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Evaluación de la Cooperación de la Comisión Europea con Bolivia Contrato EuropeAid n° EVA/79-276

Informe Final

Volumen I – Informe principal

Julio 2007

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EVALUACIÓN DE LA COOPERACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA CON BOLIVIA ADE

Informe Final – Julio 2007 Índice

Índice

LISTA DE ACRONIMOS

ÍNDICE....................................................................................................................................I

LISTA DE ACRÓNIMOS .............................................................................................................I

RESUMEN ...............................................................................................................................I OBJETIVOS, CAMPO, METODOLO-GÍA ...................................................................................................I CONTEXTO................................................................................................................................................I CONCLUSIONES ..................................................................................................................................... III RECOMENDACIONES ..............................................................................................................................V

INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 1 CONTEXTO Y OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN.................................................................................... 1 CAMPOS CUBIERTOS POR LA EVALUACIÓN .......................................................................................... 1 METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN Y LÍMITES ................................................................................. 2

1. CONTEXTO ESTRATÉGICO DE LA EVALUACIÓN....................................................... 5 1.1 POLÍTICA DE DESARROLLO DE LA UE..................................................................................... 5

1.1.1 Política global de desarrollo de la UE............................................................................ 5 1.1.2 Política global de desarrollo de la UE en la región....................................................... 6

1.2 CONTEXTO ECONÓMICO, SOCIAL Y POLÍTICO ....................................................................... 8 1.2.1 Situación social y pobreza................................................................................................ 8 1.2.2 Contexto económico ......................................................................................................13 1.2.3 Evolución social y política ............................................................................................. 22 1.2.4 La cooperación internacional ........................................................................................ 23

2. LÓGICA DE INTERVENCIÓN.................................................................................. 25 2.1 OBJETIVOS Y MÉTODO.............................................................................................................25 2.2 EVOLUCIÓN DE LAS PRIORIDADES DE LA COOPERACIÓN DE LA CE EN BOLIVIA

DE 1994 A 2006 ......................................................................................................................... 26 2.3 SÍNTESIS DE LA LÓGICA DE INTERVENCIÓN.........................................................................29 2.4 DESCRIPCIÓN DE LAS INTERVENCIONES FINANCIADAS POR LA CE DURANTE EL

PERIODO 1996-2006................................................................................................................. 30 2.4.1 Intervenciones (financiadas por TFC y Ligne SA).................................................... 30 2.4.2 Cooperación con las ONGs.......................................................................................... 32

3. RESPUESTA A LAS PREGUNTAS DE LA EVALUACIÓN............................................... 34 3.1 COBERTURA DE LAS PREGUNTAS DE EVALUACIÓN ............................................................. 34 3.2 RESPUESTA A LAS PREGUNTAS DE EVALUACIÓN .................................................................35

3.2.1 P 1: Pertinencia de la estrategia..................................................................................... 35 3.2.2 P 2: Acceso a los servicios sociales básicos.................................................................38 ¿En qué medida la concentración de las intervenciones de la Comisión Europea en el

sector de agua y saneamiento permitió un mejoramiento del acceso a estos



servicios?........................................................................................................................... 38 Cuadro n° 10 – Inversión en el sector del Agua y el Saneamiento ..........................................45

4. APRECIACIÓN GLOBAL DE LA COOPERACIÓN COMUNITARIA ................................ 78 5.1 LA ESTRATEGIA DE LA CE EN BOLIVIA ................................................................................ 86 5.2 EL IMPACTO DE LAS INTERVENCIONES................................................................................. 90 5.3 LAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN................................................................................ 92

6. RECOMENDACIONES ............................................................................................ 95 6.1 RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA DELEGACIÓN .......................................................... 95 6.2 RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA DELEGACIÓN Y A LA SEDE ....................................98 6.3 RECOMENDACIONES RELATIVAS LA SEDE ..........................................................................100

ANEXOS

Anexo 1 – Términos de referencia

Anexo 2 – Lista de personas entrevistadas Anexo 3 – Enfoque metodológico de la evaluación Anexo 4 - Indicadores socioeconómicos de Bolivia Anexo 5 – Diagrama de impacto Anexo 6 – Estrategia de cooperación de la CE Anexo 7 – Listado de las 40 intervenciones Anexo 8 – Estadísticas del presupuesto para el proyecto Anexo 9 – Matriz de información Anexo 10 – Bibliografía Anexo 11 – Mapa de Bolivia



LISTA DE LOS CUADROS

CUADRO 1 – POBLACIÓN NACIONAL POR ÁREA GEOGRÁFICA Y CENSOS DE 1950, 1976, 1992 Y 2001..................................................................................ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

CUADRO 2 - BOLIVIA: PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA POR AÑO Y POR DEPARTAMENTO, 1992 - 2004(1) (EN $US) ................................................................................ 10

CUADRO 3 – CONTEXTO DEL AGUA Y SANEAMIENTO EN BOLIVIA............................................11

CUADRO 4 – ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES BOLIVIANAS POR TIPO DE PRODUCTO ....... 17

CUADRO 5 – EVOLUCIÓN DE LAS PRIORIDADES DE LA CE EN BOLIVIA DE 1994 A 2006 ........... 26

CUADRO 6 – DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LAS INTERVENCIONES (PROMEDIO DURANTE EL PERIODO 1996-2006) ......................................................................................................... 31

CUADRO 7 : DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS PROYECTOS FINANCIADOS POR LA CE: DESEMBOLSOS ANUALES (1996-2006) ...................................................................................... 31

CUADRO 8 – NÚMERO DE BENEFICIARIOS DE LAS INTERVENCIONES DE LA CE DE 1998 A 2006 ..................................................................................................................................... 41

CUADRO 9 – NUMERO DE BENEFICIARIOS RURALES Y URBANOS DE LAS INTERVENCIONES EN AGUA Y SANEAMIENTO DE LA CE DE 1998 A 2006 .............................................................. 41

CUADRO 10 – INVERSIÓN EN EL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTOERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

CUADRO 11 – EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE CORRESPONDIENTE AL APOYO PRESUPUESTARIO EN EL TOTAL DE LOS DESEMBOLSOS............ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

LISTE DE FIGURAS

FIGURA 1 – SÍNSTESIS DEL ENFOQUE METODOLÓGICO DE LA EVALUACIÓN............................... 2

FIGURA 2 - BOLIVIA : PIB PER CAPITA EN US$ CONSTANTES, DE 1960 A 2006........................... 17

FIGURA 3 - FINANZAS PÚBLICAS EN PORCENTAJE DEL PIB ..................................................... 18

FIGURA 4 – AYUDA PÚBLICA AL DESARROLLO PER CAPITA....................................................... 23

FIGURA 5 – EVOLUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS ANUALES (EN VALOR RELATIVO) PARA EL PERIODO 1996-2006..............................................................ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.


Informe Final – Julio 2007 Lista de acrónimos

Lista de acrónimos

ACP África, Caribe, Pacifico

ADE Ayuda a la Decisión Económica

AG Apreciación general

AIDCO Oficina de Cooperación de EuropeAid (DG CE)

AL América Latina

ALA Asia y América Latina

ALC América Latina y Caribe

ALICE América Latina Interconectada con Europa

ANESAP Asociación Nacional de Empresas e Instituciones de Saneamiento Básico y Agua Potable

APEMIN Apoyo a la Pequeña Explotación Minera

AT Asistencia técnica

ATI Asistente técnico internacional

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BMZ Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Ministerio Federal Alemán de la Cooperación y del Desarrollo Económico)

C Conclusión

CAD (DAC) Comité de Ayuda al Desarrollo (Development Assistance Committee)

CAF Corporación Andina de Fomento

CAINCO Cámara de Industria y de Comercio de Santa Cruz

CAMEX Cámara de Exportadores de La Paz

CAN Comunidad Andina de Naciones

CANEB Cámara Nacional de Exportadores de Bolivia

CDF Comprehensive Development Framework

CE (EC) Comisión Europea (European Comission)



CEE Comunidad Económica Europea

CF (FA) Convención de Financiamiento (Financing Agreement)

CIDEM Centro de Información y Desarrollo de la Mujer

CJ Criterio de Juicio

COM Comunicación de la Comisión Europea

CONADAL Consejo Nacional de Desarrollo Alternativo

COSUDE Cooperación Suiza para el Desarrollo

CRIS Common Relex Information System

CSE Country Strategy Evaluation

CSP Country Strategy Paper

CTB Coopération Technique Belge (Cooperación técnica belga)

3 “C” Coordinación, Complementariedad y Coherencia

DANIDA Danish International Development Agency

DCE Delegación de la Comision Europea

DDHH Derechos Humanos

DESCOM Desarrollo Comunitario

DFID Department for International Development (Cooperación del Reino Unido)

DG Dirección General

DINACO Dirección Nacional de la Coca

DN Diálogo Nacional

DSP (CSP) Document de Stratégie Pays (Country Strategy Paper) / Documento de Estrategia País

DSR (RSP) Document de Stratégie Régionale (Regional Strategy Paper) / Documento de Estrategia Regional

DUF Directorio Único de Fondos

E&A /A&S Eau et assainissement / Agua y Saneamiento

EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza

EDF European Development Fund

EM Estados miembros

END Estrategia de Nacional de Desarrollo



ENDAR Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario Rural

ENSAHR Encuesta Nacional de Seguridad Alimentaría en Hogares Rurales

EPI Estrategias Productivas Integrales

EPSA Empresa Prestadora de Servicios de Agua y Alcantarillado

ETPA Estrategia Boliviana de Transformación Productiva del Agro

FAO Food and Agriculture Organisation of the United Nations

FED Fondo Europeo para el Desarrollo

FMI Fondo Monetario Internacional

FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional

FONADAL Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo

FONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero

FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social

FUNDASAB Fundación de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento Básico

GCP Gestión del Ciclo de Proyecto

GdB Gobierno de Bolivia

GN Gerencia Nacional

GTZ Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit GmbH

HIPC Heavily Indebted Poor Countries

HQ Headquarter (Sede)

I Indicador

IDA International Development Agency

INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria

IOV Indicadores Objetivamente Verificables

JICA Japan International Cooperation Agency

KfW Kredietanstalt für Wiederaufbau

M Millones

MACA Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios

MAE Máxima Autoridad Ejecutora

MAS Movimiento al Socialismo



MNCS Mecanismo Nacional de Control Social

MoU Memorandum of Understanding

MR Monitoring Report

MREC Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

NPE Nueva Politica Económica

OCDE Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico

ODA Official Development Aid

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OMC Organización Mundial de Comercio

ON Ordenador Nacional

ONG Organismo no Gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

OPIN Orientaciones Plurianuales Indicativas

PAC Política Agrícola Común

PAC Proyecto de Autodesarrollo Campesino

PAM Programa de Alimentación Mundial

PASA Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria

PASAAS Programa de Apoyo Sectorial en el Abastecimiento de Agua y Saneamiento

PED País en Desarrollo

PFS Política Financiera Sectorial

PIB Producto Interno Bruto

PIDYS Plan Integral de Desarrollo y Substitución

PLOT Plan de Ordenamiento Territorial

PMA Países menos avanzados

PMAP Programa Multidonante de Apoyo al Presupuesto

PME Pequeñas y Medianas Empresas

PNB Producto Nacional Bruto

PNC Política Nacional de Compensación

PND Plan Nacional de Desarrollo



PNS Programa Nacional de Semillas

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA Programa Operativo Anual

POG Programa Operativo Global

PPAS Programa de Protección Ambiental y Social

PRAEDAC Programa de Apoyo a la Estrategia de Desarrollo Alternativo en el Chapare

PRAS Proyecto de Agua y Saneamiento

PROCOIN Programa de Cooperación Económica con Bolivia: Desarrollo del Comercio y Promoción de las Inversiones

PRODEVAT Programa de Desarrollo de los Valles de Arque y Tapacari

PROHISABA Proyecto de Apoyo al Sector de Higiene y Salud Básica

PRS Poverty Reduction Strategy

PRSP Poverty Reduction Strategy Paper

PS Project Synopsis / Proyecto Sinopsis

PV Proceso verbal

QE Question d’Evaluation / Pregunta de Evaluación

RELEX Relaciones Exteriores de la Unión Europea

RSP Regional Strategy Paper

ROM Resulted Oriented Monitoring

SA Seguridad Alimentaria

SABS Sistema de Adquisición de Bienes y Servicios

SAP Sistema de Alerta Precoz

SBEF Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras

SBRP Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza

SIDA Swedish International Development Agency

SINSAAT Sistema de Información sobre la Seguridad Alimentaria y las Alertas Precoces

SISAB Superintendencia de Saneamiento Básico

SITTEL Superintendencia de Telecomunicaciones

SNC Servicio Nacional de Caminos



SPG Sistema de Preferencias Generalizadas

SRP Estrategia de Reducción de la Pobreza (Stratégie de Reduction de la pauvreté)

SWAp Sector Wide Approach

TDP Titicaca Desaguadero Poopo

TdR (ToR) Termes de Référence (Terms of Reference) / Términos de Referencia.

TFC Technical Financial Cooperation

TM Tonelada métrica

TVA Taxe sur la valeur ajoutée : IVA, Impuesto al Valor Agregado

UE (EU) Unión Europea (European Union)

UGP Unidad de Gestión del Programa

UNICEF United Nations Children’s Fund

USA United States of America

USACE Unidad de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea

USAID United States Agency for International Development

UTMAS Unidad Técnica Municipal de Agua y Saneamiento

VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo

VM DRAMA Viceministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente

VM Viceministerio

VSB Viceministerio de Servicios Básicos

YPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos


Informe Final – Julio 2007 Resumen / página i

Resumen

Objetivos, campo, metodolo-gía

OBJETIVOS: Este informe presenta los resultados de la evaluación de la cooperación de la Comisión Europea (CE) en Bolivia entre 1996 y 2006. Se trata de una “evaluación-país” cuyos objetivos son, por un lado, realizar una apreciación global e independiente de la cooperación de la Comisión con Bolivia durante el periodo, y por otro lado, identificar las principales lecciones resultantes de la cooperación para poder mejorar la estrategia y los programas de la Comisión en el país.

CAMPO: La evaluación está centrada en los sectores de concentración de la cooperación de la CE con Bolivia, y concierne esencialmente los servicios sociales (agua y saneamiento), el desarrollo rural (incluyendo el desarrollo alternativo o la lucha contra las drogas), la seguridad alimentaria, los transportes y la cooperación económica.

METODOLOGÍA: Se examinan las intervenciones de la Comisión respetando criterios de pertinencia, eficacia, impacto, eficiencia y durabilidad. Las problemáticas de coherencia, coordinación y complementariedad, así como los temas transversales (género, medio ambiente y participación) reciben el mismo tratamiento. Diez preguntas de evaluación y dos apreciaciones globales que cubren la evolución de las estrategias comunitarias y las modalidades de ejecución (la ayuda presupuestaria) estructuran la evaluación. El análisis se hace sobre la base de 14 estudios de caso (intervenciones) de un total de 40 intervenciones a lo largo del periodo.

Contexto

CONTEXTO EN BOLIVIA (1996-2006): El periodo de análisis comienza en 1996, al final de un periodo de reformas dichas “de segunda generación” impulsadas por el gobierno boliviano y destinadas a modernizar el país: reforma educativa, participación popular, descentralización, privatización, reforma administrativa, regionalización, etc. El periodo termina en 2006, al principio de lo que podría ser un nuevo ciclo de cambios: control del Estado sobre los recursos naturales, nueva constitución (venidera), nuevas alianzas interiores y exteriores, etc.

El periodo esta marcado a la vez por una gran estabilidad económica, un crecimiento débil y por la percepción de un incremento de las desigualdades. Al comienzo de 1998, Bolivia es uno de los primeros países que se beneficia del alivio de deuda externa en el marco de la Iniciativa HIPC, pero ese mismo año comienza una crisis económica que desembocará rápidamente en una crisis social, política y presupuestaria de gran envergadura y que durará hasta 2005. A pesar que el ingreso per cápita no aumentó en términos reales entre 1996 y 2004, los indicadores sociales, entre ellos la esperanza de vida, mejoraron de manera significativa. Bolivia depende de sus recursos de subsuelo desde el Siglo XVI y ésta dependencia se acentuó durante el periodo de análisis debido al fuerte aumento en cantidad y en valor de las exportaciones de hidrocarburos. Desde el 2004 el déficit de las finanzas públicas comenzó a reducirse y condujo a un excedente significativo en 2006.

Es notable en este periodo, el surgimiento masivo en la escena política de la población indígena (estimada en 60% de la población boliviana) y de sus representantes durante las elecciones de 2002. Este surgimiento fue


Informe Final – Julio 2007 Resumen / página ii

confirmado por la victoria de Evo Morales, dirigente de los productores de coca del Chapare, en las elecciones presidenciales de diciembre de 2005. Evo Morales se convierte así en el primer presidente de origen indígena de Bolivia y este hecho ilustra la pérdida de poder y de legitimidad de las elites tradicionales. Sin embargo, la manera en la que se distribuyen los ingresos de la producción de hidrocarburos provoca un crecimiento fuerte de las desigualadas entre las regiones. La oposición a Morales es mayoritaria en los departamentos más ricos del país y Bolivia está profundamente dividida en lo referente a las problemáticas de autonomía regional, descentralización y reforma agraria.

Desde un punto de vista político y social, el periodo de análisis se caracteriza, a la vez, por una sucesión de gobiernos civiles (desde 1982) elegidos democráticamente o establecidos bajo el respeto de las reglas constitucionales del país, y por una inestabilidad creciente que culmina en 2003 y hace que en el lapso de cuatro años (de 2003 a 2006) el país cuente con cuatro gobiernos diferentes.

COOPERACIÓN INTERNACIONAL Bolivia depende fuertemente de la ayuda externa. Esta representa aproximadamente un 10% del PIB e, históricamente, se sitúa un poco por debajo del 60% de las inversiones públicas. Las donaciones constituyen un 41% de la ayuda. Así pues, la cooperación internacional tiene una responsabilidad particular en la evolución del país y, por ende, sus relaciones con el Gobierno nunca son neutras. Actualmente el GdB tiene tendencia a privilegiar a los “nuevos actores” de la cooperación (Cuba y Venezuela), ya no se siente limitado por el déficit financiero, quiere reducir la dependencia del país y no fomenta las ayudas presupuestarias y en general, tampoco fomenta las modalidades de cooperación ligadas a condicionamientos.

La situación de inestabilidad institucional y política crea un contexto difícil para la cooperación internacional en general y afecta directamente sus resultados ya que estos dependen en parte de la calidad y de la durabilidad de las instituciones políticas.

COOPERACIÓN DE LA CE EN BOLIVIA (1996-2006): La CE es un actor importante en la escena de la ayuda en Bolivia: se encuentra en el 4to puesto entre los donantes, detrás de los Estados Unidos, Japón y Holanda1. Entre 1995 y 2006, los desembolsos de la CE representaron el 10,6% de las donaciones y el 4,3% de la ayuda total. De 1996 a 2006, las contribuciones promedio de la CE fueron de aproximadamente 27 millones de € por año y un 78% de esta ayuda fue dirigida a sectores de desarrollo rural (incluyendo la seguridad alimentaria), agua y saneamiento, y desarrollo alternativo.

A largo plazo, las principales tendencias de la cooperación son:

§ Una duplicación de las contribuciones

de la CE entre 1996 y 2006. § En el mismo periodo, una disminución

del número de intervenciones financiadas por año pasando de 19 a 12.

§ Un aumento del presupuesto promedio de las intervenciones, fue casi triplicado a lo largo del periodo.

§ El abandono de los proyectos de infraestructura (protección contra las inundaciones) y de los proyectos de desarrollo integrado (las “PAC”).

§ Una concentración en un número más limitado de sectores de intervención.

§ Una evolución hacia intervenciones más próximas a programas y a apoyos presupuestarios. En 2005 y 2006, las dos intervenciones que se acercaban más a esto (PASA et PASAAS)

1 Los donantes más importantes son los organismos

financieros multilaterales, por orden : BID, CAF y BM


Informe Final – Julio 2007 Resumen / página iii

constituían juntas un 62% de la contribución de la CE.

La cooperación de la UE a través de las ONGs no fue analizada específicamente en esta evaluación, pero es importante tanto desde el punto de vista financiero (un poco menos de 5 millones de € por año en 2005 y 2006) como por sus objetivos y realizaciones. Las tendencias de este instrumento son globalmente las mismas que las de los fondos programables: reducción del número de intervenciones, aumento del presupuesto promedio por intervención, y concentración sectorial (salud, desarrollo rural, educación, formación).

Conclusiones

Las tres conclusiones principales del estudio conciernen: la estrategia de la cooperación, los resultados de las intervenciones y las modalidades de intervención.

1. La evolución de la estrategia de la cooperación comunitaria entre 1996 y 2006 ha sido juzgada de manera positiva por el conjunto de los actores públicos e internacionales en Bolivia y es pertinente en relación a las necesidades y prioridades del país. No obstante, la cooperación económica todavía no representa una prioridad real. En la elección de las intervenciones, la CE parece dar prioridad a la flexibilidad o sea a la adaptación rápida a los cambios en el contexto.

La CE ha desarrollado una estrategia país (CSP 2002-2006) que es pertinente en relación a los planes nacionales de desarrollo. Sus intervenciones son ahora más respetuosas de las instituciones locales, más autónomas con respecto a la sede en

Bruselas y más previsibles. Sus capacidades de adaptación al contexto local han mejorado y ha sabido mostrarse flexible en un entorno a veces difícil. La calidad de la comunicación y del diálogo tanto con el GdB como con los otros donantes, es considerada como muy buena, lo que ha permitido a la CE ganar un peso propio reconocido por la comunidad de donantes y por el GdB mucho más conmensurada con su importancia financiera. Estos cambios se deben a varios factores de los cuales el principal es la evolución, desde 1992, de la cooperación comunitaria en sí:

§ Establecimiento de una delegación en La Paz en 1995;

§ Calidad de los equipos que se sucedieron;

§ Política de desconcentración aplicada desde 2003;

§ Abandono del sistema de co-dirección de las intervenciones por una dirección nacional (boliviana) única;

§ Modalidades de financiamiento que se acercan más a la ayuda presupuestaria;

§ Crecimiento de la contribución de la CE en el periodo estudiado.

Los tres ejes de concentración de la ayuda europea son la lucha contra la pobreza, la integración regional y la cooperación económica. Se caracterizan por una gran continuidad y una complementariedad mutua pero sus pesos financieros son muy distintos y la cooperación económica, que no goza de una estrategia interna muy coherente, no ha representado, hasta ahora, una prioridad real.

En la elección de las acciones de desarrollo intervienen dos necesidades que pueden ser contradictorias: por un lado la continuidad que tiene el fin de garantizar un peritaje comunitario alcanzable gracias a la prosecución de acciones a largo plazo, y por otro lado, la necesidad de flexibilidad con el fin de adaptarse a los cambios de contexto y de responder a las necesidades


Informe Final – Julio 2007 Resumen / página iv

de complementariedad entre las cooperaciones de los Estados miembros. La necesidad de flexibilidad parece estar un paso más adelante que la necesidad de continuidad y por consecuencia, el peritaje y el liderazgo de la cooperación de la CE, no son reconocidos más que en el sector de Desarrollo Alternativo.

2. De manera general la eficacia, el impacto y la durabilidad de las intervenciones son desiguales.

Los resultados observados sobre el terreno en términos de eficacia, impacto y durabilidad varían de una intervención a otra, y pueden variar incluso entre las diferentes líneas de una misma intervención. Por ejemplo, la eficacia y el impacto del PRAEDAC fueron significativos en el apoyo a los municipios, pero lo fueron menos en lo que concierne a la producción. El impacto y la durabilidad de las intervenciones en los sectores de agua y saneamiento han sido, en general, limitados.

Las principales razones que explican la debilidad de algunos resultados tienen orígenes tanto externos como internos.

En lo que a los factores externos concierne, se puede identificar:

§ La inestabilidad política e institucional de Bolivia, que afecta directamente los resultados.

§ La presión fuerte ejercida por la sede de la Comisión en Bruselas para acelerar las tasas de ejecución, que conduce a privilegiar el corto plazo en detrimento del largo plazo.

Entre los factores internos, se encuentran en algunas intervenciones

§ Problemas de concepción como la falta de estrategias de salida o ausencia de mecanismos de mantenimiento de las infraestructuras construidas, o también

la consideración insuficiente de las capacidades de los usuarios.

§ Problemas en la puesta en marcha de las intervenciones, como ser, la construcción de infraestructuras antes que las cuestiones legales hayan sido solucionadas, las intervenciones en agua, saneamiento y riego.

La integración de temas transversales como medio ambiente, género y descentralización mejoró incontestablemente a lo largo del periodo estudiado, lo que tuvo un efecto positivo en la durabilidad de las intervenciones. Las intervenciones que se integraron a la política de descentralización mejoraron las capacidades de los municipios y aumentaron la apropiación.

3. Existe una divergencia entre la evolución de la estrategia de intervención de la CE, que consiste en recurrir cada vez más al apoyo presupuestario, y la evolución de Bolivia que se caracteriza por una inestabilidad política, social e institucional creciente.

Como consecuencia de tal evolución, no se satisfacen varias condiciones para la ayuda presupuestaria:

§ Se puede constatar cierto recelo del gobierno actual con respecto a la ayuda presupuestaria y, por ende, una ausencia de liderazgo de su parte en esta problemática.

§ La incertidumbre sobre las políticas sectoriales en áreas como el agua o la educación todavía es fuerte, tanto como la posición del GdB en asuntos tan importantes como la descentralización (PASAAS) o la seguridad alimentaria (PASA).

§ Las capacidades públicas (gobierno central) para concebir y aplicar políticas sectoriales no han mejorado.


Informe Final – Julio 2007 Resumen / página v

La manera poco ortodoxa (pero creativa) en la que el instrumento se ha utilizado en Bolivia revela que éste no está adaptado a un contexto como el que caracteriza a Bolivia, y que carece de alternativas

Recomendaciones

Las recomendaciones conciernen:

§ Esencialmente a la Delegación, principal responsable de la estrategia utilizada y de los resultados de las intervenciones, o…

§ … a la Delegación y la Sede de la Comisión en Bruselas, cuando tal responsabilidad está compartida (es el caso de las modalidades de intervención y de la ayuda presupuestaria), o…

§ … a la Sede, cuando se trata de evaluar el desempeño de las intervenciones o de definir las reglas de financiamiento.

Las principales recomendaciones con respecto a la Delegación son:

§ A nivel estratégico, escoger un sector de intervención a largo plazo (por ejemplo agua y saneamiento o desarrollo alternativo) con el objetivo de desarrollar un “expertise” propio, técnico y metodológico, que pueda ser útil para Bolivia.

§ Invertir en la cooperación económica para enfrentar directamente a los problemas de empleo y producción.

§ Mejorar los resultados de las intervenciones en ciertos aspectos ligados a los mecanismos de participación, al dialogo sectorial y a la concepción de las intervenciones.

Las principales recomendaciones con respecto a la Delegación y a la Sede de la Comisión en Bruselas son:

§ Evitar concentrarse exclusivamente en la ayuda presupuestaria (mantener la posibilidad de financiar “proyectos”) y al mismo tiempo, proseguir la exploración de modalidades “heterodoxas” de ayuda presupuestaria (del tipo PASA) con el fin de diversificar las utilizaciones posibles del instrumento.

§ Sacar provecho de la preparación del PASAAS y de su funcionamiento para, en el futuro, mejorar este tipo de intervenciones.

La principal recomendación con respecto a la Sede de la Comisión es:

§ Tomar nota de los efectos negativos de las presiones para desembolsar durante las intervenciones en las que los aspectos institucionales y los recursos humanos son importantes. Reducir esta presión.


Informe Final – Julio 2007 página 1

Introducción

Contexto y objetivos de la evaluación

La evaluación sistemática y regular de los programas de gastos fue definida como una prioridad de la Comisión Europea, y esto, con el fin de rendir cuentas de la administración de los fondos asignados y de promover, por toda la organización, una cultura de aprendizaje de la experiencia. El énfasis puesto sobre el impacto en el marco de los programas de cooperación de las Direcciones Generales de la “familia RELEX” tiene como objetivo favorecer una administración basada en los resultados.

La evaluación de la cooperación de la Comisión con Bolivia forma parte del programa de evaluación para el año 2006 tal y como fue aprobado por los Comisarios de Relaciones Exteriores y de Desarrollo2. Fue confiada al gabinete de estudios ADE.

Los principales objetivos de la evaluación son:

§ Ofrecer tanto a los servicios relacionados de la Comisión como al público en general una apreciación global e independiente de la cooperación pasada y presente de la Comisión con Bolivia;

§ Identificar las principales lecciones aprendidas de la cooperación, con el objetivo de proporcionar a los responsables políticos y a los responsables de la Comisión, una ayuda para mejorar la estrategia y los programas actuales y futuros de la Comisión.

Campos cubiertos por la evaluación

El campo de evaluación cubre las estrategias de cooperación de la Comisión con Bolivia y su puesta en marcha para el periodo 1996-2006. Más específicamente, el análisis trata:

§ la pertinencia, la coherencia y la complementariedad de las estrategias de cooperación de la Comisión con Bolivia durante el periodo que va de 1996 hasta mayo de 2006;

§ la coordinación entre la programación y la puesta en marcha de las intervenciones durante el mismo periodo;

§ la puesta en marcha de la cooperación de la Comisión con Bolivia, dándole un énfasis particular a la eficacia y la eficiencia de las intervenciones realizadas durante el periodo 1996 – mayo 2006 y a los efectos esperados de la cooperación para el ciclo de programación en curso (2002-2006).

2 Direcciones Generales de Relaciones Exteriores (RELEX), del Desarrollo (DEV) y de la Oficina de Cooperación

EuropeAid (AIDCO).



En términos de cobertura sectorial, la evaluación se enfoca en los sectores privilegiados por la CE en Bolivia para el periodo 2002-20063, es decir:

§ Promoción del acceso equitativo a los servicios sociales, en particular en el sector de Agua y Saneamiento.

§ Seguridad Alimentaria y Desarrollo Rural Durable. § Transporte e Infraestructura, en particular cuando apuntan a la integración regional. § Cooperación económica. El análisis cubre igualmente las acciones (co)financiadas por la Comisión, a través de las líneas presupuestarias temáticas, particularmente: seguridad alimentaria, co-financiamiento con las ONGs y medio ambiente.

Metodología de la evaluación y límites

El ejercicio de evaluación está estructurado por una serie de diez preguntas clave que cubren los cinco criterios de evaluación definidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación Económica y de Desarrollo (OCDE). Estos cinco criterios son: la pertinencia, el impacto, la eficacia, la eficiencia y la durabilidad, a los cuales se pueden añadir la consideración de las prioridades transversales de la Unión Europea (UE) – la buena gobernancia, la descentralización, género o medio ambiente – y las “3 C” (coherencia, complementariedad, coordinación).

Las preguntas de evaluación se formulan sobre la base del análisis de la estrategia de cooperación de la CE que se efectúa a partir de los documentos de política y de programación. Identificando los principales objetivos de la CE y la manera en la que se articulan, este análisis permite reconstruir la lógica de intervención de la CE.

Para cada pregunta de evaluación, el equipo de evaluación elaboró un cierto número de criterios de juicio y de indicadores. Los criterios de juicio son los elementos que permiten brindar una respuesta completa a la pregunta de evaluación. Cuentan con una serie de indicadores, ellos mismos alimentados por una colecta de informaciones realizada durante las fases de documentación y de acción sobre el terreno.

La información recogida durante estas dos fases (al anexo 9 retoma toda la información obtenida por indicador) fue analizada con el fin de proceder a la validación/invalidación de los criterios de juicio a los cuales se refiere. Sobre esta base, los evaluadores elaboraron, para comenzar, hipótesis de respuestas a las preguntas de evaluación, formuladas en el informe de la fase de documentación, y luego, después de la misión de terreno, respuestas a las preguntas de evaluación (ver Capítulo 3). Las conclusiones se formulan en base a las respuestas de evaluación (ver Capítulo 5) y desembocan en una serie de recomendaciones orientadas a servir como apoyo para mejorar las estrategias y los programas actuales y futuros de la CE (ver Capítulo 6).

El esquema siguiente sintetiza las diferentes etapas de evaluación y el anexo 3 retoma de manera detallada el enfoque metodológico que se siguió:

Figura 1 – Síntesis del enfoque metodológico de la evaluación 3 Ver Sección 2.2.



Junto con la base documental, las respuestas a las preguntas de evaluación se hicierpon sobre la base de entrevistas individuales y/o colectivas (focus group)4 con:

§ El personal de la delegación de la CE en Bolivia y en la sede en Bruselas. § Las cooperaciones internacionales bilaterales y multilaterales (BM, BID, UNICEF,

USAID, DFID, Cooperación de España, Alemania, Dinamarca, Canadá, Suecia, JICA, Suiza, Holanda, KFW, CTB, GTZ).

§ El VIPFE y los ministerios sectoriales (VM de Servicios Básicos, VM DRAMA). § Las instituciones públicas (FONADAL, FUNDASAB, FONDESIF, ANESAPA,

PASA). § La sociedad civil, instituciones privadas (CAMEX, CANEB, CAINCO, EPSAs), ONG

(CIDEM). § Once municipios.

4 El detalle de las personas entrevistadas durante la misión en el terreno se encuentra en el anexo 2.

06/2006 10/2006 03/2007 04/2007

RG

01/2007 02/2007

RG RG

Fase de documentación Fase de acción en el terreno y de síntesis y de síntesis Seminario

Diseminación Fase de

Gestación Fase de informe documentario

Fase de acción en el terreno

Fase de análisis y de síntesis

• Construcción de la lógica de intervención

• Definición de las Pregun-tas de evalua-ción (criterios de juicio, indi-cadores y fuentes)

• Informe de arranque

• Colecta de infor-mación documen-taria • Elección de las intervenciones que se visitarán

• Formulación de las respuestas hi-potéticas a las PE.

• Informe fase documentaria

• Colecta de infor-mación comple-mentaria • Entrevistas • Visitas a los proyectos

• Validación de las hipótesis de res-

puesta formuladas

• Nota de restitución a la

delegación

• Respuesta a la Preguntas de Eva-luación • Conclusiones generales.

• Recomendaciones • Informe Final

Provisional • Informe final

Tar

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rinci

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s In

form

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Por otra parte, 13 intervenciones fueron visitadas5 durante la misión país. Los antiguos y actuales responsables estuvieron presentes en todas las visitas de terreno, lo que permitió profundizar las problemáticas de los proyectos y facilitar el encuentro de actores de terreno de diferente nivel: beneficiarios, responsables técnicos, responsables y células de apoyo post-proyecto, interlocutores de proyecto (ONGs) y autoridades locales.

El avance de la evaluación fue seguido de cerca por un Grupo de Referencia desde la sede de la CE en Bruselas, grupo presidido por la Unidad de Evaluación y constituido por personas pertenecientes a las Direcciones Generales de la “familia RELEX”. Todas las constataciones formuladas en el presente informe fueron discutidas tanto a nivel de la delegación de la CE en el marco de reuniones, “briefings” y “debriefings” realizados al principio y al final de la misión, como a nivel de reuniones del Grupo de Referencia. Estos intercambios, particularmente ricos, permitieron validar las informaciones y las hipótesis expresadas y proponer conclusiones generales acerca de la estrategia de cooperación de la CE.

El hecho que el análisis realizado durante la misión en el terreno se base en criterios de juicio e indicadores ya establecidos y fijados antes de la intervención, representa uno de los límites de la metodología de evaluación: algunos indicadores resultaron ser poco pertinentes en el contexto actual del país y de la cooperación de la CE. Con el fin de subsanar este problema y de cubrir los sectores que estos indicadores, fijados en un estado quizás muy precoz de la evaluación, no pueden cubrir, un análisis complementario fue realizado y desarrollado en el Capítulo 4. Esta apreciación más global se estructura en torno a dos temas: la evolución de las estrategias comunitarias en Bolivia y de sus modalidades de ejecución.

Por razones independientes a la voluntad del equipo de evaluación, informes intermedios fueron redactados en francés y solo un resumen del informe final provisional fue escrito en español. Esto limitó la participación de la Delegación en el proceso de evaluación y en el análisis de los informes.

La evaluación comenzó en el momento en el que se acababa la elaboración del CSP 2007-2013, lo que limitó su utilidad ya que no contribuye directamente al debate sobre las opciones estratégicas de la cooperación de la CE en Bolivia.

