evaluación ambiental estratégica (eae) para la formulación de política

Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para la formulación de política en materia de salud ambiental para Colombia, con énfasis en

contaminación atmosférica en centros urbanos

Informe final

Documento Técnico ASS/1487B – Año 2008

Bogotá, julio de 2008

Coordinador

Jesús Rodríguez García

Autores Principales

Carlos Arturo Puente Burgos (1) Jesús Rodríguez García (2)

Bertha Polo Alvarado (3)

Autores Secundarios

César García (4)

1. Profesor Asociado, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor III, Cendex.

2. Profesor Asociado, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor I, Cendex.

3. Consultor Cendex.

4. Consultor Cendex.

3

TABLA DE CONTENIDO

1 Introducción 8

2 Modelo sistémico de causalidad 12

2.1 Marco de referencia 12 2.1.1 Salud 12 2.1.2 Medio ambiente 13 2.1.3 Medio ambiente y salud 14 2.1.4 Salud y contaminación del aire 16 2.1.5 Salud ambiental 20 2.2 Modelos sistémicos 22 2.3 Calidad del aire y salud 25 2.3.1 Fuentes consultadas – Relación contaminación atmosférica y salud 32

3 Lineamientos De Política En Salud Ambiental 34

3.1 Planeación urbana 38 3.1.1 Análisis causa-efecto planeación urbana y salud ambiental 41 3.1.2 Acciones resultantes y actores involucrados 43 3.2 Sector industrial y de servicios 45 3.2.1 Análisis causa-efecto sectores industrial y de servicios 50 3.2.2 Acciones resultantes y actores involucrados 52 3.3 Movilidad y transporte 55 3.3.1 Análisis causa-efecto movilidad y transporte y salud ambiental 57 3.3.2 Acciones resultantes y actores involucrados 58 3.4 Calidad de fuentes energéticas 60 3.4.1 Análisis causa-efecto calidad de fuentes energéticas y salud ambiental 61 3.4.2 Acciones resultantes y actores involucrados 62 3.5 Evaluación y gestión del riesgo 64 3.5.1 Análisis causa-efecto evaluación y gestión del riesgo y salud ambiental 66 3.5.2 Acciones resultantes y actores involucrados 67

4 Elementos estratégicos para la formulación de una política en salud ambiental con énfasis en contaminación atmosférica 70

4

4.1 Los procesos de toma de decisiones en el país para políticas, planes y programas 72

4.2 Planeación urbana, sector industrial y de servicios y movilidad y transporte 73

4.3 Calidad de fuentes energéticas 79 4.4 Evaluación y gestión del riesgo 82

5 Evaluaciones, estudios y diagnósticos requeridos 86

5.1 Lineamientos metodológicos para la investigación económica del ambiente 86

5.1.1 Enfoques para evaluar los beneficios 87 5.1.2 Valoración de los beneficios estéticos y recreacionales 89 5.1.3 Resumen 91 5.1.4 Consideraciones sobre los instrumentos financieros 91 5.1.5 Políticas ambientales y eficiencia económica 94 5.1.6 La experiencia mexicana en combustibles 95 5.1.7 Hacia el futuro 97 5.2 Estudios epidemiológicos 97 5.2.1 Evidencia encontrada 97 5.2.2 Recomendaciones para el diseño de los estudios 100

6 Anexos 103

6.1 Anexo 1: Mecanismos de participación virtual 104 6.1.1 Creación y administración del Foro 104 6.1.2 Ingreso al Foro 105 6.1.3 Creación y administración del grupo de trabajo 107 6.1.4 Ingreso al grupo de trabajo 108 6.1.5 Conclusiones 110 6.2 Anexo 2: Metodología 111 6.2.1 Ejercicio inicial: Espina de pescado 113 6.2.2 Modelo conceptual “Fuerza motriz – Presión – Estado – Impacto – Respuesta 114 6.2.3 El árbol del problema: Diagramas de causa-efecto de los ejes 116 6.3 Anexo 3: Participantes en los Talleres 119 6.3.1 Panel de expertos - Bogotá 119 6.3.2 Primer Taller Nacional – Bogotá 120 6.3.3 Taller Regional – Barranquilla 121 6.3.4 Taller Regional – Medellín 122 6.3.5 Taller Regional – Cali 123

5

6.3.6 Taller Regional – Bucaramanga 124 6.3.7 Taller Regional – Regional 125 6.3.8 Segundo Taller Nacional – Bogotá 126

7 Referencias Bibliográficas 128

6

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Efectos reales y posibles de la contaminación atmosférica sobre la salud ............................................................................................................. 17 Tabla 2. Relaciones causa-efecto de los componentes y sus efectos sobre la salud ............................................................................................................. 26 Tabla 3. Ubicación de redes de calidad del aire ........................................... 35 Tabla 4. Norma de calidad del aire ............................................................... 36 Tabla 5. Origen de los principales contaminantes atmosféricos ................... 37 Tabla 6. Acciones y actores planeación urbana............................................ 43 Tabla 7. Emisión de gases contaminantes en el Valle de Aburrá para el año 2000 .............................................................................................................. 46 Tabla 8. Emisión de gases contaminantes en el área de Cali-Yumbo para el año 1997. ...................................................................................................... 47 Tabla 9. Estimación de impactos en la salud de la población colombiana por la contaminación del aire .............................................................................. 49 Tabla 10. Impactos estimados en la salud de la población colombiana por la contaminación del aire por ciudades ............................................................. 50 Tabla 11. Acciones y actores sector industrial y de servicios ....................... 52 Tabla 12. Acciones y actores movilidad y transporte .................................... 59 Tabla 13. Acciones y actores calidad de fuentes energéticas ...................... 62 Tabla 14. Acciones y actores evaluación y gestión del riesgo ...................... 67 Tabla 15. Foro ............................................................................................. 104 Tabla 16. Grupo de trabajo ......................................................................... 107

7

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1. Los paradigmas de bienestar y el campo de fuerzas de la salud . 13 Gráfica 2. Marco de los factores determinantes de la salud: interacciones entre la salud y el ambiente .......................................................................... 22 Gráfica 3. Modelo integrado de causalidad – Movilidad y transporte – Planeación Urbana – Sector Industrial y de Servicios .................................. 23 Gráfica 4. Modelo integrado de causalidad – Calidad de Combustibles ....... 24 Gráfica 5. Modelo integrado de causalidad – Evaluación y Gestión del Riesgo ...................................................................................................................... 25 Gráfica 6. Diagrama causa-efecto planeación urbana y salud ambiental ..... 41 Gráfica 7. Estado de la calidad del aire en las principales ciudades del país y otras en el mundo ......................................................................................... 47 Gráfica 8. Diagrama causa-efecto sector industrial y de servicios y salud ambiental ...................................................................................................... 51 Gráfica 9. Diagrama causa-efecto movilidad y transporte ............................ 58 Gráfica 10. Diagrama causa-efecto calidad de fuentes energéticas ............. 62 Gráfica 11. Diagrama causa-efecto evaluación y gestión del riesgo ............. 67 Gráfica 12. Interrelación de los ejes temáticos ........................................... 112 Gráfica 13. Diagrama de Espina de Pescado ............................................. 113 Gráfica 14. Modelo conceptual para determinación de relaciones causa-efecto .......................................................................................................... 115 Gráfica 15. El Árbol del Problema ............................................................... 117

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1 INTRODUCCIÓN

La Salud Ambiental se define de manera general como el área de las ciencias que trata los riesgos y los efectos que, para la salud humana, representa el medio en el que habitan las personas, incluyendo el lugar donde trabajan. La salud ambiental considera también los cambios naturales o artificiales que el medio manifiesta, así como la contaminación producida por el hombre. También la salud ambiental ha sido definida como “aquella parte de la salud pública que se ocupa de las formas de vida, las sustancias, las fuerzas y las condiciones del entorno del hombre, que puedan ejercer una influencia sobre su salud y su bienestar” (Department of Health, Education and Welfare of United States, 1979). La OPS, de una forma más integral, afirma que la Salud Ambiental comprende los aspectos de la salud humana que están determinados por factores físicos, químicos, biológicos, sociales y psicosociales presentes en el ambiente. En esta definición incluye la práctica y la teoría de evaluar, corregir, controlar y prevenir los factores presentes en el ambiente que puedan afectar la salud de la presente y futuras generaciones. El tema de la salud ambiental en el mundo se encuentra ligado a los compromisos, convenios y acuerdos internacionales orientados a la prevención, abordaje mitigación de los factores que deterioran la salud humana y a la potencialización y fortalecimiento de los factores protectores. Colombia, al hacer parte de estos convenios y tratados internacionales, asume una serie de compromisos orientados a la realización de una serie de acciones en los ámbitos nacional, regional y local, tendientes a preservar la salud humana, mejorar las condiciones de vida de la población y a garantizar un ambiente adecuado y un desarrollo sostenible. Una de las preocupaciones mundiales tiene que ver con la contaminación atmosférica, tema al que el país ha mostrado especial interés. En este sentido, en el Plan Nacional de Salud Pública 2007 – 2010 se destacan los riesgos ambientales que ocasionan problemas de salud de alto impacto, los cuales son ocasionados por las emisiones aéreas y el ruido en áreas urbanas donde hay alta concentración poblacional. El origen de la contaminación la identifica con dos fuentes principales: la gasolina utilizada en el transporte (fuentes móviles) causante del 85% de las emisiones de partículas menores a 10 micras (PM10), óxidos de nitrógeno (NOx) y monóxido de carbono (CO),

9

y el uso del carbón por fuentes fijas que emiten el 65% de las partículas suspendidas totales (PST) y de los óxidos de azufre (SOx). Destaca el mencionado Plan la asociación existente entre la contaminación del aire y las enfermedades como cáncer, asma, bronquitis crónica y desórdenes respiratorios entre otros. Es importante aclarar que el abordaje específico de la salud ambiental orientada al control de la contaminación del aire se hace fundamental dado que son indispensables las estrategias de control apropiadas, diferentes de aquellas establecidas para el control de la contaminación del agua, el suelo y los alimentos, entre otros. Además, la contaminación del aire producida solamente por el material particulado representó un costo para la salud equivalente al 0,8 por ciento del Producto Interno Bruto en el año 2004. El costo más alto está representado en las 6.000 vidas que se pierden debido a la contaminación del aire urbano y en las 1.100 que mueren de manera prematura por la exposición a la contaminación domiciliaria, resultado del uso de leña, carbón y otros combustibles sólidos para cocinar. Hay que considerar, igualmente, que la mitad de los colombianos habita en zonas urbanas donde viven más de 100.00 personas, lo que contribuye a que se dé una mayor concentración en estos espacios de la contaminación y las enfermedades que afectan las vías respiratorias.5 Aunque la intención del Estado de brindar condiciones ambientales adecuadas para la población en áreas urbanas se ha manifestado claramente en la promulgación de políticas públicas pertinentes, existe un buen número de problemas en el cumplimiento de las metas y estándares de calidad del aire en los centros urbanos. Ante esta situación, y con el fin de adoptar soluciones integrales, se requiere la promoción de procesos participativos de toma de decisiones estratégicas que permitan, de manera integral y temprana, garantizar que en todos los procesos de desarrollo que se adelanten en el país se logre armonizar lo económico con lo social y lo ambiental, de manera que se logre un proceso de desarrollo sostenible para minimizar, entre otros, los problemas de contaminación atmosférica. El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” plantea que uno de los aspectos principales del programa de Sostenibilidad Ambiental de la Producción Nacional, es el impulso a la incorporación de la dimensión ambiental en los procesos de planificación sectorial, con énfasis en las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) y el fortalecimiento del actual proceso de licenciamiento ambiental. Es necesario destacar que la

5 . Banco Mundial (2006). Republic of Colombia. Mitigating environmental degradation to foster growth and

reduce inequality. Report No. 36345-CO. Disponible en: http://www-wds.worldbank.org/

10

EAE es, en esencia, un instrumento de apoyo a las decisiones sobre políticas planes y programas, desarrollado en la forma de un proceso sistemático de identificación, análisis y evaluación previa de impactos de naturaleza estratégica. Teniendo en cuenta que la protección del ambiente en Colombia es una labor conjunta coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones gubernamentales y el sector privado, las estrategias que faciliten la participación, caso de la EAE, garantizan que cada uno de los diferentes actores aporte desde su perspectiva para el desarrollo de la política de salud ambiental. Así mismo, para la generación, impulso y fortalecimiento de dicha política, en todos los ámbitos del desarrollo, nacional y territorial, es fundamental establecer los mecanismos de coordinación, cooperación e información intersectoriales e intergremiales. Dentro de los objetivos de las Prioridades Nacionales en Salud, acordadas en el Plan Nacional de Salud Pública, se establece el de mejorar la seguridad sanitaria y ambiental, para lo cual se definió como una de las metas “implementar la política de salud ambiental en las entidades territoriales”. Lo cual implica que una vez se formulen los lineamientos de la Política de Salud Pública se incluya la problemática de la contaminación atmosférica como una de los factores de deterioro de la salud de los colombianos, para lo cual se deben establecer las medidas respectivas de control y vigilancia, tanto por las autoridades ambientales como sanitarias. En consideración de ese marco, el MVADT lideró el establecimiento de la política de salud ambiental basada en una evaluación ambiental estratégica que tuviera en cuenta las acciones propuestas en el CONPES 3344 de 2005 “Lineamientos para la formulación de la política de prevención y control de la contaminación del aire”, así como los documentos, normas, programas, relacionados con sectores estratégicos previamente definidos. La contaminación atmosférica en las ciudades colombianas es uno de los factores que más atenta contra la salud ambiental; la misma involucra muchas variables que a su vez tienen que abordarse por diferentes entidades y organismos del Estado, tanto del orden nacional como local. Todas estas características y su grado de complejidad e importancia, hacen que para la formulación de los lineamientos de política en Salud Ambiental para Colombia, con énfasis en contaminación atmosférica en centros urbanos, sea la EAE un instrumento metodológico muy valioso.

11

Este documento presenta los resultados de la consultoría “Asistencia técnica en el desarrollo de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de salud ambiental para Colombia, con énfasis en contaminación atmosférica en centros urbanos”, obtenidos de la participación interinstitucional de los ámbitos nacional y regional. Para la elaboración del proyecto se llevó a cabo una revisión bibliográfica y de fuentes especializadas, a través de consultas en páginas Web y bibliotecas de diversas instituciones, entrevistas y consulta a expertos en una sesión grupal, elaboración de una guía rápida para la EAE y talleres de los órdenes nacional y regional, con una amplia participación de expertos, funcionarios de entidades nacionales, departamentales y municipales a cargo del tema ambiental, académicos, gremios y entidades de carácter privado. El grupo de consultores desarrolló un análisis de la información obtenida y elaboró el documento que se presenta al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Las acciones mencionadas buscaban identificar y jerarquizar los factores causales que concluían en la afectación de la salud ambiental en Colombia para así, posteriormente, priorizar las acciones e identificar los actores pertinentes de acuerdo con el modelo de determinantes estructurales, intermedios y proximales, en el marco de la metodología de la EAE. A partir de lo anterior, con el análisis y perspectiva del equipo interdisciplinario de la consultoría contratada con la Universidad Javeriana, se propusieron una serie de elementos estratégicos a ser tenidos en cuenta por los formuladores de políticas públicas en materia de salud ambiental en Colombia, con énfasis en contaminación atmosférica en centros urbanos que permitan, de manera integral, coherente y temprana, dimensionar el alcance de las decisiones en la materia con el fin de mejorar las disposiciones en materia ambiental relacionadas con planeación urbana, sector industrial y de servicios, movilidad y transporte, calidad de fuentes energéticas y evaluación y gestión del riesgo.

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2 MODELO SISTÉMICO DE CAUSALIDAD

2.1 Marco de referencia

2.1.1 Salud

Al ser considerada la salud como derecho de las personas consagrado en la Constitución y al mismo tiempo como un principio de aplicación universal, el Estado no debe limitar sus programas a la sola prestación de servicios médicos. Es necesario garantizar que a las personas se les garantice una salud basada en la promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento oportuno, recuperación, rehabilitación y readaptación laboral, todo ello bajo las premisas del desarrollo social y humano sostenible6. La salud y la enfermedad son parte de un proceso que ocurre en la sociedad y en una cultura particular, por lo que no son simples componentes del ambiente, sino que son factores causales y al mismo tiempo el espacio en donde la vida humana se da, pero que a su vez son transversales a ella. Esto lleva a que el proceso salud-enfermedad sea visto como un proceso social.7 Cuando se presenta un estado de enfermedad se generan contingencias económicas fruto de la improductividad que ocasiona la incapacidad laboral, por lo que es necesario introducir el concepto de salud dentro de un esquema de Seguridad Social, en donde se consideren los principios básicos de Universalidad, Solidaridad, Unidad e Integralidad. Para comprender el concepto de salud en su integralidad, en 1974 Blum8 presentó su modelo de “ambiente de salud”, llamado posteriormente “Campo causal y paradigmas de bienestar en la salud” (Gráfica 1), en el que plantea que son cuatro factores los que la determinan, relacionados y modificados entre sí en un círculo envolvente formado por la población, los sistemas culturales, los estilos de vida y el medio ambiente. De esta manera, se considera una perspectiva más amplia que involucra no sólo los aspectos individuales genéticos, sino que se consideran las transacciones complejas

6. Guzmán Mora, Fernando. ¿Qué es salud? http://www.abcmedicus.com/articulo/pacientes/id/410/pagina/1/que_salud.html 7.. Ibid. 8.. Citado por Dever, G.E. Alan. (1991), Epidemiología y administración de servicios de salud, Organización Panamericana de la Salud, p. 4.

http://www.abcmedicus.com/articulo/pacientes/id/410/pagina/1/que_salud.html

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internas y externas, lo que permite hacer un análisis biopsicosocial del estado de salud o de enfermedad.9

Gráfica 1. Los paradigmas de bienestar y el campo de fuerzas de la salud

SALUD

(Bienestar)

Soc

ial S

omático

Psíquico

Promedio de vidaSatisfacción interna

Satisfacción externa

Reserva

Comportamiento

interpersonal

Conducta

social

Comportamiento ecológico

Enfermedad

Malestar

Discapacidad

Participación en la atención de la salud

Conducta de salud

MEDIO

AMBIENTE

Fetal, físico (natural

por acción del

hombre), sociocultural

(economía, educación,

trabajo, etc.

SERVICIOS DE

ATENCIÓN

MÉDICA

Prevención, cura,

cuidado,

rehabilitación

POBLACIÓN

(Tamaño,

distribución, tasa

de crecimiento,

acervo genético)

HERENCIA

ESTILO DE

VIDA

Actitudes,

conductas

EQUILIBRIO ECOLÓGICO

RECURSOS NATURALES

SATISFACCIO

NES HUM

ANAS

SISTEMAS CULTURALES

SALUD

(Bienestar)

Soc

ial S

omático

Psíquico

Promedio de vidaSatisfacción interna

Satisfacción externa

Reserva

Comportamiento

interpersonal

Conducta

social

Comportamiento ecológico

Enfermedad

Malestar

Discapacidad

Participación en la atención de la salud

Conducta de salud

MEDIO

AMBIENTE

Fetal, físico (natural

por acción del

hombre), sociocultural

(economía, educación,

trabajo, etc.

SERVICIOS DE

ATENCIÓN

MÉDICA

Prevención, cura,

cuidado,

rehabilitación

POBLACIÓN

(Tamaño,

distribución, tasa

de crecimiento,

acervo genético)

HERENCIA

ESTILO DE

VIDA

Actitudes,

conductas

EQUILIBRIO ECOLÓGICO

RECURSOS NATURALES

SATISFACCIO

NES HUM

ANAS

SISTEMAS CULTURALES

Tomado de: Dever, G.E. Alan. (1991), Epidemiología y administración de servicios de salud,

Organización Panamericana de la Salud, p. 5.

2.1.2 Medio ambiente

Vidart analiza por separado los conceptos de medio y ambiente. Para él, el medio es “el puente que une a los seres vivientes con la satisfacción de sus necesidades”, y concluye que “el medio designa […] a lo disponible o utilizable del contorno […] Y el sistema de los medios… es el ambiente, una entidad para y un receptáculo de.”10

9.. Citado por Dever, E.G. (1991) de: Kerr, L. White, (1974), “Contemporary Epidemiology”, en International Journal of Epidemiology, 3 (4), p. 295-296. 10.. Vidart, Daniel (1986), Filosofía ambiental. Epistemología, praxiología, didáctica, Bogotá, Editorial Nueva América, p. 22.

14

Para Vidart el ambiente “es un conjunto de condiciones que afectan la existencia, desarrollo, y bienestar de los seres vivos. No se trata de un lugar en el espacio solamente sino de todas las condiciones físicas, químicas y biológicas que favorecen o no el desarrollo.” 11 Los ambientes, indica Vidart, son naturales o artificiales. El ambiente de los seres vivos está constituido por materiales y energías mediante los cuales satisfacen sus necesidades vitales, por lo que se hace insoslayable su estrecha relación con cuanto les rodea, plantea Vidart. Para todos los organismos vivos, incluido, por supuesto, el hombre, se debe dar una continua aportación de materia y energía, que es obtenida únicamente mediante el intercambio con el medio que los rodea. Sin embargo, el ambiente no se limita a ser un simple aportante de materia y energía para colmar las necesidades vitales de los seres vivos, sino que también puede aportarles materias nocivas o generarles influencias desfavorables, cuyos orígenes, normalmente, son los mismos seres vivos. A partir de esta interrelación con el ambiente, la sociedad humana conforma su “medio ambiente”12, pero al mismo tiempo su supervivencia y desarrollo exigen su explotación, la cual interfiere con los ciclos ecológicos de los ecosistemas, interferencia que puede ser asimilada por los mismos ecosistemas aunque, si se exceden ciertos límites o umbrales, se pueden desorganizar los ciclos regeneradores y reproductivos de ellos, hasta el punto de ocasionar un colapso ecológico que requeriría los consiguientes ajustes sociales.13

2.1.3 Medio ambiente y salud

Según un informe de la OMS del año 200414, de las 102 enfermedades principales, 85 de ellas eran en parte causadas por la exposición a riesgos ambientales y que además los factores ambientales contribuían con alrededor de una cuarta parte de los años de vida perdidos ajustados en función de la discapacidad, así como a una cuarta parte de las defunciones relacionadas. La OPS, a su vez, estima que el 24% de la carga mundial de morbilidad y 23% de todas las defunciones pueden atribuirse a factores relacionados con el ambiente. Para los países en desarrollo el porcentaje de

11.. Ibídem, p. 45. 12 . Para evitar dificultades semánticas se utilizará la expresión medio ambiente para referirse al ámbito biofísico natural y sus sucesivas transformaciones artificiales, así como su despliegue espacial, definición tomada de Sunkel, O., (1980), Introducción. En: Sunkel, O. y Gligo, N., (1980), Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina, México. 13. Ibídem, p. 14. 14. Citado en: OPS (2007), Salud en las Américas 2007, Washington, p.11.

15

mortalidad atribuible a causas ambientales es de 25%, y en los desarrollados de 17%15, lo que hace presumir la gran incidencia del medio ambiente en los entornos de pobreza. El deterioro socioeconómico de gran parte de la población en el continente americano, plantea el informe de la OPS “Salud en las Américas 2007”, caracterizado por la pobreza, la rápida urbanización y la fragmentación social, además de contribuir a aumentar las desigualdades, ha posibilitado el surgimiento de entornos insalubres en las zonas urbanas marginales, donde son comunes las condiciones deficientes de las viviendas y el acceso al agua potable y al saneamiento, y una exposición a la contaminación química, al ruido y a la violencia. Como es planteado en el modelo de Blum, el análisis del medio ambiente es uno de los elementos que se tienen en cuenta cuando se analizan los determinantes de la salud. Lalonde16, citado por Dever17, precisa que la definición de medio ambiente debe incluir “todos los aspectos relacionados con la salud que son externos al cuerpo humano y sobre los cuales el individuo tiene muy poco o ningún control.” Lalonde plantea que la afectación que ocasionan los factores ambientales en la salud y la enfermedad se da a partir de la necesidad que tienen las personas de tomar del entorno lo que necesitan para vivir. En esta relación, sin embargo, no se puede asegurar que lo que se intercambie sea seguro e incontaminado, que los riesgos que puedan traer consigo el aire y el agua puedan ser controlados, que haya una adecuada prevención de las enfermedades y que se dé un eficiente tratamiento de cualquier desperdicio o contaminante generado por las actividades humanas. De esta manera, en el ambiente físico se dan diversos factores materiales y sociales que pueden constituir riesgos para la salud, ya sean de naturaleza física, química, biológica o social18. Cuando se trata del ambiente físico, Dever19 indica que, a partir de sus componentes ambientales que son el aire, el agua, el suelo, el alimento, clima y tiempo, nivel de ruido y nivel de radiación, se pueden generar factores de riesgo físico (calor y frío, radiación

15. Ibídem, p. 222. 16. Lalonde, M. (1974), A new perspective on the health of Canadians, Ottawa, Salud y Bienestar Social Nacionales, p. 32. 17. Dever, G.E. Alan. (1991), Epidemiología y administración de servicios de salud, Organización Panamericana de la Salud, p. 357. 18. La OMS creó una Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud, encargada de “generar recomendaciones basadas en la evidencia disponible de intervenciones y políticas apoyadas en acciones sobre los determinantes sociales que mejoren la salud y disminuyan las inequidades sanitarias.” Citado de: http://www.who.int/social_determinants/strategy/QandAs/es/index.html 19. Op. Cit., p. 358.

http://www.who.int/social_determinants/strategy/QandAs/es/index.html

16

y ruido), químicos (metales, sustancias químicas) y biológicos (microorganismos, flora y fauna).

