EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE COOPERACIÓN (EPC) ECUADOR-UNICEF 2004-2008

INFORME DE EVALUACIÓN

OFICINA DE EVALUACIÓN

MAYO 2008

Evaluación del Programa de Cooperación (EPC) Ecuador-UNICEF 2004-2008 © Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Nueva York, 2008 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia 3 United Nations Plaza Nueva York, Nueva York 10017 Mayo 2008 Este informe de evaluación ha sido elaborado por consultores externos con apoyo de UNICEF. El propósito del informe es el de evaluar el programa de cooperación y facilitar el intercambio de conocimientos entre el personal de UNICEF y sus socios. El contenido de este informe no refleja necesariamente la postura oficial de UNICEF. Los nombres propios que aparecen en esta publicación no reflejan opinión alguna sobre el estatuto legal de ningún país o territorio, o de sus autoridades o de la delimitación de sus fronteras. Las designaciones que contiene la presente publicación no implican una opinión sobre la condición jurídica de cualquier país o territorio, o sobre sus autoridades, o sobre la delimitación de fronteras. Si se desea más información, sírvase contactar con: Oficina de Evaluación UNICEF, 3 United Nations Plaza New York, NY 10017, USA Tel. (1 212) 824 6322 Fax (1 212) 824-6492

PREFACIO El presente Informe es el resultado de la Evaluación del Programa de Cooperación (EPC) UNICEF- Ecuador 2004-2008. La Evaluación fue encomendada a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador). El equipo evaluador estuvo conformado por Miguel Chavarría, Mónica Girolami, Roberto Iturralde, Martha Moncada y Soledad Varea. En el informe se revelan los principales logros, lecciones y desafíos observados en la implementación del programa. Se extraen, asimismo, lecciones aprendidas con la finalidad de que éstas orienten la acción de UNICEF así como el diseño de programas de cooperación en el futuro. La evaluación implicó una serie de procesos participativos de diálogo y consulta con actores involucrados en el Programa incluyendo al gobierno central, gobiernos locales, la sociedad civil y el sector privado. Sus percepciones y opiniones se encuentran reflejados en los contenidos del presente Informe. La Evaluación fue realizada en 2007 a solicitud de la Oficina de UNICEF en Ecuador, bajo la supervisión de la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y de la Oficina de Evaluación de UNICEF Nueva York. Esta última tuvo a su cargo, asimismo, la aprobación final del Informe y su publicación. Joaquín González-Alemán apoyó la Evaluación en su primera etapa y Ada Ocampo concluyó el proceso incluyendo la aprobación final del informe y su publicación. Los mencionados profesionales pertenecen al personal de planta de la Oficina de Evaluación de UNICEF en Nueva York. Jean Gough, Haleem Lone y Saville Kushner, de la Oficina Regional de UNICEF con sede en Panamá se involucraron en el proceso en diferentes momentos proporcionando valiosos comentarios y aportes, además de corresponsabilizarse de la supervisión. Cristian Munduate y Ludwig Guendel, Representante y Oficial Superior de Programas del UNICEF en Ecuador, respectivamente así como Gina Velasco, Oficial de Monitoreo y Evaluación tuvieron también contribuciones significativas durante el ejercicio de evaluación. Es propicia la oportunidad para expresar mi sincero agradecimiento a las personas que integraron el equipo de evaluación, así como a los demás actores que aportaron a que este proceso concluyera con la extracción de conclusiones, recomendaciones y lecciones de valiosa utilidad. De manera especial, quisiera expresar, mi aprecio a los actores locales quienes compartieron su visión con respecto al modo en que el UNICEF puede focalizarse dentro de una perspectiva de apoyo a los gobiernos para la generación e implementación de políticas públicas desde la perspectiva de los derechos humanos. Lucien Back Director a.i Oficina de Evaluación UNICEF Nueva York

CONTENIDO Siglas, Abreviaciones Y Acrónimos......................................................................................... III Resumen Ejecutivo.................................................................................................................... V

Resume Analytique................................................................................................................. XIII Executive Summary..............................................................................................................XXIII 1. Introducción ............................................................................................................................1

1.1. Presentación ..............................................................................................................1 1.2. Contexto y justificación de la evaluación ...................................................................1 1.3. Objetivos y alcance ....................................................................................................2 1.4. Métodos .....................................................................................................................3 1.5. Organización de la evaluación y factores que afectaron el proceso..........................5

2. El Contexto Ecuatoriano Para La Cooperación ...................................................................7

2.1. Una breve caracterización del contexto ecuatoriano .................................................7 2.2. La problemática de las niñas, niños y adolescentes..................................................7 2.3. Las políticas públicas dirigidas a la niñez y la juventud ...........................................12

3. El Programa De Cooperación Ecuador UNICEF ................................................................17

3.1. Antecedentes histórico-filosóficos del programa de cooperación ...........................17 3.2. Objetivos y estrategias del programa de cooperación 2004-2008..........................18 3.3. Principales actores del programa de cooperación (PC)...........................................20 3.4. Racionalidad del enfoque de políticas públicas vinculado a derechos ....................21 3.5. El programa de cooperación y el Marco de Asistencia al Desarrollo (UNDAF) .......24 3.6. Recursos involucrados en la ejecución del programa..............................................26 3.7. Análisis comparativo entre los programas de cooperación 1999-2003 y 2004-2008 ................................................................................................................................29 3.8. Un primer corte evaluativo: la evaluación intermedia del programa de cooperación........................................................................................................................................30

4. Resultados y Experiencias Hasta 2007...............................................................................33

4.1. Resultados y experiencias de la implementación del programa de cooperación.....33 4.2. Resultados y experiencias de algunos proyectos seleccionados de la cooperación.....................................................................................................................37

4.2.1 Posicionamiento de la educación como prioridad nacional a través del Contrato Social por la Educación ........................................................................37 4.2.2. El Programa de salud materno-infantil y la aplicación de la Ley de Maternidad Gratuita.............................................................................................38 4.2.3. La protección especial en el programa de cooperación ............................39 4.2.4. El Municipio de Morona.............................................................................41 4.2.5. El Municipio de Riobamba.........................................................................42 4.2.6. El Municipio de Esmeraldas ......................................................................43

5. Conclusiones ........................................................................................................................45