5 APEMIN I y II, FONADAL, PRAEDAC, PASA I y II, PROCOIN, Al-Invest (Eurocentro), Carretera Santa Cruz -

Puerto Suarez, PASAAS, Prohisaba, PRAS Beni, PRAS Santa Cruz.



1. Contexto estratégico de la evaluación

1.1 Política de desarrollo de la UE

1.1.1 Política global de desarrollo de la UE

El artículo 177 del Tratado de Ámsterdam de 1997 define las prioridades de la política de desarrollo de la Unión Europea. Se evocan tres aspectos fundamentales.

§ El desarrollo económico y social durable de los países en desarrollo y particularmente de los más desfavorecidos;

§ La inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo dentro de la economía mundial; y

§ La lucha contra la pobreza en los países en desarrollo. Además, esta política tiene que responder a los objetivos generales de promoción y consolidación de la democracia y del estado de derecho, por una parte, y al respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, por otra parte.

En la Declaración sobre la Política de Desarrollo de la Comisión Europea (CE) de noviembre del año 2000, el Consejo y la Comisión Europea detallaron los principios específicos de la UE en materia de desarrollo. Así, el primer objetivo de la política de desarrollo de la CE es la reducción de la pobreza, y a más largo plazo, su erradicación. Se debe tomar en cuenta a las necesidades, a las oportunidades y a la coacción específica de cada país. Por otra parte, las estrategias de desarrollo tienen que ser el objeto de una apropiación por los países socios y de un dialogo entre Estado y sociedad civil, para así asegurar un desarrollo durable. En fin, la mejora de la coordinación entre donantes y una reestructuración de la ayuda comunitaria hacia un número limitado de sectores, deben permitir el fortalecimiento de la eficacia de la ayuda. Los seis sectores escogidos, debido a su impacto sobre la reducción de la pobreza y tomando en cuenta las ventajas comparativas de la CE, son los siguientes. :

§ Vínculo entre comercio y desarrollo; § Integración y cooperación regional; § Apoyo a las políticas macro-económicas y promoción de un acceso equitativo a los

servicios sociales; § Transportes; § Seguridad Alimentaria y Desarrollo Rural Durable; y § Fortalecimiento de las Capacidades Institucionales. Estos objetivos se confirman en la Declaración Conjunta de la Comisión, del Consejo y del Parlamento Europeo sobre “el Consenso Europeo para el Desarrollo” (COM (2005) 311).



1.1.2 Política global de desarrollo de la UE en la región

La Unión Europea construye y desarrolla vínculos con América Latina desde los años 1960. Las relaciones entre los dos continentes han adquirido cada vez más importancia, sobre todo desde la adhesión a la Comunidad Europea de España y Portugal en 1986- Desde entonces, la ayuda a la región ha aumentado de manera importante, el comercio entre las dos regiones se duplicó entre 1990 y 2000, y las inversiones han aumentado significativamente.

Las relaciones de la UE con América Latina tienen tres dimensiones: regional, sub-regional y bilateral. A nivel regional, los países de América Latina crearon un foro de consulta política, que bautizaron Grupo de Rio6, para facilitar los intercambios de puntos de vista sobre temas de interés común. Desde 1987, una vez al año, se realiza una reunión ministerial que reúne a los ministros de la UE con los del Grupo de Rio. El objetivo de la primera cumbre de Jefes de Estado y de gobierno de América Latina, del Caribe y de la Unión Europea (Rio de Janeiro, del 28 al 29 de junio de 1999) fue favorecer una mejor comprensión entre las dos regiones en el plano político, económico y cultural, con el fin de facilitar la puesta en marcha de una cooperación estratégica.

A nivel sub-regional, se instalaron cuatro procesos de integración regional: los países del Caribe quienes, para la UE, pertenecen al grupo ACP, los países de América Central, el MERCOSUR7 del cual Bolivia es un miembro asociado8, y la Comunidad Andina (CAN) de la cual Bolivia es miembro fundador. Las relaciones entre la Comunidad Andina9 y la Unión Europea se apoyaban hasta entonces en el acuerdo de cooperación de 199310, pero un nuevo acuerdo, el Acuerdo de Cooperación y de Diálogo Político, negociado y firmado en 2003, remplazará aquel de 1993 cuando se ratifique. Este nuevo acuerdo fortalecerá y extenderá los sectores de cooperación.

Se ha convenido en la segunda cumbre de jefes de Estado de la Unión Europea, de América Latina y del Caribe (17 y 18 de mayo de 2002 en Madrid), entablar negociaciones con la Comunidad Andina sobre un acuerdo de diálogo político y de cooperación intensificada, destinada a sostener la estabilidad y la integración regional y a promover la lucha contra la pobreza y el desarrollo sostenible. Este acuerdo fue firmado en Roma el 15 de diciembre de 2003. Constituye un nuevo paso importante en la vía de intensificación de las relaciones de la Unión Europea con esta región.

En la declaración de la cumbre de Guadalajara con fecha 29 de mayo de 2004, la Unión Europea y los países de la Comunidad Andina confirmaron la importancia de los acuerdos de asociación para la integración económica regional. Asimismo, priorizaron las políticas de inclusión social, de eliminación de las desigualdades y de reducción de la pobreza. Durante

6 El Grupo de Rio se estableció en 1986. Hoy en día incluye a todos los países de la región. 7 Los países del MERCOSUR son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. 8 Dos países no forman parte de ningún grupo : México y Chile. 9 La Comunidad Andina fue creada en 1969 con los Acuerdos de Cartagena (CAN). Incluía a Bolivia, Chile, Colombia,

Ecuador Perú y Venezuela. Chile decidió abandonar la CAN en 1976 y Venezuela lo hizo en 2005. Después de haber dudado algunos meses sobre la conducta que iba a adoptar, el nuevo gobierno boliviano de Evo Morales decidió (¿provisionalmente?) quedarse en el seno de la CAN en julio de 2006.

10 El Acuerdo de Cooperación entró en vigor el 1ro de mayo de 1998. Remplazó al Acuerdo-Ejecutivo de Cooperación Económica y Comercial CEE - Pacto Andino firmado en 1983.



la cumbre de Viena, en abril de 2006, la CAN y la UE decidieron comenzar negociaciones en vista de un acuerdo de asociación.

Mientras que las cumbres constituyen un cuadro bi-regional de dialogo y de concertación, las Comunicaciones de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo son los instrumentos de las instituciones de la CE que definen los objetivos de la cooperación de la CE en América Latina. Desde que se realizan cumbres, las Comunicaciones de la Comisión pretenden adaptar los objetivos de las cumbres a las competencias e instrumentos de la CE, o bien influenciar sus resultados. Durante el periodo 1995-2004, la CE expuso su estrategia regional implícita para América Latina a través de seis documentos11: algunos establecían un presupuesto indicativo sobre la base de un quinquenio, otros definían posiciones políticas y proposiciones a corto plazo en el marco de una Cumbre UE-ALC, o todavía determinaban medios para asegurar el seguimiento de acuerdos, a partir de recursos y competencias de la Comisión.

Finalmente, el Reglamento (CEE) n°443/92 del Consejo del 25 de febrero de 1992, sobre la ayuda financiera y técnica y sobre la cooperación económica con los países en vía de desarrollo de América Latina y Asia, ofrece una base legal a las principales líneas presupuestarias y establece una serie de prioridades sectoriales. A partir de diciembre 2006 este reglamento se remplazo por el Instrumento de Cooperación al Desarrollo12.

En lo que respecta la cooperación financiera y técnica, este reglamento indica que será destinada a las regiones y clases de la población más pobres de la región y particularmente:

§ Al desarrollo rural y a la mejora de la seguridad alimentaria, con el objetivo de luchar contra la pobreza;

§ A la mejora del entorno económico, jurídico y social del sector privado; § A la protección del medio ambiento y de los recursos naturales, en particular, de los

bosques tropicales; § A la dimensión cultural y humana del desarrollo (educación, higiene, servicios sociales,

democracia, defensa de los derechos humanos, participación de las mujeres, protección de la niñez y respeto de las especificidades culturales de la minorías étnicas);

§ A la dimensión estructural de desarrollo (apoyo a las instituciones nacionales, regionales o locales, desarrollo de la capacidad administrativa y de una buena gestión de asuntos públicos);

§ A la cooperación regional; § Así como a la reconstrucción y a la prevención de catástrofes naturales.

11 Los seis documentos son: la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo UE-América Latina

“Actualidad y perspectivas de fortalecimiento de la Asociación (1996-2000)”, COM(95) 495, 23 de octubre de 1995 ; la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo “ Una nueva asociación Unión Europea – América Latina en los albores del siglo XXI”, COM(99) 105, 9 de marzo de 1999 ; la Comunicación « Seguimiento de la primera Cumbre celebrada entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea”, COM(2000) 670, 31 de Octubre de2000 ; “Informe estratégico regional sobre América Latina. Programación 2002-2006”, AIDCO/0021/2002, Abril 2002 ; la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los objetivos de la Comisión en el contexto de las relaciones UE-AL, en relación a la 3ra Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno UE-ALC, celebrada eb Guadalajara (México) el 28 de marzo de 2004, COM(2004) 3220, final, 7 abril 2004 ; y la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo “A stronger partnership between the European Union and Latin América” COM(2005) 636 final.

12 Ver : http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/legislation/legal_bases/index_en.htm



La cooperación económica está concebida en el interés reciproco de la Comunidad y de los países beneficiarios de la ayuda y está destinada prioritariamente a los países en desarrollo relativamente más adelantados. Su objetivo es promover el mejoramiento del potencial científico y tecnológico, el apoyo institucional (tanto nacional como regional) para poder favorecer el comercio y la inversión, así como el apoyo a las empresas.

En último lugar, las líneas presupuestarias horizontales (apoyo a las ONGs, los derechos humanos, el medio ambiente, la asistencia a los refugiados, la ayuda alimentaria y la ayuda humanitaria de urgencia) que no son específicas a AL pero se dirigen a todos los países que se benefician de la ayuda de la CE, tienen sus propios objetivos dentro de la región.

La estrategia de cooperación de la CE en AL tiene como orientación el alcance de tres grandes objetivos: el desarrollo económico, el desarrollo político institucional y el desarrollo social13.

1.2 Contexto económico, social y político

1.2.1 Situación social y pobreza

Recursos y población

Bolivia es un país diverso desde un punto de vista social, étnico y cultural. Lo habitan 35 pueblos indígenas que, juntos, representan dos tercios de la población total. Dos de ellos, los Aymaras y los Quechuas son los más importantes y provienen del Altiplano o de las altas mesetas andinas. El país es también diverso desde un punto de visto agro ecológico y posee una de las biodiversidades más ricas del planeta: montañas de más de 6.000 metros, desiertos, inmensos salares, bosques tropicales, valles temperados. Las prácticas agrícolas son por consecuente muy diversas yendo desde los cultivos en las mesetas de más de 4.000 metros (tubérculos y cereales como la quinua) hasta las frutas tropicales y la caña de azúcar.

La superficie de Bolivia es de un poco más de un millón de km2. El país es rico en materias primas (gas, minerales, petróleo) pero con una baja densidad de población: menos de 10 habitantes por km2 y una población de 8,3 millones luego del censo de 2001, que se divide en 62% de urbanos 38% de rurales. La tasa de crecimiento de la población fue de 2,74% anual en promedio de 1992 a 2001. La tasa de crecimiento estimada en 2003 es de aproximadamente 1,9%14. Aunque las migraciones del campo a las ciudades y de las regiones pobres (Altiplano) a las regiones ricas (la vasta llanura cruceña) sean importantes, la población que vive en las regiones pobres rurales no ha disminuido.

13 Ver “Evaluación de la Estrategia regional de la CE en América Latina”, CE, 2005. 14 Banco Mundial: World Development Indicators, 2005.



Desigualdades y pobreza

Contrastando con las enormes riquezas naturales, Bolivia es un país que presenta profundas desigualdades socio-económicas: históricamente, los indígenas (la mayoría de la población) fueron excluidos del desarrollo y se encuentran en una situación casi generalizada de gran pobreza. Según datos de 200215, 8 habitantes de cada 10 en las zonas rurales son pobres y 5 de cada 10 son extremadamente pobres. El ingreso promedio en el campo es de 18$us por persona por mes y de 25$us si se incluye el autoconsumo. A nivel nacional, el 65% de la población vive debajo del umbral de pobreza y el 41,3% debajo del umbral de extrema pobreza16. La diferencia promedio de ingreso entre hombres y mujeres es de un 35%, entre no indígena e indígena de 45%, y el ingreso de un habitante de la cuidad es casi 3 veces más alto que el de un habitante del campo.

A lo largo de los últimos 50 años, el país se ha urbanizado pero la presión sobre los recursos en las zonas rurales ha aumentado. La parte de la población rural sobre la población total disminuyó de un 74% a un 38%, pero al mismo tiempo la población rural aumento en más del 50% (Ver Cuadro 1).

Cuadro 1 – Población nacional por zona geográfica y Censos de 1950, 1976, 1992 y 2001

Población 1950 1976 1992 2001 Bolivia 2,704,165 4,613,486 6,420,792 8,274,325 Zona urbana 708,568 1,925,840 3,694,846 5,165,882 Zona rural 1,995,597 2,687,646 2,725,946 3,108,443 % zona rural 73.80 58.26 42.45 37.57 % zona urbana 26.20 41.74 57.55 62.43

Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Citado en Tuchschneider, David (2006 en preparación): Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas, Banco Mundial, La Paz.

En 1976, el 86% de la población no podía satisfacer sus necesidades básicas. En 1992, este porcentaje llegaba al 71% y bajó hasta un 65% en 2002. Entre el principio y el final de los años 90, la esperanza de vida pasó de 58 a 62 años, la mortandad infantil pasó de 75 a 67 por cada mil niños nacidos vivos, y el porcentaje de la población de 15 años o más que terminó la escuela primaria pasó de 45 en 1996 a 51 en 2001. Existe entonces un progreso innegable en los indicadores sociales, pero los resultados son todavía inferiores a resultados alcanzados por otros países de América latina en el mismo periodo. Los factores que más contribuyen a la reducción de la pobreza son el crecimiento de la economía informal y los envíos de remesas de los inmigrantes17. En Bolivia existe una estrecha relación entre la falta de tierras de cultivo, la inseguridad alimentaria y la pobreza. La constitución de “latifundios” en el departamento de Santa Cruz limita la capacidad del Estado de distribuir tierras y por ende de luchar contra la pobreza rural18.

15 Jiménez Lizarraga: Composición de los ingresos familiares de campesinos indígenas – Un estudio en 6 regiones de

Bolivia, CIPCA, septiembre 2005. 16 La pobreza y la extrema pobreza están aquí estimadas a partir de las necesidades básicas insatisfechas.. 17 Informe de la Misión de Pre-Programación de la Estrategia País de Asistencia, Bolivia, 2007 – 2013, mayo 2005. 18 Informe de la Misión de Pre-Programación de la Estrategia País de Asistencia, Bolivia, 2007 – 2013, mayo 2005.



La sociedad civil boliviana (iglesias, sindicatos, ONGs, organizaciones populares y diversas asociaciones), bien organizada, representa el gran abanico de orientaciones políticas que existen en el país y puede, si llega el caso, ejercer presiones considerables sobre el gobierno.

Cuadro 2 - Bolivia: Producto Interno Bruto per cápita por año y por departamento, 1992 - 2004(1) (En $Us)

DEPARTAMENTO 1992 2004(p)

BOLIVIA 437 939 TARIJA 460 1.665 SANTA CRUZ 525 1.145 PANDO 542 1.099 ORURO 475 1.027 COCHABAMBA 468 928 LA PAZ 410 819 CHUQUISACA 409 728 BENI 421 707 POTOSÍ 268 540

Fuente: Instituto Nacional de Estadística. (1): Al precio del mercado (p): Preliminar.

Como lo muestra el cuadro 2, las desigualdades en Bolivia no son solamente interpersonales (sociales/raciales y económicas), lo son también geográficas y han aumentado fuertemente. En 2004, el ingreso per cápita en el departamento más rico (Tarija) era tres veces más alto que en el departamento más pobre (Potosí). Estas desigualdades reflejan esencialmente las diferencias en recursos naturales, en particular la situación de yacimientos de gas y de petróleo, de los cuales los departamentos obtienen importantes ingresos. Este cuadro explica también porqué el movimiento autonomista nació en Santa Cruz y Tarija pero no existe en Potosí, Chuquisaca y La Paz.

Educación, salud19, agua y saneamiento

El sistema educativo redujo el analfabetismo del 20 al 13% de la población entre 1992 y 2001. Esta disminución fue del 9 al 6% en las zonas urbanas y del 36 al 26% en las zonas rurales. Sin embargo, el analfabetismo concierne todavía principalmente a las mujeres indígenas rurales, lo que reduce su acceso al mercado laboral.

La pertenencia étnica de una persona, familia o grupo social, así como su origen geográfico determinan su potencial de ascenso social, las posibilidades que se le presentan, su vulnerabilidad e incluso su esperanza de vida.

Los indicadores de salud han mejorado lentamente. Las tazas de mortandad infantil y materna (durante el parto)20 siguen siendo las más altas del continente, mientras que la esperanza de vida es la más baja. De nuevo, los peores indicadores de salud y de acceso a los servicios de salud se encuentran en las mujeres indígenas rurales.

19 Idem. 20 La tasa de mortalidad materna es de 390 por mil nacimientos en Bolivia, le sigue la República Dominicana con 230,

mientras que Chile presenta una tasa de 23 por mil. Ver Informe de la Misión… op. Cit.



La cobertura de distribución de agua en las zonas urbanas es del 88%, y en saneamiento, del 46%. Además, solo una quinta parte de las aguas usadas se trata. El resto se tira directamente a los ríos. Se considera que menos de la mitad del agua de distribución puede ser considerada como agua potable. En las zonas rurales, menos de la mitad de las familias tiene acceso a agua de distribución y la desinfección del agua se desconoce.

Cuadro 3 – Contexto del agua y del saneamiento en Bolivia Un poco más de un cuarto de los bolivianos (27%) no cuenta con acceso a agua potable, o sea unos 2,3 millones de ciudadanos, de los cuales un tercio son urbanos (0,65M) y dos tercios son rurales (1,65 M). Esta población representa un 12% de los urbanos y un 53% de los rurales del país (ver cuadro abajo). Entre 2001 y 2005, la tasa de cobertura global de acceso al agua potable disminuyó de un 1,5% pasando del 72,4% al 70,9%. La tasa de cobertura del acceso al saneamiento es aún más baja: 59% de la población total no tiene acceso al saneamiento (4,9 millones de personas). Entre 2001 y 2005, esta tasa mejoró en un 1,95%. Esta mejora tiene un origen urbano. La tasa de cobertura en el campo se deterioró en un 1,10% durante el mismo periodo.

Cobertura de los servicios de agua y saneamiento en Bolivia

Zonas Población total

Distribu-ción de la población

Población Cubierta Agua

Tasa de cobertura del agua

Población Cubierta Saneamiento

Tasa de cobertura saneamiento

Zona urbana

5.165.882 62,6 % 4.538.349 88 % 2.391.214 46 %

Zona rural

3.108.443 37,4 % 1.460.000 47 % 985.687 32 %

Total 8.307.337 100 % 5.998.349 73 % 3.376.901 41 % Fuente: basado en el Censo de 2002 VSB-KFW « Propuesta de política financiera para el sector de agua potable y saneamiento » Agosto 2002.

Por otro lado, existe un desequilibrio entre la tasa de cobertura del acceso al agua potable y el saneamiento en zonas urbanas y rurales21. La baja tasa de acceso al agua potable se acentúa en zona rural donde un 53% de la población no tiene acceso al agua potable (1,65 millones de personas). En zona urbana, esta proporción llega al 12%, dejando a 660.000 personas sin acceso. En materia de acceso al saneamiento, la tasa de cobertura es respectivamente del 46% en zona urbana y del 32% en zona rural, dejando a aproximadamente 2.800.000 personas sin acceso en zonas urbanas y 2.120.000 en zonas rurales. Frente a una población urbana que se ha duplicado desde los años 1970, frente a las bajas tasas de cobertura actuales, a la demanda constante de remplazo de sistemas, y de manera general, frente a la importante presión social que rodea este sector22, hoy lo que está en juego en Bolivia es la respuesta al crecimiento de la demanda de servicios en agua y saneamiento. Aunque se realizaron progresos nada despreciables23, el país se queda atrás de mayor parte de los países de AL en términos de agua y de cobertura de tales servicios.

21 Se distinguen las zonas urbanas y rurales en base a un criterio de 10.000 habitantes (criterio del VMSB). 22 Esta presión a desencadenado en 1999 y 2000 en la « guerra del agua » en Cochabamba y en la expulsión de la

empresa « Aguas del Illimani » de El Alto en 2005. 23 La población de zonas urbanas que tiene acceso al agua potable ha pasado de 26% en los años 70 a 72 % en 2002.



Las reformas del Sector A&S comienzan en 1994 y conducen a una descentralización y a una redefinición de las responsabilidades el interior del sector. Los municipios garantizan la oferta de Servicios vía las EPSAS (Entidades Prestadoras de Servicios y Obras Públicas); el Viceministerio de Servicios Básicos (VMSB) formula las políticas sectoriales, define las normas, elabora los planes y programas; la Superintendencia de Saneamiento (SISAB) es responsable de la regulación, de la vigilancia y del seguimiento de las instituciones del sector (entrega de concesiones, licencias y registros, regulación de precios, vigilancia y estudios de la calidad, etc.), y desde 2007 la Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamiento (FUNDASAB) asegurará la asistencia técnica a los operadores del sistema. Las instituciones que ejecutan las inversiones en A&S son las Prefecturas y los Fondos de Inversión y, desde hace, poco las EPSAS. Una política financiera para el sector se define en 200424.

Desde 1998, el GdB decide alentar a las empresas privadas a invertir en el sector, lo que se hará en Cochabamba, el Alto y La Paz, y supondrá importantes conflictos en las dos primeras ciudades. El plan de desarrollo de junio 2006 del gobierno marca un cambio radical de política: el acceso al agua potable es considerada, de ahora en adelante, un derecho humano más. El GdB parece descartar la participación de empresas privadas (al menos si está es exclusiva) en beneficio de empresas sociales. Hizo construir nuevos marcos legales que, en el sector de A&S, fueron ampliamente concertados junto con los operadores, contienen incluso los reglamentos de aplicación pero todavía no entraron en vigor. El sector está integrado a un gran Ministerio del Agua, lo que en teoría debiera permitir una gestión integral del recurso. Los principales factores que frenan el aumento del acceso a A&S y al mejoramiento de los servicios son: § A nivel macro, una falta de políticas sectoriales claras25, un financiamiento insuficiente y una

insuficiencia de medios humanos y materiales para apoyar y regular las instituciones del sector.

§ A nivel meso, EPSAS atomizadas, en gran parte informales y cuyo desempeño como proveedor es débil.

§ A nivel micro, la falta de definición tarifaria, reglamentaria e institucional previa a las inversiones en infraestructura y una débil implicación de los beneficiarios, lo que tiene por consecuencia un nivel insuficiente de mantenimiento de las infraestructuras y una duración muy breve para muchas de ellas.

Para alcanzar los ODM, las necesidades en inversión estimadas para el sector son de aproximadamente 1,065 millones de $US (o sea un poco más de 80 millones de € por año), lo que implicaría llegar a una tasa de cobertura en agua y saneamiento de respectivamente un 86% y un 73%, de aquí a 2015. Para cubrir simplemente el incremento natural de la población, que es de aproximadamente 120.000 personas por año, se necesitaría invertir en este sector anualmente 33 millones de € aproximadamente. Teniendo en cuenta el nivel de pobreza de Bolivia y su débil capacidad de inversión, el logro de los ODM dependerá en su mayoría de los créditos externos.

24 Decreto Supremo 27486 de mayo de 2004. 25 La incertidumbre politica se refleja en el hecho que tres Viceministros se han sucedido a la cabeza del sector entre

enero de 2006 y abril 2007.



Reducción de la pobreza.

Bolivia vivió un proceso lento pero contínuo de reducción de la pobreza a lo largo de la última década. Se puede apreciar la mejora de algunos indicadores de exclusión social (mortalidad infantil, acceso a la educación, etc.). Sin embargo, los límites de las políticas sociales proceden de los límites financieros del Estado. Por ello, si Bolivia no desea depender aún más de la ayuda internacional, el desarrollo humano depende de reformas fiscales y de la corrección de las desigualdades en la distribución de la riqueza nacional26.

1.2.2 Contexto económico

Las reformas

El periodo de análisis (1996-2006) comienza poco después de la puesta en marcha de un ambicioso programa de reformas llamado de “segunda generación”, impulsado por el gobierno boliviano: reforma educativa, participación popular (1994), descentralización (1995), privatizaciones (“capitalización”27), reforma de pensiones, reforma administrativa, etc. Estas reformas siguen a una primera ola de cambios estructurales, iniciada en 1985, con el fin de combatir la hiperinflación y reducir el rol del Estado quien, a lo largo de las décadas precedentes, había adquirido un tamaño muy importante. El año 1985, con la “Nueva Política Económica” (NPE), se marca el inicio de la aplicación de políticas “ortodoxas” que se inspiran del consenso de Washington y que estabilizarán la situación económica pero serán incapaces de asegurar un crecimiento sostenido, y mucho menos, de resolver los principales problemas del país ligados a una fractura social cada vez más problemática.

En Bolivia, la descentralización de los recursos y de las responsabilidades, principalmente en beneficio de las municipalidades y luego a favor de las regiones, comenzó en 1994 con la Ley de Participación Popular, luego de la Ley de Descentralización Administrativa (1995), la ley de Municipios (1999) y la Ley de Dialogo Nacional (2001). Estas leyes pusieron en pie mecanismos de planificación, de transferencia de recursos y de control social, que atribuyen a 314 municipios del país un rol importante en el desarrollo y una autonomía significativa en las decisiones de inversión. En efecto los municipios reciben, por diferentes vías, aproximadamente un 20% del presupuesto del Estado, o sea alrededor de 40 $US por persona por año28. Estas transferencias son 26 Informe de la Misión… op. cit. p. 14. 27 La “capitalización” (en realidad una forma de privatización) consistió en un aumento del capital de las principales

empresas públicas en los sectores de hidrocarburos, transporte, energía y telecomunicaciones. El aumento de capital fue financiado por el sector privado por un monto equivalente al valor contable de la empresa “comprada”. De este modo el sector privado posee el 51% del capital total mientras que los 49% restante está en manos de los ciudadanos bolivianos en forma de un fondo administrado por fondos de pensión privada, para ofrecer pensiones a las personas mayores de 65 años. Según el CSP 2002-2006, este sistema funcionó bien en los sectores de telecomunicaciones y del petróleo, no tan bien en los sectores de transporte y energía. Un gran número de pequeñas empresas públicas, industriales o de servicios, se vendieron paralelamente en el mercado.

28 En 2004 los gastos de los municipios representan el 18,3% del total de los gastos del sector público en Bolivia. Se estima que hoy en día este porcentaje es de al menos un 21,1%, desde que los municipios reciben una parte de los beneficios colectivos generados por la nueva ley de Hidrocarburos (2005). Ver. World Bank (mayo 2006): Bolivia Institutional Governance Review: Towards an Inclusive Decentralization, Report No. 36285-BO, Volume I: Main Report.



acompañadas por una delegación de poder y de responsabilidades en lo que respecta a las inversiones en los servicios sociales (educación, salud, agua potable y saneamiento, carreteras, microriego, etc.). Tal descentralización es relativamente igualitaria en la medida en que el número de habitantes de un municipio es el principal criterio de redistribución. Los municipios reciben algunas atribuciones fiscales29, pueden también obtener ayuda de la cooperación internacional y ejercen, en principio, un control sobre la acción de la cooperación privada (las ONG) en su territorio. En 2004 las transferencias del gobierno central representaban en promedio dos tercios de los recursos totales de los municipios, el tercio restante provenía de fondos propios u otras fuentes de transferencia. La reforma tuvo un impacto importante en la inclusión social: permitió intensificar el ejercicio de ciudadanía, dar un lugar más importante a las poblaciones campesinas e indígenas, ampliar las capacidades de gobernar, canalizar recursos hacia las zonas más pobres (principio de subsidiaridad). No obstante, su impacto en los ingresos y el consumo de los más pobres parece ser cada vez más limitado. La descentralización, aunque efectiva y relativamente lograda, no es la panacea de la lucha contra la pobreza. La numerosa literatura sobre la descentralización municipal en Bolivia plantea los problemas siguientes30 : § Una politización del mundo rural, como los presupuestos municipales son

significativos, el poder es fuente de luchas y conflictos, en ocasiones, agudos. § Un déficit crónico de capacidad técnica en los municipios más pobres. La ley exige que

estos sepan elaborar proyectos de inversión, administrar licitaciones, controlar la ejecución de proyectos, elaborar presupuestos, presentar planes de desarrollo a corto y mediano plazo, etc. En la mayoría de los municipios la rotación de personal es alta (en parte a causa de la politización) y requeriría un sistema de formación permanente muy competitivo, fuera del alcance de un país pobre.

§ Una confusión entre responsabilidades de los diferentes actores y los diferentes niveles existentes en el sector público (comuna, prefectura, estado central). Este problema es particularmente importante en los sectores de salud, educación y caminos. Las consecuencias son una fuerte obligación de coordinación, costos de transacción elevados y, en la práctica, una gran ineficacia en la aplicación de políticas sectoriales.

§ Incentivos orientados hacia las inversiones y no hacia los resultados y hacia los servicios de calidad. Los municipios reciben transferencias en bloque poco

29 Como los impuestos sobre los vehículos, sobre los mercados, o los impuestos territoriales. 30 Ver por ejemplo: Aguilar Perales, Juan Carlos (Coord.) (2002): Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión de

los Gobiernos Municipales. Ministerio de Desarrollo Municipal, Viceministerio de Participación Popular y Fortalecimiento, La Paz, Bolivia.

Ayo, Diego (ed.) (2004): Municipalización: Diagnóstico de una década, 30 investigaciones sobre Participación Popular y Descentralización. Friedrich Ebert Siftung, USAID, Plural, La Paz, Bolivia.

Hiskey, Jonathan T.; Seligson, Mitchell A. (2003): Pitfalls of Power to the People: Decentralization, Local Government Performance, and System Support in Bolivia, in: Studies in Comparative International Development 37(4):64-88.

O’Neill, Kathleen M. (2005): Decentralization in Bolivia: Electoral Incentives and Outcomes in: Alfred P. Montero and David J. Samuels eds. (2005): Decentralization and Democracy in Latin America. University of Notre Dame Press, South Bend, Indiana.

Prud’homme, Remy, Herve Huntzinger and Sonia Guelton (2001): Descentralización en Bolivia. IADB, Agosto de 2001, Washington, DC.

Tuchschneider, David (2006): Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas, World Bank, La Paz.



condicionadas. Por razones tanto técnicas como políticas, es simple y tentador construir escuelas, sistemas de agua potable, carreteras, puestos de salud, plazas, casas comunales, etc. Mucho más difícil es mejorar la calidad de la educación, del agua, de la salubridad. Muy pocos municipios pueden mejorar la calidad de la oferta de servicios durables para el desarrollo.

En 2005 se plantea una reforma de la descentralización regional basada en un gobierno regional (departamental) dirigido por un Prefecto electo y ya no nombrado, en una redefinición de las responsabilidades y de los poderes, y en un aumento de los recursos de las regiones proveniente del impuesto a los hidrocarburos. Pero contrariamente a la descentralización municipal, la descentralización regional es geográficamente desigual: favorece más a los departamentos ricos en detrimento de los más pobres31.

Las políticas de lucha contra la coca

La coca es considerada una droga y está prohibida desde la Convención de Viena de 1961. Sin embargo, durante la revisión de la Convención en 1988, Bolivia se reserva el derecho de culticar legalmente 12.000 ha en la región de los Yungas en La Paz. Desde 1983 se observa un fuerte crecimiento de los cultivos de coca, ligado a un aumento de la demanda y también a la falta de mecanismos de control. En 1986 el gobierno elabora un Plan Trienal de Lucha contra el Narcotráfico y crea la Dirección Nacional de la Coca (DINACO). Al año siguiente nace el Plan Integral de Desarrollo y Substitución (PIDYS) que, sobre la base de una concertación con los campesinos, trata de substituir la coca por desarrollo e intenta incitar a la supresión voluntaria de cultivos. En este periodo, nace el eslogan “la coca por desarrollo” y es reconocido internacionalmente el uso tradicional de la coca. Asimismo, se reconoce el principio de responsabilidad compartida entre países productores y consumidores de droga, principio que constituye el fundamento de la acción de la Comisión Europea contra la droga. En 1988, la “ley de régimen de la coca y de otras substancias controladas” conocida como “Ley 1008”, define al Desarrollo Alternativo como un proceso que busca remplazar la producción de coca destinada a la fabricación de cocaína, por actividades agrícolas, forestales y agroindustriales apoyadas en infraestructuras productivas y sociales. La ley establece una zona de producción legal de coca de 12.000 ha en los Yungas, destinada al uso tradicional; una zona de producción “excedentaria” en transición en 3 provincias de la Paz y parte del Chapare; una zona de prohibición total en el resto del país. En esta misma época, es creado el Consejo Nacional de Desarrollo Alternativo (CONADAL) y el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL). En ese momento el objetivo era aplicar el PIDYS, ofrecer una compensación de 2.000 US$ por hectárea suprimida voluntariamente, y así, eliminar totalmente la coca “excedentaria” para 1993. Enseguida, el plazo fue aplazado hasta 1995 y la compensación fue aplicada hasta la entrada en vigor, en 1998, de la Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotráfico.

La ley 1008 recibe un fuerte apoyo de la cooperación internacional. 209 millones de US$ se invierten en desarrollo alternativo entre 1999 y 2004 y casi 1.000 millones están programados para el periodo 2004-2008. El Chapare (departamento de Cochabamba)

31 World Bank, op. Cit.



recibe la parte más grande de estos montos y, a lo largo de los últimos años, la inversión per cápita ha alcanzado los 200 US$. La región es actualmente la mejor dotada, entre las regiones rurales de Bolivia, de carreteras, electrificación, agua potable, puentes, irrigación, reforestación, etc. La inversión privada se incrementa fuertemente.

En 1990, los Estados Unidos de Norteamérica, Colombia, Perú y Bolivia firman la Declaración de Cartagena que otorga condiciones preferenciales a los productos del Desarrollo Alternativo. En 1997, un nuevo Plan General de Desarrollo Económico en Bolivia le añade al conecpto de Desarrollo Alternativo, la idea de crear una base social que pueda hacer de la producción lícita en las zonas de coca, una producción sostenible. Se introducen las nociones de participación, conservación de los recursos naturales y preservación del medio ambiente.

En 1998, la Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotráfico se propone suprimir a la fuerza los cultivos de coca presentes en las zonas excedentarias “opción coca cero”. Esto provoca un periodo de confrontación y de violencia en el Chapare, que se salda con una centena de muertos y docenas de heridos graves. La superficie de cultivos de coca se reduce a menos de 1.000 hectareas en el Chapare, pero aumenta enseguida de 8 a 10.000 hectareas cuando la represión disminuye.

En 2004, una Nueva Estrategia Integral Boliviana de Lucha contra el Narcotráfico reduce la compensación por supresión voluntaria del cultivo de coca y negocia con los productores una superficie legal de 3.200 ha en el Chapare. La política del gobierno actual (2006) no es muy diferente: confirma la autorización, en la zona de transición, de cultivar un “cato” (1.600 m2) de coca por agricultor y busca la supresión voluntaria pero socialmente controlada de toda superficie excedentaria. El debate en torno a la política antidroga del gobierno concierne esencialmente los sistemas de información y de verificación de las superficies cultivadas con coca. El gobierno afirma también que quiere despenalizar el cultivo de coca en un plano internacional, lo que parece poco realista ya que esto implicaría una revisión del tratado de Viena.