2.1.4 Salud y contaminación del aire

La contaminación del aire es considerada por la OPS como un determinante básico de la salud. Para que las células del cuerpo humano vivan, los seres humanos deben extraer oxígeno de la atmósfera y la contaminación del aire, en la forma como se da en la actualidad, hace que la disponibilidad de oxígeno en la atmósfera se vea disminuida, lo que termina por contaminar, además del aire, los pulmones.20 En un día, normalmente una persona inhala aproximadamente 30 libras de aire, el cual está constituido por diversos gases, componentes químicos y partículas. Su contaminación ocurre cuando se da una alteración de lo que se considera su pureza o sus condiciones normales, ya sea por agentes químicos o físicos, entre ellos el monóxido de carbono (CO), los óxidos del azufre (SO2, SO3), los hidrocarburos, los óxidos de nitrógeno (N2, NO, NO2, N2O) y las partículas (hollín, cenizas, emanaciones industriales y materias volcánicas). La asociación de estos contaminantes con la incidencia de las enfermedades ha sido posible gracias a que se han detectado métodos que han permitido establecer esta asociación, en especial con enfermedades del aparato respiratorio. Dever21, plantea, por ejemplo, que ya ha sido ampliamente demostrado que existe una clara relación entre el estancamiento de aire y la contaminación con los episodios de enfermedad pulmonar agravada, siendo afectadas principalmente las personas más jóvenes y las más viejas con enfermedad pulmonar crónica preexistente. Se ha podido, a través de estudios citados igualmente por Dever, que la acción irritante de los contaminantes ambientales puede causar asma, bronquitis, crónica y enfisema pulmonar, siendo considerados como los grupos más vulnerables los lactantes y niños, así como los fumadores. Igualmente, se ha encontrado que la contaminación del aire es factor determinante de enfermedades cardíacas y vasos sanguíneos, irritaciones sensoriales, dolores de cabeza, náuseas, intoxicación, etc. La susceptibilidad a los virus, como el de la gripe, también aumenta con la contaminación.

20. OPS, op. cit., p. 56. 21

. Op. cit., p. 359.

17

Según la OPS22, la contaminación del aire afecta seriamente la salud de 80 millones de personas en América Latina y el Caribe, además de ser la causa de más de 2,3 millones de casos de insuficiencia respiratoria en niños cada año, y de ocasionar más de 100.000 casos de bronquitis crónica en personas adultas. Las acciones que busquen reducir en un 50% la carga en el aire de sulfatos y partículas suspendidas en las áreas urbanas, podrían contribuir a reducir la tasa total de mortalidad en un 4,7%, y, al mismo tiempo, podría determinar que se dé un aumento en la expectativa de vida al nacimiento de aproximadamente ocho décimos de año (casi diez meses), como cita Dever de estudios realizados. La Tabla 1, presenta los efectos reales y posibles de la contaminación ambiental del aire sobre la salud. Larsen23 plantea que se ha evidenciado que el contaminante que presenta la asociación más fuerte con muertes prematuras, bronquitis crónica y afecciones respiratorias, es el material particulado, en especial las partículas de menos de 10 micrones de diámetro o más pequeñas. Investigaciones en Estados Unidos han encontrado que las partículas más pequeñas (PM 2,5) son las que tienen los mayores efectos en la salud. Los gases contaminantes (SO2, NOX, CO y ozono) se han considerado no tan dañinas como las partículas finas, sin embargo, el SO2 y el NOX pueden tener importantes consecuencias para la salud, ya que pueden reaccionar con otras sustancias en la atmósfera para formar partículas.

Tabla 1. Efectos reales y posibles de la contaminación atmosférica sobre la salud

Agente, contaminante o fuente

Efecto real Efecto posible

Dióxido de sulfuro (efectos de los óxidos de sulfuro pueden ser causados por sulfuro, trióxido de sulfuro, ácido sulfúrico o sales de sulfuro)

1. Empeoramiento de asma y bronquitis crónica.

2. Deterioro de la función pulmonar.

3. Irritación sensorial.

Óxidos de sulfuro y 4. Incremento a corto 9. Factor de

22

. Op. cit., p. 56. 23

. Larsen, B. (2004), Cost of environmental damage. A Socio-Economic and Environmental Health Risk

Assessment, Bogotá, Informe Final.

18



partículas de material de combustión

plazo de la mortalidad.

5. Incremento a corto plazo de la morbilidad.

6. Empeoramiento de la bronquitis y enfermedades cardiovasculares.

7. Factor de predisposición en la etiología de bronquitis crónica y enfisema.

8. Factor de predisposición en las enfermedades respiratorias infantiles.

predisposición en la etiología del cáncer de pulmón.

Partículas (no especificadas)

10. Incremento de las enfermedades respiratorias crónicas.

Oxidantes

11. Empeoramiento de enfisema, asma y bronquitis.

12. Deterioro de la función pulmonar en pacientes con bronquitis-enfisema.

13. Irritación en la vista y el sistema respiratorio y deterioro en el rendimiento de atletas estudiantiles.

14. Aumento en la probabilidad de accidentes automovilísticos.

Ozono

15. Deterioro de la función pulmonar

16. Envejecimiento acelerado, posiblemente debido a la peroxidación de

19



lípidos y procesos relacionados.

Monóxido de carbono

17. Deterioro de la tolerancia al ejercicio físico en pacientes con enfermedades cardiovasculares.

18. Mayor mortalidad en general y por enfermedades coronarias.

19. Deterioro de la función del sistema nervioso central.

20. Factor causal de arterioesclerosis.

Dióxido de nitrógeno

21. Factor de enfisema pulmonar.

22. Deterioro de las defensas pulmonares tales como macrófagos y mastocitos o alteración en la función pulmonar.

Plomo

23. Mayor almacenamiento en el cuerpo

24. Deterioro en la síntesis de la hemoglobina y la porfirina.

Sulfuro

25. Incremento en la mortalidad derivada de las exposiciones agudas.

26. Causal de irritación sensorial.

Mercaptanos 27. Cefalea, náusea

y afecciones en los senos nasales.

Asbestos

28. Calcificación pleural.

29. Mesotelioma maligno, asbestosis.

30. Predispone a enfermedades pulmonares crónicas (asbestosis y cáncer de pulmón).

Pesticidas organofosfóricos

31. Intoxicación letal aguda.

20



32. Enfermedad aguda.

33. Deterioro de la actividad de la colinesterasa.

Otros componentes odorantes

34. Cefaleas y afecciones en los senos nasales.

Berilio 35. Beriliosis con

deterioro pulmonar.

Microorganismos aeróbicos

36. Infecciones aeróbicas.

Tomado de: Dever, G.E. Alan. (1991), Epidemiología y administración de servicios de salud, Organización Panamericana de la Salud.

Es de resaltar que la mayor atención al problema de la contaminación del aire se da hacia la denominada “contaminación exterior” (outdoor air pollution) ocasionada por fuentes fijas o móviles, sin que se le haya prestado mucha atención a la “contaminación interior” (indoor air pollution) de los hogares o sitios de trabajo, que afecta principalmente los sectores pobres urbanos, quienes deben usar combustible energético obtenido directa o indirectamente de recursos biológicos como madera, residuos agrícolas y estiércol, para cocinar, calefacción o en procesos productivos rudimentarios que se desarrollan en muchos casos en las propias viviendas o en espacios no adecuados para ello, lo que ocasiona que las personas desarrollen su vida cotidiana en ambientes fuertemente contaminados.

2.1.5 Salud ambiental

La Carta de Sofía de la OMS (1993), define la Salud Ambiental como “…todos aquellos aspectos de la salud humana, incluyendo la calidad de vida, que están determinadas por factores físicos, químicos, biológicos, sociales y psicológicos en el ambiente. También se refiere a la teoría y práctica de valorar, corregir, controlar y evitar aquellos factores en el medio ambiente que potencialmente pueden perjudicar la salud de generaciones actuales y futuras.” El término “salud ambiental” es utilizado por las distintas instituciones que trabajan la salud de maneras que pueden generar alguna confusión. Anteriormente, la salud ambiental centraba su atención en el saneamiento,

21

las enfermedades infecciosas y en la seguridad alimentaria. Con las diversas intervenciones exitosas para mejorar la salud y los problemas relacionados con los alimentos y el agua, los riesgos de contraer enfermedades infecciosas han disminuido. En la medida en que los químicos han llegado a constituirse en un problema que afecta a las personas, la salud ambiental ha ampliado su campo de acción para incluir los contaminantes químicos y aún los físicos.24 Debido a lo anterior, la OPS25 ha preferido utilizar el término de “problemas de medio ambiente y salud”, ya que el concepto de “salud ambiental” ha tomado la connotación en América Latina y el Caribe para designar únicamente aquellos problemas relacionados con el saneamiento. De esta manera, se incluyen aquellos aspectos en que la salud humana se vincula al estado del medio ambiente, tomando este en su manera más amplia. Con el fin de comprender la interacción de factores que operan en los distintos niveles de agregación en el marco de procesos complejos que dan como resultado la relación salud y ambiente, Loyola26 desarrolló el llamado modelo de los factores determinantes de la salud (Gráfica 2), que permite avanzar más allá de los tradicionales componentes biológicos, físicos y químicos del medio ambiente. De acuerdo con este modelo, se presentan una serie de factores determinantes estructurales de carácter social, económico, político, ambiental, tecnológico y de biología humana, algunos relacionados entre sí y en una muy estrecha interacción con el sistema de salud. A partir de estas relaciones, se originan a su vez factores determinantes intermedios que terminan por generar condiciones de vida deficientes, riesgos y peligros ambientales y cambios en los estilos de vida y comportamiento, los que a su vez modifican los niveles de esperanza de vida, se producen enfermedades, daños, discapacidades y muertes, por lo que el bienestar de la población termina alterado.

24

. Minnesota Department of Health (s.f.), Children‟s Environmental Health Background, [en línea], disponible

en: http:///www.health.state.mn.us/divs/eh/children/bacground.htm#concerns 25

. PNUMA – OPS (2005), Evaluación de las metodologías de medio ambiente y salud en América Latina y el

Caribe, [en línea], disponible en: http://aplicaciones.medioambiente.gov.ar/archivos/web/salud_ambiente/File/Evaluacion.pdf. 26

. Loyola, E. (2006), Progress on Children‟s Environmental Health in the Americas, International Conference for the Evaluation of Global Health Strategies, Florence, Italy, 2006. Citado en: OPS (2007), Salud en las Américas 2007. Washington, p. 222.

http://www.health.state.mn.us/divs/eh/children/bacground.htm#concerns

http://aplicaciones.medioambiente.gov.ar/archivos/web/salud_ambiente/File/Evaluacion.pdf

22

Gráfica 2. Marco de los factores determinantes de la salud: interacciones entre la salud y el ambiente

Factores determinantes

estructurales

Social

EmpleoEducaciónViolencia

Cambio demográfico

Económico

Distribución y nivel de ingresosPobreza

Globalización

Político

DemocratizaciónGobernanza

TransparenciaResponsabilidad

LegislaciónDerechos humanos

Ambiental

Agotamiento de recursosCambio climático

VulnerabilidadContaminación

Tecnológico

Accesos a la informaciónInnovación y desarrollo

Biología humana

Constitución genéticaInmunología natural

Sistema de salud

Financiación

Recursos humanos

Recursos materiales

Cobertura

Organización

Provisión

Condiciones de

vida deficientes

Riesgos y

peligros

ambientales

Cambios de vida

y comportamiento

Esperanza de vida

Mortalidad

Morbilidad


intermediosResultados de saludFactores determinantes

estructurales

Social


Cambio demográfico

Económico


Globalización

Político




Ambiental



Tecnológico


Biología humana


Sistema de salud

Financiación

Recursos humanos

Recursos materiales

Cobertura

Organización

Provisión

Condiciones de

vida deficientes

Riesgos y

peligros

ambientales

Cambios de vida

y comportamiento

Esperanza de vida

Mortalidad

Morbilidad


intermediosResultados de saludFactores determinantes

estructurales

Social


Cambio demográfico

Económico


Globalización

Político




Ambiental



Tecnológico


Biología humana


Sistema de salud

Financiación

Recursos humanos

Recursos materiales

Cobertura

Organización

Provisión

Condiciones de

vida deficientes

Riesgos y

peligros

ambientales

Cambios de vida

y comportamiento

Esperanza de vida

Mortalidad

Morbilidad


intermediosResultados de salud

Tomado de: OPS (2007), Salud en las Américas 2007, Washington, p. 223

2.2 Modelos sistémicos

A partir del análisis de los cinco ejes temáticos trabajados en los talleres nacionales y regionales, se encontró que para tres de ellos, planeación urbana, movilidad y transporte y sector industrial y de servicios, se presentaban elementos comunes en términos de las causas estructurales e intermedias, así como en las acciones a desarrollar y los actores a intervenir. Los otros dos ejes temáticos se dejaron por separado, ya que constituían unidades con elementos causales particulares. Lo anterior llevó a que se integrara el modelo de causalidad, el cual se representa en los tres diagramas de las Gráficas 3, 4 y 5.

23

Gráfica 3. Modelo integrado de causalidad – Movilidad y transporte – Planeación Urbana – Sector Industrial y de Servicios

Quema de residuos

Regulación en vigilancia

y control

Sistemas de

gestión integrales

Informalidad de los sectores productivos

Política de producción más limpia

Uso inadecuado

combustibles.

Malas prácticas de manufactura y

carencia tecnología

Empresas incumpliendo

estándares ambientales

Impacto en la salud ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Ubicación industrias en o cerca zonas

residenciales

Política socioeconómica

Política de incentivos tributarios: producción de biocombustibles y

compra y adquisición de equipos y sistemas de control de

contaminación

Fallas en la capacitación de trabajadores y

gerentes

MOVILIDAD Y TRANSPORTE - SECTOR INDUSTRIAL Y DE SERVICIOS PLANEACIÓN URBANA

Afectación de la calidad del aire (outdoor e indoor) por la emisión de material particulado, gases, vapores y agentes químicos no convencionales

Política de vivienda

Políticas de ordenamiento territorial

Política de uso del suelo

urbano y rural

Política de tierras

Ocupación ilegal del espacio público

Barrios pobres en zonas de

alto riesgo

Deficiente calidad

ambiental de la vivienda

Pobreza y violencia

Desplazamiento

1

2

Quema de residuos


y control

Sistemas de

gestión integrales

Informalidad de los sectores productivos


Uso inadecuado

combustibles.

Malas prácticas de manufactura y

carencia tecnología


estándares ambientales


ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Ubicación industrias en o cerca zonas

residenciales

Política socioeconómica

Política de incentivos tributarios: producción de biocombustibles y

compra y adquisición de equipos y sistemas de control de

contaminación


gerentes

MOVILIDAD Y TRANSPORTE - SECTOR INDUSTRIAL Y DE SERVICIOS PLANEACIÓN URBANA

Afectación de la calidad del aire (outdoor e indoor) por la emisión de material particulado, gases, vapores y agentes químicos no convencionales


Políticas de ordenamiento territorial


urbano y rural


Ocupación ilegal del espacio público


alto riesgo

Deficiente calidad

ambiental de la vivienda

Pobreza y violencia

Desplazamiento

1

2

24

Gráfica 4. Modelo integrado de causalidad – Calidad de Combustibles

Sobrecostos, falta de

planeación de oferta y

demanda energética

Política mejoramiento

calidad combustibles

Retraso evaluación

alternativas viables

Política calidad estándares

internacionales producción e importación

Política de incentivos (costos de producción y

precios) de combustibles

limpios

Falta de logística e infraestructura

Responsabilidad ambiental

estatal

Escasos recursos humano, técnico,

económico y tecnológico

Deficiencias en investigación y

desarrollo tecnológico ambiental


ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Políticas económicas

Sistema de investigaciones en combustibles

1

Desarrollo refinerías

Política energética

Cobertura insuficiente

combustibles limpios

Insuficiente oferta

energética

Agentes químicos no convencionales

Exposición a gases, vapores y material

particulado

Contaminación atmosférica

Contaminación de ambientes internos

CALIDAD DE COMBUSTIBLES

Sobrecostos, falta de

planeación de oferta y

demanda energética



Retraso evaluación




Política de incentivos (costos de producción y

precios) de combustibles

limpios

Falta de logística e infraestructura

Responsabilidad ambiental

estatal

Escasos recursos humano, técnico,

económico y tecnológico

Deficiencias en investigación y



ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS


Sistema de investigaciones en combustibles

1


Política energética



Insuficiente oferta

energética

Agentes químicos no convencionales

Exposición a gases, vapores y material

particulado

Contaminación atmosférica

Contaminación de ambientes internos

CALIDAD DE COMBUSTIBLES

25

Gráfica 5. Modelo integrado de causalidad – Evaluación y Gestión del Riesgo

Insuficiente cobertura de

afiliación SGSSS

Política – plan Nacional de

Salud pública

Ausencia de focalización del riesgo

Políticas educativas

Insuficientes competencias

del talento humano

SGSSS

Incremento del riesgo para la

salud de la población.

Ausencia de medición de

marcadores de riesgo para la

salud

Desconocimiento de los riesgos

atribuibles a la contaminación

Impacto en la salud ambiental (Enfermedades agudas y crónicas principalmente respiratorias)

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

EVALUACIÓN DE RIESGO

Políticas de investigación

en salud ambiental

Vulnerabilidad diferencial (Sexo, edad, genética,

condición socioeconómica y estilos de vida)

Acceso servicios de

salud

Calidad de los servicios

de salud

Plan Nacional de salud

ambiental

Plan nacional de emergencias

y desastres

Insuficiente vigilancia en salud pública

ambiental

2

Falta de correlación

salud-ambiente

Plan Nacional de Desarrollo

Falta implementación específica de prevención y protección de riesgo

intradomiciliario


afiliación SGSSS

Política – plan Nacional de

Salud pública



Insuficientes competencias

del talento humano

SGSSS

Incremento del riesgo para la

salud de la población.

Ausencia de medición de

marcadores de riesgo para la

salud



Impacto en la salud ambiental (Enfermedades agudas y crónicas principalmente respiratorias)

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

EVALUACIÓN DE RIESGO


en salud ambiental

Vulnerabilidad diferencial (Sexo, edad, genética,

condición socioeconómica y estilos de vida)

Acceso servicios de

salud


de salud

Plan Nacional de salud

ambiental

Plan nacional de emergencias

y desastres


ambiental

2

Falta de correlación

salud-ambiente


Falta implementación específica de prevención y protección de riesgo

intradomiciliario

2.3 Calidad del aire y salud

Con más de las tres cuartas partes de la población de Colombia habitando en zonas urbanas y con alrededor de un tercio en ciudades de más de un millón de habitantes, las consecuencias para la salud por causa de la mala calidad del aire se relacionan principalmente con enfermedades respiratorias y con la mortalidad prematura. Los mayores efectos contraproducentes para la salud como consecuencia de la contaminación atmosférica se relacionan con el material particulado respirable de menos de 2,5 micras (PM2.5), causante de alrededor 6.000 muertes prematuras y 7.400 casos nuevos de bronquitis crónica cada año.

26

En el país, se dan 13.000 hospitalizaciones y 255.000 consultas hospitalarias de urgencias y externas cada año debidas a la contaminación atmosférica.27 La forma como las relaciones causa-efecto en cada uno de los componentes de los ejes temáticos de planeación urbana, movilidad, sector industrial y de servicios, calidad de combustibles y evaluación y gestión del riesgo, termina por afectar la salud se sintetiza en la Tabla 2.

Tabla 2. Relaciones causa-efecto de los componentes y sus efectos sobre la salud

Eje temático

Causa Contaminante Efecto en la

salud Fuentes

Mo

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da

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tra

nsp

ort

e, p

lane

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n u

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se

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Deficie

nte

ca

lidad

am

bie

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viv

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da

Material particulado

- Morbilidad por enfermedad respiratoria aguda (ERA)

- Mortalidad por enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC)

- Morbilidad por EPOC

- Mortalidad infantil por ERA

- Cáncer pulmonar en mujeres adultas

- Asma

- Humo intradomiciliario producido por combustibles sólidos, biomasa y carbón

Óxidos de azufre (SOx)

- Efectos sobre el sistema respiratorio

- Incremento de admisiones hospitalarias

- Enfermedades respiratorias crónicas

- Combustión de carbón y petróleo

- Carbón de baja calidad

Monóxido de carbono (CO)

- Impide el transporte de

- Combustión incompleta de

27

. Morgenstern, R. y Sánchez-Triana, E. (2007), Control de la contaminación atmosférica. En: Sánchez-Triana, E., Ahmed, K. y Awe, Y. (2007), Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia. Un análisis ambiental del país para Colombia, Washington, Banco Mundial.

27

Eje temático


salud Fuentes

oxígeno a los órganos vitales

materiales combustibles en industrias y plantas

- Calentadores y estufas a gas

- Estufas de carbón

Ubic

ació

n d

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ustr

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prá

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- Morbilidad por enfermedad respiratoria aguda (ERA)

- Mortalidad por enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC)

- Morbilidad por EPOC

- Mortalidad infantil por ERA

- Asma

- Fuentes fijas: fábricas, centrales eléctricas





- Combustión del carbón y petróleo

- Combustibles de baja calidad

- Oxidación de H2S

28

Eje temático


salud Fuentes

Mo

vili

da

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tra

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ort

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lane

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uo

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Óxidos de nitrógeno

(NOx)

- Cambios en la función pulmonar

- Daño en las paredes capilares

- Síntomas típicos de la intoxicación aguda: ardor y lagrimeo de los ojos, tos, disnea, muerte

Largos períodos de exposición:

- Alteraciones irreversibles en la estructura de los pulmones

- Cambios en la función pulmonar en asmáticos

- Producción de metahemoglobina

- Muy altas concentraciones: bronquiolitis obliterante, fibrosis bronquiolar y enfisema

- Instalaciones de combustión como centrales eléctricas y actividades industriales

29

Compuestos orgánicos volátiles (VOC)

- Irritación ocular

- Disminución de la capacidad pulmonar

- Cáncer

- Tanques de petróleo

- Sistemas de almacenamiento de gasolina y otros componentes volátiles, procesos industriales y combustiones de materiales combustibles, utilización de pinturas y limpiadores.


- Impide el transporte de oxígeno a los órganos vitales

- Combustión incompleta de materiales combustibles en industrias y plantas

Calid

ad

de

co

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ustib

les

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ficie

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erg

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rtura

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ficie

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co

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ustib

les

limp

ios


- Inhalado por los pulmones puede producir enfermedades respiratorias asociadas con mortalidad prematura

- Gases de escape de los vehículos


- Impide el transporte de oxígeno a los órganos vitales

- Combustión incompleta de materiales combustibles en automóviles mal sincronizados u obsoletos

30





- Combustión de combustibles fósiles

Eje temático


salud Fuentes

Calid

ad

de

co

mb

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Insu

ficie

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en

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pio

s

Óxidos de nitrógeno

(NOx)

- Cambios en la función pulmonar

- Daño en las paredes capilares

- Síntomas típicos de la intoxicación aguda: ardor y lagrimeo de los ojos, tos, disnea, muerte

Largos períodos de exposición:

- Alteraciones irreversibles en la estructura de los pulmones

- Cambios en la función pulmonar en asmáticos

- Producción de metahemoglobina

- Muy altas concentraciones: bronquiolitis obliterante, fibrosis bronquiolar y enfisema

- Gases de escape de vehículos

31

Compuestos orgánicos volátiles (VOC)

- Irritación ocular

- Disminución de la capacidad pulmonar

- Cáncer

- Tanques de petróleo

- Sistemas de almacenamiento de gasolina

Ozono, O3

- Disminución de la tasa máxima de flujo respiratorio y la capacidad vital forzada durante el ejercicio

- Aumento de la sensibilidad de las vías aéreas

- Disminución de la función pulmonar en niños y adultos durante ejercicio

- Respiración superficial rápida

- Disminución de la adaptabilidad pulmonar

- Síntomas subjetivos como tos, opresión torácica y sequedad

En exposiciones crónicas

- Bronquitis crónica

- Fibrosis

- Cambios enfisematosos

- Uso de combustibles fósiles

32

2.3.1 Fuentes consultadas – Relación contaminación atmosférica y salud

IDEAM (2005), Documento soporte norma calidad del aire. Convenio de asociación No. 038/04 (Numeración MAVDT) – 112/04 (Numeración IDEAM). MAVDT – CDMB – CORANTIOQUIA – CAM – CAS – CORPOGUAJIRA – AMVA – CCB – IDEAM.

MAVDT (2002), Calidad del aire en el país y acciones encaminadas a disminuir la contaminación atmosférica.

MAVDT – IDEAM (2007), Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia: Calidad del aire.

MAVDT – Dirección de Desarrollo Sostenible (2007), Calidad del aire en el país y acciones encaminadas a disminuir la contaminación atmosférica.

Brunekreef B., Forsberg, B. Review epidemiological evidence of effects of coarse airborne partcicles on health. Eur Respir J. 25: 309-318. 2005.

Universidad de la Salle – Facultad de Ingeniería Ambiental y Sanitaria – Grupo de Investigación en Aerosoles (2007), Evaluación de la afectación de la salud por la contaminación del aire. Proyecto piloto en las localidades de Puente Aranda, Fontibón y Kennedy. Contrato 2062578. Informe No. 1. Epidemiología Nacional. Producto 4.1.

Boffetta P. Human cancer from environmental pollutants: The epidemiological evidence. Mutat Res. 2006 Sep 28; 608(2): 157-62. Epub 2006 Jul 13. Abstracs.

Whitrow MJ, Smith BJ, Pilotto LS, Pisaniello D, Nitschke M. Environmental exposure to cercinogens Rausing lung cancer: Epidemiological evidence from the medical literature. Respirology 2003; 8: 513-521.

OMS. Valores guía para contaminantes clásicos, basados en efectos conocidos para la salud.

Organización Panamericana de la Salud. Efectos en la salud humana por exposición monóxido de carbono.

Vallejo Rosero, María del Camen (1991), Toxicología ambiental. Primera edición, abril de 1997.

www.juntadeandalucia.es/medioambiente/ozono/ozono.html

Larsen, B., Ahmed, K., Awe, Y. (2007) Un asesino silencioso: La contaminación en ambientes interiores. En: Sánchez-Triana, E., Ahmed, K. y Awe, Y (2007), Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia. Un análisis ambiental del país para Colombia, Washington, Banco Mundial.