5.1. Pertinencia ...............................................................................................................45 5.2. Enfoque de derechos ...............................................................................................47 5.3. Valor agregado.........................................................................................................50 5.4. Articulación y coordinación ......................................................................................51

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5.5. Sostenibilidad...........................................................................................................54 5.6 Oportunidades y desafíos para la cooperación en el contexto ecuatoriano .............56

6. Lecciones ..............................................................................................................................57

6.1. Rol y orientación de la cooperación .........................................................................57 6.2. La cooperación y el trabajo en la esfera nacional ....................................................57 6.3. Los movimientos de vigilancia ciudadana y el control social de las políticas públicas ...........................................................................................................................58 6.4. El trabajo de la cooperación en la esfera local y comunitaria ..................................59 6.5. Condiciones que más favorecen y obstaculizan los cambios ..................................60

7. Recomendaciones ................................................................................................................61

7.1. El papel de UNICEF en Ecuador .............................................................................61 7.2. Fortalecimiento del trabajo en red y las alianzas estratégicas.................................63 7.3. Descentralización, autonomías y trabajo en las comunidades ................................65 7.4. Convergencia para la aplicación de los enfoques de la cooperación ......................66 7.5. Abordaje de la cooperación desde UNICEF ............................................................67

ANEXOS.....................................................................................................................................69

Anexo 1: Referencias ...............................................................................................................71

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Siglas, abreviaciones y acrónimos ACNNA: Agencia de Comunicación de Niños, Niñas y Adolescentes ACNUR: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados AIEPI: Atención Integrada a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia AME: Asociación de Municipalidades del Ecuador BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CCNA: Consejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia CEPAL: Comisión Económica para América Latina CEPAM: Centro Ecuatoriano para la Promoción de la Mujer CNNA: Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia CODENPE: Consejo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador COMPINA: Consejo Metropolitano de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia CONAIE: Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador CONAMU: Consejo Nacional de Mujeres CONASA: Consejo Nacional de Salud CONCOPE: Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador CORPEI: Corporación de Promociones e Inversiones CPM: Country Programme Evaluation CSE: Contrato Social por la Educación DINAPEN: Dirección Nacional de Policía Especializada para Niños y Adolescentes DINEIB: Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe DIPECH: Dirección Provincial de Educación del Chimborazo DIPEIBCH: Dirección Provincial de Educación Intercultural Bilingüe del Chimborazo DIPEIB-MS: Dirección Provincial de Educación Intercultural Bilingüe de Morona

Santiago DSI: Dirección de Salud Indígena EB/PRODEC: Programa Educación Básica Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad ECUARUNARI: Confederación de Pueblos Kichwas del Ecuador EDNA: Estado de los Derechos de la Niñez y Adolescencia EIBAMAZ: Educación Intercultural Bilingüe para la Amazonía EIFC: Educación Infantil Familiar Comunitaria EPC: Evaluación Programa de Cooperación FAO: Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FEINE: Federación de Indígenas Evangélicos FENOCIN: Federación Nacional de Organizaciones Campesinas Indígenas y Negras FICSH: Federación Interprovincial de Centros Shuar FIPSE: Federación Independiente del Pueblo Shuar del Ecuador FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FODI: Fondo de Desarrollo Infantil FIG-CALDI: Fondo Canadiense para la Igualdad de Género IDN: Índices de los Derechos de la Niñez ILDIS: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales INEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INECI: Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional INNFA: Instituto Nacional del Niño y la Familia IPLAC: Instituto Pedagógico Latinoamericano y Caribeño LMGAI: Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia MBS: Ministerio de Bienestar Social MEC: Ministerio de Educación y Cultura

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MEF: Ministerio de Economía y Finanzas MODERSA: Proyecto de Modernización de Salud MSP: Ministerio de Salud Pública NBI: Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas OCP: Oleoducto de Crudos Pesados ODM: Objetivos del Milenio ODNA: Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia OIT: Organización Internacional del Trabajo OMS: Organización Mundial de la Salud ONU: Organización de las Naciones Unidas ONUSIDA: Organización de las Naciones Unidas trabajando contra el SIDA OPS: Organización Panamericana de la Salud ORI: Operación Rescate Infantil Plan PETI: Plan Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo

Infantil PAI: Programa Ampliado de Inmunizaciones PANN: Programa Nacional de Alimentación y Nutrición PMA: Programa Mundial de Alimentos PEA: Población Económicamente Activa PMT: Programa del Muchacho Trabajador PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PREALC: Programa Regional de Empleo para América Latina y el Cari PROMECEB: Programa de Mejoramiento y Calidad de la Educación. Básica en

Ecuador PRODEPINE: Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador RMP: Revisión de Medio Período SERBISH: Sistema de Educación de la Federación Shuar SIAN: Sistema Integrado de Alimentación y Nutrición SIDA: Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida SIISE: Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador SIL: Sistemas de Información Local SINEC: Sistema Nacional de Estadísticas y Censos SIS: Sistema de Información Social SIVE: Sistema de Vigilancia Epidemiológica STFS: Secretaría Técnica del Frente Social TACRO Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe UNDAF: Marco de Asistencia de las Naciones Unidas UNE: Unión Nacional de Educadores UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura UNETE: United Nations Emergency Team for Ecuador

UNFPA: Fondo de Población de las Naciones Unidas UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNIFEM: Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer VIH: Virus de inmunodeficiencia humano