El crecimiento económico

Si tomamos el ángulo del crecimiento económico per cápita, el periodo de referencia está marcado por dos ciclos muy diferentes. El primero, de 1994 a 1998, se caracteriza por un crecimiento moderado del PIB real per cápita entre el 2 y el 3% por año. El segundo ciclo comienza con una grave crisis económica en 1999 (-1,5% del PIB real per cápita) provocada por una serie de factores tanto exógenos como endógenos32. A esta crisis le siguen algunos años de crecimiento nulo, y luego muy ligeramente positivo en 2004 y 2005 (un 1.2% y un 1.4% per cápita respectivamente), debido principalmente a factores externos favorables: el alza del precio de las materias primas y las tasas de interés bajas que

32 Impacto de la crisis ruso-brasilera de 1999 (devaluación del real) y de la crisis argentina de 2001, aceleración del

programa de supresión del cultivo de coca en 2000, venta al extranjero de las principales entidades bancarias bolivianas, administración inadecuada de la reforma de pensiones, etc. La crisis rusa de 1999, nacida de la desconfianza hacia la economía rusa provocó una fuga de capitales y fuertes ataques contra el rublo. La devaluación que advino afectó a muchos grandes bancos europeos que habían prestado fondos masivamente a Rusia. El recelo de los bancos y los movimientos especulativos se contagiaron al real, que se vio obligado a devaluar a pesar de un fuerte aumento de las tasas de interés brasileras con el fin de mantener la paridad del real. Ado que Brasil es el primer socio comercial de Bolivia, está situación hizo que Bolivia experimente una brusca deterioración de la balanza comercial además de fuertes presiones contra el boliviano.



compensan en gran parte la contracción de la demanda interna. A largo plazo (40 años), el crecimiento real per cápita de Bolivia es nulo: el PIB por habitante a precio constante es el mismo en 2005 que en 1996. (Ver Figura 2).

Figura 2 - Bolivia: PIB per cápita en US$ constantes, de 1960 a 2006

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1200

1960

1962

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1970

1972

1974

1976

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1980

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1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Fuente: De 1960 a 2003 en US$ constantes (2000): BM World Development Indicators 2005. De 2004 a 2006 en moneda nacional constante: website IMF. Los años 1995 a 1997 están marcados por una fuerte crisis bancaria que provoca la quiebra de tres bancos importantes. Sin embargo esta crisis fortalecerá el rol de la “Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras » (SBEF), organismo de vigilancia del sistema bancario. Provocará también la creación del Fondo de Desarrollo Financiero (FONDESIF) que, ulteriormente, pondrá en marcha un programa de apoyo al micro crédito que desarrollará el mercado regulado de esta actividad. A continuación, entidades bancarias extranjeras, sobre todo españolas, comprarán los principales bancos bolivianos, lo que, contrariamente a las expectativas de las autoridades monetarias, hará más difícil el acceso al crédito para los inversores nacionales.

Estructura de las exportaciones

Las exportaciones de Bolivia pasaron, en US$ constantes de 2000, de 982 millones en 1990 a 1.466 millones en 1996, luego a 2.800 millones en 2005. En el periodo de análisis las exportaciones se duplicaron prácticamente. No obstante, también cambio la estructura de las exportaciones. El siguiente cuadro lo muestra.

Cuadro 4 – Estructura de las exportaciones bolivianas por tipo de producto

1998 2000 2005 Minerales 36,4% 31,6% 19,3% Hidrocarburos 7,3% 12,3% 37,1% Soya 18,0% 17,0% 10,6% Otros 38,3% 39,1% 33,0%

Fuente: Banco Central de Bolivia: Estadísticas de Comercio Exterior

PIB per capita



Bolivia es cada vez menos dependiente de sus exportaciones de minerales, estas constituyen menos de una quinta parte de sus exportaciones totales. A pesar de esto, Bolivia es cada vez más dependiente de sus exportaciones de hidrocarburos (sobre todo el gas), exportaciones que representan hoy en día, un tercio de las exportaciones del país. Últimamente, la importancia de la soya, primer producto agrícola que Bolivia exporta, disminuyó a causa de una fuerte caída de los precios en el mercado internacional al comienzo de 2005.

La parte de la UE en las exportaciones de Bolivia bajó regularmente desde el inicio de los años 90: representaba un 25% en 1996 pero apenas alcanzaba los 6% en 2005. Los principales socios comerciales de Bolivia tanto para las exportaciones como las importaciones son sus vecinos imediatos: Brasil, Argentina, Perú, Chile (además de EU para las importaciones).

La deuda pública

A lo largo del periodo de análisis, la deuda pública de Bolivia se mantuvo en un nivel moderadamente elevado, a aproximadamente un 80% del PIB. Sin embargo, la deuda externa constituía casi la totalidad de la deuda pública en 1995; la deuda interna la substituye parcialmente, en 2004 está representa más del 20% del PIB mientras que la deuda externa cae por debajo de los 60% del PIB.

Subrayamos una clara mejoría de las finanzas públicas a partir de 2003, ligada al aumento del precio de los hidrocarburos que provocó un crecimiento de los ingresos fiscales, así como a la aplicación de la nueva ley de hidrocarburos desde mayo 2005. En 2005, el déficit fiscal alcanzaba un 1,6% del PIB mientras que en 2004 rozaba los 5,5%. (Figura 3). El año 2006 conoció un excedente de aproximadamente un 6% del PIB.

Figura 3 - Finanzas publicas, en porcentaje del PIB

-10,0%

-8,0%

-6,0%

-4,0%

-2,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: World Bank (May 2006): Bolivia Institutional Governance Review: Towards an Inclusive Decentralization, Report No. 36285-BO, Volume I: Main Report.



Alivio de Deuda, PRSP (EBRP) y Diálogo Nacional

Las reformas de los años 1990 fueron consideradas como un éxito por la comunidad internacional y, a inicios del año 1998, Bolivia es uno de los primeros países del mundo en beneficiarse del alivio de deuda en el marco de la Iniciativa HIPC.

Bolivia fue nuevamente declarada elegible al mecanismo de alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa HIPC II, en febrero 2000. El acceso al dispositivo no se formaliza hasta mediados de 2001, momento en el que Bolivia presenta a la comunidad internacional su versión del PRSP, la Estrategia Bolivia de Reducción de la Pobreza (EBRP). Conforme a las disposiciones de la Iniciativa HIPC II, esta estrategia debía ser elaborada en el marco de un proceso de consulta a la sociedad civil, lo que justifica la organización del « Diálogo Nacional 2000 » (DN2000).

La EBRP define cuatro “componentes estratégicos” para alcanzar el objetivo principal de reducción de la pobreza:

i. Incrementar el empleo y las oportunidades de ingreso con el apoyo a las microempresas, el desarrollo rural y la diversificación de ingresos.

ii. Desarrollar las capacidades de las personas dando prioridad a la educación primaria y a los servicios básicos de salud.

iii. Incrementar la seguridad y la protección de los pobres con programas de empleo de emergencia y una mejor definición de los derechos de propiedad.

iv. Promover la integración social y la participación profundizando la participación popular y la descentralización administrativa.

Los temas transversales definidos por la EBRP son la mejora de oportunidades de los grupos étnicos y de los pueblos indígenas, la defensa y la promoción de los derechos de las mujeres, la administración y el control de la calidad del medio ambiente.

La EBRP fue el objeto de una abundante literatura crítica, tanto en los textos producidos como en los procesos de elaboración de la estrategia33. Un consenso existe al menos en dos puntos:

§ La estrategia de reducción de la pobreza se basa excesivamente en los servicios sociales, incluye demasiados temas, establece pocas prioridades claras y no trata los problemas estructurales de reproducción de la pobreza, ni de la exclusión.

§ La apropiación política y social de la estrategia es débil: parece más de una simple consulta a ciertos sectores que una participación activa de la sociedad civil en la formulación de prioridades. El proceso fue dirigido más por la comunidad de donantes (“donor driven”) que por los bolivianos.

33 Ver por ejemplo: Nadia Molenaers y Robrecht Renard: “Strengthening civil society from the outside?: donor driven

consultation and participation process in poverty reduction strategies: The Bolivian case”, IDPM-UA discussion paper, University of Antwerp, 2004. DFID : Evaluation of DFID country Programmes , EV 656, January 05, p.7.Komives K., J. Carlos Aguilar, G. Dijkstra and C. Kay: "Reducing Poverty and Creating Wealth: The Contribution of the PRSP” ISS, 2004 (Year 1 and year 2 Country Reports; English Summary Report; series in Experiencias con las Estrategias de Reducción de Pobreza en América Latina; project commissioned by SIDA). Ver www.iss.nl/iss/publication.



El DN2000 se desarrolla en un clima de conflictos económicos y sociales. Su principal objetivo es debatir la asignación de los recursos generados por el alivio HIPC II. La consulta se organiza en 314 talleres (mesas) municipales, 9 talleres departamentales y un taller nacional. Se toma la importante decisión de atribuir los recursos a los municipios, con el fin que estos puedan contribuir a la puesta en marcha de acciones de reducción de la pobreza que puedan ser identificadas en la EBRP. Esta decisión tendrá consecuencias sobre la frágil situación del Tesoro, ya que este último, tiene que seguir asumiendo un gasto idéntico, antes destinado a honrar el servicio de la deuda externa, ahora consignado a los presupuestos municipales. En otros términos, el mecanismo HIPC II convierte la deuda externa del Tesoro en una deuda hacia los municipios, deuda que debe ser honrada automáticamente cada fin de mes34. La Ley de Diálogo Nacional, que ratifica ciertos resultados del DN2000, se promulga en 2001.

Lucha contra la pobreza

En cuanto a la lucha contra la pobreza, no menos de tres versiones de la EBRP ven la luz, antes que, en octubre de 2003, la última versión sea presentada en París al Grupo Consultivo de Donantes. Este último no acepta la versión presentada y critica la falta de concertación con la sociedad civil y la ausencia de una programación concreta de su puesta en marcha. Retomando numerosos aspectos de la primera EBRP35, esta última versión buscaba responder a las críticas hechas a la estrategia inicial. ¿Cómo?: incorporando una propuesta productiva más desarrollada, y una política social y económica orientada al alcance de los Objetivos del Milenio; todo esto con el objetivo de satisfacer las preocupaciones crecientes de la cooperación internacional y de estructurar los esfuerzos de reducción de la pobreza en base a criterios sociales.

A lo largo del año 2004, el « Diálogo Nacional Bolivia Productiva » permitió reunir de nuevo a los diferentes actores sociales alrededor de talleres municipales, departamentales, luego nacionales. Este proceso se organiza en torno a la elaboración, a nivel municipal, de « Estrategias Productivas Integrales » (EPI) que apuntan, antes que nada, a la creación de riqueza y empleos, mientras que la EBRP inicial insistía más bien en el suministro de servicios básicos y de bienes públicos. Este proceso participativo (más de 60.000 participantes) acaba a fines de 2004. Sin embargo, en 2005, la manera en la que los resultados de este proceso podían ligarse a la EBRP revisada era aún incierta, y los problemas sociales y políticos que enfrenta el gobierno de entonces, relegan el proceso a un segundo plano.

34 Komives et al. Op. cit. 35 Los principales elementos retomados en esta EBRP son: i) la continuación del desarrollo de una red mínima de

servicios locales, ii) la introducción de medidas fiscales de redistribución de riquezas a favor de los más pobres, por los mecanismos de asignación de recursos de la iniciativa HIPC II, iii) la introducción de la Política Nacional de Compensación (PNC), y iv) la creación de un espacio de debate sobre las políticas públicas y la elaboración de los fundamentos de un pacto social cuyo objetivo es incluir explícitamente la lucha contra la pobreza, así como un mecanismo suplementario de control social.



La paradoja boliviana

Desde 198636, y más aún desde 1994, Bolivia es considerada “el buen alumno” de las instituciones de Bretton Woods, aquel que fue apoyado constantemente por el FMI y el Banco Mundial, instituciones que aprobaron (sin haberlas promovido ellas mismas37.) la mayor parte de las reformas emprendidas en ese periodo38 No obstante, estas dos décadas de reformas, y esto es lo más importante, desembocaron en una crisis social y política de grande envergadura.

36 El Banco Mundial (AIF) reanudó sus operaciones en Bolivia en 1986, despues de una interrupción de 6 años. Ver

World Bank Operations Evaluation Department, Report No. 21412, Bolivia Country Assistance Evaluation, noviembre 20, 2000.

37 FMI: Bolivia – Ex-Post Assessment of Longer-Term Program Engagement, March 10, 2005. 38 Las principales reformas (estabilización en 1985, descentralización y capitalización/privatización en 94 y 96) fueron

elaboradas y ejecutadas por el gobierno boliviano que recibió apoyo únicamente después de la puesta en marcha de tales reformas.



1.2.3 Evolución social y política

El hecho que resalta en la vida política boliviana desde 1982, es la sucesión ininterrumpida de gobiernos civiles elegidos democráticamente o instaurados bajo el respeto de las reglas constitucionales del país, así como la inestabilidad polítca y social creciente que llega a su cúspide en 2003 y provoca que en el espacio de 4 años (de 2003 a 2006) el país viva bajo el mando de cuatro gobiernos distintos.

Al inicio del periodo de análisis (de 1993 a agosto de 1997) el gobierno de Sánchez de Lozada introduce las reformas que ya mencionamos (ver Sección 1.2.2) y es el primero en considerar a los donantes como aliados estratégicos en el proceso de desarrollo. Ese gobierno es remplazado en 1997 por una vasta coalición política presidida por Hugo Banzer, un ex-dictador (1971-1978) que volvió al poder por medio de las urnas. Bajo su gobierno serán organizadas las primeras consultas a la sociedad civil (“diálogo nacional”) destinadas a definir las grandes orientaciones políticas (1997) y el marco de lucha contra la pobreza (2000). Banzer se retira en agosto de 2001 por razones de salud. Lo remplaza el Vicepresidente Jorge Quiroga, quien se quedará en poder hasta las elecciones del año siguiente. Gonzalo Sánchez de Lozada se hace con la victoria en las elecciones (junio de 2002), pero Evo Morales, líder del MAS y de los sindicatos de productores de coca, le siguió de cerca. Por primera vez en la historia de Bolivia, los representantes de los movimientos indígenas y campesinos tienen una fuerza mayoritaria en el Congreso (el 65% de la población boliviana está ahora representado en el Congreso): se trata de un cambio mayor y sin duda definitivo que ilustra la pérdida de poder y de legitimidad de las élites tradicionales.

El año 2003 es caótico: una serie de medidas impopulares o torpes (proyecto de impuesto sobre la renta salarial, proyecto de exportación de gas por Chile) provocan manifestaciones y confrontaciones armadas que concluyen con el saldo trágico de muertos y heridos. Los errores de apreciación del gobierno y la torpeza con la que se utiliza la represión provocan, el 17 de octubre de 2003, la renuncia del presidente Sánchez de Lozada (15 meses después del inicio de su mandato) quien abandona inmediatamente el país. Conforme manda la Constitución, el Vicepresidente Carlos Mesa lo sucede. Sin embargo, los conflictos sociales siguen latentes y los conflictos políticos se agravan cuando las reivindicaciones autonómicas de algunas regiones (sobre todo Santa Cruz) se acentúan y parecen ahora irreversibles. Al inicio de 2005, el Presidente Mesa llega a presentar tres veces su renuncia al Congreso. Finalmente, esta se hace efectiva en junio de 2005, como consecuencia de un desacuerdo entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo sobre la nueva Ley de Hidrocarburos y a una fuerte presión popular en su contra. Se negocia un acuerdo político para posibilitar la salida de Mesa y es así que Eduardo Rodríguez, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, accede a la Primera Magistratura y que nuevas elecciones se llevan a cabo en diciembre de 2005. El MAS gana las elecciones y Evo Morales, que con 54% de los votos gana la presidencia de Bolivia, se convierte en enero de 2006 en el primer presidente de origen indígena en la historia de Bolivia.



El 1ero de mayo de 2006, toda la cadena de producción y de comercialización de hidrocarburos se nacionaliza39; se entablan negociaciones con las empresas extranjeras del sector para cambiar la distribución de beneficios a favor del Estado; un referéndum sobre la autonomía regional se organiza al principio del mes de julio, y el mismo día, se elige una Asamblea Constituyente que comienza a trabajar el 6 de agosto de 2006 en la ciudad de Sucre.

1.2.4 La cooperación internacional

La dependencia de Bolivia con respecto a la cooperación internacional es fuerte. Se sitúa históricamente por debajo del 60% de las inversiones públicas, pero solo un 41% de la ayuda proviene de donaciones, los 59% restantes son préstamos40.

De 1990 a 2005, la ayuda pública al desarrollo de Bolivia (ODA) representó un promedio de 57,8 $Us por año por habitante, y la parte de la CE corresponde a un poco más del 5% de este monto (aproximadamente 3 $Us por año y por habitante).

Figura 4 – Ayuda pública al desarrollo per cápita

Bolivie: Aide publique au développement per capita en $US courants

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: FMI, OCDE website.

Los grandes bancos multilaterales (BID, CAF, grupo del BM) son los principales cooperantes con Bolivia. Le siguen actores importantes que en orden son los EEUU, Holanda, Japón, la CE y Alemania41.

Las relaciones entre los donantes y el gobierno cambiaron desde el inicio de los años 90 en función de cada gobierno y de cada donante. Algunos gobiernos ejercieron un liderazgo claro en el campo de la cooperación internacional, mientras que en otros periodos se 39 De hecho, como la ley de « capitalización » había otorgado a las empresas extranjeras el 51% de la propiedad de las

empresas privatizadas en los años 90, el gobierno exigió a las empresas de petroleo y gas que vendan un 2% de las acciones con el fin que todas las empresas del sector sean controladas por una empresa pública boliviana (YPFB). Esto no se ha concretado aún y se mantienen las negociaciones.

40 Promedio de 1995 a 2006. Ver el anexo 4, cuadro 3.2 41 Idem

Bolivia: Ayuda pública al desarrollo per cápita en $us corrientes



realizaron pocos esfuerzos de coordinación y planificación por el gobierno boliviano. Resultado: problemas de armonización y de coordinación en sectores en los que, según el Banco Mundial, existe un exceso de “oferta” como ser, en el pasado, el Defensor del Pueblo, las reformas institucionales y la descentralización42, y también en sectores en los que las intervenciones son insuficientes, como ser la creación de empleo o el problema hipotecario.

En los cuatro sectores principales (fortalecimiento institucional, desarrollo rural, transporte y apoyo al progreso económico) se concentra el 65% de los medios de la cooperación internacional. Estos sectores tienen las mismas prioridades durante los dos periodos, lo que indica una fuerte continuidad en el seno de la cooperación. En general, la cooperación no se esforzó en desarrollar actividades intensivas en mano de obra y apoyó más bien a los sectores sociales.

Subrayamos también que la inestabilidad política e institucional de Bolivia hace de este país, un país difícil para la cooperación internacional, cooperación que, para ser eficiente, exige políticas claras y un liderazgo consolidado de la parte del gobierno.

42 World Bank: Evaluation of the Comprehensive Development Framework (CDF) – Bolivia Case Study, 2002, p. xiv.



2. Lógica de intervención

2.1 Objetivos y método

El objetivo de esta sección es la descripción estratégica de la cooperación comunitaria sobre la base de un análisis de la lógica de intervención efectuado a partir de los documentos de política y de programación.

Los principales documentos de referencia son:

- Memorandum of Understanding (MoU) de 1994; - “Orientations Pluriannuelles Indicatives (OPIN)” de 1998; - “Memorandum of Understanding between the EC and the Republic of Bolivia

relating to the multi-annual guidelines for the implementation of Community Cooperation”, 2000-2006;

- Country Strategy Paper for Bolivia (CSP) 2002-2006. Estos documentos ofrecen una vista amplia de la orientación estratégica de la cooperación de la CE en Bolivia en el periodo cubierto por la evaluación. Describen igualmente el contexto político, social y económico boliviano, así como el marco general de la ayuda internacional en este país.

El análisis de la estrategia de cooperación comunitaria permite establecer una jerarquía de objetivos, así como los resultados y el impacto asociados. Los objetivos globales corresponden a las prioridades fundamentales de las políticas de desarrollo de la CE en relación con las especificidades de Bolivia. Se alcanzan a través de objetivos específicos que corresponden a los diferentes sectores de intervención de la CE tal y como están formulados en los documentos de programación. En fin, los objetivos operacionales sostienen los objetivos específicos y corresponden a las principales acciones programadas en el seno de los sectores de intervención.

Esta jerarquía de objetivos fue transformada en una jerarquía de impactos y de resultados esperados. A los objetivos globales corresponden los impactos globales, a los objetivos específicos corresponden los impactos específicos, a los objetivos operacionales corresponden los resultados. La jerarquía de impactos y de resultados así obtenida es finalmente sintetizada bajo la forma de un diagrama lógico de efectos. Este diagrama incorpora igualmente las prioridades del gobierno boliviano, presentadas en la EBRP, a los diferentes sectores de intervención en los que se articulan las actividades inscritas en el cuadro de la cooperación comunitaria.

El periodo cubierto por la evaluación está dividido en dos fases claramente identificables. El periodo post 2002 marca el comienzo de la programación del CSP 2002-2006. Antes de esa fecha, no existía un marco estratégico explícito, con la excepción de los “guidelines” multianuales. El equipo de evaluación procedió de la manera siguiente para reconstruir la lógica de intervención. Para el periodo cubierto por la evaluación, todas las estrategias comunitarias fueron analizadas pero solo la estrategia post 2002 del CSP fue traducida bajo la forma de un diagrama lógico de efectos. El anexo 6 describe las deferentes estrategias de la CE en Bolivia de 1994 a 2006. La sección 2.2 resume la



evolución de las prioridades de la cooperación de la CE en Bolivia de 1994 a 2006. La sección 2.3 sintetiza la lógica de intervención bajo la forma de un diagrama lógico de efectos. Finalmente, la última sección (sección 2.4) describe las intervenciones financiadas por la CE, a lo largo del periodo 1996-2006, con los fondos programables y no programables.

2.2 Evolución de las prioridades de la cooperación de la CE en Bolivia de 1994 a 2006

Las diferentes estrategias comunitarias están ilustradas en el cuadro 5. Este cuadro muestra la evolución temporal de los “sectores de concentración” de la ayuda comunitaria43 tal y como aparecen en el MoU de 1994, la OPIN de 1998, el MoU de 2000 y el CSP de 2002. Estos documentos están indicados en abscisa en el gráfico – línea de tiempo44. Los diferentes sectores de concentración mencionados en los cuatro documentos oficiales que citamos, están en ordenadas.

Cuadro 5 – Evolución de las prioridades de la CE en Bolivia de 1994 a 200645

1996

MoU

200

0

2004

2006

MoU

199

4

# OPI

N 19

98

MoU

200

0

CSP

2002

# #

OPI

N 19

98

1994

(MoU

)

CSP

2002

Lucha contra la pobrezaDesarrollo alternativoAgua potable y saneamientoSeguridad alimentariaIntegración física regionalTransportes

Cooperación económica

Medio ambienteModernización del estado

Desarrollo del sector privado

43 Estos “sectores de concentración” son llamados “actividades prioritarias”, “sectores de cooperación”, “ejes de

concentración” y finalmente “objetivos específicos” en los deferentes documentos oficiales entre 1994 y 2002. 44 Es evidente que el status de estos tres documentos no es el mismo: el MoU de 2000 sigue en aplicación y no fue

remplazado por el CSP de 2002. 45 Las prioridades “Lucha contra la Pobreza”, “Integración Física Regional” y “Cooperación Económica” fueron los 3

ejes fundamentales de la estrategia de cooperación de la CE durante el periodo evaluado.



Los sectores sociales y el mejoramiento de medios de subsistencia

Se puede señalar que la primera prioridad del MoU de 1994 era la lucha contra la pobreza, pero definida en general, ya que se menciona la necesidad de apoyar las reformas de los sectores de salud, educación, higiene y vivienda. Se prevé también un apoyo al FONDAL (lucha contra la droga y desarrollo alternativo) así como acciones de protección a los jóvenes a partir de fondos de contra-valor generados por la venta de alimentos donados por la CE. A partir de 1996, estas donaciones son reemplazadas por el PASA que utiliza un concepto muy diferente de seguridad alimentaria.

A partir del MoU 2001, la lucha contra la pobreza se transforma en el objetivo último de la cooperación de la CE (y ya no es más un objetivo específico entre otros). Existe una continuidad en la busqueda de este objetivo sobre el periodo estudiado, pero acompañada por variaciones en la elección de sectores de intervención, por un cambio en la concepción de la seguridad alimentaria y por una precisión más grande y una concentración más importante de la ayuda, ya que los sectores sociales en el CSP 2002-2006 son la distribución de agua y el saneamiento.

La integración regional

Este objetivo no cambia durante todo el periodo desde 1994 y representa por esta razón uno de los ejes prioritarios más constantes de la acción de la CE en Bolivia. A partir del MoU de 2001, el eje de carreteras Santa Cruz – Puerto Suarez es reconocido como una acción a la cual se debe dar prioridad para poder así alcanzar el objetivo.

El desarrollo económico

A partir de las OPIN de 1998, el objetivo de desarrollo económico ya no se enfoca en el desarrollo de la empresa privada, sino engloba también el fortalecimiento de las relaciones económicas entre la UE y Bolivia. Esto se confirma con el MoU de 2001 y el CSP 2002-2006. No obstante, la OPIN de 1998 insiste en la importancia de los acuerdos regionales (CAN y MERCOSUR) como marco principal de la cooperación económica, mientras que los documentos ulteriores presentan más limites y dan prioridad a las relaciones “bilaterales” entre la UE y Bolivia.

Otros sectores de concentración

El medio ambiente no se menciona como un sector de concentración en el MoU de 1993, pero este señala seis acciones (en un total de 22) identificadas y priorizadas en este sector. Es por esta razón que aparece en amarillo claro en el gráfico 1 entre 1994 y 1998. En la OPIN de 1998, el medio ambiente es uno de los cinco ejes prioritarios. Sin embargo, a partir de 2001, el medio ambiente ya no es un sector de concentración (o un objetivo específico), y se convierte más bien en un eje transversal.



La modernización del Estado ya no se menciona después de 1994, lo que traduce probablemente una concentración de esta preocupación en las instituciones descentralizadas del Estado, más que en los Ministerios centrales. El MoU de 1994 prevé tres acciones identificadas cuyo objetivo es el fortalecimiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.

Respecto a la evolución de las estrategias presentadas más arriba, parece que la estrategia comunitaria tal y como está descrita en el CSP 2002-2006, constituye el resultado de un proceso de reformulación de los objetivos de la CE, que comenzó en la mitad de los años 1990. Los objetivos se mantuvieron en líneas generales durante el periodo evaluado, a excepción del sector de medio ambiente en la OPIN que cambió enseguida, del objetivo de modernización del Estado y se dirigió hacia el apoyo de la política de descentralización, y del objetivo de desarrollo del sector privado, cuya importancia se redujo desde 1998. Por otro lado, el objetivo de lucha contra la pobreza pasó de ser un objetivo específico en los documentos de programación, a ser el objetivo último de la CE en Bolivia. Esto coincide con la evolución de la ayuda internacional al desarrollo.

Con tales constataciones, el equipo de evaluación tomó la estrategia comunitaria, tal y como fue descrita en el CSP 2002-2006, como un punto de referencia pertinente para la reconstrucción de la lógica de intervención, ya que representa el resultado de una gestación iniciada en la mitad de los años 1990. La sección siguiente presenta la síntesis de la lógica de intervención de la CE en Bolivia bajo la forma de un diagrama lógico de efectos.


Informe Final – Julio2007 página 29

2.3 Síntesis de la lógica de intervención

Actividades Prioridades del PRSP

Impacto específico Impacto global

Inserción más harmoniosa y

profunda del país en la economía

mundial (Tratado de Niza, COM

(2002) 212, etc.)

Pobreza reducida (Tratado de Niza,

COM (2002) 212, etc.) Desigualdad y

exclusión reducidas (CSP p.56)

Acceso a los servicios y a los

medios de subsistencia

mejorado(CSP p.22)

Crecimiento de la

economía (CSP p.22)

Integración y cooperación

regional reforzada (CSP

p.22)

Acceso más equitativo a los

servicios sociales básicos

Desarrollo rural durable

Cooperación económica fortalecida

Infraestructuras mejoradas (carreteras)

Proceso de desarrollo económico y social durable acelerado (Tratado de Niza,

COM (2002)212, etc.)

Réseaux régionaux renforcés

Resultados

Seguridad alimentaria mejorada

Instrumentos

Cooperación económica(B7-311)

Seguridad alimentaria

(B7-620)

Otras líneas presupuesta

rias

Cooperación técnica y

financiera(B7-310)

Empleos y oportunidades

de ingreso aumentados

Capacidad productiva de

los pobres incrementada

Participación e integración

social fortalecida

Apoyo al sector de agua y saneamiento

Apoyo al desarrollo alternativo en las zonas de

cultivo de coca

Estrategia regional

Vulnerabilidad frente a riesgos

reducida

Apoyo al desarrollo no agrícola en las zonas de

expulsión de mano de obra

Apoyo a la seguridad alimentaria (PASA)

Asistencia técnica en el campo comercial (desarrollo de la competitividad)

Apoyo al desarrollo de las capacidades

institucionales y legislativas

Construcción de la carretera Santa Cruz –

Puerto Suarez

Programas horizontales (@lis, ALFA,URB -AL,AL-Ivest)

ey regionales CAN y AL

Redes Regionales Reforzadas

Programas horizontales (@lis, ALFA, URB-AL, AL-

Invest), regionales CAN y AL

Inserción mas armoniosa y

profunda del país en la economía

mundial (Tratado de Niza, COM

(2002) 212, etc.)

2.4 Descripción de las intervenciones financiadas por la CE durante el periodo 1996-2006

2.4.1 Intervenciones (financiadas por TFC y Ligne SA)46

De 1996 a 2005, en diez años, la Delegación de la CE en La Paz administró 40 intervenciones47 (proyectos, programas o ayudas sectoriales48), representando una contribución total de la CE o una “cartera” de más de 417,38 millones de €, de los cuales aproximadamente 298 millones fueron ejecutados durante el periodo de análisis49. En promedio, una intervención tiene un presupuesto financiado por la CE de 10,43 millones de € y dura 5 años y medio.

Distribución sectorial

La distribución sectorial de los presupuestos de las intervenciones a lo largo del periodo de análisis (Ver Cuadro 6) muestra una muy fuerte concentración en el sector de desarrollo rural (41%), seguida por agua y saneamiento (25%) y desarrollo alternativo (12%). Si consideramos que en Bolivia el desarrollo alternativo es desarrollo rural orientado a la eliminación del cultivo de coca, entonces el conjunto de intervenciones de desarrollo rural representa un 53% de los presupuestos de las intervenciones durante el periodo. En el otro extremo, las intervenciones en sectores de “menor” importancia, como ser el desarrollo económico, el apoyo a las empresas privadas, la educación y los “otros sectores” (derechos humanos, fondos indígenas y apoyo institucional) representan juntas el 11% de los gastos.

46 Esta sección retoma las intervenciones de la CE en Bolivia financiadas gracias a fondos programables así

como la seguridad alimentaria. Se excluye entonces la cooperación con las ONGs, la cooperación científica, así como la mayor parte de la cooperación regional (con excepción de AL- Invest que se retoma en el sector de la cooperación económica). La cooperación con las ONGs será analizada en la siguiente sección.

47 La lista de intervenciones está detallada en el anexo 6. 48 En los cuadros que siguen, el PASA es considerado como una sola intervención en el sector desarrollo rural. 49 La cartera total de 417,38 millones de € se obtiene adicionando todos los presupuestos (contribuciones de la

CE) de las intervenciones administradas por la Delegación entre 1996 y 2005. Claro está, una parte de estos presupuestos fue utilizada antes que comenzara el periodo (antes de 1996) o después de 2005, ya que corresponden a intervenciones que comenzaron antes de 1996 o que terminaron después de 2005. Cuando los desembolsos anuales de un proyecto no estaban disponibles todavía, el equipo de evaluación hizo la hipótesis (irrealista) de un presupuesto utilizado en su totalidad y de manera equilibrada durante todos los años de vida de la intervención. Desde entonces, el equipo anualizó su presupuesto dividiéndolo por el nombre de años que duró la intervención. Este método permitió llegar a una aproximación realista de la importancia relativa de cada sector durante el periodo de análisis, aunque los datos no reflejen su importancia absoluta, es decir, las sumas que se desembolsaron efectivamente en cada sector y cada año.

Cuadro 6 – Distribución sectorial de las intervenciones (promedio durante el periodo 1996-2006)50

Sector Número de Gasto total % intervenciones en millones de € Desarrollo rural 7 122,07 41% Agua y saneamiento 5 74,23 25% Desarrollo alternativo 5 34,80 12% Protección de cuencas hidrográficas 9 21,84 7% Apoyo a las empresas privadas y desarrollo económico 7 14,82 5% Educación y salud 2 16,22 5% Trasporte (Carretera Puerto Suarez) 1 11,94 4% Otros: DDHH, fondos indígenas, apoyo institucional… 5 2,73 1% TOTAL 40 298,65 100%

No obstante, estos promedios no reflejan ni la diversidad de las intervenciones ni su dinámica, es decir la evolución de los montos, de las prioridades sectoriales y de los métodos de intervención. Para captar los cambios ocurridos a lo largo del periodo de evaluación, nos referiremos al cuadro 7 sobre la Distribución sectorial de las intervenciones entre 1996 y 2006 por flujo anual que se basa en los cuadros del anexo 8.

Cuadro 7: Distribución sectorial de los proyectos financiados por la CE: desembolsos anuales (1996-2006)

Sector

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total (M.€ y %)

Desarrollo alternativo

5% 19% 18% 9% 40% 9% 9% 19% 9% 34,80 12%

Desarrollo rural y seguridad alimentaria

64% 70% 63% 56% 56% 83% 34% 12% 25% 37% 122,07 41%

Agua y saneamiento

7% 11% 7% 10% 41% 66% 44% 41% 74,23 25%

Protección de cuencas hidrográficas

24% 18% 15% 6% 7% 5% 3% 2% 8% 4% 21,84 7%

Otros 13% 12% 17% 12% 7% 1% 11% 36% 23% 5% 9% 45,71 15% Total en millones de €

17,72 23,59 22,47 27,79 25,97 22,08 14,76 53,58 26,9 28,55 35,24 298,65 100%

Número total de proyectos

19 22 23 15 10 9 10 9 12 12 12

Fuente: Cuadro 3 del Anexo 8 y método: Ver pie de página de la página 42.

50 Una repartición sectorial es siempre un ejercicio subjetivo. En este caso, el desarrollo alternativo podría estar

integrado al desarrollo rural. A la inversa, la seguridad alimentaria, que en el cuadro está incluida en el desarrollo rural, podría separarse de este.

Ante todo, se puede subrayar el hecho que las contribuciones de la CE se duplicaron entre 1996 y 2006, pasando de aproximadamente 17.7 millones de € a aproximadamente 35 millones de euros (por año). En el mismo periodo, el número de intervenciones por año disminuyó, pasando de 19 en 1996 a 12 en 2006, pero alcanzando un pico de 23 en 1998 y un mínimo de 9 en 2001 y 2003. Desde entonces, el gasto anual de las intervenciones aumentó claramente, pasando de un poco menos de 1 millón de € por intervención en 1996, a aproximadamente 3 millones de € en 2006. Es evidente que este incremento refleja el aumento de los presupuestos promedio de las intervenciones que prácticamente fueron triplicados en el mismo periodo (Ver Anexo 8).

Desde el punto de vista de los métodos, se observa el abandono de proyectos integrados de desarrollo rural (los « Proyectos de Autodesarrollo Campesino » o PAC) que terminan definitivamente en 96-97, después de haber constituido el centro de la cooperación con Bolivia por más de diez años.

Los proyectos “tradicionales” que cubren un territorio limitado y un sector preciso como PROQUIPO, PRAS Beni, Santa Cruz o Pando, APEMIN, están presentes a lo largo del periodo de evaluación, pero coexisten con intervenciones más amplias como el PASA, PRAEDAC, PRODIZAVAT, que engloban diferentes sectores o tipos de acción complementarias, o todavía un territorio más amplio.

A partir de 2004, con la puesta en marcha del PASAAS en agua y saneamiento, y luego la incorporación de condicionalidades al PASA que hace de ellas una especie de apoyo presupuestario, la modalidad de ayuda presupuestaria adquiere una importancia considerable en la cooperación de la CE. Así, en 2005 et 2006, las dos intervenciones consideradas como ayuda presupuestaria (PASA y PASAAS) constituyen juntas el 63% de la contribución de la CE.