Morgenstern, R., Sánchea-Triana, E. (2007) Control de la contaminación atmosférica. En: Sánchez-Triana, E., Ahmed, K. y Awe, Y (2007), Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia. Un análisis ambiental del país para Colombia, Washington, Banco Mundial.

http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/ozono/ozono.html

33

The World Resource Institute, The United Nations Environment Programme, The United Nations Development Programme, The World Bank (1996) World resources 1996-97, Oxford.

34

3 LINEAMIENTOS DE POLÍTICA EN SALUD AMBIENTAL

Para la elaboración del presente documento se tuvo en cuenta el proceso establecido por la EAE, con la combinación de una estrategia de revisión documental, consulta a expertos y discusión pública con participación de varios actores por regiones clave. Inicialmente, se identificaron las políticas, normas, planes, planes y programas que tuviesen relación con la salud ambiental con énfasis en la contaminación del aire y su impacto sobre la salud de la población, así como documentos científicos y publicaciones específicas relacionadas con la materia, que se enmarcaran en cada uno de los ejes temáticos definidos por el MAVDT en los términos de referencia. Posteriormente, se realizaron las consultas a expertos, tanto individuales como grupales. La metodología empleada en esta consulta buscaba validar los ejes temáticos y la propuesta de EAE, con lo que se pudo diseñar una “Guía rápida para la elaboración de una EAE”, documento que orientó la ejecución de la evaluación. Una vez realizadas estas consultas se ajustaron los ejes temáticos y se inició una ronda de talleres que involucraban a los actores en diferentes temáticas de la salud ambiental. Como proceso inicial, la discusión se centró en las relaciones causales establecidas entre la contaminación del aire y su impacto sobre la salud de la población, utilizando una metodología de “espina de pescado”, la cual fue replanteada debido a que no se podía establecer una forma de jerarquización de las causas trabajadas, por lo que se sugirió la utilización del llamado modelo conceptual Fuerza Motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta.28 Con base en éste último se logró organizar la información respecto al estado de la salud ambiental, a través de un ejercicio que empleó el llamado Árbol del Problema modificado, para trabajar las causas según el modelo de factores estructurales, intermedios, proximales e impactos basado en el modelo conceptual modificado Fuerza Motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta. (Véase Anexo 2). Con base en los resultados de los talleres, así como en la documentación localizada y revisada, el grupo consultor logró establecer los lineamientos de la política ambiental, justificados para cada uno de los ejes temáticos previamente establecidos y ajustados durante el proceso de consultoría.

28 . United States Environmental Protection Agency – Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México (2006). Estrategia para el desarrollo de indicadores. Frontera 2012: Programa ambiental México – Estados Unidos, disponible en: http://www.epa.gov/border 2012/docs/bitf_dev_200608_esp.pdf

http://www.epa.gov/border%202012/docs/bitf_dev_200608_esp.pdf

35

Con la consideración del abordaje propuesto, se realiza el análisis de los impactos sobre la salud de la población debidos a la contaminación del aire por eje temático y, de la misma forma, se establecen las acciones y los actores que deben involucrarse en el manejo del problema, para así obtener los lineamientos de la política de salud ambiental con énfasis en contaminación del aire. Para hacer el análisis en cada uno de los componentes fue necesario analizar la información que aportan tanto las fuentes de monitoreo comparadas con los valores límites permisibles, como los datos estadísticos aportados por las diferentes investigaciones realizadas en Colombia. Las mediciones de los niveles de contaminación son reportadas por las diferentes redes de calidad del aire que, de acuerdo con información del IDEAM29, corresponden a 19 redes a cargo de las autoridades ambientales (Tabla 3) y 2 redes operadas por empresas privadas (Drummond Ltd. y Cerrejón), así como a datos obtenidos de mediciones específicas realizadas en las áreas que no cuentan con monitoreo fijo como lo reporta el estudio del MAVDT e IDEAM.

Tabla 3. Ubicación de redes de calidad del aire

Autoridad Ambiental

Municipios con estaciones de calidad del aire

SDA Bogotá, D.C.

CVC Yumbo, Palmira

CSMB Bucaramanga, Floridablanca, Girón

DAGMA Santiago de Cali

CORANTIOQUIA* Envigado, Bello, La Estrela, Medellín, Girardota, La Sierra, Segovia, Barbosa, Itagüí, Sabaneta, Caldas

DAMAB Barranquilla

CORPOBOYACA Sogamoso, Nobsa, Tibasosa, Pesca, Iza

AMVA Barbosa, Girardota, Copacabana, Bello, Medellín, Itagüí, La Estrella, Sabaneta, Caldas

CORNARE Guarne, Belén, Rionegro

CORPAMAG Santa Marta, Ciénaga

CORPOGUAJIRA Fonseca, Hato Nuevo, Patilla, Roche, Barrancas, Chancleta

CORPONOR Cúcuta

CAR Cota, Girardot, Soacha, Sibaté, Mosquera, La Calera,

29

. MAVDT. Calidad del aire en el país y acciones encaminadas a disminuir la contaminación atmosférica.

36

Tocancipá, Nemocón, Zipaquirá, Ráquira, Cogua, Briceño

CRC Popayán, Santander de Quilichao, Villarrica, Puerto Tejada, Caloto, Quindío, Corinto

CORPOCALDAS Manizales

CRQ Armenia

CARDER Pereira, Dosquebradas, La Virginia, Santa Rosa

CORTOLIMA Ibagué

CORPOCESAR El Paso, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná, Becerril Corantioquia sólo cuenta con una estación fija en Envigado y ha realizado mediciones de línea

base en los demás municipios Fuente: MAVDT. Calidad del aire en el país y acciones encaminadas a disminuir la contaminación

atmosférica

Con base en el Decreto 979 2006 y la Resolución 601 de 2006 expedidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que establecen la Norma de Calidad del Aire o Nivel de Inmisión, para todo el territorio nacional en condiciones de referencia, se comparan los resultados obtenido de las diferentes mediciones efectuadas en las regiones del país. La siguiente tabla resume la norma de la calidad del aire para Colombia.

Tabla 4. Norma de calidad del aire

Contaminante Unidad Límite

máximo permisible

Tiempo de Exposición

Nivel de Prevención

Nivel de Alerta

Nivel de Emergencia

PST µg/m3

100 Anual

300 24 horas 375 625 875

PM10 µg/m3

70* Anual

150 24 horas 300 400 500

SO2

ppm

(µg/m3)

0,031 (80) Anual

0,096 (250)

24 horas 0,191 (500) 0,382(1000) 0,612 (1600)

0,287 (750)

3 horas

NO2

ppm

(µg/m3)

0,053 (100)

Anual

0,08 (150) 24 horas

0,106 (200)

1 hora 0,212 (400) 0,425 (800) 1,064 (2000)

O3 ppm 0,041 (80) 8 horas

37

(µg/m3) 0,061

(120) 1 hora 0,178 (350) 0,356 (700)

0,509 (1000)

CO ppm

(mg/m3)

8,8 (10) 8 horas 14,9 (17) 29,7 (34) 40,2 (46)

35 (40) 1 hora

* En el 2009 el límite máximo permisible de PM10 será de 60 µg/m3

y en el 2011 de 50 de µg/m3

Fuente: Resolución 601 de 2006 expedida por el MAVDT. Tomada de MAVDT. Calidad del Aire en el

País y Acciones Encaminadas a Disminuir la Contaminación Atmosférica

Los valores establecidos en la reglamentación vigente en el país son similares a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para proteger la salud de la población, con excepción del PM10 donde se alcanzará el nivel recomendado por la OMS en el 2011. Para el análisis de los resultados también se requirió evaluar cuáles eran las fuentes de los diferentes contaminantes. Con base en estos datos, se puede establecer qué tipo de impacto sobre la salud de la población puede esperarse. La tabla siguiente presenta un resumen del origen de los contaminantes atmosféricos.

Tabla 5. Origen de los principales contaminantes atmosféricos

Contaminante Generado por

Material particulado Combustión industrial, doméstica usando carbón, fuel oil y diesel, procesos industriales, incendios, erosión y erupciones volcánicas

SO2

Combustión del carbón, diesel, fuel oil y gasolina, fundición de vetas ricas en azufre, procesos industriales por ejemplo procesos metalúrgicos, erupciones volcánicas

HC

Combustión incompleta de combustibles, procesamiento y distribución de compuestos del petróleo, reacciones en la atmósfera, plaguicidas o hidrocarburos clorados

O3 Reacciones en la atmósfera de hidrocarburos y óxidos de nitrógeno bajo la influencia de la luz solar

CO Combustión incompleta de combustibles y sustancias que contienen carbono

NO2 Combustión a alta temperatura en industrias y vehículos y tormentas eléctricas

Fuente: Universidad de los Andes (2002). Adaptado de MAVDT. Calidad del aire en el país y acciones encaminadas a disminuir la contaminación atmosférica

38

3.1 Planeación urbana

Colombia, así como la mayoría de los países de Latinoamérica, presenta un alto grado de urbanización. Alrededor de 32 millones de personas, lo que equivale al 72% de la población nacional, habita en zonas urbanas. De ellos, más del 20% viven en Bogotá, es decir 7 millones, seguida de 13 ciudades cuyas poblaciones están entre 1 y 5 millones, 34 ciudades de tamaño intermedio con un número de habitantes entre 100.000 y 1 millón y más de mil centros urbanos con menos de 100.000 habitantes. Se espera que en 10 años la población urbana llegue a los 40 millones de habitantes. Causas de este crecimiento urbano se relacionan no sólo con la migración campo-ciudad, sino también con la movilización de las víctimas de la violencia.30 Tales cifras muestran que hoy en día es indiscutible la predominancia de la vida urbana en Colombia y que, del país rural de los años 50, se pasó al urbano de la actualidad, generando con ello todos los efectos, positivos y negativos, de una urbanización acelerada, por lo que se puede afirmar que la solución de la mayoría de los problemas a los que se ve enfrentado el país y los retos que le impone su propio desarrollo, tienen que abordarse desde los centros urbanos. En otras palabras, los problemas inherentes al desarrollo y al crecimiento poblacional como la contaminación atmosférica provocada tanto por industrias (fuentes fijas) como por el parque automotor (fuentes móviles), deben ser previstos y en lo posible resueltos o al menos mitigados, desde el ejercicio de la planificación urbana. Resulta evidente que las deficiencias en la planificación urbana, que han caracterizado el desarrollo de los principales centros urbanos del país como Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, han permitido que se desarrollen zonas industriales al interior de áreas residenciales y viceversa, generando así problemas en salud ambiental. Un análisis similar podría hacerse con muchos de los principales ejes viales o avenidas de las ciudades colombianas que se han venido construyendo sin considerar la necesidad de distancias mínimas de amortiguamiento para mitigar las emisiones provenientes del tráfico vehicular. Unido al crecimiento urbano desordenado, se dan fenómenos como el de los asentamientos informales, manifestación palpable de la pobreza y la desigualdad. Tal forma de crecimiento urbano, informal e incompleto, se da como consecuencia del crecimiento natural de las ciudades, la migración

30

. Morgenstern, R. y Sánchez-Triana, E. (2007). El precio ambiental del crecimiento urbano desordenado. En: Sánchez-Triana, E., Ahmed, K y Awe, Y (2007). Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia. Un análisis ambiental del país para Colombia. Washington, Banco Mundial.

39

desde el campo, la falta de alternativas formales de vivienda para la población y la ineficiencia de las administraciones y de las políticas. En Colombia, se calcula que alrededor de 1,3 millones de hogares viven en condiciones precarias. Para el caso de las ciudades más grandes del país, esta situación se da en el 16% de los hogares urbanos, en las medianas, con poblaciones entre 300 mil y un millón de habitantes, el porcentaje es del 19%, y para aquellas entre los 100 mil y 300 mil habitantes, la situación se da en el 24% de los hogares. Todo ello muestra que el problema de la vivienda informal constituye un fenómeno urbano generalizado31. Las viviendas de estos hogares, además de carecer de servicios básicos, estar construidas con materiales inapropiados, encontrarse ubicadas en zonas de alto riesgo, presentan también problemas en la distribución de sus espacios, de ventilación, así como encontrarse en zonas no apropiadas para usos residenciales. Este último factor hace los hogares estén propensos a sufrir la contaminación atmosférica ocasionada por la presencia de industrias, vías sin pavimentar con la consecuente contaminación por el polvo levantado por los vehículos, cercanía a ejes viales con circulación de buses y automóviles que generan contaminación por la quema de combustibles. Unido a ello, los hogares están expuestos a la contaminación interna al interior de las viviendas por el uso de combustibles sólidos en la cocina como el carbón o la leña, o al monóxido de carbono de estufas y calentadores, ya que no cuentan con la debida ventilación. Unido a ello, el desorden y la falta de control en el uso del suelo han hecho que, además del fenómeno de la informalidad, se dé una inadecuada ocupación del espacio público, así como una inapropiada ubicación de equipamientos comunitarios como las escuelas, en zonas que las exponen a contaminantes generados por fuentes fijas y móviles. Las cifras del crecimiento anual del déficit en vivienda formal, como medida de la diferencia entre el número de hogares nuevos y el número de viviendas formales construidas al nivel nacional, es de 91.000 unidades, es decir, el 49% de los 185.000 hogares que se forman anualmente. En las cinco ciudades más grandes del país este porcentaje es del 50%. Para muchas de las familias que no cuentan con acceso a vivienda formal la solución la encuentran en la vivienda informal, lo que conlleva el crecimiento de los asentamientos clandestinos o ilegales32.

31

. Op. cit., p. 297. 32

. Op. cit., p. 297.

40

Sin embargo, la vivienda en asentamientos clandestinos por norma no puede contar con servicios oficiales por parte las entidades correspondientes, lo que hace que acudan a solucionar sus necesidades con alternativas que pueden resultar perjudiciales para la salud, como es el caso del uso de combustibles sólidos como carbón o leña, o el manejo de combustibles para la cocina como la gasolina o el keroseno, además de la contaminación debida a un deficiente manejo sanitario de desechos y del agua.33 En el proceso de planificación urbana es importante tener en cuenta los objetivos económicos, sociales y ambientales, las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, las condiciones de diversidad étnica y preservación del patrimonio cultural y el diseño de instrumentos apropiados para el manejo y uso el suelo, con el fin de lograr una óptima regulación de los movimientos de transformación territorial, de manera que se mejore la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y futura (Ley 388/97, art.6). Tanto al gobierno nacional como al local les corresponde el reto de orientar los procesos de intervención en la vida urbana, asumiendo que las acciones que se emprendan son una función pública en donde prima el interés general sobre el particular y en donde se cumplan las funciones sociales y ecológicas de la propiedad que garanticen el derecho a un ambiente sano proclamado en la Constitución y, como consecuencia de ello, las condiciones adecuadas de salud ambiental. Un ejemplo claro, establecido en la ley, se refiere a la toma de medidas necesarias desde los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial encaminadas a la reubicación de actividades industriales en zonas que sean adecuadas y compatibles con otros usos, para lo cual, desde 1995 las industrias y demás fuentes fijas de emisión, establecidas en zonas no habitadas, dispondrían de 10 años para trasladar sus instalaciones a una zona industrial, so pena de cancelación de la licencia ambiental y de los permisos y autorizaciones que hubieran sido conferidos por la autoridad ambiental. Las autoridades municipales tienen una gran responsabilidad en este sentido. Es evidente que, tanto el gobierno nacional como el local, deben enfrentar el reto de orientar los procesos de intervención en la vida urbana, asumiendo que las acciones que se emprendan son una función pública; en fin, es

33

. The World Resource Institute, The United Nations Environment Programme, The United Nations

Development Programme, The World Bank (1996) World resources 1996-97, Oxford.

41

necesario contar con ciudades y asentamientos urbanos sostenibles, es decir, debemos garantizar que la relación entre las variables económicas sociales y ambientales estén en armonía para asegurar su sostenibilidad en el tiempo.

3.1.1 Análisis causa-efecto planeación urbana y salud ambiental

La Gráfica 6 presenta los resultados del análisis por determinantes para el eje estratégico “planificación urbana”. De éste se puede concluir que un factor estructural determinante corresponde a la política de ordenamiento territorial que impacta directamente sobre las políticas de tierras, de vivienda y de uso del suelo urbano y rural, las cuales se interconectan entre sí y horizontalmente con la política social. Así mismo, las políticas económicas se consideran factores estructurales.

Gráfica 6. Diagrama causa-efecto planeación urbana y salud ambiental


urbano y rural

Política económica

Urbanización migración


Desplazamiento

Actividad industrial en zonas urbanas


Contaminación sitios abiertos

Pobreza y violencia


alto riesgo

Ocupación espacio público

Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Contaminación de ambientes

internos

Política de ordenamiento territorial

Informalidad

Política social

Calidad ambiental de la vivienda

Ubicación inadecuada de escuelas

Deficiente planificación urbana

y de servicios


Falta vías peatonales


urbano y rural

Política económica

Urbanización migración


Desplazamiento

Actividad industrial en zonas urbanas


Contaminación sitios abiertos

Pobreza y violencia


alto riesgo

Ocupación espacio público

Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Contaminación de ambientes

internos

Política de ordenamiento territorial

Informalidad

Política social

Calidad ambiental de la vivienda

Ubicación inadecuada de escuelas

Deficiente planificación urbana

y de servicios


Falta vías peatonales

42

Estas políticas consideradas factores estructurales explican los determinantes intermedios que para el caso corresponden a la actividad industrial en zonas urbanas, la urbanización y migración, la ocupación del espacio público, el desplazamiento, la informalidad, la ubicación de barrios pobres en zonas de alto riesgo, la pobreza y la calidad ambiental de la vivienda. Muchos de los problemas ambientales de las ciudades, así como los riesgos para el bienestar de la población34, se relacionan con la deficiente planeación urbana, lo que ocasiona problemas relacionados con la falta de vivienda asequible para la población más pobre, la congestión y contaminación ocasionada por los motores de los vehículos y la inadecuada ubicación de las distintas actividades urbanas. La planeación del uso del suelo puede ser usada para mejorar el ambiente urbano al orientar el crecimiento de manera ordenada, con la consideración de las necesidades de hábitat de la población pobre o de quienes se han visto en la obligación de buscar mejor fortuna en las ciudades, ya sea por razones económicas, de búsqueda de oportunidades o porque la violencia que se vive en muchas regiones del país los ha forzado a migrar a las ciudades. En cuanto al suelo para vivienda urbana, es común que en Colombia los más pobres puedan tener acceso a él a través de los llamados “barrios piratas” o “clandestinos”, que se ubican especialmente en zonas periféricas de las ciudades o en sitios no apropiados para la ubicación de viviendas, como es el caso de aquellas en cercanías de fuentes de contaminación del aire como industrias, generadoras de ruido y contaminación con material particulado como vías con alto tráfico y deterioradas. En lo relacionado con la calidad ambiental de la vivienda, se debe tener en cuenta que la vivienda informal es el resultado de un costoso sistema de reglamentación basado en inadecuadas políticas de uso del suelo y de vivienda, así como a la falta de aplicación de las normas y planes vigentes. Esto lleva a que la vivienda sea desarrollada en etapas que responden a la disponibilidad de recursos de quienes las construyen, sin contar con orientación técnica que les permita manejar aspectos como su adecuada ventilación, orientación y disposición interna de sus espacios. Como consecuencia de la mala calidad de la vivienda, en especial por su ventilación, se generan condiciones de contaminación intradomiciliaria fruto del uso de leña o productos de carbón vegetal o mineral que, aunque sólo son utilizados por menos del 3% de los hogares urbanos, genera

34

. Morgenstern, R. y Sánchez-Triana, Op. cit.

43

enfermedades respiratorias agudas en niños y mujeres adultas y mortalidad femenina por enfermedad pulmonar obstructiva crónica35.

3.1.2 Acciones resultantes y actores involucrados

Del análisis de los factores estructurales, intermedios y proximales se obtienen las acciones que deben ser implementadas para el control de la contaminación que, para el caso de la planeación urbana, se presenta en la tabla siguiente.

Tabla 6. Acciones y actores planeación urbana

ESTRUCTURALES INTERMEDIAS PROXIMALES

ACCIONES

Coordinación intersectorial

Implementación políticas sociales

Gerencia local eficiente

ACCIONES

Planeación industrial sostenible en zonas urbanas

Reubicación de industrias

Planificación urbana sostenible


Participación ciudadana

Redefinición del uso de suelo y áreas industriales.

Control y vigilancia efectiva

Promoción de ambientes saludables

Promoción de diseño de viviendas con criterios ambientales

Capacitación y sensibilización para

ACCIONES


Estudios epidemiológicos

Caracterización de poblaciones

Vigilancia y control

35

. Larsen, Bjorn, Ahmed, K y Awe, Y. (2007), Un asesino silencioso: La contaminación en ambientes interiores. En: Sánchez-Triana, E., Ahmed, K y Awe, Y (2007). Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia. Un análisis ambiental del país para Colombia. Washington, Banco Mundial.

44


mejorar condiciones ambientales de las viviendas

Planificación redes peatonales

ACTORES

Ministerio de la Protección Social

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Ministerio de Agricultura

Ministerio de Educación

Departamento Nacional de Planeación

Contraloría

Personería

Autoridades ambientales locales

Autoridades territoriales

Concejos municipales

ACTORES


Sector productivo

ONG

Universidades

Comunidades

Autoridades ambientales

Áreas metropolitanas


Concejos municipales

ACTORES

Secretaría de Salid


Comunidades


La coordinación intersectorial debe hacerse en todos niveles resultantes de los determinantes estructurales, intermedios y proximales. Las acciones que permiten controlar los determinantes intermedios promueven la generación de espacios saludables, la participación ciudadana y la planificación ordenada del uso del suelo. Las acciones orientadas al control de los proximales se centran en la evaluación del riesgo con la identificación de los peligros, la evaluación de la exposición y la caracterización de las poblaciones a través de los estudios epidemiológicos y de la vigilancia y control.

45

3.2 Sector industrial y de servicios

Las fuentes fijas de emisión de contaminantes están conformadas por una gran variedad de actividades de producción de bienes y servicios que involucran el uso y transformación de materias primas, mediante procesos de manufactura que requieren en su mayoría uso de energía. Por esta razón, están asociadas mayoritariamente a hornos y calderas que consumen combustibles y que por efecto de su uso liberan a la atmósfera una gran cantidad de contaminantes dentro de los que se destacan material particulado (MP), dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOX) e hidrocarburos (HC) entre otros, que sumado a las emisiones producidas por el tráfico vehicular, constituyen las principales causas del deterioro de la calidad del aire. De hecho, de acuerdo con el MAVDT, en las principales ciudades como Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga, además de algunos centros de actividad industrial como Yumbo, Palmira, el Valle de Aburrá, Sogamoso y algunas zonas mineras, se han presentado cambios significativos en la calidad del aire, que han merecido la atención del gobierno central.36 En Colombia la contaminación del aire en áreas industriales, en corredores viales y del ambiente en general en las principales ciudades, debido al consumo de combustibles en el sector industrial, está llegando a situaciones de riesgo crítico y causando efectos nocivos para la salud de la población expuesta, lo que se refleja en el aumento de los costos por tratamiento de las enfermedades respiratorias agudas (ERAS) que afectan con mayor intensidad a la población infantil y a la de mayor edad. La mayoría de las redes de monitoreo de la calidad del aire que se encuentran operando en el país, muestran que el material particulado total (TSP) y el material particulado respirable (PM10), superan los límites máximos permisibles establecidos en la normatividad, llegando a alcanzar valores promedio anuales de 180 y 130 µg/m3 respectivamente en la zona de Puente Aranda en la ciudad de Bogotá.37 De acuerdo con diferentes estudios, la contaminación del aire por fuentes fijas en la ciudad de Bogotá se ha incrementado desde 1991 al 2000 en 12 puntos porcentuales, quitándole participación a las fuentes móviles, como se aprecia en la Tabla 7. Para la región del Valle de Aburrá el porcentaje de

36

. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – IDEAM (2007). Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales en Colombia: Calidad del Aire. 37

. MAVDT-IDEAM, op.cit.

46

contaminación que aportan las fuentes fijas es cercano al 18% y para la ciudad de Cali al 20% (Tablas 8 y 9).38 Para el 2005 el panorama encontrado, de acuerdo con la publicación del IDEAM y el MAVDT39, es que el material particulado (PM10 y PST) es el contaminante que más supera los límites permisibles establecidos por la normatividad, tanto anual como diario. De los demás contaminantes, sólo el ozono supera en algunas ocasiones los límites máximos establecidos.

Tabla 7. Emisión de gases contaminantes en Bogotá para los años 1991, 2000 y 2003

JICA -1991 DAMA -2000 Universidad de los

Andes -2003

Fijas Móvil

es Total % Fijas

Móviles

Total % Fijas Móvile

s Total %

SOx 6.138 1.298 7.436 2,3% 31.283 5.195 36.478 2,4% - - - -

SO2 - - - - - - - - 5.114 2.527 7.641 1,7

NOx 1.942 9.364 11.306 3,4% 7.199 35.252 42.451 2,8% 1.396 20.571 21.967 5,0

PST 2.303 - 2.303 0,7% 4.712 2.289 7.001 0,4% - - - -

PM10 - - - - - - - - 2.943 1.552 4.495 1,0

CO - 288.433 288.433

87,6%

8.355 1.357.757 1.366.112 88,3% 7.998 298.606 306.604 69,2

HC - 19.845 19.845 6,0% - 94.809 94.809 6,1% - - - -

VOC - - - - - - - - 4.426 48.721 53.147 12,0

CH4 - - - - - - - - 48.431 477 48.908 11,0

TOTAL 10.383 318.940 329.323 51.549 1.495.302 1.546.851 70.308 372.454 442.762

Participación por fuente %

3,2% 96,8% 3,3% 96,7% 15,9% 84,1%

Fuente: DAMA (2001) y Centro de Investigaciones en Ingeniería Ambiental Universidad de los Andes (2003). Tomado de IDEAM: Documento soporte de norma de fuentes fijas. Mayo de 2006.