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Resumen Ejecutivo El presente documento contiene una síntesis de los principales resultados, lecciones y desafíos obtenidos a través de la evaluación del Programa de Cooperación de Ecuador-UNICEF (2004-2008). Este Programa involucra a contrapartes gubernamentales en el nivel nacional y local, a organizaciones no gubernamentales e instancias y mecanismos de participación ciudadana. La evaluación fue realizada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO – Ecuador) y coordinada por UNICEF junto con el Instituto Nacional de Cooperación Internacional (INECI). Cuenta asimismo, con un grupo de referencia constituido por representantes de organismos gubernamentales, no gubernamentales, de la sociedad civil y representantes de pueblos y nacionalidades indígenas y afrodescendientes. La evaluación analizó: 1) la pertinencia del Programa respecto de la situación de la niñez y adolescencia en el Ecuador; 2) el grado de incorporación de los enfoques de derecho, de género, de interculturalidad, así como la orientación del Programa hacia la gestión por resultados 3) el valor que el Programa agregó a las políticas públicas relacionadas con la niñez y la adolescencia en los ámbitos nacional y local; 4) la contribución a la coordinación de las acciones de los actores locales, nacionales e internacionales en torno a los derechos de la niñez y la adolescencia; y 5) la sostenibilidad de los resultados del Programa en relación con el apoyo a las estrategias de descentralización del país, en los ámbitos nacional y local, La evaluación se centró en cuatro puntos: a) contribuciones a la construcción y puesta en marcha de políticas para el cumplimiento de los derechos de la niñez; b) grado en el que los actores nacionales se apropiaron de las nociones y prácticas relativas al enfoque de derechos, de género y de interculturalidad; c) alcance y limitaciones de las acciones ejecutadas por los tenedores de obligaciones nacionales y locales, para garantizar derechos a los titulares; d) avances en la articulación de las líneas de trabajo aplicadas, y en la coordinación con los actores locales, nacionales e internacionales. La evaluación tomó como referencia tres casos de alcance nacional1 y tres de alcance territorial2. La selección fue acordada con la oficina de UNICEF Ecuador, la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe (TACRO) y la Oficina de Evaluación de la Sede de UNICEF en Nueva York. Se estableció un marco de evaluación que incluyó las variables a ser investigadas, las cuales corresponden a las estrategias, productos y resultados que persigue el Programa. Se formularon preguntas para dialogar con los actores seleccionados,3 y se revisaron informes y publicaciones realizados por la Oficina de UNICEF, el Sistema de Naciones Unidas y los socios. Análisis de situación 1. El Ecuador es un país de desarrollo intermedio, ya que ocupa el lugar No. 82 entre 177

países del mundo en el índice de desarrollo humano. Presenta uno de los coeficientes de desigualdad más altos de América Latina: 0.56. El 54% de la población ecuatoriana es

1 El Contrato Social por la Educación, el Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia y el componente de salud materno infantil de la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia. 2 Tres comunidades de las provincias de Chimborazo (sierra), Esmeraldas (costa) y Morona (amazonía) en las cuales se analizó el funcionamiento de las estrategias del programa y también el de los programas subnacionales: ProAndes y Amazonía. 3 Participaron 225 personas, de las cuales el 52 % fueron mujeres, 37% hombres; 4% niños y 7% niñas.

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pobre; en el área rural este porcentaje asciende a 77.8%, mientras que en las zonas urbanas alcanza el 40.3%. Persisten las brechas sociales y territoriales entre las áreas urbanas y las rurales y en aquellos lugares donde se concentran pueblos indígenas y afrodescendientes.

2. Entre el 2000 y 2006 se produjo una reducción en las tasas de desnutrición global y crónica

de menores de 5 años, de 12% a 8,6% y de 26% a 18,1%, respectivamente. Sin embargo, por cada niño o niña con desnutrición crónica en la zona urbana, dos presentan las mismas condiciones en las áreas rurales. Si bien las tasas de mortalidad materna infantil disminuyeron en el pasado, se evidencia un estancamiento en los últimos años (2002-2006). El 30% de la población no accede a servicios de salud. De otro lado, la tasa de escolares que completaron la educación básica se incrementó en los últimos años en 8 puntos, manteniéndose en un 90% como promedio nacional. Sin embargo, mientras 6 de cada 10 niños y niñas mayores de 14 años culminan la educación básica en las zonas urbanas, tan solo 2 de cada 10 lo hacen en el sector rural. Cerca de 400.000 menores entre 5 y 15 años están fuera del sistema escolar.

3. En los últimos 10 años más de un millón de personas ecuatorianas han migrado hacia el

extranjero, lo cual corresponde a un 7% de la población total. Este fenómeno se da particularmente entre la juventud ubicada en el rango de 15 y 26 años quienes representan la mitad del total de migrantes. En años recientes, el Ecuador ha experimentado un crecimiento económico moderado sustentado, en gran medida, por el incremento del precio del petróleo y de las remesas enviadas por quienes viven en el exterior.

4. El cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia supone: 1) establecer compromisos sociales y tomar decisiones políticas firmes; 2) el financiamiento de programas, proyectos y acciones que garanticen el mejoramiento de las condiciones de vida de la niñez y adolescencia. Desde 1999, se evidencia un aumento progresivo del porcentaje de los ingresos públicos destinado a educación, salud y bienestar social. Desde 2004 la relación gasto social/PIB tiende al alza, con lo cual se está revirtiendo la posición que históricamente ocupaba la política social. En la actualidad, cobra importancia garantizar coberturas universales en salud, educación, nutrición, agua potable y saneamiento, para lo cual es necesario proteger los recursos destinados al gasto social.

5. La inestabilidad política de más de una década en el Ecuador ha repercutido en el

debilitamiento de su institucionalidad. Un ejemplo son los recurrentes cambios en el liderazgo político y técnico dentro del aparato estatal4. La inestabilidad política e institucional junto con otros factores estructurales están provocando discontinuidad en las políticas sociales, fragmentación institucional y dificultades para gerenciar los programas y los servicios de atención social. Tal situación alimenta una percepción negativa de la democracia, de sus instituciones y de las clases dirigentes. No obstante, el gobierno, con el apoyo de UNICEF, otras agencias del Sistema de Naciones Unidas y donantes se esfuerzan en fortalecer las capacidades institucionales, proteger e incrementar la inversión social, así como en promover la transparencia de los informes financieros, con el fin de avanzar hacia el cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia.

6. Las debilidades institucionales constituyen desafíos para la administración pública en

general y para los ministerios sociales, en particular. Afecta sobre todo la articulación de la oferta de servicios en un país que está incentivando la participación de los gobiernos

4 En el período 2005 y 2006, el gobierno de la República ha nombrado 83 ministros en los diferentes ramos.

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locales en la discusión sobre las políticas sociales y en el debate nacional sobre la desconcentración y descentralización de competencias de esa política. Paradójicamente, la tendencia del reciente gobierno del Presidente Rafael Correa (2007-2011) es fortalecer el rol del Estado en materia social y la centralización de las políticas sociales.

7. La aprobación, en 2003, del Código de la Niñez y de la Adolescencia, constituye un gran

avance en el cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes del Ecuador. Se han establecido, a la fecha, 110 consejos cantonales de la niñez y la adolescencia en el nivel cantonal, de los cuales 85 cuentan con presupuesto propio y se han creado 30 juntas de protección de derechos. Estos son organismos formales que promueven acciones y medidas para la protección de los derechos de la niñez.