2.4.2 Cooperación con las ONGs

La cooperación de la UE en Bolivia a través de ONGs es importante, tanto desde el punto de vista financiero como por sus objetivos y realizaciones. En 2005 y 2006 representaba respectivamente, el 17% y el 14%51 del financiamiento anual de la CE en Bolivia. Su principal objetivo es llegar a poblaciones marginalizadas gracias a un instumento versátil y capaz de fortalecer a la sociedad civil. Las intervenciones de ONGs se financian a través del componente específico ONG de la línea presupuestaria seguridad alimentaria, de seis líneas presupuestarias temáticas y de proyectos regionales en América Latina. El financiamiento más importante proviene de la línea temática “co-financiamiento de las ONGs” (B7-6000) que representa más del 85% de las intervenciones financiadas sobre líneas temáticas.

En 2004, los proyectos eran ejecutados por más de 50 ONGs europeas, provenientes de 10 de los 25 países miembros de la UE, en cooperación con ONGs bolivianas.

51 La información sobre los desembolsos de la cooperación con las ONGs en Bolivia solo está disponible a

partir de junio de 2004, fecha de la desconcentración de esta modalidad de financiamiento: en 2005 y 2006, fueron desembolsados, respectivamente 4,8 millones de € et 4,9 millones de € para la cooperación con las ONGs.

A través de « calls for proposal » anuales, la CE co-financia proyectos ejecutados por ONGs bolivianas o europeas52. Las ONGs financian entre el 10 y el 35% del presupuesto total a través de fondos propios o provenientes de otros donantes. La delegación evalúa las propuestas de las ONGs, paralelamente a los servicios de la CE en Bruselas. Un comité en la sede toma en cuenta las dos evaluaciones y toma la decisión final. Únicamente en el caso de la línea DH, la delegación de la CE tiene la entera responsabilidad de realizar convocatorias y seleccionar ofertas. Un seguimiento detallado de la identificación y la ejecución de las acciones realizadas por las ONGs es posible desde 1997, con la presencia de una persona en la Delegación encargada de las relaciones con las ONGs y desde 2004 la presencia de 4 personas.

Tendencias

Entre 1997 y 2005, el monto de la cartera anual de los proyectos de las ONGs aumentó, pasando de 19,7 millones de € a 45 millones de € por año, mientras que el número de proyectos en ejecución disminuyó de 85 a 41 por año. El monto promedio de los presupuestos totales de las intervenciones, que era en 1997 un monto de 232 mil €, pasa a 1,1 millones de € en 2005. Encontramos entonces la misma tendencia que vimos en los proyectos financiados sobre fondos programables. Desde el lanzamiento de la línea ONG en 1976, observamos una concentración significativa de los financiamientos hacia sectores tradicionales de intervención, o sea salud, desarrollo rural, agricultura y educación/formación. Esto sigue siendo cierto hoy en día, pero podemos identificar desde los dos últimos años un cambio en la forma tradicional de intervención caracterizada por una fuerte componente agrícola. Ahora se da más prioridad a los problemas sociales y económicos en las zonas urbanas: fortalecimiento de la democracia municipal, educación y formación profesional para los jóvenes, acción orientada a niños y adolescentes de las calles, así como la defensa de sus derechos, acciones de salubridad, de seguridad económica, de apoyo al empleo, etc.

Articulación y complementariedad

La multiplicidad de fuentes de financiamiento de las intervenciones de las ONGs, así como la especificidad de las mismas53 hace que sea difícil de articular esta línea de financiamiento con las otras. No obstante, una experiencia innovadora fue llevada a cabo en Bolivia: desde el 2000, los proyectos financiados por la línea presupuestaria seguridad alimentaria se concentran en el departamento de Oruro con el fin de desarrollar un enfoque programático (complementariedad entre los diferentes proyectos), de fortalecer la participación de los beneficiarios durante todo el ciclo del proyecto, de trabajar más estrechamente con los municipios y recibir un apoyo técnico de la Delegación. Esta experiencia, vista como un logro, no se repitió desde entonces.

52 Las ONGs bolivianas pueden ser elegibles para presentar propuestas, excepto en el caso de la línea “ONG”

en la cual solo las ONGs de países miembros de la UE pueden someter sus propuestas. 53 Por definición, el financiamiento de la acción de las ONGs es un apoyo a la sociedad civil, que, como tal, no

tiene que responder necesariamente a los mismos criterios que aquellos aplicados a la cooperación de Estado a Estado.



3. Respuestas a las preguntas de la evaluación

3.1 Cobertura de las preguntas de evaluación

Con el fin de cubrir los diferentes aspectos de la estrategia de la Comisión en Bolivia, la evaluación se estructura en torno a 10 Preguntas de Evaluación (PE). Estas fueron elaboradas a partir del análisis de la lógica de intervención de la CE y de los documentos de programación comunitaria (Ver Sección 2.3).

Las 10 PE cubren los 5 criterios del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE: la pertinencia de la cooperación de la CE en Bolivia en relación a las necesidades y prioridades del país, así como en relación a las orientaciones generales de la cooperación de la CE en el periodo (PE1); su eficacia, su impacto, y su durabilidad (PE de 2 a 7); su eficiencia, su impacto, y su durabilidad (PE 8). Dos preguntas de evaluación abordan igualmente las “3Cs” (Coherencia, Coordinación y Complementariedad) (PE 10) y las prioridades transversales (medio ambiente, género, buena gobernancia y descentralización) (PE 9).

El objetivo de este capítulo es de presentar la respuesta dada por el equipo de evaluación a las 10 PE. Esta se apoya sobre la validación/invalidación de los criterios de juicio asociados a cada pregunta realizada sobre la base de informaciones recabadas para los indicadores relacionados a estos criterios. Por razones de claridad, las respuestas a las PE están estructuradas por la pregunta de evaluación y los criterios de juicio asociados a cada respuesta. Un cuadro, al comienzo de cada pregunta, retoma la PE, su justificación y su campo, las principales intervenciones financiadas en el sector en el caso de preguntas de eficacia, así como las síntesis de la respuesta (cuadros sombreados).

Las diferentes PE no tienen el mismo peso. Así, en lo que respecta los criterios de eficacia, impacto y durabilidad, las PE 5, PE 6 y PE 7 ponen en juego menos intereses estratégicos y financieros, y los campos o sectores de intervención principales están cubiertos por las PE 2, PE 3 y PE 4. La PE 8 de eficacia, trata modalidades de intervención, punto fundamental tanto en la cooperación pasada como en la cooperación presenta de la CE. Finalmente, la PE 10 sobre las “3Cs” pone en juego una problemática que será importante en el futuro y que está presente en la agenda de todas las cooperaciones desde la declaración de Paris en 2005.



3.2 Respuesta a las preguntas de evaluación

3.2.1 P 1: Pertinencia de la estrategia

¿En qué medida la estrategia de la Comisión Europea responde (i) a las necesidades y prioridades de las poblaciones locales y/o a los objetivos de las autoridades bolivianas (ii) a las orientaciones generales de la cooperación de la CE durante el periodo?

Justificación y campo de la PE 1 Las estrategias de cooperación deben ser elaboradas sobre la base de una identificación precisa de las necesidades del país y de las políticas del gobierno. Esta identificación debe guiar la elección de la distribución geográfica y sectorial de las intervenciones, así como la elección de las personas que se beneficiarán. La inscripción de la ayuda europea en las políticas nacionales y las deliberaciones locales son importantes: la apropiación de la ayuda por los beneficiarios y, en primer lugar, por el GdB. Es una condición de eficacia y de durabilidad. Por otro lado, la CE desarrolla estrategias y políticas a nivel regional (América Latina) y sub-regional (Comunidad Andina) y es interesante ver como se articula el nivel nacional con los niveles supranacionales.

Síntesis

Las principales ideas que resaltan del análisis de la pertinencia de la estrategia de la CE, son:

§ Entre 1996 y 2006, las estrategias y la puesta en marcha de las intervenciones de la CE fueron pertinentes: correspondieron a las prioridades definidas por el GdB y sobre todo a la EBRP (Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza) que fue el paradigma ineludible de la cooperación internacional entre 2001 y 2004.

§ Dado el grado de generalidad de la EBRP no es difícil respetar este cuadro que es poco apremiante para los donantes.

§ La mayoría de los proyectos “clásicos”54 presentan poco interés estratégico y por esta razón, la pertinencia en relación a la política del GdB se limita a un cierto número de opciones estratégicas, como la concentración de las intervenciones en zonas de gran pobreza.

§ El pasaje progresivo a una ayuda que corresponda más a programas, que sea más sectorial y que venga en forma de apoyo presupuestario, estuvo más de acuerdo con las prioridades de las autoridades nacionales que una simple adaptación de la OPIN y del CSP a los sectores priorizados por el GdB en funciones. La cuestión de la pertinencia se dirige tanto a la pregunta “¿Cómo hacer?”, como a la pregunta “¿Qué hacer?”.

§ Las intervenciones de la CE a nivel nacional son coherentes con las estrategias de la CE a nivel sub-regional y regional.

Coherencia de los objetivos, de la programación y de la formulación de las intervenciones antes y después del año 2002, con las necesidades de la población y las prioridades de Bolivia (CJ 1.1)

Se considera que los dos documentos oficiales bolivianos del período de análisis, es decir el “Plan Operativo de Acción 1997-2002” y la “Estrategia Boliviana de 54 En oposición a los enfoques más pragmáticos y al apoyo presupuestario.



Reducción de la Pobreza” (EBRP) de 2001, reflejan no sólo el punto de vista del gobierno, sino también las necesidades del país. En efecto, por lo menos el primero de estos dos documentos, fue elaborado sobre la base de concertaciones nacionales con los partidos políticos de oposición, las municipalidades y las prefecturas, pero también con las instituciones representativas de la sociedad civil (sindicatos, iglesias, ONGs, etc.) (Ver Sección 1.2.2). A partir de 2001, la iniciativa HIPC y el proceso de Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRS o Poverty Reduction Strategy), nacidos de acuerdos multilaterales, se convierten en el marco de referencia para las acciones del conjunto de donantes. El PRSP/EBRP (Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza) es el paradigma ineludible de la cooperación internacional.

En la práctica el proceso PRS no resistió a la inestabilidad socio-política del país, en particular después del 2003. A partir del año 2003, con los gobiernos de Mesa y luego de Rodríguez, la EBRP como tal ya no es mencionada como una referencia y es oficialmente abandonada por el gobierno de Morales en el 2006. Ya no constituye la referencia del conjunto de donantes que sostuvieron y financiaron la elaboración de sus diferentes versiones y ya no realiza la tarea de asegurarle coherencia al conjunto de la ayuda internacional. Sin embargo, muchas de las políticas incluidas en la EBRP están vigentes, y tanto el gobierno como los donantes, siguen tomándolas en cuenta.

Al haberse construido en parte a partir de consultas a la sociedad civil entre el 2000 y 2004, la EBRP ha sido objeto de debates para establecer si reflejaba bien las necesidades y las prioridades de las poblaciones locales y sobre todo de las más pobres. Como lo hicieron notar las evaluaciones del proceso, los mecanismos de consulta que se utilizaron, recogieron más listas de necesidades que de prioridades que podían traducirse en acciones concretas y coherentes. Esto difícilmente puede constituir una planificación del desarrollo. La CE, como otros, estaba comprometida en el proceso PRS: la OPIN de 2001 y el CSP de 2002 mencionan a la EBRP como el marco general de sus intervenciones. El CSP responde así a cuatro objetivos de la EBRP:

- Reforzar la participación y la integración social - Aumentar las capacidades productivas de los pobres - Reducir la vulnerabilidad a los riesgos - Aumentar el empleo y las oportunidades de ganancia

No obstante, no es difícil respetar este marco: la EBRP, como lo mostraron varias evaluaciones que le han sido dedicadas, es tan general y tan amplia, que casi todos los programas sostenidos por la cooperación internacional podrían encontrar allí su lugar. La EBRP se sitúa también en la continuidad de los planes anteriores como el “Plan Operativo de Acción 1997-2002”.

En la inmensa mayoría de los proyectos “clásicos” el diálogo político es reducido. En efecto, los intereses estratégicos son débiles y la cuestión de la adecuación entre la política el GdB y las intervenciones no tiene muchas implicaciones prácticas desde el momento en que ciertas decisiones estratégicas son respetadas, como la concentración de las intervenciones en las zonas de gran pobreza, o el respeto de las políticas sectoriales o de la estructura descentralizada del Estado y de sus instituciones.

En este contexto, la cooperación de la CE está en buena parte orientada hacia los pobres. Cerca de la mitad de los financiamientos de la CE en Bolivia entre 1996 y



2006 apuntan a los sectores más pobres de la población, ya sea por una selección directa de las municipalidades más expuestas a la inseguridad alimentaria (programa a PASA), o por la cobertura de proyectos situados en las regiones más pobres del país (APEMIN, PRODEVAT, Mizque y Tiraque, PROQUIPO, PAC La Paz, Oruro y Potosí).

Finalmente, el cambio en las modalidades de intervención de la CE (Cf. PE8), es decir un paso progresivo a una ayuda más programática y sectorial y en forma de apoyo presupuestario, significó una pertinencia más grande de la cooperación de la CE con relación a las necesidades expresadas por el GdB.

Coherencia de los objetivos, de la programación y de la formulación de las intervenciones antes y después del año 2002 con los objetivos globales y regionales de la CE (CJ 1.2)

A nivel sub - regional (Comunidad Andina), la CE procura sistemáticamente apoyar un proceso de integración entre los países y, durante la cumbre de Viena en abril de 2006, acepta entablar una negociación con la CAN con el objetivo de llegar a un Acuerdo de Asociación. Tal acuerdo está actualmente en una fase de negociación entre la UE y el MERCOSUR que es el otro grupo regional al que Bolivia está asociada. Es comprensible desde entonces la importancia de la articulación entre las estrategias nacionales y subregionales de la CE en el caso de Bolivia. Los cinco objetivos de la cooperación de la CE en Bolivia, que coinciden con los objetivos regionales y sub-regionales de la CE, son los siguientes:

- La integración regional es un eje constante de las acciones de la CE en Bolivia.

- La cooperación económica está, desde el 2001 y en los textos, orientada más que nada, hacia las relaciones bilaterales Bolivia-UE, pero en los hechos promueve sobre todo las exportaciones hacia los países vecinos.

- El medio ambiente es una prioridad en primer lugar como objetivo en sí y, desde 2001, como tema transversal.

- El desarrollo alternativo promovido por la CE en Bolivia toma lugar en el seno del objetivo de lucha contra las drogas al nivel de la CAN (diálogo especial sobre las drogas, firmado en 1995). La CE es uno de los raros donantes que muestran un interés específico, tanto para la integración regional como para el desarrollo alternativo.

- La lucha contra la pobreza y en favor de la cohesión social (la iniciativa social a escala regional) es el objetivo final de la cooperación de la CE en Bolivia desde el 1994.

Existe una articulación entre los niveles regionales, sub-regionales y nacionales de la cooperación de la CE, por lo menos al nivel de la formulación de las estrategias. La “cooperación económica” insiste en las relaciones económicas entre Bolivia y sus vecinos, y la “integración regional” sobre los lazos físicos como las comunicaciones o las cuencas hidrográficas internacionales. Teóricamente, permiten integrar las dimensiones regionales y nacionales de la cooperación de la CE. La elección de sectores de intervención como las comunicaciones (carretera a Santa Cruz – Puerto Suarez) o el desarrollo alternativo, se deben tanto a las prioridades regionales de la CE como a las prioridades nacionales de Bolivia: la elección no se hace solamente en función de los planes nacionales de desarrollo.



3.2.2 P 2: Acceso a los servicios sociales básicos

¿En qué medida la concentración de las intervenciones de la Comisión Europea en el sector de agua y saneamiento permitió un mejoramiento del acceso a estos servicios?

Justificación y campo de la PE 2

En el PRSP boliviano (EBRP), los tres sectores sociales que tienen un impacto directo sobre la pobreza son: salud, educación, agua potable y saneamiento. En el CSP 2002-2006, la CE decide abandonar los sectores educación y salud (aunque no los abandona completamente) ya cubiertos por otros donantes, y se concentra exclusivamente en agua y el saneamiento con una ayuda presupuestaria sectorial. Este cambio estratégico procura sobrepasar los defectos del enfoque de proyecto y obedece principalmente a las razones siguientes:

1. En Bolivia, como en otras partes, el enfoque proyecto en el sector de agua y saneamiento (A&S) sufre de falta de sostenibilidad a largo plazo. Los resultados de los proyectos anteriores son en general decepcionantes, los beneficiarios se apropian muy poco de estos proyectos y, finalmente, rara vez desembocan en un diálogo político útil.

2. Los recursos financieros están dispersos y son insuficientes (PNC), además de ser difícilmente accesibles para los financiamientos importantes o integrales. La oferta está atomizada y la coordinación es insuficiente.

3. El nivel meso es débil: los prestatarios de servicios a menudo son ineficientes (problemas institucionales, reglamentarios, administrativos, arancelarios, financieros y técnicos) y la asistencia técnica no está disponible.

4. Se presentó una oportunidad de sostener lo que antes parecía una política sectorial coherente (creación de la FUNDASAP, definición de una política financiera, una coordinación entre donantes) que iba a mejorar las principales debilidades del sector: la falta de durabilidad de sus inversiones y realizaciones.

5. Era necesario limitar la disminución de las inversiones en este sector en un momento en el que un déficit fiscal elevado hacía creer que esta tendencia iba a prolongarse.

La pregunta de evaluación contiene dos planos: (i) la eficacia de las intervenciones, y (ii) el valor añadido de la concentración, para determinar si la especialización en un sector de intervención muy preciso le permite al donante (la CE) y a los actores locales, aumentar juntos y de manera significativa, su peritaje sectorial a favor de Bolivia. La intervención en agua y saneamiento también será evaluada en la PE 8, ya que la modalidad de la ayuda presupuestaria plantea problemas particulares en este sector. El segundo plano (la especialización) trata la cuestión de la pertinencia (QE 1) y la de las “3Cs” (QE 9) ya que la decisión fue tomada por razones de complementariedad y en coordinación con otros donantes. Asímismo, la eficacia de la intervención dependerá en parte de la coordinación con otros donantes a nivel del financiamiento y a nivel de la influencia conjunta sobre la política sectorial.

Principales intervenciones

Este sector comienza en 1998 con un solo proyecto, el PRAS Beni, seguido en 2001 por otros dos proyectos similares, en Pando y en Santa Cruz. A partir de 2002, estos proyectos son completados por el PROHISABA (en los departamentos de Tarija y Potosí), que es un programa que tiene, entre otros, objetivos de formación médica y paramédica, así como de mejoramiento del funcionamiento de los servicios públicos de salud. Finalmente, a partir de 2004, se pone en marcha una importante ayuda presupuestaria al sector de agua potable y



saneamiento (PASAAS), ayuda que implica una contribución total de la CE de más de 50 millones de € en cuatro años.

Síntesis La eficacia de las intervenciones en materia de agua y saneamiento (A&S) es limitada porque, a semejanza de las inversiones financiadas por otros donantes presentes en el sector y a pesar de los objetivos fijados, los medios desplegados y los esfuerzos consentidos, algunas realizaciones se revelan pobres en calidad y, sobre todo, porque las estructuras institucionales y de gestión son todavía inadecuadas. Estos dos factores hacen que, al fin y al cabo, las intervenciones generen resultados por debajo de las previsiones en términos de mejoramiento de la calidad de las aguas distribuidas y del tratamiento de las aguas residuales. Pese a ello, las intervenciones en agua permitieron principalmente rehabilitar y extender las estructuras existentes. En materia de saneamiento, todas las intervenciones crearon las condiciones necesarias y fueron esenciales para el aumento significativo de las tasas de cobertura. No sólo los efectos permanecen mitigados sino que su durabilidad también plantea un cuestionamiento, en razón principalmente, de dos factores: § el nivel débil de apropiación por parte los beneficiarios. Éste nivel se debe a la débil

implicación de los beneficiarios a nivel de la formulación de los proyectos y a su papel subordinado en las decisiones sobre la ejecución de las intervenciones.

§ el hecho que el inicio de las inversiones en infraestructura no haya sido acondicionado a la definición previa de los marcos institucionales, reglamentarios y tarifarios. En Bolivia, las estructuras de gestión de los sistemas son débiles y la tarifación (al menos en las zonas rurales y en las ciudades medianas o pequeñas) no permite cubrir los gastos de las operaciones corrientes, de mantenimiento y, con mayor razón, de amortización de las infraestructuras.

En consecuencia, los impactos fueron poco significativos. Esto se debe a los límites mencionados en términos de eficacia y durabilidad, pero también por razones externas a las intervenciones. Bolivia enfrenta importantes necesidades en términos de agua y de saneamiento: por un lado, porque la tasa de cobertura era y sigue siendo débil a causa de una importante disminución de la inversión pública en el sector, por otra parte, debido al crecimiento demográfico, y por ultimo, porque la mala calidad y la falta de mantenimiento de muchas instalaciones hacen que estas deban ser reemplazadas rápidamente. En este sentido la concentración en este sector responde a una necesidad importante (pertinencia elevada). Con relación a las “3Cs” se debe tener en cuenta que la CE realiza esfuerzos importantes que pretenden mejorar la coordinación y complementariedad. En efecto, gracias a su estrategia de prioridades sectoriales, la CE ocupa una posición de liderazgo financiero en el seno de la comunidad de donantes y se destaca por su papel de animador del grupo sectorial entre los donantes y el GdB (Mesa Sectorial). La CE es también el iniciador y el único donante comprometido en un apoyo presupuestario sectorial en A&S (el PASAAS). Sus intervenciones se inscriben en el mismo marco metodológico de participación que aquellas de los otros donantes del sector (DESCOM o estrategia social de “desarrollo comunitario”). Ahora bien, en los hechos, el método moviliza difícilmente a las poblaciones beneficiarias con vistas a resolver sus problemas de A&S. A pesar del papel importante de la CE, la coordinación entre donantes y la complementariedad de sus intervenciones implican desafíos importantes.



Resultados de las intervenciones de la CE en el sector de agua y saneamiento sobre la oferta de estos servicios en beneficio de la población pobre (CJ 2.1)55

Las intervenciones de la CE que tienen como objeto mejorar el acceso al agua potable llegaron a aproximadamente 410.000 personas desde 1998, es decir aproximadamente al 18 % de la población que no tiene acceso al agua potable (Ver Cuadro 3). Estas intervenciones son mayoritariamente rehabilitaciones y extensiones de los sistemas existentes56. Esta decisión fue valiente y útil en la medida en que la inmensa mayoría de donantes prefiere financiar nuevas instalaciones en lugar de reconstruir o mejorar sistemas obsoletos o en mal estado, ya que estos financiamientos sólo tienen un impacto limitado sobre las tasas de cobertura en E&A. La necesidad de las rehabilitaciones se debe a la mala calidad del equipamiento construido y/o a la falta de mantenimiento, y no es de ninguna manera específica a los financiamientos de la CE.

En materia de saneamiento, las intervenciones de la CE llegaron a aproximadamente 300.000 personas desde 1998 (el 6 % de la población que no tiene acceso al saneamiento). Estas intervenciones se concentraron más en la creación de nuevas infraestructuras (alcantarillas y estaciones de tratamiento) que en la rehabilitación de infraestructuras ya existentes. Las intervenciones del PRAS Santa Cruz y PRAS PANDO permitieron aumentar significativamente la tasa de cobertura en materia de alcantarillado y en materia de tratamiento de las aguas residuales: tanto en Santa Cruz como en Cobija, sistemas de alcantarillado y de tratamiento de las aguas residuales, han sido construidos por primera vez. Hoy en día, en Santa Cruz, todos los beneficiarios tienen la posibilidad de conectarse a estas infraestructuras, mientras que anteriormente, el 78 % de ellos echaban sus aguas residuales a fosas sépticas y el 22 % restante no disponía ni siquiera de sistemas de tratamiento. Este asunto, paradójicamente, no se evoca más que de manera parcial en el análisis de los resultados presentados en el informe final de actividades del PRAS BENI.

Las intervenciones de la CE participaron significativamente en la tasa de creación de nuevas infraestructuras. Sin embargo, su impacto cuantitativo en los servicios de saneamiento es limitado si lo comparamos con las necesidades actuales (tasa de cobertura débil) y futuras (crecimiento demográfico) ya que la tasa de crecimiento de las principales ciudades de Bolivia es superior al crecimiento de los servicios de saneamiento.

El cuadro siguiente sintetiza los resultados obtenidos (en el PRAS) o esperados (PROHISABA y PASAAS) en las diferentes intervenciones de la CE.

55 Las respuestas a las preguntas de evaluación conciernen todos los proyectos y programas: los PRAS Beni,

Pando y Santa Cruz; el PROHISABA-Tarija así como todas las acciones (creaciones de sistemas de A&S) en vía de ejecución en el marco del apoyo presupuestario sectorial, el PASAAS (a pesar de que sus objetivos y modalidades de intervención sean muy diferentes y conciernan esencialmente a los niveles meso y macro). Una lista completa de las intervenciones analizadas por la misión de evaluación se encuentra en el anexo 9, PE2. Esta demuestra que la misión tomó en cuenta casi la totalidad de las intervenciones en A&S.

56 Ver la información completa en el anexo 9 PE2. En la mayoría de rehabilitaciones (PRAS Pando y Santa Cruz) las intervenciones permiten ampliar la cobertura “potencial” del acceso al agua: de: 26.000 a 50.000 beneficiarios para el PRAS Pando, de 95.000 a 130.000 en Santa Cruz.



Cuadro 8 – Número de beneficiarios de las intervenciones de la CE (1998-2006)

Proyecto N° Total de beneficiarios

N° de beneficiarios – Agua

N° de beneficiarios – Saneamiento

PRAS BENI 56.244 56.244 37.087 PRAS Sta. Cruz 95.000 95.000 95.000 PRAS Pando 25.000 (?) 25.000 5.740 PROHISABA 69.630 51.950 17.680 PASAAS57 208.762 184.002 132.792 Total 454.636 412.196 288.299

Fuentes: Informes de actividad de las diferentes intervenciones. La columna del total de beneficiarios no es necesariamente igual a la suma de las columnas “agua” y “saneamiento” ya que algunos proyectos construyeron sistemas de saneamiento para las mismas personas beneficiarias de un proyecto de agua. En cuanto al desequilibrio entre espacios urbanos y espacios rurales, el 71% de los beneficiarios de las intervenciones de la CE viven en zonas urbanas, el 29% restante en zonas rurales. Esta constatación se debe mayoritariamente a la elección preferencial de las zonas urbanas por el PASAAS, así como por el PRAS Santa Cruz. Esta preferencia por las zonas urbanas es igualmente ilustrada por el PRAS PANDO donde, tal y como estaba previsto en el convenio de financiamiento, los medios financieros se concentraron en la ciudad de Cobija en detrimento de los sistemas rurales contemplados58.

Cuadro 9 – Número de beneficiarios rurales y urbanos de las intervenciones en agua y saneamiento de la CE de 1998 a 2006

Proyectos N° Total de beneficiarios

N° de beneficiarios rurales

N° de beneficiarios urbanos / periurbanos

PRAS BENI 56.244 43.367 12.877 PRAS Santa Cruz 95.000 95.000 PRAS Pando 25.000 25.000 PROHISABA 69.630 69.630 PASAAS59 208.762 18.709 190.053 Total 454.636 131.706 322.930

Impacto de las intervenciones de la CE en la calidad de la oferta de agua potable y saneamiento (CJ2.2)

La calidad del agua distribuida representa un aspecto de higiene y de salud pública mayor. Si todos los programas financiados por la CE contemplan la construcción de equipamientos requeridos para el tratamiento y/o la filtración lenta de aguas 57 Algunas acciones del PASAAS están co-financiadas por otros donantes (ej. KFW, BID) y por un proyecto de

la UE (PROHISABA). El número de beneficiarios contabilizado aquí representa el total de beneficiarios de los proyectos, todos los donantes incluidos.

58 Las inversiones en saneamiento no se justifican más que por una cierta talla de aglomeración y una cierta densidad de población. Recordemos que Bolivia tiene la densidad de población más baja de América Latina (menos de 10 habitantes por km2).

59 Algunos proyectos del PASAAS fueron co-financiados por otros donantes (ej. KFW, BID). Sin embargo, el número de beneficiarios contabilizado aquí representa el total de beneficiarios de los proyectos, todos los donantes incluidos.



destinadas al consumo, hay que constatar, sin embargo, que en los hechos, la calidad de las aguas distribuidas deja con frecuencia mucho que desear. Esta situación es bastante común en Bolivia ya que solamente el 74% de la población con conexión a sistemas de aprovisionamiento de agua recibe aguas tratadas. El origen de estas deficiencias esta a la vez ligado a la calidad del equipamiento que se proveen y a las estructuras de gestión de las EPSASs (Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario). Por una parte, la concepción y la construcción de las infraestructuras presentan, a veces, imperfecciones que hacen que las instalaciones queden fuera de servicio (baja calidad de los materiales utilizados, dosificaciones inadecuadas, niveles de presión inadecuados, etc.). Por otra parte, la mala calidad del agua se debe también a una gestión deficiente: ausencia de un sistema de control y de tratamiento de las aguas, falta de recursos financieros para adquirir los productos necesarios a estos tratamientos.

En materia de saneamiento, las acciones financiadas por la CE prevén por lo general sistemas de evacuación de las aguas usadas (residuales): en el área rural y/o de hábitat disperso. Se trata por lo general de una evacuación de corta distancia y en la tierra. En otros lugares, son verdaderos sistemas de alcantarillado moderno (ej. Santa Cruz, Cobija, departamento de Potosí). Por el contrario, no siempre se prevé el tratamiento de las aguas usadas (residuales) (ej. sistemas rurales de pequeña dimensión en los PRAS BENI, PROHISIBA y PASAAS). Por otra parte, el tema del tratamiento de las aguas usadas (residuales) presenta algunas veces serios problemas debido a una concepción técnica costosa (ej. sistema aerovia en Cobija que requiere un bombeo de costo elevado) y/o a la falta de un marco reglamentario que permita financiar el sistema de saneamiento (ej. Santa Cruz).

La preocupación por la calidad es un elemento central en la concepción y la ejecución de los proyectos de agua y saneamiento. Desafortunadamente, numerosos elementos ponen en duda la satisfacción de los usuarios.

De los seis sistemas para hábitats concentrados o semi concentrados existentes en el cierre del PRAS BENI (septiembre 2002), solamente uno funciona sin ningún problema. Dentro de los cinco otros sistemas se percató un mal funcionamiento de las infraestructuras y de los servicios. Se puede citar entre estos la discontinuidad del abastecimiento y las infecciones ocasionadas por la salmonelosis. Los usuarios de PROHISIBA informan además sobre excesos de presión y agua sucia, mal filtrada y sin cloro. Las soluciones aportadas para mejorar la satisfacción son con frecuencia inadaptadas o no toman en cuenta la durabilidad institucional60 de las intervenciones.

60 Se refiere a la durabilidad de los efectos (resultados) garantizados por un compromiso desde un punto de vista institucional.



Durabilidad de las intervenciones de la CE en el campo del agua y saneamiento (CJ 2.3)

Numerosos factores condicionan la durabilidad de los efectos de las intervenciones de la CE: la puesta en práctica de las capacidades institucionales perennes, la viabilidad financiera de los sistemas y la preservación cuantitativa y cualitativa del recurso hídrico, la apropiación de las intervenciones por parte de los usuarios y de sus autoridades.

A nivel institucional, cada comuna, municipio o ciudad que se beneficia de un sistema de agua y saneamiento posee una organización (EPSA) responsable de la administración de este sistema. Estas EPSAs puedan tomar diversas formas jurídicas: cooperativas, asociaciones de usuarios, empresas privadas, municipales, dependencias municipales, juntas vecinales, comités de vecinos, comités comunitarios (CAPYS), vendedores de agua, etc. Pese a que el Viceministerio de Saneamiento Básico (VMSB) preconiza el uso de una metodología común, plenamente adoptada por la CE y denominada de desarrollo comunitario (DESCOM), cada EPSA define, dentro de este marco, sus propios reglamentos y tarifas. Existe también un organismo público oficial que ejerce un mandato de control y de certificación de la calidad de los sistemas de Agua y Saneamiento Básico, de creación y seguimiento de los reglamentos y de fijación y control de las tarifas: la SISAB (Súperintendencia de Saneamiento Básico). Sin embargo, la SISAB confronta un problema estructural de falta de recursos, el cual reduce el alcance de su acción y fragiliza el ejercicio de su misión. Además, de las cientas de EPSAs existentes, solo unos treinta de ellas están oficialmente registrados en la SISAB: las demás EPSAs operan dentro de un marco informal y no controlado y en la mayoría de los casos practican una tarificación que se encuentra fuera de los niveles de las tasas requeridas para cubrir los costos que aseguran la calidad y la durabilidad de sus infraestructuras y servicios.

Como fue señalado anteriormente, todas las intervenciones de la CE comportan un componente de reforzamiento de las capacidades institucionales, técnicas y de gestión de las EPSAs. Este componente, a menudo, es importante tanto en términos de presupuesto, así como en términos de tiempo invertido por las UGP, no obstante, los resultados de estos esfuerzos son limitados. Se cuestiona que las inversiones de la CE se encuandran en una lógica de oferta, donde las necesidades y capacidades de los beneficiarios casi no son tomadas en cuenta y donde las condiciones para asegurar su durabilidad son rara vez definidas y adoptadas preliminarmente. La poca participación de los beneficiarios en la formulación de proyectos causa un problema de apropiación de las intervenciones por parte de los beneficiarios. Una vez entregadas a las autoridades correspondientes (municipios, prefecturas, VSB), las iniciativas y solicitudes de proyectos presentadas por los beneficiarios potenciales les son desconocidas: todos los aspectos de la formulación de los proyectos son asumidos por las autoridades públicas y los profesionales que estas contratan para realizar los estudios necesarios para la construcción de los sistemas. Además, a nivel de la ejecución de obras, el papel de los beneficiarios toma distintas formas pero rara vez concierne las decisiones: contribución financiera, contribución en mano de obra no calificada o contribución en materiales de construcción locales. La utilización del método de desarrollo comunitario (comunitario) DESCOM, adoptado por el GdB,



se presenta como una solución a este problema61. Si bien este método favorece la participación de los beneficiarios en los procesos, este método se basa en un enfoque burocrático, dejando así pocas iniciativas y poco poder a las comunidades beneficiarias.

A nivel económico, los precios establecidos por las EPSASs rara vez toman en cuenta los costos de amortización y las necesidades de financiamiento para el crecimiento de la red. Ni siquiera llegan a ser suficientes para cubrir los costes de las transacciones corrientes y de mantenimiento de las infraestructuras. Esta información ilustra la parte importante de las inversiones de la CE que se atribuye a la rehabilitación de los sistemas de agua en vez de hacerlo para la creación de nuevos sistemas. Por otra parte, las inversiones que la CE realiza en infraestructuras son generalmente efectuadas sin que las autoridades locales y/o EPSASs hayan – previamente- aprobado los aspectos institucionales, jurídicos, reglamentarios, comerciales y tarifarios los cuales deben regir su realización, utilización y gestión. Estos aspectos son generalmente elaborados y negociados al mismo tiempo que la construcción de las infraestructuras y puede ocurrir que no hayan sido definidos ni aprobados, de forma permanente, cuando estas últimas son inauguradas.62

Finalmente, la contaminación de las aguas de la superficie y de las napas freáticas causa un problema para el medio ambiente, sobre todo a causa de los residuos de las minas. Salvo a nivel local, el agotamiento de las reservas de agua dulce no es un problema reconocido. Sin embargo, el contexto de sobre explotación local y de calentamiento climático global representa hoy en día una amenaza real para el abastecimiento de algunos centros urbanos. La creación del nuevo Ministerio del Agua representa, en un principio, un paso significativo en la implementación de una gestión integrada de los recursos hídricos. Las intervenciones de la CE toman en cuenta las preocupaciones de la contaminación de las aguas. Así, las PRAS Santa Cruz y PRAS PANDO financian la creación de sistemas de alcantarillado y desagüe. De igual forma acontece con algunos proyectos del PASAAS como el de Quillacollo. La nueva prioridad que se le da a la gestión de ls cuencas en el CSP 2007 – 2013, muestra la voluntad que existe de adoptar de ahora en adelante una visión integrada que incluye necesariamente la preservación del recurso hídrico.