Tabla 7. Emisión de gases contaminantes en el Valle de Aburrá para el año 2000

Fuente Contaminante (Ton/año)

PST SOX NOX CO HC TOTAL % Fijas 15.659 15.622 6.534 12.228 73 50.116 17,9%

Móviles 2.701 2.190 16.462 188.158 20.988 230.499 82,1%

TOTAL 18.360 17.812 22.996 200.386 21.061 280.615

% 6,6% 6,3% 8,2% 71,4% 7,5% Fuente: ÁMVA, 2001. Tomada de IDEAM Documento Soporte Norma de Fuentes Fijas. Mayo de 2006.

38

. IDEAM – Subdivisión de Estudios Ambientales. Documento soporte Norma de fuentes fijas mayores de 2006. Convenio de Asociación No. 038/04 (Numeración IDEAM). MAVDT – CDMB – CORANTIOQUIA – CAM – CAS – CORPOGUAJIRA – AMVA – CCB – IDEAM. 39

. MAVDT - IDEAM Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en

Colombia: Calidad del aire. 2007

47

Tabla 8. Emisión de gases contaminantes en el área de Cali-Yumbo para el año 1997.

Fuente Contaminante (Ton/año)

CO COV NOX PM10 SOX TOTAL %

Fijas 1.446 20.365 6.932 34.411 27.176 90.330 19,6%

Móviles 318.053 29.260 18.966 1.052 4.133 371.464 80,4%

TOTAL 319.499 49.625 25.898 35.463 31.309 461.794

% 69,2% 10,7% 5,6% 7,7% 6,8% Fuente: Jaramillo (2002) Tomada de IDEAM Documento Soporte Norma de Fuentes Fijas. Mayo de

2006.

En la Gráfica 740 se presenta la concentración anual de PM10 de las principales ciudades del país, en comparación con otras ciudades de Latinoamérica, Europa y Asia. En esta Gráfica se puede observar cómo Bogotá, Medellín y Bucaramanga presentan niveles ponderados de contaminación por material particulado por debajo de la norma anual actual de calidad del aire del país y por encima de la norma del país para el 2011 que coincide con las recomendaciones internacionales. En general, en las principales ciudades del país la contaminación por material particulado es causada, en primer lugar, por las fuentes móviles seguida por las fuentes fijas. La contaminación de las fuentes fijas depende del combustible utilizado, de la tecnología empleada y de los sistemas de control instalados. Gráfica 7. Estado de la calidad del aire en las principales ciudades del país y otras en el mundo

Fuente: Banco Mundial, 2006

40

. MAVDT - Dirección de desarrollo sostenible 2007.Calidad del Aire en el País y Acciones Encaminadas a Disminuir la Contaminación Atmosférica.

PM

10 (

µg

/m3)

48

Como resultado de esos niveles de contaminación del aire, se han reportado daños en la infraestructura productiva, mantenimiento y limpieza de edificaciones, acidificación de cuerpos de agua por lluvia ácida, reducción en cosechas y daños en la vegetación causados por altas concentraciones de ozono, amenaza de desaparición de ecosistemas vivos, etc., todo lo cual repercute en la economía nacional. Adicionalmente, y con base en la información aportada en las Tablas 7, 8 y 9, se puede concluir que el sector industrial y de servicios puede contribuir tanto con fuentes fijas como móviles, y que los contaminantes que generan son de todo tipo, con énfasis en el material particulado y los contaminantes no convencionales. Sin embargo, este tipo de contaminación va a depender de las características de las áreas industriales, del tipo de industrias que la conformen y de las condiciones ambientales de su ubicación. El material particulado inhalable incluye las partículas finas y las de mayor tamaño (PM2.5 y PM10). Las partículas de mayor tamaño (PM10)

41 son generalmente emitidas por fuentes tales como vehículos que se desplazan en carreteras, manipulación de materiales, operaciones de compactación y trituración, así como del polvo levantado por el viento. Algunas partículas son emitidas directamente por sus fuentes, como chimeneas industriales y exhostos de vehículos. En otros casos, gases como el SO2, el NOX y los VOC‟s interactúan con otros compuestos en el aire para formar partículas finas, cuya composición varía dependiendo de la localización geográfica, época del año y clima. El PM2.5 (“finas” cuando son menores a 2,5 micras en diámetro) representa la fracción fina del PM10 de los aerosoles presentes en el ambiente. Las partículas que conforman la fracción de PM2.5 se clasifican en primarias42 y secundarias43.

41

. IDEAM. Documento Soporte Norma de Calidad del aire. Convenio de Asociación N° 038/04 (Numeración

MAVDT) - 112/04 (Numeración IDEAM) MAVDT – CDMB – CORANTIOQUIA – CAM – CAS – CORPOGUAJIRA – AMVA – CCB – IDEAM. 2005 42

. Las partículas primarias son las que se emiten directamente a la atmósfera como una partícula o vapor que se condensa para formar una partícula sin reacción química. Estas resultan de la combustión de plantas de generación eléctrica y de los sectores industriales, motores de combustión interna, así como de la combustión de chimeneas en los hogares y estufas que usan madera como combustible o derivadas generalmente de la condensación de vapores que provienen de la combustión o de procesos de alta temperatura. 43

. Las partículas secundarias provienen de la reacción química de reacciones gas-gas, gas-líquido o líquido-

líquido que dan lugar a la formación de las partículas sólidas de baja volatilidad en aerosoles líquidos. Por ejemplo, el dióxido de azufre se convertirá en pequeñas gotas de ácido sulfúrico que pueden reaccionar posteriormente con amoníaco para formar sulfatos particulados.

49

Estas partículas se acumulan en el sistema respiratorio, logrando inclusive penetrar dentro de los pulmones y están relacionadas con numerosos efectos en la salud. La exposición al PM10 está asociada primordialmente con la agudización de enfermedades respiratorias. Las partículas finas se relacionan con efectos tales como el incremento en las tasas de admisión hospitalaria por problemas cardiacos y pulmonares, incremento de las enfermedades respiratorias que varían desde alteraciones (reducción) en la función pulmonar, bronquitis, asma hasta cáncer pulmonar, e inclusive muerte prematura. Los grupos sensibles de mayor riesgo incluyen ancianos, niños y personas con problemas cardio-pulmonares como el asma. Son varios los estudios que presentan cifras relacionadas con la contaminación del aire; por considerarse un estimativo nacional se presenta la información de acuerdo con el estudio de Larsen (2004)44 mencionadas también en el informe del Banco Mundial (2006)45. Las tablas siguientes muestran la estimación de los impactos en salud tanto en el ámbito nacional como regional.

Tabla 9. Estimación de impactos en la salud de la población colombiana por la contaminación del aire

Categorías de salud Total de casos

TOTAL de DALYs*

Mortalidad prematura 6.040 45.300

Bronquitis crónica 7.410 16.300

Admisiones Hospitalarias 12.970 210

Consultas a urgencias/consulta externa 255.000 1.150

Días de trabajo restringido 42.000.000 12.640

Enfermedades de vías respiratorias inferiores en niños

585.000 3.800

Síntomas respiratorios 135.000.000 10.100

TOTAL 89.500 * DALYs Disability adjusted life years

Fuente. Larsen B. 2004. Sanchez.Triana E, Ahmed K. 2006.

44

. Larsen B. Colombia. Cost of environmental damage: A Socio. Economic and Environmental Health Risk Assessment. Final Report. 2004 45

. Sanchez.Triana E (LCSEN), Ahmed K (ENV) y cols. Departamento de Desarrollo sostenible de ambiente y desarrollo de la Región Latinoamericana y del Caribe. Reporte No. 36345-CO. Republic of Colombia. Mitigating Environmental Degradation to Foster Growth and Reduce Inequality. 2006.

50

Tabla 10. Impactos estimados en la salud de la población colombiana por la contaminación del aire por ciudades

Parámetros Porcentaje del total de la población expuesta

*

Porcentaje del total de casos

Ciudades con monitoreo de material particulado

Bogotá 31 38

Bucaramanga 3 4

Área Metropolitana del Valle de Aburrá -AMVA

13 13

Cali 10 10

Ciudades sin monitoreo de material particulado

8 7

8 7

28 21 Los cálculos fueron realizados con base en las siguientes cifras de población estimadas por el DANE

para el año 2002: Bogotá 6.680.000, Bucaramanga 448.000 AMVA 2.800.000 y Cali 2.260.000. Fuente. Larsen B. 2004. Sanchez.Triana E, Ahmed K. 2006.

3.2.1 Análisis causa-efecto sectores industrial y de servicios

En la Gráfica 8 se presentan los resultados del análisis por determinantes para el eje estratégico “sector industrial y de servicios”. De éste se puede concluir que existen varios factores estructurales que corresponden a políticas socioeconómicas, de producción más limpia, de combustibles, de incentivos tributarios y a factores como la planificación urbana, la regulación en vigilancia y control, y la necesidad de promover la adopción de sistemas integrales de gestión en las industrias46. De tales factores se desprenden efectos intermedios relacionados con la ubicación de las industrias, su informalidad, las malas prácticas de manufactura desarrolladas, consecuencia de las fallas en la capacitación a trabajadores y gerentes entre otros. Adicionalmente, el incumplimiento de estándares se relaciona con la no claridad o falta de difusión de la los esquemas de incentivos tributarios a quienes cumplan con estándares ambientales y a la falta de regulación, vigilancia y control, que también ocasiona malas prácticas de disposición de

46

. Se entiende como sistema de gestión a un conjunto de elementos interrelacionados usados para establecer la política y objetivos, así como para cumplir estos objetivos. Un sistema de gestión incluye la estructura de la organización, la planificación de actividades (por ejemplo, valoración del riesgo y establecimiento de objetivos), responsabilidades, prácticas, procedimientos, procesos y recursos (NTC OHSAS 18001-2007). Se habla de integralidad cuando se establecen los sistemas de salud y seguridad, calidad y medio ambiente.

51

residuos como la quema de ellos. La política de combustibles no ha tenido como logro un adecuado desarrollo del sector de hidrocarburos, lo que hace que en el país se produzcan combustibles de mala calidad y que por tanto muchas industrias terminen por utilizarlos y, en el peor de los casos, hagan un uso adecuado de ellos.

Gráfica 8. Diagrama causa-efecto sector industrial y de servicios y salud ambiental

Quema de

residuos


y control


gerentes

Sistemas de gestión

integrales

Informalidad de los

sectores productivos

Deficiente desarrollo del

sector hidrocarburos


Mala calidad y/o uso

inadecuado de combustibles.

Contaminación de sitios abiertos

Planeación urbana

Malas prácticas de manufactura


estándares

Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Actividad industrial

zonas urbanas

Contaminación de sitios cerrados

Ubicación industrias en

o cerca zonas

residenciales

Políticas socioeconómicas

Política de incentivos tributarios

Difusión de información

de incentivos

Carencia de tecnología

Falta estandarización

de procesos

Política de combustibles

Quema de

residuos


y control


gerentes

Sistemas de gestión

integrales

Informalidad de los

sectores productivos

Deficiente desarrollo del

sector hidrocarburos


Mala calidad y/o uso

inadecuado de combustibles.

Contaminación de sitios abiertos

Planeación urbana

Malas prácticas de manufactura


estándares

Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Actividad industrial

zonas urbanas

Contaminación de sitios cerrados

Ubicación industrias en

o cerca zonas

residenciales

Políticas socioeconómicas

Política de incentivos tributarios

Difusión de información

de incentivos

Carencia de tecnología

Falta estandarización

de procesos


Si se tiene en cuenta el crecimiento poblacional47 y el creciente desarrollo industrial48, principalmente, en las grandes ciudades, así como el desplazamiento que lleva la ubicación de comunidades en zonas de alto riesgo, desde el enfoque de desastres ambientales o las cercanías a zonas

47

. La población colombiana se ha incrementado en 32 años en cerca de 20 millones de habitantes, siendo

para 1973 la población del país de 22.862.118 y para el año 2005 de 42.090.502 (MAVDT – IDEAM (2007). Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia: Calidad del Aire 2007). 48

. De acuerdo con el informe del MAVDT-IDEAM (op. Cit.), el crecimiento del PIB colombiano en los últimos 15 años ha sido del 35%, atribuido principalmente a los sectores manufacturero, agrícola y financiero. Así, las regiones que más aportan (40% del PIB) son Bogotá, Antioquia y Valle del Cauca. En este informe también se reporta un incremento del 77% en las exportaciones entre el 2002 y el 2006, principalmente en el sector automotor y de motocicletas.

52

industriales, además de los pocos recursos de que dispone la población para su supervivencia con el consecuente crecimiento desproporcionado de la informalidad, los determinantes estructurales más relevantes en este sector serían las políticas socioeconómicas y la planeación urbana. Estas situaciones contribuyen a empeorar los aportes de los otros factores intermedios a la contaminación ambiental y sus consecuentes efectos sobre la salud de las personas. Igualmente, si se considera que la contaminación de las fuentes fijas depende del combustible utilizado, de la tecnología empleada y de los sistemas de control con que se cuenta, las políticas de combustibles y las tecnologías de producción más limpias se constituyen en elementos claves entre los factores determinantes que conllevan a la modificación de los intermedios asociados. Adicionalmente, este crecimiento en la informalidad y las necesidades de producción sin un acceso fácil a la tecnología, sin incentivos económicos apropiados, con poca capacitación a los trabajadores y empleadores, incrementan el aporte que hace la industria a la contaminación del aire. Si a esto se suma el manejo inadecuado de residuos y la ausencia de vigilancia por parte de los organismos encargados, la situación se vuelve más crítica. Es así como se requieren políticas públicas en la regulación y el control que sean efectivas y que busquen un impacto positivo en la reducción de la contaminación ambiental.


Del análisis de los factores estructurales, intermedios y proximales se obtienen las acciones que deben ser implementadas para el control de la contaminación, que para el caso del eje del sector industrial y de servicios se presenta en la tabla siguiente.

Tabla 11. Acciones y actores sector industrial y de servicios


ACCIONES

Fomentar política de gestión ambiental y seguridad industrial

Desarrollar modelos de

ACCIONES

Identificación, caracterización y actualización de las emisiones atmosféricas de los sectores formal e informal

ACCIONES

Monitoreo de la calidad del aire


Estudios epidemiológicos

53


desarrollo socioeconómicos integrados.

Implementar planeación urbana sostenible.

Autoridades metropolitanas

Formalizar los sectores productivos

Educación

Gerencia de responsabilidad social Ambiental

Coordinación intersectorial.

Programas de reducción de emisiones.

Programas de reconversión industrial orientados a minimizar riesgos ambientales y ocupacionales

Fortalecer nodos de producción más limpia

Capacitación empresarial en buenas prácticas de producción

Cofinanciar proyectos de incorporación de tecnologías limpias y de ecoeficiencia

Estrategias para incentivos económicos.

Fortalecimiento de investigación aplicada

Monitoreo de calidad del aire

Sensibilización y capacitación en prevención en salud

Valorización energética

Planificación industrial sostenible

Implementación de los sistemas de gestión integrales

Vigilancia, control y

Caracterización de poblaciones.

Elaboración, implementación y divulgación de planes de emergencia

54


seguimiento

ACTORES

Ministerio Protección Social



Contraloría

Cámara de Comercio

Gremios

Secretarias de gobierno

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Colciencias

ACTORES


Comunidades

Sector productivo

Ministerio de educación

COLCIENCIAS

SENA

Universidades

ARPs.


Cámaras de Comercio



ACTORES

Secretaría Salud


Comunidades

Personería



Por todo esto, y en aras de propiciar mejores condiciones de salud ambiental, se hace necesario promover el uso de combustibles limpios y soluciones energéticas que no produzcan contaminación atmosférica en los sectores productivos o fuentes fijas y que en lo posible no requieran la adopción de sistemas de control de emisiones en las chimeneas. De igual manera se hace necesario promover programas de producción limpia en los sectores industriales más críticos desde el punto de vista de la emisión de contaminantes al aire como aquellos que utilizan carbón mineral y crudos pesados. Es importante considerar también la importancia de introducir estrategias de reconversión tecnológica considerando mejores tecnologías disponibles (BAT), como calderas y hornos más eficientes, quemadores y sistemas de alimentación de combustibles más precisos, automatización de procesos de operación de los equipos, según la demanda energética y otras semejantes, además de mejores tecnologías ambientales (BET), como equipos y sistemas de control de emisiones, mecanismos de precalentamiento o acondicionamiento de los combustibles e incluso mejor aprovechamiento y

55

reuso del calor mediante revestimientos o aislamientos en ductos y tuberías que pueden permitir además la reducción del consumo de combustibles.

3.3 Movilidad y transporte

El transporte y la movilidad juegan un papel muy importante en la economía colombiana por ser factor determinante en la competitividad de los productos y servicios que el país pueda ofrecer. Al facilitar la movilidad se obtiene mayor eficiencia en la accesibilidad física a servicios básicos como educación y salud y se contribuye al incremento del bienestar individual, que constituye a su vez un elemento fundamental en los temas de salud ambiental. Para la vida de las ciudades, la movilidad es un factor determinante para su desarrollo. La magnitud de las cifras del sector transporte muestran que, para Bogotá en junio de 2007, circulaban por sus calles aproximadamente 1.100.000 vehículos, de los cuales 377.756 eran no matriculados en la ciudad y 664.799 matriculados en ella. Con estos vehículos se realizan más de 8.000.000 de viajes diariamente, ya sea en servicio público o en vehículos particulares para movilizar a los aproximadamente 7 millones de habitantes de la ciudad. Con esta actividad se generan en Bogotá más de 200 mil empleos directos, de él dependen más de 600 mil personas y se movilizan diariamente más de 6.200.000 personas desde y hacia sus trabajos (ACERCAR 2007). El sector transportador que funciona con gasolina, constituye la mayor fuente de contaminación urbana por monóxido de carbono, hidrocarburos y óxidos de nitrógeno. De manera similar, los vehículos que operan con diesel son los mayores aportantes de material contaminante. Se sabe incluso que los gases de exhostos de vehículos que emplean diesel están conformados por una mezcla compleja que contiene partículas carbonáceas, óxidos de nitrógeno, monóxido de carbono, aldehídos y otros tipos de carbón orgánico volátiles. Adicionalmente, las partículas del diesel pueden actuar como vectores para transportar al sistema respiratorio humano materiales tóxicos, incluyendo metales pesados, hidrocarburos y alergenos49. Los diferentes compuestos químicos que son emitidos por los vehículos como el caso de los óxidos de azufre en la atmósfera tienen un periodo de vida media (del orden de varias horas o días). Estos se transforman en

49

. Stenfors N, Nordenhäll C, Salvi SS, Mudway I, Söderberg M, Blomberg A, Helleday R, Levin JO, Holgate ST, Kelly FJ, Frew AJ, Sandström T. Different airway inflammatory responses in asthmatic and healthy humans exposed to diesel. Eur Respir J. 2004 Jan; 23(1):82-6.

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Stenfors%20N%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Nordenh%C3%A4ll%20C%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Salvi%20SS%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Mudway%20I%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22S%C3%B6derberg%20M%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Blomberg%20A%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Helleday%20R%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Levin%20JO%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Holgate%20ST%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus


http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Kelly%20FJ%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Frew%20AJ%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Sandstr%C3%B6m%20T%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

56

aerosoles gracias a la presencia de radicales hidroxilo o peróxidos, cuyos efectos a la salud están relacionados con la irritación de las vías respiratorias, la reducción de la visibilidad en las grandes ciudades o con la corrosión de materiales expuestos a la intemperie y, en presencia de altas cantidades de agua en la atmósfera (humedad relativa del 90%), generan la denominada lluvia ácida. La emisión de todos estos contaminantes hace que el tráfico vehicular sea reconocido como el causante del mayor deterioro de la calidad del aire en los centros urbanos. A ello se suma que, de acuerdo con diferentes estudios epidemiológicos, el factor de riesgo de inhalación de contaminantes provenientes de los automotores es cien veces mayor que el riesgo de inhalación de los contaminantes provenientes de las industrias.50 Toda esta evidencia, que ha sido ampliamente reconocida por la comunidad académica, tiene un impacto directo sobre la contaminación atmosférica en los centros urbanos y por ende en la salud ambiental de sus habitantes. Ha sido, además, una de las razones que ha llevado a las principales ciudades colombianas a desarrollar sistemas de transporte masivo como una de las medidas para mitigar los problemas de movilidad y disminuir el uso del automóvil particular. La logística de la movilidad se ocupa de garantizar los flujos de personas y de carga a través de las diferentes infraestructuras del espacio público y de los modos que por las mismas circulan. Esta logística se debe sustentar en los principios del desarrollo sostenible, de la protección al medio ambiente y de la seguridad ciudadana con el fin de elevar los índices de productividad y competitividad de la ciudad y la región. Esa coordinación de objetivos debe darse dentro del marco de la movilidad y el desarrollo sostenible. Se entiende que la movilidad sostenible:

Permite que las necesidades básicas de acceso de las personas se cumplan de manera segura y consistente con la salud humana y del ecosistema de manera equitativa entre generaciones.

Es alcanzable. Opera razonablemente. Ofrece escogencia modal y soporta una economía en crecimiento.

50

. Health Effects Institute, HEI (1995). Diesel Exhaust: A critical análisis of emision exposure and health

effects. Cambridge, MA.

57

Limita las emisiones y los desperdicios dentro de la habilidad del planeta para absorberlos. Optimiza el consumo de recursos (no renovables y renovables). Reutiliza y recicla sus componentes y minimiza el uso de la tierra y la producción de ruido y contaminación visual.

3.3.1 Análisis causa-efecto movilidad y transporte y salud ambiental

Dentro de los determinantes estructurales, Gráfica 9, se hizo referencia en aspectos como llevar a cabo una regulación estricta en materia de planificación de movilidad y transporte en los centros urbanos. Se estableció como factor determinante las políticas de incentivos al uso de vehículos más modernos, así como la implementación de sistemas de transporte masivo junto con sistemas integrados de transporte urbano. Los determinantes estructurales definidos permiten establecer una relación entre las políticas de planificación de transporte y de movilidad actuales que deben contemplar el incremento y obsolescencia del parque automotor, al igual que la deficiencia de los corredores viales. Todo esto influye en el problema de contaminación del aire en las ciudades y por ende en la afectación de la salud de los habitantes debida a la exposición a agentes químicos no convencionales y críticos. Como se mencionó anteriormente, la contaminación atmosférica en las principales ciudades del país es consecuencia del material particulado generado principalmente por las fuentes móviles. La contaminación de las fuentes móviles depende del tipo de combustible utilizado, de la tecnología que tengan los vehículos y del tipo de mantenimiento que se les realice. Los vehículos que con obsoletos, con más de quince años circulando y aquellos con malas condiciones de mantenimiento, son causantes de una gran parte de la contaminación atmosférica, ya que pueden emitir 100 veces más la cantidad de contaminantes que emiten los vehículos más modernos y con buen mantenimiento51. Esto hace evidente que los programas efectivos de inspección y mantenimiento puedan ayudar a reducir las emisiones de los vehículos viejos y asegurar que los nuevos se mantengan en buenas condiciones. Estos programas, para países como Colombia, son críticos debido a que buena parte de los vehículos que circulan por las calles de sus

51

. Electric Transportation Coalition, “California Air Resources Board Proposes to Suspend ZEV Mandates until

2003 and to Institute a „Cal/Big 7´Technology Development Partnership”, memorandum from Kateria Callahan, Executive Director, Electric Transportation Coalition, to Board of Directors and Members, Washington, D.C., December 27, 1995, p.33.

58

ciudades presentan obsolescencia y generalmente son más contaminantes. Otro mecanismo efectivo que puede ser usado para reducir las emisiones de vehículos es promover la “chatarrización” de los vehículos viejos e ineficientes52.

Gráfica 9. Diagrama causa-efecto movilidad y transporte

Monopolio producción y refinación de combustibles

fósiles


Deficiencia corredores

viales

Planeación transporte y

movilidad

Combustibles de mala calidad

Política de transporte

Baja capacidad de producción de

combustibles

Exposición a gases y vapores

y material particulado

Planeación de vías

Deterioro del parque

automotor

Obsolescencia del parque automotor

Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS

Agentes químicos no

convencionales

Políticas e incentivos al uso de vehículos más

modernos

Sistema de vigilancia y control

en el acceso y calidad del parque

automotor

Ineficiente sistema de transporte

masivo

Incremento del parque automotor

Monopolio producción y refinación de combustibles

fósiles


Deficiencia corredores

viales

Planeación transporte y

movilidad

Combustibles de mala calidad

Política de transporte

Baja capacidad de producción de

combustibles

Exposición a gases y vapores


Planeación de vías

Deterioro del parque

automotor

Obsolescencia del parque automotor

Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS


convencionales

Políticas e incentivos al uso de vehículos más

modernos

Sistema de vigilancia y control

en el acceso y calidad del parque

automotor

Ineficiente sistema de transporte

masivo

Incremento del parque automotor


Del análisis de los factores estructurales, intermedios y proximales se obtienen las acciones que deben ser implementadas para el control de la contaminación, que para el caso de movilidad y transporte se presenta en la tabla siguiente.

52

. Zegras, Christopher (1996), Urban Transportation. En: The World Resource Institute, The United Nations Environment Programme, The United Nations Development Programme, The World Bank (1996) World resources 1996-97, Oxford, p. 81-102.

59

El reto está en proponer alternativas de transporte saludables y sostenibles y, para lograrlo, es necesario asegurar que los aspectos relacionados con la salud y el ambiente estén claramente considerados en la agenda de quienes actúan en la cadena.

Tabla 12. Acciones y actores movilidad y transporte


ACCIONES

Planificación y reorganización urbana sostenible del transporte

Adopción Plan Mejoramiento Combustible.

Vigilancia y control

Regular aranceles para importación de flota vehicular

Regular el funcionamiento de empresas de transporte

ACCIONES

Promoción de transporte masivo en áreas críticas

Regulación chatarrización vehículos

Construcción troncales, dobles calzadas, rediseño vías.

Fortalecimiento de la participación y compromiso ciudadano.