El Programa de Cooperación

8. El Programa de Cooperación de UNICEF Ecuador dio un giro luego de la crisis de 1999;

abandonó la lógica asistencial y adoptó un enfoque centrado en el fortalecimiento de la política pública. A partir de entonces comenzó a impulsar la relación de la política social con la fiscal; a afirmar la equidad como deber del Estado5 y a incorporar, con mayor firmeza, la perspectiva de derechos.

9. Con este cambio en la estrategia de intervención, UNICEF optó por trabajar bajo esquemas integradores, antes que escoger solamente aliados estratégicos. Sus acciones se han orientado a visibilizar los problemas que afectan a la niñez y adolescencia ecuatorianas.

10. Las estrategias del Programa combinan la abogacía con el apoyo al desarrollo de políticas

públicas nacionales y municipales, el fortalecimiento de las capacidades nacionales y locales, la incorporación de las dimensiones de género e interculturalidad, la participación y movilización ciudadana, el desarrollo de modelos de políticas públicas que propicien entornos familiares protectores y motivadores, y el fortalecimiento de las capacidades nacionales y locales para prevenir y actuar frente a las emergencias. El eje aglutinador de estas estrategias ha sido el enfoque de políticas públicas basado en una perspectiva de derechos.

11. El Programa de Cooperación tiene cuatro componentes: reforma institucional e inversión social; educación intercultural para todos; salud y nutrición; monitoreo participativo y movilización social. Además, los dos programas -ProAndes y Amazonía- se ejecutan en varias localidades, de la mano de autoridades provinciales, organizaciones indígenas y comunidades eclesiales de base. Mientras ProAndes cubre 14 cantones de la costa y de la sierra, el programa Amazonía se ejecuta en nueve cantones de esta región.

12. El Programa quinquenal tiene un presupuesto de USD 13.9 millones, que proviene en un

28% de recursos regulares y un 72% de otras fuentes de financiamiento. Principales resultados 13. A través de la evaluación del Programa de Cooperación se constató que el enfoque y las

estrategias adoptadas son pertinentes dada la débil institucionalidad y la disminuida

5 Bustelo Eduardo, Vargas Jorge Enrique, Perczek. 2006. Cooperación en Tiempos de Crisis. En Jara Carlos y Vega Silvia, 2006. El Enfoque de Derechos en UNICEF- Ecuador, UNICEF, Quito.

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capacidad rectora del Estado en la generación de políticas públicas y ante el bajo grado de cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia.

14. Con la evaluación se verificó que los sectores empresariales, académicos, técnicos y

políticos de la sociedad ecuatoriana que trabajan con la cooperación valoran la cooperación de UNICEF y que ésta convoca a las instituciones gubernamentales y locales. Las contrapartes nacionales resignifican a la cooperación y la operacionalizan. También se constató que a través del Programa de Cooperación se articulan tanto los aportes de UNICEF, como los de los gobiernos central y local, y los de las ONG. Gracias a ello se ha logrado movilizar recursos en favor de la niñez y adolescencia, pese a las restricciones presupuestarias y a las debilidades institucionales. Ejemplos de ello son la aprobación e implementación del Código de la Niñez y de la Adolescencia, la Ley de Maternidad Gratuita, el Plan Decenal de la Niñez y de la Adolescencia, el Plan Decenal de la Educación, la Agenda de la Niñez Indígena, los planes locales a favor de la infancia.

15. En el período 1999 - 2007 en el cual el Programa de Cooperación apoyó la vigilancia y el

diálogo sobre la inversión social, ésta llegó a quintuplicarse6. También se incrementaron los presupuestos de algunos de los gobiernos cantonales y provinciales de los territorios donde coopera, y se consiguió que estos intervengan más en los asuntos relacionados con la niñez y adolescencia. A ello contribuyó el escrutinio del presupuesto estatal para el área social y la amplia difusión de información transparente y asequible en los ámbitos nacional y local. La asistencia técnica brindada por UNICEF al Ministerio de Economía y Finanzas y al Congreso Nacional para la formulación de la pro forma presupuestaria de los ministerios del área social coadyuvó a transformar lo social en una prioridad de estas esferas político-gubernamentales. Igualmente ocurrió con el apoyo al mejoramiento de la gestión presupuestaria y gerencial en los cantones y provincias del país donde coopera.

16. El Programa de Cooperación ha conseguido introducir el enfoque de derechos en el

Ecuador a través, entre otras iniciativas, del seguimiento de la inversión social, la elaboración del Índice y del Estado del Cumplimiento de los Derechos de la Niñez y de la Adolescencia, la abogacía y asistencia técnica para la universalización de la educación básica, la incorporación del enfoque intercultural en la salud, y el mejoramiento de las capacidades gerenciales de las alcaldías y prefecturas. Con esta base, existen mayores condiciones para que el Estado y la ciudadanía intervengan para que se cumplan los derechos de niños, niñas y adolescentes. A través de los observatorios ciudadanos apoyados por UNICEF se han posicionado temas como el de la universalización de la educación básica y se ha difundido información sobre el cumplimiento de dichos derechos. Se ha apoyado a las instituciones de bienestar y asistencia social en el diseño e implementación de planes para la protección de la infancia, así como a los gobiernos locales y provinciales, para que adopten agendas a favor de la niñez y desarrollen programas dirigidos a este sector social. También se ha capacitado a organizaciones como Ecuarunari en el diseño de una agenda para la niñez indígena.

17. Actualmente, más niños y niñas están ingresando al primer año de educación básica y a la

Educación Intercultural Bilingüe; algunas familias están combatiendo la desnutrición crónica a través de hábitos alimenticios autóctonos los cuales mejoran los valores nutricionales de su dieta; y las mujeres indígenas de la Amazonía se han beneficiado con la introducción del

6 El presupuesto social de la nación ha pasado de USD. 629 millones de dólares, en 1999, a USD 3.222 millones en 2007 (Dólares corrientes).

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parto vertical en los servicios de salud. Esto último es, sin duda, un resultado de la aplicación del enfoque de interculturalidad.