Valor agregado de la política de especialización de la CE en el sector del agua potable y del saneamiento (CJ 2.4)

Las inversiones públicas en materia de agua potable y saneamiento entre 1998 y 2006 se elevaron a aproximadamente 540 millones de euros de los cuales el 73% proviene de la cooperación internacional que, en este caso, contempla la totalidad de los donantes. La CE participa con el 13% de este monto el cual representa 72,2 millones de euros desembolsados en el periodo mencionado. No obstante, en el periodo que va de 2003 a 2006, la CE financió cerca de un tercio de la inversión pública en el sector. Si se excluyen los préstamos, la CE es el mayor donante en el sector del agua y el saneamiento en Bolivia. Se observa que después del año 2000 las inversiones

61 El sector del Saneamiento Básico es el único en Bolivia en el que las inversiones están sujetas a un sistema de

participación de la población con el fin de mejorar el mantenimiento de las instalaciones y por cuanto de su duración. Sin embaro, esto no quiere decir que este sistema sea eficaz.

62 Ver por ejemplo PRAS Santa Cruz y PRAS Pando.



disminuyeron fuertemente a pesar del aumento de las intervenciones de la CE. La explicación de esta información es presentada en el anexo 9 PE2.

Cuadro N° 10 – Inversión en el sector del Agua y el Saneamiento

Año Inversión Publica (millones de euros)63

Desembolso CE (millones de euros)64

1998 74,9 0 1999 95,3 1,9 2000 96,0 3,0 2001 87,4 1,4 2002 47,5 1,6 2003 28,8 21,7 2004 48,7 17,6 2005 37,0 12,5 2006 22,9 14,5 Total 538,5 72,2

Fuente: Delegación de la CE en La Paz. Informe de la Misión de Pre-Programación de la Estrategia País de Asistencia Bolivia, 2007-13, Mayo 2005, Anexo 7, p.4.

El apoyo de la CE al sector del Agua y Saneamiento procede de una estrategia de especialización sectorial: 25% de los montos desembolsados entre 1996 y 2006 conciernen a este sector (Ver Cuadro N° 9 y anexo 9).

Aparte de su importancia financiera, la CE posee también una posición estratégica reconocida dentro de la comunidad de donantes activos en el sector. Esta estrategia se ilustra por el papel que tiene la CE como instigador del forum sectorial inter-donantes presidido por el Viceministerio de Agua y Saneamiento (Mesa Sectorial). Este papel se consolida por la calidad de los vínculos personales y profesionales entre los miembros de la Delegación y del Viceministerio. El nivel de confianza y de colaboración que se logra con el GdB se nutre esencialmente del hecho que la CE es el iniciador y el único donante comprometido con un apoyo financiero sectorial en el campo del Agua y Saneamiento (el PASAAS).

Las intervenciones de la CE se encuentran dentro del mismo marco metodológico que las de otros donantes, y esto, en particular, en lo que conciernen las interacciones entre los programas y las poblaciones beneficiarias. Este marco se basa, entre otros, en el método de desarrollo comunitario (DESCOM) que fue desarrollado y utilizado por el VMSB para todas las intervenciones del sector del Agua y Saneamiento. Estos métodos y procesos constituyen un gran avance puesto que instauran el principio de una estrecha participación entre autoridades y población beneficiaria. Sin embargo, en la realidad, se le hace muy difícil a la DESCOM movilizar a las poblaciones

63 Calculado sobre la base de una conversión USD/EUR en la cual la tasa de cambio representa la media

mensual del mes de junio del año considerado (Fuente: Evaluación conjunta del sector del Agua y Saneamiento, Reporte final, Noviembre 2006, p.10 + pagina web www.x-rates.com).

64 Calculado sobre la base de los montos desembolsados.



beneficiarias con vistas a resolver, de manera durable, sus problemas de Agua y Saneamiento65.

Así también, a pesar de su papel y de su compromiso con el sector, el valor agregado de la CE no está claro, pero se daría más por la forma de su intervención (apoyo financiero) que por su apoyo técnico y metodológico. El CSP 2007 – 2013 ya no contempla el sector del Agua y Saneamiento como sector prioritario. Por el contrario, toma en cuenta la gestión de las represas como uno de los tres sectores prioritarios de la cooperación con Bolivia. Esta elección concuerda con la decisión del gobierno de crear un Ministerio del Agua y así, privilegiar una gestión integrada de los recursos hídricos. Une gestión como esta no puede concebirse haciendo abstracción de los temas de agua potable y saneamiento. Esto deja entonces una puerta abierta para acciones dentro de este sector y una coherencia de las decisiones de la CE.

3.2.3 PE 3: Desarrollo Alternativo

¿En qué medida las intervenciones de la Comisión Europea en el campo del desarrollo alternativo contribuyeron a la mejora del nivel de vida de las poblaciones en las zonas de producción de coca y frenaron la emigración de las zonas de expulsión de la mano de obra?

Justificación y campo de la PE 3 A inicios de los años 1990, el Chapare era, en América Latina, una importante zona de producción de coca para su transformación en cocaína y un tema de preocupación constante para los Estados-Unidos y para la comunidad internacional en general. A partir de 1987, este problema fue tratado primeramente por una mezcla de represión y de búsqueda y difusión sistemática de cultivos alternativos de la coca (de donde el nombre de “desarrollo alternativo”). La CE retoma y adapta una estrategia que se basa en dos aspectos: (i) en las zonas de producción de coca, la mejora del acceso a los servicios básicos y a los títulos de propiedad de tierras debería reforzar el sentimiento de ciudadanía y desalentar la producción de coca en el largo plazo; (ii) En las zonas de exportación de la mano de obra hacia el Chapare, las inversiones en servicios básicos y proyectos productivos deberían frenar las migraciones temporales para el cultivo de coca y su transformación en pasta base. Gracias a intervenciones basadas en el respeto de las instituciones locales, la participación de los beneficiarios y la no condicionalidad, la CE se hizo de un liderazgo reconocido en el ámbito del desarrollo alternativo. Ahora, esta extiende sus intervenciones a los Yungas (parte norte y tropical del departamento de La Paz, donde la superficies de cultivos de coca aumentaron) y las reanudan en el Chapare. Parece entonces pertinente apreciar los resultados de la estrategia utilizada por la CE.

65 Las razones son las siguientes: reemplazo de las organizaciones portadoras de su propio proyecto por una

estructura – las CIPAs – prevista por el método; participación “subordinada” de los beneficiarios con relación al personal DESCOM; presentación de “soluciones completas” en lugar de un “marco” que permita la creatividad y la libertad de proposición y de acción de los beneficiarios; un método de auto diagnostico dirigido y no poniendo como lema una línea de base operacional relativa al abastecimiento en agua de las comunidades de cada uno de sus miembros. Finalmente, y lejos de ser un detalle, el calendario del método no permite la definición y la adopción del marco institucional, reglamentario y tarifario como etapa preliminar al comienzo de las inversiones en infraestructuras.



Principales Intervenciones

El desarrollo alternativo comienza en 1998 con la puesta en marcha simultanea de tres programas: PRAEDAC, APEMIN y PRODEVAT. PRAEDAC se encuentra en una región de producción de coca (el Chapare o “Trópico de Cochabamba”) y tiene como objetivo reducir esta producción. APEMIN y PRODEVAT apuntan a frenar las migraciones de mano de obra destinadas a la producción de coca que provienen en el primer caso de zonas mineras de La Paz, Potosí y Oruro, y en el segundo caso, de zonas de exportación de mano de obra del departamento de Cochabamba. PRODEVAT se termina el año 2004 de manera definitiva, mientras que el proyecto APEMIN encuentra su continuidad en APEMIN II que comienza el año 2004 en las mismas regiones mineras. PRAEDAC se termina a inicios del 2006, poco después de la puesta en marcha, en el año 2005, del programa “FONADAL-Yungas” que tiene como objetivo reproducir algunos de los éxitos de su predecesor PRAEDAC, principalmente en los Yungas (departamento de La Paz)66. Este programa tomará la forma de una ayuda presupuestaria sectorial y consolidará así la evolución de la cooperación de la CE hacia este tipo de intervenciones.

Síntesis

Las intervenciones de la CE en desarrollo alternativo contribuyeron a mejorar en nivel de vida de la población en las zonas de producción de coca: la mejora de los servicios de salud y de educación, el establecimiento de un catastro rural, el apoyo a los presupuestos municipales y el apoyo general al desarrollo social sin condiciones, mejoraron el bienestar, la cohesión social, la gobernabilidad y la seguridad en el Chapare. Sin embargo, estos efectos no pueden ser solamente atribuidos a la cooperación de la CE cuyos financiamientos representaron menos del 10% del financiamiento de la cooperación internacional en desarrollo alternativo en el Chapare entre 1998 y 2006. Por otra parte y por las razones que serán expuestas más adelante, es poco probable que la estrategia de la CE haya tenido un impacto en las aéreas de cultivo de coca, así este impacto tendría que observarse en el largo plazo. Por el contrario, las acciones que apuntan a reducir las migraciones temporales de las zonas de exportación de mano de obra, hacia la producción de pasta base, parecen no haber tenido este resultado. Así se hayan constituido en intervenciones útiles contra la pobreza. La estrategia que se siguió no tuvo más que un pequeño impacto en la diversificación del empleo y la durabilidad de las acciones fue muy variable, pero en general fue débil.

Impacto de las intervenciones de la CE en desarrollo alternativo sobre el acceso de las poblaciones a los servicios de educación y salud. (CJ3.1)

En el Chapare, los servicios de educación y salud mejoraron gracias a la intervención del PRAEDAC entre otros actores. Entre 1998 y 2006 el crecimiento de la población (tasa de crecimiento de más de 7% por año) y sobretodo de la población escolarizada (que se triplicóen el periodo) fue tal, que el programa sirvió sobre todo para reducir el impacto negativo de este crecimiento sobre la cantidad y la calidad de estos servicios. No obstante, los pocos indicadores disponibles en cuanto a la calidad de la educación (la tasa de diplomados del ciclo secundario fue multiplicada por dos entre 2000 y 2004) indican que esta calidad habría aumentado, pero sin ser posible 66 Este programa será probablemente ampliado nuevamente al Chapare, en un futuro. Este programa tomará la

forma de una ayuda financiera sectorial y consolidara así la evolución de la cooperación de la CE hacia este tipo de intervenciones.



atribuirla a un factor como aquel de la intervención de PRAEDAC. En el sector de la salud, los indicadores existentes en cuanto a la calidad del servicio están mitigados67, pero la intervención de la cooperación médica cubana a partir de mayo de 2006 en Villa Tunari, la cual fue posible gracias a la ampliación del hospital financiado por el PRAEDAC, mejoró la calidad y la cantidad de los servicios de salud de la región.

Impacto de la intervenciones de la CE en la cohesión social, la gobernabilidad y la seguridad en la zonas de producción de coca (CJ3.2)

En el Chapare, la disminución de la violencia y el aumento de la seguridad están asociados a una mejora de la cohesión social y de la “ciudadanía”68. La acción general que tuvo el PRAEDAC a favor del desarrollo social sin ligarla a condiciones de reducción de la producción de coca, y en particular, la instauración de títulos de propiedad, han contribuido a este proceso a pesar que los resultados del establecimiento del catastro son decepcionantes en relación a las ambiciones iníciales. A pesar de las acciones en capacitación y asistencia técnica realizadas para mejorar la administración de las municipalidades a partir de 2002, es menos probable que la calidad de esta administración haya aumentado significativamente si se confía en indicadores como el de la tasa de ejecución presupuestaria69, la proporción de los recursos propios70 o la participación de los ciudadanos. Estas acciones fueron muy breves, pese a que las municipalidades necesitan de apoyo técnico permanente, entre otros, a causa de una fuerte rotación de personal. Sin embargo, la evaluación de impacto del PRAEDAC calculó un “índice de gestión municipal”, sobre la base de una quincena de indicadores y concluyó en un aumento de la calidad de esta gestión entre 2002 y 2006. Esta evaluación hace notar el poco progreso de la participación popular y de la oferta de servicios (impuestos, catastro, estado civil, etc.) en las municipalidades. Estas imperfecciones estarían compensadas por el mejoramiento de la gestión financiera de la planificación y de la gobernabilidad.

Muchos de estos resultados no se pueden atribuir totalmente a las intervenciones financiadas por la CE, debido a que otros factores, exógenos al programa, contribuyeron al aumento de la seguridad, de la cohesión social y de la gobernabilidad.

67 Según una encuesta sobre una muestra realizada por el PRAEDAC, la proporción de los partos practicados en

centros de salud habría aumentado fuertemente, en cambio los datos del ministerio de salud indican que los casos de diarrea y de infecciones respiratorias agudas en los niños de menores de 5 anos, aumentaron de manera casi generalizada en los 5 distritos entre 2001 y 2004

68 Los agricultores de coca del Chapare fueron por mucho tiempo criminalizados (“productores de droga”). La intervenciones de PRAEDAC el cual tuvo el cuidado de no asociar sus intervenciones a una reducción de la superficies cultivadas de coca y el cual busco generalizar los títulos de propiedad, tiene entonces, también un valor simbólico, que ha contribuido a la “legitimar” a los campesinos del Chapare

69 En dos (de cinco) municipalidades del Chapare se observaron tasas de ejecución que varían entre 76% y 93%, en un caso y entre 30% y 82% en el otro, pero sin una tendencia clara entre 2002 y 2006. Sin embargo en muchos casos bajas tasas de ejecución provienen de fondos exteriores, que llegan, ya sea tarde o simplemente nunca.

70 Esta proporción aumenta lentamente en el Chapare, pero en el mejor de los casos no sobrepasa el 6% de los recursos totales, tanto en el Chapare como en los Yungas.



Impacto de la intervenciones de la CE en la zonas de exportación de mano de obra sobre las migraciones temporales hacia las plantaciones de coca del Chapare (CJ3.3)

Desde punto de vista de la pertinencia de las intervenciones, se pueden hacer las siguientes observaciones:

• En general, no es muy razonable pensar que en algunos años (menos de 10 años) un proyecto de desarrollo, pueda tener un impacto tal sobre el empleo y los ingresos en las regiones pobres del altiplano, que la migración sea menos necesaria (objetivos fuera del alcance de los recursos ejecutados).

• Además, la mayor parte de los recursos (escasos), de estos proyectos, están dirigidos hacia una mejora de los servicios sociales, y con una importancia menor hacia la creación de empleos rentables.

• Las migraciones temporales hacia la producción de coca en el Chapare, están determinadas por el pedido hecho por parte de los productores de coca: si la demanda es fuerte y ya no es satisfecha por una región, lo será por otra.

• La hipótesis de una relación entre pobreza y producción de coca es sin duda obsoleta: esta relación, probablemente verdadera en la época de la primera expansión de la coca en el Chapare es hoy en día mucho más difícil de comprobar, y más aun, en los Yungas que en el Chapare.

• El poder de atracción del Chapare aumentó: las intervenciones de la cooperación internacional, hicieron una región relativamente privilegiada desde un punto de vida de los servicio públicos (caminos, agua, electricidad, servicios de salud), dinámica desde un punto del punto de vista económico y habiendo conocido un fuerte alza del precio de la hoja de coca de 1996 a 2002. Por consiguiente, no es extraño constatar que el crecimiento de la población continua siendo fuerte, pese a una notoria baja de la disponibilidad de tierra.

Desde el punto de vista del impacto de las intervenciones, se observa que las migraciones temporales hacia el Chapare disminuyeron desde 2003 a causa del fuerte incremento de los precios del los minerales y también de la disminución de las superficies de coca cultivadas desde finales de los años 1990. La presente evaluación no encontró evidencia de que los proyectos APEMIN y PRODEVAT hayan contribuido a esta disminución de migraciones temporales.

Impacto de las intervenciones de la CE en desarrollo alternativo sobre la diversificación del empleo (CJ 3.4)

Estas intervenciones contribuyeron a una diversificación del empleo pero en menor manera y con poca posibilidad de una continuidad, en parte a causa de errores en la estrategia de aplicación de las acciones (el apoyo voluntario del PREDAC a empresas colectivas), o por la dificultad de desarrollar alternativas viables para la actividad minera (APEMIN).



Beneficios de las intervenciones de desarrollo alternativo posteriormente al final del apoyo externo (CJ 3.5)

En el caso de APEMIN, se pueden destacar los puntos siguientes:

• APEMIN no se inscribe en ninguna política pública de respaldo a los mineros o de readaptación económica de la zona. Ninguna otra institución en la región ofrece el tipo de servicio (crédito y asistencia técnica) que ofrece APEMIN a los mineros, lo cual puede afectar la durabilidad de los proyectos puestos en marcha.

• Otros factores no favorables a la durabilidad están ligados a una falta de capacidad de gestión, el abandono de ciertos proyectos financiados por APEMIN I, la falta de implicación de los municipios en el proyecto, y la falta de estrategias de exoneración a menos que el proyecto no logre apoyar la creación de una “escuela minera”.

• Los factores positivos se manifiestan por una buena aceptación del programa APEMIN al sector minero y un alza importante del precio de los minerales a partir de 2002 (factor exógeno) lo cual hace más rentables los pequeños proyectos mineros financiados por APEMIN. Los informes de seguimiento resaltan también el uso de tecnologías apropiadas a la región (al alcance de los mineros) y el hecho de que algunos logros (producción de quínoa y fabricación de artesanía) demostraron que sería posible desarrollar actividades rentables fuera del sector minero.

La durabilidad del PREDAC varía en función de los componentes del proyecto:

• En saneamiento de tierras, las 13.400 familias para las cuales PREDAC preparó el otorgamiento de un título de propiedad, deberían beneficiarse de manera durable si las instituciones públicas cumplen su papel (en Bolivia, el Presidente de la República debe firmar cada nuevo título de propiedad en las regiones de colonización donde la tierra pertenecía al Estado). Por el contrario, es poco probable que el INRA, la institución encargada de establecer el catastro rural y reconocido unánimemente como débil, pueda continuar las acciones iniciadas por PRAEDAC.

• Los resultados del apoyo a los municipios están divididos. Del lado positivo: − El PREDAC no fué la única fuente de financiamiento externo de los

municipios del Chapare y estos sufrieron poco, en términos presupuestarios, de la finalización del programa.

− La relativa estabilidad política de los gobiernos municipales (tradicionalmente del MAS) favorece también la durabilidad de los resultados.



− La forma de intervención elegida, la cual se refiere a un apoyo a los presupuestos municipales, aumenta la apropiación por parte de los beneficiarios.

• Del lado negativo, dos elementos reducen la durabilidad de los resultados de las intervenciones: − La poca mejora de la gestión de los municipios. − Estas otorgan un presupuesto insuficiente al mantenimiento de las

infraestructuras construidas. • Los resultados de las acciones de desarrollo productivo son los menos

duraderos por causa de la infraestructura de algunas empresas (empresas colectivas poco viables como aquellas de transformación de madera o de piscicultura), de la poca capacidad de gestión, de la fragilidad del mercado (ecoturismo, lombricultura), de errores precisos (mercado de frutas de Shinaota) y de la ausencia de una estrategia de exoneración.

Si bien no es posible evaluar la durabilidad del FONADAL el cual empezó en 2005, se puede observar de todas formas que este proyecto se montó teniendo en cuenta la experiencia pasada y apunta explícitamente a reunir una experiencia útil al país en su campo de intervención:

• Desde una óptica de proyecto, habrá un traspaso hacia un apoyo sectorial basado en el plan nacional de desarrollo alternativo.

• De las intervenciones “dirigistas”, hubo una evolución que implicó sobre todo las responsabilidades de los municipios, por cuanto, acciones más riesgosas y que demandan más controles ex post y apoyos institucionales.

• Las acciones se extenderán a nivel “sub-municipal”: la sociedad civil representada por asociaciones, club de madres, sindicatos etc.

• Una producción alternativa estará dirigida mucho más hacia los mercados locales.

• Finalmente, habrá un intento de construir puentes entre el desarrollo alternativo y la lucha contra las drogas gracias al control social de la producción de coca.

3.2.4 PE 4: Seguridad alimentaria

En qué medida, el apoyo de la Comisión Europea en el campo de la seguridad alimentaria contribuyó a reducir la vulnerabilidad de los pobres a los riesgos de escasez de alimentos (riesgos que provienen a su vez de riesgos climáticos, riesgos asociados a las enfermedades y a la evolución de los mercados)?

Justificación y campo de la PE 4 La seguridad alimentaria es una de las cuatro prioridades de la EBRP (2001). Esta prioridad fue aun más reforzada por el reciente PND (Plan Nacional de Desarrollo – 2006). La CE tiene un programa de seguridad alimentaria (PASA – Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria)



desde el 1996, el cual cubre todo el periodo de intervención, y constituye el programa mas importante de la cooperación de la CE en Bolivia. Este programa está compuesto por una rama “sectorial” la cual co-financia a instituciones nacionales (Programa Nacional de Semillas, SINSAAT y FONDESIF71 y de una rama “territorial” la cual co-financió más de 450 proyectos de desarrollo en municipios pobre y rurales. La evaluación se concentra en analizar los resultados de este programa haciendo hincapié en las diferentes dimensiones de la seguridad alimentaria (disponibilidad de alimentos, aspectos nutricionales, estrategias de crisis, etc.), y en la durabilidad y el impacto de las intervenciones del PASA.

Principales intervenciones El inicio del periodo está marcado por la clausura de los proyectos PAC en el altiplano de Oruro, La Paz y Potosí, luego por proyectos como PROQUIPO, PRODIZAVAT y el proyecto de desarrollo de Mizque y Tiraque (Cochabamba) los que se terminaron entre 1999 y 2001. A partir de 2002, solamente el PASA financia el desarrollo rural se excluye de este sector las diferentes intervenciones de desarrollo alternativo.

Síntesis

71 FONDESIF es un programa de apoyo a las micro-finanzas que apunta a extender la cobertura de servicios

financieros privados en las zonas de intervención del PASA. Este programa no entra en el campo de esta evaluación.



El sistema de prevención de crisis alimentaria fué globalmente un fracaso dado, sobre todo a la falta de pertinencia, pero también de eficacia y eficiencia. Las principales ideas que resaltan del análisis del PASA son: • La intervención es globalmente pertinente respecto a las prioridades

afirmadas por los sucesivos GdB pero su rama territorial fue siempre exclusivamente financiada por la CE y el interés de los GdB no tuvo aun como resultado una política sectorial.

• El PASA fue el primero en difundir una visión integrada de la seguridad alimentaria, y le permite dirigir con precisión sus intervenciones hacia los municipios más pobres. En este sentido influenció el enfoque público de ese asunto.

• El objetivo de reforzar la seguridad alimentaria (eficacia e impacto) fue conseguido de manera precisa, pero no se dispone de evidencia cuantitativa que permita generalizar este resultado y menos aun de constatar un aumento de los ingresos y del bienestar.

• El objetivo de reducción del nivel de malnutrición no fue conseguido de manera general y es poco pertinente (objetivo sin relación con los medios disponibles), pero la mejora de la infraestructura de transporte facilitó el acceso a los alimentos.

• Los elementos que favorecen la durabilidad de la intervención son los mecanismos de participación en los presupuestos de los municipios y la introducción del sistema de demanda calificada. Del lado negativo, se puede notar una baja participación de los beneficiarios en las formulaciones y ejecuciones de las acciones, una visión poco sistemática y una selección de las acciones poco basada en el criterio de durabilidad (politización del programa).

• La continuidad institucional del PASA es estimulada, pero no garantizada aun, por un sistema de condiciones retomado del enfoque presupuestario.

Sistema de prevención de crisis (CJ4.1)

Aun no ha sido implementado un sistema eficaz de prevención de crisis. En efecto, la rama Sistema de Alerta Precoz (SAP) del SINSAAT se reveló poco pertinente en un país que raramente conoce crisis alimentarias graves (la última data de 1983) y los beneficios eran mínimos con relación a los esfuerzos y a los costos consentidos. Esta situación explica ciertamente la poca apropiación del programa por las autoridades nacionales. El SAP fue también poco eficaz y poco eficiente: conoció múltiples problema relacionados principalmente con una estrategia de aplicación inadecuada y a una gestión deficiente. Los métodos e instrumentos utilizados para generar información de alerta precoz eran deficientes. En consecuencia el impacto fue reducido (el análisis y la difusión del la información útil a la toma de decisiones no fue mejorada) y el sistema ha sido hoy en día, prácticamente abandonado. Los resultados del SAP en Bolivia, no son sin embargo nada diferentes a aquellos observados en otros países, y a menudo las causas del fracaso son las mismas.



Si bien el sistema de prevención de crisis ha sido globalmente un fracaso, el apoyo del PAM y de la CE al SINSAAT, tuvo resultados positivos. SINSAAT es la primera entidad nacional que apoyó una visión integral de la seguridad alimentaria y que estableció, sobre la base de un diagnostico de la situación de inseguridad alimentaria, un mapa de vulnerabilidad y una encuesta nacional de seguridad alimentaria. El mapa de vulnerabilidad permite caracterizar la situación de pobreza y los diversos tipos de riesgo de la población a nivel de las organizaciones comunitarias y municipales. La información generada por estos dos instrumentos sirvió de base no solamente para la CE (selección de las zonas de intervención de PASA con grado de vulnerabilidad 4 y 5), sino también para el gobierno (“Plan Nacional de Desarrollo”).

Impacto de la intervenciones de la CE en la seguridad alimentaria (CJ4.2)

Es difícil demostrar si la seguridad alimentaria mejoró en la zona de intervención del PASA, o por lo menos si esta mejora puede atribuírsele en parte a la CE. El PASA no estableció si no hasta el año 2005 líneas de base para las acciones territoriales que co-financió. Hasta esta fecha, no existía un indicador de seguridad alimentaria, ni evidencia cuantitativas de una diversificación de los ingresos lo cual para los pobres, reducir los riegos de falta de alimento es una estrategia tradicional.

Sin embargo, la información de terreno, asi como la información brindada por los agricultores confirman el aumento de las cosechas y la diversificaciones de las producciones luego de las intervenciones del PASA (proyectos de irrigación y PNS). En efecto, este ha contribuido a mejorar de manera precisa la seguridad alimentaria de estos beneficiarios a través de la reducción de la volatilidad de los ingresos y una reducción de riesgo. La existencia de infraestructuras productivas indujo en mayor medida la seguridad de los agricultores, puesto que a igual producción, deja tiempo libre en la explotación, lo que permite actividades e ingresos suplementarios generalmente obtenidos gracias a la migración.

Si bien las intervenciones del PASA generalmente alcanzan resultados inmediatos, los objetivos más globales tienden hacia una mejora de la productividad y los ingresos no son muy alentadores puesto que no se estableció un cambio a nivel de las condiciones de vida, de los ingresos y de las migraciones. La falta de un enfoque sistémico hace que los resultados alcanzados sean parciales, fragmentados y a menudo frágiles.

Impacto de las intervenciones de la CE sobre el nivel de malnutrición 72 (CJ4.3)

Según la encuesta nacional acerca de la seguridad alimentaria realizada por el SINSAAT en el 2006, el nivel de malnutrición a nivel nacional no disminuyó estos últimos 10 años73 pese a los esfuerzos de gobierno de los diversos actores institucionales y organismos de cooperación internacional. Globalmente como el

72 En Bolivia la política de alimentación está bajo la responsabilidad del Ministerio de Salud y la información

acerca de los estados nutricionales y el consumo de alimento, no está integrada al sistema de información sobre la seguridad alimentaria

73 Sin embargo, según la FAO (2006), el predominio de la desnutrición en Bolivia habría pasado de 28% de la población en 1990/1992 a 23% en 2000/2003)



PASA no tiene la capacidad de corregir los problemas de desequilibrio alimentario. Cuando una intervención del PASA permite aumentar el ingreso de los beneficiarios, la mejora de su dieta alimentaria y de su salud no viene necesariamente como consecuencia. No obstante, si se considera que el PASA territorial financia en gran parte infraestructuras de caminos y que alrededor de 60% de la alimentación de los hogares en el sector rural proviene del mercado, se puede suponer que el PASA contribuye de una manera u otra a disminuir el nivel de malnutrición mejorando al acceso a los alimentos74.

Pero según la evaluación del PASA I, la evolución de una visión exclusivamente agrícola (producción de alimentos) hacia una respuesta más global (acceso a los alimentos) integrando las demás actividades familiares, no trajo consigo cambios suficientes al nivel de ingresos y de la dieta alimentaria y entonces no habrá mejorado significativamente las condiciones de vida de los hogares.

Beneficios de las intervenciones de seguridad alimentaria después del apoyo externo (CJ4.4)

La continuidad del programa PASA es hoy en día incierta. En el campo institucional, la Administración del PASA – la “Gerencia Nacional” (GN) – es una institución pública boliviana, pero financiada exclusivamente por la CE. Esta hibrida situación y la cual no ha siso modificada en 10 años no es en lo absoluto signo de una apropiación institucional del PASA por los sucesivos gobiernos bolivianos.

El PASA no presentaba estrategias de salida, ni institucional ni presupuestaria hasta la 3era. Convención de Financiamiento del programa. Este establece que el pago de una parte del monto fijo de 2007 (300.000 Euros) está condicionado por la entrega de una propuesta de plan de institucionalización del PASA, que reemplazaría de manera progresiva el financiamiento de la CE por fondos del Estado boliviano. A parte de eso, la Convención prevé también que una parte del monto fijo de 2007 (200.000 Euros) esté condicionado a la presentación de la política nacional de seguridad alimentaria que es, sin embargo, uno de los objetivos del programa desde 1996.

Por el contrario, la estrategia de intervención a través de los presupuestos de la municipalidades (estas aportan un máximo de 30% del presupuesto de los proyectos) y según los mecanismos de la participación popular garantizo una cierta apropiación de las acciones emprendidas por estos últimos, incluso mejorando sus capacidades así como el nivel técnico de sus inversiones.

En lo que concierne la participación de los beneficiarios, el PASA estuvo a menudo caracterizado por su enfoque participativo. En práctica, el PASA se limita a la demanda de las municipalidades. Los beneficiarios participan en la identificación de esta demanda pero son generalmente excluidos del trabajo de formulación y de ejecución de las acciones. La introducción del sistema de “demandas calificadas”75 en 74 La mejora de las comunicaciones mejora el acceso al mercado reduciendo el tiempo de transporte y

permitiendo vender las cosecha en el mismo lugar. De igual forma un mejor acceso a los servicio de salud reduce las consecuencia de la malnutrición.

75 Sistema basado en la elaboración conjunta, entre un especialista y los beneficiarios, de un pequeño proyecto de desarrollo que se ha presentado al PASA. Gracias a la independencia y la capacidad de los especialistas, este sistema mejora a la vez la participación de los beneficiarios y la calidad del proyecto presentado



el año 2005, corrigió en parte este vacío. Este modo operatorio, demasiado reciente para ser evaluado, debería dar lugar a mejores resultados a nivel de la calidad de proyectos, y por lo tanto a nivel de su impacto y durabilidad. Debería constituir un verdadero paso hacia un apropiación técnica, económica e institucional de la iniciativas de la comunidades por ellas mimas. Este proyecto sin embargo fue parado a mediados del 2006 a causa de la coyuntura política y fue substituido por decisiones a menudo arbitrarias a la iniciativa de la GN del programa.

En lo que respecta al comité técnico del PASA, el criterio de durabilidad no es decisivo en el momento de la selección de proyectos. En efecto, a pesar de que las municipalidades y los beneficiarios se comprometen de manera informal al mantenimiento de las infraestructuras construidas, son pocos los que incitan a garantizar este mantenimiento.

3.3.5 PE 5: Cooperación Económica

En qué medida las intervenciones del Comisión Europea en el campo de la Cooperación Económica han alcanzado los resultados esperados?

Justificación y campo de la PE 5 Bolivia necesita de una cooperación económica para mejorar sus capacidades de negociación en el comercio internacional, acceder a nuevos mercados (respeto de normas comerciales, fitosanitarias, de calidad, acceso a las certificaciones, a las redes de comercio bio equitable, etc.) En efecto, el país debe promover y diversificar sus exportaciones no tradicionales. El objetivo de la pregunta es el de describir los resultados de las intervenciones en desarrollo económico, de evaluar los problemas que pueden afectarlas y de verificar si los aspectos comerciales son suficientemente tomados en cuenta en los programas que promueven la producción (creación de empresas, aumento del empleo, diversificación de los ingresos).

Principales intervenciones Este sector se constituye hasta el año 2000 de intervenciones “ligeras” (menos de un millón de euros por año) apuntando a incrementar la exportaciones no tradicionales de Bolivia hacia la Unión Europea, ya sea por un apoyo institucional al Ministerio de tutela, ya sea por medio del sector privado (AL Invest), o por la promoción del Sistema de Preferencia Generalizadas aplicado a los países andinos (SPG Andino). A partir del año 2004, se pone en marcha un proyecto mas “clásico” (PROCOIN) que a partir de una contribución total de 6.3 millones de euros en 4 años por parte de la CE, tiene como objetivo promover las exportaciones de Bolivia hacia Europa por AT, dar apoyo institucional y brindar formación de capacidades. Este sector incluye también el programa regional AL-Invest. Este promueve la cooperación a largo plazo entre pequeñas y medianas empresas, tanto en Europa como en América Latina (AL). El programa está compuesto por dos redes, una en Europa (Coopecos) y la otra en AL (Eurocentros). Son estos centros los que realizan las actividades (encuentros, formaciones, información, etc.). El programa comenzó en 1994 con una fase piloto y está actualmente en su tercera fase (2004-2007). El presupuesto total del programa (3 fases) es de un poco más de 91 millones de euros. En América latina AL-Invest existe en 18 países incluida Bolivia y 67 Eurocentros fueron creados (de los cuales dos en Bolivia)76

Síntesis

76 El segundo Eurocentro boliviano fue creado en Cochabamba en marzo del 2006



En lo que concierne la pertinencia de los programas de cooperación económica, se destacan los siguientes puntos:

• A pesar del lugar que ocupa este tema en la EBRP, estos programas nunca fueron de gran interés para el GdB.

• Existe una demanda manifiesta para este tipo de programa, tanto por el lado de las asociaciones corporativas de empresas, como por el lado del sector de las micro y pequeñas empresas informales.

• Orientando las acciones hacia la promoción de las exportaciones hacia Europa el último programa en marcha (PROCOIN) se mostró poco adaptado a las realidades locales.

• Desde 2006 el programa está más orientado a la pequeñas empresas, no necesariamente exportadoras y no necesariamente formales.

• La relación entre el comercio y el desarrollo es generalmente tomado en cuenta dentro de las intervenciones que apuntan a aumentar/diversificar la producción.

• En lo que concierne la eficacia, se observa que los programas de cooperación económica no alcanzaron los resultados esperados, los cuales consistían en reforzar el lugar de los productos no tradicionales en la estructura de las exportaciones, en reforzar los lazos comerciales y de inversión con la UE y de mejorar la integración de los países andinos. La durabilidad de AL-Invest no causa problema particular mientras que, la de PROCOIN, dependerá de la voluntad de GdB de montar un sistema eficaz de apoyo al sector de las pequeñas empresas y de la exportación no tradicional.

Impacto del programa de cooperación económica sobre los vínculos comerciales entre la UE y Bolivia así como en las inversiones de la UE en Bolivia (CJ 5.1) El programa de cooperación económica no tuvo un efecto visible en cuanto a los vínculos comerciales entre la UE y Bolivia, ni tampoco en cuanto a las inversiones de la UE en Bolivia. En efecto, los vínculos comerciales se redujeron dentro de un contexto y un periodo donde la exportaciones e importaciones totales casi se triplicaron (en valor) y las inversiones europeas en Bolivia (un tercio de las inversiones totales del extranjero) están mucho mas vinculadas a las políticas de privatización aplicadas a partir de 1995, que a los proyectos financiados por la cooperación de la CE. Además, Bolivia no utilizó apenas el Sistema de Preferencia Generalizada entre la UE y los países andinos – este sistema es poco conocido en los países, incluso en el medio de los exportadores – y esta utilización está disminuyendo desde 1997, como sucede en los demás países de la CAN.

Pertinencia del programa de cooperación económica con respecto a las necesidades manifestadas por las autoridades bolivianas y los medios concernidos (empresarios y exportadores) (CJ 5.2) El programa nunca interesó mucho al GdB para el cual este sector no constituía una prioridad a pesar de las afirmaciones de la EBRP. El gobierno actual (2007) orienta la estrategia de apoyo hacia las micro y pequeñas empresas, no necesariamente exportadoras, lo que implica un cambio significativo en la orientación del programa. Por el contrario, existe una demanda manifiesta de respaldo en información y gestión, tanto por el lado de numerosas instituciones privadas corporativas (cámaras de comercio, etc.), como por el del sector de las micro y pequeñas empresas a menudo informales.