Fortalecer el monitoreo ambiental

Plan maestro de movilidad

Controlar las tarifas de servicio público de transporte

Ordenamiento de transporte y tráfico automotor

ACCIONES

Inspección, vigilancia y control vehículos y emisiones

Programas educativos de tránsito

Caracterización de poblaciones

ACTORES

Ministerio Minas y Energía



ACTORES

Secretaría de movilidad y de Tránsito

Ministerio de Transporte

Ministerio de Comercio, Industria y

ACTORES



Secretaría Movilidad y tránsito

60


Ministerio de Hacienda

ECOPETROL



Secretaria de tránsito




Comercio

INVIAS






3.4 Calidad de fuentes energéticas

Debido que cerca del 90 % de la fuentes de emisión de contaminantes al aire (fijas y móviles) están asociadas con el uso de combustibles en procesos de combustión para la transformación de energía (calderas, hornos, vehículos y otros), la calidad de los combustibles empleados resulta ser un elemento fundamental al considerar la problemática de la contaminación atmosférica, ya que el impacto sobre la calidad del aire y la salud de la población que puede tener el uso indiscriminado de combustibles con impurezas y de mala calidad, resulta involucrando factores que pueden influir en la productividad. En este sentido, el mejoramiento de los combustibles aunque puede traer consigo unos costos importantes para el país, representa un impacto directo en la disminución de la emisión de contaminantes y por consiguiente en el mejoramiento de las condiciones de salud ambiental de la población. En materia de uso de combustibles con respecto al transporte público, la Ley 1083 de 2006 actualmente vigente, obliga a utilizar combustibles limpios, a partir del primero enero de 2010. Esto implica entre otras acciones, reducir a 50 ppm el contenido de azufre en el combustible diesel. Para tal efecto, el Ministerio de Minas y Energía ha expedido en conjunto con los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de la Protección Social, la reglamentación que señala los combustibles limpios a utilizar en el país, los cuales son: hidrógeno, alcohol carburante o etanol anhidro desnaturalizado, gas natural, gas licuado de petróleo – GLP, biocombustible

61

para uso en motores diesel (biodiesel), diesel hasta de 50 ppm de azufre, gasolina reformulada y la energía eléctrica. En el análisis de la calidad de combustibles es conveniente tener en cuenta que, en términos ambientales, no existen combustibles limpios sino sostenibles. Este último término se utiliza si “las emisiones inherentes a su cadena de producción y uso pueden ser asimiladas por los ecosistemas naturales, sin sufrir alteraciones significativas, es decir cumpliendo los principios sistémicos de sostenibilidad ambiental y social”.53

3.4.1 Análisis causa-efecto calidad de fuentes energéticas y salud ambiental

En la Gráfica 10 se ilustran aquellos factores jerarquizados por categorías, que explican el impacto sobre la salud ambiental asociado con la calidad de los combustibles. Estos factores están relacionados en buena medida con las políticas económicas y el desarrollo tecnológico internacional dentro de un contexto de globalización, y se traducen en determinantes intermedios que contribuyen a hacer más complejo el problema de la contaminación atmosférica en los centros urbanos y que tienen una especial importancia para el país, como la falta de planificación en el sector, deficiencias en la investigación y el desarrollo tecnológico, a la insuficiente cobertura de combustibles limpios, la falta de recursos humanos, económicos y tecnológicos, además del retraso en la búsqueda y evaluación de alternativas energéticas viables, factores que han sido tenidos en cuenta en la formulación de las acciones propuestas.

53

. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2006), Lineamientos de política de energéticos

incluidos los combustibles líquidos y sus precios en Colombia, Bogotá, p. 21

62

Gráfica 10. Diagrama causa-efecto calidad de fuentes energéticas




Retraso evaluación




Sobrecostosfalta

planificación

Política de incentivos (costos de

producción y precios) de combustibles

limpios

Deficiencias investigación


Exposición a gases, vapores


Responsabilidad ambiental estatal

Insuficiencia recursos humanos,

técnicos, económicos, tecnológicos



Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS


convencionales

Sistema de investigaciones en

combustibles





Retraso evaluación




Sobrecostosfalta

planificación

Política de incentivos (costos de

producción y precios) de combustibles

limpios

Deficiencias investigación


Exposición a gases, vapores


Responsabilidad ambiental estatal

Insuficiencia recursos humanos,

técnicos, económicos, tecnológicos



Impacto en la salud

ambiental

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS


convencionales

Sistema de investigaciones en

combustibles



Del análisis de los factores estructurales, intermedios y proximales se obtienen las acciones que deben ser implementadas para el control de la contaminación, que para el caso de calidad de combustibles se presenta en la tabla siguiente.

Tabla 13. Acciones y actores calidad de fuentes energéticas


ACCIONES

Generar incentivos económicos

ACCIONES

Plan maestro de distribución de

ACCIONES

Auditar procesos de inspección, vigilancia

63


biocombustibles

Mejorar procesos de producción

Ajuste de la política de mejoramiento combustibles de acuerdo con estándares internacionales

Evaluación de la oferta y demanda de combustibles

Planificación energética nacional y departamental

Cumplimiento estándares internacionales

Incentivos biocombustibles

Caracterización de combustibles.

Facilitar el acceso a los incentivos tributarios por producción de combustibles limpios

Diseñar líneas de cofinanciación en investigación para combustibles

combustibles de buena calidad

Planificación de la oferta y demanda energética a nivel local

Evaluación e identificación de alternativas óptimas en mercado de combustibles

Implementación política calidad ambiental.

Investigaciones de evaluación de alternativas energéticas

y control de vehículos y emisiones

Evaluar el impacto a la salud por combustibles más limpios

Evaluación del riesgo ambiental y ocupacional

ACTORES

Ministerio Minas y Energía

ECOPETROL

Ministerio de Agricultura

Congreso de la República

COLCIENCIAS

ACTORES

Ministerio de Minas y Energía

Ministerio Comercio, Industria y Turismo


Departamento Nacional de

ACTORES



Secretarías de Salud

Autoridad ambiental

Secretaría Movilidad

64



Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Planeación


Colciencias

Universidades.


Sector privado

y Tránsito

Corporaciones Autónomas Regionales

Las acciones estructurales e intermedias del orden nacional implican altos costos de implementación y responden tanto a tendencias internacionales como a mercados cambiantes, por lo que se requiere de desarrollo tecnológico elevado y de recurso humano preparado.

3.5 Evaluación y gestión del riesgo

La evaluación de riesgos es un proceso mediante el cual se obtiene la información necesaria para que la organización, la localidad, la región, o la nación estén en condiciones de tomar decisiones apropiadas sobre la oportunidad de adoptar acciones preventivas, y en tal caso, sobre el tipo de acciones que deben adoptarse. La evaluación de riesgos consta de una fase llamada de análisis de riesgos (identificación de peligros + estimación de los riesgos) y una fase posterior de valoración de riesgos y de control de riesgos si fuese posible. La evaluación de riesgo es un proceso del cuatro-etapas: (1) la identificación del riesgo, (2) la evaluación de la exposición, (3) la evaluación de la dosis-respuesta, y (4) la caracterización del riesgo. La identificación del riesgo describe las enfermedades causadas por un contaminante tóxico del aire y la cantidad de evidencia para esas enfermedades. La magnitud del incremento de los riesgos para la salud depende del nivel de la exposición y duración, así como del número de personas expuestas. Éstos son estimados como la parte de la evaluación de la exposición. La evaluación de la dosis-respuesta estima la relación de la dosis con los efectos en la salud asociados con la exposición.

65

La caracterización del riesgo usa las valoraciones anteriores para describir el tipo y tamaño de cualquier riesgo aumentado esperado como resultado de exposición al contaminante aéreo. También incluye una discusión de incertidumbres asociadas con estimaciones de riesgo. En este sentido el conocimiento de las fuentes de contaminación, los contaminantes (peligros), los efectos sobre la salud de las distintas poblaciones, las circunstancias de exposición y los mecanismos de control existentes y disponibles, que permitan mitigar el riesgo, son insumos necesarios para la evaluación del riesgo. La contaminación del aire se origina por fuentes fijas (fábricas, chimeneas, incineradores, hornos de combustión, centrales eléctricas, generadores, entre otros) y por fuentes móviles (parque automotor), además de la contaminación generada en ambientes interiores ocasionada por uso de combustibles sólidos, monóxido de carbono por mala ventilación de los espacios y por los mismos procesos al interior de las fuentes fijas. De los contaminantes del aire, el material particulado es el que ha mostrado la asociación más fuerte, principalmente las partículas de diámetros de 10 micras o menos PM10. Aunque los contaminantes gaseosos como SO2, NOX, CO y Ozono, son menos dañinos que las partículas, para el caso particular del SO2 y el NOX se cree que pueden reaccionar con otras sustancias en la atmosfera y formar partículas, de tal forma que es importante incluir en las evaluación las fuentes de contaminación del aíre que aportan para este tipo de contaminantes. En general el impacto negativo de la contaminación del aire sobre la población ha sido medido en términos de muertes prematuras, bronquitis crónica y enfermedades respiratorias, admisiones hospitalarias por enfermedades cardiovasculares y respiratorias, consultas a servicios de urgencias por episodios agudos de asma o crisis de asma, y discapacidad o restricciones para el desarrollo de las actividades, así como en los costos asociados, principalmente en las poblaciones de alto riesgo (niños y ancianos). Se ha estimado que, en términos de años de vida perdidos ajustados por discapacidad entre niños y ancianos, la contaminación del aire es responsable del 1,4% de la mortalidad prematura, del 0,5% del total de años

66

vividos con discapacidad y, específicamente, del 2% de la carga atribuible a las enfermedades cardiopulmonares.54

3.5.1 Análisis causa-efecto evaluación y gestión del riesgo y salud ambiental

En la Gráfica 11 se reflejan los factores que, desde los determinantes estructurales, explican el impacto sobre la salud ambiental asociado con la contaminación del aire. En ella se puede evidenciar que el factor estructural determinante es el plan nacional de desarrollo, que a su vez influencia en las diferentes políticas y planes de los entes rectores. Dadas las diferencias que se pueden presentar por regiones tanto en el comportamiento de los contaminantes del ambiente, como en las condiciones individuales, la vulnerabilidad de la población depende de estos factores. Por lo tanto, la ausencia de estudios enfocados a los riesgos y el desconocimiento de los riesgos atribuibles, así como la inexistencia de biomarcadores, hacen que la oferta de salud no sea diferencial ni enfocada a las necesidades de las regiones y de las personas en particular. Todo esto impacta en la calidad de la atención y en la poca incidencia que se tiene sobre el control de las fuentes de contaminación. En consideración de lo anterior, se hace indispensable la asociación de las diferentes políticas de los sectores involucrados en la evaluación y la gestión de los riesgos. Una vez se realice la evaluación de los riesgos secundarios a la contaminación del aire, se establecerán de manera adecuada acciones, planes y programas específicos que impacten de manera positiva en el control de la problemática ambiental.

54

. Ostro, B. (2004), Outdoor air pollution. Assessing the environmental burden of disease at national and local levels. World Health Organization, Protection of the Human Environment, Environmental Burden of Disease Series, No. 5, Geneva.

67

Gráfica 11. Diagrama causa-efecto evaluación y gestión del riesgo


afiliación SGSSS

Política de nacional de vigilancia en

salud ambiental

Política – plan nacional de

Salud pública



Insuficientes competencias del talento humano

Plan Nacional emergencias y

desastres


ambiental

Incremento del riesgo para la salud de la

población

Ausencia de medición

biomarcadores



Impacto en la salud ambiental (Enfermedades agudas y crónicas, principalmente respiratorias

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS


en salud

Vulnerabilidad diferencial (Sexo, edad, genética, condición

socioeconómica y estilos de vida)

Acceso servicios de salud

Políticas para compartir

información salud-ambiente


de salud

SGSSS

Plan Nacional de

salud ambiental



afiliación SGSSS

Política de nacional de vigilancia en

salud ambiental

Política – plan nacional de

Salud pública



Insuficientes competencias del talento humano

Plan Nacional emergencias y

desastres


ambiental

Incremento del riesgo para la salud de la

población

Ausencia de medición

biomarcadores



Impacto en la salud ambiental (Enfermedades agudas y crónicas, principalmente respiratorias

ESTRUCTURALES

INTERMEDIAS

PROXIMALES

EFECTOS


en salud

Vulnerabilidad diferencial (Sexo, edad, genética, condición

socioeconómica y estilos de vida)

Acceso servicios de salud

Políticas para compartir

información salud-ambiente


de salud

SGSSS

Plan Nacional de

salud ambiental



Del análisis de los factores estructurales, intermedios y proximales se obtienen las acciones que deben ser implementadas para el control de la contaminación, que para el caso de evaluación de riesgos se presenta en la tabla siguiente.

Tabla 14. Acciones y actores evaluación y gestión del riesgo


ACCIONES

Política de vigilancia epidemiológica ambiental

ACCIONES

Promoción de la articulación industria-academia

ACCIONES

Elaboración e implementación de líneas de

68



Fortalecimiento de las políticas públicas.

Gerencia eficiente de los procesos.

Vigilancia y control activas

Implementación del sistema de vigilancia epidemiológica asociado con los RIPS

Incentivos a la investigación

Continuidad en líneas de investigación

Estandarización de métodos de diagnóstico clínico

Desarrollo de estudios pilotos

Validación de procedimientos

Coordinación intersectorial.

Asignación de recursos para la investigación en salud ambiental.

Monitoreo y vigilancia en salud ambiental.

Información y educación en salud ambiental a la comunidad.

Capacitación por competencias al talento humano

Vigilancia y control de la salud ambiental.

Monitoreo de la calidad del aire en corredores de alto tráfico

Aplicación de la evaluación estandarizada de riesgos

investigación en salud ambiental

Elaboración e implementación de política de vigilancia ambiental y epidemiológica

Mecanismos para compartir entre sectores salud y ambiente

Identificación de áreas y población de alto riesgo.

Información y sensibilización a la comunidad.

Facilitar el intercambio de información entre sectores.

Elaboración, implementación y divulgación de planes de emergencia

Gestión ambiental intradomiciliaria

69


ACTORES





Superintendencia de Salud

Colciencias

Ministerio del interior

Instituto Nacional de Salud



ACTORES





Comunidades

Superintendencia de Salud

Instituto Nacional de Salud

Colciencias

SENA

Universidades

Autoridades metropolitanas

ARP


ACTORES

Secretaría Salud


Comunidades.

ARP



En conclusión, como parte fundamental de la formulación, la implementación y la evaluación del impacto de una política en salud ambiental, se debe incluir la evaluación social de las necesidades de la población teniendo en cuenta los diagnósticos locales y sectoriales, el análisis de las zonas, y de las condiciones de vida y de salud, para así orientar las acciones eficaces para el logro de los objetivos. Son estos los elementos que aportan la evaluación y la gestión del riesgo.

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4 ELEMENTOS ESTRATÉGICOS PARA LA FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA EN SALUD AMBIENTAL CON ÉNFASIS EN CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA

El documento CONPES 3443, menciona y refuerza que Colombia ha iniciado el desarrollo e implementación de un conjunto de políticas para contribuir al desarrollo sostenible fortaleciendo las sinergias intersectoriales y con la perspectiva de balancear las agendas gris y verde. Sin embargo, la realización de tareas aisladas en otros sectores y el enfoque del desarrollo en materia ambiental hacia la conservación y protección de recursos naturales principalmente, restringen el alcance efectivo de la sostenibilidad ambiental. Durante todo el proceso participativo de la EAE, se evidenció que cada entidad pública o privada ha venido haciendo esfuerzos dirigidos al control de la contaminación ambiental, pero sin una integración intersectorial, lo que ocasiona incremento en los costos, un menor impacto en las estrategias y poca sostenibilidad de las políticas, planes o programas que han sido exitosos. De tal forma que los dos factores indispensables inmersos en el establecimiento de la política de salud ambiental son la Coordinación intersectorial y la sostenibilidad ambiental. Dicho de otra forma, todo desarrollo diseñado debe integrar armónicamente lo económico, lo social y lo ambiental de manera sostenida, soportado por una coordinación intersectorial efectiva. Con base en el análisis del resultado de cada uno de los talleres se puede concluir que las prioridades en salud ambiental para el establecimiento de los lineamientos de política de salud ambiental son:

1. Coordinación inter e intrasectorial sectorial además de la articulación de políticas.

2. Fortalecimiento de políticas sociales.

3. Planeación urbana sostenible.

4. Gestión institucional y transectorial orientada hacia una construcción e

implementación técnica, administrativa y financiera continuada que permita fortalecer el abordaje de los diferentes determinantes que afectan las condiciones de calidad de vida y salud.

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5. Establecimiento de un sistema de vigilancia ambiental y de monitoreo

del aire con acciones de vigilancia y control de emisiones tanto de fuentes fijas como de fuentes móviles.

6. Fortalecimiento de las instituciones y de los actores que deben

participar en el proceso.

7. Mantener activa la red virtual constituida en el marco de este proyecto para el intercambio actualizado de información, con los actores nacionales e internacionales.

8. Establecimiento de incentivos tributarios para el mejoramiento

tecnológico.

9. Determinación del perfil de morbimortalidad nacional y regional relacionado con la contaminación ambiental, específicamente con la contaminación del aire.

10. Investigación en salud ambiental.

11. Fortalecimiento de los procesos de cultura y participación ciudadana.

12. Formación y fortalecimiento del talento humano, desarrollo de

competencias.

13. Acceso a los servicios de salud.

14. Construcción de vías de tránsito.

15. Fomento del uso de transporte masivo o de otros medios de transporte no motorizados.

Para la implementación y vigilancia de la política de salud ambiental es importante constituir un grupo asesor y de vigilancia constituido por las entidades académicas que trabajen en el tema, gremios, ONGs, MVADT y MPS, entre otros. Este grupo deberá hacer seguimiento a la implementación de la política en los diferentes ámbitos.

En síntesis, la política de salud ambiental debe integrar aspectos sociales, culturales y económicos que permitan controlar la contaminación del aire utilizando incentivos del mismo orden y conjugando políticas sectoriales y complementarias.

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Las políticas sectoriales están orientadas a los sectores que están causando los mayores impactos en la calidad del aire y las complementarias hacen referencia a otros aspectos que contribuyen al control de la contaminación ambiental. Las políticas de sectores corresponden a las específicas de los sectores como el transporte, industrial (minería, construcción), agrícola, y servicios (salud, telecomunicaciones, energía), partiendo de aquellos que más contribuyan e integrando poco a poco los demás. Las políticas complementarias son aquellas que afectan de manera transversal los sectores, por ejemplo las de calidad de combustibles, las de evaluación de riesgo, entre otras. En términos generales para que se logre el objetivo fundamental del control de la contaminación del aire es indispensable que la política refuerce la coordinación intersectorial y establezca condiciones que garanticen la sostenibilidad de las acciones.

4.1 Los procesos de toma de decisiones en el país para políticas, planes y programas

En los diferentes estudios ambientales, como monitoreos de ruido ambiental y de calidad del aire, se observa con frecuencia que no existe una interrelación con estudios acerca de los efectos en la salud a profundidad, al igual que los estudios de salud dejan a un lado la parte ambiental dentro de sus resultados; esto conlleva a que exista una falta de compromiso y de cooperación interinstitucional de las entidades correspondientes, lo cual, no permite una articulación adecuada de la información científica que, para el caso de la contaminación ambiental, es clave en los procesos de toma de decisiones. Esta serie de sectorialidades perjudica a las decisiones en favor de toda la comunidad a nivel nacional, ya que los gobernantes dirigen las políticas hacia el beneficio de un sector y no al de la población. Sin embargo, las instituciones públicas como el MAVDT y el MPS, junto con otras, están trabajando en el desarrollo de estrategias para lograr la intersectorialidad en los procesos de decisión y apoyo entre entidades; por ejemplo, dentro de estos planteamientos se menciona que debería existir un observatorio de calidad de aire y salud para que trabajen conjuntamente las secretarías distritales y Ministerios, con el fin de mejorar la capacidad de información científica de las entidades por medio de programas de

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innovación tecnológica y, por ende, debe existir un compromiso del sector industrial respecto al tema de salud ambiental. Igualmente, lo que pretenden los Ministerios es que se evalúen las diferentes agendas interministeriales dentro de la gestión ambiental, que se adelante y se promueva la intersectorialidad en la toma de decisiones a nivel nacional. Se observa que muchas de las políticas no incorporan aspectos ambientales y de salud en el proceso de toma de decisiones y dejan un marco vacío para evaluar los impactos acumulativos en el mediano o largo plazo. La EAE con una adecuada estructura se convertiría en la solución de estas irregularidades provenientes de los altos niveles ejecutivos y legislativos, y definiría cambios en la toma de decisiones de las entidades gubernamentales para los diferentes Políticas, Planes y Programas (PPP). Para lo cual, es importante que se adelanten procesos de formación y capacitación de los funcionarios que tengan que ver directamente con el tema y comenzar así diseñar una cadena de información con los demás actores indirectos. Dado que la gestión de la calidad del aire y la salud ambiental es transversal a los diferentes sectores y no dependen solamente de las autoridades ambientales, se tiene claro que el éxito de éste tipo de políticas depende fundamentalmente de la coordinación intersectorial efectiva y de una serie de intervenciones en diferentes ámbitos de la vida nacional. Con el fin de concretar aun más el marco de estos lineamientos de política en salud ambiental con énfasis en contaminación atmosférica en centros urbanos, se presenta a continuación una serie de intervenciones específicas sugeridas en cada eje temático considerado, formulados a medida que se avanzó en la búsqueda de la bibliografía y afinados o ampliados en los diferentes talleres llevados a cabo.

4.2 Planeación urbana, sector industrial y de servicios y movilidad y transporte

Establecimiento de lineamientos de políticas con trabajo colectivo de parte del MAVDT, MPS Y DNP en materia de salud ambiental para Colombia, articulado según las características socio-económicas, demográficas, geográficas, culturales etc., de cada región.

Implementación de modelos de desarrollo socioeconómicos integrados con las variables ambientales y de salud.

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Identificación de las líneas de acción en los niveles nacional, regional y local con participación de las comunidades, gremios y entidades educativas, entre otros actores.

Fortalecimiento de los procesos de vigilancia, control y seguimiento a los POT, introduciendo los aspectos de salud ambiental de acuerdo con la problemática que tengan las regiones.

Fortalecimiento del intercambio operacional e informativo entre los diferentes ministerios por medio de las agendas interinstitucionales en el ámbito nacional de la salud ambiental.

El DNP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el MAVDT y el MPS deben decidir si los POT actualizados servirán como base para abordar la problemática ambiental y los efectos de la salud de la población vulnerable de determinada región que se encuentran en exposición a los riesgos ambientales.

Fortalecimiento de la gerencia local eficiente, así como el fortalecimiento y la orientación de las acciones para el mejoramiento de los sistemas de gestión ambiental municipal por medio de mecanismos que involucren la intersectorialidad.

Fortalecimiento de los mecanismos sancionatorios, siendo más estrictos con el incumplimiento de la normatividad ambiental, tanto en territorio urbano como rural.

Promoción y establecimiento de entornos saludables, con diseños de calidad para las viviendas de diferentes estratos con el fin de crear ambientes saludables.

Implementación de mecanismos de producción mas limpios en Mypimes urbanas y rurales, con unos programas fortalecidos de educación y capacitación a empresarios en prevención de riesgos ambientales y ocupacionales.

Definición de los criterios y estrategias para la proyección de la política urbana aplicable a las ciudades y a la ciudadanía.

El MAVDT deberá decidir sobre los criterios ambientales y de salud para la construcción de la política de hábitat humano sostenible.

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El MME decidirá acerca de la planificación energética a nivel nacional y departamental, la cual se desarrollaría por medio de la construcción de inventarios de oferta y demanda de energéticos con una adecuada gestión.

El MCIT deberá decidir sobre la financiación de los proyectos para la mejora en tecnología de las Mypimes, si estos se harán con fondos del Estado o del sector privado. Desarrollo tecnológico, actualización tecnológica de las instalaciones.

Lograr la reubicación de las zonas industriales que se encuentren en uso incompatible o prohibido cerca o en el sector urbano.

Aplicación de los regímenes sancionatorios y demás regulaciones dentro de la implementación de los POT.

Planificación del uso del suelo en lo relativo a asentamientos urbanos industriales y de vivienda.

Logro de la interconexión o articulación de las capitales con el entorno regional, teniendo en cuenta el criterio de desarrollo urbano sostenible.

Introducción del uso de combustibles más limpios.

Fortalecimiento de la cofinanciación de proyectos investigativos para la producción más limpia dentro del sector industrial y de servicios, formando al recurso humano en prevención de riesgos ambientales y ocupacionales.

Fomento de políticas de gestión ambiental y seguridad industrial en la industria.

Regulación de los planes de gestión integral de residuos sólidos en corredores industriales y centros suburbanos.

El MCIT y el MAVDT deberán tomar la decisión de mejoramiento y ampliación de los incentivos económicos para aquellas empresas que establezcan programas de producción más limpia y necesiten para ello una tecnología adecuada.

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Acceso a los incentivos económicos en las industrias por el control de la contaminación atmosférica.

Responsabilidad por el control de emisiones. Cada industria deberá ser responsable por el tipo de residuo final que genera y por la forma como lo dispone. Tendrá a su cargo el control de la emisión de sus respectivas fuentes, establecerá o implementará metodologías de producción más limpias que disminuyan la generación de residuos y evaluará la calidad de los combustibles utilizados en el proceso.

Adicionalmente, los sectores industrial y de servicios deberán ser tenidos en cuenta al momento de emitir la política de energéticos, de precios de combustibles, de uso racional de energía y sustitución de combustibles.

Mecanismos que estimulen la renovación tecnológica del parque automotor.

Programas de inducción del uso racional de vehículos particulares y de promoción de medios no motorizados.

Mecanismos que estimulen el desarrollo de sistemas de transporte masivo de calidad.

Planificación del uso del suelo con el fin de ubicar las distintas actividades urbanas, en especial las de producción y servicios, de manera que se minimicen los desplazamientos de cargas y de pasajeros.