Conclusiones 18. La calidad ética y técnica de la asistencia brindada por el Programa de Cooperación ha

contribuido a que las contrapartes nacionales y los socios cooperantes adopten el enfoque de políticas públicas. También a que en los gobiernos locales se tienda a construir concertadamente una propuesta de gerencia social, que apunte a garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes. Asimismo, a que la ciudadanía exija que los programas de los Ministerios de Educación, Salud e Inclusión Social tengan una cobertura universal.

19. El Programa ha intervenido en nichos muy heterogéneos, tanto en el ámbito nacional como local. No siempre lo hizo de manera coordinada tanto dentro de la Oficina de UNICEF como en la red de contrapartes, lo cual ha restado eficacia, eficiencia y valor agregado a su gestión. Lo antedicho se explica por la fragmentación de las instituciones estatales y de la cooperación internacional sumada a una escasa articulación, sobre todo en el ámbito local, entre organizaciones no gubernamentales y del sector privado que persiguen los mismos objetivos que el Programa de cooperación.

20. Una limitación que el Programa de Cooperación de UNICEF deberá superar es el

considerar a los gobiernos locales como instancias de la sociedad civil, cuando en realidad estos gobiernos forman parte del Estado. Asimismo, necesita repensar su actual apoyo al Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia para que cree consejos cantonales de protección con facultades y recursos, puesto que estos se superponen a instancias promovidas por otros grupos o sectores sociales para proteger sus derechos.

21. La sostenibilidad de las políticas y estrategias promovidas por el Programa ha sido

claramente mayor en el ámbito nacional que en el local. A futuro, UNICEF deberá esforzarse por fortalecer la capacitación de todos los actores que integran el Programa de Cooperación y de sus socios, con el fin de que incorporen más operativa y consistentemente el enfoque de derechos. También deberá garantizar mayor eficacia en la transferencia de metodologías y enfoques, mayor continuidad y sistematicidad de la asistencia técnica, contar con estrategias de salida y definir tiempos topes de cooperación. En el territorio de Esmeraldas, por ejemplo, si bien la cooperación tiene más de 10 años de trabajo, los resultados e impactos han tendido a diluirse.

22. Otras barreras que la cooperación deberá superar son: 1) la persistencia de los enfoques

asistencialista y paternalista, tanto en las contrapartes y aliados como entre algunos donantes; 2),la rigidez de las organizaciones, en especial las públicas, así como los cacicazgos y el clientelismo. En aras de la sostenibilidad, el Programa de Cooperación y en particular UNICEF, deberán tratar más profundamente los problemas estructurales y fortalecer sus capacidades gerenciales, con el fin de producir mayores y mejores beneficios y servicios para la ciudadanía portadora de derechos.

23. La evaluación concluyó también que ha llegado el momento de transitar del discurso a favor

de los derechos de la niñez y adolescencia, a un enfoque de política pública más operativo, que garantice la viabilización de la prestación de servicios a la ciudadanía y la puesta en práctica de los derechos de la niñez y adolescencia por parte de todos los garantes de derechos.

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Lecciones aprendidas 24. El Programa aprendió que debe complementar las exitosas acciones de adopción de

políticas públicas, obtenidas en parte gracias a la abogacía, promoción y movilización, con una incidencia técnica mayor en la implementación de las políticas públicas y la operación de los servicios en las cuales se aplique el enfoque de derechos.

25. El principal desafío de UNICEF, en ese sentido, es lograr que el Programa de Cooperación transite de un enfoque orientado a estimular el cambio, hacia otro que promueve la ejecución de tal cambio; de uno orientado al diseño y creación de políticas a otro que facilite la operación de los servicios relacionados con esas políticas; de uno centrado en estimular y fortalecer a los miembros y organizaciones de la sociedad civil y del sector público, a otro en el que la ciudadanía genere respuestas a los problemas.

26. En cuanto a vigilancia ciudadana, un impacto positivo del Programa de Cooperación ha sido

abogar ante el Estado, para conseguir un financiamiento adecuado para poner en práctica los derechos de la niñez y adolescencia, junto con la definición de prioridades en las políticas públicas a favor de ese sector social. Produciendo y difundiendo información focalizada también se ha conseguido movilizar a la ciudadanía en torno a los derechos que tiene la niñez a más y mejor educación y salud. Es necesario, sin embargo, fortalecer dicho enfoque involucrando a los observatorios en el diseño e implementación de aquellos temas estratégicos de las políticas públicas, que inciden en la reducción de las inequidades que aún afectan a la niñez y adolescencia.

27. Se aprendió que las condiciones que más potencian el trabajo con las contrapartes

nacionales son el diálogo y la generación de acuerdos con amplios sectores de la sociedad ecuatoriana. También que el grado de apropiación de las contrapartes es fundamental para incidir en las políticas públicas. Su compromiso se debe expresar en los recursos que asignan las instituciones y en sus capacidades para fortalecer la operación, gestión y seguimiento de las acciones públicas.

28. El concebir a la sociedad ecuatoriana como una red es una fortaleza de UNICEF que

subyace en su trabajo con las entidades centrales. La red implica que los actores sociales, tanto privados como públicos, nacionales y locales, asumen roles compartidos, sucesivos y alternativos en la interpelación que hacen al Estado.

29. Una lección es que la cooperación debe acercarse más sistemáticamente a la gente, a

través de un trabajo directo en los territorios para lograr una mayor sostenibilidad de las acciones locales. UNICEF deberá aunar esfuerzos para que su trabajo en el ámbito local contribuya a construir una visión nacional integradora, la cual fortalezca una política pública nacional. Sin embargo, debe evitar la tentación “estandarizadora” de querer aplicar recetas que uniformen el trabajo de la cooperación de UNICEF, sin respetar las particularidades locales y regionales. También debe evitar que las alianzas se limiten exclusivamente a las organizaciones públicas, cuando existe un sinnúmero de actores locales, nacionales e internacionales trabajando por similares fines en los territorios.

30. UNICEF aprendió asimismo, que el imaginario de la sociedad ecuatoriana sobre las

políticas públicas ha sido moldeado por una gestión paternalista y de beneficencia. Este es un problema histórico; hay un predominio de los cacicazgos locales, el patrimonialismo y caudillismo, lo cual ha configurado una cultura autoritaria, tradicional y prevalente. UNICEF

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debe mantener su apuesta estratégica de apoyar una gestión organizada de la sociedad civil que no persiga la corporativización del Estado ni el autoritarismo estatal.