Pertinencia del programa de cooperación económica con respecto a la estructura económica del país (estructura del comercio exterior, etc.), a las tendencias y a las potencialidades de su mercado (CJ 5.3) Orientando primeramente sus acciones hacia las medianas empresas exportadoras e intentando promover las relaciones comerciales con la UE, el programa se mostró poco adaptado a la realidad local constituida por pequeñas y micro empresas, en su mayor parte informales, poco preparadas para afrontar las complejidades del mercado internacional y exportando primeramente hacia los países vecinos. PROCOIN tomó nota de estas características y orientó mucho más sus formaciones hacia el sector de pequeñas empresas y asociaciones diversas, sin limitarse al sector de importación y menos aun al comercio destinado a Europa. Asimismo, se anticipa una mayor participación del sector privado en las estructuras de decisión de PROCOIN.

Por otra parte, se nota que el CSP 2002-2006 estima que es preponderante respaldar el desarrollo económico con la inversión privada y la creación de empleos. Al principio, la elección de intervenciones correspondía bastante poco a esta estrategia puesto que esta se basaba más en la promoción del comercio de exportación. Como se ha visto anteriormente, esta orientación cambia a partir de 2006 y el CSP 2007-2013 confirma esta tendencia escogiendo como uno de los sectores principales, la creación de oportunidades económicas y el aumento del empleo.

Relación entre comercio y desarrollo dentro de las acciones que incitan a promover la producción (CJ 5.4) Esta relación es tomada en cuenta de manera sistemática dentro de las intervenciones que respaldan las actividades de producción: PRAEDAC, APEMIN, FONADAL.

Beneficio de las intervenciones de cooperación económica luego de finalizado el apoyo externo (C 5.5) En el caso de AL-Invest, se trata de un programa bien integrado dentro de la estructura de la CAINCO (Cámara de Industria y Comercio de Santa Cruz) y de envergadura relativamente modesta respecto a las actividades de esta Cámara. En estas condiciones, es probable que al menos una parte de los beneficios del programa se mantenga luego de su culminación.

En el caso de PROCOIN, los beneficios del proyecto (el impacto de las capacitaciones) perdurarán si este alcanza sus objetivos de reforzamiento de las capacidades de los servicios públicos y privados en favor de las empresas. A su vez, el alcance de este objetivo dependerá en gran parte de la voluntad política del GdB de invertir en este sector, lo cual aun se encuentra lejos de ser alcanzado.



3.2.6 PE6: Proyectos y redes regionales

En qué medida las intervenciones regionales, dentro del campo de la integración y de la cooperación, han beneficiado a Bolivia?

Justificación y campo de la PE 6 Bolivia, siendo un país sin acceso al mar, miembro fundador de la CAN y miembro asociado al MERCOSUR, busca reforzar sus lazos comerciales con sus vecinos y participar en la cooperación y la integración regional. Aparte de eso, siendo uno de los países más pobres de América Latina, se encuentra a menudo con menos recursos para desarrollar las redes universitarias y de investigación y participar en las redes de municipios. El objetivo es el de identificar los beneficios que le aportan a Bolivia los programas regionales de la CE los que incluyen las actividades de los programas UR-BAL, @LIS, ALBAN, ALFA. Se analizara en especial el tema de la adaptación de estos programas en el caso de un pequeño país como Bolivia, el cual tiene un peso económico reducido e instituciones frágiles.

Principales intervenciones ALFA (América Latina Formación Económica) es un programa inter-universitario el cual tiene como objetivo formar redes entre universidades europeas y latinoamericanas por medio de un co-financiamiento de proyectos académicos que refuercen las capacidades de los individuos y de sus instituciones. ALBAN (becas de estudios en países de la Unión Europea) es un programa que atribuye becas de estudios a estudiantes latinoamericanos que quieran estudiar en países de la Unión-Europea (becas norte/sur) durante periodos que van de 6 meses a 3 años. Urb-AL (desarrollo urbano) es un programa de cooperación descentralizada destinado a colectividades locales de Europa y de América Latina. Su objetivo consiste en diseminar las “mejores prácticas” en materia de política urbana y de facilitar la investigación de problemas de actualidad. @LIS (Alianza para una Sociedad de la Información) es un programa de desarrollo de la información a favor de colectividades locales y de redes de investigación. Pretende responder a las necesidades de las colectividades locales, estimular el dialogo en materia de política y reglamentación, e incrementar la capacidad de interconexión entre grupos de investigadores de dos regiones77. @LIS consta de un sub programa llamado ALICE (América Latina Interconectada con Europa) el cual tiene como objetivo mejorar las conexiones informáticas de instituciones académicas y de investigación de América Latina para la creación de redes y su interconexión con GEANT, la red europea de investigación y educación.

Síntesis Pertinencia: Los contrastes económicos y demográficos son tan fuertes en América Latina (PIB per cápita en US$ PPA: Chile 10.874, Bolivia 2.720; población total 2004: Brasil 184 millones, Bolivia 9 millones), que es casi inevitable constatar que los programas regionales como URB-AL,@LIS, ALFA y ALBAN, los cuales ofrecen los mismos servicios a todos, están menos adaptados a las necesidades de los pequeños países pobres como Bolivia. Eficacia: Estos cuatro proyectos, lograron resultados concretos en algunas instituciones universitarias y municipales de Bolivia, esto en términos de becas, de participación en redes tanto de información como de formación. Sin embargo, los beneficios son bajos. Durabilidad: bastante buena en su conjunto, sobre todo gracias a la continuidad de las redes establecidas por los programas ALFA, Urb-AL y @LIS.

77 Ver informe anual de la Delegación La Paz 2005.



Pertinencia de los programas regionales con respecto a las necesidades de Bolivia (CJ 6.1)

La participación de Bolivia en estos cuatro programas fue por lo menos equivalente a su peso demográfico dentro del continente (1,8% de la población), pero los promotores de los programas y las evaluaciones hechas por estos mismos, destacan la poca participación de los pequeños países en general, y de Bolivia en particular. Los resultados observados parecen confirmar la opinión según la cual, los programas regionales están relativamente poco adaptados a las necesidades específicas de Bolivia, o al menos de sus universidades y gobiernos descentralizados.

Programa ALFA: entre 2000 y 2005 el programa aprobó 225 proyectos llevados por 753 instituciones diferentes. En Bolivia, 10 instituciones (3% de 338 universidades Latinoamericanas del programa) participaron en 25 (11%) de estos 225 proyectos78. En el marco del programa ALFA, en 2006, Bolivia no coordinó ningún proyecto y ninguna reunión específica fue organizada en este país. Si se toma en cuenta que un proyecto concierne 9 instituciones universitarias, se puede constatar que la participación de Bolivia en este programa es buena, tomando en cuenta también la calidad de las universidades del país con relación a la media latinoamericana. Sin embargo, la evaluación del programa resalta la poca participación de los pequeños países de América Central y del Sur (Bolivia, Ecuador) en ALFA II y esto lo atribuye a una falta de difusión del programa, a la poca capacidad financiera de las universidades de los países chicos y la poca experiencia que tienen estos en la ejecución de proyectos.

Programa ALBAN: Entre 2003 y 2006 (4 años) este programa otorgó 2.513 becas de estudios a latinoamericanos de los cuales 32 (1,3%) son bolivianos, lo que se encuentra por debajo de la importancia demográfica del país.

Programa Urb-AL: Entre 1995 y 2005, 9 municipalidades bolivianas (Sucre, Cochabamba, La Paz, Tarija, Sica Sica, El Alto, San Javier, San Ignacio, Concepción) participaron en 10 de las 13 redes existentes. En total las redes desarrollaron 188 proyectos de los cuales 25 incluyen a autoridades locales bolivianas. Una reunión de uno de los proyectos fue organizada en Bolivia (en Concepción: el proyecto « Intercambio de mujeres líderes », red « Procesos de empoderamiento y participación ciudadana en las mujeres ». A pesar que la participación de las municipalidades bolivianas es superior al peso demográfico del país, esta participación es considerada como insuficiente por los promotores del programa, probablemente puesto que las necesidades institucionales expresadas por la mayor parte de las redes temáticas y de los proyectos están muy por encima de las capacidades de los municipios pobres.

Programa @LIS: Como todos los países de AL, Bolivia consta de un asociado dentro de la red de investigación ALICE (La « Red Boliviana de Comunicación de Datos ») pero la cual aun no esta interconectada a la red CLARA, el sub-programa de ALICE. Bolivia tiene también un asociado dentro de la red de regulación (la SITTEL, « Superintendencia de Comunicaciones »). En cuanto a los proyecto de muestra, Bolivia participa en 2 de los 19 que existen:

78 A finales del 2006, esta cifra se llevo a 10 universidades de las cuales 2 son públicas y el resto privadas.



• Desarrollo profesional de equipos de salud de la familia: municipalidad de Potosí

• Aplicación de la tecnología informática en el desarrollo rural: municipalidad de Sucre.

Son entonces dos instituciones bolivianas asociadas de los 107 asociados que participan en el programa en América Latina (2%).

Beneficio concreto de los programas regionales en Bolivia (CJ 6.2)

ALFA: Los 23 proyectos en los cuales participan universidades bolivianas se concentran sobre todo en los campos de la tecnología (42%), ciencias económicas y sociales (32%) y educación (22%). La evaluación del programa destaca la importancia de su impacto en las universidades que participan en los proyectos (calidad de la investigación y de la docencia).

ALBAN: Las 32 becas otorgadas a estudiantes bolivianos en el curso de los últimos 4 años corresponden a estudios en matemáticas, tecnología (ingeniero), informática y ciencias sociales. Veinte becas corresponden a programas de maestrías y 12 otras a doctorados.

Urb-AL: Según los resultados de la evaluación intermedia de Urb-AL, los principales impactos del programa consisten en haber dirigido a las municipalidades hacia la cooperación internacional, haber creado redes y haber definido liderazgos temáticos en algunos municipios. No se mencionan impactos diferenciados en función de la talla o de los recursos de las ciudades beneficiarias.

@LIS: Parece ser que, fuera de los eventuales beneficios de @LIS para las municipalidades de Sucre y Potosí, el sub programa ALICE acelera el proceso de formación de una red nacional en Bolivia (Red Boliviana de Comunicación de Datos / BolNet) el cual debería participar en ALICE.

Los cuatro programas mencionados aportan beneficios concretos a Bolivia en términos de becas, de intercambios, de información, de capacitación, etc. Sin embargo, estos beneficios, o bien afectan una pequeña minoría de las ciudades capaces de entablar relaciones internacionales y participar en proyectos regionales, o bien se dirigen a las elites del país, estudiando o enseñando en universidades.

Desde el punto de vista de la durabilidad, se advierte que los programas ALBAN y ALFA se benefician del financiamiento de la CE y difícilmente podrían continuar sin este. Sin embargo, los beneficios de las investigaciones perduran más allá del programa. La durabilidad de programas como ALFA, Urb-AL y @LIS es relativamente buena en la medida en que estos programas lograron establecer redes que perduran después de la desaparición del apoyo de la CE.



3.2.7. PE 7: Transportes

En qué medida la decisión de la CE de financiar una parte de la carretera entre Puerto Suárez y Santa Cruz es compatible con los objetivo generales de la cooperación con Bolivia y con la estrategia de llegar prioritariamente a los pobres, y en qué medida, las modalidades de financiamiento y los procedimientos que se siguieron están adaptados al contexto nacional?

Justificación y campo de la QE 7 La realización de una carretera “transoceánica” que atraviesa Bolivia es un antiguo proyecto que parece responder perfectamente a la necesidad de una salida al mar para un país donde la geografía accidentada hace difíciles las comunicaciones. Desde Arica en Chile hasta Sao Paulo en Brasil (aproximadamente 3500 Km.), la carretera esta asfaltada entre Arica y Santa Cruz y en la parte brasilera entre Corumba y Sao Paulo. En Bolivia, no falta más que un tramo de 600 Km. ente Santa Cruz y Puerto Suárez. Este tramo actualmente consiste en una carretera no asfaltada donde el paso se hace difícil durante el periodo de lluvia. Este bordea las vías férreas que se adjudican el casi monopolio del transporte pesado entre Santa Cruz y Brasil, en particular el de la soya (primer producto de exportación de Bolivia). La modernización de la ruta es reivindicada sobre todo por el lobby de productores de soya de Santa Cruz que tiene la esperanza de ver reducido el costo de transporte de cargamento gracias a la competencia que se crearía entre el transporte caminero y las vías férreas. La ejecución de esta ruta fue decidida en 2002 por el gobierno del presidente Quiroga, y el financiamiento está dividido entre 3 bancos (por orden de importancia la CAF, el BID y un banco coreano EXIMBANK), la CE y la Prefectura de Santa Cruz. La contribución total de la CE es de 57 millones de euros (aproximadamente 10% del costo total de la obra) y cubre un tramo de 83 Km. entre el Tinto y San José, además de la construcción de 15 puentes en un tramo entre Roboré y El Carmen. La CE es el único donante que financia la carretera mediante una donación y no mediante un préstamo. El acuerdo de ejecución fue firmado a finales de julio de 2006 y las obras comenzaron a finales del mismo año. Por otra parte, a fin de respetar los plazos de la firma del acuerdo de la puesta en ejecución (regla d+3)79, los procedimientos bolivianos de atribución de mercados fueron abandonados en beneficio de los procedimientos europeos.

Principales intervenciones Este sector no abarca más que un solo proyecto: la construcción de la carretera entre Santa Cruz y Puerto Suárez. Este proyecto tiene además componentes de protección del medio ambiente y de apoyo institucional al “Servicio Nacional de Caminos”. Desde el punto de vista financiero, presenta el monto más elevado que se consagró a un solo proyecto en la historia de la cooperación entre Bolivia y la CE (57 millones de euros).

Síntesis El mejoramiento de la ruta se incluye plenamente en el marco de los objetivos de integración y de cooperación regional de la CE, así como de crecimiento económico y es desde hace mucho tiempo un proyecto prioritario para Bolivia. Sin embargo, este proyecto no se justifica como un medio de lucha contra la pobreza, aunque podría tener efectos indirectos importantes sobre la actividad económica de la región, la cual es potencialmente una de las más ricas de Bolivia. Actualmente, no se puede anticipar el impacto sobre la tarifa de las vías 79 Hasta el 1ero de mayo de 2007, la regla “d+3” era la siguiente:

• ‘d’ representa la fecha de la firma por el coordinador (la CE), del compromiso global. • ‘d+1’ (1 año después de esta firma) es la fecha límite de la firma de la Convención de Financiamiento. • ‘d+3’ (3 anos después de la firma del compromiso global) es la fecha límite de la firma del contrato de

ejecución.

A partir del 1ero de mayo de 2007 la regla es menos severa y “d+3” indica un plazo de 3 años como máximo entre la firma de la Convención de Financiamiento y la firma del contrato de ejecución.



férreas cuya rentabilidad podría disminuir fuertemente. El proyecto ocasionó un importante esfuerzo de adaptación de los procedimientos bolivianos de licitación. Sin embargo ningún esfuerzo de armonización fue realizado entre los 3 principales donantes (CAF, BID y CE).

Pertinencia del proyecto de mejoramiento de la carretera en relación a las prioridades nacionales y a los objetivos generales de la cooperación de la CE en Bolivia (CJ7.1)

La realización de esta carretera constituye una prioridad nacional reiterada 5 veces entre 1978 y 2006. Esta responde plenamente a los objetivos de consolidación de la integración y de la cooperación regiónal y de crecimiento económico de la CE. Los estudios de viabilidad prevén un efecto positivo en las exportaciones de la región de Santa Cruz gracias a un aumento de las facilidades de transporte y una eventual reducción de los costos. Las estimaciones de la tasas de rendimiento van de 15 a 20%, las cuales se basan en un aumento considerable del tráfico. Sin embargo, la incertidumbre en cuanto a este aumento real es tal que el GdB encontró dificultades considerables para reunir el financiamiento necesario para la construcción. Actualmente, los precios del transporte de mercancía por vía férrea de Santa Cruz a Puerto Suárez varían de 33 a 40 $us/TM, mientras que estarían en alrededor de 25 $us por camión si la ruta fuera asfaltada. El potencial que tiene entonces, la disminución de los precios de transporte es importante, pero no es imposible que la ruta elimine la vía férrea que además sufre por el hecho que obliga a un trasbordo suplementario.

Hay consenso sobre el impacto en la región atravesada que prevé efectos importantes, que en parte ya se observan, sobre la disponibilidad de los servicios de base, sobre los precios de los terrenos, la inmigración, el turismo y la actividad económica en general.

Este proyecto mejorará la infraestructura caminera y fortalecerá las relaciones regionales, lo cual favorecerá la integración y la cooperación regional. A través de este, se espera alcanzar una integración más armoniosa y profunda del país en la economía mundial, lo cual es uno de los objetivos globales de la CE.

Sin embargo, la construcción de la carretera no apunta directamente a una reducción de la pobreza y tampoco busca un impacto en este sentido por medio de proyectos de colonización o de redistribución de tierras. Aunque el proyecto podrá tener un efecto indirecto sobre la pobreza por medio del desarrollo económico de la región.

Necesidad de la intervención de la CE para completar el financiamiento de la carretera. (CJ7.2)

El principal obstáculo que encontró el GdB para completar el financiamiento de la carretera fue el elevado nivel de la deuda del país: en el 2002 el déficit de las finanzas públicas alcanzaba casi el 9% del PIB. La principal razón que motivó la Delegación a aprobar el proyecto fue la necesidad de completar este financiamiento y, por tanto, de conceder una donación a Bolivia, a falta de una alternativa bancaria viable en el corto/mediado plazo. Este tipo de financiamiento por parte de la CE, común en África, es excepcional en América Latina.



Beneficiarios y usuarios de la carretera (CJ7.3)

Los estudios de viabilidad muestran que, fuera de los beneficios esperados de integración económica, los beneficiarios son el sector de transporte, de la agricultura así como las poblaciones en general que viven en la zona de influencia de la carretera. Todos los impactos sociales que se esperan son positivos y todos están ligados a un aumento de la cantidad y de la calidad de los servicios brindados (agua potable, salud, educación, telecomunicaciones, etc.).

Además de la construcción de una parte de la carretera y de puentes, las cuales comienzan en 2007, el programa financiado por la CE contempla una gran número de acciones en las siguientes ramas: (i) Programa a favor de las comunidades indígenas, (ii) Preservación del medio ambiente, (iii) Desarrollo municipal y (iv) Comunicación.

Respeto de los plazos previstos y de los procedimientos adoptados por los demás donantes (CAF y BID) (CJ7.4)

La CE cambió de procedimientos en abril de 2006 y adoptó los procedimientos de licitación internacional de la CE en vez de los de Bolivia, cuando se volvió evidente que estos últimos no permitirían respetar la regla del (“d+3”).

Por consiguiente, cada uno de los tres donantes (CAF, BID y CE) adoptó procedimientos diferentes, y no hubo ningún esfuerzo de armonización de los procedimientos entre donantes.

Los plazos entre el lanzamiento de las licitaciones y la firma de los contratos, para la supervisión de las obras y para la construcción, fueron o bien inferiores para la CE, o bien los mismos que aquellos de los demás donantes: la CE fué por lo menos tan eficiente como los demás donantes en lo que respecta la aplicación de los procedimientos.



3.2.8 PE 8: Eficiencia de la ejecución de las intervenciones

En qué medidas las diferentes modalidades de la ejecución de las intervenciones de la Comisión Europea permitieron alcanzar los objetivos respectivos?

Justificación y campo de la PE 8 Entre 1996 y 2006, en Bolivia, fueron aplicadas diferentes modalidades de intervención por parte de la CE: (i) Los “proyectos” con base estrictamente territorial, (ii) los “programas” con un enfoque mucho mas sectorial y una envergadura geográfica más amplia, (iii) los “basket funds” reuniendo en una sola intervención las contribuciones financieras de los diferentes donantes que aceptan respetar los mismo procedimientos de ejecución, de seguimiento y de evaluación, (iv) las diferentes formas de apoyo presupuestario sectorial, que ofrecen diferentes formas de control, de apoyo técnico y de modalidades de financiamiento, (v) las intervenciones por medio de las ONG’s que permiten financiamientos más ligeros modalidades más flexibles y una trabajo más cerca de los beneficiarios. En el transcurso de este periodo, la política de descentralización de la CE incrementó el personal existente en La Paz y en principio, incremento la autonomía de la delegación. La pregunta formulada no pretende seguir un enfoque comparativo (evaluar los meritos respectivos de las diferentes modalidades), pero si:

• Determinar la articulación entre los diferentes instrumentos de cooperación con el fin de evaluar la combinación (“mix of instruments”) empleada;

• Determinar las modalidades de la puesta en aplicación de la intervenciones de las CE en relación con la expectativas de las contrapartes bolivianas;

• Determinar la calidad de las modalidades proyectos/programa y apoyo presupuestario sectorial en relación a ciertos criterios internacionales comúnmente aceptados;

• Determinar la adaptación de las modalidades de la puesta en aplicación al contexto local y a su evolución.

Se crea entonces la hipótesis que si una modalidad responde a las expectativas de la contraparte nacional, si responde a ciertos criterios comúnmente aceptados de calidad y si permite una adaptación rápida a los cambios dentro del contexto alcanzará con mayor facilidad sus objetivos. Mientras un país es más dependiente de la ayuda exterior (esta representa alrededor del 9% del PIB boliviano), el tema de las modalidades de intervención se hace más importante.

Síntesis Los miembros del GdB y/o los observadores que poseen una gran experiencia en cooperación internacional destacan el mejoramiento de la cooperación de la CE en términos de autonomía, de flexibilidad, de adaptación al contexto, de respeto a las instituciones locales, de comunicación y de capacidad de diálogo. Esta cooperación ganó un peso político importante el cual no tenía 10 años atrás. Sin embargo, mientras el GdB manifiesta su satisfacción por la evolución hacia apoyos presupuestarios, muchos observadores expresan su escepticismo con respecto a tal evolución, la cual estaría cada vez menos adaptada a la situación del país. En efecto, Bolivia no mejoró sus capacidades de concepción y ejecución de políticas sectoriales, y menos aun, sus capacidades de ejecutarlas a largo plazo. Las municipalidades están de igual formas satisfechas por el apoyo recibido, pero los resultados parecen menos satisfactorios a nivel “micro” (beneficiario individual). De igual modo, la mayoría de los criterios de eficiencia (respeto de los costos, calidad de la administración, realización de los resultado, etc.) son frágiles y hasta ahora, la CE se encuentra sola en los dos apoyos presupuestarios que financia y continúa también sola, brindando apoyo presupuestario en Bolivia. Una parte de las capacidades de la cooperación es afectada por la



inestabilidad política e institucional del país, pero también por las presiones que ejerce Bruselas, las cuales dan prioridad a los desembolsos en relación a la calidad de las intervenciones. Las intervenciones están poco coordinadas y articuladas entre ellas. Los diferentes instrumentos de cooperación e incluso las diferentes intervenciones no son utilizados en vista de posibles colaboraciones, más bien están dirigidas de manera independiente. Sin embargo, desde hace poco hubo un progreso en este campo gracias a mucha más coordinación interna.

Satisfacción de las contrapartes estatales y civiles con respecto a las modalidades de ejecución y de los resultados obtenidos (CJ 8.1)

Según el GdB (VIPFE)80, hubo una clara mejora, en el transcurso de los últimos 10 años, de ciertas características de la cooperación de la CE tales como la autonomía de la Delegación, las condiciones impuestas a la intervenciones, la adaptación al contexto y el respeto a las instituciones locales. Destaca además, que por otros criterios, tales como la flexibilidad, la previsibilidad, la comunicación y el dialogo políticos, la CE se encuentra por encima de la media de la cooperaciones que están operando en Bolivia. Esta no es mejor que otros donantes a nivel de la rapidez de la puesta en aplicación, pero tuvo una mejora con la desconcentración.

El GdB está a favor de la evolución de la cooperación hacia el apoyo programático, sectorial y presupuestario ya que las decisiones están más en las manos de los bolivianos. No obstante, los ex responsables de VIPFE observan que ciertos problemas emergen a causa de una generalización del apoyo presupuestario:

• Existe aún una falta general de políticas sectoriales y una cierta pérdida del espacio del gobierno central en beneficio de las regiones que reclaman más autonomía y cuyos presupuestos aumentaron fuertemente desde 2005 (‘Ley de Hidrocarburos”). Los apoyos presupuestario sectoriales, tienen por tanto una dimensión más limitada o son más difíciles de dirigir que en el pasado.

• La capacidad de concebir y de ejecutar políticas sectoriales no mejoró puesto que la calidad de la administración no aumentó.

• La estabilidad política y, sobre todo, la de políticas públicas no mejoró.

Las municipalidades consultadas en los marcos de PRAEDAC, FONADAL y PASA están satisfechas, tanto por las modalidades de la puesta en aplicación, como por los resultados obtenidos, los cuales, aumentando su presupuesto, incrementaron a la vez sus inversiones y sus capacidades de gestión. Estas municipalidades destacan la importancia del respeto a las instituciones inexistentes y del apoyo técnico a la gestión municipal, pero nos recuerdan que este apoyo es útil si es permanente. Por el contrario, a nivel de las comunicaciones rurales (nivel sub-municipal), algunos testimonios dan cuenta de la pérdida del derecho de iniciativa y de poder de gestión y de control. El apoyo a las municipalidades no acrecienta automáticamente la participación de la población.

80 El VIPFE es una institución que conoció una estabilidad del personal bastante inusual en Bolivia, al menos

hasta el año 2006.



Respeto de las modalidades de ejecución de la CE con respecto a: (i) los principales criterios de calidad: desconcentración y autonomía de los niveles de decisión, recursos incorporados al presupuesto del Estado, flexibilidad, tasa de desembolso; (ii) de ciertos criterios ligados a los apoyos presupuestarios: condicionalidades justificadas por el interés de Bolivia, coordinación con los demás donantes, calidad del diálogo político con el GdB (CJ8.2)

El análisis de los informes del Sistema de Seguimiento Externo (ROM) de 2001 a 2006 da los siguientes resultados:

• El criterio de eficiencia presenta el resultado promedio más bajo de 5 criterios de evaluación utilizados81: el 36% de las calificaciones atribuidas a este criterio eran “buenas” (resultado a o b), el 44% indicaba “problemas” (resultado c) y el 20% “problemas serios” (resultado d).

• Los problemas de eficiencia se concentran mayormente en los proyectos financiados en la línea TFC/ECoop; los proyectos ejecutados por ONG’s presentan mejores niveles de eficiencia.

• Las principales razones identificadas por el ROM para explicar los malos resultados son tanto internas (capacidad de ejecución), como externas (inestabilidad institucional, dificultades con los socios públicos, problemas con los procedimientos administrativos, tanto los del gobierno de Bolivia como los de la CE, etc.)

• De los 10 proyectos que fueron objeto de varios seguimientos, 5 mejoraron su resultado de eficiencia con el tiempo.

En cuanto a los criterios generales de calidad se pueden hacer las observaciones siguientes:

• El proceso de desconcentración de los servicios de Bruselas hacia la Delegación iniciado en Bolivia en 2003, marca un cambio importante en la división de las responsabilidades, concediendo una gran autonomía a la delegación la que asume ahora todas las etapas de ciclo de proyectos. Como se vio anteriormente, el GdB y los otros donantes esperan que la desconcentración mejore el dialogo político, la coordinación, la calidad de decisiones tomadas, y que permita una mayor flexibilidad.

• En los proyectos, el sistema de doble dirección (director boliviano y coordinador europeo) que concentraba las decisiones importantes en manos de la CE, se abandona en provecho de una dirección única (boliviana), respaldada por una asistencia técnica internacional.82

81 Pertinencía, eficiencia, eficacia, impacto y durabilidad 82 Ver anexo 9, PE 8, las principales razones que conducen al abandono del sistema de codirección.



• Las contribuciones a los programas y proyectos ejecutados por instituciones públicas, están integradas al proceso presupuestario, puesto que estas instituciones que ejecutan recursos de la cooperación, deben registrar sus ingresos y gastos ligados a esta fuente de financiamiento, así como los medios movilizados por la contraparte boliviana en el presupuesto nacional. Solamente los apoyos presupuestarios están a la vez “on Budget” y “on Treasury”. Sin embargo, es posible definir de tal forma la aplicación del apoyo, que hasta las contribuciones depositadas en el Tesoro serán utilizadas en proyectos individuales controlados por el donante, de manera que el apoyo presupuestario termine por parecerse curiosamente al enfoque por proyecto (el caso de PASAAS).

• La mayor parte de las modalidades (líneas de financiamiento) de cooperación imponen una continuidad en el mediano plazo y no permiten una gran flexibilidad. Las modalidades más flexibles son la línea Seguridad Alimentaria y la línea ONG, las cuales comprometen montos más pequeños. A nivel de proyectos, la gestión mostró con frecuencia una buena capacidad de adaptación de los objetivos específicos y de las acciones, a cambios en el contexto local, o bien supo aprender de las experiencia pasadas (este el caso del PRAEDAC, del APEMIN o de PROCOIN, por ejemplo). Finalmente, la regla del “d+3” del reglamento financiero de la CE, así la hayan flexibilizado en su última versión, impone una cierta rigidez de financiamientos puesto que disminuye las capacidades de reacción ante imprevistos.

• Las tasas de ejecución de los proyectos son en general bajas, pero en ciertos casos (FONADAL, Pilcomayo, PROHISIBA, PRAEDAC), tuvieron una clara mejora durante el (o los) ultimo(s) año(s). Bolivia es en general un país muy inestable como para que se pueda alcanzar una cómoda planificación financiera y las tasas de ejecución no constituyan el indicador de éxito más importante de un proyecto.

En cuanto a los criterios ligados a los apoyos presupuestarios:

• La mayor parte de las condicionalidades utilizadas en el PASAAS y el PASA se inspiran del trabajo del PMAP, de documentos de la CE y del Banco Mundial (programa CFAA o SSPC). Sin embargo, las condiciones de desembolso de los tramos variables están directamente ligadas a la ejecución de algunas inversiones, lo cual es contrario a la naturaleza de un apoyo presupuestario puro.

• En el caso del PASA territorial no hubo coordinaciones con otros donantes, la CE siendo la única cooperación que financia esta institución desde 1996. En el terreno existen coordinaciones específicas. El PASA sectorial (“Basket Fund” del PNS) es objeto de una estrecha coordinación con los donantes que financian el mismo programa. En el caso de PASAAS, a pesar de una buena coordinación con los demás donantes presentes en el sector y la participación



de estos en el grupo sectorial de agua y saneamiento, la CE es la única que financia este apoyo presupuestario sectorial.

• El diálogo político ligado al PASA era de buena calidad cuando el programa contribuía a la elaboración de una estrategia de desarrollo agrario (ENDAR), pero este disminuyó a partir de 2005 cuando esa estrategia fue abandonada. En el caso del PASAAS, el diálogo sigue siendo bueno, pero se anunció importantes cambios de orientación de política sectorial por parte de las autoridades bolivianas para 2007.

Pertinencia de las modalidades de ejecución de las intervenciones de la CE en relación al contexto local: capacidades técnicas y de ejecución, transparencia, no interferencia política. (CJ8.3)

Los problemas relacionados con la ejecución de las intervenciones no provienen de una inadaptación el contexto local, sino a factores relacionados por una parte a la situación del país, y por otra a la política de la CE.

Del lado boliviano y para los proyectos, la inestabilidad política e institucional desde el 2000 causa problemas de cambio de personal en las administraciones y en los mismos proyectos83.Para los programas de apoyo presupuestario, los problemas proviene de las incertidumbres o de cambios en la política, los cuales pueden prácticamente invalidar la manera en la cual está concebida una ayuda sectorial: existen pocas políticas de Estado, sobretodo existen políticas de gobierno. Por el lado de la CE, se nota la fuerte presión que ejerce la sede para acelerar las tasas de ejecución financiera84. Esta presión, vuelve a dar la prioridad a la cantidad con relación a la calidad, al corto plazo con relación al largo plazo, lo cual tiene efectos contraproducentes, aunque la eficacia pueda aumentar por esto85. Se observa también que se necesita tiempo para adaptar al personal de la Delegación a los cambios de modalidad de intervención. La evolución de los instrumentos financieros (paso a la ayuda presupuestaria) fue más rápida que la de las capacidades del personal.

Coordinación y articulación de las diferentes modalidades de ejecución en los diferentes sectores de intervención (CJ8.4)

En general existe poca coordinación y articulación entre las diferentes modalidades de intervención en un mismo sector (por ejemplo entre la línea TFC y la línea ONG, o entre el apoyo presupuestario y los programas financiados en la línea TFC) las cuales no se puede decir que sean utilizadas de manera conjunta para alcanzar un mismo objetivo. A veces, esta falta de coordinación y de articulación resalta en un mismo sector y en una misma modalidad de financiamiento, como en el caso de los diferentes proyectos relacionados con agua y saneamiento. Sin embargo, se observa en un mismo programa sectorial –como la seguridad alimentaria o el desarrollo 83 Por ejemplo, en tres años APEMIN II habría conocido tres directores nacionales, 4 ATI (en 2 puestos), 4

ministros y 5 viceministro.). 84 Este problema fue ya evocado en la evaluación de 1995. CF, CANESSA & Kaeppler p.17. 85 Sobre los efectos prácticos de esta presión, ver por ejemplo el informe ROM del PRAS PANDO de agosto

2004.



alternativo - un esfuerzo para integrar las lecciones aprendidas en el pasado en los proyectos. Se realizaron recientemente progresos para mejorar los intercambios de información y la coordinación entre las diferentes modalidades y proyectos de un mismo sector. Estos progresos dependen sobretodo de decisiones individuales.

3.2.9. PE 9: La prioridades transversales

En qué medida fueron tomados en cuenta en la programación y en la ejecución de las intervenciones de la Comisión Europea, los temas transversales ligados a aspectos medio ambientales, a la buena gobernancia, a la descentralización y al género?

Justificación y campo de la PE 9 Los temas transversales son a menudo considerados como objetivos en si mismos, puesto que contribuyen a la intensificación del impacto y de la durabilidad de las intervenciones. Estos reflejan las prioridades (a veces diferentes) del gobierno boliviano, de su sociedad civil y de la cooperación internacional y pueden ser la causa de conflictos. Los temas transversales potenciales son numerosos (incluyen también, por ejemplo, los derechos humanos, la participación de la sociedad civil, etc.) pero el equipo de evaluación redujo el número con el fin de constatar el valor agregado de la toma en cuenta de estos temas en los resultados de los programas. El equipo de evaluación retuvo los temas descritos a continuación por las siguientes razones:

• Los aspectos medio ambientales, ya que constituyen un problema que se hace más y más agudo en Bolivia y la sociedad en su conjunto, está cada vez más consciente de ello.

• La buena gobernancia, puesto que la ayuda presupuestaria se convirtió en la modalidad de intervención más importante de la CE en Bolivia, y que, para que esta modalidad tenga posibilidades de éxito, debe basarse en la confianza y la transparencia en la gestión de las finanzas publicas. La lucha contra la corrupción es también un objetivo confirmado del actual gobierno boliviano.

• La descentralización (y la participación), puesto que sus éxitos pasados y sus actuales límites representan a la vez un desafío importante para el futuro de Bolivia y un tema aun muy presente en la política actual. Es también una de las cuatro líneas de acción de prioridad para la EBRP de 2001.

• El género puesto que todos los datos sociales en Bolivia (educadores de educación, salud, nutrición) muestran que el grupo más pobre en el país es aquel compuesto por mujeres indígenas de las zonas rurales. La consideración de las características de este grupo se torna entonces indispensable dentro del objetivo de lucha contra la pobreza.

El objetivo de la PE 9 es: • Evaluar en qué medida los 4 temas transversales retenidos fueron tomados en cuenta

en la programación y en la ejecución de las intervenciones de la CE. • Verificar si aportaron un verdadero valor agregado a los resultados observados.



Síntesis De manera general, se registraron notorios progresos en término de integración de los temas transversales en la programación y, en menor medida, en la ejecución de las intervenciones. Sin embargo, el PRAEDAC y FONADAL son las únicas intervenciones que presentan una estrategia real para incorporar estos temas a nivel operacional. Con el fin de alinearse a las políticas del gobierno, los aspectos de descentralización y de participación fueron incluidos en la mayoría de las intervenciones con excepción del PASAAS y en menor medida, de APEMIN. La participación de los municipios locales queda limitada a la identificación de la demanda, excepto, brevemente, en el caso de la utilización del sistema de demanda calificada del PASA. El tema del medio ambiente es presentado esencialmente a través de los estudios de impacto medio ambiental. No obstante, ningún mecanismo garantiza que las conclusiones de estos estudios sean puestos en práctica. La implicación del género se limita a menudo a la presencia de mujeres en la realización de las actividades. El impacto de la incorporación de los temas transversales no se hace sentir más que en el largo plazo pero su incorporación genera efectos positivos en los resultados de los proyectos puesto que contribuye a mejorar su durabilidad. Finalmente, numerosas intervenciones tienen efectos positivos colaterales muchas veces imprevisibles en las mujeres y el medio ambiente, pero estos son a menudo, descuidados en las evaluaciones de impacto.