Regulación, vigilancia y control eficientes. Implementar un esquema de visitas y monitoreos periódicos en sectores y zonas industriales, considerando el tipo de industria y las áreas más contaminadas para garantizar, de esta manera, el cumplimiento de los estándares.

Producción de combustibles limpios que cumplan requerimientos del parque automotor actual y futuro.

Desarrollo de vías que cumplan estándares de seguridad, eficiencia y mínimo impacto ambiental.

Fortalecimiento de la capacidad organizativa de la comunidad, orientada a una participación dinámica que permita favorecer la autogestión, la autorregulación y la responsabilidad socio ambiental.

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Desarrollo de proyectos gestionados localmente y por grupos sociales específicos en el ámbito de la salud ambiental.

Sensibilizar a la comunidad en general sobre la contaminación de fuentes móviles y la salud mediante el desarrollo de proyectos de comunicación masiva e interpersonal.

Promover y organizar el uso de transporte masivo (tipo metro, Transmilenio o el tradicional) en las diferentes ciudades con base a combustibles limpios. Es decir, para implementar el transporte masivo es obligatorio el uso de un determinado combustible que el panel de expertos recomiende o mejor, que establezca la política del estado.

Organizar y planear la utilización de corredores viales para el transporte masivo en las diferentes ciudades encaminadas a disminuir la densidad de tráfico e, implícitamente, la reducción de contaminantes.

Controlar la importación del parque automotor dirigido a garantizar el uso de combustibles limpios.

Restringir la movilidad de carros particulares en las grandes ciudades, facilitando, paralelamente a esto, la utilización de un buen transporte masivo.

Crear incentivos para el uso de carros nuevos, por ejemplo: pago de menores impuestos, menos restricción en la circulación.

Incentivar la chatarrización y renovación del parque automotor particular.

Prohibir el tráfico de vehículos de carga pesada en los corredores viales de transporte masivo.

Sensibilizar a los industriales con un programa educativo y de capacitación relacionados con la contaminación del aire, suelo y agua, a través de los medios masivos y en otros casos, con material escrito.

Promover el uso obligatorio de equipos o sistemas de control de emisiones en las industrias vigentes que emanan partículas al medio como una política de reducción de contaminantes.

Promover la ubicación de industrias en sitios geográficos distantes de los centros urbanos a través de diferentes incentivos.

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Sensibilizar el sector industrial informal para la reducción de contaminantes a través de campañas dirigidas y enfocadas a promover una mejor calidad del aire, lo que se verá reflejado en una reducción en la aparición de las ERA (enfermedad respiratoria aguda), IRA (Infección respiratoria aguda) y muerte por tales circunstancias.

Incentivar la actualización de maquinaria en el sector industrial informal a través de estímulos de importación, con el fin de promover una mejor producción y reducción de la contaminación.

Armonizar la política de importación de maquinaria, automóviles e insumos con la política de salud ambiental.

Promover la construcción de instituciones educativas en sitios geográficos en donde no exista el sector industrial informal o formal, o por lo menos en aquellas áreas en donde el riesgo de tener un impacto negativo sobre la salud de los escolares por la contaminación del aire tienda a ser mínimo.

Regulación en el funcionamiento de empresas de transporte público (política para mejorar el servicio de transporte público urbano de pasajeros – CONPES 3167 de 2002), implementado acciones que garanticen la mejora en la prestación del servicio urbano.

El MCIT, el MT, el MH con el aporte del MAVDT deberán decidir sobre la regulación en los aranceles para la importación de vehículos, decidir sobre la introducción al país de vehículos de segunda tecnología, baratos y contaminantes.

Planificación y reorganización urbana sostenible del transporte.

Mejoramiento de la tecnología aplicada en la revisión de emisiones en vehículos públicos y privados, ampliando la cobertura de los monitoreos.

Establecimiento medidas de control y prevención de la contaminación ambiental en el transporte aéreo de carga y pasajeros.

Ampliación de corredores peatonales y viales planificados adecuadamente, teniendo en cuenta el contexto de movilidad sostenible urbana.

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El MAVDT, el Ministerio de Transporte y las secretarías correspondientes deciderán acerca de la aplicación de normas que permitirían acciones como la chatarrización de vehículos particulares y prolongación del pico y placa ambiental, entre otras.

Desarrollo de campañas masivas para el buen uso del vehículo particular, público y de carga, capacitando a las personas en aspectos de salud ambiental y prevención de riesgos.

Implementación de las estrategias para el mejoramiento de los sistemas de transporte público en las ciudades.

Aplicación de medidas de control ambiental con una mayor cobertura en el sector rural y urbano.

Evaluar la viabilidad y costo - beneficio de tener sistemas de transporte masivo integrados en las ciudades principales del país, teniendo en cuenta la variable ambiental y de salud.

4.3 Calidad de fuentes energéticas

Este eje temático es de abordaje nacional. Está muy ligado al contexto internacional y su desarrollo depende en gran medida de los avances científicos y tecnológicos, lo cual limita de manera significativa el alcance de la gestión en lo local y lo regional. La actuación en el ámbito local y regional se reduce a la vigilancia y al control de la calidad de los combustibles, para lo cual se requiere personal especializado y la adopción de técnicas estandarizadas y de mecanismos sancionatorios por parte de las entidades de control. Como parte de los lineamientos propuestos por esta consultoría para el desarrollo de la propuesta de salud ambiental se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

Producción de combustibles limpios que cumplan requerimientos del parque automotor. Sin embargo, para clasificar un combustible como limpio se debe considerar el balance de emisiones de toda la cadena de producción, transporte, manejo, distribución y uso final.

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Divulgación tecnológica orientada a transferir y difundir alternativas tecnológicas ambientalmente limpias, adaptadas a las necesidades y problemas locales más frecuentes (Saneamiento ecológico sostenible).

Regular la utilización de combustibles en el transporte masivo, ya que se constituye en un factor de riesgo permanente debido a la deficiente calidad de los mismos. Por lo tanto, es necesario que dicho transporte utilice combustible que contamine en menor proporción.

Promover el incentivo para el desarrollo de energía renovable. El país debe utilizar los recursos que ofrecen las diferentes regiones, promoviendo el uso de energía eólica, energía solar, etc., con el fin de aprovechar las ventajas que en este sentido tienen las diferentes regiones.

Articular la asociación entre la academia, la industria y el Estado para el desarrollo de investigaciones que fortalezcan el desarrollo de energía diferente al combustible fósil.

Promover el uso obligatorio de combustibles de menor riesgo en la industria, con el fin de reducir la emisión de contaminantes al aire, agua y suelo.

Favorecer el desarrollo tecnológico en los procesos productivos, por parte de ECOPETROL, con el fin de reducir los contaminantes de la gasolina, diesel y otros combustibles.

Facilitar la oxigenación de la gasolina, promover el alcohol carburante, sustituir los combustibles de origen fósil por otro renovable de origen biomásico y buscar la reactivación-reconversión de la agricultura.

Desarrollar estudios, como por ejemplo el de viabilidad de uso de aceites usados como combustibles dentro del sector industrial.

El gobierno nacional a través del MME y ECOPETROL deberán tomar la decisión acerca de la cobertura de combustibles líquidos y garantizar que en las regiones, aparte de la capital, tengan los mismos estándares de calidad del producto para que no se den desigualdades en la afectación de la salud de la población.

Establecimiento de mecanismos de participación y concientización ambiental para el manejo de las fuentes energéticas, previniendo los riesgos ambientales y ocupacionales.

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Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, Transporte, Protección Social, Comercio, industria y Turismo deberán evaluar la regulación vigente y tomar una decisión apropiada que tenga en cuenta los impactos sobre la salud ambiental y la economía relacionados con el aumento en el comercio y uso de vehículos motorizados de dos y cuatro tiempos y los límites permisibles de emisiones que en la norma se especifican.

Desarrollo de la logística e infraestructura completa para la producción de combustibles, evaluando su impacto socio-económico y en la salud ambiental.

Articulación de los aspectos socio-económicos, ambientales y culturales de la actividad del sector hidrocarburos, dentro del sistema integral de gestión ambiental municipal SIGAM.

El MME, ECOPETROL deberán tomar la decisión de la viabilidad en la logística e infraestructura, en cuanto al desarrollo de los Planes maestros de refinación, especialmente en Cartagena y Barrancabermeja.

El MME, el MPS y el MAVDT deberán decidir si es conveniente para el país llevar a cabo la Evaluación de los impactos en la salud ambiental por el uso de biocombustibles y acerca del fortalecimiento en la investigación (a través de cofinanciación) en combustibles alternativos, para capacitar y formar al recurso humano necesario.

Dar cumplimiento a los estándares internacionales de calidad ambiental en lo relacionado a la producción de biocombustibles y generación de combustibles alternativos.

Evaluación de costo – efectividad del uso de biocombustibles y su impacto en la salud ambiental.

Establecimiento de líneas de cofinanciación para el desarrollo de investigación en energías alternativas limpias para las grandes, medianas y pequeñas industrias.

Aplicación de los convenios y tratados ambientales internacionales para el mejoramiento de los procesos productivos en el sector industrial y de servicios, de acuerdo con el desarrollo integral sostenible y con una mayor cobertura en este sector.

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Orientación y aplicación de las acciones para el logro de los objetivos propuestos en el plan Energético Nacional 2003 -2020, teniendo en cuenta los aspectos de salud ambiental para Colombia.

4.4 Evaluación y gestión del riesgo

Fortalecimiento de la línea de investigación en procesos relacionados con la sinergia salud-ambiente, identificación e intervención de factores deteriorantes y protectores, así como nuevas formas de intervención.

Participación en la construcción del sistema único de vigilancia, herramienta fundamental en los procesos de planeación nacional, regional y local.

Articulación con las etapas del ciclo vital en los diferentes ámbitos, logrando una intervención sistemática, integral y oportuna.

Diseño, desarrollo, seguimiento, evaluación y difusión de los resultados de la vigilancia ambiental (divulgación).

Promover la red integrada de vigilancia ambiental en las ciudades colombianas. La información derivada de este programa servirá para conocer los principales contaminantes y su efecto en la salud, así como para determinar la actualización de políticas relacionadas con la contaminación del ambiente.

Actualizar la vigilancia de contaminantes ambientales y definir una política de vigilancia en todas las ciudades con base en la densidad poblacional. Es recomendable unificar las medidas de los contaminantes y los métodos de medición en el sistema de vigilancia de la calidad del aire.

Caracterización de poblaciones y evaluación de los riesgos ambientales que afectan la salud de los habitantes en corredores industriales, rurales y urbanos mediante estudios epidemiológicos específicos. Implementación de los Planes Integrales de Entornos Saludables en las ciudades.

Implementación del sistema de vigilancia epidemiológica asociado con los RIPS.

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Desarrollo de investigación aplicada y básica en el campo de la salud ambiental, permitiendo interrelaciones entre los sectores productivos, la academia y el gobierno por medio de cofinanciaciones.

Asignación de recursos públicos y privados para el fomento y desarrollo de la investigación en salud ambiental.

Regulación para el fomento de la investigación en salud ambiental por medio de la asignación de recursos públicos y privados.

Implementación de un proceso de evaluación que permita la recopilación, análisis e interpretación de la información, con el fin de tomar decisiones institucionales en salud ambiental.

Conformación de un panel de expertos integrado por un equipo de profesionales investigadores de la salud, de Ingeniería Ambiental y de Ingeniería Civil, quienes asesorarán a los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de la Protección social y de Educación Nacional en varios aspectos relacionados con la contaminación del aire y la salud, y que, además, oriente la evaluación de riesgos, la prevención, las investigaciones y la educación, entre otros.

Elaborar un manual actualizado de prevención de riesgos de ejecución obligatoria en todas las entidades relacionadas con atención en salud (clínicas, hospitales, EPS), instituciones educativas, fábricas, oficinas y en los hogares.

Aplicación de procedimientos clínicos y de atención primaria ambiental con criterios bien definidos donde se obtengan resultados reales.

Cualificación y fortalecimiento del talento humano requerido para llevar a cabo el proceso, tanto en la parte de construcción, como en la de implementación, seguimiento y evaluación.

Promover la cátedra de Salud Ambiental en las instituciones educativas superiores con programas de Medicina, y carreras paramédicas.

Establecer la cátedra de prevención de la contaminación (del aire, suelo y agua) en todas las instituciones educativas, en especial de educación secundaria y superior, como factor de capacitación acerca de un problema de índole nacional y mundial que afecta la salud y un factor de prevención de enfermedades agudas y crónicas. La capacitación a todos

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los actores representativos relacionados con la contaminación es una necesidad imperante a fin de lograr los objetivos básicos de prevención.

En los análisis y estudios de los contaminantes del aire y de salud ambiental es importante tener presente los contaminantes biológicos y microbiológicos ya que representan un factor de riesgo en la salud respiratoria y dermatológica, especialmente ácaros, cucaracha, esporas, pólenes, hongos y bacterias.

Promover la especialización en Salud Ambiental a fin de disponer de profesionales expertos en atención médica. La contaminación (aire, agua y suelo) según estudios internacionales está relacionada con enfermedades respiratorias, cardiovasculares, dermatológicas y con la aparición de cáncer pulmonar.

Implementación de políticas, planes y programas enfocados en la prevención de riesgos ambientales y ocupacionales, con capacitaciones dirigidas a la comunidad, sectores productivos, Mypimes, etc.

Desarrollo de mecanismos que permitan el intercambio de información y bases de datos en salud ambiental entre los ministerios y entidades correspondientes, articulados con la academia.

Establecer un canal de comunicación profesional para orientar a la comunidad nacional, a través de un comité técnico de información. Se sugiere que todos los canales nacionales privados, estatales y aquellos regionales deben hacer divulgación de los principales contaminantes, sus riesgos y su prevención.

Programas de educación en salud ambiental dirigidos a la comunidad, con la continuidad de la investigación en la materia, comunicando los diferentes resultados a los actores involucrados.

Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de la Protección Social deberán decidir si los sistemas de vigilancia epidemiológica ambiental u observatorios de salud ambiental son una adecuada estrategia según la política de salud ambiental ya definida.

El MPS, el MAVDT y el DNP, deberán decidir acerca de los métodos de evaluación, seguimiento y monitoreo de las estrategias que se planteen en materia de vigilancia epidemiológica dentro de la política de salud ambiental para Colombia.

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El MPS y el MAVDT decidirán acerca de la formulación de los lineamientos de una política sólida para la vigilancia epidemiológica ambiental.

El gobierno nacional, a través del MPS y el MAVDT, deberá decidir acerca del fomento, ampliación y aplicación de los estudios epidemiológicos ambientales y de investigaciones en salud ambiental en el país.

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5 EVALUACIONES, ESTUDIOS Y DIAGNÓSTICOS REQUERIDOS

5.1 Lineamientos metodológicos para la investigación económica del ambiente

Se presentan a continuación consideraciones generales necesarias para el desarrollo de estudios desde la perspectiva económica. Estos estudios son necesarios para dar un soporte adicional a los tomadores de decisión en el momento de definir cual de todas las alternativas de política para controlar la contaminación es la mejor. Debido a que no todos los instrumentos exhiben las mismas fortalezas y debilidades es posible pensar en disponer de un banco de recursos desde esas diferentes aproximaciones, de tal manera que se pueda aplicar cada una de ellas en el momento más conveniente de acuerdo a las diferentes posibilidades políticas y económicas del momento. El universo de posibles beneficios que se pueden medir con los estudios incluye la reducción de costos para disponer de agua limpia, beneficios recreacionales, aumento rendimientos agrícolas y pesqueros, reducción enfermedades y muertes, estéticos, ecológicos y de uso pasivo, prácticamente cualquiera de estos beneficios puede ser incluido en los estudios económicos, sin embargo se considera que los que menos se relacionan con los estudios relacionados con la contaminación atmosférica son los de disponer de agua limpia y los beneficios recreacionales. El control de contaminación atmosférica del aire provee disminución de las enfermedades respiratorias y mortalidad, debido principalmente al control de los óxidos de azufre y disminución de partículas en suspensión. También existen mejoramientos en la mejora de la visibilidad que produce el control de sulfuros y partículas. Pueden existir beneficios ecológicos si los sulfuros y óxidos eran responsables de lluvia ácida que contaminaba lagos y ríos. Algunos contaminantes urbanos, como el ozono, pueden reducir los rendimientos agrícolas.55

55

. Cropper, Maureen. Nuevos Enfoques en la metodología de evaluación del impacto ambiental en Economía del medio ambiente en América Latina 2da Edición. Juan Ignacio Varas, editor. Alfaomega 1999.

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5.1.1 Enfoques para evaluar los beneficios

Cuantificación de los efectos

Para el proceso de medición de los beneficios Cropper establece dos etapas: en primer lugar traducir los beneficios del proyecto en cambios en las concentraciones de contaminantes y el segundo paso es convertir las disminuciones logradas en el paso uno, en algún beneficio concreto tales como disminución de enfermedades o muertes, disposición de mayor cantidad de productos agropecuarios o mejoría de la visibilidad. La autora señala que el primer paso es relativamente menos difícil que el segundo.

Valoración de los beneficios

Debido a que los valores monetarios brindan una aproximación a la valoración social que tienen los beneficios obtenidos y las cifras en pesos ayudan a la comparación de beneficios y costos con programas alternativos, es una herramienta de uso común. Para la valoración de los beneficios en la unidades monetarias corrientes existen dos enfoques, el enfoque de la función del daño más la consecuente valoración de los beneficios y el pedirle a la gente que valore el cambio en contaminación o el proyecto mismo. En el primero se establecen beneficios (aumentos de días saludables o muertes evitadas) y luego se valoran. En el segundo se pregunta a las personas cuanto estarían dispuestos a pagar por el proyecto o por el beneficio que el proyecto genera. Una desventaja de este método es el desconocimiento que tienen las personas que responden sobre los beneficios que perciben, no se sabe con precisión que es lo que la gente valora. Para convertir los beneficios en la unidad monetarias corrientes, existen por lo menos tres enfoques: el enfoque de costo de la enfermedad, métodos basados en intentos individuales de reducir los riesgos de enfermedad o de muerte y sistemas de encuestas directos.

1. Costos de la enfermedad Consiste en valorar los costos del tratamiento médico y el lucro cesante debido a la enfermedad, el método ignora el desagrado de estar enfermo, que es equivalente a lo que el individuo estaría dispuesto a pagar por no padecer la enfermedad. El cálculo del costo de la muerte se estima a partir del valor presente neto de los ingresos dejados de percibir entre el momento de la muerte producido por la enfermedad hasta el fin de la vida. Este método

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no trata de reflejar el valor de la vida, sino que refleja lo que la sociedad le pagaría en promedio a una persona por el resto de su vida. Por lo anterior, el enfoque de costo de enfermedades es usualmente considerado como un límite inferior de lo que se quisiera medir en el caso de reducción de enfermedades.

2. Métodos para valorar la disposición a pagar por la reducción en el riesgo de muerte

Una herramienta útil es lo que se ha denominado el valor de una vida estadística. En una ciudad donde el riesgo de morir por contaminación aérea es 1 en 10.000, el valor de la vida estadística estaría dado por la sumatoria de lo que esas 10.000 personas están dispuestas a pagar por evitar esa muerte. Una forma más real de medir el riesgo de muerte, es establecer las diferencias salariales por sitios de trabajo en diferentes condiciones más seguras. Por ejemplo, si en el país se ha estimado una compensación de 5.000 pesos, para un trabajo que tiene un riesgo mayor de 1 en 10.000 de morir, que otro. Esto significa que el valor de la vida estadística es de 50 millones de pesos ($5.000 x 10.000 personas). La objeción de esta medida es que los riesgos laborales son asumidos voluntariamente, mientras que los riesgos ambientales son de carácter más bien obligatorios. La adversidad que las personas tienen al riesgo puede alterar las estimaciones, debido a que las personas menos adversas al riesgo necesitarán menor compensación que aquellas más adversas. Desde el enfoque de valor de contingencia (encuestas directas) se pregunta por la disponibilidad a pagar por reducir el riesgo de muerte de un nivel a otro, como producto de una determinada política ambiental. Las debilidades de este enfoque radican en lo hipotético de los resultados (los encuestados no pagan realmente) y el desconocimiento que tienen los encuestados del valor que tiene pasar de un nivel de riesgo a otro (un problema de información que el mercado no suple, y que el proyecto debe mitigar).

3. Mediciones de disposición a pagar para cambios en morbilidad Las encuestas directas se utilizan para preguntar no por la disminución de una probabilidad sino por la desaparición del episodio de una enfermedad concreta. El problema en este caso es que la persona encuestada tenga pleno conocimiento de la enfermedad por la que se está preguntando (un

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problema de información). En el costo es necesario tener en cuenta el necesario para curar la enfermedad. En el caso que las personas no hayan sido afectadas por enfermedades causadas por polución, es necesario valorar las acciones que se realizaron para evitar la enfermedad por no estar expuesto a la polución. Sánchez y Morel establecen que los costos asociados a la morbilidad son de tres tipos: los costos directos (suma los costos de prevención y tratamiento), costos de productividad perdida por enfermedad y los costos por disminución de bienestar que sufre la persona. Los dos primeros costos son relativamente más fácil de medir que el tercero, en los dos primeros se requiere información objetiva y en el tercero es necesario consultar con la persona, lo cual es una información subjetiva. El cálculo de los beneficios se estima a partir de los costos evitados, es decir aquellos recursos que se liberan por la prevención de enfermedades debido a las estrategias de mitigación. El primer paso consiste en estimar la relación entre contaminación y morbilidad por medio de técnicas econométricas, lo que se pretende es establecer una relación entre la cantidad de reducción lograda y la disminución de la morbilidad consecuente. El segundo paso es levantar una función de costos que finalmente estime el monto de atender una enfermedad definida. El tercero es lograr la sumatoria del costo de todas las enfermedades que se evitaron a partir de los efectos diferentes agentes perjudiciales que se quisieron reducir.

5.1.2 Valoración de los beneficios estéticos y recreacionales

La medición de los beneficios estéticos presentan dos dificultades, en primer lugar su valor tiende a ser específico de un sitio y en segundo lugar no es fácil separar la valoración recreacional o estética del valor de los beneficios de la salud recibidos.

Metodología para valorar los beneficios estéticos

Se utilizan métodos que se fundamentan en el comportamiento real. El más frecuentemente utilizado es la técnica de precios hedónicos. Mediante técnicas econométricas se pretende hallar la diferencia en los precios de bienes inmuebles (casas, lotes, fincas, etc) ubicados en dos lugares diferentes, los cuales son muy homogéneos en todas las variables menos en la calidad atmosférica del área donde se encuentran situados. Con los adecuados ajustes el precio diferencial hallado se atribuye a las condiciones

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de las bondades ambientales, el cual es el valor que realmente se ha atribuido a la calidad ambiental. Dos limitaciones se le imputan al método, la primera es el desconocimiento de las personas acerca de las razones por las cuales hay diferencia en el precio (¿salud o estética?), en consecuencia lo que se obtiene es una diferencia atribuida al bien como un todo, sin diferenciar por cada uno de los beneficios que ese bien provoca. La segunda, es que las diferencias en el valor captan solo las diferencias del lugar donde se vive, no se mide la disposición a pagar de toda una ciudad o región metropolitana. Otra técnica, utiliza encuestas para preguntar a las personas cuanto estarían dispuestas a pagar por una mejor vista en un área. Esta técnica tiene el inconveniente que los encuestados pueden asociar los mejoramientos de salud con el aumento de la visibilidad, que es el valor estético que se quiere medir.

Valoración de beneficios recreacionales

Se supone que, si se mantienen los costos de viaje constante, las personas aumentarán las visitas a un sitio si este mejora las condiciones ambientales. La estimación se realiza a partir del análisis de cambios en el número de visitas, ante el cambio de los índices de calidad ambiental del sitio a donde las personas viajan. Se pretende establecer una ecuación que defina el número de visitas a un sitio a partir de la estimación de los costos de viaje y los atributos del lugar. La dificultad con esta metodología es decidir que índice de calidad ambiental es significativo para los consumidores (oxígeno disuelto en agua o número de microorganismos patógenos, por ejemplo). La ventaja del método es que se puede escoger que característica o aspectos del beneficio ambiental se valora con claridad.

Valoración de beneficios de uso pasivo

Estos beneficios se refieren a experiencias como la “satisfacción”, “tranquilidad”, e incluso “orgullo”, de contar con unos bienes (aire, lotes, parques, quebradas, lagunas, humedales, etc.) limpios, aunque nunca utilice tales bienes. Para medir la satisfacción, la tranquilidad y el orgullo se utilizan valores de contingencia. Los problemas detectados de tal medida radican en lo

91

hipotético de las preguntas (en realidad nadie nunca va a experimentar una disminución del ingreso por la contribución que hace), el entendimiento pleno que las personas encuestadas tienen de las preguntas formuladas (problemas de información), la tendencia de los encuestados a realizar valoraciones globales y no las específicas por las que se pregunta (como consecuencia de lo anterior). Para reducir el efecto de los problemas mencionados la Administración Nacional de Oceanografía y Atmosférica (NOAA) de los Estados Unidos propone que el encuestado debe estar informado en forma precisa del bien por el que se pregunta lo que incluye un amplio rango de bienes sustitutos, el sistema en que el entrevistado pagaría debe explicitarse además de hacer énfasis en la restricción presupuestaria del mismo, la elección deberá ubicarse en un ambiente de decisión colectiva que sea familiar para los encuestados. Para procurar resultados de calidad es necesario acotar la incertidumbre que los proyectos generan.

5.1.3 Resumen

La valoración contingente es la metodología que se recomienda en la mayoría de los casos para valorar los beneficios ambientales. Los estudios que tienen como base el comportamiento observado son incapaces de suministrar estimaciones precisas de los beneficios ya que no hay una certidumbre sobre lo que los individuos perciben sobre calidad ambiental. Los beneficios sobre la salud definidos como mortalidad y morbilidad son dos aspectos que no deben escaparse en ningún estudio, debido no sólo a que son la principal justificación para implementar medidas de políticas regulatorias ambientales, sino que además existen soportes metodológicos suficientes. Los informes sobre los impactos de las medidas sobre la salud además permiten obtener abundante y cualificada información a un bajo costo, desde la perspectiva de la eficiencia en el gasto público también se justifican. Debido a que se utilizan condiciones de las personas tales como edad, sexo, ingreso y estado de salud, el valor que se reporta como beneficio es relativamente fácil transferirlo de un proyecto a otro aumentando su utilidad.

