recursos del programa de campo asignados a las distintas subregiones, según el tipo de proyecto

Fuente: FPMIS, elaborado por el Equipo de evaluación

256. Entre todas las categorías de intervención, los tres principales donantes fueron, por orden de importancia, la CE, la FAO e Italia. El presupuesto total disponible a través de 161 iniciativas financiadas con aportaciones voluntarias, excluidos los proyectos de cooperación técnica de la FAO, superó ligeramente los 226 millones de USD. Del total de proyectos, únicamente 27 tenían un presupuesto superior a un millón de USD, y concentraban el 68 % de los recursos financieros. La utilización de fondos fiduciarios unilaterales en la región seguía siendo inferior a las demás, con un importe total situado ligeramente por debajo de los 7 millones de USD, de los cuales 5 millones de USD correspondían a una única iniciativa para situaciones de emergencia en Tayikistán. Tal como se examinará más abajo en esta misma sección, Turquía, el segundo mayor usuario de FFU, se ha

36 442 33242 894 997

10 691 548

53 264 793

19 540 088 18 290 363

69 592 066

117 345 744

158 816 946

0

20 000 000

40 000 000

60 000 000

80 000 000

100 000 000

120 000 000

140 000 000

160 000 000

180 000 000

enero 2004-abril 2006 mayo 2006-junio 2012

REU/SEU

SEC

Regionales europeos

Mundiales e interregionalesEmergencia



60

convertido en los últimos años en un asociado activo en la aportación de recursos para países de Asia central. 257. La FAO desempeñó una función de promoción y solución de deficiencias en países que todavía solicitaban su ayuda pero que no podían disponer de otros donantes. A través del PCT, la Organización puso a disposición el 18 % de los recursos financieros totales del programa de campo. 258. Los proyectos para situaciones de emergencia absorbieron 91,7 millones de USD, es decir, el 33 % del total. Las iniciativas mundiales e interregionales financiadas con aportaciones voluntarias, casi todas dedicadas al control y la vigilancia de la gripe aviar altamente patógena y financiadas por el Banco Asiático de Desarrollo, Canadá, el Reino Unido y los EE. UU., constituían el canal preferido de financiación con 38 millones de USD. Los países de la SEC en su conjunto recibieron la segunda mayor cantidad y los países de la SEU/REU, la tercera, con intervenciones que se centraron principalmente en la distribución de insumos en respuesta a la crisis de los precios de los alimentos, a partir de 2008. Los principales donantes fueron la Unión Europea, la FAO y Suecia. 259. Como parte de los cambios para la transformación de 2012, la responsabilidad para la gestión de las operaciones de emergencia se ha transferido a la SEU/REU, la SEC y las oficinas de los países. Hasta ahora, la mayor parte de las intervenciones de emergencia de la FAO en la región han abordado plagas y enfermedades transfronterizas de los animales, que se seguirán gestionando desde la Sede87. Otra de las causas importantes para las intervenciones de emergencia han sido los conflictos nacionales e internacionales. Aunque hasta ahora las intervenciones a causa de riesgos naturales, como las olas de frío y los episodios de sequía, han representado una parte pequeña de la cartera de intervenciones de emergencia, es probable que aumenten debido a los efectos del cambio climático. Además, el Cáucaso y Asia central son regiones amenazadas por seísmos, y en cualquier momento pueden producirse catástrofes que trastornen gravemente los medios de subsistencia. 260. La capacidad de la SEU/REU, la SEC y las oficinas en los países para gestionar y coordinar situaciones de emergencia relacionadas con conflictos y riesgos naturales presentaba diferencias. La coordinación de la REU, en verano de 2012, con el PMA y el Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países, para llevar a cabo una misión de evaluación de los cultivos y la seguridad alimentaria en la República de Moldova después de una larga sequía, fue muy positiva y obtuvo un gran reconocimiento por todas las partes afectadas. En Tayikistán, la oficina fue durante muchos años una Unidad de Coordinación de Emergencias y, aunque el personal había cambiado, se conservaban conocimientos técnicos que podían actualizarse con facilidad. Además, el personal de la FAO en países de acreditación múltiple es parte integrante de los planes nacionales de seguridad del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países. No obstante, la oficina en Budapest de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja desconocía que la FAO tuviese una oficina regional en la misma ciudad. Por lo tanto, no cabe duda de que las oficinas descentralizadas de la región deben elaborar planes de contingencia y tener la capacidad de coordinar todo tipo de intervención de emergencia necesaria con los gobiernos nacionales y los respectivos Equipos de las Naciones Unidas de apoyo a los países. 261. El Equipo de evaluación determinó como momento decisivo el mes de mayo de 2006, cuando se puso en marcha el primer proyecto bajo la responsabilidad de la SEC y en el programa de campo de la región empezaron a aplicarse los cambios aprobados en la reforma de 2005. Los datos disponibles indicaban que, en los países de la SEC, los fondos para proyectos nacionales se multiplicaron por cinco después de mayo de 2006, pasando de 10,7 millones de USD, en el período de enero de 2004 a abril de 2006, a 53 millones de USD en el período de mayo de 2006 a junio de 2012. El incremento fue similar para los proyectos de desarrollo y de emergencia, que absorbieron en total 29 millones de USD. El Equipo de evaluación analizó los recursos asignados a proyectos nacionales

87 En 2000, la responsabilidad por la gestión de todas las iniciativas a nivel interregional y mundial estaba

correctamente asignada a la Sede y así debería mantenerse.



61

en el período de enero de 2000 a diciembre de 2003, para verificar si el aumento registrado desde 2006 seguía siendo tan fuerte teniendo en cuenta un intervalo más largo de tiempo. En los países de la SEC, la situación no cambió de forma significativa: la financiación asignada a proyectos nacionales hasta 2003 ascendía a 4 millones de USD, el 75 % de los cuales se destinaban a situaciones de emergencia. Este importe equivalía al 6 % de la financiación asignada a los mismos países durante todo el período; por consiguiente, era un porcentaje bastante escaso. 262. En los países de la SEU/REU la situación era más compleja, sobre todo si se tiene en cuenta el intervalo más largo de tiempo, desde el año 2000. Los fondos disponibles en el período de enero de 2000 a diciembre de 2003 para proyectos nacionales en estos países ascendían a 49,7 millones de USD, de los cuales 46 millones de USD correspondían a intervenciones de emergencia. Los Balcanes occidentales, y en concreto Kosovo, que dispusieron de ayuda prestada directamente desde la REU en la Sede, recibieron la mayor parte de estos fondos. En este período, los principales donantes fueron la FAO, los Países Bajos y Luxemburgo. En el período de enero de 2004 a abril de 2006, los fondos disponibles para proyectos nacionales ascendieron a 36,4 millones de USD, asignados a 16 países; el 13 % de esta cantidad correspondió a intervenciones de emergencia. Desde mayo de 2006, la cantidad total aprobada fue de 42,8 millones de USD para 11 países; el 44 % de este importe correspondía a intervenciones de emergencia. 263. Por consiguiente, a lo largo del tiempo, se ha registrado un aumento del total de fondos disponibles para intervenciones destinadas al desarrollo, principalmente a través de los proyectos de cooperación técnica de la FAO, y el programa de campo ha ido centrándose en un menor número de países. En concreto, Armenia, Croacia, la Federación de Rusia, Georgia, la República de Moldova y Ucrania han registrado un aumento en sus respectivas carteras de proyectos nacionales. La cartera de operaciones de emergencia, que ha disminuido lentamente a lo largo del tiempo e incluía muchos proyectos orientados al desarrollo aprobado hasta finales de la década de 2000, constituía una importante área de actividad para la FAO a nivel nacional en la subregión. 264. Los fondos asignados a través de proyectos regionales eran relativamente estables: en ambos períodos oscilaron entre los 18 millones de USD y los 19 millones de USD. Los proyectos de ámbito mundial e interregional registraron un retroceso desde mayo de 2006, debido principalmente al descenso de los fondos destinados a la lucha contra epizootias mundiales como, por ejemplo, la gripe aviar altamente patógena. 265. Por sectores, la distribución de los recursos del programa de campo para proyectos nacionales y regionales se muestra en el Recuadro 11 siguiente:



62

Recuadro 11: Presupuesto del proyecto de campo de la FAO en Europa y Asia central en el período de enero de 2004 a junio de 2012; distribución por sectores y por proyectos nacionales y regionales88


266. El sector que absorbía la mayoría de los fondos era el de emergencias y rehabilitación, vinculado en gran parte con conflictos en Asia central y los Balcanes y, en mucha menor medida, con catástrofes naturales. La mayoría de las intervenciones se centraban en la distribución de insumos agrícolas y ganaderos. Prácticamente la totalidad de la cartera de intervenciones de emergencia se gestionaba desde la Sede de la FAO, en lo que respecta tanto a las actividades como al apoyo técnico. Algunos proyectos nacionales se gestionaban desde la SEU/REU, puesto que consistían principalmente en iniciativas de “rehabilitación y reconstrucción”. 267. Dos sectores, en concreto el de “políticas agrícolas”, que comprende las intervenciones en materia de políticas agrícolas y sistemas de información, desarrollo agrícola y rural, comercialización y comercio agrícolas, y estadísticas, y el de “producción y sanidad animal” recibieron cantidades financieras similares, aunque en el caso de este último sector más de la mitad de los recursos se destinaba a intervenciones de emergencia centradas en enfermedades transfronterizas de los animales. La pesca y la acuicultura, con un elevado número de iniciativas a nivel regional en el Mediterráneo, y la producción y protección vegetal recibieron recursos por una cuantía similar; los proyectos de silvicultura y seguridad alimentaria se impulsaron en su totalidad en el ámbito nacional y principalmente a nivel comunitario. 268. En los casos en que el análisis sectorial comprendía proyectos de alcance interregional y mundial, la clasificación relativa cambiaba hasta cierto punto, tal como se indica en el Recuadro 12 más abajo. En este caso, el mayor sector era el de producción y salud animal, puesto que comprendía intervenciones destinadas a la lucha contra epizootias mundiales como la gripe aviar altamente patógena. Las políticas agrícolas mantenían su segundo lugar, ya que en la región se impulsaron diversos proyectos de alcance mundial financiados por la CE aunque permanecieron integrados en un “enfoque mundial”.

88 El sector de las políticas agrícolas comprende intervenciones en materia de políticas agrícolas y sistemas de

información, desarrollo agrícola y rural, comercialización y comercio agrícolas, y estadísticas.

0

5 000 000

10 000 000

15 000 000

20 000 000

25 000 000

30 000 000

35 000 000



63

Recuadro 12: Presupuesto del programa de campo de la FAO en Europa y Asia central en el período de enero de 2004 a junio de 2012, por sectores incluidos todos los proyectos89


269. También merecen un comentario aparte los sectores que recibieron menos recursos: el de tierras y aguas, y el de nutrición e inocuidad y calidad de los alimentos; en estos ámbitos, las iniciativas sólo recibieron financiación de la FAO a través de la modalidad del PCT hasta finales de la década de 2000. Únicamente en los últimos años se han financiado proyectos a través de fondos fiduciarios o programas conjuntos de las Naciones Unidas. Ambos sectores necesitarán estrategias de movilización de recursos perfectamente adaptadas, habida cuenta de su importancia para muchos países de la región. 270. El Equipo de evaluación analizó de forma exhaustiva cómo la gestión de la cartera de operaciones se ajustaba a las políticas de descentralización de la FAO, en lo que respecta a la responsabilidad operacional por la Unidad Técnica Principal y el oficial técnico principal para los proyectos regionales y nacionales. Por definición, los proyectos de ámbito mundial e interregional, por ejemplo todos los relacionados con las plagas y enfermedades transfronterizas de los animales, se gestionaban por defecto desde la Sede. Habida cuenta de la amplitud de los conocimientos técnicos disponibles, la Sede se encontraba también en mejores condiciones para gestionar los proyectos subregionales o nacionales esporádicos, tal como ocurría con los sistemas de información sobre seguridad alimentaria. 271. La SEU/REU, que gestionaba proyectos equivalentes al 67 % del presupuesto, asumía la responsabilidad operativa de la mayor parte de las actividades desplegadas en los países que atendía, incluidos todos los proyectos nacionales y regionales en los países dentro de sus ámbitos de competencia desde 200590. En cambio, la responsabilidad por la actividad de la Unidad Técnica Principal y el oficial técnico principal para el mismo grupo de países recaía, en gran parte, en la Sede; la SEU/REU únicamente se responsabilizaba del 10 % y el 17 %, respectivamente, de los proyectos

89 El sector de las políticas agrícolas comprende intervenciones en materia de políticas agrícolas y sistemas de

información, desarrollo agrícola y rural, comercialización y comercio agrícolas, y estadísticas. 90 Un grupo reducido de iniciativas pesqueras regionales en el Mediterráneo se gestionaba desde la Sede.

010 000 00020 000 00030 000 00040 000 00050 000 00060 000 00070 000 00080 000 00090 000 000

100 000 000



64

presupuestados. A lo largo del tiempo se ha impuesto una tendencia a una responsabilidad cada vez mayor de la SEU/REU para actividades de la Unidad Técnica Principal y el oficial técnico principal. Este cambio se ha visto influido al menos por tres factores: i) un aumento del número de funcionarios en las oficinas descentralizadas desde 2007; ii) la progresiva aplicación del “principio de subsidiariedad” para la ejecución de proyectos; y iii) los esfuerzos por parte de las oficinas descentralizadas, así como un incremento de su capacidad y credibilidad, para gestionar los proyectos que recaen en su ámbito de competencias. 272. Una situación análoga se produjo en el caso de los países de la SEC91, con una delegación ligeramente inferior de las responsabilidades operativas en las oficinas descentralizadas, equivalente a un 54 % del presupuesto. El porcentaje por la responsabilidad de la actividad de la Unidad Técnica Principal era el mismo que en los países de la SEU/REU —las oficinas descentralizadas eran responsables del 9 % del presupuesto—, aunque, en lo que respecta al oficial técnico principal, la responsabilidad asumida era mayor: el 23 %. 273. En cierta medida, el origen de los fondos puede haber influido en la asignación de responsabilidades para la gestión de proyectos. Del total de actividades del oficial técnico principal delegadas en las oficinas descentralizadas, el 27 % se financiaba mediante contribuciones de asociados que aportan recursos y el 34 % a través de proyectos de cooperación técnica financiados por la FAO. Para los principales donantes en la región, en concreto, la Comisión Europea, Italia y Suecia, puede resultar más sencillo negociar directamente los proyectos con la Sede, donde radican sus representaciones permanentes, que con las oficinas descentralizadas. 274. No obstante, los motivos para “retener” los proyectos en la Sede obedecían principalmente a las limitaciones en la combinación de competencias y los recursos humanos a disposición tanto de la SEU/REU como de la SEC. En ninguna de las oficinas se atendían las siguientes áreas de especialización: políticas de seguridad alimentaria; cambio climático y ordenación de los recursos naturales; recursos zoogenéticos; algunos aspectos de la sanidad animal; riego; y pesticidas obsoletos. En lo que se refiere a asuntos relacionados con la paridad entre hombres y mujeres así como la inclusión social, desde 2010 la REU había contado con un equipo especialista en cuestiones de género, aunque todavía tenía que cubrirse el puesto de oficial superior de género, previsto en la respuesta de la Administración a la Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con el género y el desarrollo. 275. El Equipo de evaluación no encontró pruebas que demostrasen que determinados proyectos que podían gestionarse desde la SEU/REU o la SEC en lo que respecta a la capacidad de los recursos técnicos y humanos se “retuviesen” en la Sede. Algunos funcionarios de la SEU/REU informaron de que se habían producido desavenencias con la Sede sobre la designación del oficial técnico principal, aunque al mismo tiempo admitieron que tenían un volumen de trabajo relativamente grande que apenas dejaba margen de maniobra para asumir responsabilidades adicionales en el apoyo de proyectos. A falta de sistemas institucionales precisos de control del tiempo, no se podía llevar a cabo ningún otro tipo de análisis. 276. Cuando el personal de las oficinas descentralizadas no disponía de tiempo o competencias técnicas para llevar a cabo intervenciones específicas, una de las posibles soluciones para asignar al oficial técnico principal a una oficina descentralizada era incluir a un director de proyecto a tiempo completo en el presupuesto del proyecto. Esto ocurrió en el área de plaguicidas obsoletos: un proyecto negociado con la Sede se asignó a la SEU/REU dado que existían fondos disponibles para un director de proyecto a tiempo completo destinado en la REU. A falta de fondos específicos, la Unidad Técnica Principal no hubiera podido destinar a uno de sus oficiales técnicos en ninguna oficina descentralizada debido a otras tareas que exigían su asignación a la Sede. Por consiguiente, en el caso de proyectos de

91 En el caso de los países de la SEC, hasta abril de 2006 las oficinas descentralizadas en las que se delegaban

funciones eran la SEU/REU y la RNE; en este análisis se han considerado como la SEC.



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menor tamaño que no disponían de suficientes recursos para directores a tiempo completo y personal no especializado en cualquiera de las oficinas descentralizadas regionales, la única solución posible era que la Sede mantuviese la responsabilidad sobre la Unidad Técnica Principal y el oficial técnico principal. Este aspecto se examina de forma más exhaustiva en la Sección 10.1.2. 277. Además, en la evaluación se analizaron 20 proyectos recientes o que se hallaban en curso, gestionados y respaldados por la Sede, la REU y la SEC, en lo que respecta a la eficiencia de la FAO en su ejecución. El análisis se centró principalmente en la puntualidad de las fases y medidas operacionales, incluido el seguimiento de las peticiones, las aprobaciones, las misiones iniciales y los talleres del Gobierno, además de la exhaustividad y la transparencia de la información disponible para los usuarios internos de la FAO. La evaluación se realizó mediante una escala con una valoración máxima de seis puntos; la puntuación media fue de 3,7; por consiguiente, no del todo satisfactoria. Cinco proyectos fueron calificados como buenos o excelentes, seis como satisfactorios, otros seis, insatisfactorios y cuatro, deficientes. Entre las razones para obtener una calificación insatisfactoria o deficiente cabe mencionar, en primer lugar, los retrasos prolongados e injustificados en la aprobación y ejecución, y, en segundo lugar, la disponibilidad muy limitada de documentos para comprender los avances, los problemas, los productos y los resultados. Ninguna combinación específica en la asignación de responsabilidades para el apoyo operativo y técnico demostró tener efectos en la calidad del rendimiento; tampoco influyó el ámbito territorial de los proyectos. Algunos países de Asia central parecían mostrarse más lentos que otros en la aprobación de proyectos regionales, aunque la información sobre este aspecto disponible en el FPMIS distaba mucho de ser completa. En cambio, el Equipo de evaluación observó un ritmo más rápido de los procesos de aprobación en países en los que se había destacado a un Asistente del Representante de la FAO. 278. En conclusión, lo que se puso de manifiesto en el análisis de los recursos del programa de campo fue que:


• la contribución técnica de la SEU/REU y la SEC al programa de campo se veía limitada por el número y la combinación de competencias de los funcionarios técnicos presentes en todas las oficinas descentralizadas, y por la gran cantidad de fondos destinados a proyectos de carácter interregional y mundial;

• el establecimiento de la SEC tuvo gran repercusión en el tamaño del programa de campo en Azerbaiyán y los países de Asia central; el motivo más probable es que a través de la SEC la subregión haya adquirido mayor visibilidad para la Secretaría de la FAO así como para los asociados que aportan recursos y tienen interés en desarrollar actividades en la región por conducto de la FAO;

• puesto que la SEU ya se encontraba en Budapest, el traslado de la REU a esa ciudad no influyó de forma significativa en la visibilidad de la FAO en la región desde el punto de vista de la ejecución; en los países de la SEU/REU se registró un incremento de los fondos totales disponibles para actividades de desarrollo, principalmente a través de proyectos de cooperación técnica de la FAO, y el programa de campo se concentró en un menor número de países; los principales factores que influían en el tamaño del programa de campo eran la financiación de actividades de emergencia y el acceso de varios países a la UE, junto con los cambios en sus necesidades de apoyo de la FAO;

• en lo que atañe a la gestión del programa de campo, los problemas pueden surgir en todos los niveles; el hecho de que un oficial técnico principal se destinara a una oficina en el país o a la Sede no parecía afectar a la eficacia general del proyecto; tal como se examina posteriormente en el presente informe (véase la Sección 10.1), otros factores, como por ejemplo la presencia de una oficina en el país, desempeñaban una función más importante para garantizar la ejecución eficaz y eficiente del programa de campo.



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6.3 Recursos humanos de la FAO en Europa y Asia central

279. En esta sección se analizan el tamaño y el perfil de todos los recursos humanos de la FAO en la región de Europa y Asia central. El análisis comprende los puestos financiados con cargo al Programa ordinario así como los consultores con diversos tipos de contrato que, como ocurre en toda la Organización, llevan a cabo una cantidad importante de tareas como, por ejemplo, funciones técnicas, operativas y funcionales. 6.3.1 Perfiles y combinación de competencias del personal con cargo al Programa ordinario

280. Durante el período de evaluación, la REU, la SEU y la SEC registraron un aumento de los puestos con cargo al PTP. Este hecho se debió principalmente al traslado de la REU de Roma a Budapest en 2007 y la apertura de la SEC el mismo año. Estos cambios se reflejaban en el importante aumento de puestos entre las diversas categorías desde el PTP para 2004-05 hasta el PTP para 2006-07. En noviembre de 2012, existían 71 puestos presupuestados con cargo al Programa ordinario para la región, incluidas las oficinas en los países. De estos puestos, ocho estaban vacantes, la mayoría de ellos en la SEC. En el Recuadro 13 a continuación se desglosan los datos correspondientes a la REU, la SEU y la SEC, excluidas las oficinas en los países, por categoría del personal y bienio.

Recuadro 13: Puestos con cargo al Programa ordinario en las oficinas regionales y subregionales para Europa y Asia central, desde 2004 hasta la actualidad

2004/05 2006/07 2008/09 2010/11 2012/13 Categoría del personal

P SG N P G N P G N P G N P G N

REU 10 6 n/d 9 6 n/d 11 14 2 12 15 1 12 16 1 SEU 9 8 n/d 7 8 n/d 7 5 1 7 5 1 8 4 1 SEC92 n/d n/d n/d 9 13 3 8 6 3 8 6 2 8 8 2 Total 19 14 0 25 27 3 26 25 6 27 26 4 28 28 4 Total general

33 55 57 57 60

Fuente: Oficina de Planificación Estratégica de la FAO, División de Estrategias y Políticas, elaborado por la Oficina de Evaluación; P= profesional; SG= servicios generales; y N= personal no funcionario.

281. La mayoría de los ámbitos técnicos en los que la Organización desempeña sus actividades disponían de un oficial tanto en la REU como en la SEC. La excepción era el área de “inversiones”, en la que ambos puestos permanecían vacantes. No obstante, los títulos de los puestos en las oficinas regionales y subregionales tenían un carácter más genérico, vinculado a unidades técnicas principales originales. Para analizar la combinación de competencias disponible en la región, el Equipo de evaluación, siempre que fue posible, tuvo en consideración los conocimientos especializados de los oficiales concretos. En el Recuadro 14 se enumeran los sectores de competencia del personal.

92 En enero de 2012, la SEU y la REU se fusionaron. No obstante, a efectos de continuidad (y dado que el PTP

todavía incluye el desglose de los datos), ambas oficinas aparecen como separadas en el presente cuadro.



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Recuadro 14: Personal del Programa ordinario por área de actividad en la REU y la SEC (noviembre de 2012)

Áreas de actividad Personal de la REU (especialidad, si se dispone de ella)

Personal de la SEC (especialidad, si se dispone de

ella) Administración •Oficial administrativo

•Oficial de finanzas y administración (nacional) •Tres auxiliares administrativos u oficinistas

•Oficial administrativo •Oficial administrativo (nacional) •Tres auxiliares administrativos u oficinistas

Desarrollo de agronegocios y empresas rurales

Oficial de desarrollo de agronegocios y empresas rurales

n/d

Investigación agrícola y biotecnología

Oficial de investigación agrícola y biotecnología

n/d

Programa de campo (operaciones) •Oficial superior del programa de campo •Oficial del programa de campo •Oficial de programa (PCT) •Oficial de seguimiento y apoyo al programa (nacional) •Seis oficinistas de programa

•Vacante •Oficial de seguimiento y apoyo al programa (nacional) •Dos oficinistas de programa

Pesca y acuicultura Oficial de acuicultura y pesca continental

Vacante

Inocuidad alimentaria y protección del consumidor

Oficial de inocuidad alimentaria y nutrición

n/d

Silvicultura Oficial de silvicultura Vacante

Áreas de actividad Personal de la REU (especialidad, si se dispone de ella)

Personal de la SEC (especialidad, si se dispone de

ella) Tecnologías de la información y la comunicación

Oficial de TIC Oficial de TIC (nacional)

Información y conocimientos Vacante (desde julio de 2012) n/d

Inversiones Vacante Vacante

Ganadería Oficial de sanidad animal Oficial de producción animal

Recursos naturales (tierras y aguas)

Oficial de tenencia agraria y desarrollo rural

Oficial de ordenación de aguas

Producción y protección vegetal Oficial de producción y protección vegetal

Oficial de producción y protección vegetal

Políticas Oficial superior de políticas Oficial superior de políticas

Estadísticas Estadístico n/d

Comercio y mercados Economista de comercio y mercados n/d

Otros •Auxiliar de recursos humanos •Auxiliar de sistemas de información administrativa •Cinco oficinistas o mecanógrafos •Dos secretarios

• Secretario

Fuente: COIN, elaborado por el Equipo de evaluación.

282. En el discurso institucional sobre la combinación de competencias y conocimientos técnicos, se ha otorgado una especial importancia a la flexibilidad para garantizar el apoyo adecuado que permita atender de la mejor forma posible a la región. En ambos documentos, presentados en el 28.º período de sesiones de la Conferencia Regional para Europa y el Consejo en 2012, se hizo



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referencia a la necesidad de una mayor flexibilidad para mejorar la ejecución en el ámbito nacional. En el documento de la Conferencia Regional para Europa se reconoció que el ajuste de las prioridades requería asimismo que se corrigiera la combinación de competencias y se afirmó que este último aspecto era objeto de examen constante. En el pasado, este ajuste se ha realizado de una forma más oportunista que anticipativa. En noviembre de 2012, existían siete puestos vacantes entre las dos oficinas, ya que el puesto adicional mencionado anteriormente era una vacante en una Representación de la FAO. Dado que adaptar la combinación de capacidades a las prioridades formaba parte del discurso sobre la descentralización, la asignación de estas vacantes constituirá una oportunidad para tomar en consideración las prioridades definidas para la región en los perfiles profesionales del futuro personal (véase la Sección 7.2 más abajo). 283. Algunos miembros del personal funcionario y no funcionario destacados en la Sede estaban trabajando en diversos sectores técnicos en la región. El Equipo de evaluación no pudo obtener una información completa sobre el personal no funcionario, por lo que el siguiente análisis no establece una diferenciación en este aspecto. A través de un estudio del programa de campo así como entrevistas con partes interesadas en todos los ámbitos, el Equipo de evaluación determinó que más de 120 miembros del personal adscritos a la Sede trabajaban en la región en aquel momento. Algunos de ellos se han jubilado desde entonces. 284. Casi la mitad de los expertos procedentes de la Sede que trabajaban en la región pertenecía a las Divisiones de Silvicultura, Producción y Protección Vegetal, y Producción y Sanidad Animal. Alrededor de una cuarta parte de los expertos de la Sede provenía de las Divisiones de Tierras y Aguas; Pesca y Acuicultura; Economía del Desarrollo Agrícola; y Apoyo a la Elaboración de Políticas y Programas. Entre las demás divisiones que disponían de funcionarios trabajando en Europa y Asia central figuraban: las de Investigación y Extensión; Nutrición y Protección del Consumidor; Infraestructura Rural y Agroindustrias; Clima, Energía y Tenencia de Tierras; Comercio e Inversión; Estadística; y Servicios Financieros y Jurídicos. Aunque a lo largo del tiempo se han producido fluctuaciones, con la excepción del Servicio de Derecho del Desarrollo, que no tenía personal destacado en ninguna región, todos los demás departamentos técnicos habían tenido algún oficial técnico en la REU o en la SEC durante el período de evaluación. No obstante, habida cuenta de la amplitud de la labor dentro de cada división, seguía siendo necesario que los expertos de la Sede atendieran a las necesidades de los Estados Miembros. En la Sección 6.2 más arriba se examinó lo que este hecho significaba para la gestión del programa de campo. 285. En noviembre de 2012, existían seis oficinas en los países financiadas mediante recursos del Programa de trabajo: Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Kirguistán, Tayikistán y Turquía. Estas oficinas presentaban ligeras diferencias entre sí en cuanto a su estructura. Sin embargo, compartían características en común: disponían de un Asistente del Representante de la FAO (Programa) en los niveles N-1 a N-3 y un oficinista administrativo o de programa en el nivel G-5. Georgia era la única oficina sin un conductor financiado con cargo al Programa ordinario, mientras que la Representación de la FAO en Turquía disponía de un puesto adicional de administrativo de programa en el nivel G-4. 286. Los perfiles de los Asistentes de los Representantes de la FAO variaban considerablemente. En lo que respecta al tamaño de los equipos que trabajaban en las oficinas en los países, también se registraban importantes fluctuaciones, no sólo entre las propias oficinas sino también a lo largo del tiempo. Además del personal aquí analizado, todo el resto correspondía a recursos humanos no funcionarios (véase más abajo). 287. Tanto la REU como la SEC han acogido a personas con puestos de funcionario no financiados con cargo al Programa ordinario y puestos financiados desde otros departamentos. Entre este personal se incluyen asesores técnicos jefes para proyectos regionales de mayor tamaño, así como puestos financiados a través de programas de asociación como, por ejemplo, el de oficiales profesionales subalternos y profesionales asociados o el de profesionales subalternos. Si bien estos



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puestos no figuran oficialmente en las listas de combinación de competencias, proporcionan conocimientos técnicos adicionales para la región. 288. En relación con ello, los gobiernos de Hungría y Turquía, en sus acuerdos con el país anfitrión, se comprometieron a proporcionar profesionales a la REU y a la SEC, respectivamente. En Hungría, en virtud del acuerdo, el gobierno debía proporcionar cuatro funcionarios de apoyo y siete oficiales técnicos subalternos. En el caso de Turquía, los recursos ofrecidos debían incluir a tres administrativos, tres secretarios, un conductor y un recepcionista así como siete oficiales técnicos subalternos. 289. Los oficiales técnicos subalternos en la REU y la SEC debían trabajar en estrecha colaboración con los oficiales técnicos pertinentes. Los sectores se acordaron entre la FAO y el respectivo gobierno. Así ocurrió en mayor o menor medida. Por ejemplo, durante el período de evaluación, había oficiales técnicos subalternos o antiguos oficiales técnicos subalternos que estaban en la práctica cubriendo la posición de dos áreas técnicas de la SEC. En la Evaluación no se han podido valorar los cambios que se han producido con el tiempo en el número y los perfiles técnicos de los oficiales técnicos subalternos. 6.3.2 Recursos humanos no funcionarios

290. Un gran número de personas que trabaja para la FAO queda comprendido bajo el término “recursos humanos no funcionarios”. Esta categoría incluye una gran diversidad de tipos de contrato como, por ejemplo, los acuerdos de servicios personales, personal nacional de proyectos, etc., por lo que el grupo, por definición, resulta heterogéneo. Además, los recursos humanos no funcionarios pueden cubrir también puestos equivalentes a funcionario en toda la Organización. 291. Durante el período de la evaluación, la REU, la SEU y la SEC tenían un total de 2 407 recursos humanos no funcionarios. De ellos, el 55 % fueron contratados por la REU, el 20 % por la SEU y el 25 % por la SEC. Todas las contrataciones a nivel nacional se realizaron a través de la REU, la SEU y la SEC. En la Evaluación también se analizó la nacionalidad de estos expertos, agrupándolos del siguiente modo: países de la SEU y la SEC93, otros países de la UE y la AELC; y otras regiones. Tal como se muestra en el Recuadro 15 más abajo, la mayoría de los recursos humanos no funcionarios de la región procedía de las subregiones de la SEU y la SEC.

93 En este grupo se incluyen nacionales de: Albania, Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Bosnia y Herzegovina,

Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, la ex República Yugoslava de Macedonia, la Federación de Rusia, Georgia, Hungría, Kazajstán, Kirguistán, Lituania, Montenegro, Polonia, la República Checa, la República de Moldova, Rumania, Serbia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán.



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Recuadro 15: Nacionalidades de los recursos humanos no funcionarios contratados por las oficinas descentralizadas de la región de Europa y Asia central

Oficina descentralizada

contratante

Recursos humanos no funcionarios

procedentes de países de la SEU/SEC

Recursos humanos no funcionarios procedentes de otros

países de la UE y la AELC94


procedentes de otras regiones95

REU 49 % 39 % 12 %

SEU 63 % 24 % 14 %

SEC 73 % 15 % 12 %

Total 58 % 30 % 12 %

Fuente: REU/SEC, elaborado por el Equipo de evaluación

292. Además, el 37 % de los recursos humanos no funcionarios empleados por las oficinas descentralizadas de la región eran funcionarios con contratos nacionales96, y el 91 % de ellos eran nacionales del mismo país. Entre el 63 % restante de recursos humanos no funcionarios que se habían incorporado a la plantilla mediante contratos distintos de los nacionales, es decir, en calidad de consultores internacionales, el 38 % procedía de países de la SEU/SEC, el 46 % de otros países de la UE y la AELC, y el 15 % de otras regiones. 6.3.3 Una ‘visión instantánea’ en noviembre de 2012

293. El Equipo de evaluación quiso captar una visión instantánea de la composición del personal que trabajaba para la FAO en la región en un momento determinado97. El período seleccionado fue noviembre de 2012: en aquel momento había 301 personas trabajando para la FAO en la región de Europa y Asia central. De estas personas, 63 eran “funcionarios financiados con cargo al Programa ordinario” en puestos del PTP existentes; los “recursos humanos no funcionarios” eran los miembros del personal con cualquier tipo de contrato descrito en la sección anterior; “personal financiado con cargo a otros fondos” eran funcionarios con contratos de programas para profesionales subalternos, profesionales asociados y oficiales técnicos subalternos así como personal financiado con cargo a proyectos a nivel nacional; y “facilitado por los gobiernos” son los que desempeñan actualmente sus funciones en comisión de servicios o pagados por los gobiernos de Hungría y Turquía así como los Corresponsales nacionales a nivel nacional. En el Recuadro 16 se muestran estos datos en formato de tabla.

94 En este grupo se incluyen nacionales de: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia,

Gibraltar, Grecia, Irlanda, Italia, Malta, Noruega, los Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza. 95 En este grupo se incluyen nacionales de: Afganistán, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Cuba,

Egipto, los Estados Unidos de América, Filipinas, Ghana, India, Irán, Israel, Jordania, Líbano, Marruecos, Nepal, Nueva Zelandia, la República de Corea, Senegal, Siria, Sri Lanka, Sudáfrica, Uruguay y Zimbabwe.

96 Personal nacional de proyectos (PNP) y acuerdos de servicios personales (ASP). NAT. 97 Las personas incluidas en el estudio eran individuos con cualquier tipo de contrato en vigor el

15 de noviembre de 2012, de acuerdo con la información disponible a través de la COIN. Además, en las cifras se incluyen siete Corresponsales nacionales (contabilizados como “facilitado por los gobiernos”) El personal cedido a través de los acuerdos con el país anfitrión tanto en la REU como en la SEC se contabiliza como personal “facilitado por los gobiernos”. Los informes se generaron en la COIN el 9 de noviembre (informes sobre la dotación de personal de la FAO) y el 15 de noviembre (COIN_Personal de los países y las oficinas_Distribución del personal de la FAO_Europa).



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Recuadro 16: Personal empleado por la FAO en Europa y Asia central, en noviembre de 2012

Lugar Funcionarios financiados con

cargo al Programa ordinario


Personal financiado con cargo a otros

fondos

Facilitado por los gobiernos

REU 36 7 3 10 SEC 13 29 5 Oficinas en los países

14 171 9 7

Total 63 207 9 22

Fuente: COIN y la REU, elaborado por el Equipo de evaluación

294. La “visión instantánea” muestra que, en un momento determinado, la categoría más numerosa de “personal de la FAO” eran los recursos humanos no funcionarios, aunque su presencia era desigual entre las distintas oficinas descentralizadas. En la REU, por cada recurso humano no funcionario existían cinco funcionarios financiados con cargo al Programa ordinario. En la SEC había el doble de recursos humanos no funcionarios que de personal financiado con cargo al Programa ordinario. A nivel nacional, la proporción entre personal financiado con cargo al Programa ordinario y recursos humanos no funcionarios era incluso más sesgada en favor de los segundos: era un resultado previsible, habida cuenta de que para los proyectos sólo se pueden contratar recursos humanos no funcionarios.

6.3.4 Uso del tiempo del personal

295. El Equipo de evaluación formuló preguntas a funcionarios de la FAO mediante un cuestionario y entrevistas, para determinar cómo distribuían su tiempo de trabajo antes y después de 2010. Las tres principales áreas de actividad se definieron tal como se indica en el Recuadro 17.

Recuadro 17: Definición de las principales áreas de actividad de la FAO por parte del Equipo de evaluación

La labor técnica consiste en la prestación de asistencia, asesoramiento u orientación en materia técnica, normativa, metodológica y de políticas, para llevar a cabo las funciones básicas de la FAO, con cargo a todas las fuentes de financiación. (En el caso de las oficinas en los países, la labor comprende la función del programa.) La labor operacional se refiere a la ejecución y gestión de actividades (con cargo a cualquier fuente de financiación), con la orientación y la aprobación por parte de la función técnica y en coordinación con la función administrativa. La labor administrativa se refiere al apoyo a las necesidades de las oficinas en las actividades operativas en materia de administración, recursos humanos, compras, presupuesto, finanzas y oficina. Comprende la supervisión de la ejecución presupuestaria, la publicación de informes financieros y de actividad, la prestación de asesoramiento y el apoyo a grupos técnicos y de operaciones para desempeñar sus funciones.

Fuente: Cuestionario de evaluación para el personal

296. En general, la carga de trabajo para el personal ha aumentado en todas las áreas. Las funciones administrativas y operacionales en las oficinas descentralizadas de la región han aumentado como consecuencia de una mayor delegación de autoridad. Esta tendencia se refleja principalmente en un incremento del personal que trabaja en estas áreas. No obstante, el Equipo de evaluación también observó que los procedimientos administrativos, al haberse vuelto más complejos, absorbían más tiempo del personal técnico. 297. El personal administrativo y operativo que trabajaba para la FAO desde antes de 2010 no percibía un aumento en la proporción de las labores administrativas que estaba realizando. En cambio, el personal técnico sí notó que debía dedicar más parte de su jornada laboral a asuntos administrativos. Además, un tercio de los encuestados entre el personal técnico que había trabajado para la FAO antes de 2010 ahora dedicaba una proporción considerable (más del 25 %) de su tiempo a



72

asuntos administrativos. Las razones para que variase la utilización del tiempo eran diversas: cambios en los puestos, nuevas asignaciones de tareas, y el refuerzo de distintas unidades dentro de las oficinas descentralizadas. 298. Cuando se preguntó a los encuestados si consideraban conveniente que algunas de sus funciones se asignasen a miembros del personal con otras funciones, el 36 % no se mostró de acuerdo, mientras que un porcentaje similar de encuestados no supo qué contestar o simplemente no respondió. Tanto en la Sede como en las oficinas descentralizadas, dos tercios de los encuestados respondieron “no” o “no sabe”, o no contestaron. No obstante, tanto el personal técnico en todos los destinos como el personal operacional en las oficinas descentralizadas opinaban que algunas de sus obligaciones podían ser desempeñadas de forma más eficaz por otros funcionarios. Ninguno de los encuestados dentro del grupo administrativo creía en la conveniencia de que sus funciones se asignasen a otros funcionarios. 6.3.5 Misiones a Europa y Asia central

299. El Equipo de evaluación intentó averiguar el número de viajes de trabajo realizados a la región, según el tipo de desplazamiento y su punto de origen, para obtener una fuente adicional de información sobre la división del trabajo y averiguar “quién hacía qué” en la región. En el Anexo 9 se incluye el análisis detallado98. 300. En total, durante el período de enero de 2008 a diciembre de 2011, los funcionarios y consultores de la FAO realizaron 1 429 misiones a los Estados Miembros que eran receptores de ayuda de la FAO en Europa y Asia central. Tal como se muestra en el Recuadro 18 más abajo, la REU ha enviado el 31 % de las misiones (435) mientras que la SEC, el 16 % (227). En lo que respecta a las áreas de actividad, el 18 % de las misiones estaban relacionadas con la ejecución de programas y políticas agrícolas, y el 11% con la producción y sanidad animal. Para simplificar el análisis de los datos, el sector de aplicación de programas y políticas agrícolas comprendía todas las misiones realizadas por el Departamento de Desarrollo Económico y Social, excluida la División de Estadística, y el Departamento de Cooperación Técnica.