Preservación del medio ambiente (CJ9.1)

La CE es una de las cooperaciones que toma más atención a los temas transversales. Desde el inicio de 2002, proponía que, para cada uno de estos temas, un donante líder sea nombrado a fin de garantizar el seguimiento. Cinco meses más tarde (mayo 2002), solamente la DFID aceptó ser líder en el tema del sector.

Las iniciativas tomadas en materia de prevención del medio ambiente pueden ser resumidas en los siguientes puntos:

• Existe la obligación de llevar a cabo estudios de impacto medio ambiental, lo cual constituye un progreso comparado al periodo anterior a 1996. Sin embargo, en el caso de las intervenciones de la CE en general, existe poco seguimiento en cuanto a la puesta en práctica de sus recomendaciones86.

• Se advierten iniciativas como la gestión de los desechos mineros (APEMIN) o la educación medio ambiental (PRAEDAC, FONADAL).

• El PRAEDAC se dotó de indicadores relativos a los criterios transversales y concibió acciones de desarrollo que los incorporaba.

• Se puede constatar en el periodo evaluado, un aumento de las acciones específicas en el ámbito del medio ambiente, no solamente en la línea “Bosque y Medio Ambiente”, sino también en los fondos programables, en particular con los proyectos PILCOMAYO, APEMIN II, PRAEDAC. Fuera de esto, cada vez mas intervenciones de líneas programables y no

86 Podemos de todas maneras resaltar la excepción del programa de construcción de la ruta Santa Cruz-Puerto

Suárez que posee un ATI para los temas medio ambientales. Es probable que en el caso de esta intervención, haya un seguimiento de las recomendaciones del estudio de impacto medio ambiental.



programables presentan sub componentes de gestión durable de recursos naturales y/o de efectos colaterales positivos en el medio ambiente.

Hubo una toma de consciencia de los temas medio ambientales a nivel de la CE. Dentro del marco de la próxima programación uno de los 3 sectores de concentración estará consagrado al medio ambiente.

Buena gobernancia, descentralización y participación (CJ9.2)

La buena gobernancia Las conclusiones de la reciente evaluación de la CE sobre el tema de la buena gobernancia87 se adaptan al caso específico de Bolivia. En el caso de los apoyos presupuestarios, la buena gobernancia seria tanto una condición previa, como una consecuencia de esta misma88. Si la CE tomó en cuenta y promovió la buena gobernancia a través de sus intervenciones en Bolivia, en particular su apoyo presupuestario, el impacto en los cambios institucionales, es aun poco visible. La diferencia entre el marco político definido y las que acciones ejecutadas en el terreno se revelaron a menudo flagrantes. Por ejemplo, en el caso del PASA, la evolución hacia una forma de apoyo presupuestario estuvo acompañada de una politización en la selección de proyectos a financiar.

La descentralización y la participación La descentralización municipal y la participación comenzaron en 1994 y están más avanzadas en Bolivia que en los demás países de AL. La CE no tuvo un papel en este proceso, el cual fue en gran manera financiado por los demás donantes, aunque lo respaldó mediante proyectos a través de las municipalidades (financiamiento de construcciones por vía del presupuesto municipal, capacitación de personal, y equipamiento de las municipalidades). Se trata de un caso de complementariedad de facto entre donantes. Hay que destacar que la descentralización municipal representa una gran ventaja para la canalización de recursos (apoyo técnico e inversiones) hacia los destinatarios finales de la ayuda.

No todas las intervenciones de la CE promueven la descentralización. El PASAAS es criticado por no tomar mucho en cuenta a las municipalidades dentro de sus estructuras de decisión (sería un apoyo a una política más que todo centralista) y por evitar canalizar sus recursos a través de los gobiernos descentralizados que son, no obstante, responsables del agua y del saneamiento en todo el territorio. Por su parte,

87 “Evaluation of the European Commission’s Assistance to Third Countries supporting Good Goernantes”,

2006: principales conclusiones: “La Comisión realizó progresos significativos en términos de apoyo a la buena gobernancia, en particular, en materia de definición de sus enfoques; La CE contribuyó a la realización de los objetivos generales de buena gobernancia, pero el impacto en los cambios institucionales es incierto; existe todavía una diferencia importante entre el marco político definido y las acciones de ejecución en el terreno; Las dificultades institucionales siguen siendo el principal obstáculo a la eficiencia de las acciones de la CE en el ámbito de la buena gobernancia”

88 Stricto sensu se podría decir que un mínimo de buena gobernancia es una condición de acceso a la ayuda presupuestaria, mientras que una mejora de esta buena gobernancia es una condición de la continuidad de esta ayuda y, por tanto, un resultado esperado de esta misma.



APEMIN no implicó de forma muy activa a las municipalidades dentro de sus acciones89.

En general, los proyectos de la CE presentan una estrategia participativa cada vez más sistemática, lo cual a menudo permitió mejorar la apropiación de las acciones por parte de los beneficiarios. Pero esta participación se limita con frecuencia a una participación municipal y las comunidades locales no son consultadas directamente más que en el momento de identificar la demanda, y en menor medida, en la preparación de la ejecución de proyectos (PASA, PRAEDAC, FONADAL, PROHISABA).

Igualdad de oportunidades de hombres y mujeres en materia de participación en la vida política, social y cultural (CJ9.3)

Desde el punto de vista legal, hubo avances significativos en lo que concierne la promoción de los derechos de la mujer. Fue el tema transversal más rápidamente asumido, tanto por el gobierno de Bolivia como por la sociedad civil, y ya no es una preocupación para los donantes. Sin embargo, este progreso se tradujo menos en la realidad y la participación de las mujeres mejoró sobretodo en el ámbito del mercado de trabajo y a nivel de las organizaciones familiares en el campo rural.

Por el lado de la CE, la importancia que se le da a este tema es más significativa en el marco de las intervenciones financiadas en fondos no programables. Si bien se observaron progresos importantes en términos de participación de las mujeres en el ciclo de proyectos en la línea TFC, globalmente, el rol de las mujeres no es considerado a menudo más que en el contexto de las acciones ligadas a la ejecucion.

El género es el tema transversal que genera más problemas al momento de su incorporación en los proyectos de la CE. Es un tema polémico puesto que en la sociedad boliviana, las mujeres tienen su lugar y sus roles ya establecidos (sobre todo en lo que concierne la economía familiar90). Aparte de eso, este concepto es mal comprendido, y a menudo existe una confusión en cuando a la definición de una estrategia de género (real implicación de las mujeres en la definición de las necesidades y en la puesta en práctica de los proyectos): esto corresponde a menudo más a un componente especifico de un proyecto (ejemplo de mujeres “palliris” en el proyecto APEMIN II) que a un tema transversal. En el caso de los proyectos TFS, solamente los proyectos PRAEDAC y FONADAL incluyen en su concepción una estrategia degénero explícita.

Hay que destacar finalmente, que numerosas intervenciones generan efectos indirectos y no deseados entre las mujeres, en particular dentro del marco de proyectos de caminos rurales del PASA por ejemplo, con la mejora de su acceso a los servicios sociales y el tiempo que se gana vendiendo sus productos alimenticios. Pero pocos estudios ponen en evidencia estos impactos.

89 Las municipalidades juegan un papel ambiguo aceptando que los préstamos aprobados a cooperativas u otras

organizaciones de productores por parte de la institución, sean reembolsados a un fondo municipal. En la práctica estos préstamos no son reembolsados.

90 Son las mujeres que aportan la mayoría de los ingresos familiares en los medios rurales



Impacto de la promoción de uno o de varios de los temas transversales en los resultados de las intervenciones de la CE (CJ 9.4)

La experiencia de los últimos 10 años de cooperación mostró que la promoción de temas transversales tuvo efectos positivos en los resultados de las intervenciones. Sin embargo, es difícil determinar con precisión el impacto de la integración de estos temas en los proyectos puesto que no se puede medir más que en el mediano/largo plazo y es difícilmente atribuible.

3.2.10 PE 10: Las “3Cs” (Coherencia, coordinación, complementariedad)

En qué medida la estrategia comunitaria fue establecida y ejecutada en coordinación con los demás donantes en un afan de complementariedad? En qué medida es afectada por (y afecta) la ejecución de otras políticas.

Justificación y campo de la PE 10 Las “3Cs” son mencionadas en los documentos de política comunitaria como un medio esencial para incrementar la eficacia de las intervenciones de cooperación al desarrollo. La declaración de Paris de 2005 puso estos temas en la agenda de todas las cooperaciones que suscribieron esta declaración. Para Bolivia que beneficia de al menos una docena de cooperaciones significativas, estos temas son particularmente importante, la PE 10 apunta a estimar: (i) la dimensión y la eficacia de la coordinación entre donantes, así como el grado de complementariedad entre sus intervenciones, y (ii) el grado de coherencia entre las estrategias de desarrollo de la CE y de otras políticas puestas en práctica por el UE. Se prestará especial atención a la coordinación y complementariedad con las intervenciones de los estados miembros de la UE.

Síntesis La estrategia municipal tal y como está definida en el CSP 2002-2006, fue concebida en coordinación con el GdB, los sectores involucrados, los demás donantes y la sociedad civil, mediante un proceso de consulta y de seminarios. Este mecanismo mejoró aun más para la preparación del CSP 2007-2013, con la constitución de grupos de trabajo, pero esta preparación se extendió a tres gobiernos diferentes (Mesa, Rodríguez y Morales) y con una participación menor del último de ellos. La inquietud de complementariedad era clara en la elaboración del CSP 2002-2006 y lo es más en el CSP 2007-2013 por la elección de sectores de intervención. La ejecución de la estrategia se efectuó durante un periodo (2002-2006) de poca coordinación entre donantes y entre estos y el gobierno de Bolivia, el cual, por razones a la vez políticas y fiscales, muestra poco interés por la cooperación internacional “tradicional”. Por su parte, la comunidad de donantes no parece dar gran prioridad a las “3 Cs”. Con relación a la expectativas de la CE y a los esfuerzos realizados, los resultados concretos de la coordinación son decepcionantes, así estos sean importantes. La CE desarrollo un liderazgo en el campo del desarrollo alternativo gracias una estrategia basada en el instituciones locales y excluyendo las condiciones de reducción de cultivos de coca. Eficacia de los mecanismos de coordinación entre donantes, y entre donantes y gobierno. (CJ10.1) Los resultados concretos de la coordinación entre donantes y principalmente de la coordinación entre estados miembros son decepcionantes: como ejemplo, el hecho que no se contemple una programación conjunta. Se observa sin embargo, un cierto



progreso a nivel de la voluntad de cooperar, a pesar que las diferencias entre las cooperaciones entre Estados miembros continúan siendo fuertes. La CE juega un papel importante de apertura, de transparencia y de organización práctica de la coordinación entre donantes. El PASAAS es en parte un producto de esta coordinación, así la CE sea la única financiadora de este programa. Se citara también un caso de evaluación común con las cooperaciones alemana y sueca (sector agua y saneamiento en noviembre 2007), casos de co-financiamiento como el “Programa Nacional de Semillas” y el FONDESIF, y principalmente el “Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario” (PMAP) que armonizaba los procedimientos de apoyo presupuestario entre donantes y con el gobierno de Bolivia. Asímismo, la preparación del CSP 2007-2013 generó una coordinación estrecha entre las cooperaciones de los Estados miembros de la UE. Sin embargo, los esfuerzos de armonización entre donantes son aún excepcionales: como ejemplo, los tres principales donantes (La CE) que financia la carretera de Santa Cruz a Puerto Suárez emplea 3 procedimientos diferentes (Ver PE 7).

La cooperación entres los donantes y el GdB carece de eficacia, a la vez a causa del poco interés por parte del GdB y de una falta de consenso y de pro actividad en el seno de la comunidad de donantes. En 2006, el gobierno de Bolivia desactivó el PMAP que constituía el esfuerzo de armonización y de adaptación más prometedor. Este hecho es importante en vista del objetivo de la CE de concentrar sus medios en el apoyo presupuestario sectorial, lo que requiere de un buen nivel de coordinación entre los donantes y con el gobierno de Bolivia.

Se observa pocos progresos en materia de armonización, pese a una reunión continental que tuvo lugar en Santa Cruz en septiembre del 2006, donde Bolivia presentó un plan de acción dentro de la agenda de armonización y de adaptación (“Bolivian Action Plan”).

Complementariedad de las intervenciones de la CE con aquellas de los demás donantes (en particular aquellas de los estados miembros) (CJ10.2)

El PRAEDAC es un buen ejemplo de complementariedad de facto (Ver CJ10.5): una estrategia de desarrollo social basada en la no condicionalidad que se constituye en complemento de una estrategia de búsqueda de alternativas productivas basada en la condición de la erradicación de la hoja de coca.

En un país donde los donantes son numerosos, que disponen de presupuestos importantes y donde el nivel de coordinación es bajo, los conflictos y/o doble empleo son frecuentes e inevitables. La CE experimentó con la mayoría de las cooperaciones y en la mayoría de los sectores donde está presente. Entres los donantes entrevistados, la consciencia de la importancia de la complementariedad no parece ser muy fuerte: los intereses propios de cada donante parecen pesar más que el interés por la eficacia de la ayuda.



Sinergias de las intervenciones de la CE con las de los demás donantes (CJ10.3)

Por lo general y por definición, las intervenciones que consisten en apoyos presupuestarios sectoriales se hacen en sinergia con el gobierno y con otros donantes, puesto que consisten en respaldar una política pública. Por consiguiente, el PASA y el PASAAS actualmente y el FONADAL en un futuro, serán ejemplos de estas sinergia y de armonización estratégica. Sin embargo, estas sinergias no existen del todo ya que la CE es la única que interviene en el PASA y en el PASAAS, y la participación de otros donantes en el apoyo presupuestario al FONADAL está lejos de ser una realidad.

Seguimiento de las intervenciones de los diferentes donantes en Bolivia y en particular aquellas de la CE (CJ 10.4)

Un análisis de la importancia relativas de los diferentes sectores de intervención para la CE y para el conjunto de los donantes en Bolivia muestra que las prioridades de la CE han sido más bien complementarias que similares a aquellas de otros donantes.

No existe verdaderamente consenso, en el seno de las diferentes cooperaciones e instituciones publicas visitadas, sobre los sectores en los cuales habría “demasiada” ayuda y aquellos en los cuales habría “muy poca”, porque no existe una matriz real y detallada de las intervenciones de los donantes ni análisis sobre esta cuestión. Existe no obstante, un cierto acuerdo sobre el hecho que los sectores sociales y el fortalecimiento institucional son una prioridad para la mayoría de los donantes (ya que son sectores en los cuales es mas fácil intervenir), mientras que muy pocos se arriesgan a abordar temas como la creación de empleos o el apoyo a las empresas. Es en particular una de las razones que explican la prioridad acordada a este sector en el CSP 2007-2013 de la CE.

La especialización de la CE gracias a la complementariedad y coordinación entre donantes que permite ofrecer un valor añadido al conjunto de la cooperación internacional en Bolivia (CJ 10.5)

La complementariedad entre la cooperación de la CE y aquella de los otros donantes se manifiesta sobretodo en el sector del desarrollo alternativo: en el marco de su apoyo a este sector, la CE casi no ha intentado desarrollar cultivos o actividades económicas alternativas al cultivo de la coca, lo que ha sido realizado masivamente por otras cooperaciones, en particular USAID (Ver PE3). La CE se ha concentrado en el catastro rural y el apoyo a los municipios, ha respetado las instituciones locales financiando proyectos inscritos en los planes anuales de los municipios y sin poner condición alguna con relación a la erradicación de la hoja de coca para sus financiamientos. Esta forma de actuar corresponde a las leyes y estrategias bolivianas sobre el desarrollo alternativo, pero había sido poco aplicada por los donantes en el caso de la lucha contra la droga. En este sentido, podemos sin lugar a duda hablar de un liderazgo de la CE en este sector, que contrasta con la estrategia que practica USAID, basada en la condicionalidad.

El apoyo local en agua potable y saneamiento (PASAAS) es objeto de una coordinación con otros donantes y la CE ejerce por el momento un liderazgo



financiero en este sector. No obstante, el valor añadido consiste sobretodo en experimentar con un apoyo presupuestario sectorial sui generis que es, por el momento, único en el país.

Coherencia de la cooperación de la CE en Bolivia y de las intervenciones financiadas por esta cooperación con otras políticas de la CE y recíprocamente (CJ 10.6).

Ninguna contradicción ha sido identificada entre las políticas de la CE (agrícola por ejemplo) y las intervenciones financiadas por la cooperación de esta. Aparte de los metales las exportaciones bolivianas hacia la UE son mínimas y se constituyen principalmente en nueces de cajou (alrededor de 16 millones de US$ en 2006), de quínua (alrededor de 2 m. de US$) y de café, todos estos son productos que no entran en competencia con los productos agrícolas europeos. De la misma forma, la estructura de las importaciones bolivianas provenientes de la UE muestra poca competencia con los productos locales.: una contradicción potencial podría venir de la política de migraciones, y particularmente de las restricciones a la entrada de bolivianos a España: esta política reduciría, para muchas familias, las perspectivas de complementar sus rentas por el medio de transferencias financieras que vienen del exterior.

La importancia de los problemas comerciales a nivel mundial y el rol que juega la CE no se reflejan ni en el CSP 2002-2006, ni en las intervenciones. El rol de Bolivia en el MERCOSUR y en la CAN, así como las relaciones entre estas instituciones y la CE, parece escaparse del campo de acción de la Delegación, en parte porque es difícil para ella actuar a ese nivel, y sin duda también, a causa de la separación clara, a nivel de la CE, entre la ayuda al desarrollo y las negociaciones comerciales.



4. Apreciación global de la cooperación comunitaria

Este capitulo tiene como objetivo el proporcionar una apreciación global de la cooperación de la CE en Bolivia con relación al objetivo estratégico de reducción de la pobreza, pero limitándose a los siguientes temas:

n La evolución de las estrategias de la CE en Bolivia. n La evolución de sus modalidades de ejecución.

4.1 Estrategia

La evolución de las estrategias se presenta a tres niveles:

(i) Prioridades establecidas en los documentos oficiales. (ii) Evolución de los sectores prioritarios. (iii) Evolución de las modalidades de ejecución.

4.1.1. Prioridades establecidas por los documentos oficiales.

Los tres ejes de concentración de la CE en Bolivia descritos a continuación son los mismos desde 1994, y reflejan la continuidad de la estrategia comunitaria en el país.

1. La lucha contra la pobreza es la primera prioridad de la CE desde 1994. En principio, está principalmente ligada al desarrollo rural y pretende mantener a la población rural en sus lugares de origen, aumentando la productividad del trabajo y frenando las migraciones hacia las ciudades. A partir de 1998, se extiende a un campo más amplio e incluye a los sectores de salud, educación, salubridad y vivienda. En el 2001, se concentra en el saneamiento y en el agua potable, y en el 2002, a la vez reafirmando la importancia del sector del agua y saneamiento, lo complementa con la seguridad alimentaria y el desarrollo rural que se extiende sobretodo como desarrollo alternativo, es decir, la intervención con relación, cercana o lejana, a la lucha contra la producción de droga. A partir del 2001, la lucha contra la pobreza pasa de ser un objetivo específico a ser el objetivo principal de la cooperación, siguiendo así de cerca la evolución de la CE (Declaración sobre la política de desarrollo de noviembre de 2000)91. No obstante, este objetivo, tal y como ha sido utilizado por la cooperación internacional es hoy criticado por el GdB (« Plan Nacional de Desarrollo » de 2006); por ello ha sido atenuado de manera significativa en el CSP 2007-2013.

91 Los documentos oficiales a los cuales se hace referencia aquí son :

§ 1994: Memorandum of Understanding (MoU). § 1998: Orientaciones plurianuales indicativas (OPIN). § 2001 : MoU. § 2002: Country Strategy Paper 2002-2006 (CSP). § 2006: Versiones preliminares y no oficiales del CSP 2007-2013. Este documento se encuentra

fuera del campo de la evaluación y es citado simplemente como referencia y no es analizado



Observamos que, en el mismo seno de esta constante que es el objetivo de lucha contra la pobreza, la manera de abordarla ha variado considerablemente, mostrando de esta manera una gran flexibilidad y capacidad de adaptación, o bien una evolución continua de la reflexión sobre los mejores medios, para un donante como la CE, de luchar contra la pobreza en Bolivia.

Más sorprendente aun, el mantener a los habitantes en el medio rural sigue siendo uno de los objetivos de las intervenciones en desarrollo rural a lo largo del periodo, pese a los repetidos fracasos de esta estrategia y a las críticas que se le hacen. De la misma manera, se repite la hipótesis de una relación de causalidad entre pobreza y producción de coca, lo que no parece de ninguna manera hasta hoy haber sido probado, sobretodo en los Yungas.

2. La interacción regional es una prioridad de la CE a nivel regional desde por lo menos 1992 (Reglamento CEE n° 443/92), ya que la CE goza de una forma de “ventaja comparativa natural” en ese sector. En Bolivia no obstante, aunque haya sido afirmada en todos los textos, esta prioridad no tuvo una aplicación práctica hasta el MoU de 2001, y un principio de ejecución solo hasta a partir del 2003 con la carretera Sta Cruz-Puerto Suárez. Este eje sufrió a causa de la crisis de la CAN y de la débil voluntad política de los países andinos para avanzar hacia una integración más fuerte de sus economías. Estas debilidades explican los escasos resultados obtenidos en este sector y la dificultad de armonizar la cooperación regional (o sub.-regional) por un lado, y bilaterales del otro, a fin de que sean realmente complementarias. La elección de la gestión integrada de las cuencas afluentes internacionales como uno de los componentes estratégicos del CSP 2007-2013 apunta a la mejora de esta armonización interviniendo en un sector donde los aspectos regionales y nacionales tienen implicaciones prácticas importantes y permiten una complementariedad vertical entre los aspectos regionales y nacionales de la cooperación de la CE.

3. La cooperación económica se entiende, antes de 1998, como el “desarrollo del sector privado”. Luego y hasta el 2001, consiste en apoyar las exportaciones bolivianas hacia los países del MERCOSUR y de la CAN, es decir los vecinos mas cercanos de Bolivia. En este sentido, “cooperación económica” e “integración regional” eran dos ejes complementarios ya que el primero insistía sobre las relaciones económicas y el segundo sobre los lazos físicos. No obstante, después de 2001, esta complementariedad se pierde en parte, cuando el campo de la cooperación económica se restringe, en los textos, a las relaciones entre Bolivia y la UE. A partir del 2006, en respuesta al pedido del GdB, este campo se extiende a las micro y pequeñas empresas y a un objetivo de empleo más que de exportación, lo que se confirma en el CSP 2007-2013.92

La única discontinuidad que podemos observar a lo largo del periodo de análisis es la “modernización del Estado”, afirmada como prioridad en 1994 y abandonada en 1998.

92 Según el GdB, el objetivo de reducción de la pobreza, tal como ha sido promovido por la cooperación

internacional en Bolivia, no ha servido para eliminar las causas de la pobreza, sino más bien a mitigar las manifestaciones. Ver Plan Nacional de Desarrollo. Introducción p.4.



Fuera de este caso, los textos oficiales de orientación estratégica muestran a la vez una gran continuidad a lo largo del periodo, y una gran flexibilidad (o variaciones) en el contenido de sus prioridades. Esto es cierto sobretodo en lo que concierne a la lucha contra la pobreza y a la cooperación económica que han sido objeto de importantes cambios de interpretación a lo largo del tiempo.

La importancia financiera de las tres prioridades o ejes estratégicos descritos es muy desigual. Mientras que la lucha contra la pobreza absorbe la mayor parte de los medios de la cooperación, las dos otras concentran solamente medios muy reducidos, ya que desembocan mas difícilmente en importantes intervenciones financieras.

4.1.2. Evolución de los sectores prioritarios

A principios de los años 1990, la cooperación de la CE se limitaba a tres sectores: el desarrollo rural, los grandes trabajos de infraestructuras, y la ayuda alimentaria o ayuda de urgencia. A partir de 1992, la CE intenta diversificar sus intervenciones y sus modalidades de financiamiento. En 1995, la primera evaluación integral de la cooperación de la CE emite un informe muy crítico; la ayuda de la CE es acusada sobretodo de ineficiencia (costo elevado con relación a los resultados), de no ser sostenible, de reproducir intervenciones de urgencia que no corresponden a una estrategia de país coherente, etc. El informe subraya también que los proyectos se basan en hipótesis irrealistas, sin un análisis serio de riesgos, y sin dar una buena base de información, ni posibilidades de medir sus impactos. Desde entonces, de 1996 a 1998, volvemos a encontrar financiamientos de « phasing out » de los tres « PAC » y de seis intervenciones para controlar las inundaciones. Mas tarde, se abandona el modelo de gran proyecto de desarrollo rural integral que concentraba enormes medios humanos y materiales en las regiones más pobres de Bolivia. El apoyo al sector de desarrollo rural empieza un proceso de decadencia a largo plazo que marca en realidad una fisura entre, por un lado, la seguridad alimentaria que substituye a la ayuda de urgencia, y por el otro, el desarrollo alternativo.

El PASA nace en 1996 y marca un cambio significativo en el concepto de seguridad alimentaria93. El PASA es también la intervención que habrá durado mas tiempo (mas de diez años), habrá concentrado los mayores medios financieros (más de 80 millones de € desembolsados a lo largo del periodo); constituye, por otro lado, un instrumento privilegiado de lucha contra la pobreza.

A partir de 1998, comienzan las tres primeras intervenciones de desarrollo alternativo que serán seguidas posteriormente por otras dos hasta el 2006. Estas intervenciones, ya sea en las zonas de producción de coca o en aquellas de exportación de mano de obra, son, en realidad, proyectos de desarrollo rural.

La primera intervención del sector “agua y saneamiento” empieza en 1998, y desde 2003 este sector se convierte en el más importante, en términos financieros, de la cooperación de la CE. Es también el primer sector en el cual será aplicada una ayuda presupuestaria.

Si incluimos en el eje “protección de las cuencas afluentes” las intervenciones que, al principio del periodo, tenían como objetivo principal el control de las inundaciones, 93 Hemos adoptado una visión mucho más amplia de la seguridad alimentaria que incluía el acceso a los

alimentos e iba más allá del concepto de autosuficiencia alimentaria.



entonces este sector es el cuarto en importancia de la cooperación de la CE en el periodo de análisis. Había no obstante desaparecido en 2000, y reaparece en 2002 con el proyecto del rio Pilcomayo que es la segunda experiencia de la CE en materia de gestión internacional de una cuenca afluente94.

La evolución de las prioridades sectoriales se interroga sobre la continuidad vs. el cambio o la flexibilidad: hay que proseguir con intervenciones en el mismo sector a largo plazo con vistas a ganar un liderazgo en este sector y una especialización propia que pueda ser útil al país beneficiario, o bien habría que adaptarse a la evolución del país, a las prioridades de los gobiernos que se suceden y a los cambios de orientación de los otros inversionistas?

La respuesta ha sido muy diferente según las épocas y los sectores. El abandono de los grandes proyectos de protección contra las inundaciones se debe a la posibilidad de tener la ayuda de urgencia y de abrirse hacia otros sectores; el abandono de los sectores de salud o de educación proviene de la política de los otros inversionistas y de la relativa concentración de la ayuda en estos sectores. Al contrario, el hecho de continuar con las intervenciones en desarrollo alternativo es una respuesta a la posibilidad de explotar una experiencia adquirida y un liderazgo reconocido. La respuesta es más difícil de encontrar en el caso del agua y del saneamiento, ya que no está claro que las intervenciones actuales continuarán, su forma, el valor agregado de la CE en el sector, ni si hubo acumulación de la experiencia pasada.

Finalmente, notamos desde 1998 una preocupación por reducir el número de sectores de concentración de la cooperación. A lo largo del periodo analizado, observamos una reducción progresiva de los sectores de intervención (Ver Sección 2.4.1) y un fuerte aumento de la media de los presupuestos de intervención. El objetivo de limitarse a dos sectores (« focal sectors »), como lo recomiendan los documentos recientes de la CE sobre la complementariedad (división del trabajo) entre cooperaciones de Estados miembros de la UE, no ha sido alcanzado.

Figura 5- Evolución de los Presupuestos Anuales (en valor relativo) para el periodo 1996-2006

Fuente: Gráfico basado en los cuadros del anexo 8: Repartición sectorial de proyectos financiados por la CE: presupuestos anuales (1996-2006) en valor relativo95.

94 La primera fue el proyecto TPDS que tenia como objetivo integrar en un solo sistema la gestión del estanque

del lago Titicaca. 95 Este método ha sido preferido al de desembolsos reales, por un lado porque permite proporcionar una

información homogénea sobre todo el periodo (los desembolsos no estarán disponibles antes de la descentralización: 2003), y por otro lado, porque permite una apreciación mas exacta de las evoluciones a largo plazo, evitando las variaciones bruscas que se observan en los desembolsos.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Desarrolloalternativo

Desarrollo rural

Agua ysaneamiento

Proteccion de lascuencas

Valor relativo



4.1.3. Evolución de las modalidades de intervención

La instalación de la Delegación en La Paz y la evaluación de la cooperación de la CE con Bolivia desde 1995, muestran el principio de una cooperación más respetuosa de las instituciones y de las realidades locales. Esta tendencia se acentúa aún más a partir del 2003, con la descentralización y el cambio en las modalidades de los proyectos: se abandona el sistema de co-gestión y de doble firma, y las condiciones generales de la cooperación de la CE (AT, compra de bienes y servicios, etc.) se flexibilizan. Al mismo tiempo, se prepara la primera intervención en forma de apoyo presupuestario sectorial (PASAAS). Este último cambio abre interrogantes importantes, como las de la relación entre esta evolución y la del país. Este punto será analizado en la siguiente sección.

4.2 Modalidades de ejecución

Cuadro 11- Evolución del porcentaje correspondiente al apoyo presupuestario en el total de los desembolsos

Si analizamos el PASA como apoyo presupuestario desde 2005 y el PASAAS desde 2004, entonces, como vemos en el cuadro arriba, la CE ha pasado rápidamente de una situación en la cual la ayuda presupuestaria era casi inexistente (2003) a una situación en la que representa mas de dos tercios de las intervenciones de las líneas de seguridad alimentaria y TFC (2006). Es probable que esta tendencia se consolide en un futuro. Las razones de esta evolución son evidentes y tienen relación con la experiencia de la CE con el enfoque proyecto en Bolivia y en el exterior: apropiación insuficiente de los proyectos por el Estado; imposibilidad de llegar, a partir de la programación y de la realización de un proyecto, a un diálogo político útil para el país; baja inserción en las instituciones locales; resultados a menudo mediocres desde el punto de vista de los criterios de eficiencia, impacto y durabilidad; fragmentación de la administración publica; creación de estructuras de decisión paralelas y propias a cada donante, etc.96

Paralelamente a esta dinámica de la cooperación de la CE, la evolución de Bolivia, desde el principio de los años 2000, se ha caracterizado por una gran inestabilidad política, social e institucional, así como una inestabilidad en las relaciones con los donantes, por una exhacerbación del regionalismo y una falta de continuidad en las

96 En el 2003 existían todavía en Bolivia más de 850 proyectos de desarrollo individuales financiados por la

ayuda bi y multilateral.

Año Desembolsos millones €

Apoyo presupuestario

millones €

% Apoyo Presupuestario /

desembolsos 2003 53,6 0 0% 2004 26,9 15,5 58% 2005 28,6 14,1 49% 2006 35,2 25,3 72%



políticas sectoriales aplicadas97. La calidad de la administración no ha mejorado en el ultimo año por razones salariales y políticas, lo que no refuerza ni la capacidad de concebir ni de ejecutar políticas sectoriales.

La ley sobre los hidrocarburos, votada en junio de 2005, ha aumentado de manera considerable los presupuestos de las regiones, así como sus competencias. Existe entonces una dificultad adicional para definir el campo de una política sectorial: en que espacio geográfico se aplicará esta? La política de agua y saneamiento es un caso ejemplar en este debate. Bolivia no ha sido objeto de un apoyo presupuestario macroeconómico desde 2005 y los donantes no han continuado los apoyos sectoriales en salud y educación98. La CE es actualmente la única cooperación que realiza un apoyo presupuestario.

La utilización del apoyo presupuestario como modalidad de financiamiento depende de una serie de condiciones como : (i) un liderazgo por parte del gobierno capaz de elaborar políticas sectoriales claras, de dirigir una concertación con los donantes y llegar a un consenso, (ii) estabilidad de las políticas aplicadas, (iii) una gestión suficientemente transparente de las finanzas publicas, (iv) capacidad (y voluntad) de mejorar esta gestión y de ejecutar políticas sectoriales, macroeconómicas o, en este caso, de lucha contra la pobreza.

Varias de estas condiciones no han sido cumplidas99:

• En el caso del PASAAS, el GdB ha anunciado importantes cambios en la política sectorial que serán aplicados en 2007. La intervención es considerada por algunos especialistas del sector como un esfuerzo de retroceso con relación a las políticas de descentralización realizadas desde 1994. No queda claro cuales serán las políticas que el PASAAS apoya y apoyará en un futuro.

• En el caso del PASA no hay una política sectorial (uno de los objetivos de la intervención es crear una), no hay concertación entre los donantes y podríamos dudar legítimamente de la voluntad del GdB de convertir el PASA en el instrumento público de una estrategia de seguridad alimentaria.

La diferencia entre, por un lado, la dinámica del apoyo presupuestario, que tiene sus propias condiciones y reglas para su aplicación, pero del cual la difusión ha sido apoyada por la CE, y por el otro, la dinámica propia de Bolivia, conlleva a buscar soluciones que revelan la creatividad de aquellos que proponen modos alternativos al proyecto y al apoyo presupuestario “puro”. La falta de flexibilidad de los instrumentos tal como están definidos actualmente desemboca en situaciones a veces poco satisfactorias con relación a las reglas de aplicación de la ayuda presupuestaria, por ejemplo:

97 El problema no es tanto el cambio continuo de politicas sectoriales. En realidad en los sectores de educación

salud, agua y riego, estas son mucho más estables de lo que dejaría entrever los cambios frecuentes de gobierno. Sin embargo, la inestabilidad politica hace perder la dinámica de ejecución de estas politicas sctoriales: cuando los promotores de dichas politicas desaparecen y las prioridades de gobierno cambian, los incentivos a aplicar dicha politica se reducen, inclusive cuando no se dispone de alternativas de politica.

98 La cooperación de Holanda, Dinamarca y Suecia han realizado una forma de basket funding en la educación primaria, pero con objetivos específicos y basada en un sistema riguroso de auditorias.

99 Cabe remarcar que la gestión y la transparencia de las finanzas públicas no son cuestionadas aquí. En este sector, Bolivia es comparada favorablemente a otros países de la región.



• La convención de financiamiento del PASAAS no explica la inserción institucional de la intervención: no precisa el rol de la (o de las) institución publica y de los principales donantes, las relaciones entre ellos y los roles respectivos de las instituciones centralizadas y descentralizadas.

• El PASAAS al financiar inversiones específicas y al poner como una de las condiciones la tasa de ejecución de estas inversiones, actúa en realidad como un proyecto clásico en el cual el financiamiento depende de la ejecución anterior. Así se asegura la eficacia a corto plazo de la intervención pero no se refuerzan las estructuras nacionales de control y de seguimiento del sector.

• El PASA territorial no es un verdadero apoyo presupuestario (y no pretende serlo) ya que no se inscribe en una política pública y no apoya el presupuesto del Estado en el sector de la seguridad alimentaria, ya que este sector no existe. Consiste en realidad en incitar al GdB a absorber el programa poniendo varias condiciones propias a las ayudas presupuestarias y otorgando una mayor autonomía a la unidad de gestión del proyecto. Del lado de los que incitan, los resultados han sido buenos en 2006 ya que 85% de los montos inscritos en el presupuesto nacional han sido ejecutados, cuando la media histórica es de alrededor de 50%. De igual manera, los plazos de tratamiento de carpetas ha pasado de 6 a 2 meses en media gracias a la mejora de las relaciones entre la MACA, el VIPFE y el PASA, y la aplicación del sistema de demanda calificada que mejora la calidad de los proyectos presentados. La autonomía de la unidad de gestión hace que el programa se vuelva dependiente de la calidad de esta unidad, lo cual es un riesgo aceptable si existe la voluntad política del GdB de concebir y aplicar una política nacional de seguridad alimentaria y de poner como base de esta política la experiencia del PASA.