Recomendaciones 31. En la evaluación se recomienda continuar aplicando y profundizando el enfoque de política

pública y apoyando la abogacía y vigilancia ciudadana. Se sugiere seguir actualizando los marcos legales y normativos orientados al mejoramiento de la gestión de los recursos humanos y financieros del sector público.

32. La cooperación deberá fortalecer una estrategia de desarrollo nacional en la cual se articulen la política social y las políticas económicas y productivas usando los enfoques regional y territorial basados en la equidad y el bienestar.

33. Se sugiere cohesionar los lazos de trabajo con otras agencias cuyo quehacer guarda

relación directa con la promoción de actividades productivas, por ejemplo la generación de empleo e ingresos para un significativo porcentaje de la población ecuatoriana, especialmente mujeres y padres jóvenes, y el apoyo a niños, niñas y adolescentes que están viviendo en el país y que son hijas e hijos de emigrantes.

34. Otro aspecto que deberá reforzar son aquellas alianzas que potencian la incidencia en la

política pública y, de esta manera, mejorar el impacto del Programa. Se le sugiere adoptar un enfoque de más largo plazo para evitar responder exclusivamente a propuestas coyunturales y a los actores con poder político. También se recomienda que asuma un rol más proactivo y reflexivo siempre enmarcado en los acuerdos con el país, y una buena estrategia de comunicación con los donantes locales mediante la cual se muestren los resultados concretos e inmediatos, a fin de que interioricen el alcance de este enfoque y la bondad de sus resultados y productos.

35. El análisis del presupuesto deberá integrar un enfoque de igualdad de oportunidades, que

permita promover la discusión interinstitucional de las dimensiones de género e interculturalidad. Así se movilizarán otras capacidades sociales en favor de la niñez y la adolescencia. En el caso de la interculturalidad se sugiere reforzar el carácter pluriétnico y multicultural del Ecuador, y tomar en consideración las diferencias entre los derechos individuales y los valores y formas de vida colectivas que defienden las culturas indígenas y afroecuatorianas. Igualmente, promover diálogos y discusiones interinstitucionales para una mayor apropiación.

36. UNICEF deberá establecer vínculos más estrechos entre su trabajo a favor de la infancia y

adolescencia y los derechos de las mujeres, de modo que se propicien cambios sustanciales en las relaciones de género. Conviene desarrollar una política que oriente el trabajo institucional en esta temática y que acerque la cooperación a actores preocupados por defender la equidad de género.

37. En cuanto a la movilización ciudadana, se sugiere a los movimientos y organizaciones que

son parte del Programa, reflexionar sobre su gobernanza, representatividad y cobertura. También adoptar mecanismos democráticos para integrar miembros y elegir a sus directivos. Además, se les sugiere influencia más allá del ámbito del gobierno central.

38. Al Contrato Social por la Educación se le recomienda precisar el significado de principios

como el de la universalización de la educación básica y el de textos para todos, los cuales

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son demasiado generales como para incidir en la estructura de la educación. Asimismo, se le sugiere llegar a acuerdos sobre las nociones de la calidad de la educación, establecer metas y definir indicadores de seguimiento.

39. El Programa deberá preservar su poder de convocatoria al sector privado, mantener su

interés en apoyar a UNICEF e incrementar los montos de las contribuciones de las empresas y gremios donantes y participantes. El mecanismo sugerido es mantenerlos informados y motivados; y, periódicamente, rendir cuentas sobre las actividades en marcha y los resultados alcanzados por el Programa.

40. UNICEF deberá trabajar de manera más sostenida y cercana a otros actores de la

cooperación internacional, principalmente las agencias del sistema de las Naciones Unidas agrupadas en el marco de cooperación de UNDAF. El objetivo será lograr una acción concertada en pos del cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes del Ecuador.

41. Partiendo de las experiencias de los dos Programas subregionales, ProAndes y Amazonía,

se recomienda a UNICEF coordinar más sus acciones locales con las de los programas nacionales y fortalecer el enfoque de política pública en el ámbito local. Se le sugiere unificar los programas locales con los nacionales, pero sin descuidar las particularidades de cada territorio y comunidad.

42. Se le recomienda concentrar acciones en los territorios que mayores posibilidades ofrecen

para retroalimentar y complementar el trabajo en las redes nacionales. También donde haya mejores efectos demostrativos que motiven a otras comunidades y territorios a sumarse por las políticas a favor de la niñez y adolescencia.

43. Se recomienda modificar la estructura orgánica de la Oficina de UNICEF para que se

adecue mejor a los enfoques adoptados y a las nuevas formas de gestión. Por lo tanto habría que: 1) revisar la manera en que han sido jerarquizados los componentes temáticos, operativos y geográficos; 2) fortalecer lo conceptual y metodológico para que acompañen al trabajo en equipo y para poder ofrecer una visión integrada e integral de la niñez y adolescencia.

44. Otras recomendaciones son: 1) incorporar a la adolescencia en el siguiente Programa de

Cooperación, ya que es la gran ausente en el Programa actual; 2) fortalecer su visión integral sobre el desarrollo de la infancia; y 3) promover intervenciones relacionadas con la familia y su comunidad más inmediata.