98 Los datos en los que se ha basado el análisis presentan algunas deficiencias en lo que respecta a su exactitud

y fiabilidad. Por lo tanto, debería ser considerado como un análisis de tendencias, pero no de valores absolutos.



73

Recuadro 18: Viajes realizados por funcionarios y consultores de la FAO, según el sector y el departamento u oficina, de enero de 2008 a diciembre de 2011

Fuente: COIN, elaborado por el Equipo de evaluación

301. Aunque los datos disponibles en la COIN para la identificación de la situación del personal que viaja no eran del todo fiables (por ejemplo, algunos funcionarios del Programa ordinario aparecían registrados en el sistema como “consultores”), al parecer, en el caso de la Sede, la SEU y la SEC, la mayoría de los viajes oficiales fueron realizados por consultores; en el caso de la REU, la mayor parte de las misiones correspondieron a funcionarios. Esta conclusión no resulta sorprendente si se tiene en cuenta la proporción de funcionarios y recursos humanos no funcionarios en ambas oficinas (véase la Sección 6.3.3). 302. Los viajes relacionados con proyectos representaban el 39 % de las misiones de funcionarios y consultores procedentes tanto de la Sede como de las oficinas descentralizadas. Los viajes para intercambiar conocimientos y acudir a reuniones para profesionales (por ejemplo, conferencias, seminarios o foros) y actividades de capacitación (talleres, cursos de formación y viajes de estudios) representaban el 18 % y el 15 % de las misiones de funcionarios y consultores a la región organizadas desde la Sede y las oficinas descentralizadas, respectivamente. 6.3.6 Conclusiones

303. El personal de la FAO en la región de Europa y Asia central ha aumentado de forma considerable desde 2007, para dotar de personal a la Oficina Subregional para Asia Central, de reciente creación, y fortalecer la REU una vez establecida en Budapest. Por consiguiente, la mayor visibilidad del trabajo de la Organización en la región desde 2007 fue consecuencia de un “círculo virtuoso”: más oficinas y más personal, más trabajo en el marco del Programa ordinario, identificación y financiación de más iniciativas sufragadas con aportes voluntarios, más personal, etc.

REU; 394; 26%

SEU; 39; 3%

SEC; 227; 15%

Ejecución de programas y

políticas agrícolas; 268; 18%

Producción y sanidad animal;

174; 11%

Pesca y acuicultura; 122;

8%

Producción y protección

vegetal; 86; 6%

Emergencia y rehabilitación;

75; 5%

Silvicultura; 70; 5%

Tierras y aguas; 43; 3%

Estadísticas; 6; 0%



74

304. El personal de la FAO –incluidas todas las categorías– trabaja más ahora que antes de 2010. El aumento de la delegación de autoridad ha provocado un incremento de la carga de trabajo, mientras que los procedimientos administrativos se han vuelto más complejos a lo largo del tiempo. La introducción del SMGR (véase la Sección 7.7.1) causará probablemente un incremento, hasta niveles máximos, del tiempo de trabajo del personal entre finales de 2012 y mediados de 2013. 305. En 2012, la combinación de competencias de los expertos técnicos destacados en la región mediante los recursos del Programa de trabajo aún no era del todo adecuada para satisfacer las necesidades de los Estados Miembros de la región. La Organización compensó esta situación en parte mediante recursos humanos no funcionarios, que por definición son más flexibles, y en parte a través de expertos destinados en la Sede. 306. Los datos muestran que en todos los ámbitos de la actividad, la Organización desempeñaba gran parte de su labor en la región mediante recursos humanos no funcionarios. Deberían adoptarse medidas adecuadas para invertir también en la satisfacción laboral de esta fuerza de trabajo, en cuyos hombros descansa una parte importante de la imagen institucional de la Organización y la calidad de su trabajo en la región. Esta cuestión se analiza y examina de forma más exhaustiva en la Sección 7.5 más abajo.

7 Algunas políticas de descentralización en Europa y Asia central

307. El análisis de la aplicación de las políticas de descentralización es un tema que atraviesa toda la evaluación. En esta sección se examinan algunos aspectos del proceso de descentralización, que atañen sobre todo, aunque no exclusivamente, a la delegación de autoridad, en sí misma y en relación con el establecimiento de prioridades, la movilización de recursos, el planteamiento de actuación unificada de la FAO, la gestión de recursos humanos, el desarrollo de la capacidad del personal y los servicios de apoyo. En vista de que la “descentralización” efectiva no se llevó a cabo hasta que el Plan inmediato de acción se hizo operativo, la evaluación decidió centrar su análisis en los cambios que se habían producido desde 2010.

7.1 Delegación de autoridad general

308. La delegación de autoridad consiste en asignar a una persona, en el desempeño de un cometido específico, un conjunto de funciones —autonomía de decisión, recursos, sistemas y procedimientos, entre otras— que le permitan realizar las tareas que se le han encomendado en un contexto determinado. 309. Desde 2010 las oficinas regionales de la FAO son responsables de dirigir la respuesta de la Organización a las prioridades regionales en materia de seguridad alimentaria, agricultura y desarrollo rural, definiendo, planificando y ejecutando las actividades de la Organización en la región. Las oficinas regionales también comenzaron a encargarse de supervisar la gestión de las Representaciones de la FAO en sus respectivas regiones y prestar apoyo operacional y administrativo para el funcionamiento de las oficinas en los países. Los Representantes Regionales (ADG/RR) han pasado a desempeñar un papel cada vez más importante en la conformación del programa de políticas más amplio de la FAO merced a la preparación y gestión de las conferencias regionales, que sirven de órganos rectores de la Organización y rinden cuentas al Consejo y la Conferencia de la FAO. 310. Las respuestas al cuestionario de la encuesta realizada entre el personal de la FAO confirmaron y complementaron las observaciones formuladas en las entrevistas realizadas por el equipo de evaluación99. La mayoría de encuestados de la FAO estuvieron de acuerdo en que desde

99 Véase el Anexo 8 del informe completo.



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2010 se había potenciado la capacidad de la REU, la SEC y las oficinas en los países por haber delegado en ellas una mayor autoridad para la planificación y programación, el empleo de los recursos financieros y la determinación, formulación y gestión de proyectos. Sin embargo, se constató que la delegación de autoridad aún era insuficiente para poder desempeñar las nuevas funciones asignadas a los niveles descentralizados de la región. Los obstáculos señalados fueron, concretamente, la gestión de los recursos humanos y unos procedimientos administrativos gravosos. Solo poco menos de la mitad de los encuestados declaró que la delegación de autoridad en materia de gestión de recursos humanos había potenciado su capacidad. 311. En general, los jefes de oficina y el personal de las oficinas regionales y subregionales de la FAO para Europa y Asia central parecían poseer delegaciones de autoridad estándar que cubrían sus necesidades en el marco operativo actual, con la excepción del acceso a los sistemas de servicios de apoyo de la Organización (véase más adelante la sección 7.7.1). Esto también se aplicaba a la Representación de la FAO en Turquía. Sin embargo, el equipo de evaluación observó que las restricciones a los viajes de los ADG/RR socavaban la capacidad del titular del cargo para entablar un diálogo sobre políticas con los distintos Estados Miembros. 312. La información sobre la delegación de autoridad contenida en el Manual sobre gestión de las oficinas de campo de la Red de información sobre las oficinas en los países se consideró útil y clara. Esa información debería integrarse en un conjunto de materiales sobre delegación de autoridad destinado al personal de la FAO en la región de Europa y Asia central, que debería contener el mandato, las funciones y las responsabilidades, la indicación de cómo acceder a los distintos tipos de apoyo disponible y otras informaciones pertinentes. El conjunto de materiales debería actualizarse periódicamente, tras las decisiones que pueda tomar la Administración, para garantizar la exactitud de la información. Esta tarea parecía aún más urgente en vista de la inminente implantación del SMGR: para la plena eficacia del mismo sería necesario examinar cuidadosamente y armonizar los niveles existentes de delegación de atribuciones para el acceso al SMGR y para su manejo. 313. Las oficinas en los países existentes en la región, por lo general, no habían recibido un nivel de delegación de autoridad suficiente para funcionar con eficiencia y eficacia; pese a ello, el equipo de evaluación observó una marcada diferencia en el apoyo en favor del empoderamiento prestado por la REU o por la SEC, en cuanto al modo de enfocar el desarrollo de las capacidades individuales e institucionales a nivel nacional. Por ejemplo, los proyectos nacionales normalmente eran administrados por “unidades nacionales para la ejecución de proyectos”, compuestas por un coordinador o administrador ayudado por un oficinista de administración, finanzas u operaciones. En los países respaldados por la SEC, estas unidades de proyectos se habían habilitado de modo que la mayor cantidad posible de funciones se ejerciera más cerca del lugar de las actividades. Como también había notificado una misión de seguimiento de la Comisión Europea, el equipo de evaluación observó que la gestión y el control centralizados ejercidos por la REU o la SEC habían sido un agravante en varios proyectos “problemáticos”. La gestión por parte de los auxiliares para la ejecución de proyectos nacionales había sido mucho más activa y eficaz que la de cualquier funcionario de administración y operaciones destacado en otro lugar. 314. Otro obstáculo para mejorar la eficiencia de las operaciones a nivel nacional era la ausencia, en el momento de redactar este informe, de una cuenta de anticipos en la mayoría de las oficinas en los países, cuestión que se ha analizado brevemente más arriba, en la Sección 5.4. Las cuentas de anticipos han sido durante años un instrumento que solo podía utilizar el personal profesional internacional, con tres excepciones: Georgia y Tayikistán, donde el Asistente del Representante de la FAO tenía acceso a una cuenta de anticipos abierta cuando la División de Emergencias y Rehabilitación (TCE) era la dependencia operativa en el país, y Azerbaiyán, donde el Asistente del Representante de la FAO operaba bajo el atento seguimiento del Representante de la FAO no residente y con acreditación múltiple.



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315. La FAO, por consiguiente, en la gran mayoría de los países de Europa y Asia central donde operaba, solo podía “gastar” recurriendo al mecanismo basado en la tramitación de peticiones de servicios del organismo de ejecución o comprobantes entre oficinas, administrado por el PNUD. Según la lista de precios universal del PNUD de 2011, el costo medio del servicio de tramitación de pagos era de 27 USD. El equipo de evaluación analizó una muestra de los gastos de la FAO en la región entre 2008 y 2011100. La media anual de transacciones fue de 383 y los gastos totales desde 2008 fueron ligeramente superiores a 50 000 USD. A septiembre de 2012 se había registrado una tendencia parecida. 316. La utilización del PNUD como organismo pagador tiene otras desventajas:

• La FAO depende de la voluntad de los colegas del PNUD para tramitar las transacciones solicitadas; aunque en general las relaciones con las oficinas del PNUD eran excelentes, podía darse que no siempre fuera ese el caso.

• La tramitación de una petición de servicios del organismo de ejecución o un comprobante entre oficinas es un proceso largo y engorroso.

• La contabilización de los gastos efectivos en las cuentas en el sistema ORACLE de la FAO duraba de 2 a 6 meses desde el comienzo de la operación; mientras tanto, esos gastos solo podían registrarse en presupuestos sombra, lo que comportaba un seguimiento financiero de los compromisos poco seguro y podía dar lugar a gastos excesivos.

• Los asistentes y el personal de los proyectos nacionales de la FAO tienen que ir al banco a sacar dinero en efectivo y desembolsar sumas que pueden superar los 10 000 USD bajo su propia responsabilidad.

317. Por lo tanto, el análisis de los costos financieros y el tiempo de trabajo adicional que suponía la ausencia de cuentas de anticipos a nivel nacional indicó que esta carencia comportaba un aumento inútil del costo de las operaciones en la región y restaba eficacia a la ejecución. La situación de la presencia de la FAO en Europa y Asia central requiere que se revise la política institucional en materia de delegación de autoridad al personal de contratación nacional, con el nivel de supervisión y control apropiado por parte del respectivo Representante de la FAO con acreditación múltiple. En esa revisión también debería contemplarse la autorización para administrar cuentas de anticipos de la FAO. 318. Como conclusión, la delegación de autoridad ha mejorado en la REU y la SEC, a pesar de que todavía existen algunas deficiencias, por ejemplo en los viajes del ADG/RR y en la gestión de los recursos humanos. El reciente nombramiento, mientras se redactaba el presente informe, del nuevo Director de la Oficina de Recursos Humanos en la Sede podría ser de buen augurio para estas cuestiones. 319. En los países de la región de Europa y Asia central podrían conseguirse avances mediante: i) la mejora de la situación de los Representantes de la FAO con acreditación múltiple, asignándoles como máximo dos países a cada uno, según lo indicado anteriormente en la Sección 5.5; ii) la capacitación apropiada del personal nacional; iii) una delegación de autoridad adecuada. La mejora del acceso a los sistemas de apoyo a través del SMGR se analiza en detalle más adelante, en la Sección 7.7.

7.2 Establecimiento de prioridades y planificación a nivel regional y nacional

320. Antes de 2010 la FAO no había elaborado un mecanismo oficial para establecer prioridades y planes de trabajo a nivel regional, ni para integrar las prioridades regionales en su proceso de establecimiento de prioridades y planificación institucional; las oficinas regionales utilizaban criterios

100 Datos facilitados por la REU y la oficina en Kirguistán.



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diferentes para definir y validar sus prioridades. En Europa y Asia central, la ERC solía indicar las cuestiones prioritarias en sus informes, aunque no de forma coherente ni estructurada. 321. Las unidades técnicas tenían facultades de planificación en relación con las oficinas regionales, pero no eran responsables de abordar las prioridades regionales y, por lo general, el personal de las oficinas regionales ejecutaba los programas definidos por las unidades técnicas en la Sede. El Programa de Labores y Presupuesto para 2006-07 contenía un capítulo sobre la dimensión regional de los programas de la FAO, pero estos estaban plenamente integrados en los programas mundiales de la Organización. 322. El Plan inmediato de acción para la renovación de la FAO, basándose en el análisis y las recomendaciones de la EEI, incluyó disposiciones para mejorar el enfoque basado en los resultados para la planificación, ejecución y elaboración de informes en relación con los programas. A partir de 2010 se habilitó a las Conferencias Regionales para que adoptaran decisiones sobre el establecimiento de prioridades de las respectivas regiones y notificaran dichas decisiones al Consejo por conducto de los Comités del Programa y de Finanzas. Las cuestiones incluidas en las competencias ampliadas de las Conferencias Regionales eran las siguientes: 1) determinar, asesorando al respecto, los problemas particulares de sus respectivas regiones y las áreas prioritarias de trabajo que debían tenerse en cuenta al elaborar los documentos relativos a la planificación, el programa y el presupuesto; 2) examinar el desempeño de la Organización en la región para determinar su contribución al logro de resultados mediante los indicadores de rendimiento oportunos, incluidas las evaluaciones pertinentes, y prestar asesoramiento al respecto101. 323. Análogamente, en virtud del PIA, a partir de enero de 2010 las oficinas regionales de la FAO asumieron un nuevo papel en la determinación de las prioridades regionales y el diálogo sobre las mismas con las Conferencias Regionales, en la planificación y realización efectivas de las actividades prioritarias en las regiones y en el seguimiento y la presentación de informes sobre la respuesta de la Organización. Sin embargo, no se elaboraron orientaciones institucionales sobre la preparación ni la determinación de las prioridades regionales. En teoría, estas debían definirse a partir de los problemas comunes o compartidos por varios países mencionados en los marcos de programación por países de las distintas regiones, y ajustarse al marco estratégico. Las prioridades regionales habían de abordarse a través de los resultados regionales, definidos en el PTP como la contribución colectiva de las oficinas en los países, las oficinas subregionales y la oficina regional de una región al logro de los resultados obtenidos por la Organización102. 324. En Europa y Asia central, la ausencia de Representaciones de la FAO con asignación exclusiva que puedan facilitar un proceso de consulta de arriba abajo para determinar las prioridades es el principal obstáculo en la determinación de las necesidades a nivel nacional y subregional en las que la FAO debía centrar la asistencia que prestaba. En el período 2010-12, la REU y la SEC celebraron consultas oficiosas, según lo recomendado en la 27.ª reunión de la ERC, en 2010, para definir las prioridades regionales. El mecanismo fue eficaz para mejorar la comprensión de las competencias técnicas y las ventajas comparativas de la FAO y facilitó llegar a un consenso entre las diferentes subregiones que forman la región. En total se organizaron cuatro consultas oficiosas: en marzo y octubre de 2010; en marzo de 2011; y en enero de 2012.

101 Informe de la 27.ª reunión de la Conferencia Regional de la FAO para Europa, 2010. 102 Guidelines for the preparation of regional results, octubre de 2010.



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325. Las primeras esferas de acción prioritaria definidas por la ERC en su 27.ª reunión eran muy amplias y se ajustaban a —o más bien retomaban— los objetivos estratégicos y algunas funciones básicas definidos en el Marco estratégico 2010-19. La ERC decidió que debía darse prioridad a las actividades regionales de promoción, apoyo a políticas, creación de capacidad y gestión de conocimientos, y a los foros neutrales para realizar debates en las siguientes esferas de acción103:

a. la provisión de datos y estadísticas mundiales básicos;

b. la asistencia para definir políticas económicas, sociales, alimentarias y nutricionales nacionales, prestando especial atención al fomento de la capacidad de los países menos adelantados para cumplir las expectativas mundiales y aprovechar las oportunidades de mercado;

c. la función normativa en el plano mundial, así como el fomento de la capacidad para reforzar las capacidades técnicas e institucionales, especialmente en los países menos adelantados;

d. la aplicación de normas sanitarias y fitosanitarias y relativas a la inocuidad alimentaria, incluidos los convenios mundiales;

e. las enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas;

f. las situaciones de emergencia y la rehabilitación;

g. la relación entre el cambio climático y la agricultura y el desarrollo rural;

h. las cuestiones de género;

i. la conservación y la ordenación de los recursos fitogenéticos y zoogenéticos;

j. la ordenación sostenible de los bosques.

326. En su 28.ª reunión, en 2012, la ERC aprobó las esferas prioritarias definidas para el bienio 2014-15, basadas en las que se habían determinado mediante consultas oficiosas en enero de 2012. También recomendó una mayor coherencia entre las prioridades y los resultados regionales en el PTP y el Marco estratégico104. Se llegó a un acuerdo sobre un número menor de esferas mejor definidas, a saber:

k. el refuerzo de la seguridad alimentaria y la nutrición; l. el asesoramiento sobre políticas a los gobiernos en respaldo de la intensificación

sostenible para las pequeñas explotaciones agrícolas; m. la ordenación de los recursos naturales, con inclusión de la mitigación del cambio

climático y la adaptación al mismo; n. el control de las plagas y enfermedades de los animales y las plantas y de las

transmitidas por los alimentos; o. el apoyo sobre políticas e institucional para el ingreso de los Estados Miembros en

organismos regionales y mundiales comerciales y de establecimiento de normas, así como en organizaciones regionales de cooperación económica;

p. el respaldo y el fomento de los bienes públicos mundiales y regionales mediante investigaciones aplicadas en los ámbitos de la alimentación, la agricultura, la pesca y la actividad forestal.

327. El cuestionario distribuido a los Estados Miembros de la FAO contenía preguntas sobre el proceso de establecimiento de prioridades105. La mayoría de los países que respondieron al mismo (14 de un total de 20) consideraba que el Marco estratégico de la FAO para 2010-19 constituía una buena base para la determinación de las prioridades regionales; una mayoría ligeramente más pequeña

103 Informe de la 27.ª Conferencia Regional para Europa, ERC/10/Rep. 104 Informe de la 28.ª Conferencia Regional para Europa, 19 y 20 de abril de 2012. 105 Véase el Anexo 7.



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estimaba que las prioridades regionales determinadas en la 28.ª reunión de la ERC resultaban pertinentes para sus países y que el proceso de establecimiento de prioridades para la región a través de la ERC y la CEA era ahora más integrador y participativo. Algunos países observaron que las consultas oficiosas para la determinación de prioridades constituían un mecanismo preparatorio útil para esta región; sin embargo, otros señalaron que en estos debates las prioridades subregionales quedaban englobadas en prioridades regionales más amplias. 328. Así pues, desde 2010 ha habido mejoras visibles en la orientación del proceso de determinación de prioridades a nivel regional y nacional. No obstante, estas se siguen formulando a un nivel tan amplio que no es difícil encontrar “coincidencias” cuando se examina la correspondencia entre el Marco estratégico, las prioridades regionales y los marcos de programación por países en la región de Europa y Asia central. Una causa posible de ello es la necesidad de alcanzar un consenso a nivel regional. Un Estado Miembro sugirió la conveniencia de que la ERC ordenara las prioridades regionales conforme a su importancia: de hecho, este podría ser un objetivo a largo plazo. Mientras tanto debería ser posible, gracias también a la mayor familiaridad de todas las partes interesadas con el proceso, centrar más certeramente la atención en la formulación de prioridades. Un paso adelante que quizá podría darse en esta dirección, considerando la diversidad de grupos de países que conforman la región, sería tratar de definir y concordar un conjunto de actividades bienales subregionales dentro de las prioridades regionales más amplias. 329. Mientras se realizaba la evaluación, la definición de las prioridades regionales aún no había llevado a modificar sustancialmente el perfil del programa de campo en la región. La verdad es que para ello habrá que dedicar algún tiempo a estudiar el alcance de las prioridades, que sigue siendo excesivo, y esperar a que los proyectos en curso lleguen a su fin. Por otro lado, la REU y la SEC dieron seguimiento al proceso propuesto por el Director General Adjunto (Operaciones) (ODD) acerca del examen de la combinación de conocimientos especializados y el examen crítico de la plantilla adoptando varias medidas como, por mencionar solo unas cuantas, la propuesta de crear dos nuevas Representaciones de la FAO con asignación exclusiva y puestos de Asistentes de los Representantes de la FAO; acciones destinadas a desarrollar la capacidad del personal; la transformación del puesto de oficial de gestión de los conocimientos en el de oficial de comunicación e información; y la revisión del mandato de otros oficiales profesionales para que se centren más en las necesidades prioritarias regionales. A raíz de la publicación de varios puestos vacantes habrá más posibilidades de adaptar la combinación de conocimientos especializados a las prioridades. No obstante, a pesar de las repetidas solicitudes de la REU y la SEC, a junio de 2012 aún no se había llevado a cabo en la Sede de la FAO la actualización de las descripciones de los puestos existentes a todos los niveles en la región de Europa y Asia central. 330. A mediados de 2012 se habían finalizado los marcos de programación por países relativos a Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Kirguistán, Macedonia y Turquía, mientras que los de Albania y Kazajstán, Moldova y Tayikistán estaban en proceso de formulación. Todos los marcos de programación por países recientemente aprobados se ajustaban en líneas generales al Marco estratégico 2010-19 y a las prioridades regionales para 2012-13 y 2014-15; algunos, sin embargo, contenían prioridades distintas de las prioridades regionales enumeradas para ese mismo período, como el fomento de la capacidad en el diseño, funcionamiento y mantenimiento de infraestructuras económicas rurales en Azerbaiyán y el aumento de la capacidad institucional en Turquía. Según las respuestas al cuestionario, la mayoría de los países en los que la FAO realizaba actividades operacionales consideraban que los marcos de programación por países eran útiles para determinar las prioridades nacionales. 331. El equipo de evaluación observó que los marcos de programación por países de la región, a pesar de la participación de varios funcionarios técnicos de la REU, todavía solían ser listas de proyectos en los diferentes sectores, y que los intentos de adoptar un enfoque multidisciplinario eran, en el mejor de los casos, muy limitados. De esta manera se desaprovechaba la oportunidad de demostrar la utilidad y el valor añadido de trabajar como un “equipo de la REU”, sobre todo si se



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tenía en cuenta que funcionarios tanto de la REU como de la SEC habían formulado declaraciones positivas sobre el valor añadido de formar parte de las oficinas descentralizadas, a fin de poder trabajar de una manera interdisciplinaria en la región. 332. También preocupaba al equipo de la evaluación el riesgo de que la flexibilidad deseable de los marcos de programación por países se transformara en debilidad si comportaba que las prioridades determinadas mediante este proceso podían modificarse a causa de decisiones políticas en países donde quizá los cambios de gobierno eran bastante frecuentes. Los datos provenientes de Armenia apuntaban a que, en un marco de programación por país cuadrienal o quinquenal, los planes bienales debían analizarse y concordarse con todas las partes interesadas, sin que existiera la posibilidad de modificarlos durante el bienio. La utilidad de un marco de programación en un país donde se adopte el enfoque “Unidos en la acción” de las Naciones Unidas se analiza más adelante en este informe (véase la Sección 10.6). 333. De acuerdo con el nuevo proceso de reflexión estratégica emprendido por el Director General en 2012, los vínculos entre las prioridades regionales y el Marco estratégico de la FAO revisado deberían hacerse más explícitos e incorporar las prioridades regionales aprobadas por las conferencias regionales. Mientras se redactaba el presente informe esta tarea aún estaba en curso y no era posible efectuar ninguna valoración. En este contexto, la REU y la SEC tendrán que adoptar un enfoque más proactivo para determinar, analizar y concordar las prioridades a nivel subregional, utilizando grupos de “países análogos”, y armonizarlas en un marco de prioridades “regionales”, como se ha indicado anteriormente, en la Sección 4.2.5.

7.3 Movilización de recursos

334. En esta sección se analizan los avances alcanzados a fecha de hoy en la región para asumir la responsabilidad de la movilización de recursos, como prevé la política institucional desde 2011, así como el caso específico de la movilización de recursos con el Gobierno de Turquía. 7.3.1 Movilización de recursos a nivel regional

335. La Estrategia de movilización y gestión de recursos de la FAO se puso en marcha en el marco del Plan inmediato de acción para la renovación de la FAO aprobado en 2011. La estrategia alienta y apoya la formulación y aplicación de estrategias subsidiarias a nivel regional, subregional y nacional, con el objetivo de generar recursos adicionales para la puesta en práctica de los marcos prioritarios pertinentes, tanto en el ámbito de la cooperación técnica para el desarrollo como en el de las situaciones de emergencia, rehabilitación y la reducción del riesgo de desastres. En la estrategia se prevé que la responsabilidad principal, dentro de las oficinas descentralizadas, por lo que hace a la movilización de recursos recaiga en el jefe de la oficina, aunque todos los funcionarios deben participar en esas actividades; además, en 2011 se organizaron sesiones de capacitación para las oficinas descentralizadas. 336. En la REU, la Unidad del Programa de Campo pasó a denominarse Equipo de gestión del programa de campo, comunicación y movilización de recursos, y en cierta medida asumió la responsabilidad de poner en práctica la Estrategia de movilización y gestión de recursos, mientras que en la SEC, al parecer, en julio de 2012 aún no estaba del todo claro a quién incumbía esa labor. A finales de 2011 se organizó en Budapest una sesión de capacitación sobre la estrategia de movilización y gestión de recursos tanto para la REU como para la SEC. Sin embargo, los funcionarios de la FAO de esas dos oficinas descentralizadas tendían a estar de acuerdo en que las competencias y los conocimientos especializados en materia de movilización de recursos eran una esfera que debía mejorarse con urgencia, aun cuando algunos de ellos mantenían buenas relaciones con los asociados que aportaban recursos.



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337. Los ejemplos de buenos resultados en la movilización de recursos en la región estaban vinculados a diversos factores, a saber: i) iniciativas concretas de personas en puestos clave, por ejemplo, un Representante Permanente ante la FAO especialmente activo; ii) el interés de un país determinado por financiar proyectos y programas a través de la FAO, como en el caso del Programa de Asociación FAO/Turquía; iii) el enfoque estratégico adoptado por la REU, como en el caso de la colaboración con la Comisión Europea en la fase de evaluación del ENPARD. 338. En Armenia, el equipo de las Naciones Unidas de apoyo al país declaró que poseía una sólida experiencia en movilización de recursos y que estaba dispuesto a compartirla con la FAO. Por lo tanto, pueden extraerse unas cuantas enseñanzas para mejorar capacidad de la FAO para movilizar recursos destinados a varios países de la región. A este respecto, sin embargo, el equipo de evaluación observa que hasta ahora los limitados recursos de la FAO se han destinado a financiar programas y formas de presencia en países asociados en una perspectiva estratégica y para la obtención de recursos, sin grandes indicios de beneficios visibles106. 339. Un importante paso adelante en lo relativo a la movilización de recursos en la región fue la aprobación, tanto por parte de la ERC de 2012 como del Consejo de la FAO en junio de 2012, de la propuesta de crear un puesto de oficial de fomento de asociaciones en la REU y tres puestos de oficial de programas y fomento de asociaciones en Azerbaiyán, Kazajstán y Turquía, que entre otras cosas servirían para estimular la Cooperación Sur-Sur.107 340. Estas decisiones crearon nuevas oportunidades. El equipo de evaluación considera que el Oficial de programas y fomento de asociaciones de la REU debería también entablar una muy estrecha colaboración con la Oficina de Enlace de Bruselas, o incluso estar destinado allí para movilizar recursos de la Comisión Europea y otros asociados presentes en esa ciudad. Con esta misma perspectiva, debería también conferirse al puesto que se cree en Turquía la responsabilidad de prestar respaldo a la SEC en sus gestiones de movilización de recursos. Además, el equipo de evaluación recomienda (véase la Recomendación 3, Sección 11) que se asigne a los cuatro puestos aprobados la categoría de P-4 o superior, con el fin de facilitar a los titulares el acceso a las instancias decisorias y promover la eficacia de la labor que habrán de llevar a cabo. 341. Teniendo presente que cuando el equipo encargado de de esta evaluación estaba realizando su labor aún era demasiado pronto para valorar la eficacia de la Estrategia de movilización y gestión de recursos sobre la base de datos objetivos, puede decirse que la aprobación de la estrategia tuvo el mérito de llamar la atención sobre el tema y la necesidad de adoptar un modo profesional de enfocar la movilización de recursos también en las oficinas descentralizadas. Las primeras medidas adoptadas a este respecto por la Organización en su conjunto parecen apropiadas, siempre que vayan seguidas de esfuerzos constantes a todos los niveles. 7.3.2 Programa de Asociación FAO/Turquía

342. El Gobierno de Turquía lleva largo tiempo colaborando con la FAO. En el período 1982-2000, aportó más de 19 millones de USD a la FAO para proyectos de FFU y 2 millones de USD para iniciativas internacionales. En 2006, Turquía también aportó fondos para operaciones de emergencia en la República Popular Democrática de Corea. 343. A mediados de 2006, el Gobierno de Turquía, representado por el Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales (MARA)108, y la FAO firmaron un acuerdo con el país anfitrión para la creación de la SEC; a su vez, este incluía un acuerdo marco de asociación para el establecimiento de un fondo fiduciario de 10 millones de USD para un período inicial de cinco años (2007-11), en beneficio de los países que recibían asistencia de la Oficina Subregional de la FAO para Asia Central (con sede en 106 Véase el Anexo 5, Cartera del programa de campo. 107 Véase el documento CL144/15, Estructura y funcionamiento de la red de oficinas descentralizadas. 108 Posteriormente el MARA pasó a denominarse Ministerio de Alimentación, Agricultura y Ganadería

(MAAG).



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Ankara y que abarcaba Azerbaiyán, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turquía, Turkmenistán y Uzbekistán)109. 344. El objetivo principal del Programa de Asociación era prestar apoyo sustantivo, financiero y operacional a través de un enfoque programático en las esferas de la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza rural en los países interesados, centrándose concretamente en la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos, la gestión de los recursos naturales y las reformas institucionales y el fortalecimiento de la capacidad nacional. Además, para regular el uso del fondo fiduciario se establecieron varios criterios, como fijar un límite presupuestario de 200 000 USD para las intervenciones nacionales, dar prioridad al desarrollo de la capacidad y el fomento de las asociaciones y prestar atención a las cuestiones de género. 345. Se creó un Comité Directivo conjunto, formado por representantes del Ministerio de Alimentación, Agricultura y Ganadería (MAAG) y la FAO, para que estableciera las reglas de utilización del Programa de Asociación, aprobara los proyectos que debían financiarse y supervisara su administración y avances. Otros asociados invitados a contribuir a las actividades del Programa de Asociación fueron el Organismo Turco de Cooperación Internacional (TIKA) y los Ministerios de Asuntos Forestales e Hídricos, Asuntos Exteriores y Desarrollo. Podían presentar proyectos los países participantes, las instituciones turcas y la FAO. 346. En el acuerdo marco del Programa de Asociación se asignaba asimismo una función de enlace a las delegaciones del TIKA en los países beneficiarios de la iniciativa y se brindaba la oportunidad tanto al MARA como al TIKA de aportar conocimientos técnicos y equipamiento, en particular a través de la Cooperación Sur-Sur y otros arreglos de adscripción. En la práctica, muy pocos de los consultores internacionales contratados por medio del Programa de Asociación eran de nacionalidad turca. 347. Los proyectos aprobados se formularon y ejecutaron a nivel nacional, multinacional/subregional, regional e interregional. El primer proyecto aprobado entró en funcionamiento en diciembre de 2009. Al 10 de octubre de 2012 el FPMIS contenía la información siguiente:

• nueve proyectos multinacionales o subregionales, por un monto total de 4 820 017 USD; • cinco proyectos nacionales —uno de los cuales, en Siria, no estaba comprendido en el

mandato de la SEC110—, por un monto total de 1 009 924 USD; • cuatro proyectos de FFU en Turquía, por un monto total de 678 000 USD; • un proyecto interregional, por un monto total de 449 970 USD; • nueve proyectos (nacionales, multinacionales, subregionales, interregionales y de FFU), en

la etapa previa a la aprobación. 348. Así pues, a octubre de 2010 el monto total de los compromisos con cargo al Programa de Asociación FAO/Turquía era de casi 7 millones de USD repartidos en 19 iniciativas, lo que convertía a Turquía en la cuarta mayor fuente de fondos para los países de la SEC. El presupuesto medio era de 347 000 USD por iniciativa; el presupuesto de 18 proyectos era inferior a 1 millón de USD y un proyecto uno superaba esa cuantía. En cuanto a la distribución por sectores, cuatro iniciativas estaban destinadas a apoyar las políticas agrícolas; otras cuatro, la producción y protección vegetal; tres, la producción y sanidad animal; dos, la pesca y la acuicultura; dos, los recursos de tierras y agua; una, las actividades forestales y, la última, la nutrición y la seguridad alimentaria. 349. En general, el pequeño tamaño de todos estos proyectos hizo aumentar los costos de gestión que comportaba el Programa de Asociación para la FAO y mermó su visibilidad y sus posibles

109 Programa de Asociación FAO/Turquía, SEC, nota informativa, 2012. 110 El Programa de Asociación FAO/Turquía estableció que pudiera asignarse menos del 5 % de los recursos

totales a los países limítrofes del SEC.



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resultados.111 Además, la puesta en marcha de los proyectos solía ser lenta, debido en gran parte a los largos procedimientos de aprobación en algunos países receptores que, con todo, no dependían de la fuente de financiación (véase la Sección 10.1). El diseño de un proyecto multinacional de innovación agrícola, por ejemplo, era muy ambicioso y la ejecución adoleció de varios problemas, como las pocas esferas de interés común en relación con este tema concreto entre los países de la subregión. A pesar de ello, se estaba preparando una iniciativa de seguimiento. Más adelante, en el Capítulo 8, se analiza otro de estos proyectos. 350. El Gobierno de Turquía expresó reiteradamente su gran interés por colaborar, a través de la FAO, en varios países. Según la información de que disponía el equipo de evaluación a diciembre de 2012, en el marco del Programa de Asociación había tres nuevos proyectos en avanzado estado de negociación entre el Gobierno de Turquía y la FAO. Dos debían ejecutarse en colaboración con el MAAG —uno era un FFU en Turquía y el otro, un PCG en otros países—, mientras que el tercer programa debía realizarse junto con el Ministerio de Asuntos Forestales e Hídricos con fondos destinados tanto a FFU como a PCG. 351. Como conclusión, el Programa de Asociación FAO/Turquía es una fuente de fondos de utilidad para los países comprendidos en el mandato de la SEC. No obstante, cuando se realizó la evaluación había pocos indicios de que se hubieran logrado resultados en Turquía y en otros países: indudablemente el pequeño tamaño de los proyectos y su dispersión en diferentes sectores habían incidido negativamente en la eficiencia y eficacia generales. Además, era escasa la integración de las perspectivas de género e inclusión social en el diseño y ejecución de los proyectos. Por lo tanto, existe un amplio margen para mejorar la calidad y eficacia de los proyectos que se formulen en ocasión de la próxima ronda de financiación del Programa de Asociación FAO/Turquía.

7.4 El planteamiento de actuación unificada de la FAO en Europa y Asia central

352. El tema debatido en esta sección se basa en el supuesto de que un buen flujo de comunicación, intercambio y colaboración entre los distintos niveles de la Organización son elementos fundamentales de su eficacia y un buen indicador —o el preámbulo— del concepto de “actuación unificada de la FAO”.112 353. La FAO se propone ser una “organización poseedora de saberes”. Una de sus ventajas comparativas más destacadas es la capacidad de proporcionar apoyo técnico y normativo de vanguardia a sus Miembros de varias formas y a varios niveles en los diferentes sectores que recaen dentro de su mandato. Los Miembros de la FAO desean cada vez más que la Organización aporte los conocimientos y la experiencia generados en otras partes del mundo y facilite su adaptación y asimilación. Al mismo tiempo, para que este deseo pueda realizarse, los conocimientos y la experiencia de un determinado país deben encauzarse y ponerse a disposición de los demás. No se trata de un reto fácil de encarar: un estado de tensión recurrente en la Organización ha venido garantizando la existencia de un flujo bidireccional, eficiente y eficaz, de conocimientos y experiencia adquiridos en todo momento —y consolidados en forma de “conocimientos especializados” o

111 Los procedimientos y el tiempo empleados en la formulación, aprobación y gestión de un proyecto son muy

parecidos tanto si el presupuesto es grande como pequeño. Los proyectos más pequeños suelen tener un impacto mayor en la carga de trabajo del personal retribuido con cargo al presupuesto ordinario de la Organización, dado que no contienen provisiones contables suficientes para poder contar con directores de dedicación plena (véase la Sección 10.1.2).

112 En el PIA se atribuyó un sentido más amplio al concepto de “actuación unificada de la FAO”, haciendo que también abarcara la plena participación de las oficinas descentralizadas en el proceso general de adopción de decisiones de la FAO.



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literatura gris, informes oficiales, directrices, manuales, convenios y códigos de conducta— y en toda la Organización, desde la Sede hacia la red de oficinas descentralizadas, y viceversa.113 354. La descentralización fue, en cierta medida, un factor de perturbación para el planteamiento de actuación unificada de la FAO y el intercambio de información: la transferencia de un número importante de funcionarios a las oficinas descentralizadas “para aproximarlos al lugar de ejecución” abrió una mayor distancia y levantó obstáculos para lo que antes podía realizarse de forma informal almorzando, tomando un café o reuniéndose en la Sede, casi cotidianamente. Así pues, la descentralización hizo necesario establecer nuevos mecanismos de intercambio, comunicación y coordinación. Los elementos que contribuyeron a mantener las estrechas relaciones entre los departamentos técnicos y el personal de las oficinas regionales y subregionales fueron el control del proceso de establecimiento de prioridades en la Sede y la línea preceptiva de notificación del personal técnico al departamento técnico correspondiente. Sin embargo, como se ha señalado más arriba, las inversiones para facilitar la comunicación y el intercambio entre los distintos niveles de la Organización fueron escasas o nulas. 355. En 2010, como medida de seguimiento del PIA, se publicó el Boletín 2010/04 del Director General sobre las nuevas líneas de rendición de cuentas y relaciones funcionales.114 El objetivo de ese boletín era simplificar las relaciones, potenciar la capacidad de acción de la red de oficinas descentralizadas y mejorar la responsabilización a nivel regional y subregional. Ahora bien, la eliminación de la línea de rendición de cuentas entre los oficiales técnicos destacados en las oficinas descentralizadas y la Sede tuvo como consecuencia inmediata la interrupción oficial de la comunicación entre las divisiones técnicas y los oficiales destacados que antes trabajaban en ellas y habían pasado a ser oficiales técnicos regionales o subregionales. En los proyectos del PCT sigue dándose un cierto grado de interacción oficial en el proceso de designación de la LTU y del oficial técnico principal, pero esa interacción probablemente no compense la interrupción de la relación oficial. 356. A pesar de todo, los datos recogidos indican que solo en pocos casos se produjo una interrupción total. Esos casos pueden agruparse de la siguiente manera:

• oficiales técnicos contratados recientemente, sin una red personal de contactos en la Sede y cuyas divisiones técnicas de referencia no invirtieron para integrarlos en un equipo o una comunidad de práctica;

• oficiales técnicos que aprovecharon la ocasión para trabajar de forma más independiente;

• oficiales técnicos con conflictos personales con sus antiguos supervisores.