5.1.4 Consideraciones sobre los instrumentos financieros

Las ventajas de los instrumentos económicos radican en que además de generar ingresos al regulador, permiten mayor flexibilidad a las acciones de

92

protección ambiental, promueven la adopción de tecnologías limpias, ofrecen un incentivo de largo plazo y disminuyen los costos de protección del ambiente al regulador debido a que la decisión del nivel de contaminación reside en los contaminadores. Las opciones que tiene el ente regulador son de dos tipos, existen instrumentos de control directo e incentivos económicos, éstos a su vez se clasifican en cobros por contaminar, permisos comerciales, esquemas de depósitos y reembolso, y subsidios. Los instrumentos de control directo hacen referencia a los límites que se imponen en contaminantes o a la tecnología (equipos y procesos) necesarios para proteger el medio ambiente. Estas medidas son útiles para controlar emisiones extremadamente peligrosas, para reordenar el uso de la tierra, sin embargo su uso intensivo obliga a controlar a cada contaminante y restringir el uso de tecnología. Los instrumentos económicos son aquellos que afectan los precios relativos que perciben los agentes económicos por lo tanto influyen la función de costos de ellos. Lo que se espera es que debido a la afectación que tiene el instrumento económico en la utilidad financiera(a través del aumento de los costos) se varíe el comportamiento hacia la protección del medio ambiente. Stiglitz56 afirma que las soluciones para resolver las externalidades del medio ambiente son de tres tipos: multas e impuestos, subvenciones para la reducción de la contaminación y permisos transferibles.

Multas

Los cobros por contaminar imponen un precio por el uso del medio ambiente, las estrategias de este tipo generan ingresos que pueden ser utilizados en las tareas de monitoreo y verificación además de acciones complementarias de protección ambiental. De tres formas se puede implementar, por emisiones, a usuarios y a productos. El cobro por emisiones consiste en establecer una tarifa por descarga de contaminantes en el aire, agua, suelo e incluso ruido, los cobros se pueden hacer por adelantado y luego ser devueltos si se demuestra la reducción de emisiones. El cobro (que incluye gastos de administración y recolección) a usuarios se establece para la utilización del sistema público de tratamiento de los residuos; los costos dependen de las condiciones de la descarga. Finalmente el cobro a

56

. Stiglitz, Joseph E. (2000), La economía del sector público. 3ª Edición. Antoni Bosch Editor. Traducción de

Ma. Esther Rabasco y Luis Toharia.

93

productos se refiere a gravámenes sobre productos dañinos al medio ambiente lo que incluye materias primas, insumos, bienes de consumo final y desechos. Las multas son la estrategia más sencilla, se cobra proporcional a la cantidad de contaminación emitida. Pretenden igualar los costos y beneficios privados con los costos y beneficios sociales. Las empresas reaccionarían disminuyendo la producción (y consecuentemente la contaminación) o mejorando los procesos productivos. Por esta vía es necesario gastos adicionales en la monitorización de la medida hasta alcanzar el nivel de contaminación deseado.

Permisos comerciales

Los permisos comerciales establecen un tope máximo de contaminación. Estos permisos generan un mercado en el cual tales permisos se pueden intercambiar con unas reglas que el regulador crea. La distribución inicial se realiza mediante procedimientos administrativos o por medio de subasta pública. Para Stiglitz si los permisos se entregan conforme al nivel de contaminación actual se castiga a las que han logrado producciones menos contaminantes, y si han implementado última tecnología les resultará difícil reducir la contaminación que emiten. El problema puede mitigarse si se incluyen en el nivel de asignación no sólo el nivel de contaminación de las empresas sino también los niveles de producción y de tecnología Para Stiglitz los permisos transferibles establecen un límite a la contaminación el cual es establecido por el Estado, las empresas pueden comprar/vender los permisos que necesiten. Las empresas compran permisos en la medida que el precio de compra sea menor al costo de reducir la contaminación, y venden en caso contrario. Los permisos transferibles se sirven del mecanismo del coste marginal para reducir eficientemente la contaminación. La ventaja frente a las multas es que el Estado define la meta de emisiones, además de permitir que ese objetivo se logre independientemente de la emisión de cada empresa.

Otros

En los esquemas de depósitos y reembolso, primero se paga por la producción y comercialización de productos potencialmente dañinos al medio ambiente, luego se reembolsa cuando lo daños potenciales se han evitados realmente.

94

La aplicación de los subsidios es efectiva para quienes generan externalidades positivas o recuperan sitios (o bienes públicos) contaminados. Una estrategia adicional es que el Estado subvencione los gastos necesarios para reducir la contaminación (Stiglitz). Tal subvención deberá ser igual a la diferencia entre el beneficio social marginal de la reducción de la contaminación y el beneficio privado marginal de las industrias que se someten al cambio tecnológico. La subvención óptima reducirá el costo social marginal de la producción, y aunque la reducción de la contaminación obligará a incurrir en costos, los beneficios de la contaminación serán superiores con lo que la sociedad podrá aumentar el nivel de producción y pasar a un mejor estado de bienestar.

5.1.5 Políticas ambientales y eficiencia económica

Belausteguigoitia57 establece las siguientes políticas ambientales como caracterizadas por su eficiencia económica.

- Inversión en recurso humano mediante las políticas de educación, salud, nutrición y planificación familiar.

- Eliminación distorsiones (subsidios) en los precios de los servicios públicos, especialmente los de energía agua, debido a que los subsidios fomentan el desperdicio.

- Definición de derechos de propiedad en terrenos (agrícolas, forestales y ganaderos) así como sobre los cuerpos de agua de explotación pesquera.

- Inversión en infraestructura para suministro de agua potable y saneamiento presentan la más alta rentabilidad social, económica y ambiental.

- Las políticas de apertura comercial fomentan la transferencia e innovación en tecnología.

- Inversión en combate de la pobreza. La experiencia mexicana indica que la implementación de las anteriores políticas no ha sido suficiente para preservar los recursos naturales, por esta razón es necesario complementarlas con programas para resolver problemas ambientales específicos.

57

. Belausteguigoitia R, Juan Carlos (1999), Proyecto para la aplicación de instrumentos económicos a la solucicón de problemas ambientales, en Economía del Medio Ambiente en América Latina, 2da Edición. Juan Ignacio Varas, Editor. Ediciones Universidad Católica de Chile.

95

El mismo autor establece los siguientes criterios para que la regulación sea efectiva:

Identificar los incentivos económicos que conducen a un uso socialmente subóptimo de los bienes ambientales.

Es necesario identificar territorialmente (municipal, regional, nacional) el alcance de las medidas por las especificidades en el congestionamiento industrial, beneficiarios potenciales y la reacción del medio ambiente a la emisión de contaminantes.

Definir el ordenamiento de las medidas regulatorias a partir de costos (sociales) y beneficios (sociales).

Evitar que los costos se concentren en grupos de productores específicos.

Hacer público a la ciudadanía las renuncias del desarrollo económico y del medio ambiente que las medidas implican.

Especificar los mecanismos para vigilar el cumplimiento y castigar a los infractores.

Durante los últimos quince años ha ganado cada vez más aceptación a escala mundial la opción de utilizar instrumentos económicos de gestión ambiental basados en incentivos de mercado, tales instrumentos constituyen tarifas y/o impuestos por el uso de los recursos, cargos por el volumen de contaminación vertida al aire, permisos comerciables para el uso de recursos o para emitir ciertas cantidades de contaminación, bonos de desempeño depositados durante la ejecución de proyectos ambientalmente riesgosos, y esquemas de etiquetado e información pública, entre otros (Beaumont 2004).

5.1.6 La experiencia mexicana en combustibles

Para Belausteguigoitia la manera menos costosa para reducir la contaminación atmosférica es la imposición de un impuesto a los combustibles, la intención es reflejar a través de la constitución del precio los valores ambientales. Debe ser un impuesto local, en la zona donde se desea controlar la contaminación. Debido a que no todos los combustibles contaminan en la misma medida, el impuesto debe reflejar tal diferencia. Los efectos económicos son la elevación del precio absoluto de los combustibles y la disminución relativa de los precios de los combustibles limpios.

96

La implementación de los impuestos obliga al regulador a conocer la elasticidad precio y cruzada de los combustibles, y el daño ambiental que ocasionan los diferentes componentes de los combustibles. Los fenómenos esperados una vez se introduce el impuesto son un incremento en la demanda por combustibles limpios, un arbitraje de combustibles entre las zonas con impuestos y las zonas sin impuestos, por el lado de los fenómenos económicos y una revisión permanente de los resultados (lo que incluye un proceso de monitorización de las variables críticas) de la implementación del impuesto al menos cada dos años. Adicionalmente se espera un incremento general de los precios, que en el caso del Banco de México un aumento de 10% provocará un aumento de 0,44% en el índice de precios, lo mismo que una presión en los costos que usan combustibles en su función de producción, en el largo plazo se espera que tales empresas no produzcan en la zona donde el impuesto tienen afectación.

Destino de los ingresos

Los ingresos recibidos por concepto del impuesto se pueden destinar a reducir otros impuestos con el ánimo de equilibrar la carga impositiva tanto para las empresas como para los consumidores. Suecia redujo los impuestos por concepto de renta cuando introdujo impuestos sobre carbón y combustibles. Una compensación en el ingreso de las personas es invertir en el transporte público. El uso de transporte público favorece a todos los que lo utilizan independientemente del nivel de ingreso que tengan. Los que tienen carro pueden disponer de un transporte alternativo y los que no tienen experimentan un aumento de la oferta de soluciones de transporte. Un fondo de proyectos ambientales estaría destinado en principio a la misma zona donde el impuesto tiene ingerencia, futuras destinaciones pueden ser la pavimentación y la reforestación, así como proyectos gubernamentales o de la sociedad civil. Los criterios de Costo-Beneficio o de Costo-Efectividad son fundamentales para evaluar los proyectos. Un destino final es la compensación de la morbilidad y la mortalidad. Es necesaria la creación de un sistema de compensación para cubrir los daños ocasionados por contaminación ambiental, Japón muestra una experiencia valiosa en el caso del SO2.

97

5.1.7 Hacia el futuro

Las tendencias internacionales marcan una valoración entre los compradores (multinacionales, países y personas) respecto de las tecnologías limpias, los sellos verdes y los esfuerzos de los gobiernos locales por minimizar el impacto de las actividades humanas en el ambiente. Implementar medidas de mitigación, prevención y contaminación ambiental favorece el comercio regional y el desarrollo local. Existe necesidad de aplicar instrumentos económicos para mejorar la gestión ambiental. La Gestión ambiental merece una coordinación interinstitucional entre todos los cuerpos del Estado (Nacional, Regional y Local) que articule, concentre, y haga eficiente el gasto público. En el diseño y aplicación de las políticas e instrumentos ambientales es conveniente y necesario involucrar a la sociedad civil: ONG, representantes de las comunidades y activistas ambientales. El diseño de procesos productivos en el largo plazo, es la mejor estrategia económica para asegurar desde el mismo diseño el menor impacto en el ambiente. Los costos de inversión inicial por el rediseño de procesos desde la perspectiva ambiental, son compensados por los ahorros ambientales que se generan en el largo plazo. Las transformaciones tecnológicas requieren inversiones, por lo que es necesario tener en cuenta la posibilidad de financiar o diseñar incentivos para que las empresas realicen los cambios necesarios para minimizar los impactos ambientales. Se deberá apoyar desde el Estado, las iniciativas privadas de obtener certificados en producción limpia o sustentable.

5.2 Estudios epidemiológicos

5.2.1 Evidencia encontrada

La contaminación del aire en las grandes ciudades es un tema estudiado desde la antigüedad, con episodios tales como el de Londres en diciembre de 1952, cuando se dio un alto nivel de dióxido de azufre, hidrocarburo, monóxido de carbono y partículas, causado por una inversión de la

98

temperatura combinada con neblina y falta de movimiento en el aire. El fenómeno ocasionó el incremento de las complicaciones pulmonares y provocó 4.000 muertes, siendo los más afectados los niños y los adultos mayores con enfermedad pulmonar crónica preexistente58. Los efectos de la exposición crónica igualmente se han evaluado en múltiples investigaciones epidemiológicas, pero sus resultados han sido limitados, dado que la estimación de la exposición y el control de variables de confusión pueden llevar a establecer conclusiones débiles con respecto a la relación causal o a magnificar el impacto de dicha contaminación. Existe un número importante de estudios epidemiológicos que establecen que el crecimiento en la población incrementa los niveles de contaminación ambiental y se relaciona con un aumento en la admisión hospitalaria y la mortalidad. Sin embargo, la habilidad de los métodos epidemiológicos para investigar plenamente las fuentes de contaminación es limitada. Muchos de ellos son retrospectivos y emplean fuentes rutinarias de registros como, por ejemplo, el de mortalidad o de nacimientos. Tales estudios observacionales pueden proporcionar evidencia de asociación entre un efecto sobre la salud y un determinado contaminante, sin embargo, no es posible demostrar relaciones casuales. Además, la interpretación de los hallazgos está limitada por los sesgos de la información que pueden presentarse al tratar de evaluar la exposición. Un problema común está relacionado con el número reducido de casos o las áreas de exposición muy pequeñas y los tiempos de seguimiento cortos, lo que hace que se presente mucha incertidumbre en cuanto a las conclusiones causales. Las características e información de los países latinoamericanos sugieren que los niños en ambientes urbanos por lo general pasan mucho tiempo en el interior de sus viviendas59; sin embargo, por las cifras de alta filtración y fuentes internas de contaminación, las concentraciones de contaminantes en el aire pueden ser elevadas, tanto dentro como afuera del ámbito del hogar. Para el caso de fuentes fijas, un problema evaluado por muchos estudios es el de industrias que operaron en algún momento en el pasado y, para el caso de estudios que evalúan la ocurrencia de cáncer, donde se presentan periodos de latencia muy prolongados, la evaluación de la exposición se vuelve muy dispendiosa y con resultados pocos confiables. Teniendo en cuenta que el cáncer de pulmón es una de las principales enfermedades

58

. Dever, G.E. Alan. (1991), Epidemiología y administración de servicios de salud, Organización

Panamericana de la Salud, p. 362. 59

. Borja-Aburto VH, Loomis DP, Bangdiwala SI, Shy CM, Rascón Pacheco RA. Ozone, suspended particules,

and daily mortality in Mexico City. Am J Epidemiol 1997, 145:258-268.

99

asociadas con la contaminación ambiental, se encuentran investigaciones realizadas en Europa, como la de Bofeta60, en las que se presenta una proporción atribuible a la contaminación urbana cercana a la 10.7%. En otro estudio, Whitrow MJ et al (2003)61, evalúan la evidencia de la relación causal entre la contaminación del aire y el desarrollo del cáncer de pulmón, utilizando los 10 criterios de causalidad de Bradford Hill, e incluyen todos los estudios realizados después de 1982. Solamente 10 estudios de casos y controles y 4 de cohortes cumplieron los criterios de búsqueda. Los tamaños de las muestras fueron de 101 casos y 89 controles, y para los de cohortes de 552 casos y 138 controles. Ellos concluyen que la evidencia de la causalidad es modesta, con consistencia intermedia de los hallazgos, evidencia limitada de la relación dosis respuesta, y un ajuste muy crudo de los confusores potenciales. Recomiendan realizar estudios más amplios con una cuantificación integral del factor de riesgo y con un control del efecto del tabaquismo. A pesar de tales limitaciones existen algunos estudios sobre las fuentes puntuales de contaminación en muchas investigaciones sobre enfermedades respiratorias en diferentes países. Por ejemplo, el trabajo en la cocina se ha implicado con enfermedades respiratorias, también un incremento en las admisiones hospitalarias por asma en niños que viven cerca de áreas de trabajo con coke. Los trabajos realizados en Colombia que relacionan contaminación en el aire y salud corresponden a estudios con diseños metodológicos adecuados, los cuales no abarcan toda la complejidad de la problemática; por ejemplo, estiman funciones dosis-respuesta para un grupo etáreo en particular, o relaciones estadísticas que dan cuenta de la relación entre contaminación y mortalidad. Por ejemplo, la investigación adelantada por el Dr. Iván Solarte, et al.62, en 1999, en donde se relaciona la contaminación atmosférica por PM10 y la enfermedad respiratoria en niños menores de 14 años en Bogotá; el estudio demostró que: “el número total de consultas por enfermedad respiratoria en niños menores de 14 años está asociado con la concentración de PM10 en los días precedentes, y permitió concluir que un aumento de 10 µg/m3 en la concentración de PM10 produce un aumento de por lo menos el

60

. Boffetta P. Human cancer from environmental pollutants: the epidemiological evidence. Mutat Res. 2006 Sep 28;608(2):157-62. Epub 2006 Jul 13. Abstracs) 61

. Whitrow MJ, Smith BJ, Pilotto LS, Pisaniello D, Nitschke M. Environmental exposure to carcinogens causing lung cancer: Epidemiological evidence from the medical literature Respirology 2003; 8: 513–521 62

. Solarte Rodríguez Iván, Caicedo Mónica y Restrepo Sonia. (1999) Contaminación atmosférica y enfermedad respiratoria en niños menores de 14 años en Santa Fe de Bogotá, Facultad de Medicina, Universidad Javeriana, Bogotá D.C.

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/sites/entrez?Db=pubmed&Cmd=Search&Term=%22Boffetta%20P%22%5BAuthor%5D&itool=EntrezSystem2.PEntrez.Pubmed.Pubmed_ResultsPanel.Pubmed_RVAbstractPlus

100

8% en el número de consultas por enfermedad respiratoria aguda en niños menores de 14 años.”63 En cuanto a la valoración económica de los efectos en la salud, los trabajos son fragmentarios para algunas zonas de Bogotá, o para un caso particular de efecto en la salud. La investigación presentada por Bjorn Larsen64, como resultado de una consultoría para el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es, en comparación con los trabajos mencionados, el más completo, en el sentido que calcula los efectos en la salud para una población expuesta y además calcula los costos económicos de estos efectos. El informe del IDEAM (2007)65 menciona que el Plan Nacional de desarrollo 2006 – 2010 establece que el MVADT adelantará cinco estudios pilotos para evaluar los efectos de la contaminación del aire en la salud, y menciona que actualmente se encuentra en curso un estudio piloto de la localidad de Puente Aranda en la ciudad de Bogotá. También menciona que existen planes para efectuar estos estudios en Bucaramanga, Valle del Cauca y Santa Marta entre otras localidades.

5.2.2 Recomendaciones para el diseño de los estudios

Según la evidencia encontrada, la exposición aguda a contaminantes atmosféricos en zonas urbanas es capaz de producir o potencializar la aparición, sin lugar a dudas, de problemas respiratorios del tipo de infecciones, reacciones alérgicas como el asma y hasta causar la muerte por complicaciones de estos problemas respiratorios. La exposición crónica, sin embargo, no presenta el mismo panorama de evidencias contundentes de daños a la salud humana ocasionados por exposición a la contaminación atmosférica durante mucho tiempo. En el caso del cáncer pulmonar, por ejemplo, las investigaciones realizadas han buscado, sin mucho éxito, evidencias que demuestren la asociación causal entre la contaminación atmosférica mantenida y la aparición de este problema de salud.

63

. IDEAM. Documento Soporte Norma de Calidad del aire. Convenio de Asociación N° 038/04 (Numeración MAVDT) - 112/04 (Numeración IDEAM) MAVDT – CDMB – CORANTIOQUIA – CAM – CAS – CORPOGUAJIRA – AMVA – CCB – IDEAM. 2005 64

. Larsen, B. Costo f environmental damage: A socio.económic and Environmentak Health Risk Assessment.

2004 65

. MAVDT – IDEAM (2007). Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales

renovables en Colombia: Calidad del aire. 2007

101

Dado lo anteriormente expuesto, consideramos que los estudios epidemiológicos a realizar en nuestro medio deben agruparse en dos líneas de investigaciones muy distintas:

1. Prevención, control y atención oportuna de los efectos sobre la salud de exposición aguda a la contaminación atmosférica.

2. Identificación de evidencia acerca de efectos sobre la salud de

exposición crónica a contaminantes atmosféricos. Parecería conveniente, dado el abordaje diferente que demandan, que se consideren el sitio de exposición y la población expuesta como elementos a considerar. En este sentido tendríamos, para cada línea de investigaciones, cuatro subgrupos de estudios dados por la combinación que resulta de:

Sitios de exposición: intramural -indoor- y extramural -outdoor-

Tipos de población: población general y población trabajadora En cualquier caso, consideramos muy útil que siempre se diseñe el estudio en las siguientes condiciones:

Se realice la investigación en zonas identificadas con altos niveles de contaminación atmosférica

Exista un sistema de monitoreo o vigilancia de la salud con mediciones regulares del ambiente y en las personas con sospecha de tener problemas de salud atribuibles a la exposición.

De lo anterior, se desprende que lo primero por hacer es diseñar estudios para la identificación de zonas de más riesgo de contaminación atmosférica y establecer sistemas de monitorio o vigilancia en el ambiente y las personas. Son conocidos los estudios muy adelantados sobre identificación de zonas de más riesgo y de establecimiento de sistemas de vigilancia o monitoreo, como por ejemplo, los existentes en Bogotá. Sin embargo, habría que realizar otros estudios de este tipo en muchas otras partes del país. Parecería que la primera prioridad sería, una vez dadas las premisas arriba señaladas, abordar estudios en la línea de investigación sobre efectos agudos. Los estudios sobre efectos a mediano y largo plazos, más costosos y difíciles de diseñar, se propone que sean hechos una vez se tenga la

102

experiencia suficiente en abordar estudios en la primera línea de investigación.

103

6 ANEXOS

104

6.1 Anexo 1: Mecanismos de participación virtual

Durante la ejecución del proyecto se crearon dos mecanismos de participación virtual. Los foros y los grupos de intercambio de información. Se decidió utilizar la plataforma implementada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, AXESNET, la cual trabaja bajo ambiente .NET. AXESNET cuenta con un módulo de administración para la creación y manejo de foros y grupos de trabajo. Aunque se presentaron algunos inconvenientes con la plataforma al inicio del proyecto, una vez superados esos inconvenientes se procedió al montaje del Foro y del grupo de trabajo.

6.1.1 Creación y administración del Foro

El Foro se creó utilizando el módulo administrativo del Subportal Ambiente con un usuario y una contraseña proporcionado por el administrador del portal. El Foro creado durante la ejecución del proyecto fue el siguiente:

Tabla 15. Foro

Tema Evaluación Ambiental Estratégica de salud ambiental para Colombia con énfasis en contaminación atmosférica

Descripción Formulación de las políticas, planes, programas enfocados a la prevención y control de los efectos a la salud generados por la contaminación atmosférica en centros urbanos.

Foro Evaluación Ambiental Estratégica de salud ambiental para Colombia con énfasis en contaminación atmosférica

Preguntas planteadas Participación

¿Le parece útil el modelo de relación causa-efecto desarrollado en los talleres?

Ninguna

¿Qué opinión tiene sobre el eje temático "evaluación de riesgo" y su inclusión en la EAE?

Ninguna

¿Qué opinión tiene acerca de la jerarquización de los factores mostrados en los nuevos diagramas de causalidad? y como justificaría su empleo a nivel regional.

Ninguna

105

La administración del Foro contemplaba la creación y la actualización de las preguntas en el foro, la divulgación del foro que se realizo por medio correo electrónico a los participantes incluyendo un documento de instrucciones, y la aceptación o rechazo de comentarios realizados dentro del Foro. Desafortunadamente no hubo participación activa en el foro por parte de las personas inscritas dentro del grupo de participación que en total fueron 37. No se recibieron comentarios ni tampoco se respondieron las preguntas planteadas en el Foro.

6.1.2 Ingreso al Foro

Mediante el portal del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial http://www.minambiente.gov.co se ingresa a la pestaña del Subportal Ambiente, como se indica en la figura.

Una vez en el subportal de medio ambiente, se selecciona la opción de Foros.

Una vez en Foros se visualiza el tema propuesto para el foro. “Evaluación Ambiental Estratégica de salud ambiental para Colombia con énfasis en contaminación atmosférica”

http://www.minambiente.gov.co/

106

Para el ingreso al Foro se necesita una previa inscripción en el Subportal Ambiente solicitada por el sistema. Una vez inscrito e iniciada la autenticación se puede dar comienzo a la participación.

Para hacer nuevos comentarios el Foro basta con seleccionar la opción “hacer comentario”, adicionar un titulo y el comentario en sí.

107

Una vez realizados los comentarios se activarían por el modulo de administración pero, como ya se dijo, no hubo participación activa por parte del grupo en el Foro.

6.1.3 Creación y administración del grupo de trabajo

El grupo de trabajo se creó utilizando el módulo administrativo del Subportal Ambiente con un usuario y una contraseña proporcionado por el administrador del portal. El grupo de trabajo creado durante la ejecución del proyecto fue el siguiente:

Tabla 16. Grupo de trabajo

Nombre del Grupo EAE Salud Ambiental

Descripción Desarrollo del proyecto de EAE de salud ambiental para Colombia con énfasis en contaminación atmosférica.

Proyecto Proyecto EAE de Salud Ambiental

Documentos Formato

Diagramas integrados [Modo de compatibilidad] Pdf

Guía Rápida EAE de Salud Ambiental para Colombia Pdf

lista participantes primer taller EAE Excel

Memorias primer taller EAE 21 y 22 de febrero Pdf

Presentación primer taller Pdf

108

Presentación taller regional Pdf

La administración del grupo de trabajo contemplaba subir y administrar los documentos en el portal y la aceptación o rechazo de comentarios realizados a los documentos. Solo se recibió un comentario por parte de las personas inscritas dentro del grupo de trabajo cuyo número total fue de 37 personas. El listado de participantes dentro del grupo de trabajo se puede ver en el Anexo 3.