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Résumé Analytique Le présent document offre une synthèse des principaux résultats, enseignements et difficultés mis en avant par l’évaluation du Programme de coopération Équateur-UNICEF (2004-2008). Ce Programme fait intervenir des organismes gouvernementaux nationaux et leurs homologues locaux, ainsi que des organisations non gouvernementales, des instances et des mécanismes de participation des citoyens. L’évaluation a été réalisée par la Faculté latino-américaine des sciences sociales (FLACSO) et coordonnée par l’UNICEF, en collaboration avec l’Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional (INECI). De même, un groupe de référence comprenant des représentants d’organismes gouvernementaux, d’organisations non gouvernementales et de la société civile, ainsi que des représentants de populations et de nationalités autochtones et d’ascendance africaine a été utilisé. L’évaluation a analysé : 1) la pertinence du Programme relativement à la situation des enfants et des adolescents en Équateur; 2) la mesure dans laquelle les questions des droits, de l’égalité des sexes et de l’interculturalité ont été prises en compte, ainsi que la gestion axée sur les résultats; 3) la valeur que le Programme a ajoutée aux politiques publiques qui ont trait à l’enfance et à l’adolescence aux échelons national et local; 4) la contribution à la coordination de l’action d’acteurs locaux, nationaux et internationaux en faveur des droits des enfants et des adolescents; et 5) la durabilité de l’impact du Programme sur le soutien des stratégies de décentralisation mises en œuvre dans le pays aux niveaux national et local. L’évaluation a porté sur quatre points principaux : a) la contribution à l’élaboration et à l’exécution de politiques relatives à la défense des droits de l’enfant; b) la mesure dans laquelle les acteurs nationaux ont intériorisé les concepts et les pratiques qui privilégient les droits, l’égalité des sexes et l’interculturalité; c) la portée et les limitations des mesures prises par les détenteurs d’obligations aux niveaux national et local pour garantir les droits; et d) les progrès réalisés pour articuler les axes de travail et soutenir la coordination avec les acteurs locaux, nationaux et internationaux. L’évaluation a pris pour référence trois cas de portée nationale7 et trois autres réalisés dans le cadre territorial8. Cette sélection a été faite en accord avec le bureau de l’UNICEF Équateur, le bureau régional pour les Amériques et les Caraïbes (TACRO) et le bureau de l’évaluation du siège. Un cadre d’évaluation regroupant les variables à analyser, correspondant aux stratégies, aux produits et aux résultats que vise le Programme, a été élaboré. Des questions ont été formulées pour engager le dialogue avec les acteurs sélectionnés9, et les rapports et les publications du bureau de l’UNICEF, du système des Nations Unies et autres organismes associés ont été examinés. Analyse de la situation 1. L’Équateur est un pays à développement intermédiaire classé 82e des 177 pays du monde

figurant sur l’indice de développement humain. Il enregistre l’un des coefficients d’inégalité

7 Le Contrat social pour l’éducation, l’Observatoire des droits des enfants et des adolescents et la composante santé maternelle et infantile de la Loi relative à la maternité gratuite et aux soins pour les enfants. 8 Trois communautés des provinces de Chimborazo (montagne), Esmeraldas (littoral) et Morona (Amazonie), dans lesquelles les stratégies du Programme et des Programmes sous-nationaux : ProAndes y Amazonía ont été analysées. 9 225 personnes ont participé, dont 52 % de femmes, 37% d’hommes et % 11 d’enfants.

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les plus élevés d’Amérique latine : 0,56. 54 % de la population équatorienne est pauvre; dans les zones rurales, ce pourcentage atteint 77,8 %, tandis que dans les zones urbaines, il est de 40,3 %. Des fractures sociales et territoriales continuent de séparer les zones urbaines et rurales des régions où vivent de fortes concentrations de populations autochtones et d’origine africaine.

2. Entre 2000 et 2006, les taux de malnutrition globale et chronique des enfants de moins de 5

ans ont reculé, passant de 12 % à 8,6 % et de 26 % à 18,1%, respectivement. Toutefois, pour chaque enfant atteint de malnutrition chronique en zone urbaine, on en compte deux en zone rurale. Bien que les taux de mortalité materne-infantile aient régressé d’une manière sans précédent, ils sont restés stationnaires ces dernières années (2002-2006). Environ 30 % de la population n’a pas accès aux services de santé. Par ailleurs, la proportion d’écoliers ayant achevé leur cycle d’éducation de base a augmenté de 8 points ces dernières années, pour se situer à 90 % en moyenne au niveau du pays. Toutefois, alors que 6 enfants de plus de 14 ans sur 10 terminent leur éducation de base en zone urbaine, ils ne sont que 2 sur 10 en zone rurale. Près de 400 000 jeunes de 5 à 15 ans sont exclus du système scolaire.

3. Ces dix dernières années, plus d’un million d’Équatoriens, soit 7 % de la population globale,

ont émigré à l’étranger. Ce phénomène concerne particulièrement les jeunes de 15 à 26 ans, qui comptent pour la moitié de tous les émigrants. Au cours des dernières années, l’Équateur a connu une croissance économique modérée, soutenue en grande partie par la hausse du prix du pétrole et par les envois d’argent de ses ressortissants vivant à l’étranger.

4. La réalisation des droits des enfants et des adolescents suppose : 1) la prise d’engagements sociaux et de décisions politiques fermes; et 2) le financement de Programmes, de projets et de mesures qui améliorent les conditions de vie des enfants et des adolescents. Depuis 1999, on observe une augmentation progressive du pourcentage des fonds publics affectés à l’éducation, à la santé et à la protection sociale. Depuis 2004, la part du PIB dans les dépenses sociales a augmenté, ce qui marque un revirement de situation par rapport à ce qui existait dans le passé. À l’heure actuelle, une importance croissante est accordée à la garantie d’une couverture universelle en matière de santé, d’éducation, de nutrition, d’eau potable et d’assainissement. Pour cela, les ressources affectées aux dépenses sociales doivent être maintenues.

5. L’instabilité politique dont souffre l’Équateur depuis plus de dix ans a affaibli ses institutions.

On peut citer en exemple le renouvellement incessant des cadres politiques et techniques au sein de l’appareil de l’État10. L’instabilité politique et institutionnelle, combinée à d’autres facteurs structurels, est à l’origine de la discontinuité des politiques sociales, de la fragmentation institutionnelle et des difficultés de gestion des Programmes et des services sociaux. Cette situation a engendré une perception négative de la démocratie, de ses institutions et des classes dirigeantes. Cependant, le gouvernement, avec le soutien de l’UNICEF, d’autres institutions du système des Nations Unies et des donateurs, s’attache à renforcer les capacités institutionnelles, à protéger et accroître les investissements sociaux, ainsi qu’à promouvoir la transparence des bilans financiers, afin de soutenir la réalisation des droits des enfants et des adolescents.

6. La faiblesse des institutions constitue un défi pour l’administration publique en général, et

pour les ministères des affaires sociales, en particulier. Elle affecte surtout l’articulation de 10 En 2005-2006, le gouvernement de la République a nommé 83 ministres dans les différentes branches.

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l’offre des services dans un pays qui encourage les pouvoirs publics locaux à participer à l’examen des politiques sociales et au débat national sur la déconcentration et la décentralisation des compétences dans ce domaine. Paradoxalement, le récent gouvernement du président Rafael Correa (2007-2011) a eu tendance à renforcer le rôle de l’État en matière sociale et à centraliser les politiques sociales.