357. En el cuestionario del personal se incluyó una pregunta sobre esta cuestión específica. En general, los encuestados no tenían una opinión firme sobre si la modificación de las líneas de rendición de cuentas de los oficiales técnicos desde 2010 había mejorado la eficacia con que se prestaban servicios a la región. En la Sede los encuestados eran más cautelosos y propensos a disentir, mientras que entre el personal de las oficinas descentralizadas había la tendencia a acoger este cambio más positivamente. 358. Las nuevas líneas de rendición de cuentas comportaban otro riesgo: las divisiones técnicas, al no disponer ya de su “propio” personal en la región, podían desatender el compromiso de prestar apoyo a sus antiguos colegas en las oficinas descentralizadas y, en general, a los Estados Miembros de las distintas regiones, y centrar su labor en proyectos interregionales y mundiales y en la labor

113 La comunicación directa entre las oficinas descentralizadas de diferentes regiones hasta el momento se ha

realizado hasta la fecha a través de la Cooperación Sur-Sur, en cualquier caso siempre con la mediación, hasta ahora, de la Sede.

114 Véase más arriba la Sección 3.2.



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normativa. Se hallaron indicios de esta situación en relación con los planes de trabajo de los distintos oficiales técnicos. En estos casos habría que haber adoptado una estrategia de fomento de la colaboración y la responsabilidad compartida entre los funcionarios superiores de la región y la Sede en lo relativo a las prioridades sectoriales y las cuestiones planteadas. No siempre ha sido ese el caso. 359. En ausencia de un mecanismo de garantía de calidad desde la Sede, el menor apoyo prestado por la Sede a la región también podía afectar a la calidad técnica de los proyectos formulados, aprobados y ejecutados exclusivamente en el ámbito de la REU y la SEC. Con la excepción de un proyecto que se examina en el Capítulo 8, los evaluadores no hallaron pruebas que respaldaran esta hipótesis en la región. 360. El equipo de evaluación debatió largamente con todos los oficiales técnicos que trabajaban en la región, tanto desde la Sede como en la REU y la SEC, en qué medida se comunicaban con sus colegas a distintos niveles. Algunos oficiales técnicos declararon formar parte de la comunidad de práctica de la FAO sobre un tema determinado, como en el caso de los productos básicos y el comercio, las actividades forestales, los recursos de tierras y aguas, y la producción y protección vegetal. Los factores que contribuyeron a ello eran los siguientes:

• la experiencia de trabajo anterior en la Sede fue el factor clave; • la actitud y la dinámica capacidad de iniciativa del personal directivo superior, tendentes a

garantizar que los funcionarios formaran parte de un equipo y tuvieran en todos los casos acceso a la misma información;

• la organización periódica en la Sede, normalmente todos los años, de actos de varios días de duración a los que asistía todo el personal; esos actos solían organizarse al mismo tiempo que otros grandes eventos en la Sede y ofrecían la oportunidad para que todos se reunieran para debatir, intercambiar opiniones, conocerse y fomentar la confianza recíproca.

361. Además, en varios casos los oficiales técnicos de las oficinas descentralizadas habían conseguido incluir a sus antiguos supervisores de la Sede en sus acuerdos del SEGR, ya sea como evaluadores múltiples o como cosupervisores. Esta parecía ser una solución muy eficaz para sortear la falta de una línea primaria de rendición de cuentas. 362. La División de Producción y Protección Vegetal merece especial atención por haber elaborado una plataforma que permite a todos sus empleados, independientemente de su ubicación y categoría, acceder en tiempo real a toda la información pertinente. Es evidente que de esta forma se estimula y promueve una cultura de intercambio y colaboración a todos los niveles. La División también utilizaba profusamente los servicios de videoconferencia para organizar encuentros con el personal de las oficinas descentralizadas, en particular reuniones para la gestión de proyectos. 363. En lo que respecta a las otras divisiones, el equipo de evaluación observó que a menudo la comunicación con las demás dependencias de la FAO y con los propios colegas se dejaba a la iniciativa personal y a la actitud y las relaciones de cada cual. Además, tomó nota de que en la región no se hacía mención de las redes técnicas funcionales previstas en el PIA,115 y de que la Circular sobre las funciones y responsabilidades no se conocía bien ni se apreciaba. 364. Una sección específica del cuestionario distribuido al personal de la FAO estaba centrada en este tema (véase el Anexo 8). En general, los encuestados albergaban sentimientos ambivalentes respecto del flujo de comunicación con las otras dependencias de la FAO. Según la opinión predominante, ese flujo era, como mínimo, adecuado o satisfactorio, y fueron muy pocas las respuestas negativas a esta pregunta. La mayoría de los encuestados de la REU calificaron el flujo de adecuado. Los flujos internos de comunicación dentro de la REU obtuvieron una calificación más alta

115 Al disponerse a publicar el presente informe, el equipo de evaluación descubrió que la primera RTF se había

reunido por primera vez en la FAO a principios de octubre de 2012, después de haber realizado la mayor parte de las entrevistas.



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en comparación con los de la SEC, aunque en bastantes casos se optó por la respuesta “No se aplica”. La comunicación con la Sede en todos los ámbitos se calificó de adecuada. 365. En la SEC los flujos de comunicación con la REU se calificaron de adecuados en todas las esferas. De forma parecida a los encuestados de la REU, los flujos internos de comunicación dentro de la SEC obtuvieron una calificación más elevada. La opinión de los encuestados de la SEC fue ligeramente más positiva que los de la REU respecto del flujo de comunicación con la Sede sobre cuestiones técnicas. 366. Los encuestados de la Sede calificaron la comunicación sobre cuestiones técnicas con la SEC ligeramente por encima que con la REU. En cuanto a las cuestiones operacionales, los flujos de comunicación con la SEC también obtuvieron calificaciones más altas, aunque el número de encuestados que seleccionó la opción “No se aplica” fue significativamente mayor. En la Sede, al parecer, también había muy poca interacción con las oficinas en los países. En este contexto, la determinación de sistemas destinados a facilitar la comunicación entre las oficinas descentralizadas y la Sede podría mejorar en gran medida la eficiencia y la eficacia de la labor de la FAO en la región. 367. A todos los encuestados, en los distintos niveles de la región, se les pidió que asignaran una calificación a su sentimiento de pertenencia a la FAO116. En general, casi todos los encuestados declararon que se sentían parte de un equipo dentro de su propia oficina o división. Sin embargo, solo poco más de la mitad declaró sentirse parte de la iniciativa de actuación unificada de la FAO. A continuación, en el Recuadro 19, pueden verse las respuestas por ubicación de los encuestados a la afirmación “Me siento parte de la iniciativa de actuación unificada de la FAO”: con la excepción de la REU, donde había más encuestados con sentimientos ambivalentes al respecto, en la Sede, la SEC, las oficinas en los países y la LOB, el personal se sentía parte de dicha iniciativa. Este era, a juicio del equipo de evaluación, un resultado muy positivo y de buen augurio para mejorar la colaboración entre los diferentes niveles de la Organización.

Recuadro 19: Respuestas a la afirmación “Me siento parte de la iniciativa de actuación unificada de la FAO”, por ubicación de los encuestados

Fuente: Cuestionario de evaluación del personal de la FAO

116 En el cuestionario se pedía a los encuestados que atribuyeran una calificación a su sentido de pertenencia a la

iniciativa de actuación unificada de la FAO, la REU, la SEC y su propia oficina o división.

0 5 10 15 20

Sede

REU

SEC

CO/LOB

En desacuerdo Mediano acuerdo De acuerdo No sabe /No resp. /En blanco



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368. También se evaluó la colaboración entre la SEU/REU y la SEC. El personal de la SEC, incluidos los oficiales de operaciones y técnicos, afirmó mantener una excelente relación con los colegas de la REU y aportó algunos ejemplos de esa colaboración. La REU también había impartido capacitación en materia de operaciones y organizado actos de formación conjunta, por ejemplo sobre incorporación de la igualdad de género y sobre movilización de recursos. Además, funcionarios técnicos de las dos oficinas descentralizadas declararon que una ventaja añadida de compartir las mismas instalaciones de oficinas era la posibilidad de trabajar con un enfoque más interdisciplinario (véase la Sección 10.1.2). 369. Como conclusión, el personal técnico de la FAO que trabaja en la región de Europa y Asia central opera con un nivel satisfactorio de integración y coordinación entre los distintos niveles de la Organización. Ciertas divisiones lograban mejores resultados que otras, aplicando mecanismos diferentes que, si bien comportaban un costo adicional, en el conjunto parecían resultar bastante eficaces. La plataforma de la División de Producción y Protección Vegetal debería adoptarse como ejemplo de intercambio de información. 370. El personal de la FAO en la región se veía a sí mismo como parte de la iniciativa de actuación unificada de la FAO, aunque había margen de mejora. En ausencia de sistemas formalizados, la decisión de buscar el intercambio de información y la coordinación con los colegas quedaba librada a la iniciativa individual, lo que generalmente no daba buenos resultados por el peso de las características personales y otros factores. El equipo de evaluación determinó varias medidas para resolver este problema.

7.5 Gestión de los recursos humanos

371. Un aspecto importante de la delegación de autoridad guarda relación con la selección del personal en las oficinas descentralizadas. Ni en la SEU/REU ni en la SEC se hizo mención alguna de problemas relacionados con la delegación de autoridad en la contratación del personal técnico. En la mayoría de casos, si no en todos, se habían celebrado consultas entre el ADG/RR y el SRC, por un lado, y la unidad técnica de la Sede, por el otro, de modo que la lista final de candidatos seleccionados reflejara el acuerdo alcanzado entre las partes interesadas. Este es un elemento fundamental para asegurar que todas las oficinas descentralizadas alcancen la combinación de capacidades apropiada para cumplir su mandato. 372. Desde febrero de 2012 el papel de los ADG/RR se potenció también a través de su participación en la selección de los FAOR117. En el momento de redactar el presente informe, este nuevo método se había adoptado solo para seleccionar al candidato para el puesto de Representante de la FAO en Kirguistán. Al equipo de evaluación le pareció un paso positivo para mejorar la respuesta de la FAO a las solicitudes y necesidades de los Miembros. 373. Por otra parte, en la evaluación se constataron numerosos problemas debidos a las características de los contratos de los recursos humanos no funcionarios, en parte vinculados al contenido de las secciones 319 del Manual, relativa a los acuerdos de servicios personales (ASP), y 375, sobre el personal nacional de proyectos (PNP). Algunos de esos problemas dependían también de la actitud adoptada por la Unidad del Programa de Campo de la REU respecto de las oficinas en los países, mencionada anteriormente. 374. Los indicios que surgieron durante los amplios debates mantenidos en las oficias descentralizadas de la región de Europa y Asia central sobre los contratos del personal no funcionario fueron los siguientes:

• Las secciones 319 y 375 del Manual no se distribuían junto con la oferta de empleo, lo que comportaba una falta de transparencia en la información facilitada al personal no

117 CL 144/5, Estructura y funcionamiento de la red de oficinas descentralizadas, mayo de 2012.



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funcionario que se contrataba y en las condiciones de empleo, especialmente en el caso de los ASP y los contratos de PNP.

• No estaba claro cómo se justificaba la expedición de distintos tipos de contrato, ni quien tomaba este tipo de decisiones: se hacían contratos distintos para las mismas atribuciones y funciones profesionales, y el mismo tipo de contrato para funcionarios con niveles de responsabilidad muy diferentes.

• Los mecanismos para solicitar y obtener ayuda y aclaraciones sobre los contratos del personal no funcionario no estaban claros e incumplían las normas básicas que cabría esperar de una organización internacional.

• Proliferaban distintos tipos de contratos del personal no funcionario, lo que dificultaba su interpretación y aplicación.

• Las secciones 319 y 375 del Manual no se habían puesto al día ni contenían información exhaustiva sobre las condiciones de los contratos.

• La sección 375 era difícil de interpretar y aplicar; la terminología empleada era confusa y contenía declaraciones contradictorias.

• La sección 375 no se ajustaba a las normas de recursos humanos de otros organismos de las Naciones Unidas, en particular la definición de los distintos grupos profesionales, la clasificación de los puestos, las escalas de sueldos y las condiciones generales de empleo.

375. Las diferencias con las condiciones de contratación de otros organismos de las Naciones Unidas se hacían más patentes en el contexto de la iniciativa “Unidos en la acción”, en virtud de la cual el personal nacional de distintos organismos trabaja en estrecha colaboración dentro de un equipo de las Naciones Unidas. La uniformidad de tratamiento contractual del personal es uno de los principios de gestión de los recursos humanos en las Naciones Unidas y debería también aplicarse al personal no funcionario. 376. La principal consecuencia de esta situación era que a menudo el personal contratado por la FAO en estas condiciones, tras haber adquirido los “rudimentos del oficio” con la Organización, pasaban a ocupar cargos en otros organismos de las Naciones Unidas que ofrecían condiciones mejores. Esto suponía un importante derroche de tiempo y recursos para la Organización, además de menoscabar la eficiencia de la ejecución puesto que, a menudo, el personal no funcionario debía aprender el trabajo, con lo que no era tan eficiente como el personal más experimentado. 377. Suele afirmarse que el recurso principal del que la FAO dispone como organización basada en el conocimiento es su personal. En las actuales circunstancias de un mundo que cambia con rapidez —y la región de Europa y Asia central es un perfecto ejemplo de ello—, para ejecutar sus proyectos y programas la FAO podría recurrir cada vez más a personal a nivel nacional y recursos humanos no funcionarios. Para obtener los mejores recursos disponibles, al parecer, es importante ofrecerles no solo trabajos interesantes y estimulantes, sino también condiciones contractuales adecuadas.

7.6 Desarrollo de la capacidad del personal

378. Como parte del proceso de aplicación del PIA se dedicaron esfuerzos a ampliar el programa de capacitación del personal, prestando especial atención a la formación sobre gestión con el objetivo de contribuir al desarrollo de una fuerza de trabajo más eficiente y responsable, capaz de respaldar la labor de la Organización. Esto tuvo rápidamente efectos visibles en la Sede, donde se creó una plataforma para ofrecer oportunidades de capacitación al personal. En las asignaciones del PTP, los recursos destinados al desarrollo de la capacidad del personal dejaron de poderse intercambiar con otras partidas presupuestarias. 379. En la SEU, la REU y la SEC la aplicación de este nuevo principio fue inmediata. El número de actividades de desarrollo de la capacidad a las que asistieron funcionarios de las oficinas regionales y subregionales aumentó de uno en 2008, a ocho en 2009, 12 en 2010 y 22 en 2011. A mediados de



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2012 se habían registrado seis actividades de ese tipo y se preveía que aumentaran a consecuencia de la introducción del SMGR. Muchas de estas actividades contaron con la asistencia de personal de Budapest y Ankara, a menudo varios funcionarios a la vez118. 380. En este lapso de tiempo, las actividades de desarrollo de la capacidad se centraron principalmente en los procedimientos, las funciones de apoyo y la formación necesaria a raíz de la introducción de nuevos sistemas. También se llevó adelante la capacitación en idiomas. La SEC parecía prestar especial atención a la planificación de actividades de desarrollo de la capacidad y pidió el apoyo de la Subdivisión de Capacitación y Perfeccionamiento del Personal para definir las necesidades de formación y elaborar propuestas al respecto. La misión, enviada sobre el terreno en octubre de 2010, preparó una propuesta de plan de perfeccionamiento del personal que luego fue utilizada por la Oficina para orientar las actividades de capacitación bienales. 381. Sin embargo, a pesar de estos avances el equipo de evaluación detectó esferas importantes que requerían mejoras, en particular con respecto al desarrollo de la capacidad del personal recién contratado. En este caso, la peculiar estructura de la Organización en la región desempeña un papel importante. En otras regiones, el personal recién contratado por la FAO se incorpora a una oficina que dispone de su propia estructura, procedimientos institucionales y locales y mecanismos, y de una memoria institucional que recoge varias décadas de funcionamiento. En la región de Europa y Asia central esto no era ni es así. El personal o los consultores de la FAO que trabajan en la región a nivel nacional tienen por lo general que actuar como “corredores solitarios”, sin apoyo ni referencias institucionales. 382. La falta de claridad en los procedimientos contractuales mencionada anteriormente se refleja en la falta de información sobre el “qué, cómo y cuándo” en relación con la gestión de los proyectos y las oficinas. La nueva Guía para la gestión del ciclo del proyecto, publicada por el Departamento de Cooperación Técnica en 2012, representa un reciente paso adelante en este sentido. Aunque es demasiado pronto para evaluar su utilidad, el equipo de evaluación observó que no se había difundido tanto como habría sido aconsejable: habrá que dedicar más esfuerzos a esta tarea 119. 383. No obstante, hubo aspectos que no se habían incluido en la nueva Guía sobre el ciclo del proyecto y que deberían ponerse fácilmente a disposición de los funcionarios de la FAO —de los veteranos y los recién incorporados—, en particular en un entorno institucional en rápida transformación. Un “módulo de capacitación” como ese debería centrarse en lo siguiente:

• los proyectos y las operaciones programáticas; • el mandato, la estructura y las responsabilidades de los departamentos y divisiones de la

FAO; • los puntos de contacto sobre distintos temas; • las características clave de los recursos humanos, las finanzas, las compras y contrataciones

y los viajes, haciendo referencia a las secciones correspondientes del Manual; • los enlaces para el aprendizaje electrónico.

384. El equipo de evaluación considera que, siguiendo el ejemplo de la SEC, debería realizarse un análisis exhaustivo de las necesidades reales del personal en la región, especialmente a nivel nacional, en materia de información y desarrollo de la capacidad. Convendría crear módulos adecuados y fáciles de actualizar para todo el personal que participa en las operaciones de los programas de campo y en la gestión del personal.

118 Véase el Anexo 13, Oportunidades de capacitación del personal de la REU y la SEC. 119 La Guía es un “documento vivo”, lo que significa que todavía está siendo perfeccionado. Se han recopilado

las aportaciones hechas en la primera ronda de retroalimentación sobre las fases 1 a 3, incluidas las provenientes de las oficinas locales.



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7.7 Servicios de apoyo de la FAO en Europa y Asia central

385. Los servicios de apoyo son aquellas funciones y actividades que permiten llevar a cabo las funciones básicas de la FAO y comprenden, por ejemplo, la administración, los recursos humanos, las finanzas, las compras y contrataciones y la tecnología de la información. Este capítulo trata sobre los servicios de apoyo prestados por la Oficina Regional y las Oficinas Subregionales para Europa y Asia Central con el fin de llevar a término la labor de la FAO en la región. A este respecto cabe recordar que, en el momento de redactar este informe, los sistemas institucionales que respaldan los servicios de apoyo de la FAO estaban experimentando grandes cambios. Esto significa que todas las observaciones del equipo de evaluación quedarán obsoletas a mediados de 2013, cuando el nuevo Sistema mundial de gestión de recursos (SMGR) se habrá implantado en toda la red descentralizada de la Organización. 386. También cabe recordar que resultaba más difícil proveer servicios de apoyo eficientes y eficaces a los países de la región de Europa y Asia central que en otras regiones de la Organización, debido a la ausencia de representaciones con asignación exclusiva: los sistemas y procedimientos institucionales se elaboraban siempre para una red de oficinas a nivel nacional dotada de un responsable del presupuesto de contratación internacional. Sin embargo, el equipo de evaluación observó que en la REU y la SEC las funciones de apoyo corrían a cargo de grupos y personas competentes que compensaban las deficiencias del sistema institucional con sistemas personales y trabajo en equipo, especialmente en lo relativo al seguimiento financiero y la elaboración de informes al respecto. 7.7.1 Instrumentos para la provisión de servicios de apoyo

387. En el período comprendido entre finales de 2004 y octubre de 2012, las funciones de apoyo de la FAO se llevaron a la práctica a través de uno de los sistemas enumerados en el Recuadro 20 que figura a continuación. El FAS había comenzado a funcionar en enero de 2000, ORACLE seis meses más tarde y el ATLAS poco después. El FPMIS y la COIN también entraron en funcionamiento a principios de la década de 2000 y con el tiempo no dejaron de mejorarse.

Recuadro 20: Principales sistemas institucionales de la FAO en funcionamiento entre el año 2000 y el 31 de octubre de 2012

ATLAS: sistema de tramitación de viajes accesible en la Sede y en las oficinas regionales y subregionales. COIN – Red de información sobre las Oficinas en los países: sistema de información sobre la dotación de personal y las características funcionales de la red descentralizada; accesible a todo el personal en todo el mundo con distintos tipos de permiso. eBMM – módulo de mantenimiento del presupuesto: sistema de seguimiento presupuestario del Programa ordinario, accesible en la Sede y las oficinas regionales. FAS – Sistema de Contabilidad sobre el Terreno: utilizado por las oficinas subregionales, los FAOR y las Oficinas de Enlace, es un sistema de gestión financiera basado en valores de caja y elaboración de informes al respecto. FPMIS – Sistema de información sobre gestión del Programa de Campo: se utiliza en la planificación y seguimiento del programa de campo; accesible a todo el personal en todo el mundo con distintos tipos de permiso. ORACLE: es el sistema maestro para todos los módulos de apoyo y todos los tipos de actividades; accesible en la Sede y las oficinas regionales, comprende módulos de administración general, presupuesto, finanzas, recursos humanos y gestión de la delegación de responsabilidades. PIRES –Sistema de apoyo para la planificación, la presentación de informes sobre la ejecución y la evaluación del programa: se utiliza en la planificación y seguimiento del presupuesto del Programa ordinario.

Fuente: equipo de evaluación.



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388. Nunca hubo una interacción satisfactoria entre los tres sistemas principales relacionados con las funciones de apoyo, a saber, ORACLE, FAS y ATLAS. Este hecho dificultó el seguimiento financiero, el empleo de los recursos, el desempeño de las funciones de los responsables del presupuesto, las conciliaciones de caja y el control financiero. Además, comportó la imposibilidad de aplicar los principios estándar de contabilidad del sector público a la gestión financiera de las oficinas en los países, en vista de la decisión, tomada por la AFF, de adoptar un sistema de contabilidad de caja para compensar la falta de interacción entre ORACLE y el FAS. Este último se rebajó a herramienta de registro del libro de caja. 389. De modo parecido, la adopción del sistema ATLAS respondió al deseo de automatizar la función de tramitación de viajes integrándola en las bases de datos de ORACLE. Este propósito solo se alcanzó parcialmente y el ATLAS siguió siendo un sistema que funcionaba correctamente de forma autónoma y sin posibilidades de interactuar con el módulo de cuentas por pagar de ORACLE. 390. La REU debería haber tenido acceso a ORACLE, el FAS y el ATLAS, mientras que la SEU y la SEC, solamente al FAS. Como consecuencia, la SEC no estuvo en condiciones de registrar por medio del FAS los compromisos en el Sistema de presupuestos para proyectos ni de administrar plenamente el programa de campo en toda la región de Asia central. La solución encontrada consistió en utilizar el Centro de Servicios Compartidos (CSC) de Budapest como plataforma central de ORACLE, registrando en ella los compromisos, que se comunicaban por correo electrónico, en nombre de la SEC. Este “arreglo” fue una buena solución a un problema irresoluble. Inevitablemente, esto provocó un aumento de la carga de trabajo para todas las partes interesadas. 391. Otro obstáculo guardaba relación con el hecho de que en ningún momento se dio a la REU pleno acceso a los sistemas a los que tenía derecho. La REU nunca tuvo acceso al módulo de cuentas por pagar de ORACLE, sino que utilizaba el FAS para los desembolsos que realizaba a nivel nacional y pedía al CSC que efectuara los pagos internacionales. Al mismo tiempo, el CSC utilizaba la REU para hacer sus propios pagos nacionales, porque ORACLE no aceptaba la transacción anterior al cobro o la devolución del crédito que eran necesarias para registrar las transacciones con IVA. 392. La carga de trabajo extra que suponía esta situación era notable, porque la REU tenía que realizar una conciliación manual de los fondos reembolsados por el Gobierno con los códigos de transacción originales. También puede debatirse si los mecanismos utilizados por la REU y el CSC eran apropiados120. Sin embargo, se trata de un buen ejemplo de utilización ineficiente del tiempo del personal debido a la ineficacia de los sistemas institucionales disponibles para las funciones de apoyo. 393. A nivel nacional se daban varias situaciones. Con la excepción de Turquía, gracias a la presencia de una Representación con asignación exclusiva, y en cierta medida de Tayikistán, debido al establecimiento previo de una Dependencia de Coordinación de Servicios de Emergencia, todas las operaciones corrían a cargo de la REU, el CSC y la SEC, mientras que los desembolsos a nivel nacional se efectuaban por conducto del PNUD. Sin embargo, podría haberse delegado al nivel nacional la adopción de varias medidas. En la decisión sobre cómo llevar a cabo esa delegación de funciones influyó en parte el tipo y la calidad de la combinación de competencias disponibles en cada oficina descentralizada para llevar a cabo las operaciones y la labor de administración y, en parte, el “enfoque” aplicado por las respectivas unidades. Los países atendidos por la SEU/REU no estaban capacitados para desempeñar muchas de las funciones a las que podían acceder normalmente, por ejemplo, el acceso a las listas de transacciones del FPMIS, mientras que los países atendidos por la SEC habían recibido la capacitación y la autoridad necesarias para utilizar todos los sistemas a los que tenían acceso.

120 Podría haberse abierto una cuenta transitoria en la CSF de la Sede para poder efectuar las transacciones

relacionadas con el IVA.



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394. Es casi imposible, y probablemente carece de utilidad por ahora, determinar el nivel de eficiencia de los servicios prestados. Se desplegaron inmensos esfuerzos para compensar la ineficacia de los sistemas institucionales recurriendo al trabajo en grupo, consultas, registros manuales, sistemas paralelos y bancos de datos personales, de modo que los productos y servicios se proporcionaban gracias al compromiso y a la inventiva del personal. Al respecto puede hacerse una objeción: a veces detrás del logro de un resultado eficiente se esconde un mecanismo ineficaz. No hay duda de que unos instrumentos ineficaces han hecho aumentar los gastos de personal y socavado, inevitablemente, el nivel de ejecución. 395. El equipo de evaluación también tomó medidas para evaluar el nuevo sistema mundial integral de la FAO para prestar apoyo a la gestión y las operaciones. No hay duda de que las funcionalidades que ofrece el SMGR servirán para atender mejor las necesidades de los usuarios de los servicios de apoyo y de que cabe esperar de forma realista un desempeño más eficaz y eficiente. El SMGR puede ayudar a analizar y racionalizar la estructura y el componente de recursos humanos destinado a funciones de apoyo, con la esperanza de mejorar la calidad y lograr economías de escala. Además, la dirección debería utilizar el nuevo entorno como instrumento para el examen de todo el conjunto de normas y procedimientos aplicables a los servicios de apoyo, así como para racionalizar la función administrativa. 396. Con todo, para aplicar el SMGR habrá que adoptar una serie de acciones y medidas complementarias, a saber:

• la puesta en práctica de un plan de desarrollo de la capacidad de carácter generalista y de un centro de apoyo basado en los mismos principios;

• la mejora de la calidad de los recursos humanos interesados en varios países; • la incorporación de todos los sistemas paralelos instituidos para compensar las deficiencias

de que adolecían anteriormente los instrumentos disponibles. 397. Desde el punto de vista de las oficinas descentralizadas, la mejora esencial que se prevé conseguir con la implantación del SMGR se basa en el hecho de que el nuevo sistema “tiene por objeto potenciar las oficinas locales y, por ende, el conjunto de la Organización, proporcionando un sistema institucional integrado para la gestión de los recursos y acceso mundial a la misma información”121. El SMGR se implantará en contextos y circunstancias muy diferentes, en cuanto a presencia y operaciones de la FAO. Uno de los riesgos es que a las oficinas de pequeño tamaño que la FAO mantiene en los países, como las de la región de Europa y Asia central, les toque “la peor mano”, porque quizá reciban un conjunto de instrumentos administrativos y operativos excesivamente “voluminoso” para el problema que han de resolver. Por lo tanto habrá que prever un atento seguimiento para garantizar que el sistema responda a las necesidades de los usuarios respetando al mismo tiempo el planteamiento de actuación unificada de la FAO. Algunas medidas que habría que adoptar para evitar problemas importantes son las siguientes:

• introducir o mantener en las oficinas a un coordinador de los servicios de apoyo, encargado de prestar apoyo al programa de campo;

• adoptar un enfoque de abajo arriba para interceptar las solicitudes y problemas de los usuarios;

• garantizar que los servicios de apoyo sean un elemento auxiliar respecto de las funciones básicas de la FAO, y no una disciplina en sí mismos.

7.7.2 Asignación de apoyo administrativo y operacional

398. El apoyo administrativo y operacional (AAO) es un reembolso que grava sobre los gastos de apoyo a proyectos con el fin de sufragar los gastos efectuados por el Responsable del presupuesto en la ejecución directa de proyectos. La Sede de la FAO retiene el resto de los gastos de apoyo a

121 Presentación del SMGR, sitio Intranet de la FAO.



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proyectos para sufragar los costos indirectos generales. En la política de gastos de apoyo de la Organización se establecen los niveles de gastos de apoyo a proyectos y la distribución del AAO para cada tipo de proyecto; la Secretaría de la FAO se encarga de formular, seguir y revisar, en caso necesario, la política y los informes correspondientes que se presentan todos los años al Comité de Finanzas. 399. La FAO está firmemente decidida a lograr la plena recuperación de los gastos de apoyo a proyectos y en los dos últimos bienios, en cumplimiento de la política, ha habido mejoras al respecto. La tasa estándar vigente de gastos de servicios a los proyectos de cooperación técnica de la FAO para el desarrollo es del 13 %; a algunos tipos de proyecto se aplican tasas distintas122. Como regla general, cuando la tasa de gastos de apoyo a proyectos es inferior al 13 % del presupuesto del proyecto, los costos de administración y funcionamiento se cargan como gastos directos al presupuesto del proyecto. Los gastos de apoyo a proyectos y el AAO relativos a cada proyecto se especifican en el presupuesto que figura en el documento de cada proyecto. 400. La proporción de AAO de los gastos de apoyo a ha ido cambiando con el tiempo. Como se señaló en una evaluación anterior de la FAO123, la insuficiencia de recursos por concepto de gastos de apoyo a proyectos y AAO para financiar los gastos de funcionamiento y prestación de servicios a proyectos había comportado el aumento de los importes adeudados al presupuesto del Programa ordinario o la adopción de soluciones basadas en cobros directos a los presupuestos de los proyecto por concepto de “consultores”. La tendencia observada durante el período analizado por esta evaluación ha sido un aumento de la proporción de AAO transferida a los responsables del presupuesto para permitir que la red descentralizada logre gestionar de forma sostenible las operaciones de los proyectos: desde 2004 el componente estándar de AAO ha aumentado gradualmente del 16 % a un promedio del 50 % de los gastos de apoyo a proyectos. 401. La propuesta presentada en junio de 2012 sobre el funcionamiento de la estructura descentralizada incluía nuevas disposiciones para la asignación del AAO, a saber: “Se han revisado las directrices para la provisión de AAO a los proyectos, así como la asignación de los reembolsos de gastos de apoyo a proyectos, con el fin de velar por que las oficinas descentralizadas tengan la flexibilidad y la capacidad operacional necesarias para prestar servicios de AAO a los proyectos”124. Así pues, a lo largo del período objeto de la evaluación, la Organización intervino con eficacia para mejorar el volumen de AAO transferido a las oficinas descentralizadas, donde trabaja la mayoría de los responsables del presupuesto. Esto supuso una importante mejora en la puesta en práctica de la política de descentralización, permitiendo a las oficinas en los países tener acceso a recursos adicionales para la gestión de los programas de campo, y utilizarlos. 402. La política en vigor relativa al reembolso del AAO, según la cual este se acumula en el Fondo General y se desembolsa tras la ejecución efectiva del presupuesto, “desconecta” la utilización del AAO de su fuente. En la región de Europa y Asia central, este elemento de distancia es aún más marcado por el hecho de que hasta finales de 2012 los responsables del presupuesto de todos los proyectos nacionales y regionales eran el ADG/RR en la REU y el Coordinador Subregional en la SEC. Por lo tanto, de acuerdo con el principio que guía la labor del Responsable del presupuesto, el AAO de todos los proyectos se retuvo en la oficina del responsable, tanto en la REU como en la SEC. De ahí que se requiera una administración cuidadosa para que los fondos destinados a la gestión del programa de campo se pongan a disposición a nivel nacional, donde se ejecutan realmente las actividades de los proyectos. El equipo de evaluación halló indicios de que este no siempre era el caso y llama la atención sobre la necesidad de que estos recursos se distribuyan con mayor equidad.

122 Los tipos de proyecto que tienen por defecto una tasa de gastos de apoyo diferente del 13 % son los

proyectos de emergencia, del PCT y de profesionales asociados. Otros proyectos pueden tener una tasa de gastos de apoyo diferente, autorizada, caso por caso, por la Oficina de Estrategia, Planificación y Gestión de Recursos.

123 Evaluación de la cooperación de la FAO con el Brasil 2002-2010, FAO, 2011. 124 Estructura y funcionamiento de la red de oficinas descentralizadas, CL 144/15, junio de 2012.



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7.7.3 Compras y contrataciones

403. En la FAO la responsabilidad directa en esta esfera incumbe al Servicio de Compras y Contrataciones (CSAP). Se trata de una función sólida, bien ejecutada y regulada, en particular desde que en enero de 2010 se publicó, completamente revisada, la sección 502 del Manual. Aunque puede discutirse si las compras y contrataciones forman parte de las funciones de apoyo, de lo que no cabe duda es de que son un componente importante de las operaciones sobre el terreno.

404. La posición del CSAP ante la descentralización fue considerar que requeriría una pesada estructura en las oficinas descentralizadas, lo que comportaría importantes gastos institucionales para establecer centros técnicos, de seguimiento y apoyo, y posibles riesgos en el mantenimiento de la rendición de cuentas y el control. La rendición de cuentas y las economías de escala llevaron a optar por una unidad de seguimiento, operaciones y apoyo en la Sede, complementada por un mecanismo que permitiera el despliegue rápido de especialistas cuando hubiera necesidad de realizar importantes compras y contrataciones, o de impartir capacitación. 405. Este principio se aplicó también en la región de Europa y Asia central: recurriendo a un acuerdo de reparto de los costos de capacitación, se estableció un centro eficiente y muy dinámico de adquisición de bienes en la SEC, teniendo en cuenta su elevado volumen de transacciones. El equipo de evaluación no puede sino encomiar la creación de ese centro y su desempeño. 406. Si bien en la región no surgieron problemas específicos en relación con la contratación de servicios, que principalmente se efectúa mediante cartas de acuerdo, el equipo de evaluación observó que el sistema de apoyo de la Sede no era tan sólido como en lo relativo a la adquisición de bienes. Las razones principales eran, en el momento de redactar este informe, las siguientes: la publicación, en junio de 2011, de la más reciente revisión de la sección 507 del Manual; el hecho de que se retrasara ligeramente el nombramiento del oficial encargado de las cartas de acuerdo en la Sede, cuyo proceso de selección terminó en noviembre de 2012; la necesidad de recabar más opiniones y extraer un mayor número de enseñanzas respecto de la aplicación de la nueva sección del Manual, con el fin de mejorar el modelo operativo basado en las cartas de acuerdo. 7.7.4 Viajes

407. Hasta el 31 de octubre de 2012 los viajes internacionales se gestionaban a través del sistema ATLAS. Se trataba de un servicio parcialmente centralizado, administrado por la Sede y el CSC, que también estaba disponible en las oficinas regionales y subregionales, aunque no en el resto de la red descentralizada. El ATLAS, que no se utilizaba para los viajes en el interior de los países ni en la zona de acreditación de los Representantes de la FAO, dejó de funcionar con la puesta en marcha del SMGR, que lleva incorporado un módulo de viajes. 408. Del SMGR se espera que ponga a disposición una función integral para la tramitación de viajes, que permita una planificación más ágil e incorpore un sistema de aprobación más lógico y una interfaz integral dotada de módulos presupuestarios y financieros que hagan posible el seguimiento en línea. 409. En general los sistemas de gestión de viajes de la FAO han sido eficientes. Una carencia señalada repetidamente, sin embargo, ha sido siempre el hecho de que los viajeros no recibieran información suficiente acerca de sus derechos y de la marcha del proceso. Esta situación no guardaba relación con los sistemas en sí mismos, sino con una cultura institucional de escasa transparencia a la hora de informar a los funcionarios y consultores, entre otras cosas, sobre a cuánto correspondían sus pagos anticipados o cuál era el monto de las dietas en cada lugar de destino previsto, o de proporcionarles el comprobante de cada transferencia bancaria. Ninguno de estos aspectos se refería específicamente a la región de Europa y Asia central. Si la Organización hubiese querido mejorar su



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imagen, rendición de cuentas y transparencia, esta habría sido una medida fácil y sin costo alguno que podría haber adoptado. 7.8 Conclusiones 410. En general, la delegación de autoridad a las oficinas descentralizadas de Europa y Asia central ha mejorado desde 2010, y el personal directivo superior pueden ejercer sus funciones al nivel apropiado. Los obstáculos aún existentes guardaban relación con los viajes del ADG/RR y, en cierta medida, con la gestión de los recursos humanos. 411. Uno de los grandes obstáculos para una delegación de autoridad adecuada que permitiera actuar con eficacia más allá del nivel de la REU, y en parte en la misma REU, era la falta de acceso a los sistemas institucionales de apoyo a la gestión operacional, administrativa y financiera. A partir de noviembre de 2012, con la implantación del SMGR se preveía lograr varias mejoras, que deberían tener también un efecto positivo en la eficiencia de las operaciones. En este contexto, habrá que realizar una revisión exhaustiva del conjunto de facultades delegadas a todos los niveles. Debería reunirse un “conjunto de materiales sobre delegación de autoridad” destinado al personal de la FAO en la región, que contenga el mandato, funciones y responsabilidades, la indicación de cómo acceder a los distintos tipos de apoyo disponible y otras informaciones pertinentes. El conjunto de materiales debería actualizarse periódicamente para asegurar la exactitud de la información. 412. Se observaron mejoras en el proceso de establecimiento de prioridades en cuanto a la capacidad de la ERC de decidir sobre las prioridades regionales que, a pesar de ello, seguían formulándose con un grado de focalización y detalle más bien amplio. El equipo de evaluación también observó que los marcos de programación por países seguían requiriendo una programación bienal más detallada. Además, dado que el proceso de reflexión estratégica de la FAO requiere el establecimiento de vinculaciones más explícitas y la integración de las prioridades regionales, la REU y la SEC tendrán que adoptar un enfoque más dinámico para definir, analizar y concordar las prioridades a nivel subregional y armonizarlas dentro de un marco de prioridades “regionales”. 413. En lo que a la movilización de recursos se refiere, todavía había una diferencia clara en el nivel de competencia de las distintas oficinas descentralizadas de la región. La Estrategia de movilización y gestión de recursos, si bien aún era demasiado pronto para evaluar su eficacia, había puesto de relieve este tema. Las medidas iniciales adoptadas por la REU y la SEC respecto de esta cuestión parecen adecuadas, siempre que vayan seguidas de esfuerzos sostenidos a todos los niveles. El equipo de evaluación considera que el mandato del nuevo puesto de oficial de fomento de asociaciones que se prevé crear en la REU debería incluir la movilización de recursos en la Comisión Europea y otros asociados, en estrecha colaboración con la LOB (o incluso destacando al titular en esa oficina de enlace). Al puesto que se cree en Turquía habría que conferirle la responsabilidad de respaldar a la SEC en sus esfuerzos de movilización de recursos. Además, a los otros oficiales de programas y de fomento de asociaciones habría que asignarles un nivel jerárquico apropiado, que les permita desempeñar su función con eficacia. Estas cuestiones se han incluido en la Recomendación 3 que figura más adelante. 414. El personal de la FAO en la región de Europa y Asia central estaba trabajando con un nivel satisfactorio de integración y coordinación entre los distintos niveles de la Organización; el personal de la región se consideraba parte de la iniciativa de actuación unificada de la FAO. Algunas divisiones lograban mejores resultados que otras: un ejemplo digno de mención era la plataforma creada por la Dirección de Producción y Protección Vegetal. En ausencia de sistemas formalizados, se había confiado mucho en la capacidad de iniciativa individual, algo cuya eficacia el equipo de evaluación desestimaba. La Recomendación 8 aborda esta cuestión. 415. Se detectaron deficiencias importantes en algunas políticas que incidían directamente en la eficiencia y la eficacia del proceso de descentralización. Entre ellas, la contratación de recursos



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humanos no funcionarios ocupaba un lugar destacado: esos trabajadores eran y serán un recurso importante para la Organización y merecen condiciones contractuales adecuadas. Además, si se mejoran sus términos de contrato se potenciará su desempeño y se contribuirá a atraer y conservar a profesionales de nivel superior. La Recomendación 5 aborda esta cuestión. 416. Otra esfera en la que la FAO debería centrar su atención es la delegación de autoridad a las oficinas en los países, en ausencia de Representaciones de la FAO con asignación exclusiva. La evaluación reconoce que la implantación del SMGR será un importante factor que ayudará a impulsar este proceso. Sin embargo, habrá que adoptar varias medidas complementarias para garantizar que el SMGR esté en condiciones de funcionar realizando al máximo su potencial y que no se creen impedimentos artificiales, como ha ocurrido hasta ahora en los países respaldados por la SEU/REC, en virtud de la cultura, aún dominante en la Organización, que tiende a privilegiar la centralización y el control previo. Entre las cuestiones señaladas al respecto destacaban unos mecanismos de control sencillos, la distribución del AAO y la apertura de cuentas de anticipos. El conjunto de materiales sobre delegación de autoridad mencionado más arriba debería formar parte de este planteamiento. Los datos reunidos en esta región podrían ser útiles para otras subregiones de la FAO, como las del Pacífico y el Caribe, donde se utiliza ampliamente el mecanismo de acreditación múltiple. En relación con estos aspectos se formuló la Recomendación 6.