Actualmente dos problemas en Bolivia tienen relación con el uso del apoyo presupuestario:

El primero es consecuencia de la inestabilidad y de la incertidumbre en cuanto a la aplicación de las políticas sectoriales (Ver PE2, PE3, PE4)100. Un sistema de apoyo presupuestario, que tiene como base ciertas condiciones, puede funcionar solo si los participantes (GdB y donantes) comparten un análisis y una voluntad común. Pero estas condicionantes se vuelven rápidamente intolerables en caso de cambio de políticas o de orientación del gobierno.

La inestabilidad puede llevar a preferir el corto plazo (pilotaje cercano) y entonces mantener el enfoque proyecto como uno de los instrumentos de la cooperación con Bolivia, simplemente porque no se reunen hoy las condiciones para un apoyo presupuestario generalizado y eficaz. En el sector de agua y de saneamiento (como en otros sectores) podemos desear desarrollar continuamente instrumentos complementarios que van desde el proyecto tradicional hasta la ayuda presupuestaria “pura”. Sin embargo, hoy es difícil percibir las relaciones y complementariedad entre

100 En 2002, el CSO 2002-2006 mostraba ya dudas en cuanto a la capacidad del GdB para asegurar una gestión

adecuada y un control financiero suficiente para una ayuda presupuestaria.



los proyectos que financian el PROHISABA o el FONADAL por un lado y el PASAAS por el otro101.

El segundo problema se debe al hecho que en un sector como el de agua y saneamiento, el campo de aplicación de la política presupuestaria del gobierno central y aquel de la realización de políticas apoyadas no son idénticos, como consecuencia de la descentralización y la regionalización. En este caso, el instrumento será eficaz solo si la matriz de condiciones y resultados a la cual se debe llegar incorpora el nivel descentralizado. Si el GdB tiene la voluntad y la capacidad de hacerlo es posible incorporar a los municipios y/o gobiernos regionales en las discusiones de política pública y el respetar el rol de cada uno de los actores institucionales.

El primer objetivo del apoyo presupuestario es el de permitir a un país (y de ayudarlo a) utilizar su principal instrumento, su presupuesto, para poner en marcha su política de desarrollo. El respeto del cuadro institucional y legal de Bolivia es entonces primordial para llegar a este fin. Siempre en el caso del PASAAS, el contrato de financiamiento y sus anexos no sitúan a la intervención en la política de donación del Estado central, lo que no es favorable a la transparencia en las relaciones entre los actores del sector.

Finalmente, no se ha observado ninguna mejora a nivel del impacto de las intervenciones realizadas a través del apoyo presupuestario. En el caso del PASA así como en el del PASAAS se constatan deficiencias importantes en los resultados de las acciones financiadas, que son independientes de los modos de financiamiento. Sin embargo, es evidente que una modalidad como la del apoyo presupuestario no puede ser considerada como un éxito si, al final, no mejora la calidad del servicio o de la infraestructura que utiliza el destinatario final.

101 El PROHISABA co-financia con el PASAAS (VIPFE y VMAS) un proyecto en Bustillos (Potosi) que se

parece más a un co-financiamento clásico que a una complementarierdad estratégica.



5. Conclusiones principales

Las conclusiones se reagrupan según tres temas:

• La estrategia de la Comisión Europea en Bolivia; • Los impactos de las intervenciones de la CE financiadas en el país; y • Y los aspectos de la ejecución.

Las conclusiones se refieren al análisis desarrollado en los capítulos precedentes (Capitulos 2, 3 y 4). Los temas de evaluación sobre los cuales se basa cada conclusión están indicados por sus números (PE1 hasta PE10). Algunas conclusiones se han apoyado también en el análisis del contexto y de la lógica de la intervención (respectivamente Cáp. 1 et 2) y/o uno de los dos temas de apreciación general desarrollados en el Capitulo 4 (una referencia a AG1 o AG2 ha sido señalada). Un grado de prioridad102 ha sido atribuido a cada conclusión, a fin de crear una jerarquía según su importancia. Cada uno de los tres temas es objeto de una conclusión prioritaria (conclusiones 1, 5 et 6).

5.1 La estrategia de la CE en Bolivia

Conclusión 1 sobre la evolución de la estrategia desde 1995

Prioridad XXX

Base : cap. 2, QPE1, PE8 Recomendación /

El marco estratégico de la CE en Bolivia ha tenido una evolución positiva entre 1996 y 2006. Ha permitido la realización de acciones más respetuosas de las instituciones locales, más adaptadas al contexto y más previsibles. Por otra parte, la mejora del diálogo político con el GdB como con los otros donantes ha permitido a la CE ganar un peso significativo en el escenario boliviano de la coopración internacional. Si comparamos la situación actual de la CE con aquella que prevalecía en 1995, como se ha descrito en el informe de evaluación de 1995 (Ver sección 4.1.2 y 4.2), constatamos una evolución notable. En 10 años, la CE ha desarrollado una estrategia de país (consolidada en el CSP 2002-2006) que entra en los planes nacionales de desarrollo. Las acciones de la CE se han vuelto más respetuosas de las instituciones locales, más autónomas con relación a la sede en Bruselas y más previsibles. Sus capacidades de adaptarse al contexto local han mejorado. La calidad de la comunicación y del dialogo con el GdB, así como con otros donantes es considerada como muy buena, lo que le ha permitido a la CE alcanzar un peso propio reconocido

102 Del más importante (XXX) al menos (X).



por la comunidad de donantes y el GdB, y con más relación con su importancia financiera. Estos cambios se deben a varios factores de los cuales el principal es la evolución de la cooperación comunitaria en si misma:

• Mayor diversificación de los sectores y de las modalidades de intervención; • Instalación de una Delegación en La Paz en 1995; • Calidad de los equipos que se han sucedido; • Política de descentralización aplicada desde 2003; • Abandono del sistema de co-dirección en las intervenciones, a favor de una

dirección nacional (boliviana) única; • Cambios en las modalidades de financiamiento; • Aumento de la contribución de la CE durante el periodo analizado.

Conclusión 2 sobre la coherencia interna de la estrategia Prioridad X Base : PE1, AG1 Recomendación /

La cooperación de la CE en Bolivia se caracteriza por una continuidad en los ejes estratégicos de concentración de su ayuda. Desde 1994, la estrategia se basa sen tres ejes, los cuales con la « lucha contra la pobreza », la « cooperación económica » y la « integración regional » es pertinente en relación con las necesidades del país y permite integrar las dimensiones regional y nacional de la cooperación comunitaria. Desde el 2001 y hasta el 2005, la estrategia de la CE se ha insertado sin ningún problema en la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) ya que esta ofrecía un marco poco exigente con los donantes, y el GdB era relativamente poco exigente en lo que concierne a la elección de los sectores de intervención.

La elección de los ejes de concentración de la ayuda europea en Bolivia se caracteriza por una gran continuidad: desde 1994, la « lucha contra la pobreza », la « cooperación económica » y la « integración regional » son los tres sectores prioritarios. La estrategia que tiene como base estos tres ejes es en si muy coherente, tal como ha sido presentada en el CSP 2002-2006, ya que el primer eje permite dirigirse al problema que mas le pesa a Bolivia, mientras que los dos otros ejes son complementarios: la “cooperación económica” insiste sobre las relaciones económicas entre Bolivia y sus vecinos (y, si no fuera el caso, con la UE), y la “integración regional” sobre los lazos físicos, tales como los medios de comunicación o las cuencas internacionales. En teoría, permiten integrar las dimensiones regional y nacional de la cooperación de la CE.



Conclusión 3 sobre la evolución y las prioridades del eje estratégico de la lucha contra la pobreza

Prioridad XX Base : Cap. 2, AG1 Recomendacion 1

Desde 1994, la tradución del objetivo de lucha contra la pobreza en acciones concretas ha avanzado significativamente. La elección de los sectores de intervención en el seno de este eje estratégico no ha estado siempre muy clara y no parece guiarse principalmente por el valor agragado que le podría aportar la CE. Entre las ventajas de la continuidad y las ventajas de la flexibilidad, la CE parece optar por aquellas de la flexibilidad. Las acciones concretas de lucha contra la pobreza han sido variadas en el curso del tiempo ya que se han reflejado, sucesivamente o simultáneamente, en intervenciones en los sectores de desarrollo rural, de la salud y de la educación, del saneamiento y del agua potable, del desarrollo alternativo y de la seguridad alimentaria.

Las razones de la elección de estos sectores de intervención no han quedado nunca muy claras. Entre la necesidad de garantizar un “expertise” comunitario con la continuidad de las intervenciones, y el cambio o la flexibilidad que permitirían adaptarse a las variaciones en el contexto, la CE parece optar por la flexibilidad. Esto hace que el objetivo de ganar un liderazgo sectorial y ofrecer un “expertise” propio en un sector particular, pero permite tomar riesgos y explorar vías nuevas.

En la elección sectorial la búsqueda de complementariedad con relación a la cooperación de los Estados miembros juega un rol muy importante. De manera alternativa, antes, la decisión de focalizar las intervenciones en sectores como la carretera Santa-Cruz/Puerto Suárez o el desarrollo alternativo, ha correspondido a las prioridades regionales de la CE. Sin embargo, los textos oficiales raramente mencionan el valor agregado que pueden aportar los diferentes programas financiados por la CE.

El único liderazgo incontestable de la CE se encuentra en el desarrollo alternativo, gracias a una estrategia que, en contraste con la de USAID, se basa en la no condicionalidad, pero también sobre la hipótesis, todavía no probada, que el incremento de la presencia del Estado y el desarrollo económico y social van, a largo plazo, reducir a los que incitan a la producción de la coca.



Conclusión 4 sobre la pertinencia de los ejes estratégicos « cooperación económica » e « integración regional »

Prioridad X Base : Cap. 2, PE5, PE6, AG1 Recomendacion 2

Los dos ejes principales « cooperación económica » e « integración regional » se han beneficiado desde 1994 de un financiamiento reducido y un número limitado de intervenciones, lo cual tuvo como consecuencia resultados decepcionantes en términos de impacto. La orientación concreta que se le da a la « cooperación económica » no corresponde casi a los objetivos descritos en el CSP 2002-2006. La aplicación del eje « integración regional » se concretiza solamente por el financiamiento parcial de la carretera Santa Cruz-Puerto Suárez, lo cual muestra la dificultad de integrar verticalmente las dimensiones regional y nacional de la cooperación de la CE, por el medio de la elección de las intervenciones. Aunque representan dos de los tres ejes de concentración de la ayuda europea desde 1994, la “cooperación económica” y la “integración regional” han beneficiado de muy pocas intervenciones y de un financiamiento bastante reducido.

La “cooperación económica” no ha (por lo menos hasta el 2007) beneficiado ni de una prioridad real que se concretice por financiamientos significativos (alrededor de 5.1 millones de € desembolsados en el periodo 1995-2006, o sea 1 ,7% del total), y de ningún esfuerzo metodológico significativo. Por consecuencia, los resultados han sido decepcionantes en términos de impacto. Por otro lado, la orientación concreta dada a la “cooperación económica” responde de forma muy limitada a los principios afirmados en el CSP 2002-2006. Este considera que es esencial apoyar al desarrollo económico en el mercado interno, así como el aumento de las inversiones y del empleo. No obstante, los programas financiados bajo este eje han sido (y son todavía en parte) principalmente dirigidos hacia un aumento de las exportaciones. Desde el 2006, se observa no obstante un cambio de orientación y una mayor preocupación sobre el mercado interior y el empleo. Esta tendencia se confirma en el CSP 2007-2013.

En el periodo de referencia, el eje de “integración regional” ha encontrado una sola aplicación concreta: el financiamiento (parcial) de la carretera entre Santa Cruz y Puerto Suárez. Este caso ilustra la dificultad de integrar verticalmente las dimensiones regional y nacional de la cooperación de la CE, o la dificultad de traducir la coherencia de los textos en una coherencia sobre el terreno. El CSP 2007-2013 se dirige más claramente a este problema, al elegir como uno de sus ejes de concentración la gestión de las cuencas internacionales.



5.2 El impacto de las intervenciones

Conclusión 5 sobre la eficacia, el impacto y la durabilidad de las intervenciones

Prioridad XXX

Base : PE2, PE3, PE4, PE7, PE9 Recomendacion 3

Las evoluciones positivas observadas a nivel de la estrategia de la CE en Bolivia no se reflejan completamente a nivel de los resultados de las intervenciones que son desiguales en términos de eficacia, de impacto y de durabilidad. Las razones principales que explican la debilidad de ciertos resultados se deben, por un lado, a factores exógenos, y, por otro lado, a problemas de concepción, de ejecución de las intervenciones y de lógica de desembolso. Se observan progresos con la integración de temas transversales, sobre todo en lo que concierne a la descentralización, el medio ambiente y género. Esto mejora la durabilidad de las intervenciones. Los resultados observados en el terreno en términos de eficacia, de impacto y de durabilidad de las intervenciones son desiguales y no corresponden completamente a las mejoras estratégicas y al peso que ha ganado la CE entre 1996 y 2006: el nivel micro no refleja exactamente la calidad del nivel macro.

Los resultados varían de una intervención a otra y a veces entre diferentes líneas en el seno de una misma intervención. Por ejemplo, la eficacia y el impacto del PRAEDAC han sido significativos en los apoyos a los municipios, pero de menor manera en sus apoyos a la producción. Los impactos y la durabilidad de las intervenciones en agua y saneamiento son en general limitadas.

Las causas de esta constatación son variadas. No obstante las siguientes razones se pueden observar en más de una intervención:

En cuanto a los factores exógenos:

• Rotación rápida del personal de los socios públicos e impacto negativo a veces considerable sobre el desarrollo de una intervención (APEMIN, A&S, FONADAL).

• Existencia de un importante déficit presupuestario durante la mayor parte del periodo analizado: aportes nacionales para las intervenciones insuficientes o tardíos y, por lo tanto, una ejecución mas lenta (en la mayor parte de las intervenciones).

En cuanto a la concepción:

• Tasas de cobertura bajas y ausencia de mecanismo multiplicador (PASA territorial, PRAEDAC catastro, APEMIN);

• Objetivos desproporcionados en lo que se refiere a los objetivos fijados o que corresponden a hipótesis irrealistas (APEMIN, PRODEVAT, PRAEDAC, cooperación económica);



• Intervenciones poco integradas a una política publica (PASA territorial, SINSAAT, APEMIN, cooperación económica);

• Falta de estrategia de desempeño PRAEDAC, APEMIN) ; • Reforzamiento institucional de las instituciones intermediarias (municipios o

EPSAs) limitadas (PRAEDAC, APEMIN, A&S) ; • La cuestión del mantenimiento de las infraestructuras no ha sido resuelta de

manera satisfactoria (PRAEDAC, FONADAL, A&S, PASA.) • Concepción vertical de los proyectos: falta de consideración de las

necesidades y de las capacidades de los usuarios (A&S sobretodo, a veces PASA territorial).

En cuanto a la ejecución de las intervenciones:

• Consideración insuficiente y tardía de los aspectos institucionales, jurídicos, reglamentarios, comerciales y de tarifas de los sistemas de agua, saneamiento e irrigación (A&S).

• Algunas veces baja calidad de los equipos (A&S). • Errores en la realización de algunos aspectos de las intervenciones (pequeños

proyectos productivos del PRAEDAC, sistema de reembolsos de los préstamos de APEMIN, etc.);

En cuanto a la lógica de los reembolsos:

• Presión fuerte sobre los proyectos y programas para acelerar las tasas de ejecución (a menudo este es considerado como el principal criterio de éxito), lo cual crea una tendencia a privilegiar el corto plazo en lugar del largo y la calidad en relación a la cantidad.

En cuanto a la integración de temas transversales:

• Algunos proyectos (PRAEDAC) han elaborado indicadores específicos para los temas transversales y han creado acciones que los incorporen.

• Notamos iniciativas sobre el medio ambiente como la gestión de los desechos minerales (APEMIN), la educación sobre el medio ambiente (PRAEDAC, FONADAL), la incorporación de la gestión durable de los recursos naturales (APEMIN II, Pilcomayo, PRAEDAC) la utilización de un ATI en medio ambiente (carretera Sta Cruz-Puerto Suárez) etc.

• Algunas intervenciones (PRAEDAC, FONADAL, PASA territorial, PROHISABA) ponen a la descentralización municipal en el centro de su estrategia de intervención, pero otras lo hacen en menor manera (PASAAS, APEMIN).

• Es todavía excepcional el encontrar una estrategia explicita en una intervención, pero esta estrategia existe en el PRAEDAC y el FONADAL.



5.3 Las modalidades de intervención

Conclusión 6 sobre la pertinencia de apoyo presupuestario

Prioridad XXX

Base : PE8, PE10 et AG2 Recomendación 4

Existe una contradicción entre la evolución de la estrategia de intervención de la CE, que consiste en recurrir cada vez mas al apoyo presupuestario, y la evolución de Bolivia que se caracteriza por una inestabilidad política, social e institucional que aumenta cada vez mas. Del 2003 al 2006, la parte del apoyo presupuestario sectorial pasó de 0 a 72 % del financiamiento de la CE (líneas presupuestarias, seguridad alimentaria y TFC). No obstante, esta evolución ha coincidido con un aumento de la inestabilidad política, social e institucional del país, así como con las relaciones con los inversionistas. Hoy, la CE es el único donante que practica este tipo de modalidad de intervención en Bolivia.

No se han cumplido con varias condiciones del apoyo presupuestario:

• Se constata una falta de comprensión o hasta desconfianza del gobierno actual hacia el instrumento del apoyo presupuestario y, por lo tanto, una ausencia de liderazgo de su parte, en esta cuestión. En 2006, este ha llegado hasta desactivar el PMAP que tenia como objetivo armonizar los procesos de poyo presupuestario entre donantes y con el GdB.

• La incertidumbre sobre las políticas sectoriales en vigor hasta el 2006 en los sectores como el agua o la educación es todavía alta, así como no existe certidumbre sobre la posición del GdB sobre estas cuestiones tan importantes como la descentralización (PASAAS) o la seguridad alimentaria (PASA).

• No hay una mejora de las capacidades públicas (gobierno central) para concebir y aplicar políticas sectoriales desde el 2005.

Conclusión 7 sobre los resultados del apoyo presupuestario Prioridad X Base : PE2, PE4, AG2 Recomendación /

Los resultados de programas financiados por apoyos presupuestarios no son (todavía) visibles.

No se constata (todavía) una mejora en los resultados, a nivel de los beneficiarios, de los programas financiados por el apoyo presupuestario (PASAAS y PASA) con relación a los resultados obtenidos por enfoques más clásicos.

En el caso del PASAAS, las imperfecciones señaladas en la sección 3.2.2 subsisten y no tienen razón alguna de desaparecer a corto plazo ya que no son imperfecciones



ligadas a una modalidad de financiamiento particular, sin más bien a una estrategia de intervención publica que mejora poco los incitantes al mantenimiento de los bienes públicos como el agua o los sistemas de irrigación. Estas imperfecciones que persisten hasta después de 10 años de intervención de la CE muestran el camino que queda por recorrer para mejorar la eficacia de sectores como el del agua.

En el caso del PASA, la aplicación de condiciones y de un sistema de demanda calificada ha llevado a un aumento de la eficacia de la gerencia nacional en 2006, pero estos resultados no parecen consolidarse más tarde. Al contrario, el sistema de demanda calificada ha sido abandonado pese a los resultados prometedores que ofrecía.

Conclusión 8 sobre la coordinación externa (entre donantes, y entre estos y el gobierno)

Prioridad XX Base : PE10 Recomendación 9

Aunque sea una prioridad de la CE desde el 2001, pese a los esfuerzos realizados y pese a su importancia en la perspectiva de apoyo presupuestario, la coordinación externa no ha traído los resultados esperados. La calidad de la coordinación entre la comunidad de donantes y el GdB se ha reducido desde finales de los años 1990 y el funcionamiento actual de cinco grupos de concertación (« mesas de concertación ») es bastante desigual. Aunque sea una prioridad de la CE explicita desde 2001, la coordinación externa muestra resultados decepcionantes, hasta en los sectores donde la CE practica el apoyo presupuestario sectorial (y donde es la única cooperación que lo hace) y pese a algunos ejemplos de éxito. La coordinación entre la comunidad de donantes y el GdB se ha reducido desde finales de los años 1990. El funcionamiento actual de cinco grupos de concertación (« mesas de concertación ») es bastante desigual. Estos resultados se deben tanto a la falta de liderazgo por parte del GdB, que a una falta de pro actividad en el seno de la comunidad de donantes que considera a menudo que los costos de la coordinación sobrepasan los beneficios esperados.

El tema de la coordinación externa es preocupante a dos niveles:

• Por un lado, esta se vuelve esencial en una perspectiva de apoyo presupuestario ( tanto entre los donantes como con el GdB);

• Por otra parte, la coordinación con los Estados miembros es una de las funciones especificas de la cooperación de la comunidad que debe tener un rol “natural” de liderazgo en este sector.

Pese a un interés decreciente del GdB por la cooperación internacional “tradicional”, las relaciones generales y la coordinación entre el GdB y la CE son buenas. Pero se constata pocos ejemplos de complementariedades pro activas, de sinergias y de liderazgo claro entre donantes.



Conclusión 9 sobre la coordinación interna sur (articulación de las diferentes modalidades de

intervención o entre los diferentes sectores de intervención de la CE)

Prioridad X Base : PE8 Recomendación 9

Aunque se constatan progresos con relación al año 1995, la coordinación a nivel de programas entre ellos y entre las diferentes modalidades de intervención es todavía leve. Existen progresos concretos en la coordinación interna. No obstante, la articulación, por una parte entre las diferentes modalidades de financiamiento en un mismo sector, y por otra parte, entre diferentes intervenciones en principio complementarias o incluso similares, es todavía escasa. La calidad de la coordinación depende esencialmente de las personas a las que implica.

El enfoque del proyecto y la manera en la cual las intervenciones de la CE son ejecutadas implican una relación fuerte entre ellas. Salvo excepciones, las intervenciones TFC, los proyectos ONG y apoyos presupuestarios son poco coordinados, hasta cuando incluyen a todos, por ejemplo el agua potable o el medio ambiente en las regiones de producción minera. Notamos no obstante que la manera en la cual funciona la línea ONG a través de llamadas a proposiciones, implica pocas posibilidades de integrar esta línea de financiamiento a una estrategia de país.

Conclusión 10 sobre los recursos humanos Prioridad XX Base : PE8, C1, C3, C5, C6, C8, C9 Recomendacion 10

La calidad de los recursos humanos de la Delegación en Bolivia es buena. La importancia de las personas y de su motivación resalta directamente del análisis de las estrategias y de los resultados de la cooperación. De la capacidad y de la motivación de los recursos humanos dependen:

§ La comprensión de las realidades complejas en las cuales se sitúan las intervenciones (C1, C6)

§ La capacidad de mejorar la coordinación externa y el diálogo político con el GdB (C8).

§ La capacidad de mejorar la coordinación interna (C9) § La capacidad de adaptar los instrumentos a la realidad (C6) § La calidad de la estrategia de cooperación (C1, C3) § La construction de un « in-house knowledge » sectorial (C3, C5) § « in-house knowledge » sectoriel (C3, C5)



6. Recomendaciones

Las conclusiones de la evaluación implican un cierto numero de recomendaciones que se presentarán en este capitulo. Las recomendaciones conciernen ya sea esencialmente a la Delegación, que es la responsable principal de la estrategia utilizada, así como de los resultados de las intervenciones, o a la Delegación y a la Sede, cuando esta responsabilidad es compartida (casos de modalidades de intervención o de utilización de apoyo presupuestario), o, principalmente, la sede cuando se trata de evaluar la realización de las intervenciones o de definir las reglas de financiamiento. Por lo tanto, el equipo de evaluación ha organizado las recomendaciones a la vez en función de los actores y según los principales temas de evaluación.

Cada recomendación se basa sobre un cierto numero de conclusiones a las cuales se hace referencia indicando su numero (C1 a 10).

Cabe subrayar dos cosas con relación a las recomendaciones:

• Estando fuera del campo de la evaluación, el CSP 2007-2013 es tomado en cuenta como un parámetro, es decir una opción estratégica que no es analizada pero de la cual ciertos aspectos serán confirmados o eventualmente relativizados en las recomendaciones.

• El equipo de evaluación esta consciente de las fuertes dificultades a las que tiene que hacer frente la Delegación y que estas, provienen en gran parte de la evolución política de Bolivia y de las políticas que se ejecutarán. Como esta evolución es difícilmente previsible, es de la misma forma difícil apreciar la libertad que tiene la Delegación para decidir sobre las orientaciones de la cooperación y de las modalidades de su ejecución. Evidentemente, el realismo de ciertas recomendaciones depende de esta libertad.

6.1 Recomendaciones relativas a la Delegación

Recomendación 1 sobre la estrategia Base : C3

Combinar las necesidades de continuidad y de flexibilidad en la elección de las intervenciones al elegir por lo menos un sector de intervención a largo plazo (por ejemplo agua y saneamiento y/o desarrollo alternativo) con el objetivo de desarrollar un perito propio, técnico y metodológico que pueda ser útil a Bolivia. En el caso de los apoyos sectoriales, es difícil comprender porque se producirían cambios en las elecciones de los sectores de cooperación después de solamente algunos años de implicación, cuando las realidades son complejas y los cambios toman tiempo para madurar. Como consecuencia de esta constatación y con el



objetivo de desarrollar un liderazgo sectorial, se propone prever intervenciones a largo plazo en uno o dos sectores de intervención y de concederse cierta flexibilidad a los otros. Estos sectores a largo plazo podrían ser los del Agua y Saneamiento (A&S) y/o el desarrollo alternativo.

A menos que la política boliviana en la materia no permita seguir contribuyendo con soluciones para los problemas detectados, y aunque el valor agregado de la cooperación de la CE en A&S no este claro, existen cinco razones a favor de un compromiso a largo plazo en este sector con la condición de continuar y mejorar la coordinación con los otros donantes presentes (cooperación alemana y canadiense) y con el GdB:

1. La larga experiencia de la CE en el sector le permite acumular la experiencia del pasado y entonces actuar en función de los errores y de los éxitos anteriores. Es también necesario evitar que no se pierda la experiencia ganada.

2. En su forma actual de apoyo presupuestario sectorial, la intervención de la CE permite intervenir a tres niveles del sector A&S (macro, medio y micro) y, por lo tanto, abordar el problema integralmente.

3. El sector de A&S es un sector importante desde el punto de vista social, de la salud publica y del bienestar, y Bolivia tiene retraso a este nivel con relación a los países vecinos, y no llega a cubrir por sus propios medios.

4. Es un sector en el cual deben realizarse progresos muy importantes para mejorar la durabilidad de los servicios y de las infraestructuras.

5. El CSP 2007-2013 permite insertar a este sector en el eje de la gestión de las cuencas, tomando en cuenta, en el territorio dado, los problemas de agua, de irrigación, y de saneamiento en una política del agua más sistemática e integrada. De esta manera, se obtendría ganancias en pertinencia y coherencia pero con un riesgo de perdida de eficacia.

El compromiso a largo plazo en el desarrollo alternativo se justificaría por la ventaja comparativa de la CE en este sector, por la prioridad que le otorga el gobierno actual y por el capital de confianza establecido gracias al PRADEAC. La CE dispone de un « inhouse knowledge » sobre el cual es posible basarse para continuar con la mejora de las intervenciones. No obstante es un sector muy “político” y por lo tanto incierto.

Recomendación 2 sobre la estrategia Base : C2, C4

Confirmar la orientación de los CSP 2002-2006 y 2007-2013 aumentando significativamente el financiamiento de la « cooperación económica » a fin de atacar directamente uno de los problemas más serios de Bolivia. Desde el 2001, la CE afirma la necesidad de apoyar el desarrollo económico en el mercado interno, en lugar del aumento de las exportaciones, pero hasta el día de hoy esta estrategia ha tenido pocos efectos. Invertir en este sector implica también poner



al empleo, la producción y al comercio al centro de la lucha contra la pobreza y no reducir a esta a intervenciones en los sectores sociales.

Recomendación 3 sobre los impactos y la durabilidad Base : C5

Mejorar el impacto y la durabilidad de las intervenciones asegurando mejor, a nivel micro, las respuestas a las demandas y potenciales de los usuarios y destinatarios finales, invirtiendo más en el diálogo sectorial, mejorando la concepción de las intervenciones. La Participación La mayoría de las intervenciones PASA, A&S, PRAEDAC, etc.) tienen como objetivo el nivel medio, es decir el municipio o la EPSA encargada de distribuir o administrar los bienes públicos. Por esto, las intervenciones están sometidas a dificultades institucionales (descentralización, mecanismos de participación, etc.) que pueden limitar los resultados ya que los “beneficiarios” son instituciones más que personas. Sin embargo, a menudo es posible mejorar estos resultados innovando, como lo demuestra el FONADAL (teniendo como objetivo igualmente el nivel sub.-municipal) o el PASA (sistema de demanda calificada).

La recomendación consiste en tomar acto del hecho que la durabilidad de varias de las intervenciones puede mejorar si los destinatarios finales participan plenamente en todas las fases de la intervención ya que son los mas interesados (y a menudo los únics) en que estos servicios o infraestructuras funcionen y duren. Prácticamente esto implica buscar soluciones para la participación en cada intervención103. Por otra parte, es indispensable definir primeramente (antes de la construcción de las infraestructuras) los aspectos de tarifas, institucionales, reglamentarios y comerciales que deben controlar la realización, utilización y gestión de los sistemas de agua y saneamiento, pero también de los sistemas de irrigación.

El dialogo sectorial La cuestión de la poca durabilidad de las conexiones de agua esta generalizada en Bolivia y debería entonces ser discutida en el grupo sectorial ya que este problema no esta ligado a una sola fuente de financiamiento: es de suma importancia aumentar la duración de vida media de las instalaciones para poder utilizar una parte mas importante de las inversiones a instalaciones nuevas, en lugar de utilizarlas para la renovación de las ya existentes (Ver Cuadro 3 y PE3).

La concepción de las intervenciones. Algunos aspectos simples de la concepción de los proyectos pueden ser mejorados a fin de aumentar igualmente su eficacia y su durabilidad: 103 Soluciones que pueden ser, por ejemplo, una búsqueda de sinergia con las ONG o la separación de dos partes

de proyectos de A&S como lo proponía el informe de seguimiento (ROM) del PRAS PANDO en 2004: « cuando se quiere implementar un proyecto de A&S, separarlo en dos proyectos diferentes: la parte « pre-inversión » y la parte « obra ». La primera parte incluye estudio de factibilidad, aprobación del estudio de factibilidad, diseños de detalle, desarrollo comunitario y desarrollo institucional, consenso sobre modelo de gestión. No se puede pasar a la segunda fase (obras) mientras la primera no esté cumplida”.



• Proseguir y generalizar la integración de las intervenciones en una política publica, sectorial o territorial: cooperación complementaria y no de substitución;

• Elaborar una estrategia de salida desde la formulación y aplicarla desde el principio de la intervención.

• Limitar los objetivos y las ambiciones de las intervenciones cuando la realidad, los medios disponibles o las circunstancias lo exigen.

• Mejorar la articulación entre las diferentes partes o modalidades de intervención: confiar a ONGs las acciones que tienen como objetivo ciertos grupos específicos (por ejemplo las mujeres, los menores, las viudas) y/o difíciles de alcanzar, para los cuales los procedimientos de los proyectos no están adaptados.

• En las zonas rurales incorporar el aprovisionamiento de agua en una doble perspectiva: uso familiar (agua potable) y uso para la producción (irrigación)

6.2 Recomendaciones relativas a la Delegación y la Sede

Recomendación 4 sobre las modalidades de intervención Base : C6

Evitar concentrarse solamente en el apoyo presupuestario (mantener la posibilidad de financiar « proyectos ») y al mismo tiempo seguir explorando modalidades « heterodoxas » de apoyo presupuestario (como el PASA) con el fin de diversificar las utilizaciones posibles del instrumento. Esta recomendación se justifica por tres razones:

1. La evolución de Bolivia se caracteriza por una inestabilidad institucional que crece cada día más (C6), lo que conduce a los otros donantes a abandonar el apoyo presupuestario, por lo menos temporalmente.

2. El relativo desinterés (o desconfianza) del GdB respecto a esta modalidad, apoyado por un fuerte aumento de las recetas fiscales y de un excedente presupuestario, lo ha llevada a desactivar el PMAP.

3. El interés de mantener una cierta diversidad de las modalidades de intervención con la condición que estas sean complementarias y se inscriban dentro de las políticas públicas (AG2).

Al querer “forzar” un instrumento (el apoyo presupuestario) sobre una realidad que no se presta a este, difícilmente nos arriesgamos, por un lado, a fracasos que podrían ser atribuidos al instrumento en lugar de a su utilización, y por otro lado a provocar distorsiones (impactos negativos sobre la política interna, apoyo a un gobierno mas que a una institución pública o a la población, menor respeto por las instituciones locales, etc.).

Un apoyo presupuestario debería ser concebido a largo plazo, con plazo definido anteriormente que servirían para decidir la continuación o la interrupción del



programa (PASAAS y PASA). El largo plazo implica también el respeto de un ritmo de cambio de socio nacional (a menudo lento), así como la formación necesaria del personal de la delegación.

La recomendación tiene tres partes:

1. Evaluar las experiencias actuales de apoyo presupuestario con el fin de decidir si deben ser reproducidas en otras intervenciones y en qué condiciones.

2. Aplicar el enfoque proyecto ahí donde el apoyo presupuestario no es recomendable.

3. Continuar con el enfoque heterodoxo que consiste en aceptar formas “impuras” de apoyo presupuestario y sistematizar la reflexión sobre los instrumentos intermediarios entre el enfoque proyecto y el apoyo presupuestario “puro” (Ver experiencia del PASA).

Recomendación 5 sobre las modalidades de intervención Base : C6, C7

Aprender de la experiencia de la preparación del PASAAS y de su funcionamiento, para mejorar este tipo de intervención en el futuro.

Una de las lecciones del PASAAS es que hay que definir mejor la concepción institucional de las intervenciones de apoyo presupuestario, precisan la inserción institucional de la intervención y asegurarse que el seguimiento de las acciones sea realizado regularmente por una estructura institucional nacional y no solamente por donantes o por donaciones observadas una vez al año por una misión ad hoc.

Los anexos del contrato de financiamiento deberían mostrar el acuerdo entre las partes sobre el rol exacto de las diferentes instituciones públicas centralizadas y descentralizadas implicadas en el sector de intervención, así como el rol respectivo de los diferentes donantes presentes en el sector. De la misma forma, debería quedar claro el objetivo de la intervención con relación a estos actores.

Si el donante se substituye a las instituciones nacionales para realizar el seguimiento y el control de las acciones financiadas por una institución publica (caso del PASAAS, del PASA o en un futuro del FONADAL), no refuerza la capacidad de las instituciones locales de rendir cuentas (« accountability ») y puede hasta debilitarlas.



6.3 Recomendaciones relativas la Sede

Recomendación 6 sobre las presiones a las cuales hay que hacer frente Base : C5

Tomar en cuenta los efectos negativos de las presiones a las cuales hay que hacer frente en las intervenciones, donde los aspectos institucionales y los recursos humanos son importantes, y reducir esta presión. En la mayor parte de las intervenciones las cuestiones institucionales, de gestión o de poder son importantes. El desarrollo institucional o de las capacidades de gestión no es tan fácil de planificar, como el de un sistema de irrigación o de una carretera, pero en muchos casos, debe preceder a este. Cediendo a las presiones a las que se hace frente se corre el riesgo de construir un sistema de agua antes de haber decidido de las tarifas, de hacer prestamos antes de disponer de un sistema de crédito apropiado a las necesidades, de fomentar la formación de empresas colectivas antes de asegurar la capacidad de gestión y de control, etc. Al privilegiar el corto plazo mejoramos los índices de eficacia (tasas de dembolso), pero en contra del impacto y sobretodo de la durabilidad.

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