6.1.4 Ingreso al grupo de trabajo

Mediante el portal del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial http://www.minambiente.gov.co se ingresa a la pestaña del Subportal Ambiente como se indica en la figura.

Una vez en el subportal de medio ambiente, se selecciona la opción de grupos de trabajo.

Una vez en grupos de trabajo, se visualiza el grupo “EAE Salud Ambiental “donde se encuentran los documentos del proyecto.

http://www.minambiente.gov.co/

109

Para el ingreso al grupo de trabajo se necesita una previa inscripción en el Subportal Ambiente solicitada por el sistema y a su vez una aceptación por parte del administrador del grupo de trabajo. Una vez se tenga la autorización del administrador se pueden bajar los documentos del grupo de trabajo.

110

El portal permite hacer comentario sobre los documentos para ser debatidos por el grupo de trabajo, esta acción se realiza por la opción ver comentarios. De igual forma se puede adjuntar un documento al comentario.

6.1.5 Conclusiones

A pesar que los mecanismos de participación virtual son una poderosa herramienta para el intercambio de información y conocimiento, no hubo participación activa en el Foro. No se realizaron comentarios ni tampoco se contestaron las preguntas planteadas. El grupo de trabajo fue el mecanismo utilizado por los participantes, 37 personas inscritas en total. Se descargaron los documentos pero solo se recibió un comentario sobre un documento. La vía más utilizada por los participantes para la comunicación fue el correo electrónico.

111

6.2 Anexo 2: Metodología

La estructuración del esquema metodológico que permitiera responder a los objetivos planteados en los términos de referencia de la consultoría, partió de las dos definiciones de Evaluación Ambiental Estratégica, indicadas a continuación:

1. Es un proceso sistemático para evaluar las consecuencias ambientales de propuestas de iniciativas de políticas, planes o programas para asegurar que ellas se incluyan totalmente y hayan sido tratadas apropiadamente en las fases mas tempranas factibles de la toma de decisiones, al mismo nivel que las consideraciones sociales y económicas. (Sadlery V. 1996).

2. Es un instrumento de apoyo a la decisión que se desarrolla en la

forma de un proceso, se aplica a decisiones de naturaleza estratégica, normalmente traducidas en políticas, planes y programas (de preferencia, sobre el proceso de concepción y elaboración de éstas), y se constituye como un proceso sistemático de identificación, análisis y evaluación previa de impactos de naturaleza estratégica. (Partidário MR. 2006).

En respuesta a lo anterior, para la elaboración del proyecto se llevaron a cabo los siguientes pasos:

1. Revisión de la documentación existente, focalizada a los ejes temáticos definidos por los términos de referencia.

2. Entrevista con expertos nacionales y consulta grupal de expertos. 3. Elaboración de la Guía rápida para la EAE 4. Talleres nacionales 5. Talleres regionales. 6. Análisis 7. Elaboración del documento final

Estas acciones buscaban identificar los factores causales y posteriormente priorizar las acciones de acuerdo con el modelo de determinantes estructurales, intermedios y proximales, siguiendo la metodología de la EAE. A partir de ellos, se desarrolló una etapa de análisis, para concluir en la elaboración del documento final. Los ejes temáticos formulados al inicio del proceso de consultoría fueron modificados o reformulados como resultado de la reunión de expertos y con

112

el proceso participativo regional y nacional, configurándose, finalmente, unos ejes transversales y uno longitudinal que impactan la salud ambiental.

Gráfica 12. Interrelación de los ejes temáticos

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Con base en este resultado fue posible establecer una jerarquización de los factores causales que, desde el más estructural hasta el más próximo, impactan significativamente la salud ambiental, con la identificación de los actores de la sociedad y del gobierno que deben participar en el control de la contaminación ambiental. Este proceso aplicó los conceptos de participación en los que se fundamenta la EAE, de tal forma que prácticamente en todos sus pasos se requirió, para propiciar la participación activa y efectiva de expertos y en general de los ciudadanos, realizar reuniones o consultas a manera de talleres empleando metodologías que facilitaran el desarrollo participativo. Inicialmente, se realizaron talleres de consulta a expertos y, en el contexto de cada eje temático estratégico definido, se construyeron diagramas o

113

relaciones de causa-efecto para identificar nítidamente los factores que llevan a producir efectos nocivos sobre la salud ambiental y las políticas, programas y planes de mayor importancia en este sentido. La construcción de estos diagramas por parte del equipo consultor, se constituyó en la base para el desarrollo de la metodología que se detalla en los puntos siguientes.

6.2.1 Ejercicio inicial: Espina de pescado

Para facilitar el desarrollo del proceso en colectivo, se empleó inicialmente el diagrama de relación causa-efecto conocido como diagrama de Ishikawa o diagrama de espina de pescado66.

Gráfica 13. Diagrama de Espina de Pescado

ESPINA MENOR

ESPINA MENOR

ESPINA

ESPINA PRINCIPAL ESPINA PRINCIPAL

CABEZA


COLUMNA VERTEBRAL

ESPINA MENOR

ESPINA MENOR

ESPINA


CABEZA


COLUMNA VERTEBRAL

Fuente: http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/sedes/manizales/4100002/lecciones/instrumentos/causaefecto.htm

Esta es una herramienta que ayuda a identificar, clasificar y poner de manifiesto posibles causas de problemas específicos (en este caso efectos nocivos sobre la salud ambiental); ilustra gráficamente las relaciones

66

. Diagrama espina de pescado. Se encuentra en:

http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/sedes/manizales/4100002/lecciones/instrumentos/causaefecto.htm.

http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/sedes/manizales/4100002/lecciones/instrumentos/causaefecto.htm

114

existentes entre un resultado (salud ambiental) y los factores que influyen en el mismo. En general, los diagramas causa-efecto son una forma de organizar y representar las diferentes evidencias planteadas sobre las causas de un problema. Deben servir para conocer en detalle, sobretodo en un taller de discusión colectiva, el proceso de relaciones que se quiere describir, visualizando con claridad las relaciones entre los efectos (daño para la salud ambiental) y sus causas (factores identificados a partir de cada eje temático definido, y políticas, programas y planes mal diseñados). El diagrama espina de pescado, Gráfica 13, está compuesto por una línea principal (columna vertebral) y 4 o más líneas que apuntan a la línea principal formando un determinado ángulo de inclinación (espinas principales). Estas últimas poseen a su vez dos o tres líneas inclinadas (espinas) y así sucesivamente (espinas menores), según sea necesario. El ejercicio con el diagrama espina de pescado consistió en presentar por cada eje temático los principales factores que confluyen en la columna vertebral del diagrama señalando su importancia en provocar un impacto negativo en la salud ambiental (cabeza del diagrama). Estos diagramas se presentaron a los participantes para su evaluación crítica, lo que implicó construir nuevos tipos de diagramas.

6.2.2 Modelo conceptual “Fuerza motriz – Presión – Estado – Impacto – Respuesta

Como consecuencia de la discusión y sugerencias producidas en el Primer Taller Nacional sobre los diagramas de relaciones causa-efecto, se decidió utilizar otro tipo de diagrama de la familia de relaciones causa-efecto, basado en el llamado modelo conceptual Fuerza Motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta.67. El diagrama permitió organizar la información respecto al estado de la salud ambiental, a través de un ejercicio que utilizó el llamado Árbol del Problema, descrito posteriormente. Este modelo plantea que las actividades del hombre impactan de alguna manera el ambiente y, cuando estos impactos son negativos, inducen a los humanos a restringir o controlar los factores que afectan alguna fase del

67

. United States Environmental Protection Agency – Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México (2006), Estrategia para el Desarrollo de Indicadores. Frontera 2012: Programa Ambiental México – Estados Unidos, disponible en: http://www.epa.gov/border2012/docs/bitf_dev_200608_esp.pdf.

http://www.epa.gov/border2012/docs/bitf_dev_200608_esp.pdf

115

sistema. Para efectos del ejercicio, el modelo fue modificado en la forma que se muestra en la Gráfica 14. Los factores estructurales son factores socio-económicos y políticos que causan o favorecen cambios en el medio ambiente, los cuales influencian negativamente los factores intermedios. Son factores en donde las decisiones se dan en los niveles más altos de formulación de políticas, planes y programas. Ejemplo de estos factores son las políticas que orientan la actuación de los diversos actores de la vida nacional, ya sean de la administración nacional o local, las industrias y aún las personas. Los factores intermedios son factores antropogénicos que influencian directamente el estado del medio ambiente y cambian la calidad ambiental y la cantidad de los recursos naturales. Ejemplo de esto puede ser la actividad industrial y sus características, las manifestaciones de la planeación urbana en términos de ordenamiento de las actividades (ubicación de industrias, viviendas y aún factores como la pobreza y el desplazamiento).

Gráfica 14. Modelo conceptual para determinación de relaciones causa-efecto

IMPACTOS EN LA SALUD AMBIENTAL

FACTORES ESTRUCTURALES

FACTORES INTERMEDIOS

FACTORES PROXIMALES

ACCIONES

ACTORES

IMPACTOS EN LA SALUD AMBIENTAL

FACTORES ESTRUCTURALES

FACTORES INTERMEDIOS

FACTORES PROXIMALES

ACCIONES

ACTORES

Modificado de: United States Environmental Protection Agency – Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales de México (2006), Estrategia para el Desarrollo de Indicadores. Frontera 2012: Programa Ambiental México – Estados Unidos, disponible en: http://www.epa.gov/border2012/docs/bitf_dev_200608_esp.pdf

http://www.epa.gov/border2012/docs/bitf_dev_200608_esp.pdf

116

Los factores proximales hacen referencia a las exposiciones negativas a que son sometidas las personas debido a la actividad humana y sus consecuencias en el medio ambiente. Tales exposiciones se dan en la intersección entre las personas y los riesgos inherentes en el ambiente. Para este caso, se hace referencia directa a la exposición a gases, vapores y material particulado, así como a agentes químicos no convencionales. Para el caso del eje temático relativo a evaluación del riesgo, se dan una serie de exposiciones de carácter social en la relación de las personas con los servicios de salud y su calidad, así como a la vulnerabilidad diferencial que le ocasionan sus características de sexo, edad, genética, condición socioeconómica y estilos de vida). Los impactos son aquellos cambios producidos en la salud de las personas, referidos específicamente a enfermedades agudas y crónicas del aparato respiratorio, aunque son incluidas otras manifestaciones en la salud general de las personas. Las acciones se referían en este caso a aquellas propuestas que deberían realizar los diversos actores relacionados con la problemática ambiental, en especial con los ejes temáticos. Los actores son quienes intervienen en el proceso de toma de decisiones y buscan modificar las situaciones ocasionadas en cada nivel. Por ejemplo, para el nivel estructural, los actores están relacionados con quienes entran en el proceso de desarrollo de una política, el cual incluye la identificación del problema, la formulación de soluciones, la toma de decisión, la aplicación de la política como tal y la evaluación.68 Aun cuando la autoridad gubernamental (nacional, regional o local) es el actor central de una política pública, no es el único que interviene, ya que entra en una relación de interdependencia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus decisiones, sujetos que reaccionan a las realizaciones producidas, grupos de intereses u otras instituciones que ejercen influencia sobre la acción proyectada o en curso69, trátese de una política, un plan o un programa.

6.2.3 El árbol del problema: Diagramas de causa-efecto de los ejes

El Árbol del Problema es una técnica participativa que ayuda a identificar el problema y a organizar la información recolectada, generando un modelo de relaciones causales que lo explican. La lógica es que cada problema es

68

. Meny, I. y Thoenig, J.C. (1992) Las políticas públicas, Barcelona, Editorial Ariel, S.A. 69

. Ibídem.

117

consecuencia de los que aparecen debajo de él y, a su vez, es causante de los que están encima, reflejando la interrelación entre causas y efectos. Fue utilizada con el fin de plasmar en un diagrama las relaciones causales que explican el impacto en la salud ambiental de la contaminación atmosférica y la forma como esta tiene origen a partir de los componentes de cada eje temático. Para el ejercicio de los talleres, se modificó la idea de árbol del problema, para trabajar las causas según el modelo de factores estructurales, intermedios, proximales e impactos basado en el modelo conceptual modificado Fuerza Motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta.

Gráfica 15. El Árbol del Problema

Factor Estructural 1 Factor Estructural 2 Factor Estructural 3 Factor Estructural n

Factor Intermedio 1 Factor Intermedio 2 Factor Intermedio 3 Factor Intermedio n

Problema Central

Factor Proximal 1 Factor Proximal 2 Factor Proximal 3

ES

TR

UC

TU

RA

LE

SIN

TE

RM

ED

IAS

PR

OX

IMA

LE

SE

FE

CT

OS

Factor Estructural 1 Factor Estructural 2 Factor Estructural 3 Factor Estructural n

Factor Intermedio 1 Factor Intermedio 2 Factor Intermedio 3 Factor Intermedio n

Problema Central

Factor Proximal 1 Factor Proximal 2 Factor Proximal 3

ES

TR

UC

TU

RA

LE

SIN

TE

RM

ED

IAS

PR

OX

IMA

LE

SE

FE

CT

OS

Modificado de: Cohen, E. y Martínez, R. Manual (sin fecha), Formulación, evaluación y monitoreo de proyectos

sociales, CEPAL.

Para cada eje temático se desarrolló un árbol del problema, diagramas de causa-efecto, con los siguientes pasos: 1. Identificación del problema central: Para todos los ejes temáticos el

problema era el impacto ocasionado sobre la salud ambiental por la contaminación atmosférica.

118

2. Identificación de factores proximales: Estos factores eran básicamente

comunes a todos los ejes, aunque en el de evaluación del riesgo se incluyen tres factores más. Hacen referencia a las exposiciones negativas a que son sometidas las personas debido a la actividad humana y sus consecuencias en el medio ambiente. Se clasificaron en dos tipos: exposición por contaminación de sitios abiertos (outdoor pollution) y exposición por contaminación de ambientes internos o cerrados (indoor pollution).

3. Identificación de factores intermedios y estructurales: La identificación de

estos factores se hizo de manera simultánea, ya que era necesario relacionar políticas, planes y programas existentes con los factores antropogénicos que influencian directamente el estado del medio ambiente y cambian la calidad ambiental y la cantidad de los recursos naturales, ocasionando problemas de salud ambiental.

4. Identificación de acciones y actores: Para cada uno de los factores

involucrados en los niveles estructural, intermedio y proximal se identificaron las acciones que era necesario tener en cuenta para buscarle respuestas a la problemática ambiental ocasionada a partir de los componentes de cada eje temático, así como los actores pertinentes encargados de desarrollar tales acciones.

Con el fin de generar una participación activa de los asistentes a los talleres, para el primero de ellos el equipo consultor desarrolló unos diagramas de causa-efecto para cada eje temático y se pidió a los asistentes su manifestación con las críticas y modificaciones convenientes, considerando que las realidades regionales e institucionales eran muy diferentes y se hacía necesario tenerlas en cuenta. Además, la visión de los distintos actores presentes sobre las causalidades involucradas aportaba riqueza, tanto conceptual como técnica, a la discusión y conclusiones, todo propiciado, no sólo por la diversidad regional con que se contaba, sino por la oportunidad que brindaba el contar con personas de disciplinas y especializaciones diferentes, con gran experiencia en el campo ambiental, lo que permitió hacer una propuesta de lineamientos de política que considerara la complejidad de la problemática ocasionada por la contaminación atmosférica. A partir de las discusiones, que fueron grabadas, y el conocimiento y experiencia del grupo consultor en las temáticas, se desarrollaron los lineamientos de política para cada eje temático.

119

6.3 Anexo 3: Participantes en los Talleres

6.3.1 Panel de expertos - Bogotá

Fecha: 17 de enero de 2008

No. Nombre Institución

1 Arturo Ardila, PhD Universidad de los Andes, Experto en Sistemas de Transporte y Movilidad

2 Juan Carlos García Hospital Tunal ESE, Subgerente Científico

3 Rosa Isabel Patiño Consultora experta en Salud Ambiental Ocupacional

4 Roger Rivera Ministerio de Minas y Energía, Dirección de Hidrocarburos

5 José Guillermo León ECOPETROL, Dirección de Petroquímicas

6 Giampiero Renzzoni Consultor DNP, Experto en Políticas Ambientales

7 Eduardo Behrentz, PhD

Experto en Contaminación Atmosférica

8 Xiomara Sanclemente

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Subdirección Ambiental Sectorial de Desarrollo Sostenible, experta en Contaminación Atmosférica

9 Diana Cortés, MsC

Especialista en Manejo Integrao del Medio Ambiente, MsC en Planificación y Administración del Desarrollo Regional, experta en Planificación Urbana

10 Emely Cuervo Especialista en Derecho Ambiental, experta en normatividad

11 Marcela Bonilla Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Subdirección Ambiental Sectorial de Desarrollo Sostenible

12 Saúl Santamaría Díaz Consultor, experto en Calidad de Combustibles

13 Miguel Sepúlveda Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, Jefe Oficina de Contaminación Atmosférica y Calidad del Aire

14 Jairo Mendoza Ministerio de la Protección Social, Dirección de Salud Pública, Área de Salud Ambiental

120

15 Marcelo Korc Organización Panamericana de la Salud con sede en Colombia, Consultor en Salud Ambiental

16 Luis Jorge Hernández Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, Dirección de Salud Pública

17 José Fernando Cardona

Pontificia Universidad Javeriana, Profesor

18 Jorge Humberto Mejía Consultor, experto en Salud Ambiental y Ocupacional

6.3.2 Primer Taller Nacional – Bogotá

Fecha: 21 y 22 de febrero de 2008


1 Andrea V. Marín Calderón

Área Metropolitana del Valle de Aburrá

2 Rúl Alberto Rojo Ospina

Secretaría de Salud de Medellín

3 Guillermo Acevedo Mantilla


4 Javier Calderón Oliver Corporación Autónoma Regional de la Guajira, Corpoguajira

5 Manuel A. Puin Amaya

Secretaría Departamental de Salud de Boyacá

6 Luis Jorge Hernández Secretaría de Salud de Bogotá

7 Gerardo Nava Tovar Instituto Nacional de Salud

8 Marcela Varona Instituto Nacional de Salud

9 Gabriel de J. Saldarriaga O.

Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia, IDEAM

10 Jairo Mendoza O‟Byrne


11 Eduardo González Secretaría de Salud de Cundinamarca

12 Christian Campo Quintero

Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC

13 Rosa Isabel Patiño CEDES

14 Rosalba Sanmiguel Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

15 Mildred Méndez Caicedo


16 Laura Andrea Rodríguez

Secretaría de Salud y Ambiente de Bucaramanga

121


17 Sandra Milena Bravo C.

Universidad de los Andes

18 Alejandra Sánchez Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

19 Marcela Bonilla Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

20 Álvaro Rodríguez C. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

21 Tatiana Núñez Suárez


22 María Carmenza Viccini

Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

23 Sandra A. Reina G. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

24 Helver Reyes Lozano Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

25 Gerardo Ramírez Serna

Secretaría de Salud Municipal de Medellín

26 Juan Otero Jiménez Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC

27 Eider Brand Universidad del Valle

28 David Combariza Universidad Nacional

29 Carolina Kitchen ECOPETROL

30 Héctor Pérez Cardona

Ministerio de Minas y Energía

31 Gloria Guevara Jaramillo

Secretaría de Salud de Bogotá

32 Mauricio Andrés Rojas T.

Corpoboyacá

6.3.3 Taller Regional – Barranquilla

Fecha: 10 de marzo de 2008


1 Iveth Bray FEDEMAR

2 Robinson Mafiol Asesor CRA

3 Álvaro Fernández Secretaría Departamental de Salud de la Guajira

122


4 Lucía Cortés G. Secretaría Departamental de Salud de la Guajira

5 Rafael Senior Sánchez

Universidad Metropolitana

6 José Ricardo Bonivento

Secretaría Departamental de Salud de la Guajira

7 Ana María Segura Universidad Metropolitana

8 Raúl Eduardo Suárez .

Corpocesar

9 Martha Peñuela Universidad del Norte

10 Carlos A. Dewdney D. Secretará de Salud del Magdalena

11 Alfonso Capella EPA – Cartagena

12 Jorge Villarreal S. Secretaría de Salud del Atlántico

13 José Rafael Ballesteros

Secretaría de Salud Distrital Barranquilla

14 Lizeth Ortiz Pertuz Universidad Libre

15 Luz Carine Gómez Universidad Libre

16 Wendy Morgado Gamero

Universidad Libre


6.3.4 Taller Regional – Medellín



1 Juan Carlos Gómez Universidad Pontificia Bolivariana

2 Claudia Escobar Municipio de Sabaneta

3 John William Tabares Dirección Seccional de Salud de Antioquia

4 Jessica Casas Dirección Seccional de Salud de Antioquia

5 Miryam Gómez Politécnico Colombiano

6 María del Pilar Restrepo

Área Metropolitana del Valle de Aburrá

7 Patricia E. Ossa V. Corantioquia

8 Marcela Quiceno Área Metropolitana del Valle de Aburrá

9 Andrea Marín Área Metropolitana del Valle de Aburrá

10 Gerardo Ramírez Serna

Secretaría de Salud de Medellín

11 Josshual Serna Universidad Pontificia Bolivariana

123

Patiño

12 Belloncy Gallego Rey ANDI

13 Rocío del Mar Llanos Secretaría de Salud de Envigado

14 Carlos Arturo Bozón Pérez

Secretaría de Medio Ambiente de Medellín

15 José Álvaro Rodríguez


16 Aura Elena Gómez G. Cornare

17 Guillermo Acevedo M. Ministerio de Transporte

18 Viviana García Ramires

Secretaría de Medio Ambiente de Envigado

19 Henry Alberto Tobón B.

Secretaría de Salud Copacabana

20 Alexandra María Rstrepo

Secretaría de Salud La Estrella

21 Lina María Taborda Secretaría de Salud Sabaneta

22 Jhon Jairo Correa Municipio de Itagüí

23 Tito Martín Giraldo Municipio de Itagüí

24 Cristian Franco Piedrahita

Universidad Nacional de Colombia

25 Juan Flipe Gómez Secretaría de Salud de Caldas

26 Marcela Secretaría de Salud Caldas

27 Carmen E. Zapata Universidad Nacional de Colombia

6.3.5 Taller Regional – Cali



1 Germán Bolaños INCO Ambiental Ltda.

2 Magally González ACODAL

3 Néstor Saúl Vivas G. Análisis Ambiental Ltda.

4 Paola A. Nates D. Análisis Ambiental Ltda.



6 Yesid Torres Jiménez Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC

7 Roberto Mulcué Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC

8 Freddy Arévalo Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC

124


9 Juan Carlos Vidal Secretaría de Salud Pública Municipal

10 Carolina Oquendo Cartón de Colombia

11 María Beatriz Trujillo P.

Fundación EPRODESA

12 Inés Díaz Fundación EPRODESA

13 David Loaiza ASOCAÑA

14 Jeffrey Rojas Bayer Crop Science

15 Antonio José Narvaez Gema Consultores

16 James Caicedo Z. Gema Consultores

17 Paola Filigrana Universidad del Valle

6.3.6 Taller Regional – Bucaramanga



1 Juan Carlos Castro Ortiz


2 Javier Flórez Guevara Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

3 Freddy Alexander Quintanilla

4 Jaime Osma Villamizar

Dirección de Tránsito de Bucaramanga

5 Jorge Alberto Cárdenas S.


6 Martín Alonso Rondón


7 Robinson Puentes A. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

8 Orlando Patiño S. Alcaldía de Floridablanca

9 Nohemí Valderrama Alcaldía de Bucaramanga

10 Harvy S. Vesga Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

125

11 Gloria S. Lozano B. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

12 Susana Tovar Corporación Yraka

13 Dora del Pilar Navarro Secretaría de Gobierno de Bucaramanga

14 Álvaro Mauricio Solarte V.

Secretaría de Salud y Ambiente de Bucaramanga

15 Eduardo Alexander Escobedo



17 Henry Castro Ortiz Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

18 Laura Andrea Rodríguez

19 Yaneth Parra

20 Julián Martínez Carrillo

Laboratorio de Salud

21 Diana Carolina Rueda Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

22 Manuel Campos Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

23 Gustavo Oviedo Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB

6.3.7 Taller Regional – Regional Tunja



1 Olga Lucía Fonseca Alcaldía de Tunja, Secretaría de Desarrollo

2 Lorenzo Mariño G. Alcaldía de Tunja, Secretaría de Protección Social

3 Sayda Zambrano B. Corpoboyacá

4 Javier Geovanny López C.

Corpoboyacá

126

5 Zulma Pérez Samacá Alcaldía de Sogamoso, Secretaría de Desarrollo y Medio Ambiente

6 Gladys Díaz Rodríguez

Secretaría de Salud de Sogamoso, Oficina Salud Ambiental

7 Anabel Becerra Merchán

Alcaldía de Duitama

8 Jorge Humbert Galvis G.

Alcaldía de Duitama


6.3.8 Segundo Taller Nacional – Bogotá

Fecha: 27 y 28 de marzo


1 Gabriel Saldarriaga O.

Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia, IDEAM

2 Santos Omar Monsalve

Corponor

3 Raúl Alberto Rojo Secretaría de Salud Medellín

4 Luis Alberto Cruz C. Cortolima




7 Andrea Marín Área Metropolitana del Valle de Aburrá

8 Jairo Mendoza Ministerio de la Protección Social, Dirección de Salud Pública, Área de Salud Ambiental

9 Manuel Antonio Puin Secretaría Departamental de Salud de Boyacá

10 Jorge Villarreal Secretaría de Salud del Atlántico



12 Abraham Fernández A.

Alcaldía de Bucaramanga, Secretaría de Medio Ambiente

13 Gerardo Nava Tovar Instituto Nacional de Salud

14 Marcela Varona Instituto Nacional de Salud

15 Patricia Currea CAR

16 Lucero Villegas Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

127

17 Alexander Valencia Cruz


18 Andrés Valderrama ANDI

19 José Álvaro Rodríguez


20 Rosa Isabel Patiño CEDES

128

7 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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evaluación ambiental estratégica (eae) para la formulación de política

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