8 El sector de la producción y sanidad pecuarias en Europa y Asia central

417. En esta sección, y en la Sección 9 que figura a continuación, se debaten y analizan las actividades que la FAO lleva a cabo en Europa y Asia central en los dos sectores técnicos que recibieron la mayor parte de los recursos en el período objeto de evaluación: las políticas agrícolas y la producción y sanidad pecuarias. El estudio corrió a cargo de dos especialistas en el sector, miembros a tiempo completo del equipo de evaluación que también participaron en las visitas in situ; además, los especialistas realizaron amplias entrevistas con funcionarios de la FAO en la Sede y las oficinas descentralizadas y analizaron los documentos pertinentes. 8.1 Contexto regional y subregional y problemas más importantes 418. La diversidad que caracteriza a los Miembros de la FAO en Europa y Asia central en cuanto al desarrollo y los recursos del sector pecuario incidió enormemente en la función desempeñada por la Organización. Como se reconoce en el PTP 2010-11, en los países con un mayor grado de desarrollo la contribución más valiosa de la FAO es su función normativa, mientras que los países menos desarrollados también necesitan proyectos y asistencia técnica. La REU y la SEC contribuyen a mantener la interacción entre los grupos de países y entre los países que forman parte de un mismo grupo: esta labor es especialmente pertinente para las formas de enfocar a nivel regional el control de las enfermedades transfronterizas de los animales. 419. Los cambios políticos y económicos acaecidos desde la década de 1990 en los países de la parte oriental de la región afectaron al sector ganadero. Entre los más importantes cabe mencionar los dos siguientes: i) el régimen de propiedad del ganado pasó de las grandes explotaciones estatales a la propiedad privada, frecuentemente en fincas mucho más pequeñas; ii) los servicios veterinarios estatales tuvieron que esforzarse por prestar servicios preventivos y curativos integrales aun careciendo del nivel de financiación central anterior. 420. La productividad pecuaria en los países con economías en transición ha disminuido en algunos casos. Entre los motivos pueden citarse los siguientes: los nuevos propietarios tal vez carezcan de conocimientos suficientes sobre la cría de ganado; la utilización ineficiente de los recursos, por ejemplo, un empleo excesivo de pienso concentrado, y la escasez de suministros; problemas de gestión de las tierras de pastoreo naturales; y necesidades en materia de mejoramiento genético. El ganado es importante para los medios de vida y la seguridad alimentaria, especialmente



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entre la población rural pobre. Las mujeres suelen participar en la producción pecuaria y los productos de origen animal pueden llegar a ser un componente importante de la dieta infantil. Al mismo tiempo, un contacto estrecho con los animales puede exponer a las personas a enfermedades zoonóticas como la brucelosis, la gripe viral de origen animal o aviar y la equinococosis. Otras enfermedades como la fiebre aftosa o la peste porcina africana pueden tener graves consecuencias económicas como consecuencia de efectos directos o de estrategias de control que comportan el descarte selectivo. 421. En 2006, la Conferencia Regional para Europa (ERC) aludió a la labor fundamental que la FAO desempeñaba en el plano de las enfermedades de las plantas y los animales para proteger a los consumidores. La Conferencia se refirió concretamente a dos enfermedades transfronterizas de los animales: la fiebre aftosa y la gripe aviar altamente patógena. A continuación, en el Recuadro 21, se resumen las declaraciones formuladas por la ERC en sus diferentes períodos de sesiones acerca de estas enfermedades.

Recuadro 21: Referencias en los informes de la ERC a la labor de la FAO de lucha contra la fiebre aftosa y la gripe aviar altamente patógena

Fiebre aftosa: En 2004 destacó el hecho de que la Comisión Europea para la Lucha contra la Fiebre Aftosa (EuFMD) era un recurso valioso para los países europeos. En 2010 animó a todos los países de la región a unirse a la EuFMD. En 2010 hizo hincapié en la necesidad de cooperación, transparencia y coordinación para controlar las enfermedades transfronterizas de los animales, citando a la EuFMD como ejemplo de éxito en este ámbito. Gripe aviar altamente patógena: En 2006 destacó la importancia de las actividades realizadas en el período 2004-05 en favor de la detección temprana y la prevención de la gripe aviar altamente patógena. En 2006 manifestó su satisfacción por el establecimiento del Centro de Emergencia para la Lucha contra las Enfermedades Transfronterizas de los Animales (ECTAD) y el Marco mundial para el control progresivo de las enfermedades transfronterizas de los animales.

Fuente: Informes de la ERC relativos a 2004, 2006 y 2010.

422. Entre las necesidades sectoriales de los países de la SEU/REU y la SEC con economías en transición destacan las siguientes: i) modernizar el sector de la ganadería para aumentar la productividad; ii) acceder a los mercados internacionales; iii) controlar las enfermedades transfronterizas de los animales; iv) proteger a los consumidores de las zoonosis; v) gestionar y conservar los recursos zoogenéticos. Los países más desarrollados también son vulnerables a las enfermedades transfronterizas de los animales y las zoonosis representan un riesgo para los consumidores de todos los países. El socorro de urgencia relacionado con la ganadería es necesario después de desastres naturales que afectan a las comunidades en las que la ganadería reviste un papel importante como medio de vida. Así pues, los principales problemas que han de abordarse en el sector de la producción y salud pecuarias de la región son los siguientes:

• la vigilancia, prevención y control de las enfermedades transfronterizas de los animales y la reforma de los servicios veterinarios;

• la protección de los consumidores frente a las enfermedades zoonóticas; • la eficiencia y optimización de la producción pecuaria no sostenible; • la conservación y el mejoramiento de los recursos genéticos; • la reforma y el asesoramiento jurídicos relacionados, por ejemplo, con la privatización de

los servicios veterinarios, las asociaciones público-privadas y la base jurídica de las asociaciones de productores;

• la respuesta en casos de desastre, y la protección y restablecimiento de los medios de vida de las comunidades que poseen ganado.



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8.2 Iniciativas de la FAO: proyectos, programas y otras actividades 8.2.1 Cartera de proyectos en el sector de la producción y salud pecuarias

423. La cartera del programa de campo relativo al sector de la producción y salud pecuarias en Europa y Asia central incluía 51 proyectos, con un presupuesto total de 91,6 millones de USD, lo que representaba el 33 % de los recursos presupuestarios totales asignados a la región en el período evaluado. El sector constituía la esfera principal de intervención de la FAO en la región. 424. El apoyo a las intervenciones de sanidad animal era el componente principal del programa de producción y sanidad pecuarias, por un valor de 78 millones de USD y compuesto por 37 proyectos, que comprendía las enfermedades infecciosas y los servicios veterinarios, como se indica en el Recuadro 22 que figura a continuación. Entre los proyectos destacaban los dedicados a la vigilancia, prevención y control de la gripe aviar altamente patógena, la fiebre aftosa y la peste porcina africana.

Recuadro 22: Proyectos de sanidad animal (enfermedades transfronterizas de los animales, zoonosis y servicios veterinarios) en la región

Total Gripe aviar altamente patógena

Brucelosis Una o varias enferme-dades transfron-terizas de los animales

Peste porcina africana

Fiebre aftosa

Peste bovina

Equino-cocosis

Peste de los pequeños rumiantes

Servicios veteri-narios

37 14 9 4 2 2 1 1 1 3

Fuente: Datos del FPMIS, elaborados por el equipo de evaluación.

425. Debido al carácter transfronterizo de estas enfermedades, la mayoría de los fondos (el 68 %) se canalizó a través de proyectos mundiales e interregionales. El patrón de asignación de recursos a lo largo del tiempo confirmó la evolución de las distintas enfermedades, dado que la mayor parte de los fondos para proyectos aprobados en 2006-07 se destinaron a la gripe aviar altamente patógena y otros niveles máximos estuvieron vinculados a los brotes de otras enfermedades transfronterizas de los animales. Desde 2008 se ha registrado una tendencia general de disminución de los fondos. 426. Los países de la SEC fueron los segundos mayores receptores de fondos para intervenciones de sanidad animal, con el 14 % de todos los recursos asignados a la producción y sanidad pecuarias, seguidos por los países de la SEU/REU, con menos del 3 %; los proyectos regionales recibieron menos del 1 % de la dotación global asignada al sector. La responsabilidad operacional del sector de la sanidad animal se asignó a la SEU/REU, y a la SEC en lo relativo a los proyectos nacionales y a algunas iniciativas regionales, mientras que la LTU y el Oficial técnico principal se asignaron oficialmente a la Sede, aunque al menos en un caso dicho oficial se destinó a la SEU/REU. 427. El apoyo a la producción animal representó algo menos del 15% del presupuesto total de la cartera, esto es, 14 proyectos. Estos proyectos guardaban relación con la producción animal y los medios de subsistencia derivados de la ganadería, los recursos zoogenéticos, la creación de mataderos (dos proyectos en Armenia, incluida una misión de formulación) y la respuesta en caso de desastre. En el Recuadro 23 figura el número de proyectos correspondientes a cada subcategoría.



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Recuadro 23: Proyectos de producción animal y otros proyectos pecuarios en la región

Total Ganadería y medios de

vida

Recursos zoogenéticos

Mataderos Respuesta en caso de desastre

Producción bovina

Aves de corral

14 5 3 2 2 1 1

Fuente: Datos del FPMIS, elaborados por el equipo de evaluación.

428. En torno al 44% de los fondos asignados a la producción animal se canalizaron a través de proyectos regionales y subregionales, y el 56% restante a través de intervenciones nacionales. La responsabilidad operacional se confió a la SEU/REU y a la SEC, excepto en lo relativo a las intervenciones urgentes, que en todos los casos fueron administradas por la Sede. Al igual que con los proyectos de sanidad animal, todas las responsabilidades de la LTU y del Oficial técnico principal se mantuvieron en la Sede. 429. La financiación de la mayor parte de la cartera corrió a cargo de asociados que aportaron recursos; en el plano de la sanidad animal el más destacado fue la Comisión Europea. Los fondos propios de la FAO se utilizaron principalmente para proyectos nacionales y regionales en los países de la SEC, donde se registró una clara tendencia al alza desde 2006. En parte, el aumento se debió también a los fondos del FTPP, que se destinaron a proyectos sobre recursos zoogenéticos y producción bovina. 430. Teniendo en cuenta la naturaleza de estas intervenciones y los recursos humanos disponibles en la REU y la SEC, así como sus competencias y aptitudes individuales, la estructura general de la distribución de las responsabilidades técnicas y de gestión parecía responder a criterios de racionalidad. 8.2.2 Productos normativos

431. La información de la FAO se ponía a disposición de las partes interesadas en los Estados Miembros en forma de publicaciones en versión impresa y electrónica, a través del sitio web y de las listas de correo. Las publicaciones impresas eran especialmente apreciadas por las partes interesadas de alto nivel entrevistadas y las traducciones al ruso disponibles se consideraban útiles. Los productos normativos sobre producción y sanidad pecuarias eran de amplio alcance y comprendían cuestiones relacionadas tanto con la sanidad como con la producción. Los productos normativos principales examinados abarcaban los temas siguientes: i) el control de determinadas enfermedades, como la fiebre aftosa, la peste porcina africana y la brucelosis; ii) los recursos zoogenéticos en los planos regional, subregional y nacional; iii) las políticas ganaderas en Tayikistán. En 2012 apareció una nueva publicación relacionada con la nutrición animal en Asia central125. Se observó que las partes interesadas también consideraban muy útiles las publicaciones sobre el sector pesquero. 432. Tanto la Sede como las oficinas descentralizadas de la región contribuyeron a engrosar la lista de publicaciones: la SEU y la REU editaron tres útiles publicaciones dedicadas a especies específicas, a saber, Buffalo Production and Research, Goose Production in Poland and Eastern

Europe y Production Characteristics of Balkan Goats, así como un documento sobre las políticas ganaderas en Tayikistán. La Sede produjo ocho publicaciones acerca de las enfermedades transfronterizas de los animales y dos informes, uno regional y otro subregional, sobre recursos zoogenéticos. También se publicaron sendos informes sobre el estado de los recursos zoogenéticos en Turquía, Moldova, Ucrania y Tayikistán, casi todos bajo la responsabilidad conjunta de la Sede y las oficinas descentralizadas. Por lo general los oficiales de las oficinas descentralizadas demostraron

125 FAO. 2012. Status of animal nutrition research and development activities in Tajikistan, Kyrgyzstan and

Azerbaijan, por Harinder P. S. Makkar. Animal Production and Health Working Paper. n.º 6. Roma.



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gran dinamismo a la hora de producir publicaciones para la región, lo que podría reflejar el escaso conocimiento existente en la Sede acerca de la región. 8.2.3 Otras actividades

433. En el marco de proyectos de ganadería del Programa ordinario se organizaron 43 actos y talleres. Además, la FAO celebró varios actos normativos con fondos destinados a proyectos a nivel nacional destinados al público del país en cuestión. Análogamente a cómo se distribuían los fondos dentro del programa, más de la mitad de esas actividades guardaron relación con los servicios veterinarios y las enfermedades animales (en concreto, la gripe aviar altamente patógena, la brucelosis y la peste porcina africana); el resto se repartió entre los animales de cría y los recursos zoogenéticos, la producción (sobre todo de leche y carne de vacuno), la identificación y el registro de animales y temas varios (SIG para el ganado, piensos para ganado y peces y talleres sobre el fondo del PCT). El número de actividades correspondientes a estas categorías se recogen en el Recuadro 24 que figura a continuación. Los participantes y grupos a los que esas actividades iban destinadas eran, en casi todos los casos, oficiales regionales o gubernamentales y, en parte, también expertos y personal de los proyectos.

Recuadro 24: Actividades y talleres organizados en la región en el marco de proyectos del Programa ordinario en la esfera de la producción y la sanidad pecuarias

Total Enfermedades transfronterizas de los animales

Recursos zoogenéticos

Producción animal

Identificación y registro

Temas varios

43 23 6 7 4 3

Fuente: Funcionarios de la FAO; datos elaborados por el equipo de evaluación.

8.3 Evaluación del sector Pertinencia

434. Los resultados del programa de la FAO en la esfera de la producción y sanidad pecuarias estaban en consonancia con las prioridades mencionadas en los informes de la ERC, que aludían expresamente a la protección del consumidor frente a las enfermedades animales y al control de las mismas. Más de una cuarta parte de los 51 proyectos abordaba una sola enfermedad, la gripe aviar altamente patógena, y 37 de esos 51 proyectos se ocupaban de las enfermedades transfronterizas de los animales y los servicios veterinarios. La gripe aviar altamente patógena tiene potencial zoonótico y, además de los proyectos en esa esfera, 10 (nueve contra la brucelosis y uno contra la equinococosis) de los 37 proyectos tenían que ver con zoonosis específicas. Por tanto, los componentes principales del programa sectorial eran coherentes con las preocupaciones suscitadas por las enfermedades animales y la labor de protección de los consumidores que la ERC había puesto de relieve. 435. La Comisión Europea de Agricultura (CEA) se ocupaba de la mejora de los medios de subsistencia rurales en Europa central y oriental y la CEI fomentando la producción ganadera sostenible.126 La CEA: i) destacó que los progresos en el fomento del sector pecuario dependían de los enfoques regionales; ii) señaló el papel del sector como principal fuente de ingresos de una proporción considerable de la población rural; iii) recomendó que los gobiernos de la región adoptaran un enfoque integrado para mejorar la cría de ganado, en particular mediante la mejora de los piensos y las razas, la promoción de la sanidad animal y el acceso a insumos como la tierra, el crédito, los mercados y la información de mercado. La FAO ha intervenido menos en la producción animal que en la sanidad animal pero, aun así, ha hecho grandes aportaciones a la conservación y gestión de los

126 36.ª reunión de la CEA, 2010.



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recursos zoogenéticos, la producción bovina y la protección de los medios de subsistencia relacionados con la ganadería. 436. Cuando se realizó la evaluación, la FAO estaba llevando adelante once objetivos estratégicos, el segundo de los cuales era el “Incremento de la producción ganadera sostenible”127. Sobre esta base, en 2012 la CEA trazó, para la labor de la FAO en la región, seis esferas de acción prioritarias relacionadas con los desafíos mundiales para la alimentación y la agricultura derivados del proceso de reflexión estratégica de la Organización128. Una de las prioridades regionales era el “Control de las plagas y las enfermedades transmitidas por los alimentos y de los animales y las plantas”, y la CEA vinculó esta prioridad regional al desafío mundial de “Mejorar los medios de subsistencia de las poblaciones que viven en zonas rurales, entre las que se incluyen los agricultores [...] en pequeña escala y, en particular, las mujeres, en el contexto de la urbanización y de las estructuras agrarias en proceso de cambio”. 437. El enfoque centrado en las enfermedades del programa de producción y sanidad pecuarias, y sus proyectos y actividades normativas relativas a la modernización de la producción y la gestión de los recursos genéticos, son importantes para las necesidades y prioridades sectoriales determinadas en la región. Habría que desplegar más esfuerzos, especialmente en la esfera de la producción pecuaria, para garantizar que los proyectos que se ejecuten en el futuro contribuyan a mejorar especialmente los medios de subsistencia rurales y beneficien a la mujer. 438. Además, con el fin de que la pertinencia del programa de la FAO en el sector de la producción y sanidad pecuarias y de los productos normativos en la región no solo no disminuya sino que aumente, los oficiales técnicos de la Sede tienen que estar en estrecho contacto con las oficinas descentralizadas y las oficinas de campo, y recibir la debida retroalimentación, para generar estudios de caso y elaborar propuestas y estrategias adecuadas. Las redes informales establecidas entre el personal técnico sobre el terreno (p. ej., los asesores técnicos principales y los oficiales de la REU y la SEC) dentro de los países de la región también son importantes y contribuyen a la excelencia técnica de la FAO en el sector. Las vinculaciones técnicas entre la Sede y las oficinas de campo (y sobre el terreno) tienen que mantenerse y deberían reforzarse aún más, por ejemplo, convocando reuniones anuales entre los funcionarios de la Sede y el personal técnico regional y sobre el terreno. 439. Un proyecto de control de la brucelosis en Armenia129 proporcionó un buen ejemplo del enfoque “Un mundo, una salud” al reunir a representantes de los Ministerios de Salud y Agricultura para que afrontaran la planificación de estrategias y por prever, sobre el terreno, actividades de fomento de la capacidad de los trabajadores tanto en la esfera de la salud humana como animal. Eficiencia

440. La eficiencia de las iniciativas comprendidas en la cartera de proyectos de producción y sanidad pecuarias varió considerablemente. Hubo casos de intervenciones rápidas y bien administradas. Las intervenciones contra la peste porcina africana, por ejemplo, fueron muy eficientes. La enfermedad apareció por primera vez en la región durante el período objeto de evaluación. Las misiones organizadas por el Centro de Gestión de Crisis – Sanidad Animal de la FAO y la OIE y los proyectos de seguimiento del PCT y los productos normativos conexos130 fueron oportunos y atendieron las necesidades, sobre todo en Armenia. La REU llevó a cabo una gestión de los proyectos eficaz en función de los costos y sólida desde el punto de vista técnico, como en el caso del control de la brucelosis en Armenia, Bosnia y Herzegovina y Tayikistán, y de la identificación y rastreabilidad de los animales en Moldova y Ucrania.

127 Marco estratégico 2010-19. 128 37.ª reunión de la CEA, 2012, tema 3 del programa. 129 Véase el Anexo 10. 130 Manual de producción y sanidad animal de la FAO, Preparación de planes de contingencia contra la peste

porcina africana.



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441. El proceso de elaboración de proyectos del PCT se calificó de laborioso y lento. En Ucrania se tuvo noticia de la existencia de necesidades, en relación con la preparación de urgencia para hacer frente a la amenaza de peste porcina africana, que para la FAO eran difíciles de atender con rapidez: se había solicitado un proyecto de emergencia del PCT, pero para poder optar a una intervención como esa antes tenía que producirse un brote y para entonces habría sido tarde para proceder a la labor de preparación. 442. El hecho de que la SEC tuviera su sede en Ankara no era la solución ideal: los talleres organizados en Turquía solían celebrarse en Estambul porque estaba mejor conectada con Asia central. Se informó de que el personal de la Sede había viajado a Estambul con dinero en efectivo para costear los talleres. Además, había habido malentendidos entre la Sede y la SEC debido a la falta de claridad sobre las funciones y responsabilidades con motivo de la organización de un taller internacional sobre sanidad animal. 443. En Tayikistán y Azerbaiyán se precisaba asistencia técnica en apoyo de la reforma jurídica para el control de la brucelosis, en especial respecto de la recuperación de costos, las indemnizaciones y la identificación de los animales. Al respecto se notificó que la asistencia prestada por la Sede, aun siendo apropiada, había llegado con cierto retraso, lo que había ralentizado la ejecución en ambos países. La primera persona enviada para realizar esa labor no era adecuada y tuvo que ser sustituida; el segundo experto jurídico hizo un trabajo excelente, pero mientras tanto se había perdido tiempo. En Tayikistán, las propuestas de la FAO a favor de la reforma jurídica del sector pecuario acabaron siendo aceptadas, pero debido al retraso de la Sede en elegir y destacar a un especialista competente, se había presentado a la aprobación parlamentaria un proyecto de legislación anterior que hubo que enmendar para incorporar las recomendaciones definitivas. 444. En Armenia, la Sede de la FAO seguía prestando, mientras se llevaba a cabo la evaluación, apoyo técnico al proyecto de creación de mataderos en curso, que se estaba llevando a término con un grado de eficiencia inferior a óptimo131. Varios factores contribuyeron a retrasar la ejecución, en particular: i) la renegociación con las autoridades de las condiciones del proyecto (como el número de mataderos); ii) la sustitución de personal fundamental (el Asesor jurídico nacional y el Coordinador del proyecto); iii) la redacción de las condiciones contractuales con los asociados del sector privado y el correspondiente acuerdo. A pesar de que el proyecto se prorrogó 18 meses, en el momento de redactar este informe se habían producido nuevos retrasos en la firma de los contratos de asociación público-privada, que debería preceder la adquisición de equipo y la ejecución del programa de capacitación por parte de la FAO. Debido a esas ineficiencias en la ejecución, podría darse que los asociados privados ya no puedan realizar las obras necesarias antes de que las condiciones del invierno 2012-13 hagan imposible la actividad de construcción, con lo que habrá que aplazar aún más el logro de los productos previstos. 445. En la mayoría de los proyectos de la cartera de producción y sanidad pecuarias —45 de un total de 51—, el Oficial técnico principal estaba destinado en la Sede. Los seis proyectos en los que el Oficial técnico principal no estaba destinado en la Sede se hallaban en funcionamiento y reflejaban: i) la tendencia reciente a descentralizar la gestión de los proyectos; ii) el hecho de que muchos de los proyectos de producción y sanidad pecuarias en los que el Oficial técnico principal se había destinado a la Sede se habían aprobado antes de que la REU se trasladara a Budapest y de que se procediera a descentralizar el PCT. Por otra parte, algunos de los proyectos de producción y sanidad pecuarias en Turquía y Asia central se habían puesto en marcha antes de que se nombrara al oficial de la SEC. Aunque es pronto para extraer conclusiones firmes sobre el proceso de descentralización del ciclo de gestión de proyectos, se manifestó preocupación acerca de si los proyectos gestionados a nivel local ofrecían suficientes garantías de coherencia con la política y estrategia de la FAO a escala mundial. La Subdivisión de Recursos Genéticos Animales (AGAG) de la Sede de la FAO ha venido prestando apoyo técnico a los proyectos nacionales y regionales relacionados con la gestión de los recursos

131 Véase el Anexo 10.



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genéticos. Los proyectos subregionales de producción bovina que se estaban ejecutando en Asia central incluían el mejoramiento de las razas locales gracias a la transferencia de tecnología por una ONG turca: no se sabía si el material genético seleccionado para su importación se ajustaba a la política de la FAO para la gestión y conservación de recursos zoogenéticos132. 446. Este ejemplo podría poner de manifiesto un posible problema de la descentralización del ciclo de gestión de proyectos que se da cuando, primero, los expertos de las divisiones técnicas de la Sede quedan desprovistos de supervisión técnica y, segundo, cuando distintos proyectos técnicos se asignan a una región o subregión donde un solo oficial técnico no puede tener experiencia en todos los aspectos de la amplia gama de técnicas que caracteriza la labor de la FAO en la esfera de la producción y sanidad pecuarias. Al parecer, para prestar servicios de asesoramiento técnico de alta calidad a los Estados Miembros se requiere un grupo de expertos y no una sola persona. 447. La delegación de autoridad no se había traducido necesariamente en una ejecución más eficiente de las actividades. Por ejemplo, el retraso con que la SEC aprobaba las compras y contrataciones evidentemente causaba demoras en la compra de equipo informático y de laboratorio en Tayikistán133. Eficacia

448. En general los proyectos de la cartera de producción y sanidad pecuarias habían resultado eficaces para resolver los problemas más graves y alcanzar sus objetivos. Hubo éxitos notables. La estrategia elaborada para el control de la brucelosis en Tayikistán influyó en los programas de control de Azerbaiyán, Armenia y Kirguistán, y fue adoptada en la región por otros organismos, como el Banco Mundial. Las actas de la reunión técnica sobre la brucelosis celebrada en Roma en 2009 han sido un documento de referencia útil134. La EuFMD brindó orientación de gran calidad sobre la estrategia de control de la fiebre aftosa en la región, en consonancia con su cometido general de reducir el riesgo de incursión de la fiebre aftosa en Europa desde zonas endémicas, en particular Eurasia occidental (República de Turquía y sus vecinos orientales). 449. La respuesta a la amenaza de la peste porcina africana fue muy eficaz y se centró en lo siguiente: el fomento de la capacidad en epidemiología, respuesta y diagnóstico de laboratorio; la compra de equipo, en particular desinfectantes y suministros de laboratorio; las investigaciones sobre la ecología del jabalí y de la garrapata Ornithodorus spp.; y campañas de sensibilización. En Armenia se tiene noticia de que habían recibido capacitación 600 veterinarios de campo de un total de 800, y de que se había elaborado una política de control nacional de la peste porcina africana. 450. Además de prestar asistencia para elaborar planes nacionales de preparación y de emergencia, el programa sobre la gripe aviar altamente patógena contribuyó a fortalecer las capacidades diagnósticas de los laboratorios veterinarios, logrando beneficios duraderos en los servicios de sanidad animal en varios países. El programa de la FAO sobre la gripe aviar altamente patógena se coordinó eficazmente con los programas de otros organismos a nivel nacional. 451. El programa de campo en materia de producción y sanidad pecuarias ayudó a las autoridades, sobre todo en los países con economías en transición, a poner en práctica marcos jurídicos que permitían recuperar los costos de los servicios de salud animal. Un sistema elaborado en relación con las unidades veterinarias de campo, adaptando la experiencia previa de la FAO en el Afganistán, se ha convertido en un modelo de privatización adoptado en Tayikistán y que podría aplicarse a otros países de Asia central. 132 Plan de acción mundial sobre los recursos zoogenéticos y Declaración de Interlaken (FAO, 2007). 133 TCP/TAJ/3302, Asistencia para mejorar la salud ovina y caprina – Diagnóstico y control del síndrome

patológico respiratorio. 134 Brucella melitensis in Eurasia and the Middle East, FAO Animal Production and Health Proceedings. n.º 10.

Roma, 2010.



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452. En Ucrania y Moldavia se han ejecutado con buenos resultados proyectos de identificación y registro de animales. El proyecto en Ucrania redujo los costos que suponía para los agricultores la identificación de los animales y otro proyecto, en Moldova, fue evaluado positivamente por una organización externa135. 453. En el marco de proyectos de producción y sanidad pecuarias se han organizado 43 actividades y talleres, que han contribuido a fomentar la capacidad de los funcionarios gubernamentales y los expertos regionales. Además, con el apoyo de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) y la Dirección General de Salud y Protección de los Consumidores de la Comisión Europea (DG-SANCO), la FAO promovió la cooperación entre los países en una reunión de jefes de servicios veterinarios136. 454. La FAO ha encabezado la elaboración de planes regionales y nacionales para la conservación y el mejoramiento de los recursos zoogenéticos, principalmente desde la Sede. A este respecto, el equipo de evaluación pone de relieve la necesidad de que los recursos humanos no funcionarios de la FAO dedicados al mejoramiento de los recursos zoogenéticos, como en el caso de los Coordinadores nacionales, estén debidamente informados y capacitados para garantizar que todas las iniciativas encaminadas al mejoramiento zoogenético se ajusten al Plan de acción mundial para los recursos zoogenéticos. Al respecto, se informó al equipo de evaluación de que el personal de la REU y la SEC ya estaba debidamente capacitado e informado. 455. Los productos normativos han sido eficaces como documentos de referencia: las autoridades gubernamentales utilizaron en particular la versión impresa de esos productos. Las actas que se publicaron después de uno de los talleres organizados representaron un documento de referencia útil para el control de la brucelosis. Las directrices sobre la gripe aviar altamente patógena han sido un recurso eficaz para desarrollar la capacidad. No obstante, si se tradujeran al ruso los productos normativos se utilizarían más profusamente en los Estados Miembros de Europa oriental y Asia central. 456. En toda la cartera no se hallaron indicios de que la labor de la FAO en la región estuviera centrada en la pobreza. Los casos en que se prestaba asistencia a la población pobre parecían deberse más a la casualidad que a un deseo premeditado. En la mayoría de los proyectos, había pocos indicios de que en el diseño o en la ejecución se hubieran tenido en cuenta la función o las necesidades de la mujer, o de que la mayor parte de los mismos hubieran sido eficaces a la hora de atender las necesidades específicas de las mujeres o de la población rural pobre. 457. Los proyectos tienen que concebirse y ejecutarse de forma que complementen las actividades del sector privado incipiente, en caso de que exista. En Armenia, un proveedor privado de servicios manifestó inquietud ante el hecho de que las subvenciones concedidas por el Gobierno a los servicios de inseminación artificial de bovinos pudiesen perjudicar al sector privado en ciernes. La inseminación artificial se incluyó en el marco de programación por país relativo a Armenia: según el equipo de evaluación, habría que tener cuidado en evitar la competencia desleal que podría comportar la propuesta de rehabilitación de las instalaciones estatales. Impacto y sostenibilidad

458. La cartera en la esfera de la producción y sanidad pecuarias ha tenido un impacto evidente en la elaboración de políticas para el control de las enfermedades animales en los Estados Miembros y ha ayudado a reforzar la infraestructura conexa (servicios veterinarios, laboratorios y unidades de epidemiología) con el objetivo de fundamentar en el futuro la aplicación de políticas. En algunos 135 Oficina Alimentaria y Veterinaria de la Unión Europea, Dublín. 136 Primer foro veterinario para la región de Europa meridional y oriental, organizado dentro del Marco mundial

para el control progresivo de las enfermedades transfronterizas de los animales, Budapest (Hungría), 3 y 4 de febrero de 2011.



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países el impacto se vio atenuado por las consecuencias de la transición, como la escasa estabilidad de las estructuras políticas o la limitada capacidad de los gobiernos para financiar adecuadamente las actividades relacionadas con los bienes públicos. En los países en transición, donde el abandono de la vieja economía de planificación centralizada ha socavado las estructuras que el Estado solía financiar, la sostenibilidad institucional tardará largo tiempo en alcanzarse y tendrá que coincidir con el desarrollo de nuevas formas de gestionar las instituciones y sus finanzas. 459. Ejemplos de impacto positivo son los siguientes: i) la creación de unidades veterinarias de campo que consiguen recuperar los costos (Tayikistán); ii) la asistencia técnica a la reforma legislativa del programa de compensación de los efectos de la brucelosis, la privatización de la prestación de servicios y el control fronterizo (Tayikistán); iii) el fortalecimiento de la capacidad de diagnóstico de los laboratorios en relación con la gripe aviar altamente patógena, con la introducción de nuevos métodos y técnicas, como la reacción en cadena de la polimerasa, que pueden adaptarse al diagnóstico de otras enfermedades (Armenia, Kirguistán, Turquía y otros países). La confirmación externa de que las actividades de la FAO relacionadas con los laboratorios habían incidido en el desarrollo de la capacidad en ese ámbito en Tayikistán se produjo cuando un experto comentó que no se necesitaban más insumos para promover la capacidad de diagnóstico137. 460. Pese a los ejemplos de impacto a largo plazo, la planificación de estrategias de retirada de los proyectos era uno de los puntos débiles. Se había dado prioridad tanto a la ejecución de los proyectos en curso como a la obtención de fondos para proyectos nuevos, pero no a alcanzar resultados sostenidos después del proyecto sin necesidad de seguir recibiendo insumos externos. Cuando se agotaron los insumos para los proyectos, por ejemplo, en Armenia, la FAO podría haber prestado más atención a dar continuidad a las actividades de vacunación contra la fiebre aftosa. La falta de oficinas en los países desde las que entablar contactos con los donantes podría haber sido un obstáculo para conseguir fondos destinados al seguimiento de los proyectos del PCT, por ejemplo, con proyectos contra la peste porcina africana. Ventaja comparativa de la FAO

461. La FAO posee una ventaja comparativa evidente en la esfera del control de las enfermedades transfronterizas de los animales. Esta ventaja se deriva de la posibilidad de contar con un equipo básico muy cualificado de expertos técnicos, factor que se suma al acceso de la Organización a los gobiernos y a la confianza de que goza entre las autoridades de los Estados Miembros. Además, la FAO desempeña una función directiva reconocida en la elaboración de políticas de control de enfermedades y de estrategias regionales y nacionales sobre los recursos zoogenéticos. 462. La Organización ha contribuido a entablar vínculos que han facilitado la comunicación, tanto oficial como oficiosa, para intercambiar información sobre enfermedades entre las autoridades veterinarias de los Estados Miembros, mejorar la transparencia, prestar servicios de alerta temprana de los riesgos y coordinar las intervenciones de respuesta. Por otra parte, está en condiciones de utilizar su experiencia regional para sacar partido de los casos de éxito logrados en un país y adaptarlos a otros países, como sucedió con las unidades veterinarias de campo o el control de la brucelosis. La FAO también ayudó a los Estados Miembros en la vigilancia de enfermedades cuya existencia ignoraban, en particular la peste de los pequeños rumiantes y la pleuroneumonía contagiosa caprina. 463. La FAO acoge a la EuFMD, una comisión que la ERC ha reconocido como valioso recurso para los países porque se encarga de promover la coordinación, la cooperación y la transparencia. Los gobiernos han utilizado los productos normativos de la FAO para definir sus políticas de control de

137 Experto del Centro de cooperación internacional en investigación agrícola para el desarrollo (CIRAD),

refiriéndose al diagnóstico de la pleuroneumonía contagiosa caprina.



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las enfermedades de los animales, lo que es indicativo de su importancia y de la estima que se han ganado. Contribución a las funciones básicas de la FAO relacionadas con el sector

464. En esta sección se analiza el rendimiento de la FAO en el sector de la producción y sanidad pecuarias en Europa y Asia central, comparándolo con las funciones básicas institucionales indicadas en el Marco estratégico de la Organización para 2010-19. 465. Las dos primeras funciones básicas, es decir, Seguimiento y evaluación de las tendencias y perspectivas a largo y medio plazo y Recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas, son actividades fundamentales de la Sede de la FAO y comprenden, por ejemplo, las proyecciones y los productos a largo plazo, incluidos los relativos al sector ganadero, cuya coordinación corre a cargo de la ESA y la EST, o bien las estadísticas destinadas a mejorar los datos sobre el sector ganadero por medio de la Estrategia mundial para mejorar las estadísticas de agricultura y del medio rural, administrada por la ESS. El personal regional no realizaba estas actividades pero sí que contribuía a la recopilación de datos para realizar los análisis correspondientes y utilizaba los productos finales en su labor de planificación y análisis para la región. 466. En el campo de la sanidad animal, la función básica Elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales es la esfera de actividad propia de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE). Sin embargo, la FAO desempeñaba una función de gran importancia en el Plan de acción mundial sobre los recursos zoogenéticos, de conformidad con el cual se han producido informes regionales, subregionales y nacionales. 467. Las funciones básicas d), e) y f) se han aplicado sobre todo en relación con las enfermedades transfronterizas de los animales, lo que refleja el hecho de que una significativa proporción de la labor de la FAO en el plano de la producción y sanidad pecuarias en la región tiene que ver con esas enfermedades. En el sector de la producción y sanidad pecuarias se encontraron pocos indicios de la función básica g), Interdisciplinariedad e innovación. En cambio, hubo indicios considerables de la función h), Asociaciones y alianzas. 468. A continuación, en el Recuadro 25, pueden verse los productos específicos vinculados con cada una de las funciones básicas.

Recuadro 25: Cumplimiento de las funciones básicas de la FAO en el sector de la producción y sanidad pecuarias

Función básica Contribuciones

a Seguimiento y evaluación de tendencias y perspectivas a largo y medio plazo

• Secciones dedicadas a la ganadería en las proyecciones de la FAO a largo plazo sobre la alimentación y la agricultura, incluidas las relativas a Europa y Asia central

b Recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas

• Los datos sobre la cabaña, la producción, los agricultores y las cuestiones de género correspondientes a Europa y Asia central que figuran en la Estrategia mundial para mejorar las estadísticas agrícolas se utilizan para evaluar las tendencias y las realizaciones.

c Elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales

• Plan de acción mundial sobre los recursos zoogenéticos y los documentos regionales conexos

• LA FAO, en colaboración con la OMS, impartirá capacitación sobre el Codex Alimentarius en Kirguistán.

d Opciones y asesoramiento sobre políticas y estrategias

• “Hoja de ruta” para el control de la fiebre aftosa en la región • Planificación y preparación contra la fiebre aftosa en Georgia,

Armenia y Azerbaiyán • Asesoramiento sobre vacunación contra la peste de los pequeños



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rumiantes en Kirguistán • Elaboración de una estrategia de control de la peste porcina africana • Estrategia ganadera en Tayikistán

e Apoyo técnico para fomentar la transferencia tecnológica y la creación de capacidad

• Planificación de emergencia contra la peste porcina africana138 • Desarrollo de la capacidad, por ejemplo, en materia de:

� laboratorios de diagnóstico (de la gripe aviar altamente patógena y la fiebre aftosa)

� control de la brucelosis � simulaciones (gripe aviar altamente patógena)

f Promoción y comunicación • Control de la brucelosis, Tayikistán: series de televisión y encuesta sobre la voluntad de pagar

• Moldova: prestación de asistencia a la preparación del expediente de la OIE para la declaración de “ausencia de fiebre aftosa sin vacunación”

g Interdisciplinariedad e innovación

• Proyecto de mejora de la producción bovina: el Oficial de producción vegetal analizó y autorizó la compra de semillas para las parcelas forrajeras.

h Asociaciones y alianzas • La EuFMD colabora con la Unión Europea (DG SANCO) y la OIE. • La EuFMD colabora estrechamente con el Ministerio de Agricultura

turco (según el Asistente del Representante de la FAO) • Para ayudar a los países vecinos, el laboratorio nacional de Turquía

se utilizaba como laboratorio regional de la EuFMD. • Colaboración con la Federación Europea de Zootecnia (FEZ), una

ONG con sede en Roma, en la organización de talleres (cuyas actas se publican)139.

• Colaboración con el Centro de Coordinación Regional Europeo para los Recursos Genéticos Animales (CCRE)

• Kirguistán: acuerdo entre la FAO y el Banco Mundial acerca de las enfermedades en las que cada organismo debe centrarse, es decir, la FAO en las enfermedades transfronterizas de los animales y el Banco Mundial en las zoonosis

• Kirguistán: El Banco Mundial, el BAsD y la Unión Europea colaboraron en el componente de fomento ganadero de la política de desarrollo agrícola.

• Colaboración con ONG en campañas de información pública, por ejemplo en Armenia (Organización de Derechos del Consumidor) y Tayikistán (Mission East, una ONG danesa)

Fuente: equipo de evaluación

8.4 Conclusiones 469. El programa en el sector de la producción y sanidad pecuarias respondió en términos generales a las necesidades y prioridades de los Estados Miembros de la región. El asesoramiento técnico de alta calidad ha tenido un peso importante a la hora de definir las estrategias regionales y nacionales contra las enfermedades de los animales, esfera que la ERC había indicado como prioridad. El programa ha resultado sin duda muy pertinente para las necesidades, pero la eficiencia de la ejecución ha sido variable.

138 FAO. 2009. Preparation of African swine fever contingency plans. Edición de M. L. Penrith, V. Guberti, K.

Depner y J. Lubroth. Manual de producción y sanidad animal de la FAO n.º 8. Roma. 139 A una reunión celebrada en Barcelona en 2010 asistieron 1.500 participantes; el año pasado una reunión en

Noruega tuvo 700 asistentes. Se han elaborado publicaciones conjuntas, como “The Cattle Sector in Central and Eastern Europe: Developments and Opportunities in a Time of Transition”. Informe técnico de la FEZ n.º 10.



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470. En el futuro la FAO habrá de seguir desempeñando una función directiva en la elaboración de estrategias y la coordinación de las iniciativas de control de las enfermedades entre los Estados Miembros de la región. La Organización está en excelentes condiciones para llevar a cabo esta labor a través de la EuFMD, sobre cuyos buenos resultados la ERC ha formulado observaciones específicas. La FAO debería seguir apoyando el mejoramiento y la conservación correctos de los recursos zoogenéticos mediante la puesta en práctica de la Estrategia mundial correspondiente. Si bien siguen produciéndose cambios y novedades en los sistemas agrícolas y en la estructura de propiedad de la tierra en los países del antiguo bloque soviético, la FAO debería prestar más atención a la mitigación de la pobreza y al uso eficiente de los recursos, diseñando intervenciones apropiadas para mejorar la producción animal. 471. Para garantizar la aplicación de la estrategia institucional de la FAO en la región habrá que seguir entablando vínculos sólidos entre las oficinas de campo y la Sede, por ejemplo, para la elaboración y aplicación de estrategias mundiales y regionales de lucha contra enfermedades transfronterizas de los animales específicas y la gestión de los recursos zoogenéticos. Los vínculos entre los especialistas que trabajan sobre el terreno seguirán siendo un aspecto importante. El personal de la Sede y las oficinas campo dedicado a la producción y sanidad pecuarias debería reunirse una vez al año en Roma: sería una oportunidad para entablar nuevas relaciones de trabajo y reforzar las ya existentes. Además, de ese modo se favorecería la eficiencia permitiendo concentrar algunas reuniones técnicas y talleres que actualmente se organizan en diferentes momentos del año. Si se planifica con antelación, todos los funcionarios pueden reservar una parte de su tiempo de modo que, cuando el personal de campo acuda a la Sede, sea posible reunirse con quienes deseen. 472. La Sede necesita contar con una presencia técnica sólida en materia de salud animal porque para el control de las enfermedades transfronterizas se requiere una perspectiva tanto regional como mundial. También hay que contar con presencia en la esfera de la producción animal, para garantizar una utilización más adecuada de los recursos (tierras de pastoreo, agua, productos derivados de los cereales, etc.) y de las técnicas de mejoramiento genético, con el objetivo de contribuir a la mejora general de la producción animal y la mitigación de la pobreza. Por consiguiente, debe disponerse en la región de una combinación de competencias más amplia de la que puede ofrecer un solo funcionario en el plano regional y subregional, porque solo un grupo de expertos está en condiciones de prestar una variedad de servicios técnicos de calidad elevada y mantener la confianza en la FAO, así como el prestigio que le atribuyen los Estados Miembros. Por lo que se refiere a la región de Europa y Asia central, la localización más rentable de un equipo de esas características es la Sede de la FAO.



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9 El sector de las políticas agrícolas en Europa y Asia central

473. En esta sección se analiza la labor de la FAO en el sector de las políticas agrícolas en Europa y Asia central. En el apartado de “políticas agrícolas”, el equipo de evaluación incluyó todos los proyectos e iniciativas cuyo eje principal era el apoyo a la formulación de políticas y estrategias y el desarrollo de la capacidad conexa, en las esferas de las políticas y los sistemas de información para la agricultura, la seguridad alimentaria y la nutrición, la agricultura y el desarrollo rural, la comercialización y el comercio de productos agrícolas, las estadísticas y el diálogo e intercambio sobre políticas entre los Estados Miembros. Estos temas están comprendidos en el mandato de cerca de 13 divisiones de la FAO140. Los proyectos centrados en actividades a nivel comunitario no se incluyeron en este sector. 9.1 Contexto regional y subregional y problemas más importantes 474. La región de Europa y Asia central comprende países caracterizados por una gran diversidad en cuanto a historia, estructuras institucionales y condiciones climáticas y agroecológicas. Todos estos elementos están estrechamente conectados y comportan grandes diferencias en las características de sus sistemas agrícolas y en las necesidades conexas en materia de políticas y asistencia. 475. A principios de la década de 2000, en la región las condiciones macroeconómicas e institucionales comenzaron a mejorar, aunque la situación relativa a la capacidad de formulación de políticas seguía siendo precaria en algunos países. Un problema importante que no dejó de afectar a varios países durante esa década fue la falta de estrategias sobre políticas agrícolas basadas en objetivos claros y caracterizadas por una perspectiva a largo plazo. Una de las principales fuerzas propulsoras dentro de la región era, y sigue siendo, el proceso de adhesión a la Unión Europea. Los países candidatos y posibles candidatos a la Unión Europea comenzaron a consolidar sus estrategias sobre políticas agrícolas utilizando como referencia fundamental la Política agrícola común europea. Los países que no tenían en programa acceder a la Unión Europea siguieron teniendo estrategias a corto plazo. A partir de la crisis mundial de las finanzas y los precios de los alimentos de 2007, la propia crisis impulsó la adopción de medidas a corto plazo. Se produjo, por ejemplo, un aumento de la demanda de intervenciones públicas en el sector agrícola y, en particular, de medidas centradas en el proteccionismo y la autosuficiencia. Así y todo, las medidas adoptadas fueron diferentes de unos países a otros141. 476. El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) elaboró un conjunto de indicadores para evaluar la marcha de las reformas desde el comienzo de la transición del sistema económico. Los indicadores van de 1 a 4+, una escala en la que 1 representa un cambio pequeño o nulo respecto de una economía rígida de planificación centralizada y 4+ representa el haber alcanzado los niveles de una economía de mercado industrializada. Esas puntuaciones se basan en una valoración de la magnitud de los desafíos en dos componentes: la estructura del mercado y las instituciones y políticas que le sirven de apoyo. El análisis realizado en 2012 arrojó resultados parecidos al de 2007, lo que indicaba que la crisis económica había provocado una marcada desaceleración de las reformas en comparación con años anteriores 142.

140 En el período objeto de evaluación, las divisiones de la FAO han cambiado su denominación y ubicación

dentro de la Organización, por lo que resulta bastante complicado hacer un seguimiento exacto de cada una de ellas. De ahí el número aproximado de unidades orgánicas.

141 Swinnen J. F. M., Van Herck K., 2010, Documento de trabajo destinado a la mesa redonda ministerial celebrada durante la 27.ª reunión de la ERC, mayo de 2010, Ereván (Armenia), págs. 1 a 39.

142 BERD, 2012. En 2012, respecto de un total de 261 casos, en 17 se había producido una mejora de un punto y en otros nueve, un descenso de un punto. En 2011 hubo mejoras de un punto en 16 casos y un descenso de un punto en cuatro casos.



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477. En la región también existen grandes diferencias en cuanto a la distribución de la población: la proporción de población rural respecto del total va del 5 % en Malta y el 25 % en Belarús a más del 60 % en Kirguistán y Uzbekistán y al 73 % en Tayikistán. En 15 países, de un total de 24 más Kosovo donde la FAO realiza labores operacionales, la población rural representa más del 40 % del total. 478. El empleo en la agricultura varía de un porcentaje inferior al 5 % en Bulgaria, Bosnia y Herzegovina, Chipre, Croacia, Eslovenia y Malta a más del 20 % en Albania, Azerbaiyán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán, Turquía y Uzbekistán. Sin embargo, las estimaciones de las diferentes organizaciones en relación con el empleo agrícola pueden presentar ligeras variaciones. En algunos casos, las estimaciones de la FAO son inferiores, especialmente en el caso de Bosnia y Herzegovina, donde para la FAO el empleo en la agricultura se sitúa en el 2,2 % mientras que para otras fuentes, como la Unión Europea, es del 19,6 %143. 479. De forma parecida, en 2011 el PIB per cápita era sumamente variado. En algunos países se registraban valores por debajo de los 2 000 USD, como en Kirguistán, Moldova, Tayikistán y Uzbekistán. En varios países el PIB se situaba entre 2 001 y 5 000 USD, a saber: Albania, Armenia, Georgia, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Macedonia y Turkmenistán. En el tercer grupo, formado por Azerbaiyán, Belarús, Bulgaria, Rumania y Serbia, el PIB per cápita iba de 5 001 a 10 000 USD. El último grupo, integrado por Chipre, Croacia, Eslovenia, la Federación de Rusia, Kazajstán, Malta y Turquía, tenía un PIB per cápita superior a 10 000 USD. 480. En Albania, Armenia, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán, la agricultura representaba más del 20 % del PIB, y en varios otros —Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Macedonia, Moldova, Montenegro, Serbia, Turquía y Turkmenistán— más del 10 % . 481. La proporción de personas subnutridas respecto de la población total era bastante alta en Tayikistán (31,7 %) y en Georgia (24,7 %). En países como Kirguistán y Uzbekistán se han hecho progresos considerables en los últimos cinco años, de modo que en 2011 el nivel era ligeramente superior al 6 %. Otros países de la región con problemas de subnutrición eran Azerbaiyán, Kazajstán y Turkmenistán. 482. La mayoría de los países de la región estaban clasificados como países de desarrollo humano alto. Croacia, Eslovenia y Malta pertenecen al grupo de desarrollo humano muy alto, mientras que Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán forman parte del grupo de desarrollo humano medio. 483. De acuerdo con la clasificación del Banco Mundial relativa a 2011, los países de la región se dividían en:

• grupo de ingresos bajos: Kirguistán y Tayikistán; • grupo de ingresos medios bajos: Albania, Armenia, Georgia, Kosovo, Moldova, Ucrania y

Uzbekistán; • grupo de ingresos medios altos: Azerbaiyán, Belarús, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria,

Federación de Rusia, Kazajstán, Macedonia, Montenegro, Rumania, Serbia, Turquía y Turkmenistán;

• grupo de ingresos altos: Chipre, Croacia, Malta y Eslovenia. 484. El equipo de evaluación comparó la clasificación utilizada por la REU en la 28.ª reunión de la ERC celebrada en 2012144 con el IDH y la clasificación por nivel de ingresos del Banco Mundial. En general, la comparación muestra una gran coherencia. Los países identificados por la FAO como “país prioritario del grupo A”, es decir, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán, pertenecen al grupo de desarrollo humano medio, que era el nivel más bajo existente en la región, y al grupo de ingresos bajos o medios bajos. Las discrepancias principales aparecían en la República de Moldova, que

143 Comisión Europea, Bosnia Herzegovina 2012 Progress Report, Bruselas, 10 de octubre de 2012. 144 ERC/12/3.



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pertenece al grupo B de la FAO y al grupo de ingresos medios bajos, así como en Albania y Kosovo que, aun perteneciendo al grupo C de la FAO y al grupo de desarrollo humano alto, según el Banco Mundial encajan en el grupo de ingresos medios bajos. En el Cuadro 26 que figura a continuación puede verse la clasificación de cada país según los tres métodos de clasificación.



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Recuadro 26: Grupos A, B y C de países prioritarios según la REU; IDH, nivel de ingresos según el Banco Mundial

País/grupo Grupo prioritario de la FAO IDH Nivel de ingresos según el Banco Mundial

Kirguistán Grupo A de países prioritarios Medio Ingresos bajos Tayikistán Grupo A de países prioritarios Medio Ingresos bajos Uzbekistán Grupo A de países prioritarios Medio Ingresos medios bajos Georgia Grupo B de países prioritarios Alto Ingresos medios bajos Moldova, República de

Grupo B de países prioritarios Medio Ingresos medios bajos

Ucrania Grupo B de países prioritarios Alto Ingresos medios bajos Armenia Grupo B de países prioritarios Alto Ingresos medios bajos Albania Grupo C de países prioritarios Alto Ingresos medios bajos Bosnia y Herzegovina Grupo C de países prioritarios Alto Ingresos medios altos Kosovo Grupo C de países prioritarios Alto Ingresos medios bajos Macedonia, Ex Rep. Yug. de

Grupo C de países prioritarios Alto Ingresos medios altos

Montenegro Grupo C de países prioritarios Alto Ingresos medios altos Azerbaiyán País asociado en una perspectiva

estratégica y para la obtención de recursos

Alto Ingresos medios altos

Kazajstán País asociado en una perspectiva estratégica y para la obtención de recursos


Federación de Rusia País asociado en una perspectiva estratégica y para la obtención de recursos


Turquía País asociado en una perspectiva estratégica y para la obtención de recursos


Belarús Negociaciones en curso Alto Ingresos medios altos Serbia Actividades en curso en 2012 Alto Ingresos medios altos Turkmenistán Negociaciones en curso Medio Ingresos medios altos

Fuente: FAO, Banco Mundial y base de datos del índice de desarrollo humano

485. En su 28.ª reunión, la ERC confirmó que los principales desafíos mundiales coincidían con las condiciones de la región y manifestó su acuerdo con las tendencias y los retos regionales. Además, respaldó las seis prioridades de trabajo en la región y pidió que se tuvieran en cuenta al revisar el Marco estratégico de la FAO y al preparar el Plan a plazo medio para 2014-17. Tres de esas prioridades guardaban relación con las “políticas agrícolas”, a saber: a) el refuerzo de la seguridad alimentaria y la nutrición; b) el asesoramiento sobre políticas a los gobiernos en respaldo de la intensificación sostenible de las pequeñas explotaciones agrícolas; c) el apoyo sobre políticas e institucional para el ingreso de los Estados Miembros en organismos regionales y mundiales comerciales y de establecimiento de normas, así como en organizaciones regionales de cooperación económica. Los problemas principales relacionados con las políticas agrícolas en los países de la REU tenían que ver con los aspectos siguientes: i) la recopilación y análisis de datos (incluidos los censos agropecuarios); ii) la seguridad alimentaria; iii) el aumento de la productividad; iv) el asesoramiento sobre políticas; v) la reforma agraria; vi) el apoyo a la agricultura en pequeña escala; vii) los agronegocios y la capacidad relacionada con el comercio.



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9.2 Iniciativas de la FAO: proyectos, programas y otras actividades 9.2.1 Cartera de proyectos en el sector de las políticas agrícolas

486. La cartera estaba integrada por 75 proyectos, con un presupuesto total de casi 47 millones de USD, es decir, el 17 % de los recursos presupuestarios totales asignados a la región en el período objeto de evaluación. La distribución de recursos entre los tres subsectores principales era la siguiente:

• Políticas agrícolas y sistemas de información y estadística: 35 proyectos, con un presupuesto total de 29 millones de USD, centrados principalmente en los sistemas de información sobre seguridad alimentaria y los censos agropecuarios.

• Agricultura y desarrollo rural: 13 proyectos, con un presupuesto total de 14 millones de USD, centrados principalmente en la tenencia de la tierra y en las estrategias y políticas en materia de agricultura y desarrollo rural.

• Comercialización y comercio agrícolas: 12 proyectos, con un presupuesto total de 3,7 millones de USD, centrados principalmente en el desarrollo de la capacidad y la elaboración de estrategias con el fin de mejorar la comercialización de productos agrícolas.

487. En este sector el donante principal era la Comisión Europea y los fondos de donantes representaban el 78 % de los recursos totales disponibles. Entrando en mayor detalle, la distribución entre las distintas subregiones y los recursos financieros eran los siguientes:

• los proyectos mundiales e interregionales financiados por donantes absorbían la mayor parte de los recursos, con el 38 % del presupuesto total asignado al sector;

• la SEU/REU recibía el 29 % de los recursos presupuestarios totales destinados al sector; los asociados que aportaban recursos y la FAO contribuían casi en partes iguales al monto total;

• los países de la SEC recibían el 26% de los recursos totales disponibles, aportados en su mayoría por donantes (21 %) y con una pequeña contribución de la FAO (5 %);

• los proyectos regionales recibían la proporción más pequeña, esto es, el 6 % de los recursos totales, provenientes en su mayoría de donantes.

488. En cuanto a la gestión del programa de campo, al parecer el cumplimiento de la delegación de autoridad estipulada era, en el mejor de los casos, desigual. Los datos que figuran a continuación se refieren a los porcentajes de recursos financieros de todos los proyectos nacionales y regionales:

• A partir de finales de 2007 se otorgó a la SEU/REU y la SEC la plena responsabilidad operacional de todos los proyectos nacionales y regionales en el sector de las políticas.

• Durante todo el período objeto de evaluación, la responsabilidad de la unidad técnica principal recayó en gran parte en una dependencia de la Sede: en los proyectos ejecutados en los países de la SEU/REU, la LTU de la Sede administró el 75 % de los presupuestos de los proyectos nacionales y regionales; en los países de la SEC, la LTU de la Sede administró el 96 % de los presupuestos de los proyectos nacionales y regionales.

• Los oficiales técnicos principales de la Sede fueron responsables del 54 % de los recursos financieros destinados a proyectos nacionales y regionales en los países de la SEU/REU y del 83 % en los países de la SEC; los oficiales técnicos principales de la SEU/REU también fueron responsables del 15 % de los recursos financieros destinados a proyectos nacionales y regionales en los países de la SEC.

• Los proyectos en los que las responsabilidades de la unidad técnica principal y el oficial técnico principal se asignaron a la REU o la SEC se centraban en el régimen de tenencia de tierras y las estrategias de desarrollo rural, la mejora de las estrategias de comercialización y comercio, y la participación de los Estados Miembros en las reuniones de los órganos rectores de la FAO y otras conferencias.

489. En general, parece que la FAO concentró acertadamente sus propios recursos en los países que seguían necesitando ese apoyo y donde no se disponía de otros asociados que aportaran recursos. Además, los limitados recursos destinados a los proyectos regionales no reflejan plenamente la



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realidad: en el marco de algunos de los proyectos mundiales e interregionales de mayor magnitud se llevaron a cabo actividades en un número limitado de países, ya sea superando las fronteras de las subregiones de la FAO o estableciendo vínculos con proyectos mundiales, de modo que esos proyectos podían considerarse mundiales. Ese era el caso de las iniciativas relacionadas con los Sistemas de información sobre seguridad alimentaria financiadas por la Comisión Europea, por un total de 17 millones de USD. 490. La mínima delegación de autoridad concedida a la REU/SEU y la SEC en las cuestiones de carácter técnico parece estar vinculada directamente con los pocos recursos humanos disponibles en este sector en ambas oficinas: dos Oficiales superiores de políticas destacados en la REU y la SEU cubrían toda la región. A partir de mayo de 2012, el Oficial superior de políticas de la SEU se trasfirió a la SEC, donde compaginaba su labor con la prestación de asistencia al Coordinador subregional, lo que comporta desempeñar muchas otras tareas. El número total de oficiales de políticas en la región no ha cambiado. En la REU, además de muchas otras tareas e incumbencias, una parte de la labor normativa corría también a cargo del ADG/RR y de dos oficiales del programa de campo. Por lo que se refiere a los otros subsectores, es decir, la comercialización y el comercio agrícola y la tenencia de la tierra y el desarrollo rural, a partir de 2007 las responsabilidades de los oficiales técnicos principales han corrido a cargo de seis oficiales técnicos. 491. El equipo de evaluación considera que, teniendo en cuenta la combinación de competencias y la dotación de personal de la REU y la SEC a junio de 2012, sería muy difícil prever que en el futuro una proporción mayor de las responsabilidades de las unidades y los oficiales técnicos principales se asigne a una de las dos oficinas en este sector. Al mismo tiempo, la mayoría de los oficiales técnicos tanto de la REU como de la SEC confirmó un buen nivel de comunicación e interacción con sus departamentos técnicos respectivos. Este aspecto tendrá una importancia creciente a medida que los países de la región pasen progresivamente a atender diferentes necesidades en el sector de las políticas agrícolas. Por lo tanto, un mayor fortalecimiento de la comunicación y la colaboración internas, según sea el caso, parece ser el medio más eficaz para mejorar los servicios que la FAO presta a los Estados Miembros de la región en este sector. 9.2.2 Productos normativos

492. En el sector de las políticas agrícolas, el equipo de evaluación halló 112 productos normativos pertinentes para la región, de los que examinó una muestra dirigida: cuatro relativos al sector de los agronegocios; tres sobre precios; dos sobre seguridad alimentaria y ocho sobre políticas, además de dos redes informáticas. En términos generales, los productos normativos de la FAO fueron utilizados profusamente a nivel local por las instituciones académicas, los centros de investigación y los ministerios. Tuvieron muchos lectores, por ejemplo, las informaciones sobre volatilidad de los precios y previsiones de cosechas con el fin de analizar las repercusiones a nivel local. En general, los informantes sabían cómo acceder y encontrar información en el sitio web de la FAO y lo utilizaban como fuente de información. Los especialistas en sectores específicos sabían cómo tener acceso al material disponible y lo consideraban útil. 493. Los productos normativos centrados en los precios y la seguridad alimentaria eran especialmente pertinentes teniendo también en cuenta la crisis económica mundial en curso. Ese era el caso de “Food Security and Agricultural Highlights” en Moldova, una publicación que varios encuestados consideraron útil. 494. Durante el período objeto de la evaluación se elaboraron 15 productos normativos centrados en el sector de los agronegocios: once se publicaron en la Sede y cuatro en las oficinas descentralizadas. Entre los productos analizados figura la serie de manuales sobre agronegocios que tiene el objetivo de proporcionar conocimientos sectoriales específicos (por ejemplo, sobre la carne de aves y los huevos, la harina de trigo o la venta de alimentos al por menor) a los banqueros que



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financian agronegocios y los posibles inversionistas locales. Los productos se caracterizaban por una buena calidad técnica y respondían a necesidades de información concretas. 495. Entre los productos normativos centrados en las políticas figuraban informes sobre la seguridad alimentaria, la función de la agricultura en las zonas marginales, las organizaciones empresariales de agricultores, la pobreza rural, el crecimiento de la productividad y el impacto de la crisis económica. De los ocho productos evaluados, tres se habían publicado en la Sede y cinco en la REU: todos eran de buena calidad técnica y en su gran mayoría trataban cuestiones de gran relevancia a nivel regional. 496. Durante el período objeto de evaluación, se crearon y mantuvieron varias redes. ESCORENA es una red virtual cuyo objetivo es potenciar el desarrollo agrícola sostenible y la seguridad alimentaria mejorando el modo en que se utiliza la información, las comunicaciones y las tecnologías asociadas. La red ofrece la posibilidad de intercambiar opiniones, experiencias, buenas prácticas y recursos relacionados con la investigación agrícola, y garantizar que el conocimiento creado se comparta y utilice de forma eficaz en la región y en todo el mundo. Abarca una amplia gama de productos, como el algodón, los albaricoques, las nueces, las aceitunas, el arroz o el girasol. La información es pertinente y normalmente está actualizada. AGROWEB es una red en internet para Europa Central y Oriental que tiene por objeto recoger y suministrar información sobre las instituciones agrícolas y otros importantes temas relacionados con la agricultura para ayudar a sus usuarios a encontrar información y contactos en los países de Europa Central y Oriental. La información es pertinente y por lo general está actualizada. 497. De los 19 productos en la esfera de las políticas agrícolas analizados por el equipo de evaluación, solo tres contaban con una versión en ruso. El número de productos traducidos al ruso ha aumentado en los últimos tiempos, pero la FAO debería absolutamente esforzarse más por traducir un mayor número de publicaciones al ruso si quiere llegar a una red más amplia de posibles usuarios en la región. 9.2.3 Otras actividades

498. Durante el período objeto de evaluación, en la región se organizaron 33 actos y talleres, financiados con cargo al Programa ordinario o a través de proyectos, en el sector de las políticas agrícolas. La FAO también llevó a cabo algunos actos normativos destinados a un público nacional con fondos de proyectos a nivel nacional. Estas actividades solían abarcar una amplia variedad de temas, entre ellos la seguridad alimentaria, los precios de los alimentos, el comercio y los mercados de productos básicos, los agronegocios y las evaluaciones de cultivos. 499. Los participantes o grupos beneficiarios variaban en función de la magnitud y el alcance del acto en cuestión. En algunos casos estaban dirigidos a un grupo diversificado de interesados, mientras que en otros tenían una dimensión internacional y estaban destinados sobre todo a funcionarios públicos, con la participación de unos pocos representantes de instituciones de investigación, el sector privado y ONG. 9.3 Evaluación del sector Pertinencia

500. Los Estados Miembros de la FAO de Europa y Asia central por lo general daban gran importancia al sector de las políticas agrícolas: como ya se ha señalado, tres de las seis prioridades para la labor en la región definidas en la 28.ª reunión de la ERC guardaban relación con esta esfera. 501. Las actividades de la FAO en el plano de las políticas agrícolas en la región abordaban claramente las prioridades definidas por la ERC: aproximadamente el 13 % de los actos organizados



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por las oficinas descentralizadas en la región desde finales de 2009 y principios de 2010 y el 26 % de los recursos del programa de campo no relacionado con situaciones de urgencia se centraron en uno de los temas comprendidos en el sector de las políticas agrícolas. 502. El apoyo de la FAO se apreciaba en todos los países debido a la elevada calidad técnica ofrecida y a la neutralidad de los expertos de la Organización. Esta función específica era también la razón principal de que algunos países (como Albania) hubieran pedido a la FAO que interviniera como parte neutral en el proceso de negociación para conseguir la plena adhesión a la Unión Europea. Sin embargo, el equipo de evaluación también observó que si bien la FAO mantenía relaciones muy estrechas con los gobiernos, no desempeñaba una función de liderazgo en el apoyo en materia de políticas. 503. Como en otros sectores, la formulación de marcos de programación por países debería contribuir a mejorar la pertinencia del apoyo que la FAO presta al sector de las políticas agrícolas. Ese sería un factor clave para facilitar la coordinación entre las distintas unidades, la interdisciplinariedad de las intervenciones, el compromiso del personal y los recursos. Para el equipo de evaluación también había margen de mejora en la integración de las perspectivas de inclusión social y equidad de género, para aumentar la pertinencia de las necesidades efectivas de los países en la labor de la FAO en el sector de las políticas agrícolas. Eficiencia

504. La eficiencia con que se ejecutaron los proyectos en el sector de las políticas agrícolas varió debido en parte, entre otros factores, a las condiciones externas. Algunos proyectos sufrieron retrasos en sus inicios. Un ejemplo de ello fue el proyecto “Asistencia a la preparación del censo agropecuario”145 en Moldova. El apoyo metodológico y técnico prestado a los servicios nacionales de estadística fue muy apreciado y acabó resultando útil, aunque inicialmente la ejecución del proyecto se caracterizara por importantes retrasos. Con todo, una vez que se superaron las dificultades, el proyecto arrojó resultados técnicos positivos, como atestigua la organización desde Armenia de un viaje de estudios para aprender de la experiencia de Moldova. 505. La FAO demostró una gran flexibilidad de respuesta ante las demandas cambiantes surgidas en circunstancias nacionales difíciles. Ese fue el caso del proyecto CGP/KYR/008/TUR, “Elaboración de una estrategia de desarrollo agrícola en Kirguistán para el periodo 2011-20”. La labor en torno a la estrategia tuvo que irse adaptando debido a la frecuente rotación al frente del Ministerio de Agricultura, ya que cada cambio tenía repercusiones en las perspectivas y solicitudes. La FAO se demostró capaz de responder a estos cambios políticos entablando debates normativos con los nuevos ministros que se fueron sucediendo en el cargo, para analizar de qué forma sus propuestas concretas podían encajar en una estrategia agrícola homogénea y coherente. 506. La delegación de autoridad no siempre se tradujo en una ejecución más eficiente de las actividades. En el caso del proyecto GCP/RER/029/TUR, “Desarrollo de la capacidad de análisis y fortalecimiento de los sistemas de innovación agrícola en Asia central y Turquía”, el retraso en la aprobación por parte de la SEC evidentemente provocó demoras en la ejecución del proyecto. 507. La comunicación entre la REU/SEC y la Sede en el sector de las políticas agrícolas dependió en gran medida de la personalidad y las experiencias individuales; esto demuestra la necesidad de determinar y elaborar mecanismos oficiales para mejorar y sistematizar la comunicación con el fin de aumentar la eficiencia. La comunicación entre el personal de la REU y la SEC fue, por lo general, excelente, con un buen nivel de colaboración y coordinación. Gracias a ello se alcanzó un nivel razonable de respuesta a los Miembros, en particular en la subregión de la SEC, habida cuenta de la escasez de personal competente en esta esfera destacado en ella. Como se ha indicado

145 TCP/MOL/3203.



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anteriormente, hasta mediados de 2011 no se asignó a la SEC un oficial de políticas a tiempo completo y toda la región disponía solo de un funcionario para las cuestiones del desarrollo rural, las instituciones rurales y la tenencia de la tierra. Por otra parte, a ninguna de las dos oficinas descentralizadas se les asignó nunca un oficial de políticas de seguridad alimentaria, cargo que precisa competencias técnicas específicas. Eficacia

508. En general, el equipo de evaluación llegó a la conclusión de que en el período comprendido entre 2004 y 2012 la labor en el sector de las políticas agrícolas había sido eficaz. Por ejemplo, hubo indicios válidos de que los 33 actos y talleres organizados habían contribuido a desarrollar las capacidades de los participantes, a saber, funcionarios públicos y otros interesados. 509. Las capacidades también se desarrollaron gracias a numerosos proyectos. Ejemplos positivos de ello se encontraron en la labor relativa a la concentración parcelaria (Albania, Armenia, Bosnia y Herzegovina, Moldova, Serbia y Tayikistán) y en otros proyectos específicos, como el denominado “Fortalecimiento institucional del Ministerio de Agricultura para el establecimiento de sistemas de agronegocios y comercialización modernos” en Kirguistán. 510. En Moldova, varios interesados declararon que la publicación “Price Monitoring and Analysis Country Briefs” era realmente útil en su labor: se trata de resúmenes que contienen información actualizada sobre los precios de los productos básicos, que en los últimos años se han convertido en un factor importante que afecta a la seguridad alimentaria en muchos países. 511. Otro ejemplo positivo fue el proyecto UNJP/TUR/051/SPA, “Crecimiento y trabajo decente para todos”, que alcanzó resultados notables y del que la mayoría de encuestados opinó que era una iniciativa realizada con éxito. El proyecto representó asimismo un ejemplo positivo desde el punto de vista de la interdisciplinariedad y de la integración de los elementos de género e inclusión social. 512. Por lo que se refiere a Tayikistán, entre los donantes y los organismos gubernamentales la FAO había adquirido una gran notoriedad. La labor de coordinación de los donantes en lo relativo a la reforma agraria fue satisfactoria; buena parte de su éxito se debió al liderazgo individual. En varios casos, debido en parte a las diferentes estructuras orgánicas que caracterizan las oficinas en los países, las competencias, la personalidad y las iniciativas individuales ejercieron una fuerte influencia en la eficacia de los proyectos. 513. En Moldova, al margen del retraso inicial, el censo agropecuario se convirtió en un ejemplo excepcionalmente positivo. Además, la FAO promovió la mejora de la capacidad de recolección y análisis de datos en varios países. Al respecto fue especialmente importante la labor realizada por el equipo encargado de las cuestiones de género de la REU sobre el tema del género y las estadísticas, que se examina más en detalle en la Sección 10.4. 514. En la región la FAO ejecutó proyectos conjuntos con organismos de las Naciones Unidas, como la OIT, el PNUD, el UNICEF, ONU-Mujeres y la OMS, y con organizaciones que no pertenecen a las Naciones Unidas, por ejemplo la colaboración con la Unión Europea, la GIZ y la USAID sobre la reforma agraria en Tayikistán. Todas estas iniciativas arrojaron resultados muy positivos, lo que indica que este tipo de asociación puede generar un valor añadido considerable. 515. Sin embargo, en algunos países las ONG se lamentan de que la FAO solamente trabajó por conducto del gobierno y no colaboró con ellas más ampliamente. De hecho, hay varias ONG internacionales que trabajan ampliamente en la región, con interés y una perspectiva a largo plazo. Ese era el caso de la Aga Khan Development Network, presente en Bosnia y Herzegovina, Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán. El equipo de evaluación constató que había amplio margen de asociación con esa y otras entidades.



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516. Y por último, pero no por ello menos importante, se llevaron a término varias estrategias de políticas, financiadas con cargo a proyectos o a otras fuentes, a saber:

• concentración parcelaria en Albania, Armenia, Bosnia y Herzegovina, Moldova y Serbia, y reforma agraria en Tayikistán;

• organización territorial y gestión sostenible de la tierra en zonas con un alto riesgo de catástrofes naturales en Hungría;

• marco normativo agrícola y rural en Ucrania; • apoyo a la elaboración y aplicación de una estrategia normativa sobre agricultura, tierras y

aguas en Tayikistán; • estrategia agrícola en Kirguistán.

Impacto y sostenibilidad

517. Un aspecto importante y positivo de los resultados de la FAO fue la introducción de nuevos procedimientos y métodos de trabajo en la labor normativa, en particular la celebración de consultas con las partes interesadas externas, como las OSC, organizaciones de agricultores, expertos independientes, asociaciones de mujeres, administraciones locales, etc. 518. En Moldova, el proyecto de estrategia sobre concentración parcelaria debería abarcar el período 2013-27. El documento se elaboró con el apoyo de expertos locales e internacionales. Todos los ministerios competentes habían refrendado la estrategia y estaban a la espera de que fuera debatido y aprobado por el gobierno. El apoyo de la FAO se consideró importante, y habría sido difícil elaborar el proyecto sin su asistencia, basada en la experiencia adquirida en otros países. En este contexto, el Gobierno también había pedido más ayuda para elaborar una ley de tierras o código agrario. 519. Un ejemplo positivo de sostenibilidad fue la intervención TCP/ALB/3301, “Apoyo a la preparación de una estrategia nacional y un proyecto piloto sobre concentración parcelaria en Albania”. El objetivo del proyecto era formular una estrategia que supusiera la introducción de un nuevo modelo de concentración parcelaria. La estrategia debería completarse y presentarse a finales de 2012. Una vez ultimada, debería pasar por las distintas fases de aprobación, primero en el Consejo de Ministros y luego en el Parlamento. Se prevé que la estrategia, elaborada con el apoyo de un proyecto del PCT, ofrezca un modelo de tenencia de la tierra y constituya una de las bases de la nueva estrategia de desarrollo agrícola y rural. 520. El nivel de coordinación entre la FAO y otros organismos de las Naciones Unidas varió considerablemente dentro de la región. La labor de la Organización en el sector de las políticas agrarias podría beneficiarse de una mejor coordinación con otros organismos de las Naciones Unidas. En particular, una coordinación mejor podría traducirse en una integración más efectiva de la innovación, las cuestiones de género y la inclusión social en las actividades normativas. Varios programas conjuntos de las Naciones Unidas han arrojado resultados positivos en este sentido. 521. Sin embargo, se observó que en la mayoría de casos las estrategias de retirada y la sostenibilidad eran deficientes y, en particular, había problemas relacionados con los proyectos del PCT y la función que este tipo de intervenciones desempeña en la región, como se señala más adelante en la Sección 10.1. Ventaja comparativa de la FAO

522. Se consideró que la FAO poseía una sólida competencia y una gran ventaja comparativa en varios subsectores del desarrollo agrícola y rural, a saber: la seguridad alimentaria; los mercados y la comercialización agrícolas (incluida la tecnología); la inocuidad y calidad de los alimentos (si bien la Unión Europa es otro importante interlocutor en este campo); la concentración parcelaria; y la puesta en práctica de políticas sobre el terreno.



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523. Como se señaló asimismo en la “Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con las políticas alimentarias y agrícolas”146, la FAO está mejor dotada que cualquier otra organización para ayudar a los países en desarrollo a determinar, adoptar y aplicar políticas que aborden las cuestiones del hambre, la pobreza y la sostenibilidad. La FAO fue apreciada por su neutralidad y la gran calidad de su labor. Buen ejemplo de ello era la colaboración entre la REU y la Comisión Europea para llevar a cabo la “Evaluación de los sectores del desarrollo agrícola y rural en los países asociados orientales (Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Georgia, Moldova y Ucrania)”, en el marco del Programa Europeo de Vecindad relativo a la Agricultura y el Desarrollo Rural (ENPARD). En estrecha colaboración con la Unión Europea, se prestó un tipo parecido de asistencia a los países beneficiarios del IPARD (Instrumento de ayuda de preadhesión de la Unión Europea relativo al desarrollo rural) en los Balcanes occidentales: en la esfera del control de calidad en Serbia y Montenegro y para realizar análisis sectoriales (diversificación económica, cereales, fruta y hortalizas, carne y productos lácteos y vino) en Bosnia y Herzegovina147. Otro ejemplo era la labor de formulación de políticas agrícolas y estrategias de concentración parcelaria en respuesta a las solicitudes de varios países. 524. Además, dado que es la organización encargada de establecer las normas internacionales para los censos agropecuarios, esta era evidentemente una esfera en la que la FAO desempeñaba una función singular. Contribución a las funciones básicas de la FAO relacionadas con el sector

525. La labor de la FAO en el sector de las políticas agrícolas contribuyó a todas de las funciones básicas de la Organización, a excepción de la función c). 526. Por lo que se refiere a las funciones básicas a) y b), se realizaron proyecciones a largo plazo sobre la alimentación y la agricultura en la región, y la Organización prestó su apoyo a la recolección de datos, el análisis y la realización de censos agropecuarios. La función básica d) es la que está más claramente relacionada con las políticas agrícolas, y la labor sobre este tema en la región corrió a cargo tanto de la Sede como de las oficinas descentralizadas. En este terreno ha habido una demanda considerable y la mayoría de las intervenciones de la FAO se consideraron satisfactorias. 527. La labor en la función básica e) incluyó talleres y actos organizados en el marco de proyectos para mejorar los conocimientos y la capacidad a nivel regional. Estos solían abarcar una gran variedad de temas, como la seguridad alimentaria, los precios de los alimentos, el comercio y los mercados de productos básicos, los agronegocios y la evaluación de los cultivos. Los participantes o grupos beneficiarios variaban en función de la magnitud y el alcance del acto en cuestión y eran, principalmente, funcionarios públicos, con una pequeña participación de representantes de las instituciones de investigación, el sector privado y ONG. 528. En general, y en particular en la esfera de las políticas agrícolas, la labor de la Organización en el sector de la promoción y la comunicación (función básica f)) era inadecuada y no reflejaba la gran calidad de su labor técnica. 529. Tras estudiar la cuestión, el equipo de evaluación halló pocos indicios de interdisciplinariedad (función básica g)). En el sector de las políticas agrícolas se han detectado algunas innovaciones en la adopción de nuevas metodologías: i) la introducción de consultas con las partes interesadas en el diseño de las políticas y, por tanto, la promoción de un diálogo sobre políticas más participativo; ii) la implantación de nuevas metodologías de concentración parcelaria; iii) la introducción de nuevos métodos de recopilación y análisis de datos (en el marco del diseño y ejecución de censos agropecuarios).

146 OED, enero de 2012. 147 Se realizaron asimismo otros dos estudios sobre cuestiones pesqueras y forestales.



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530. Un objetivo evidente de la función básica h) era fortalecer la colaboración y coordinación con los otros organismos de las Naciones Unidas que trabajan en la región. Representa un ejemplo positivo la participación en la Conferencia interinstitucional de la Plataforma para la reducción de riesgos en Asia central (CARRA) sobre reducción del riesgo de desastres en el marco de las Naciones Unidas. Las asociaciones con ONG y otras partes interesadas internacionales varían enormemente de país a país; algunos ejemplos positivos son los siguientes: la colaboración con la Unión Europea, la GIZ y la USAID en la reforma agraria en Tayikistán; y la participación de 10 ONG en la consulta regional en materia de políticas que la FAO organizó sobre los altos precios de los alimentos en la región de Europa y Asia central, celebrada en Estambul en junio de 2011. La relación con la Comisión Europea también fue importante en algunos países. 531. A continuación, en el Recuadro 27, pueden verse los productos específicos vinculados con cada una de las funciones básicas.

Recuadro 27: Cumplimiento de las funciones básicas de la FAO en el sector de las políticas agrícolas

Función básica


• Resúmenes informativos por países sobre seguimiento y análisis de los precios

• Secciones relativas a las políticas agrícolas en las proyecciones a largo plazo de la FAO sobre la alimentación y la agricultura en Europa y Asia central


• Censo agropecuario en Georgia y Moldova; actividades preliminares en Armenia

• Datos relacionados con las políticas agrícolas (esto es, seguridad alimentaria, precios, comercio, etc.) correspondientes a Europa y Asia central en la Estrategia mundial para mejorar las estadísticas de agricultura y del medio rural


d Opciones y asesoramiento sobre políticas y estrategias

• Estrategias de concentración parcelaria en Albania, Armenia, Bosnia y Herzegovina, Moldova, Serbia y Tayikistán

• Asistencia para la preparación del censo agropecuario en Georgia, Moldavia y Kirguizistán

• Apoyo a la formulación de una estrategia de organización territorial y gestión sostenible de la tierra en zonas con un alto riesgo de catástrofes naturales en Hungría

• Apoyo a la formulación de un marco de políticas agrícolas y rurales a medio plazo en Ucrania

• Apoyo a la elaboración y aplicación de una estrategia normativa sobre agricultura, tierras y aguas en Tayikistán

• Elaboración de una estrategia agrícola en Kirguistán e Apoyo técnico para

fomentar la transferencia tecnológica y la creación de capacidad

• Treinta y tres talleres y actos en el marco de proyectos que abarcan una amplia gama de temas, como la seguridad alimentaria, los precios de los alimentos, el comercio y los mercados de productos básicos, los agronegocios y la evaluación de los cultivos

f Promoción y comunicación

• La capacidad de comunicar los resultados de forma eficaz no siempre refleja la gran calidad de la labor técnica de la FAO. Hay proyectos y países caracterizados por estrategias de comunicación relativamente inadecuadas.


• Interdisciplinariedad: a pesar de haberse puesto de relieve como una de las ventajas de la REU y la SEC, hay pocos proyectos caracterizados por



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un enfoque interdisciplinario. Un cierto grado de interdisciplinariedad puede hallarse en algunos proyectos conjuntos de las Naciones Unidas, mientras que es mucho menos frecuente en los proyectos del PCT.

• La innovación debe contextualizarse, al menos desde el punto de vista espacial y temporal. He aquí algunos ejemplos: i) la introducción de consultas con las partes interesadas para diseñar las políticas y, por tanto, la promoción de un diálogo sobre políticas más participativo; ii) la implantación de nuevas metodologías de concentración parcelaria; iii) la introducción de nuevos métodos de recopilación y análisis de datos (en el marco del diseño y ejecución de censos agropecuarios).

h Asociaciones y alianzas • Colaboración y coordinación con varios organismos de las Naciones Unidas que operan en la región: OIT, PNUD, UNICEF, ONU-Mujeres, OMS

• Con la Comisión Europea, la GIZ y la USAID en la reforma agraria en Tayikistán

• Con la Comisión Europea: el ENPARD en Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Georgia, Moldova y Ucrania, y el Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IPA) en Albania.

Fuente: equipo de evaluación.

9.4 Conclusiones 532. En general, la labor de la FAO en la esfera de las políticas agrícolas respondió a las necesidades y prioridades regionales definidas por la ERC. Además, la calidad de la labor realizada por la FAO para ofrecer opciones y asesoramiento sobre políticas y estrategias fue apreciada y reconocida en todos los países visitados por el equipo de evaluación. La gran mayoría de los beneficiarios calificó de satisfactoria la calidad de las opciones y el asesoramiento sobre políticas y estrategias facilitados en el período objeto de evaluación. 533. Se hallaron indicios válidos en relación con el suministro de estadísticas básicas; así y todo, dado que la falta de estadísticas fidedignas representa un problema grave en la región, deberían fortalecerse las capacidades de recopilación y análisis de datos de la REU y la SEC. 534. También se hallaron indicios convincentes de desarrollo de las capacidades gracias a la labor de la FAO y de asimilación de los productos proporcionados con el apoyo de la FAO en el sector de las políticas agrícolas. En vista de que la seguridad alimentaria sigue constituyendo un reto importante para algunos países (como Georgia y Tayikistán) y de que una de las prioridades del programa de trabajo en la región es el “fortalecimiento de la seguridad alimentaria y la nutrición”, es preciso reforzar las capacidades de la REU y la SEC en lo que atañe a las políticas de seguridad alimentaria. 535. Si bien la FAO desempeñó un papel importante en la mejora de la capacidad para formular políticas agrícolas en el plano regional y en la introducción de enfoques innovadores y más participativos, se podría mejorar aún más el proceso de consulta con las ONG y las OSC en los países donde esto es viable.



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10 Modalidades de ejecución

536. En esta sección se presentan y describen las conclusiones comunes de la evaluación con respecto a la ejecución del programa de campo, la calidad y el uso de los productos normativos y de conocimiento de la FAO y el rendimiento de la Organización en la integración de algunos temas intersectoriales y en el desempeño de sus funciones básicas, así como el caso de la FAO en el enfoque Unidos en la acción de las Naciones Unidas. 10.1 El programa de campo 10.1.1 El PCT y el Fondo del PCT

537. Un componente clave del proceso de descentralización impulsado por el PIA fue la delegación de autoridad del PCT a la Red de Oficinas Descentralizadas, así como la asignación indicativa de los fondos a nivel regional. Para los bienios 2010-11 y 2012-13, se asignó un 10% de la consignación del PCT a la región de Europa y Asia central, de forma bienal, para proyectos nacionales, subregionales y regionales no relacionados con emergencias148. 538. La cartera de proyectos de cooperación técnica en la región de Europa y Asia central, que suponía un total ligeramente superior a 47 millones de USD, representaba el 26% de los recursos del programa de campo asignados a proyectos nacionales y regionales en la región en el período evaluado, y el 60% del número real de iniciativas. De los recursos del PCT, 6,4 millones de USD, o el 14% del conjunto, pertenecían al Fondo del TCP. Durante el bienio 2010-11, las asignaciones totales en la región alcanzaron los 9,4 millones de USD, de conformidad con las indicaciones del PIA. En la mayoría de los países beneficiarios de la región, el PCT era la única fuente de proyectos a nivel nacional. La mayoría de los funcionarios que respondieron al cuestionario destinado al personal coincidió en que el PCT y el Fondo del PCT resultaron ser herramientas útiles para trabajar en la región. Además, esta opinión se confirmó en las entrevistas que realizó el equipo de la evaluación a nivel nacional. 539. Desde mediados de 2010, la delegación de autoridad en la región se llevó a cabo de la siguiente manera:

• todas las responsabilidades operativas de los proyectos de cooperación técnica se asignaron a las oficinas descentralizadas, al igual que las de todos los proyectos nacionales y regionales de la región financiados por donantes; a excepción de un proyecto de emergencia del PCT en agosto de 2010;

• la responsabilidad de la Unidad Técnica Principal siempre se mantuvo en la Sede; • la responsabilidad del oficial técnico principal residía en las oficinas descentralizadas

en 12 de los 25 proyectos de cooperación técnica; • todos los proyectos del Fondo del PCT se aprobaron y ejecutaron bajo la

responsabilidad formal de las oficinas descentralizadas de la región en lo que respecta a las operaciones, a la Unidad Técnica Principal y a la responsabilidad del oficial técnico principal.

540. La situación anteriormente descrita se debió en parte a la combinación de competencias disponible en la SEU/REU y en la SEC, que no permitió que se asignara una responsabilidad técnica mayor a los oficiales técnicos principales de la SEU/REU o de la SEC. Por tanto, la nueva política no cambió de forma notable la atribución formal de responsabilidades en la región. Sin embargo, se llevó a cabo un importante cambio real, ya que los oficiales de las oficinas descentralizadas pasaron a ser los responsables de preparar el documento de los proyectos de cooperación técnica, que hasta 2009 se elaboraban normalmente en la Sede. Aunque oficialmente el Coordinador del PCT es el responsable del documento del proyecto, la particularidad de la región ha llevado a los oficiales técnicos a 148 Manual del PCT (2009).



123

desempeñar una función más amplia en la formulación de los proyectos de cooperación técnica. Esto entrañó más trabajo, pero también más autonomía y más margen a la hora de tomar decisiones. 541. Con el nuevo sistema, el cargo de Coordinador del PCT de la región lo ocupaban los dos Coordinadores Subregionales de la SEU y la SEC. Mientras el puesto de Representante regional adjunto de la REU se encontraba vacante, la responsabilidad del Coordinador del PCT pasó al Subdirector General/Representante Regional, además de la autoridad que ya se le había otorgado para tomar decisiones relativas a las asignaciones de fondos del PCT a países e iniciativas así como a proyectos de cooperación técnica regionales. Al igual que en otras oficinas regionales, en la REU también se creó el puesto de Oficial de programas del PCT, responsable de apoyar al Subdirector General en la asignación de los recursos. Dada la ausencia de Representantes de la FAO a nivel nacional en la región, fue necesario establecer acuerdos para adaptarse a las distintas fases del proceso de aprobación del PCT. 542. El establecimiento del Comité de Examen Colegiado en la REU aceleró el proceso de aprobación de los proyectos de cooperación técnica. En los cuestionarios destinados al personal y a los Estados Miembros, se confirmó este hecho y también se afirmó que brindó la oportunidad de mejorar la incorporación de la igualdad de género a los proyectos. Sin embargo, al parecer existía cierta falta de claridad en las oficinas descentralizadas de la región en cuanto a las funciones y responsabilidades reales relativas a la aprobación técnica, la asignación de responsabilidad del oficial técnico principal y la función del coordinador y el oficial técnico del programa de campo en la oficina descentralizada, entre otras cuestiones similares. 543. En el cuestionario destinado a los Estados Miembros se incluyó una pregunta sobre el PCT. De los diez países encuestados que consideraron relevante esta pregunta, ocho afirmaron que los proyectos de cooperación técnica cumplieron mejor sus necesidades tras la reforma y la mejora de la calidad técnica de la formulación. Los comentarios sobre la incorporación sistemática de la perspectiva de género y otras cuestiones intersectoriales a la formulación de los proyectos de cooperación técnica fueron menos positivos, ya que solo seis encuestados reconocieron mejoras también en este aspecto. 544. En el cuestionario destinado al personal de la FAO también se incluyó una pregunta sobre el PCT. En general, existía una actitud positiva hacia los criterios del PCT, aunque en las entrevistas personales, las opiniones no fueron tan positivas, especialmente en relación con el criterio de “integración de la perspectiva de género”. También existían percepciones diferentes entre el personal de la Sede y el de las oficinas descentralizadas: el primero se mostró en desacuerdo con los procedimientos y la gestión actuales del PCT, mientras que el segundo expresó una satisfacción razonable con el sistema actual. 545. En la sección 6.2, se describe la eficiencia en la ejecución de los proyectos a través de una muestra de 20 proyectos. Los datos mostraron que, de media, la eficiencia de los proyectos de cooperación técnica a partir de 2010 había sido ligeramente inferior a la de otros proyectos de cooperación técnica y de otras categorías llevados a cabo durante todo el período149. También se identificaron problemas específicos en la aprobación de proyectos de cooperación técnica de emergencia sobre enfermedades transfronterizas de los animales. Sin embargo, el equipo de la evaluación reconoció que las dificultades experimentadas en la fase inicial de traspaso del proceso del PCT a la región podrían haber afectado negativamente a la valoración. No obstante, una vez resueltas, existe un gran potencial para mejorar la eficiencia de rendimiento.

149 En este caso, la eficiencia se evaluó teniendo en cuenta la puntualidad de los trámites y acciones operativos,

entre ellos, el seguimiento de las solicitudes del Gobierno, las aprobaciones, las misiones de iniciación y los talleres, así como la exhaustividad y la transparencia de la información disponible para los usuarios internos de la FAO.



124

546. En lo que respecta a la calidad de la formulación y a la efectividad, los proyectos de cooperación técnica muestran las mismas deficiencias observadas en la mayoría de los proyectos de otras categorías, que se abordan en la siguiente sección. No se observaron cambios significativos en la calidad de la formulación de proyectos de cooperación técnica a partir de 2010, a pesar del mecanismo de examen por homólogos. 547. Un problema específico fue la norma que impide la aprobación de proyectos de cooperación técnica de seguimiento sobre el mismo tema. Sin embargo, en países donde los asociados que aportan recursos son escasos y tienden a centrarse en un número limitado de sectores, los proyectos de cooperación técnica se convierten en el único recurso de financiación disponible para ciertos tipos de intervenciones (por ejemplo, los huertos de albaricoques en Armenia o los proyectos experimentales sobre desarrollo de zonas de montaña en Armenia y Turquía), incluso aunque no existan expectativas de que desempeñen una función catalizadora u obtengan resultados sostenibles. La FAO y los países solicitantes deberían elaborar enfoques más estratégicos para cuestiones similares mediante la movilización de recursos del PCT y el fondo fiduciario unilateral en la fase de planificación y formulación, aunque el tema tratado probablemente no interese a los asociados que aportan recursos externos. 548. En conclusión, el incremento de la delegación de autoridad en los proyectos de cooperación técnica parecía tener efectos positivos, aunque no se disponía de suficientes datos para elaborar conclusiones más definitivas. Asimismo, existía una necesidad evidente de mayor claridad en las respectivas funciones y responsabilidades de la Sede, la REU y la SEC, así como en los mecanismos de contabilidad relacionados con ellas. 10.1.2 Conclusiones generales sobre el programa de campo

549. Las características y el análisis de la cartera de proyectos correspondiente a la región de Europa y Asia central se abordan en la sección 6.2 que aparece más arriba. En esta sección se muestra la dispersión del programa de campo en un elevado número de países durante el período evaluado, con un número limitado de intervenciones en cada uno y con pocas excepciones. Esta situación se debió claramente a los cambios políticos y económicos que tuvieron lugar en la región y, al parecer, la FAO desempeñó una función importante a la hora de proporcionar cierto apoyo a los países que todavía lo necesitaban. 550. En la evaluación se examinaron de forma exhaustiva 15 proyectos en los países visitados, seleccionados deliberadamente por incluir distintos tipos de intervenciones y sectores, y se valoraron en una escala de seis puntos150. Aproximadamente un tercio de estos proyectos se encontraba todavía en proceso de ejecución, por lo que no se pudo evaluar ni la sostenibilidad ni las repercusiones de los mismos. La pertinencia general de la muestra fue buena en la fase de identificación, con una puntuación media de 5,1, aunque en algunos casos, la formulación redujo la pertinencia final de las intervenciones con respecto a las necesidades identificadas. El resto de criterios obtuvieron valoraciones satisfactorias y buenas, a excepción de la ejecución y las asociaciones, cuya puntuación quedó por debajo del nivel satisfactorio, y las cuestiones de género e inclusión social, que registraron una puntuación de 2,8. Todas las puntuaciones parecen coincidir ampliamente con la tendencia general de los proyectos de la FAO, tal y como se ha observado en otras evaluaciones. Un aspecto positivo que cabe destacar es la puntuación ligeramente superior a lo habitual que obtuvo la repercusión, principalmente a causa de una valoración muy positiva de algunos proyectos sobre política agrícola y sanidad pecuaria. 551. Se apreció en gran medida el apoyo proporcionado a través de las intervenciones de emergencia, ya fuera para enfermedades transfronterizas de los animales, plagas transfronterizas o suministro de insumos en caso de conflictos y riesgos naturales. Una minoría de los proyectos de

150 Véase el Anexo 10.



125

emergencia también se centraron en cuestiones relativas al desarrollo. A este respecto, la integración en curso de las emergencias y el desarrollo se percibe como una señal positiva y el equipo de la evaluación considera que existen capacidades en la Red de Oficinas Descentralizadas de la región, especialmente en la SEC, para afrontar las emergencias relacionadas con catástrofes naturales y conflictos, en caso de que se produjeran. El rápido apoyo prestado en el verano de 2012 destinado a la evaluación de cultivos y alimentos realizada en la República de Moldova es un buen ejemplo, aunque insuficiente, de esta capacidad. 552. Algunos de los proyectos regionales sobre enfermedades transfronterizas de los animales, control de plagas transfronterizas, sistemas de información sobre seguridad alimentaria y plaguicidas obsoletos, centraron sus esfuerzos en distintos niveles de efectividad a fin de desarrollar la colaboración entre el personal técnico de los países vecinos (véase también la sección sobre productos normativos que aparece más adelante). Aparentemente, esto constituyó, al igual que en otras partes del mundo, una de las ventajas comparativas más sólidas de la FAO, por la que obtuvo un valoración muy elevada. 553. Por otro lado, algunos Gobiernos expresaron haberse sentido "apartados" de la formulación y los debates sobre formulación de proyectos regionales. A este respecto, algunos de los proyectos interregionales y mundiales no incluían en el Sistema de información sobre gestión del Programa de Campo los acuerdos de los países participantes. No fue posible aclarar si esto se debió a una omisión de los responsables del presupuesto a la hora poner a disposición los documentos o a la ausencia real de dichas cartas. 554. Muchos de los demás problemas y deficiencias identificados en la formulación del programa de campo de la FAO en la región no eran nuevas para la Oficina de Evaluación de la FAO, pues ya habían surgido en algunas evaluaciones temáticas, de países y de proyectos en todo el mundo durante los últimos años151. Estos problemas y deficiencias provenían principalmente del hecho de que los proyectos destinados a Europa y Asia central se formularon y aprobaron utilizando las mismas directrices que se aplican a nivel corporativo. La recientemente aprobada y difundida guía sobre el ciclo de los proyectos, publicada por el Departamento de Cooperación Técnica en 2012, es una excelente iniciativa para abordar las deficiencias recurrentes en la formulación de los proyectos de la FAO, aunque era demasiado pronto para analizar la adopción y las repercusiones de esta guía en la presente evaluación. 555. La mayoría de los proyectos y programas de Europa y Asia central no integran la igualdad de género, la inclusión social ni la reducción de la pobreza en consonancia con sus propios mandatos y con la importancia que tienen estos factores sociales a la hora de realizar progresos en los objetivos de la Organización. El equipo de la evaluación observó indicios sobre el menos un caso, en Armenia, donde la formulación y el enfoque de los proyectos finalmente resultaría beneficioso para los grupos más pudientes de la sociedad, a la vez que reduciría el acceso de los sectores más pobres de la población a productos alimentarios inocuos. La mayor parte del resto de iniciativas se centraban en desarrollar las capacidades de miembros de instituciones, tal y como se describe más adelante en esta sección. De este modo, no se integró una perspectiva de igualdad de género e inclusión social y, por tanto, se perdió la oportunidad de aplicar un enfoque amplio de promoción acerca de los principios fundamentales de la FAO y de las Naciones Unidas. 556. Asimismo, en la mayor parte de los proyectos no se habían desarrollado estrategias de retirada ni se habían incluido acciones orientadas a impulsar la sostenibilidad de la propia iniciativa, por ejemplo, a través de asociaciones o de la movilización anticipada de recursos a fin de aprovechar

151 Por ejemplo, la Evaluación del papel y el trabajo de la FAO en relación con el agua, 2010; la Evaluación de

la función y la labor de la FAO en relación con el género y el desarrollo, 2011; la Evaluación del apoyo de la FAO a la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable, 2012; la Evaluación estratégica de la función y la labor de la FAO en el sector forestal, 2012; y Síntesis de las evaluaciones por países, 2008, 2010.



126

recursos adicionales. Algunos proyectos también tendían a centrarse en gran medida en una fase concreta de una larga cadena de causalidad, sin prestar atención a iniciativas complementarias previas y posteriores que podrían haber aumentado su sostenibilidad. A modo de ejemplo se pueden citar varios proyectos llevados a cabo en Armenia relacionados, por ejemplo, con el seguimiento de residuos de plaguicidas, mataderos, viveros forestales y el desarrollo de zonas montañosas en Turquía. 557. La capacidad de comunicar resultados de forma efectiva no siempre se correspondía con el elevado estándar de calidad de la labor técnica de la FAO y la mayoría de los proyectos se caracterizaban por incluir estrategias de comunicación deficientes. De nuevo, este aspecto parecía reflejar una deficiencia de la FAO a nivel mundial; sin embargo, en el caso de esta región, parece que la ausencia de Representantes de la FAO que pudieran ocuparse de representar a la Organización en los foros y reuniones pertinentes constituyó un factor agravante. 558. Según el equipo de la evaluación, un aspecto que merecería una mayor atención en el futuro es la interdisciplinariedad en los proyectos de la FAO en la región. El personal de la FAO señaló este aspecto como resultado positivo de la existencia de la REU y la SEC. Sin embargo, hasta la fecha no pareció dar resultado en proyectos formulados o ejecutados a través de un enfoque interdisciplinario. Se observó cierto grado de interdisciplinariedad en los programas conjuntos de las Naciones Unidas, a diferencia de los proyectos de cooperación técnica donde esta característica era prácticamente inexistente, y parece que existe un margen de mejora significativo en esta área. 559. En lo que atañe a la ejecución, el personal de la Sede de la FAO, así como de la REU y la SEC, mencionó repetidamente que las consecuencias de la ausencia de Representantes de la FAO residentes en la región o incluso de cualquier tipo de presencia a nivel nacional constituían un obstáculo importante para la ejecución eficiente y efectiva del programa de campo. El equipo de la evaluación observó indicios que confirmaron las siguientes afirmaciones en varios proyectos y países:

• en Armenia, dos proyectos complejos y varios proyectos de cooperación técnica podrían haber requerido un enfoque de gestión más exhaustivo y efectivo para hacer coincidir los intereses del Gobierno, el oficial técnico principal y las operaciones;

• en Albania, la coordinación y armonización de todos los demás proyectos de la FAO con el mecanismo Unidos en la acción de las Naciones Unidas fue completamente deficiente, por lo que se perdieron oportunidades para identificar sinergias y aumentar la sostenibilidad y las repercusiones;

• en Tayikistán, un problema entre el FIDA como asociado que aporta recursos y la Unidad de Gestión de Proyectos puso a la FAO como organismo de ejecución en una situación muy complicada; si se hubiera contado con la presencia de un Representante de la FAO en la zona, se podrían haber hallado medidas de mitigación; asimismo, la falta de compromiso con los distintos organismos gubernamentales pertinentes constituyó otra oportunidad perdida para alcanzar un nivel suficiente de efectividad;

• la aprobación de proyectos regionales fue sistemáticamente más rápida en países donde la FAO contaba con un Asistente del Representante de la FAO, en comparación con países donde solo existía un Corresponsal nacional o donde no había ninguna presencia representativa.

560. Uno de los principales factores positivos en el rendimiento de los proyectos llevados a cabo en la región, con una única excepción en Armenia, pareció ser la presencia a tiempo completo de un Director de proyectos o Asesor técnico principal experimentado, posiblemente con experiencia internacional, responsable de la ejecución del proyecto y capaz de incorporar a su labor la competencia técnica personal y de obtener apoyo de un grupo de expertos técnicos de la FAO. Estas tareas también podrían asignarse a un oficial técnico principal; sin embargo, sin la existencia de una “figura impulsora”, es decir, un director de proyectos que solicite apoyo, no es posible garantizar estos efectos positivos. En la región, este aspecto se consideró un factor de especial importancia debido a la ausencia de Representantes de la FAO residentes en la zona que pudieran compensar en cierta medida las deficiencias relativas a la formulación de los proyectos y resolver los problemas de



127

ejecución que no se pudieran evitar. La duración de los proyectos también desempeñó una función significativa, ya que los proyectos con una formulación deficiente se pueden ajustar durante la ejecución si se dispone de tiempo suficiente. Para que los cambios en las actitudes y las prácticas o la elaboración de políticas y estrategias a través de procesos participativos se puedan llevar a cabo y sean sostenibles es necesario disponer de tiempo y realizar un seguimiento. 561. Este factor hizo surgir cuestiones clave relacionadas con la adecuación y la efectividad del patrón actual de gestión y financiación de proyectos. Los proyectos tienden a contar con presupuestos más reducidos, tener menor duración, prescindir de personal a tiempo completo y depender del personal del Gobierno nacional en cuanto a gestión. Aunque el objetivo de este sistema es potenciar el sentido de identificación y la incorporación de los resultados del proyecto en las prácticas y procedimientos del Gobierno, en la mayoría de los casos, el personal asignado no puede dedicar tiempo suficiente a desempeñar las tareas de forma efectiva y eficiente. 562. En conclusión, el programa de campo llevado a cabo en la región de Europa y Asia central pareció reflejar en gran medida características que ya habían surgido en evaluaciones previas de la FAO: la mayoría de los proyectos se consideraron relevantes, pero en general la formulación y la ejecución de estos solían presentar deficiencias y reducían la sostenibilidad y las repercusiones. El equipo de la evaluación considera que los esfuerzos deberán orientarse a la interdisciplinariedad, a la integración de las perspectivas de género e inclusión social y a los resultados en lugar de enfocarlos a la ejecución en sí. Además, las disposiciones en materia de gestión y la duración de los proyectos influyeron ampliamente en la efectividad y la sostenibilidad de los mismos. 10.2 Productos normativos y de conocimiento 563. El término "productos normativos y de conocimiento" incluye publicaciones y eventos públicos que la FAO publica u organiza como parte de su mandato de gestión de los conocimientos. En el contexto de esta evaluación, se elaboró una lista en la que se incluyeron todas las publicaciones producidas por la FAO en la región de Europa y Asia central (o destinadas a esta), así como todos los eventos, talleres y conferencias organizados por el personal de la FAO, o en los que este participó con presentaciones o eventos colaterales, en la región o con relevancia para la misma152. Las fuentes de información utilizadas fueron el sitio web de la REU, el depósito de documentos de la Organización y el personal de la REU y la SEC. En las secciones anteriores de este informe, se han descrito en profundidad los productos normativos destinados a los sectores de la producción y sanidad pecuarias y de la política agrícola. Sin embargo, en esta sección el análisis se centrará en el conjunto total de productos. 564. En total, en la evaluación se identificaron 316 publicaciones relevantes para países individuales, para grupos de países o para toda la región, y 270 eventos celebrados en la región, ya fueran organizados directamente por la FAO o en los que la Organización participó con presentaciones. 565. En el Recuadro 28 que aparece más adelante, se indican los eventos correspondientes al período comprendido entre enero de 2010 y julio de 2012 desglosados por sector. En él se muestra cómo, en general, el número de eventos que se organizaron, o a los que se asistió, era proporcional al número de funcionarios de las oficinas descentralizadas del sector correspondiente: a partir de 2010, ha habido dos oficiales de producción y protección vegetal, uno en la SEU/REU y otro en la SEC, por tanto, aumentó el número de eventos a los que se asistió o que se organizaron durante ese año. En 2012 se observó una tendencia similar: el puesto de especialista en tierras y aguas permaneció vacante durante varios meses de 2011 en la SEC, por lo que ese año el número de eventos cayó. En 2010 y 2011, los oficiales asistieron a eventos, o los organizaron, prácticamente de forma mensual en la mayoría de los sectores, principalmente en los correspondientes a la política agrícola, la sanidad

152 Véase el Anexo 6: Inventario de los productos normativos de la FAO para Europa y Asia central.



animal y la producción pecuaria, la pesca y la acuicultura y la producción y protección forestal y vegetal. La excepción a esta regla se observó en el aumento del número de evental sector de la investigación agrícola, debido a una serie de talleres nacionales realizados con fondos del proyecto regional financiado por Turquía sobre desarrollo de la capacidad para el análisis y el fortalecimiento de los sistemas de innovación agrícola en Asia central y Turquía.

Recuadro 28: Eventos de la FAO para la región de Europa y Asia central entre enero de 2010 y julio de 2012 desglosados por sector

Fuente: personal de la REU y la SEC, elaborado por la evaluación

566. En el Recuadro 29 que sigue, se muestran los 316 productos publicados en el período comprendido entre enero de 2004 y junio de 2012, desglosados por sectores técnicos. En algunos sectores se produjo un número mucho más elevado de publicaciones como, por ejemplo, el sector forestal, en el que cada cinco años se elaboran los informes de las evaluaciones de los recursos forestales nacionales para el informe de la Evaluación de los recursos forestales mundiales. Además, en esta evaluación se estableció una definición muy amplia dagrícola. Sin embargo, un indicador pertinente e interesante parece ser el escaso número de publicaciones producidas en sectores importantes para la región, principalmente los correspondientes al género, a las tierras y el agua y a la investigación agrícola. Aunque el equipo de la evaluación no ofrece recomendaciones sobre algo que podría tener distintas causas, este sugiere que las unidades pertinentes revisen las necesidades para producir más publicaciones en sus respregión y que asignen recursos en consecuencia.

153 En el sector de la política agrícola se incluyen intervenciones en política agrícola, sistemas de información y

estadísticas, desarrollo agrícola y rural y comercialización y comercio agrícolas.

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de la Oficina Regional de la FAO para Europa y la Oficina Subregional de la

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animal y la producción pecuaria, la pesca y la acuicultura y la producción y protección forestal y vegetal. La excepción a esta regla se observó en el aumento del número de evental sector de la investigación agrícola, debido a una serie de talleres nacionales realizados con fondos del proyecto regional financiado por Turquía sobre desarrollo de la capacidad para el análisis y el

de innovación agrícola en Asia central y Turquía.

Eventos de la FAO para la región de Europa y Asia central entre enero de 2010 y julio de 2012 desglosados por sector153

Fuente: personal de la REU y la SEC, elaborado por la evaluación

ue sigue, se muestran los 316 productos publicados en el período comprendido entre enero de 2004 y junio de 2012, desglosados por sectores técnicos. En algunos sectores se produjo un número mucho más elevado de publicaciones como, por ejemplo, el sector

restal, en el que cada cinco años se elaboran los informes de las evaluaciones de los recursos forestales nacionales para el informe de la Evaluación de los recursos forestales mundiales. Además, en esta evaluación se estableció una definición muy amplia del sector relacionado con la política agrícola. Sin embargo, un indicador pertinente e interesante parece ser el escaso número de publicaciones producidas en sectores importantes para la región, principalmente los correspondientes

y el agua y a la investigación agrícola. Aunque el equipo de la evaluación no ofrece recomendaciones sobre algo que podría tener distintas causas, este sugiere que las unidades pertinentes revisen las necesidades para producir más publicaciones en sus respregión y que asignen recursos en consecuencia.

En el sector de la política agrícola se incluyen intervenciones en política agrícola, sistemas de información y estadísticas, desarrollo agrícola y rural y comercialización y comercio agrícolas.

de la Oficina Regional de la FAO para Europa y la Oficina Subregional de la

animal y la producción pecuaria, la pesca y la acuicultura y la producción y protección forestal y vegetal. La excepción a esta regla se observó en el aumento del número de eventos correspondientes al sector de la investigación agrícola, debido a una serie de talleres nacionales realizados con fondos del proyecto regional financiado por Turquía sobre desarrollo de la capacidad para el análisis y el

Eventos de la FAO para la región de Europa y Asia central entre enero de 2010 y

ue sigue, se muestran los 316 productos publicados en el período comprendido entre enero de 2004 y junio de 2012, desglosados por sectores técnicos. En algunos sectores se produjo un número mucho más elevado de publicaciones como, por ejemplo, el sector

restal, en el que cada cinco años se elaboran los informes de las evaluaciones de los recursos forestales nacionales para el informe de la Evaluación de los recursos forestales mundiales. Además,

el sector relacionado con la política agrícola. Sin embargo, un indicador pertinente e interesante parece ser el escaso número de publicaciones producidas en sectores importantes para la región, principalmente los correspondientes

y el agua y a la investigación agrícola. Aunque el equipo de la evaluación no ofrece recomendaciones sobre algo que podría tener distintas causas, este sugiere que las unidades pertinentes revisen las necesidades para producir más publicaciones en sus respectivas áreas en la

En el sector de la política agrícola se incluyen intervenciones en política agrícola, sistemas de información y

2010

2011

2012



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Recuadro 29: Publicaciones de la FAO para la región de Europa y Asia central entre enero de 2004 y julio de 2012 desglosadas por sector154

Fuente: sitio web de la REU, depósito de documentos de la FAO y personal de la REU y la SEC; elaborado por la evaluación

567. En la evaluación también se examinó el porcentaje de publicaciones producidas por la Sede y las oficinas descentralizadas: 120 fueron producidas por la Sede; 100 fueron elaboradas conjuntamente por la Sede y una de las oficinas descentralizadas; 95 por las oficinas descentralizadas y una por las Naciones Unidas, con la colaboración de la FAO. En general, esto indicaba un buen grado de colaboración entre el personal de la Sede y el de las oficinas descentralizadas, así como un esfuerzo considerable por parte del personal de las oficinas descentralizadas en comparación con la Sede. 568. En el análisis se incluyeron 20 publicaciones para la región en el ámbito de la política agrícola y siete en el sector de la producción y sanidad pecuarias, cuyos resultados oscilaron entre satisfactorios y buenos en cuanto a pertinencia, calidad técnica y uso y repercusiones potenciales. Otros dos criterios, la integración de los conceptos de sostenibilidad ambiental y de los aspectos relacionados con la inclusión social, se valoraron como insatisfactorios y el criterio de integración de la perspectiva de igualdad de género recibió una valoración deficiente 155. 569. Una de las publicaciones merece una mención individual: en 2010, el Departamento de Agricultura de la FAO publicó el documento sobre jardines de la biodiversidad relativo a la conservación de los recursos genéticos y su uso en los sistemas tradicionales de producción de alimentos por parte de pequeños agricultores del sur del Cáucaso, un trabajo de promoción ampliamente documentado en apoyo de la biodiversidad agrícola del sur del Cáucaso. El libro, que contiene cientos de fotografías, se envió a las oficinas de los directores superiores de los Gobiernos y a otros organismos asociados. Uno de los interlocutores afirmó: “Lo que me gusta de este libro es que no habla sobre países, sino sobre el Cáucaso y su gente”. El equipo de la evaluación lo situó en un nivel bueno en términos de pertinencia y en un nivel superior a satisfactorio en la mayoría de los

154 En el sector de la política agrícola se incluyen intervenciones en política agrícola, sistemas de información y

estadísticas, desarrollo agrícola y rural y comercialización y comercio agrícolas. 155 En el análisis se emplearon una escala de seis puntos y los descriptores utilizados en otras evaluaciones

temáticas de la FAO adaptados al contexto (véase el Anexo 6).

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demás criterios, a excepción de las cuestiones relacionadas con la integración de la igualdad de género y la inclusión social. 570. En la evaluación se observó que, de media, las publicaciones de la FAO para la región no lograban integrar completamente otras perspectivas disciplinarias, principalmente los ámbitos relacionados con la ordenación de los recursos naturales y el desarrollo social, algo que habría resultado especialmente relevante para la labor de la FAO en el ámbito de la política agrícola. Al igual que en el caso de los proyectos, se redujo considerablemente el valor añadido en lo referente a productos multidisciplinarios e interdisciplinarios publicados por un grupo de expertos regionales en distintos sectores. 571. Un factor fundamental en el grado de adopción y repercusión son las estrategias de divulgación empleadas por la FAO para poner estos productos a disposición de la región. En general, y a diferencia de lo que normalmente se observa en otras regiones, los asociados que se visitaron durante las misiones de evaluación conocían bastante bien las publicaciones de la FAO y cómo encontrarlas en el complejo sitio web de la Organización. A pesar de ello, se comentó repetidamente el limitado número de publicaciones en ruso (en la lista de publicaciones recopilada por el equipo de la evaluación, solo 25 de 316 eran publicaciones en ruso y 2 en inglés y ruso). En 2009, la Federación Rusa contribuyó al fondo fiduciario multilateral con una cantidad total de cuatro millones de USD destinados a pagar las traducciones y a los traductores156. Sin duda este hecho constituyó un avance. Sin embargo, si no se asignan recursos adicionales para aumentar el número de traducciones, esta situación se convertirá en un obstáculo importante para obtener una mayor adopción de los productos de la FAO en la región, al menos en un futuro próximo. 572. Muchos de los funcionarios gubernamentales entrevistados mencionaron su asistencia a distintos eventos de la FAO. Los eventos subregionales y regionales, entre ellos los relacionados con el desarrollo de la capacidad, han demostrado ser un mecanismo muy efectivo para desarrollar las redes y la colaboración a nivel técnico entre los expertos. Este hecho pareció tener especial importancia en la vigilancia y la gestión de plagas y enfermedades transfronterizas, pero también desempeñó una función importante en la mayoría los demás sectores, por no decir en todos. 573. Por tanto, en general, los productos normativos de la FAO cuentan con un nivel satisfactorio de utilización y satisfacción, aunque en algunos ámbitos merecería la pena evaluar las necesidades efectivas de nuevas publicaciones. Además, poner a disposición un mayor número de publicaciones en ruso debería constituir una prioridad para la región, tal y como se indica en la Recomendación 7. 10.3 Desempeño de las funciones básicas 574. La evaluación del desempeño de las funciones básicas de la FAO facilita la descripción del rendimiento de la Organización en un nivel de análisis general, ya que ayuda a visualizar los ámbitos con puntos fuertes y debilidades y los aspectos donde reside la ventaja comparativa de la Organización. 575. A efectos de la evaluación, se pidió a los Estados Miembros y al personal de la FAO que calificaran la pertinencia de la labor de la Organización con respecto a sus funciones básicas en la región. Ambos grupos consideraban que dos de las funciones más pertinentes eran la “recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas” y la “elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales”. Además, los Estados Miembros atribuían gran importancia a la función de promoción y comunicación sobre la seguridad alimentaria y las cuestiones relacionadas con la agricultura, mientras que el personal de la FAO juzgaba más relevante la vinculada a las opciones políticas y estratégicas y asesoramiento, así como el apoyo técnico para promover la transferencia de tecnología y aumentar la capacidad.

156 MTF /GLO/232/RUS, Apoyo a la utilización del ruso en la FAO, marzo de 2009-diciembre de 2012



131

ES81. La valoración de la evaluación sobre el desempeño de las funciones básicas de la FAO en Europa y Asia central se describe en el Recuadro 30 que sigue.

Recuadro 30: Valoración de la evaluación sobre el rendimiento de la FAO en el desempeño de sus funciones básicas en Europa y Asia central

N. Función básica Valoración de la evaluación


• En la región, algunos Gobiernos e instituciones de investigación se valieron en cierta medida de la labor de la FAO en este ámbito. El personal de la REU y la SEC también contribuyó a la organización de varios eventos regionales e internacionales sobre temas pertinentes. Además, se apreció en gran medida el tema debatido en la 28.ª ERC sobre los desafíos y perspectivas de cara a 2050. Al parecer, esta función merecería una atención constante en la región.


• El equipo de la evaluación observó que en Europa oriental y sudoriental existía un buen nivel de conocimiento y posiblemente también de uso de los productos de la FAO disponibles en el sitio web de la Organización. Los especialistas en el sector de estos Estados Miembros sabían dónde buscar la información que necesitaban. En materia de estadísticas, la Organización había prestado apoyo al censo agrícola en la República de Moldova y empezaba a prestar un apoyo similar en Armenia. Asimismo, la REU llevó a cabo una interesante labor y contribuyó a desarrollar las capacidades relacionadas con las cuestiones de género en materia de estadísticas para el desarrollo agrícola y rural. Uno de los principales obstáculos que se observaron fue el limitado número de productos disponibles en ruso, un aspecto en el que se deberían centrar esfuerzos en el futuro.


• Se observó una apreciación general de los instrumentos, normas y estándares internacionales en la región. En concreto, entre los instrumentos mencionados se incluían el Codex Alimentarius, el Código de Conducta para la Pesca Responsable y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria.

d Opciones políticas y estratégicas y asesoramiento

• Existían algunos buenos ejemplos de Sistemas de información sobre seguridad alimentaria, en especial en Armenia, Georgia, Moldova y Kirguistán. La FAO había proporcionado o estaba proporcionando apoyo a las estrategias agrícolas en Albania y Kirguistán y a la reforma agraria en Tayikistán. También se apreciaron considerablemente los planes de contingencia relacionados con el control de enfermedades transfronterizas de los animales, especialmente en el caso de enfermedades nuevas como la peste porcina africana. La participación y el apoyo inicial de la FAO en relación con el Programa Europeo de Vecindad relativo a la Agricultura y el Desarrollo Rural tuvieron una gran visibilidad. Esta función seguirá constituyendo una de las prioridades a plazo medio en la región.

e Apoyo técnico para fomentar la transferencia tecnológica y crear capacidad

• El programa de campo en la región se centró principalmente en esta función básica. Las intervenciones en emergencias se apreciaron ampliamente en la República de Moldova en el caso de las sequías y en toda la región en la lucha contra la langosta. Sin embargo, en las respuestas al cuestionario destinado a los Estados Miembros, esta función básica fue una de las menos valoradas. El equipo de la evaluación observó una elevada demanda de este tipo de asistencia. Por tanto, la Organización debería mejorar la formulación, la ejecución y el seguimiento de sus proyectos de campo, a fin de mantener la ventaja comparativa en esta importante esfera de trabajo y mejorar el componente de desarrollo de capacidad.

f Promoción y comunicación

• Esta esfera se consideró especialmente deficiente. Sin embargo, es posible que esta percepción se viera influenciada en parte por la modalidad de presencia a nivel nacional. Las recomendaciones sobre este aspecto específico ya se formularon en varias evaluaciones anteriores, sin que se observara ninguna mejora.


• Existen varios ejemplos de innovación en los sectores de salud animal y tenencia de la tierra. Aunque el personal de la REU y la SEC consideró la



132

interdisciplinariedad como un valor añadido y una ventaja, este aspecto no tuvo una presencia destacada en los proyectos. Se encontraron algunas excepciones en los programas conjuntos de las Naciones Unidas y en las intervenciones relacionadas con los Sistemas de información sobre seguridad alimentaria. La FAO deberá que destinar esfuerzos y atención a mejorar el desempeño de esta función, que representa en gran medida su ventaja comparativa.

h Asociaciones y alianzas

• Durante la evaluación, se encontraron muy buenos ejemplos en los programas conjuntos de las Naciones Unidas en Albania, Kirguistán y Turquía. Otro claro caso de éxito a este respecto fue la función de la FAO en la reforma agraria de Tayikistán. En otros lugares se estaban realizando esfuerzos limitados, por tanto, esta es otra esfera en la que será necesario destinar esfuerzos adicionales.

Fuente: Evaluación

576. Por consiguiente, las funciones a), b), c) y d)157 continuarán siendo importantes para satisfacer las necesidades y expectativas de los Estados Miembros, por lo que la Organización debe seguir dedicándose con firmeza a su realización. No obstante, será necesario dedicar especial atención y esfuerzos a mejorar el rendimiento en lo que atañe a las funciones básicas indicadas a continuación:

• Función básica e) Apoyo técnico para fomentar la transferencia tecnológica y crear capacidad: su desempeño podría mejorar con la formulación, la ejecución y el seguimiento más adecuados de los proyectos de campo, como se destaca en la sección 10.1; la nueva guía sobre el ciclo de los proyectos constituye un adelanto importante que, para aplicarse con rapidez, requerirá una adecuada capacitación del personal y mecanismos idóneos de rendición de cuentas.

• Función básica f) Promoción y comunicación: el reto que plantea su desempeño es cómo mejorar el rendimiento en aquellos países que no cuentan con un Representante de la FAO; en los países con representaciones de acreditación múltiple, al igual que en aquellos donde hay una Representación asignada exclusivamente al país, será necesario que los Representantes elaboren estrategias adecuadas para aumentar la visibilidad de la Organización y promover los mensajes institucionales en el nivel decisorio adecuado.

• Función básica g) Interdisciplinariedad e innovación: si bien los funcionarios técnicos de la REU y la SEC se mostraron abiertos e interesados, no había aún prácticamente ningún resultado visible en este ámbito; es posible que el camino adecuado sea brindar una mejor comprensión de lo que la interdisciplinariedad y la innovación significan y de cómo pueden lograrse en la región, así como mecanismos de incentivos a través del Sistema de evaluación y gestión del rendimiento (SEGR).

• Función básica h) Asociaciones y alianzas: esta función, a menudo deficiente en la FAO, asume una importancia particular en esta región en vista de la limitada presencia de la Organización a nivel nacional; quizás se requiera una estrategia regional o subregional para garantizar que se establezcan contactos con posibles donantes clave con los que se pueda colaborar en el marco de una visión a largo plazo y un compromiso compartidos.

157 Funciones básicas: a) Seguimiento y evaluación de tendencias y perspectivas a largo y medio plazo,

b) Recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas, c) Elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales y d) Opciones políticas y estratégicas y asesoramiento.



133

10.4 Igualdad de género e inclusión social 577. El equipo de la evaluación describió anteriormente en este informe la función real y potencial de un órgano estatutario de la FAO, el Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural. En esta sección, se describirá de qué forma se han integrado la igualdad de género y la inclusión social en la labor de la FAO llevada a cabo en la región. 578. En el bienio 2010-11, la Oficina de Evaluación llevó a cabo la Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con el género y el desarrollo (Evaluación sobre el género y el desarrollo). En esta evaluación se adoptó la definición de incorporación de las cuestiones de género del Consejo Económico y Social158 por ser el criterio de evaluación fundamental en relación con el cual se valora toda la actividad de la FAO. El equipo visitó la SEU/REU y la SEC, así como Armenia y Turquía. A continuación se describen de forma aproximada las conclusiones que se extrajeron sobre la región:

• las cuestiones de género no han sido un elemento destacado en las actividades de la REU, debido a una falta de solicitudes por parte de los Estados Miembros y a una acción insuficiente de la FAO en relación con este tema. En su mayoría, el personal de la FAO en la región no estaba familiarizado con los conceptos de género y, debido a la ausencia de apoyo específico o mecanismos de rendición de cuentas internos, todas las iniciativas relacionadas con este ámbito únicamente las podían llevar a cabo individuos comprometidos y capacitados.

• la eliminación del puesto de experto regional en cuestiones de género en 2004 había contribuido al deterioro del rendimiento; algunos miembros del personal de la FAO también señalaron una falta de capacidad de respuesta a las solicitudes de apoyo dirigidas a la Sede;

• en las Conferencias Regionales para Europa se han excluido durante un gran período de tiempo las cuestiones de género; sin embargo, en 2010 la Conferencia prestó una atención considerable y detallada a este tema. Aunque hasta la fecha el impulso de incorporación de las cuestiones de género ha provenido principalmente de donantes o de programas conjuntos, la solicitud que realizó la Conferencia debería servir para fomentar una acción más positiva.

579. En esta evaluación se observaron algunas mejoras desde la evaluación llevada a cabo en el bienio 2010/11. Gracias al compromiso pleno del Subdirector General/Representante Regional de la REU, se ha otorgado una gran visibilidad a la incorporación de las cuestiones de género en esta oficina. La función del coordinador de género la desempeñaba en ese momento el oficial de estadística, su suplente era la propia Subdirectora General/Representante regional y los recursos del puesto vacante de experto superior en cuestiones de género se utilizaron para mantener un equipo especializado compuesto por dos expertos en el tema159. Fuera de la REU, existían otros dos coordinadores de género y un suplente en las oficinas descentralizadas de la región, principalmente el Coordinador Subregional y el asistente de programas en la SEC y el oficinista administrativo en Armenia. 580. En 2011 y 2012 el equipo de género se mostró bastante activo en varias actividades. Uno de sus logros más importantes fue la elaboración y finalización de un conjunto básico de indicadores de género en el sector agrícola y rural, perfeccionados en base a los comentarios de Estados Miembros a lo largo de 2011, así como su presentación a la 28.ª ERC y su ratificación por parte de esta. Esta labor

158 Naciones Unidas, 1997, ‘Informe del Consejo Económico y Social correspondiente al año 1997’, A/52/3, 18

de septiembre de 1997: la incorporación de la perspectiva de género es el proceso de evaluación de las consecuencias para las mujeres y los hombres de cualquier actividad planificada, inclusive las leyes, políticas o programas, en todos los sectores y a todos los niveles. Es una estrategia destinada a hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, así como de los hombres, sean un elemento integrante de la elaboración, la aplicación, la supervisión y la evaluación de las políticas y los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, a fin de que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y se impida que se perpetúe la desigualdad. El objetivo final es lograr la igualdad entre los géneros.

159 Uno de los consultores era un oficial técnico de categoría inferior proporcionado por el Ministerio de Agricultura de Hungría, de cuya retribución se encargaba en parte la FAO.



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muestra un gran potencial de adopción por parte de los Estados Miembros, a través de su integración en sistemas de estadísticas nacionales. 581. A continuación se indican otras actividades del equipo de género de la REU:

• apoyo técnico en la formulación y ejecución de programas conjuntos de las Naciones Unidas en Albania, Georgia y Kirguistán; y apoyo técnico en la formulación y ejecución de proyectos de cooperación técnica y Programas de cooperación FAO/gobiernos en Albania, Armenia, Kosovo, Moldova y Ucrania y de proyectos subregionales en Europa sudoriental y Asia central;

• participación en la formulación de marcos de programación por países en la región y contribución a los mismos; un buen ejemplo fue el marco de programación por países de Macedonia;

• en consonancia con la nueva política de la FAO sobre igualdad de género, se finalizó el balance sobre cuestiones de género en la REU y la SEC, se distribuyó y se presentó al personal directivo superior de la REU y se debatieron recomendaciones de forma conjunta160;

• apoyo al Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural: • contribuciones a publicaciones y talleres, establecimiento de alianzas y participación en la

Red de puntos de coordinación sobre cuestiones de género de la FAO. 582. Estos pasos eran muy importantes a la hora de otorgar más visibilidad a las cuestiones de género y mejorar la calidad de la labor de la FAO en la región. También se reconoció que la labor reciente en materia de formulación de proyectos no se pudo incluir en esta evaluación. Asimismo, no cabe duda de que la incorporación adecuada de las cuestiones de género sigue siendo uno de los principales desafíos de la Organización y que el aumento de los niveles de sensibilización y conocimiento requiere tiempo. Sin embargo, la respuesta de la Administración a la Evaluación sobre el género y el desarrollo, finalizada en julio de 2011, otorgó gran importancia al desarrollo de la capacidad en la incorporación de las cuestiones de género para todo el personal de la FAO y a la contratación de un oficial superior de género en todas las oficinas regionales, incluida la REU. 583. En el período 2011/12, en general, solo el consultor internacional y el oficial técnico de categoría inferior pudieron trabajar a tiempo completo en cuestiones de género en toda la región. Sin embargo, a pesar de su compromiso personal, la cobertura fue limitada. La función de coordinador de género de todos los titulares de la REU, la SEC y de otras oficinas nacionales se solapó con otras tareas para garantizar una incorporación adecuada de la perspectiva de género en la labor desempeñada por la FAO en la región. En la SEU/REU y la SEC, solo se llevaron a cabo dos eventos de capacitación sobre cuestiones de género y, en la REU, la contratación de un experto superior en cuestiones de género se pospuso hasta mediados de 2013. En general, la inclusión de las cuestiones de género en los proyectos se impulsó más gracias a factores externos, como programas conjuntos de las Naciones Unidas, requisitos de donantes e iniciativas individuales, que como consecuencia de las prioridades de programación de la FAO (los escasos ejemplos positivos se encontraron principalmente en el contexto de los programas conjuntos de las Naciones Unidas). Por ejemplo, en uno de los países con el mayor programa de campo, las cuestiones de género y la inclusión social se consideraron un tema para proyectos de Telefood y ninguno de los miembros del personal del proyecto era consciente de la necesidad de integrar la perspectiva de género en su trabajo. Asimismo, en los proyectos financiados por el Programa bosques, árboles y comunidades rurales, se mencionó a las mujeres en un número limitado de documentos de proyectos y las cuestiones de género en un número aún más reducido, aunque en el marco de programación por países de Turquía sí se integró una perspectiva de género.

160 Report on the Gender Stock Taking in the Regional Office for Europe and Central Asia (REU) and Sub-

Regional Office for Central Asia (SEC), 2012.



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584. Por tanto, en esta evaluación se confirman las conclusiones de la Evaluación sobre el género y el desarrollo así como el balance regional sobre género en lo que respecta al conocimiento deficiente de las cuestiones relacionadas con el género y la inclusión social entre los oficiales de la FAO encargados de prestar apoyo técnico y gestionar el programa de campo en la región. En general, el equipo de la evaluación apoya firmemente las recomendaciones incluidas en el balance sobre cuestiones de género, aunque desearía añadir a estas la necesidad apremiante de contratar a un oficial superior de género con el claro mandato de garantizar que todos los productos y proyectos de la FAO para la región de Europa y Asia central integren completamente las perspectivas de género e inclusión social. 10.5 Desarrollo de la capacidad 585. El desarrollo de la capacidad constituye una de las funciones básicas de la FAO a través de la cual esta contribuye a la consecución de sus objetivos estratégicos. En octubre de 2010, se estableció una Estrategia Institucional de Fomento de la Capacidad. En ella, la atención se centró en las múltiples dimensiones del desarrollo de la capacidad: la dimensión individual, la organizativa y la de creación de un entorno favorable. Asimismo, se incluyeron las capacidades técnicas y funcionales, pertinentes para la elaboración de políticas y normas, la difusión de conocimientos, el establecimiento de alianzas y la ejecución de proyectos. 586. En la región de Europa y Asia central, tanto los expertos de contraparte como los asociados en el desarrollo observaron una capacidad deficiente en todos los niveles de gobernanza. Los reducidos salarios, la falta de oportunidades de carrera y los numerosos movimientos de personal en las instituciones gubernamentales obstaculizan la sostenibilidad de los esfuerzos relacionados con el desarrollo de la capacidad. Existía un acuerdo generalizado de que el desarrollo de la capacidad en la región, y en particular en el Cáucaso y en Asia central, debería centrarse en los niveles nacional, subnacional y local, donde es más probable que se conserve. 587. El desarrollo de la capacidad de los individuos ha sido un componente fundamental de los servicios y productos de la FAO en la región durante el período examinado, en especial en cuestiones técnicas. El desarrollo de la capacidad constituyó uno de los ámbitos prioritarios del Programa bosques, árboles y comunidades rurales y se financiaron numerosos proyectos en este marco. También se observaron buenos ejemplos de creación de entornos favorables a nivel nacional y subregional, así como de desarrollo de las capacidades institucionales y organizativas. Los Estados Miembros apreciaron en gran medida la labor sobre desarrollo de la capacidad llevada a cabo por la FAO. 588. En Asia central, destacaron los proyectos financiados por la Comisión Europea relativos a los sistemas de información sobre seguridad alimentaria en Kirguistán y Tayikistán, que incorporaron elementos de capacitación considerables, tanto a nivel nacional como de distrito. Asimismo, la FAO llevó a cabo una considerable labor sobre desarrollo de la capacidad en el sector de la producción y sanidad pecuarias en Tayikistán. Otro ejemplo a destacar es un proyecto del Programa conjunto de las Naciones Unidas sobre sistemas de riego en Kirguistán, donde se incorporaron escuelas de campo para agricultores. 589. En Albania, el proyecto del Programa conjunto de las Naciones Unidas sobre la malnutrición constituyó otro ejemplo notable, donde las actividades de capacitación y los viajes de estudios se organizaron en base a una gran variedad de temas y para numerosas partes interesadas. En Armenia, la mayoría de las intervenciones incluían un sólido componente de desarrollo de la capacidad individual. Algunos ejemplos destacables son varias iniciativas relacionadas con la producción y sanidad pecuarias, tal y como se ha indicado anteriormente, y con los sistemas de información sobre seguridad alimentaria, a través de un proyecto subregional financiado por la Comisión Europea. El desarrollo de la capacidad en el ámbito de la producción y sanidad pecuarias resultó bastante efectivo, ya que se produjeron cambios en las actitudes y las prácticas. En algunos casos, por ejemplo, en el sector forestal, en el seguimiento de residuos de plaguicidas y en la



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agrometeorología, las intervenciones de la FAO también habían abordado aspectos relativos a la capacidad institucional mediante el suministro de equipos. Además, el 50 % de los consultores contratados por la FAO en Armenia eran expertos nacionales, lo que constituye también un modo de fomentar directamente el desarrollo de la capacidad entre un mayor número de partes interesadas.

590. La mayoría de los eventos, talleres y seminarios organizados por la FAO en la región contaban con un elemento de desarrollo de la capacidad sobre distintos temas, entre ellos, las estadísticas, las consultas sobre políticas, el Codex Alimentarius y el Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos. A través de ellos, la FAO facilitó la exposición de nuevas ideas, métodos y enfoques a un gran número de funcionarios gubernamentales, así como el establecimiento de redes con expertos y especialistas de los países vecinos. Aunque los efectos de estos eventos resultan difíciles de medir, los participantes mostraron un gran aprecio por estas oportunidades. 591. El análisis de los viajes oficiales realizados en la región mostró que la SEU/REU y la SEC han desempeñado una función fundamental a la hora de atraer participantes a los eventos de desarrollo de la capacidad en Europa y Asia central. En la Sede, la División de Producción y Sanidad Animal fue el principal patrocinador en cuanto a número de participantes que asistieron a los eventos sobre desarrollo de la capacidad organizados en la región. 592. Aunque se mostró aprecio por las actividades de la FAO, existía una sensación de cansancio referente a las consultas entre los participantes de los Estados Miembros, que percibían un "fomento excesivo de la capacitación" por parte de los asociados en el desarrollo y presentaron quejas acerca de la ineficacia de los talleres y las actividades de capacitación de corta duración. En este sentido, parecía existir una necesidad de iniciativas de desarrollo más extensivas y exhaustivas. Los ámbitos funcionales donde se mencionaron necesidades específicas del personal de los organismos estatales correspondían a la formulación y la gestión de proyectos, la movilización de recursos y la evaluación de los efectos. Aunque una de las competencias de la FAO es ayudar a desarrollar las capacidades en estos ámbitos en la región, los resultados aún están por ver teniendo en cuenta las deficiencias identificadas en sus propios proyectos, tal y como se ha descrito anteriormente. 593. En Asia central, los expertos en contraparte nacionales señalaron que la labor de creación de capacidad se debería centrar en el nivel local y en los niveles inferiores de gobernanza, en lugar de en los funcionarios de nivel medio de instituciones nacionales, que tienden a estar sobrecapacitados. También indicaron que la labor de desarrollo de la capacidad llevada a cabo por la FAO resultaba, en ocasiones, demasiado avanzada y que no era posible asimilarla. Un ejemplo de ello fue el apoyo prestado al organismo de meteorología del proyecto de Sistemas de información sobre seguridad alimentaria en Kirguistán, donde la capacitación y el software de elaboración de modelos proporcionados por la FAO se consideraron demasiado avanzados. 594. Teniendo en cuenta también las respuestas de los Estados Miembros a la pregunta relacionada con las funciones básicas, el equipo de la evaluación concluyó que, aunque la FAO contara con una ventaja comparativa y se apreciara su experiencia en materia de desarrollo de la capacidad, especialmente en campos técnicos, existía un margen de mejora significativo en los enfoques de desarrollo de la capacidad, la inclusión de niveles inferiores de elaboración de políticas y gobernanza, la igualdad de género y la efectividad del componente de desarrollo de la capacidad en proyectos y actividades. 10.6 El modelo de ejecución Unidos en la acción de las Naciones Unidas 595. En 2006, ocho Gobiernos decidieron de forma voluntaria aplicar por primera vez el enfoque Unidos en la acción del sistema de las Naciones Unidas en sus países. Esta iniciativa se basó en una propuesta del Grupo de Alto Nivel sobre la coherencia en todo el sistema de las Naciones Unidas en las esferas del desarrollo, la asistencia humanitaria y la protección del medio ambiente, designado por el Secretario General, e impulsó una integración mucho más estrecha entre todos los organismos de



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las Naciones Unidas en su labor de apoyo a los Estados Miembros. De estos ocho países, Albania era el único que pertenecía a la región de Europa y Asia central 161. En 2012, la República de Moldova se sumó al grupo por iniciativa propia. 596. En la evaluación se examinó la presencia descentralizada de la FAO tanto en Albania como en la República de Moldova, tal y como se ha descrito anteriormente en este informe (véase la sección 5.3.3). Esta sección se centrará en la modalidad de colaboración dentro del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países, en ambos países. 597. En Moldova, la Corresponsal nacional pertenecía al personal superior del Ministerio de Agricultura y había ocupado el cargo durante siete años. Participó en el Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países en nombre de la FAO, incluso en el proceso de formulación del marco de programación de las Naciones Unidas, y se apreció en gran medida su contribución en este contexto debido también a su conocimiento sobre el tema. Por consiguiente, la Corresponsal nacional desempeñó una función decisiva a la hora de facilitar el diálogo con la FAO, sin embargo, no podía sustituir la presencia de la FAO a nivel técnico y de diálogo sobre políticas, algo que, en opinión del Coordinador Residente de las Naciones Unidas, hubiera resultado muy beneficioso para el conjunto de la labor de las Naciones Unidas. 598. En Albania, la presencia de la FAO fue constante y muy apreciada en los procesos del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países y del programa Unidos en la acción hasta finales de 2011, todo ello a través de la FAO, el Oficial superior de políticas de la SEU y un colega de categoría inferior. Desde entonces, sin embargo, la FAO "desapareció" del mecanismo de coordinación a través del cual se deberían haber integrado todas las actividades del país. Por ejemplo, la Organización no indicó su contribución al plan de trabajo anual, no mantuvo informada a la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas acerca de sus actividades y proyectos, la asistencia a las reuniones del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países cambiaba con frecuencia y se tenía la impresión de que no se había realizado un traspaso adecuado del programa. El Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países ni siquiera estaba informado de los demás proyectos en curso de la FAO. 599. Las principales partes interesadas expresaron la opinión, compartida por el equipo de la evaluación, de que para contribuir de forma adecuada al proceso Unidos en la acción, la FAO debería mantener una presencia y contribución cualificadas en la labor del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países, mediante una presencia internacional o nacional en el nivel jerárquico y de competencia adecuado. Se apreció el valor técnico de la FAO, pero en el ámbito institucional la Organización se volvió invisible. La Corresponsal nacional no desempeñó ninguna función en este sentido, ya que debido a las funciones de su cargo y su pertenencia al personal gubernamental, no podía considerarse miembro del Equipo de las Naciones Unidas de apoyo a los países. 600. Durante el período examinado existían tres programas conjuntos de las Naciones Unidas en curso en Albania. Dos de ellos eran intervenciones únicamente de la FAO y solo uno se desarrollaba en colaboración con otros organismos de las Naciones Unidas. Este último era el proyecto sobre reducción de la malnutrición infantil162 llevado a cabo por UNICEF y ejecutado en colaboración con la FAO y la OMS. La iniciativa se consideró un éxito en el programa Unidos en la acción de Albania. El componente del proyecto correspondiente a la FAO contó con un presupuesto total de 782.170 de USD y recibió de forma efectiva el apoyo técnico de dos oficiales de nutrición e inocuidad y calidad de los alimentos, uno en la Sede y otro en la REU. En el momento de la evaluación, el proyecto se encontraba en plena ejecución.

161 Los países pioneros fueron: Albania, Cabo Verde, Mozambique, Pakistán, Rwanda, República Unida de

Tanzanía, Uruguay y Viet Nam. 162 UNJP/ALB/007/SPA



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601. Los pasos que se siguieron en el proceso de preparación del proyecto fueron los siguientes: • acciones previas a las operaciones: de la idea del proyecto a la definición de las actividades

del mismo, a través de la participación activa de todas las partes interesadas, incluido el Gobierno, hasta que se alcanzó un consenso sobre el "qué" y el "cómo"; la FAO participó de forma activa durante esta fase;

• operaciones: preparación de planes de trabajo iniciales y anuales, seguimiento mediante revisiones de mitad de período cada seis meses, ejecución a través de una coordinación recíproca en la organización y las actividades; el presupuesto de los componentes de proyectos individuales lo controlaban los organismos de ejecución responsables de cada proyecto;

• informes: los informes se basaron en las actividades y fueron consolidados por cada uno de los organismos de ejecución y transmitidos a las partes interesadas de los proyectos.

602. El programa también fue gestionado por un comité directivo conjunto responsable de aprobar los planes de trabajo anuales, sujetos a revisiones a mitad de período cada seis meses. Las actividades se determinaron con la colaboración de todas las partes interesadas. El organismo principal estableció un sistema propio de presentación de informes combinados a fin de garantizar un flujo constante de información y herramientas de seguimiento tanto para las partes interesadas individuales como para cada uno de los grupos de actividades. El organismo principal también combinó los informes financieros y sobre actividades en el marco del programa Unidos en la acción y los distribuyó a todos los asociados de los proyectos. 603. En el caso de este proyecto, el proceso operativo de Unidos en la acción se basó en dos dimensiones: los resultados del programa en base al organismo participante y a las actividades del Programa conjunto de las Naciones Unidas. Cada organismo registró entradas mediante sus propias reglas, procedimientos y documentación. Por tanto, los informes basados en actividades los produjo el organismo principal mediante el sistema específico creado para este proyecto concreto. En el Recuadro 30 que aparece a continuación, se muestra el proceso actual de presentación de informes de este proyecto, tal y como se ha descrito anteriormente.



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Recuadro 31: Matriz de ejecución y presentación de informes del proyecto sobre reducción de la malnutrición infantil del Programa conjunto de las Naciones Unidas llevado a cabo en Albania

Fuente: Evaluación

604. Todas las partes interesadas del proyecto consideraron los informes basados en actividades como la metodología de presentación de informes oficial. En el caso de la FAO el proceso continuó de la siguiente forma: una vez recibido el informe, la REU, en su capacidad como responsable de presupuesto del componente correspondiente a la FAO, debió transformar el informe de actividades del proyecto en un informe estándar de la FAO basado en la línea presupuestaria. En la evaluación se observó que el proceso se realizó de forma completamente manual. El servicio de operaciones de la REU cumplió las normas de presentación de informes de la FAO mediante la introducción manual de cada una de las entradas extraídas del informe recibido. Este esfuerzo pareció ser excesivo, engorroso y de precisión dudosa y, además, 605. es un ejemplo de situación desfavorable, a pesar de que las partes interesadas nacionales y otras partes interesadas de las Naciones Unidas lo consideraron un éxito en cuanto a contenido y colaboración. Las normas, sistemas y procedimientos operativos, así como los mecanismos de presentación de informes de los organismos participantes no estaban estandarizados. Un entorno Unidos en la acción requiere distintos instrumentos de ejecución, seguimiento y presentación de informes que simplemente aún no se han desarrollado. 606. La nueva guía sobre el ciclo de los proyectos de la FAO, anteriormente mencionada, incluía consideraciones para ajustarse a las reformas de todo el sistema de las Naciones Unidas y estas consideraciones están completamente en consonancia con los principios del proceso común de la programación por países de las Naciones Unidas. En las fases 1-3 se incluyeron sistemáticamente consideraciones a tener en cuenta en el marco del Programa conjunto de las Naciones Unidas. Esta fue una iniciativa excelente que, sin embargo, requerirá cierto tiempo y uso antes de poder afirmar su minuciosidad y utilidad. Además, en esta etapa se desconoce el grado de la posible incorporación del requisito operacional del enfoque Unidos en la acción al Sistema mundial de gestión de recursos (SMGR).

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Presupuesto 1 Presupuesto 2 Presupuesto 3 Presupuesto 4

Actividad 3 de UA

Actividad 4 de UA

Actividad 2 de UA

Actividad 1 de Unidos en la acción (UA)



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607. En el momento de redactar el presente informe, parecían existir datos definitivos de que el enfoque Unidos en la acción se impulsaría en todo el sistema de las Naciones Unidas, por tanto, la FAO deberá unificar rápidamente sus sistemas de programación con los de otros organismos. Dado el reconocido esfuerzo adicional necesario para la ejecución conjunta de los proyectos, también es probable prevalezca un enfoque de planificación conjunta y ejecución por separado. 608. Considerando esta tendencia, la FAO tendrá que decidir en los países que se unieron al enfoque Unidos en la acción si debería desarrollar su propio marco de programación por países o incorporar completamente todas sus actividades, nacionales y regionales, al marco de planificación de las Naciones Unidas. Parece que ambos planteamientos conllevan ventajas e inconvenientes, ya que un marco de programación por países independiente podría duplicar el trabajo y alejar la idea de un programa Unidos en la acción integrado y unificado. No obstante, considerando la incipiente capacidad de la FAO para trabajar unida en cualquier país, el equipo de la evaluación llegó a la conclusión de que en Albania y en la República de Moldova un marco de programación por países llevado a cabo de forma independiente por la FAO todavía resultaría útil para garantizar:

• un acuerdo claro con el Gobierno sobre las esferas prioritarias de trabajo de la FAO en el período en cuestión;

• una mayor atención por parte de las distintas partes interesadas de la FAO en las prioridades acordadas para la Organización en el país;

• la oportunidad de desarrollar sinergias y enfoques interdisciplinarios en las esferas de trabajo acordadas.

609. La formulación del marco de programación por países también requerirá una estrecha coordinación con los asociados de las Naciones Unidas, a fin de determinar las esferas donde la FAO cuenta con ventaja comparativa y complementariedad en la totalidad del marco de las Naciones Unidas en apoyo al país. La FAO también debería aplicar la experiencia adquirida en otros proyectos experimentales de Unidos en la acción a la hora de llevar a cabo el proceso en Albania y en la República de Moldova. 11 Conclusiones y recomendaciones 610. Teniendo en cuenta la complejidad y variedad de temas examinados en la evaluación, y que algunos temas se describen en distintas secciones del presente informe, se decidió preparar una sección más amplia de lo habitual destinada a conclusiones y recomendaciones. Esta sección se centra en las cuestiones principales y proporciona información detallada en apoyo a las recomendaciones que se ofrecen a la FAO. 611. El equipo de la evaluación debió dar respuesta a dos cuestiones generales:

• determinar los progresos logrados por la Organización en la aplicación de las decisiones institucionales relativas a la descentralización del papel y las funciones de la FAO en la región;

• establecer los resultados de las políticas y procedimientos de descentralización de la FAO para la prestación de sus servicios a sus Miembros en el ámbito regional.

612. Es indudable que la FAO se ha esforzado por brindar mayor apoyo a los Estados Miembros de la Región de Europa y Asia Central a partir de 2004, en particular mediante: i) el establecimiento de la SEC, que incrementó la atención de la Organización a Estados Miembros que hasta entonces no formaban parte de sus prioridades; ii) el incremento de los recursos del Programa de trabajo asignados a todas las oficinas descentralizadas en la región y iii) el uso del Programa de Cooperación Técnica para compensar la limitada disponibilidad de fondos voluntarios en algunos países.



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613. Sin embargo, ante estos dos interrogantes, la única respuesta general y sintética posible es que "se trata de un proceso en curso". Esto no debería sorprender considerando la observación inicial incluida en el mandato, en la que tanto el nivel de referencia como la meta eran móviles. Además, las decisiones institucionales de la FAO sobre la descentralización no estaban formuladas ni pensadas para las características específicas de la presencia de la Organización en los países de Europa y Asia central. Por consiguiente, su aplicación avanzó en forma mecánica, parcial y obstaculizada por las ineficacias de los procedimientos y mecanismos de ejecución. Al mismo tiempo, no se halló evidencia alguna de una “mejora de la ejecución” de las actividades de la FAO en la región: en el momento de la evaluación, la asistencia prestada por la FAO a los Estados Miembros de la región parecía presentar los mismos puntos fuertes y las mismas deficiencias tanto antes como después de la oleada de políticas de descentralización emprendida en 2010. 614. Además, los países de Europa y Asia central experimentaban y siguen experimentando diversos cambios en su contexto económico, social, político y cultural. Esto hizo que el concepto de “meta móvil” se aplicara tanto a los países donde la FAO debía trabajar como al tipo de actividades que estos requerían. Los cambios se produjeron tanto en el ámbito nacional como subregional, con lo que el cuadro se vuelve más complejo. La región se caracterizaba a finales de 2012 por una diversidad considerable: algunos de los Estados Miembros siguen experimentando agudos problemas de seguridad alimentaria (Georgia y Tayikistán) y pobreza rural (Kirguistán y Moldova), mientras que en otros las condiciones socioeconómicas han mejorado notablemente en el curso de un decenio. 615. En un entorno tan complejo, el análisis y las conclusiones de la evaluación confirman que el trabajo de la FAO en la región se ha centrado generalmente en los sectores prioritarios y en los países donde el mandato y la ventaja comparativa de la Organización resultaban más necesarios y podían marcar una diferencia. En la selección de sus países prioritarios la FAO también era coherente con la mayor parte de los otros organismos de las Naciones Unidas que actúan en la región. 616. En la evaluación se llegó a la conclusión de que tanto la SEU/REU como la SEC habían abordado con dedicación las complejidades del proceso de descentralización y se habían esforzado por llevar adelante "el trabajo" hasta el máximo de su capacidad. No obstante, tanto en el plano regional como institucional queda bastante por hacer a fin de que la Organización pueda cumplir su mandato de manera más eficaz en la región de Europa y Asia central. 617. Como ya se ha afirmado en varias ocasiones, el proceso de cambio para la transformación iniciado en la FAO a principios de 2012 ya había dado algunos frutos en la región: estos parecían ser los pasos adecuados para subsanar la "ceguera" previa. La intención del equipo de la evaluación al formular las recomendaciones que figuran más abajo es contribuir a mejorar aún más ese buen trabajo ya iniciado. 618. Como resultado de la evaluación se formularon ocho recomendaciones: dos de ellas se refieren a asuntos de gobernanza, una a la presencia de la FAO a nivel nacional y una, específicamente, a las modalidades de dicha presencia en los países que no cuentan con un Representante de la FAO asignado en forma exclusiva; una recomendación aborda la aplicación del planteamiento de acción unificada de la FAO; y una el empleo del idioma ruso en la Organización. Las dos recomendaciones restantes se refieren a cuestiones que pueden parecer secundarias, pero que en realidad abordan problemas sistémicos que, si no se resuelven, siempre minarán el desempeño eficaz y eficiente de la Organización en la región de Europa y Asia central y también, posiblemente, en otros lugares. Gobernanza y establecimiento de prioridades

619. Desde 2010 se ha observado una mejora de la orientación y definición detallada de las prioridades regionales establecidas por la ERC de la FAO, aunque sería posible afinarlas aún más. En este proceso será necesario prestar la debida atención a las dimensiones subregionales, que presentan



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grandes diferencias y deberían tenerse en cuenta en el trabajo que desarrolla la FAO. Aunque la REU y la SEC avanzaron en el proceso de adaptar a las prioridades regionales la combinación de capacidades disponible en las oficinas descentralizadas, también en este caso se podrían lograr más progresos aprovechando, en particular, los puestos vacantes. 620. En el ámbito nacional, a pesar de la participación de diversos funcionarios técnicos de la FAO los marcos de programación por países aún tendían a consistir en listas de proyectos en los distintos sectores, mientras que los intentos de elaborar un enfoque interdisciplinario habían tenido un éxito limitado. De esta manera se desaprovechaba la oportunidad de demostrar la utilidad y el valor añadido de trabajar como un "equipo de la REU". También preocupaba al equipo de la evaluación el riesgo de que la flexibilidad deseable de los marcos de programación por países se transformara en debilidad si las prioridades determinadas mediante este proceso se modificaban a causa de decisiones políticas en países donde los cambios de gobierno fueron bastante frecuentes. 621. Un interrogante importante, en el nuevo contexto de delegación de responsabilidades, era de qué forma los distintos órganos podrían contribuir más eficazmente al desempeño de las nuevas funciones asignadas a la ERC respecto del establecimiento de las prioridades regionales de la Organización y el seguimiento de las mismas. En la evaluación se observaron indicios claros de que existía amplio acuerdo sobre las siguientes cuestiones:

• es importante que haya un órgano que pueda preparar el programa y mantener el enlace con la REU y con los Miembros durante el período entre reuniones;

• es necesario consultar a los Estados Miembros de la región que no cuentan con una Representación Permanente en Roma o no son miembros del Grupo regional europeo, a fin de garantizar que se tengan en la debida cuenta sus necesidades;

• existe interés por contar en la región con un órgano técnico que examine las cuestiones agrícolas que la conciernen y revisten importancia en el plano regional;


622. La evaluación estableció que la hipótesis más adecuada sería la que se expone a continuación, por lo que se formuló la Recomendación 1 para fomentar su puesta en práctica.

A. Dado el interés por contar con un órgano técnico específico para la región, debería revitalizarse la función técnica de la Comisión Europea de Agricultura (CEA). Las cuestiones que se sometan a su examen deberían seleccionarse teniendo en cuenta los asuntos más urgentes que interesan a la región en su conjunto. Lo mejor, a tal efecto, es que la CEA celebre sus reuniones en años alternos a los de los períodos de sesiones de la ERC.

B. El Comité Ejecutivo de la CEA, que es el órgano electivo existente en la región, debería seguir teniendo la doble función de preparar las reuniones de dicha Comisión y colaborar estrechamente con la Secretaría en la REU en la preparación de la ERC, en años alternos.

C. La celebración de las reuniones de la CEA en años alternos a los de los períodos de sesiones de la ERC supondría tres ventajas:



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� el Comité Ejecutivo de la CEA podría mantener su doble función, ya que dedicaría su atención a la preparación de las reuniones de la CEA y de los períodos de sesiones de la ERC en años alternos;

� teniendo en cuenta las limitaciones financieras previsibles, al reunirse la CEA en un año alterno al de la ERC existiría la oportunidad de celebrar, en fechas contiguas, una consulta regional oficiosa. Con ello se lograría ahorrar costos y elevar los niveles de participación.

D. A fin de asegurar la debida atención a todos los sectores que forman parte del ámbito de competencia de la Organización, el programa de la ERC debería incluir, como tema permanente, un informe sobre las recomendaciones y medidas derivadas de la labor de los órganos técnicos en la región. Esto se obtendría a través de los funcionarios técnicos competentes en el ámbito regional, algunos de los cuales se desempeñan como secretarios de las comisiones regionales. Puesto que el Comité Ejecutivo ha de colaborar más estrechamente con la Secretaría, de la que debe recibir mayores aportaciones técnicas, esto aseguraría que todos los sectores y problemas reciban la atención adecuada.

E. El Grupo regional europeo, cuando pueda prever debates relacionados directamente con la gobernanza y las prioridades de la región de Europa y Asia central, debería esforzarse por lograr que participen en ellos los Estados Miembros que oficialmente no son parte de ella pero pertenecen a la ERC.

F. La REU debería desempeñar un papel más importante en la determinación de las prioridades, junto con los Miembros, en el plano subregional y regional; en el intervalo entre la reunión de la CEA y el período de sesiones correspondiente de la ERC, la REU y la SEC deberían celebrar una consulta oficiosa en cada subregión. Los resultados de estas consultas se compilarían y se incorporarían a las consideraciones del Comité Ejecutivo por conducto de la Secretaría.



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Recomendación 1: A la FAO y la REU, sobre las instituciones de gobernanza de la región de Europa y Asia Central

• La REU, en su calidad de Secretaría tanto de la Conferencia Regional para Europa como de la Comisión Europea de Agricultura, debería finalizar, en colaboración con los Estados Miembros, el Reglamento de la Conferencia Regional para Europa a fin de presentarlo en el 29.º período de sesiones de esta, que tendrá lugar en 2014, de acuerdo con lo propuesto más arriba.

• Independientemente del contenido del Reglamento, deberían adoptarse las siguientes medidas:

• a) los informes resumidos de las comisiones técnicas regionales deberían transformarse en un tema permanente del programa de la ERC;

• b) la Secretaría de la ERC debería desempeñar un papel más importante en la determinación de las prioridades para la región y para sus subregiones.

623. Además, en la evaluación se determinaron otros dos ámbitos que requieren una atención mayor de la FAO, tanto por parte de sus Miembros como de la Secretaría: la Comisión Asesora Europea sobre Pesca Continental y Acuicultura (CAEPCA) y el Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural. 624. Tras la profunda reestructuración de la CAEPCA quedó como tema de debate la localización de su Secretaría, que aún seguía funcionando en la Sede. Se sugiere que la REU y el Departamento de Pesca y Acuicultura convengan en trasladar a la REU la Secretaría de la CAEPCA tan pronto como sea posible, en aras de la eficacia y eficiencia de la propia Secretaría. 625. El Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural también forma parte de la gobernanza de la FAO para la región, al ser uno de los órganos estatutarios de la CEA. Los informes indican que, en el pasado, dicho Grupo de trabajo desempeñó un papel importante para mantener la atención de la SEU/REU y de los Estados Miembros a los aspectos de género relacionados con la agricultura. Sin embargo en los últimos años muchas de sus principales partes interesadas formularon críticas con respecto a la pertinencia y eficacia del Grupo de trabajo; si no cuenta con el apoyo de los Miembros, no se justifica la existencia de un tal órgano. Además, en la propia evaluación no se hallaron muchas pruebas de que los resultados de la labor del Grupo de trabajo se estuvieran aprovechando en el ámbito nacional y regional. La asignación de fondos y tiempo de trabajo del personal a este órgano no parece constituir un empleo rentable de los recursos de la Organización ante las actuales restricciones presupuestarias. El equipo de la evaluación tiene plena conciencia de que su mandato no lo habilita para recomendar la supresión o "suspensión" del Grupo de trabajo sobre la mujer y la familia en el desarrollo rural, ya que la adopción de una medida de este tipo compete exclusivamente a los Estados Miembros; sin embargo, formuló la Recomendación 2 en vista de la importancia del problema. Recomendación 2: Para la REU, la SEC y la ESW, sobre la promoción de la igualdad entre

el hombre y la mujer en las instituciones de gobernanza de la región de Europa y Asia Central

• La REU, la SEC y la ESW, basándose en un análisis exhaustivo de los datos disponibles y en un nuevo diálogo con todas las partes interesadas, deberían preparar una propuesta, para su presentación a la ERC en 2014, que indique el camino más eficaz en función de los costos para garantizar la plena incorporación de las perspectivas de género e inclusión social en el trabajo de la FAO en la región.

• Independientemente del contenido de la propuesta, los progresos logrados en la incorporación de los aspectos de género y la inclusión social en el trabajo de la Organización en la región deberían transformarse en un tema permanente del programa de la ERC.



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626. La Recomendación 2 no pretende menoscabar la importancia de la incorporación de las cuestiones de género en toda la labor de la FAO en Europa y Asia central. Muy por el contrario, el equipo de la evaluación está profundamente convencido de la importancia primordial de que la igualdad de género y la inclusión social se incorporen en toda la labor de la FAO en la región. No obstante, los hechos demuestran que pese a algunos resultados positivos, como la integración de la cuestión de género en determinados proyectos y documentos de proyectos, una evaluación general de la incorporación de dicha perspectiva en la labor de la FAO en la región y la elaboración de una metodología para integrarla en las estadísticas nacionales, aún se necesitarían esfuerzos mucho mayores para lograr un nivel satisfactorio de cumplimiento de la nueva política de la FAO en materia de género. Siguen siendo válidas las recomendaciones de la Evaluación de la función y la labor de la FAO en relación con el género y el desarrollo, en particular en lo que atañe a la necesidad urgente de contratar a un oficial superior de género con el claro mandato de garantizar que en todos los productos y proyectos de la Organización en la región de Europa y Asia Central se incorporen plenamente las perspectivas de género y de inclusión social. Oficinas descentralizadas de la FAO en Europa y Asia Central

627. La REU se trasladó a varias ubicaciones diferentes desde su establecimiento. Las ubicaciones actuales de la REU y la SEC se decidieron principalmente en base a las generosas ofertas de los países anfitriones. Ninguna oficina se encontraba ni se encuentra en sus subregiones correspondientes y esto afecta la interacción del personal con la cultura y el idioma con los que trabajan. La SEC nunca se situó en una localidad con aeropuerto importante y, desde principios de 2012, la logística de transporte no es tan favorable como antes para la REU. 628. No ha sido posible determinar en la región un "modelo óptimo" de cobertura geográfica en lo que atañe a la localización de las oficinas regionales y subregionales, aunque muy pocos de los demás órganos de las Naciones Unidas han optado por las mismas opciones que la FAO. Se sugiere que la Organización añada un nuevo criterio a su lista de parámetros para la selección de los lugares de las oficinas descentralizadas: a la luz de la tendencia a la unidad de acción de las Naciones Unidas, este criterio sería la proximidad de oficinas de otros organismos del sistema. 629. Se consideró sensata y racional la propuesta que hizo la REU en 2012 de concentrar sus esfuerzos en un número limitado de países. El equipo de la evaluación consideró que la FAO debía conservar una masa crítica de expertos técnicos centrados geográficamente en los sectores de mayor importancia para los países de la región que necesitan asistencia, así como buscar y fomentar la interdisciplinariedad y el valor añadido en todas sus modalidades de trabajo: proyectos, productos de su conocimiento y productos normativos. 630. Teniendo en cuenta estas consideraciones, un análisis más exhaustivo y amplias interacciones, en la evaluación se llegó a la conclusión de que a medio plazo era probable que las necesidades y peticiones respecto del apoyo de la FAO se modificaran considerablemente en los países de la SEU/REU, volviéndose más parecidas a las de otros países europeos que se relacionaban con la Organización principalmente a través de la Sede. Así pues, en el futuro el mandato básico y la orientación prioritaria de la labor de la REU y la SEC en la región consistirían, probablemente, en:

• brindar asistencia técnica y normativa, dirigir las actividades y movilizar recursos para los países de la SEU/REU: Albania, Armenia, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Kosovo y Moldova (marco temporal: 10 años);

• brindar asistencia técnica y normativa, dirigir las actividades y movilizar recursos para los países de Asia central (marco temporal: 20 años)

• producir conocimientos y ponerlos a disposición de los países de la SEU/REU y de Asia central;

• actuar como entidad de coordinación de: dos representaciones de la FAO asignadas en forma exclusiva, respectivamente, a Kirguistán y Tayikistán; dos Representantes de la FAO



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no residentes, uno asignado a Albania y Moldova y otro a Armenia y Georgia; y un cierto número de oficiales de programas y oficiales de fomento de asociaciones;

• prestar servicios a la ERC y a sus órganos auxiliares. 631. A fin de llevar a cabo las tareas indicadas, y de acuerdo con la tendencia actual a dedicar mayor atención a la ejecución eficaz en los países, se considera que existen diversas condiciones previas que los Estados Miembros de Europa y Asia central deberían tener en cuenta. Estas son:

i. mayor acceso del personal de la REU a la colaboración con otros colegas de la Sede que trabajan en la región y con otras partes de la Organización que asumirán una importancia cada vez mayor para los Miembros de la SEU/REU;

ii. mayor eficacia de los viajes a los países de la SEU/REU en los que se centrará el trabajo durante el próximo decenio;

iii. mayor eficacia de los viajes a los países de Asia central de los que se ocupa la SEC; iv. mayor comunicación y colaboración entre los funcionarios de la Sede y los destinados a

la REU y la SEC cuando unos y otros trabajan en los mismos países o cuentan con conocimientos de interés en el ámbito subregional;

v. reducción, en la medida de lo posible, de los costos de la administración, las operaciones y la gestión de oficinas;

vi. facilitación de la función de la REU de prestar servicios a la ERC y a sus órganos auxiliares con fácil acceso para el Grupo regional europeo.

632. Existen diversas opciones para abordar las cuestiones mencionadas. Puesto que las consideraciones que determinan la ubicación de las oficinas regionales y subregionales no son de índole estrictamente técnica, en la evaluación se evitó formular sugerencias al respecto. No obstante, la eficacia y la eficiencia dependen en parte de la localización geográfica de dichas oficinas; la decisión de examinar las oportunidades existentes a tal efecto compete a los Estados Miembros de la Organización. 633. Al mismo tiempo, de estos requisitos y observaciones se desprende una cuestión fundamental para la FAO (tanto para la Secretaría como para los Estados Miembros): en qué medida, una vez que se ha establecido la localización de las oficinas descentralizadas, dicha localización debe ser permanente o puede haber flexibilidad para modificarla en función de nuevas circunstancias que afecten al trabajo en una subregión o región concreta. Esto se relaciona estrechamente con la cuestión de cuál es el mejor servicio que puede prestar la Organización a aquellos países que no necesitan el apoyo de la FAO mediante proyectos a nivel nacional sino a través de productos normativos y de conocimiento, de ser posible adaptados a las necesidades de una subregión o región específica. Es opinión del equipo de la evaluación que los Miembros y la Secretaría deberían examinar estas cuestiones a la brevedad, ya que el contexto del trabajo de la FAO a nivel nacional se está modificando con gran rapidez tanto en Europa y Asia central como en otros lugares. 634. En la evaluación se examinó asimismo la función de la Oficina de Enlace con la Unión Europea y Bélgica (LOB) dentro de la red general de oficinas descentralizadas de la región. En vista de la función que desempeñan en esta última las instituciones de la UE, tanto directamente como por conducto de la FAO, se justifica un aumento de la atención y los esfuerzos de la REU dirigidos a establecer asociaciones más sólidas con la Comisión Europea y otros órganos de la UE presentes en Bruselas. En este contexto, se invita a la FAO tomar en cuenta las propuestas detalladas contenidas en la sección 4.5 al adoptar sus decisiones inmediatas y futuras con respecto a la LOB y de las relaciones de la Organización con las instituciones de la UE. 635. Una cuestión estrechamente relacionada con esta era la aprobación en 2012, por parte de la ERC y del Consejo, de la propuesta del Secretaría de crear puestos de oficiales de programas y oficiales de fomento de asociaciones en Azerbaiyán, Kazajstán y Turquía así como puestos de fomento de asociaciones en todas las oficinas regionales. En la REU, el puesto en cuestión permitiría



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prestar servicios tanto a la REU como a la LOB mediante una colaboración más estrecha entre ambas oficinas, con miras a lograr el objetivo común de una mayor visibilidad ante la UE, la mejora del diálogo en el plano de las políticas y la multiplicación de los efectos de los recursos en la región. Análogamente debería conferirse al puesto que se cree en Turquía la responsabilidad de brindar respaldo a la SEC en sus esfuerzos de movilización de recursos. A nivel nacional, el equipo de la evaluación considera que debería nombrarse a funcionarios de jerarquía suficientemente elevada para que puedan desarrollar su mandato en el nivel adecuado de adopción de decisiones. Estas propuestas se han incluido en la Recomendación 3 que figura más abajo. 636. Se entiende que en los países, la finalidad esencial de la descentralización consistía en vincular lo más posible la labor de la FAO al ámbito nacional, donde debe residir la responsabilidad y autoridad dentro de la Organización para la mayoría de los aspectos de su trabajo con los distintos países (subsidiariedad). En otras regiones estas tareas son desarrolladas por Representaciones de la FAO asignadas a los países en forma exclusiva, y muchas políticas y procedimientos administrativos requieren la presencia de un Representante de la FAO a nivel nacional. Por consiguiente el equipo de la evaluación respalda el nombramiento de Representantes de la FAO asignados en forma exclusiva, respectivamente, a Kirguistán y Tayikistán, que permitirá aliviar en parte la excesiva carga de trabajo del Coordinador Subregional. El proceso de nombramiento del Representante en Kirguistán se completó con rapidez y eficiencia; sería de la máxima importancia que se designase a la brevedad al Representante en Tayikistán con las competencias idóneas y con adecuada experiencia en la FAO. 637. Otros países de la región también necesitan mayor apoyo de la FAO, habiendo sido “descuidados” hasta ahora: Albania y Moldova destacan en este contexto por la magnitud e importancia que tienen en ellos el sector agrícola y el desarrollo rural: en ambos, el mandato de la FAO es especialmente pertinente para los esfuerzos nacionales en aras de un desarrollo armonioso, integrador y sostenible. Además, los dos países han comenzado a aplicar el planteamiento Unidos en la acción de las Naciones Unidas; las Naciones Unidas se han comprometido a ayudarles a focalizar sus intervenciones en los niveles meso y micro al posibilitar la aplicación de las políticas macroeconómicas que promueve actualmente la Unión Europea. 638. Sobre la base de estas observaciones se llegó a la conclusión de que la FAO debía contar con una presencia más fuerte y continua en Albania y en la República de Moldova. A tal efecto debería elegirse una de las siguientes opciones, en cualquier caso bajo la atenta supervisión de un oficial superior en la REU:

i. un funcionario nacional con contrato a tiempo completo con la Organización en calidad de Asistente del Representante de la FAO, de ser posible con destino en la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas, que tenga atribuciones para representar a la FAO en el ámbito del sistema y adoptar decisiones, o facilitar la toma rápida de las mismas, y coordinar la contribución de la FAO al programa Unidos en la acción;

ii. un funcionario internacional cuyo costo se comparta con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, destacado en la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas y con autoridad para representar a la FAO en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas y ante el Gobierno, que tenga a su cargo la coordinación del programa y la movilización de recursos.

639. Los datos disponibles muestran que la acreditación múltiple de los Representantes de la FAO puede constituir un mecanismo eficaz para garantizar la visibilidad de la Organización y una gestión adecuada del trabajo de la FAO a nivel nacional, a condición de que un Representante de la FAO no tenga a su cargo más de dos países y transcurra cada año, como mínimo, seis semanas laborables en cada uno de ellos. A tal efecto podrían designarse dos Representantes de la FAO no residentes, uno para Albania y Moldova y el otro para Armenia y Georgia, que se destinarían a la REU y también podrían desempeñar otras funciones en calidad de oficiales superiores de la misma. Esto requerirá, para cada país, recursos adicionales equivalentes aproximadamente a la mitad del valor



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de un PCT por bienio; el equipo de la evaluación considera que la configuración propuesta resultaría mucho más eficaz en función de los costos. 640. El Plan de corresponsales nacionales no ha demostrado ser un mecanismo muy eficaz ni eficiente de presencia de la FAO en un país. Si la Organización o el país anfitrión no están en condiciones de comprometer recursos suficientes para el establecimiento de una presencia suficiente de la Organización, como mínimo por medio de un funcionario nacional de nivel superior o un oficial superior de la FAO que trabaje en la oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas, la FAO debería negarse a emprender la implementación de proyectos nacionales en ese país. Tal como se sugiere en el informe, se pueden determinar otros mecanismos para facilitar la participación de un país en los actos normativos de la FAO y en los proyectos regionales, interregionales y mundiales. 641. Se ha decidido consolidar en la Recomendación 3 que figura más abajo todas las recomendaciones de la evaluación relativas a la presencia en los países. Los costos de la ejecución podrían ser absorbidos en parte por los recursos asignados a la red de oficinas descentralizadas en la región y en parte por las contribuciones directas de los Estados Miembros. Se sugiere que todas las medidas recomendadas se pongan en práctica con rapidez. Recomendación 3: A la FAO, sobre su presencia a nivel nacional en Europa y Asia central

• El equipo de la evaluación recomienda: • a) que se nombre un Representante no residente de la FAO con acreditación múltiple para

Armenia y Georgia; se debería delegar en los Asistentes de los Representantes de la FAO autoridad suficiente para gestionar todo el programa, representar a la FAO en el ámbito de las Naciones Unidas, tomar decisiones o facilitar la rápida adopción de las mismas;

• b) que se nombre un Representante de la FAO no residente con acreditación múltiple para Albania y la República de Moldova de acuerdo con una de las modalidades arriba descritas;

• c) en la región debería suspenderse el Plan de corresponsales regionales, y la FAO no debería emprender actividades operacionales a nivel nacional si no se cuenta, como mínimo, con un Asistente del Representante de la FAO en el ámbito de una Representación de la FAO con acreditación múltiple o un oficial superior incorporado a la Oficina del Coordinador Residente de las Naciones Unidas;

• d) los puestos previstos de oficiales de programas y de fomento de asociaciones a nivel nacional pueden resultar eficaces si se les asigna un nivel jerárquico apropiado (P-4 como mínimo);

• e) el titular del puesto de oficial de fomento de asociaciones creado recientemente en la REU debería trabajar en estrecha coordinación con la LOB, para respaldar el establecimiento de una asociación más sólida entre la REU y las instituciones de la UE en la región de Europa y Asia central.

642. En diversos países la presencia de la FAO está regulada exclusivamente por un intercambio de cartas. Si bien estas últimas son jurídicamente vinculantes, no otorgan presencia jurídica a la Organización ni otorgan inmunidades y privilegios a la FAO y a su personal; esto podría transformarse en un problema real para el personal de la FAO en cualquier momento y tiene, además, consecuencias inmediatas para la eficacia de su labor en la región. Aunque el equipo de la evaluación tiene conocimiento de que la FAO ya está procurando resolver este problema, decidió formular la Recomendación 4 relativa a este tema para subrayar la urgencia de que se complete en un tiempo razonable este proceso, para el que también se requiere la buena voluntad de los Estados Miembros. Recomendación 4: Para la LEG, la OSD, la REU y la SEC, sobre los acuerdos con los

países anfitriones • Se recomienda que se examine la acreditación de la FAO en todos los países de Europa y

Asia central donde la Organización desarrolla actividades de campo, para cerciorarse de que la FAO pueda gozar de las inmunidades y privilegios correspondientes. A tal efecto la FAO



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debería tomar en cuenta la experiencia de otros organismos de las Naciones Unidas en cada caso específico; además, no debería iniciar actividades en un país si no se ha firmado con el Gobierno un acuerdo básico normalizado u otro documento equivalente.

Recursos de la FAO para Europa y Asia Central

643. Del análisis de los recursos financieros de la FAO destinados a Europa y Asia central durante el período evaluado se desprende lo siguiente:

• la reducida proporción del Programa de trabajo para 2004-05 dedicada a la región se compensó en cierta medida a lo largo del tiempo; en el conjunto la región se benefició, en los bienios sucesivos, de incrementos mayores que otras regiones en los recursos del Programa ordinario que se le asignaban;

• el establecimiento de la SEC tuvo gran repercusión en el tamaño del programa de campo en Azerbaiyán, los países de Asia central y Turquía, donde los recursos se quintuplicaron; el motivo más probable es que a través de la SEC la subregión haya adquirido mayor visibilidad para la Secretaría de la FAO así como para los asociados que aportan recursos y tienen interés en desarrollar actividades en la región por conducto de la FAO;

• puesto que la SEU ya se encontraba en Budapest, el traslado de la REU a esa ciudad no influyó en medida significativa en la visibilidad de la FAO en la región desde el punto de vista de la ejecución; en los países "SEU/REU" se registró un incremento de los fondos totales disponibles para actividades de desarrollo, principalmente a través de proyectos de cooperación técnica; al mismo tiempo el programa de campo se concentró en un menor número de países. Los principales factores que influían en el tamaño del programa de campo eran la financiación de actividades de emergencia y el acceso de varios países a la UE, junto con los cambios en sus necesidades de apoyo de la FAO;

• los proyectos de emergencia, interregionales y mundiales constituían un parte importante de la cartera del programa de campo, con un importante predominio de intervenciones en la esfera de la producción y sanidad pecuarias.

644. En la evaluación se examinó asimismo la forma en que se gestionaba el programa de campo:


• la contribución técnica de la SEU/REU y la SEC al programa de campo se veía limitada por el número y el perfil de los funcionarios técnicos presentes en todas las oficinas descentralizadas y por la naturaleza de las intervenciones, siendo muchas de ellas de carácter interregional y mundial;

• en lo que atañe a la gestión del programa de campo, los problemas pueden surgir a todos los niveles; el hecho de que un oficial técnico de enlace se destinara a una oficina en el país o a la Sede no parecía afectar a la eficacia general del proyecto mientras que tenían un peso mayor para la ejecución eficaz y eficiente del programa de campo otros factores, en particular la presencia de una oficina en el país.

645. A partir de 2007 el incremento de los recursos financieros correspondía al aumento de los recursos humanos, funcionarios y no funcionarios, destinados a “poblar” la SEC, que acababa de establecerse, así como las nuevas oficinas en los países, y a fortalecer la REU en Budapest. La mayor visibilidad del trabajo de la Organización en la región desde 2007 fue consecuencia de un "círculo virtuoso": más oficinas y más personal, más trabajo en el marco del Programa ordinario, identificación y financiación de más iniciativas sufragadas con aportes voluntarios, y así siguiendo. 646. En todos los ámbitos de actividad, la labor de la Organización en la región se realizaba en gran parte mediante recursos humanos no funcionarios. En la evaluación se constataron numerosos problemas vinculados a las características de los contratos asignados a esta clase de personal, los cuales se describen en detalle en el informe. Una de las principales consecuencias era que a menudo el personal contratado por la FAO, tras haber adquirido "los rudimentos del oficio" con la Organización,



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pasaban a ocupar cargos en otros organismos de las Naciones Unidas que ofrecían condiciones mejores. Esto suponía un importante derroche de tiempo y recursos para la Organización, además de menoscabar la eficiencia de la ejecución puesto que, a menudo, el nuevo personal no funcionario debía aprender el trabajo desde el principio, con lo que no sería tan eficiente como el personal más experimentado. 647. Deberían adoptarse medidas adecuadas para invertir también en la satisfacción laboral de esta fuerza de trabajo, en cuyos hombros descansa una parte importante de la imagen institucional de la Organización y la calidad de su trabajo en la región. La Recomendación 5 que figura a continuación se refiere a este asunto, que debe considerarse con la mayor urgencia. Los costos asociados a la aplicación de la misma deberían consistir en su mayor parte en tiempo del personal; el equipo de la evaluación considera que este proceso debe emprenderse con urgencia. Recomendación 5: A la División de Gestión de Recursos Humanos (CSH), la REU, la SEC

y el Centro de Servicios Compartidos (CSC), sobre la sección 375 del Manual y las condiciones contractuales de los recursos humanos no funcionarios

• La CSH, la REU, la SEC y el CSC deberían emprender un análisis exhaustivo de la idoneidad del régimen contractual de los recursos humanos no funcionarios en general, especialmente el aplicado en las oficinas en los países de la región, en el que se examinen las condiciones y los procedimientos y se procure mejorar la calidad de la información y la comunicación. Este planteamiento debería contribuir a un examen general de la modalidad de personal nacional de proyectos y, en particular, su regulación en la sección 375 del Manual.

Delegación de autoridad

648. Desde 2010, la REU, la SEC y las oficinas en los países han recibido mayor autoridad para la planificación y programación, el empleo de los recursos financieros y la determinación, formulación y gestión de proyectos. En varios ámbitos las oficinas descentralizadas tienen autoridad suficiente para cumplir con su mandato. 649. No había una interacción efectiva entre los tres sistemas principales que respaldan el desempeño de las funciones de las oficinas descentralizadas, a saber, ORACLE, FAS y ATLAS; esto provocaba dificultades, duplicaciones de trabajo y pérdidas de tiempo en lo que atañe al seguimiento de los recursos financieros, el empleo de los recursos, el desempeño de las funciones de los responsables del presupuesto, las conciliaciones de caja y el control financiero. Los productos y servicios se proporcionaban gracias al compromiso y a la inventiva del personal. 650. Se considera que la introducción del Sistema mundial de gestión de recursos (SMGR) puede ayudar a analizar y racionalizar la estructura y el componente de recursos humanos destinado a funciones de apoyo, con la esperanza de mejorar la calidad y lograr economías de escala. Además, la dirección debería utilizar el nuevo entorno como instrumento para el examen de todo el conjunto de normas y procedimientos aplicables a los servicios de apoyo, así como para racionalizar la función administrativa. De todas formas será necesario adoptar varias medidas complementarias para garantizar que el SMGR esté en condiciones de funcionar realizando al máximo su potencial y que no se creen nuevos impedimentos artificiales, como ha ocurrido hasta ahora en los países respaldados por la SEU/REU, en virtud de la cultura, aún dominante en la Organización, que tiende a privilegiar la centralización y el control previo. 651. La información sobre la delegación de autoridad contenida en el Manual sobre gestión de las oficinas de campo de la Red de información sobre las oficinas en los países se consideró útil y clara. Esta debería integrarse en un conjunto de materiales sobre la delegación de autoridad destinado al personal de la FAO en la región de Europa y Asia central, que contenga su mandato, funciones y



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responsabilidades, la indicación de cómo acceder a los distintos tipos de apoyo disponible y otras informaciones pertinentes y que se actualice con regularidad para garantizar la exactitud de la información. A junio de 2012 no se había llevado a cabo en la Sede de la FAO la actualización de las descripciones de los puestos de todos los niveles existentes en la región de Europa y Asia central. Esta tarea parecía aún más urgente en vista de la inminente implantación del SMGR: para la plena eficacia del mismo sería necesario examinar cuidadosamente y armonizar los niveles existentes de delegación de atribuciones para el acceso al SMGR y para su manejo. 652. El equipo de la evaluación desea destacar varias constataciones fundamentales relacionadas con el aumento de la eficiencia de la descentralización y la delegación de autoridad. La primera se refiere a la configuración interna de las oficinas regionales y subregionales: la correcta iniciativa adoptada en la REU respecto de la fusión de ciertas funciones entre la Unidad del Programa de Campo y la Unidad de Administración debería aplicarse cuanto antes a fin de aumentar la eficiencia de dicha Oficina y dar lugar al diseño de un modelo para su aplicación más amplia en toda la Organización. 653. Por otra parte, siguiendo el ejemplo de la SEC, la REU debería realizar un análisis exhaustivo de las necesidades reales del personal en la región, especialmente a nivel nacional, en materia de información y desarrollo de la capacidad. Ambas oficinas deberían elaborar conjuntamente módulos de formación, que sea fácil actualizar, para todo el personal que participa en las actividades del programa de campo y en la administración así como en la gestión de las oficinas y el personal. 654. En lo que atañe a la delegación de autoridad, las particularidades de la presencia de la FAO en la región, en concreto la ausencia de Representaciones de la FAO asignadas en forma exclusiva, obstaculizaban la prestación eficaz y eficiente de servicios de apoyo a los países. En este contexto, la actitud y el criterio de la REU y la SEC respecto de la delegación de atribuciones en las oficinas en los países y la potenciación de la capacidad de estas últimas marcaban una diferencia en cuanto a la eficacia y eficiencia del trabajo de campo. Aunque en ambos casos era inevitable alguna carga administrativa y operacional adicional y un cierto grado de duplicación, el planteamiento sistemático del personal de la SEC respecto de las oficinas en los países se proponía desarrollar las capacidades individuales e institucionales para asegurar que la mayor cantidad posible de funciones se ejercieran más cerca del lugar de las actividades. Las Representaciones de la FAO en Kirguistán y Tayikistán que acaban de crearse se beneficiarán de la labor desarrollada hasta ahora por la SEC en este sentido. No ocurrió lo mismo en la REU, y esto tuvo consecuencias en la eficacia y eficiencia de la ejecución. 655. Como consecuencia se determinaron los siguientes problemas: i) el reembolso de los gastos relacionados con la gestión del programa de campo a través de los servicios administrativos y operacionales no tenía lugar lo más cerca posible del lugar concreto donde se desarrollaban las actividades; y ii) la ausencia de cuentas de anticipos en los países donde la FAO desarrollaba operaciones de alcance nacional, que también se debía en parte a la falta de un acuerdo con el país anfitrión. El análisis de los costos financieros y el tiempo de trabajo adicional que suponía la falta de cuentas de anticipos a nivel nacional indicó que esta carencia comportaba un aumento inútil del costo de las operaciones en la región y restaba eficacia a la ejecución. 656. En definitiva, la situación de la presencia de la FAO en Europa y Asia central requiere que se revise la política institucional en materia de delegación de autoridad al personal de contratación nacional, con el nivel de supervisión y control apropiado por parte del respectivo Representante de la FAO con acreditación múltiple. La aplicación de la Recomendación 3, que exhorta a no asignar más de dos países a cada Representante de la FAO con acreditación múltiple, contribuirá en parte a subsanar estos problemas al permitir un compromiso y una presencia más asiduos a nivel nacional. 657. Además, la Recomendación 6 que figura a continuación se centra específicamente en la delegación de autoridad a nivel nacional; todos estos aspectos deberían abordarse con carácter urgente en vista del inminente despliegue del SMGR y de los cambios que requerirá su plena aplicación a



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nivel nacional. Parece existir margen para ampliar la aplicación de estas recomendaciones a otras regiones donde la presencia de la FAO tiene características análogas, como las del Pacífico y el Caribe. Recomendación 6: Para la LEG, la OSD, la REU y la SEC, sobre la delegación de

autoridad La FAO debería revisar, en la región de Europa y Asia central, sus criterios de delegación de atribuciones en aquellos países en los que no se cuenta una Representación de la FAO asignada en forma exclusiva al país. Esto debería incluir las siguientes medidas: • revisar el mandato, las funciones y las responsabilidades del personal nacional para ponerle

en condiciones de manejar el SMGR utilizando todo su potencial bajo la adecuada supervisión de un Representante de la FAO con acreditación múltiple;

• habilitar al personal en el ámbito nacional mediante módulos de capacitación que le permitan manejar el SMGR en forma segura;

• velar para que los reembolsos de los servicios administrativos y operacionales tengan lugar en el nivel institucional más cercano al lugar concreto donde se ejecuta el programa de campo;

• abrir cuentas de anticipos a fin de poner a las oficinas en condiciones de desempeñar sus funciones financieras y operacionales. Deberían conferirse al personal de la FAO tanto nacional como internacional, contratado con el nivel jerárquico adecuado, todas las facultades necesarias para la gestión de estos instrumentos. El sistema vigente, que comporta el uso de efectivo, debería dejar de aplicarse excepto en situaciones de urgencia probada.

Suministro de los productos y servicios y desempeño de las funciones básicas

658. En el sector de la producción y sanidad pecuarias el programa de la FAO respondió, en términos generales, a las necesidades y prioridades de los Estados Miembros de la región. El asesoramiento técnico de alta calidad tuvo un peso importante en la definición de la estrategia regional y nacional en materia de enfermedades de los animales, que la Conferencia Regional para Europa había indicado como prioridad. Aunque, sin lugar a dudas, el programa fue muy pertinente y se desarrollaron capacidades, la eficacia de su ejecución ha sido variable. 659. También se necesitan vinculaciones firmes entre las oficinas de campo y la Sede, para garantizar la aplicación de la estrategia institucional de la FAO. Es preciso contar con una sólida capacidad en materia de salud animal en la Sede ya que, para el control de las enfermedades transfronterizas, se requiere tanto una perspectiva regional como mundial. Al mismo tiempo, en el plano regional y subregional es preciso contar con una combinación de competencias que no se limite a un solo funcionario, ya que únicamente un grupo de expertos está en condiciones de prestar servicios técnicos de calidad elevada y de mantener la confianza en la FAO, así como su prestigio. Para esta región, la localización más rentable de ese equipo parece ser la Sede de la FAO. 660. La labor desarrollada por la FAO en el sector de la política agrícola respondió a las necesidades y prioridades determinadas por la Conferencia Regional para Europa; su calidad fue apreciada y reconocida y se desarrollaron capacidades. Aunque en el campo de las estadísticas se realizó un buen trabajo, deberían fortalecerse aún más las capacidades de la REU y la SEC para la recolección y el análisis de datos. En vista de que la seguridad alimentaria sigue constituyendo un reto importante para algunos países y de que una de las prioridades del programa de trabajo en la región es el "fortalecimiento de la seguridad alimentaria y la nutrición", también es preciso reforzar la capacidad de ambas oficinas en lo que atañe a la política de seguridad alimentaria. 661. Además, si bien la FAO desempeñó un papel importante en la mejora de la capacidad para formular políticas agrícolas en la región y en la introducción de enfoques innovadores y más



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participativos, se podrían mejorar aún más las consultas con las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en los países donde esto es viable. 662. Considerando algunas de las necesidades regionales, como el suministro de estadísticas e información, el asesoramiento normativo y el trabajo en el área de la sanidad animal y la producción pecuaria, se considera que la FAO tiene la oportunidad de hacer mayor hincapié en iniciativas regionales. Esto ayudaría a fomentar, a nivel regional y subregional, un entorno favorable del que los Estados Miembros podrían beneficiarse. Dentro de este enfoque regional, otro sector que debería recibir mayor atención de la FAO y de los asociados de la Organización que aportan recursos es el de la gestión de los recursos hídricos, que pese a su gran relevancia no se ha tomado en la debida consideración teniendo en cuenta la magnitud del problema. 663. En el conjunto, el programa de campo de la FAO, incluidos tanto los proyectos de cooperación técnica como las iniciativas financiadas con aportaciones voluntarias, mostró aspectos positivos y negativos muy similares a los observados en otras evaluaciones: su pertinencia era generalmente adecuada pero se veía menoscabada por una formulación carente y por una ejecución poco eficaz en promedio. Los efectos obtenidos fueron, por tanto, muy variados; en general, la falta de estrategias de retirada y los limitados esfuerzos dedicados al fomento de asociaciones también afectaron la sostenibilidad de las repercusiones. 664. El desarrollo de la capacidad fue una característica positiva constante de los proyectos de la FAO, sobre todo a nivel individual. No obstante, hubo también una serie de iniciativas que abordaron la cuestión del entorno favorable al fomentar el intercambio y la comunicación en el ámbito subregional y regional. Los programas conjuntos de las Naciones Unidas ofrecieron buenas oportunidades de complementación entre los organismos para compensar la atención a menudo escasa de los proyectos de la FAO al alivio de la pobreza y la inclusión social. 665. A efectos de la evaluación se pidió a los Estados Miembros y al personal de la FAO que calificaran la pertinencia de la labor de la Organización con respecto a sus funciones básicas en la región. Ambos grupos consideraban que dos de las funciones más pertinentes eran la “recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas” y la “elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales”. Además, los Estados Miembros atribuían gran importancia a la función de promoción y comunicación sobre la seguridad alimentaria y las cuestiones relacionadas con la agricultura, mientras que el personal de la FAO juzgaba más relevante la vinculada a las opciones políticas y estratégicas y asesoramiento, así como el apoyo técnico para promover la transferencia de tecnología y aumentar la capacidad. 666. Por consiguiente, las funciones a), b), c) y d)163 continuarán siendo importantes para satisfacer las necesidades y expectativas de los Estados Miembros, por lo que la Organización debe seguir dedicándose con firmeza a su realización. Por otra parte, tomando en cuenta también los puntos fuertes y débiles de la ejecución de las actividades de la FAO en la región, será necesario dedicar especial atención y dedicar mayores esfuerzos a mejorar el rendimiento en lo que atañe a las funciones básicas indicadas a continuación. Además, tras la evaluación se formularon algunas sugerencias con respecto al camino por seguir.

i. Función básica e) Apoyo técnico para fomentar la transferencia tecnológica y crear capacidad: su desempeño podría mejorar con la formulación, la ejecución y el seguimiento más adecuados de los proyectos de campo, como se destaca en la sección 10.1; la nueva guía sobre el ciclo de los proyectos constituye un adelanto importante que, para aplicarse con rapidez, requerirá una adecuada capacitación del personal y mecanismos idóneos de rendición de cuentas.

163 Funciones básicas: a) Seguimiento y evaluación de tendencias y perspectivas a largo y medio plazo, b)

Recopilación y suministro de información, conocimientos y estadísticas, c) Elaboración de instrumentos, normas y estándares internacionales y d) Opciones políticas y estratégicas y asesoramiento.



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ii. Función básica f) Promoción y comunicación: el reto que plantea su desempeño es cómo mejorar el rendimiento en aquellos países que no cuentan con un Representante de la FAO; en los países con representaciones de acreditación múltiple, al igual que en aquellos que cuentan con una Representación asignada en forma exclusiva, será necesario que los Representantes elaboren estrategias adecuadas para aumentar la visibilidad de la Organización y promover los mensajes institucionales en el nivel decisorio adecuado.

iii. Función básica g) Interdisciplinariedad e innovación: si bien los funcionarios técnicos de la REU y la SEC se mostraron abiertos e interesados, no había aún prácticamente ningún resultado visible en este ámbito; es posible que el camino adecuado sea brindar una mejor comprensión de lo que la interdisciplinariedad y la innovación significan y de cómo pueden lograrse en la región, así como mecanismos de incentivos a través del Sistema de evaluación y gestión del rendimiento (SEGR).

iv. Función básica h) Asociaciones y alianzas: esta función, a menudo deficiente en la FAO, asume una importancia particular en esta región en vista de la limitada presencia de la Organización a nivel nacional; quizás se requiera una estrategia regional o subregional para garantizar que se establezcan contactos con posibles donantes clave con los que se pueda colaborar en el marco de una visión a largo plazo y un compromiso compartidos.

667. Los productos normativos de la FAO cuentan con un nivel satisfactorio de utilización y satisfacción, aunque en algunos ámbitos valdrá la pena evaluar las necesidades efectivas de nuevas publicaciones. Proporcionar más publicaciones en ruso debería considerarse prioritario en la región. Al mismo tiempo, la FAO debería potenciar la oportunidad de aprovechar las competencias técnicas y los expertos disponibles en la región a pesar de su conocimiento posiblemente limitado del inglés. La Recomendación 7 aborda esta cuestión. De ser aceptada se requerirán recursos adicionales para su puesta en práctica, posiblemente con cargo a contribuciones voluntarias; para la obtención de resultados visibles sería razonable dar plazo hasta finales de 2015, de manera que estos puedan recogerse en el informe de seguimiento de la respuesta de la Administración a la presente evaluación. Recomendación 7: A la FAO y la REU, sobre el empleo del idioma ruso

• A efectos de mejorar la calidad de su trabajo técnico y la difusión de sus productos normativos, la FAO debería:

• a) dar prioridad en la contratación a los poseedores de las mejores competencias técnicas en los países, fundamentalmente en Asia central donde el idioma de trabajo de la FAO no es el inglés sino el ruso, e invertir en los gastos de traducción de informes y formularios administrativos. El dominio del ruso debería considerarse una ventaja en la selección de funcionarios internacionales para trabajar en estos países;

• b) invertir en la traducción al ruso de publicaciones y otros productos normativos.

Acción unificada de la FAO

668. El concepto de acción unificada de la FAO siempre ha formado parte del discurso institucional sobre la descentralización, y quizás sea el que mejor define la tensión entre el mandato mundial y local de una organización poseedora de saberes. Se ha vuelto incluso más importante a partir de 2010, con el cambio en las líneas de notificación entre los departamentos técnicos de la Sede y el personal técnico de las oficinas descentralizadas. En las entrevistas y cuestionarios de la evaluación se dedicó especial atención a este aspecto. Aunque se mencione en la última parte de este resumen, es indudablemente el primero por lo que atañe a su pertinencia para el contenido general de esta evaluación. 669. En 2012, a pesar de las mejoras en curso, la combinación de competencias de los expertos técnicos localizados en la región aún no era adecuada para satisfacer las necesidades de los Miembros de la misma si se excluyen aquellas esferas de intervención, por definición, deben gestionarse a nivel interregional y mundial. Como se ha mencionado anteriormente, se carecía de competencias adecuadas en los siguientes ámbitos: igualdad entre hombres y mujeres e inclusión social; políticas de



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seguridad alimentaria; riego; cambio climático y gestión de los recursos naturales; recursos zoogenéticos y algunos aspectos de la sanidad animal. Por otra parte, las oficinas descentralizadas de la región disponen, en su conjunto, de una adecuada combinación de competencias en lo que atañe a la administración, las operaciones y los servicios de apoyo; como se ha indicado más arriba, a finales de 2012 se estaban adoptando medidas para abordar la necesidad reconocida de competencias de movilización de recursos a nivel regional. 670. Las carencias de expertos técnicos en la región se compensaban en parte mediante recursos humanos no funcionarios, que son por definición más flexibles, y en gran medida recurriendo a expertos con destino en la Sede o gestionados desde esta. En promedio, el 80 % de los recursos del programa de campo recibían respaldo técnico desde la Sede y este se centraba en gran parte, aunque no en forma exclusiva, en iniciativas mundiales e interregionales. Esto suponía un esfuerzo importante de integración y coordinación entre los distintos niveles de la Organización a fin de asegurar la coherencia y favorecer sinergias. 671. Las mencionadas conclusiones refuerzan las observaciones formuladas más arriba (véase la sección referente a la presencia de la FAO en Europa y Asia central) con respecto a la necesidad de mejorar la ejecución de las actividades en la región. La magnitud y la naturaleza de la labor que se espera de la FAO en Europa y Asia central, así como su evolución previsible a medio plazo, hacen prever que para su gestión no será suficiente el incremento probable del número de expertos técnicos asignados a las oficinas descentralizadas. Un apoyo pertinente y eficaz a los Estados Miembros de la región solo será viable con una importante participación de personal de la Sede en estrecha colaboración con la REU y la SEC. 672. Por consiguiente, la capacidad de actuación unificada de la Organización asume especial importancia en esta región. El cuestionario de la encuesta entre el personal de la FAO reveló un nivel satisfactorio de integración y comunicación entre los distintos niveles de la Organización en el ámbito regional. Ciertas divisiones lograban mejores resultados que otras, aplicando mecanismos diferentes que, si bien comportaban un costo adicional, en el conjunto parecían resultar bastante eficaces. La plataforma de la División de Producción y Protección Vegetal debería adoptarse como ejemplo de intercambio de información. 673. En varios casos, los oficiales técnicos de las oficinas descentralizadas habían conseguido incluir a sus antiguos supervisores de la Sede en sus acuerdos del SEGR, ya sea como evaluadores múltiples o como cosupervisores; esta parecía ser una solución muy eficaz para sortear la falta de una línea de notificación primaria y de otros mecanismos formales como las redes técnicas funcionales, que no parecían conocerse en la región. En todo caso, en ausencia de sistemas formalizados la decisión de buscar el intercambio de información y la coordinación con los colegas quedaba librada a la iniciativa individual, lo que generalmente no daba buenos resultados por el peso de las características personales y otros factores. 674. La Recomendación 8 que figura más abajo abarca todas las cuestiones señaladas. El equipo de la evaluación es consciente de que su aplicación requerirá recursos adicionales, en parte como costos recurrentes, con la excepción de lo indicado en los apartados b) y c). Una parte de estos recursos podría proceder del fondo multidisciplinario. Es probable que en otras regiones surjan problemas similares, como ocurrió en cierta medida en el Cercano Oriente. Será necesario que la Organización considere una de sus prioridades el velar por el mantenimiento de su ventaja comparativa y de la coherencia de sus mensajes a todos los niveles, en el marco de una mayor descentralización. Los primeros resultados de la aplicación de la Recomendación debería obtenerse a mediados o finales de 2014.



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Recomendación 8: Para la FAO, sobre la mejora del planteamiento de actuación unificada de la Organización

• La FAO, la REU y la SEC deberían invertir en el establecimiento de lazos más estrechos entre los departamentos técnicos y el personal de las oficinas descentralizadas y de una mayor comunicación y coordinación entre los mismos. Las formas de conseguirlo deberían incluir:

• a) la convocación de reuniones anuales para el personal de la FAO, análogas a las Jornadas de la tierra y el agua organizadas por la División de Tierras y Aguas, a fin de mantener y fortalecer las vinculaciones técnicas entre los funcionarios destinados a las oficinas descentralizadas y a la Sede.

• b) supervisores compartidos entre la Sede y las oficinas descentralizadas en los acuerdos del SEGR de todos los funcionarios técnicos de las oficinas descentralizadas;

• c) supervisores compartidos entre la Sede y las oficinas descentralizadas en los acuerdos del SEGR de los funcionarios técnicos de la Sede que desarrollan un trabajo amplio en la región;

• d) establecer en todos los departamentos técnicos una plataforma de comunicación e intercambio de información siguiendo el modelo de la de AGP;

• e) establecer un período de iniciación en la Sede de un mes como mínimo para todos los nuevos oficiales técnicos contratados en las oficinas descentralizadas de la región.



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Anexos

Anexo 1: Mandato de la evaluación Anexo 2: Perfil de los miembros del equipo de evaluación Anexo 3: Herramientas de la evaluación Anexo 4: Lista de instituciones e interesados directos con los que se celebraron reuniones durante el proceso de evaluación Anexo 5: Inventario del programa de campo en Europa y Asia central Anexo 6: Inventario de los productos normativos de la FAO para Europa y Asia central Anexo 7: Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre los Estados Miembros Anexo 8: Análisis de los cuestionarios de la encuesta entre el personal de la FAO Anexo 9: Análisis de las misiones de la FAO a Europa y Asia central Anexo 10: valuación de los principales proyectos Anexo 11: Algunos hitos en el proceso de descentralización de la FAO Anexo 12: Perfiles de los Miembros de la FAO en Europa y Asia central Anexo 13: Oportunidades de capacitación del personal de la REU y la SEC

evaluación de la oficina regional de la fao para europa y ... · 3.3 la teoría del cambio de la...

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