7. L’adoption, en 2003, du Code de l’enfance et de l’adolescence marque un progrès important

vers la réalisation des droits des enfants et des adolescents en Équateur. À ce jour, 110 conseils cantonaux de l’enfance et de l’adolescence ont été formés à l’échelle locale, dont 85 dotés de leur propre budget, et 30 assemblées de défense des droits ont vu le jour. Il s’agit d’organismes officiels qui promeuvent les initiatives et les mesures de protection des droits de l’enfant.

Le Programme de coopération 8. Le Programme de coopération Équateur-UNICEF a pris un nouveau tournant après la crise

de 1999; la logique de l’assistance a été abandonnée pour privilégier l’appui à la politique publique. À partir de là, le Programme a commencé à faire valoir les liens entre politique sociale et politique fiscale, à poser l’équité en devoir de l’État11 et à intégrer plus vigoureusement la défense des droits à ses activités.

9. Conformément à cette nouvelle stratégie d’intervention, l’UNICEF a travaillé dans le cadre de plans d’intégration au lieu de rechercher uniquement des alliances stratégiques. Il s’est efforcé de donner de la visibilité aux problèmes qui affectent les enfants et les adolescents équatoriens.

10. Les stratégies du Programme combinent le plaidoyer et le soutien à l’élaboration de

politiques publiques nationales et municipales, le renforcement des capacités nationales et locales, l’intégration des questions de l’égalité des sexes et de l’interculturalité, la participation et la mobilisation des citoyens, le développement de modèles de politiques publiques permettant d’instaurer des environnements familiaux protecteurs et motivants, et le renforcement des capacités nationales et locales pour prévenir les situations d’urgence et y faire face. L’axe unificateur de ces stratégies a été l’accent mis sur l’adoption de politiques publiques fondées sur les droits.

11. Le Programme de coopération comporte quatre volets : réforme institutionnelle et investissements sociaux, éducation interculturelle pour tous, santé et nutrition, et surveillance participative et mobilisation sociale. En outre, deux Programmes intitulés ProAndes et Amazonía ont été mis en œuvre dans diverses localités par les autorités provinciales, des organisations autochtones et des communautés ecclésiastiques. Alors que le Programme ProAndes couvre 14 cantons situés dans des zones côtières et montagneuses, le Programme Amazonía déroule ses activités dans 9 cantons de l’Amazonie.

12. Le Programme quinquennal est doté d’un budget de 13,9 millions de dollars E.-U., dont 28

% proviennent des ressources ordinaires et 72 % d’autres sources de financement. 11 Bustelo Eduardo, Vargas Jorge Enrique, Perczek, 2006. Cooperación en Tiempos de Crisis. Dans Jara Carlos y Vega Silvia, 2006. El Enfoque de Derechos en UNICEF- Ecuador, UNICEF, Quito.

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Principaux résultats 13. L’évaluation du Programme de coopération a permis de constater que l’objectif principal et

les stratégies adoptées sont pertinents, compte tenu de la faiblesse institutionnelle et de la capacité réduite de l’État en matière de gestion publique, ainsi que du faible niveau de respect des droits des enfants et des adolescents.

14. L’évaluation a permis de vérifier que les secteurs des affaires, académique, technique et

politique de la société équatorienne qui coopèrent avec l’UNICEF apprécient sa contribution et reconnaissent qu’il rassemble les institutions gouvernementales et locales. Les homologues nationaux donnent un sens nouveau à la coopération et assurent son fonctionnement. Il a aussi été constaté que les contributions de l’UNICEF, des pouvoirs publics centraux et locaux et des ONG s’articulent autour du Programme de coopération. Cela a permis de mobiliser des ressources pour les enfants et les adolescents en dépit des restrictions budgétaires et du manque d’efficacité des institutions. On peut citer en exemple l’adoption et l’application du Code de l’enfance et de l’adolescence, la loi sur la maternité gratuite, le plan national décennal de protection intégrale de l’enfance et de l’adolescence, le plan décennal pour l’éducation, le Programme pour les enfants autochtones et les plans locaux en faveur du jeune enfant.

15. En 1999-2007, période pendant laquelle le Programme de coopération a appuyé la

surveillance et l’examen des investissements sociaux, le montant de ces derniers a quintuplé12. Les budgets de certains gouvernements cantonaux et provinciaux des territoires où le Programme est en cours ont aussi augmenté, et ces gouvernements interviennent davantage aujourd’hui dans les affaires qui ont trait aux enfants et aux adolescents. L’examen du budget de l’État affecté au secteur social et la diffusion à grande échelle d’informations transparentes et accessibles aux niveaux national et local ont contribué à ce progrès. L’assistance technique fournie par l’UNICEF au Ministère de l’économie et des finances et au Congrès national pour établir le budget pro forma des ministères chargés des affaires sociales a permis de propulser le secteur social au rang des priorités de ces sphères politico-gouvernementales. Il en a été de même pour le soutien à l’amélioration de la gestion budgétaire et administrative dans les cantons et les provinces du pays où l’UNICEF coopère.

16. Le Programme de coopération a réussi à mettre l’accent sur les droits en Équateur à

travers, entre autres initiatives, le suivi des investissements sociaux, l’élaboration de l’indice et du statut des droits des enfants et des adolescents, la mobilisation et l’assistance technique en faveur de l’éducation de base universelle, la prise en compte de l’interculturalité dans le secteur de la santé et l’amélioration des capacités administratives des mairies et des préfectures. Ce contexte crée de meilleures conditions pour que les droits des enfants et des adolescents soient respectés, tant par l’État que par les citoyens. Dans le cadre d’observatoires de citoyens formés avec l’aide de l’UNICEF, des thèmes comme l’universalisation de l’éducation de base ont pu être introduits et des informations ont été diffusées sur la façon de réaliser ces droits. Un soutien a été fourni aux organismes de protection et d’assistance sociale afin qu’ils conçoivent et mettent en œuvre des plans de protection des jeunes enfants, ainsi qu’aux gouvernements locaux et provinciaux, afin qu’ils adoptent des mesures en faveur de l’enfance et lancent des Programmes axés sur ce

12 Le budget social du pays est passé de 629 millions de dollars É.-U. en 1999 à 3, 222 millions de dollars É-U. en 2007 (dollars actuels).

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secteur social. Des organisations comme ECUARUNARI ont aussi reçu une aide pour élaborer un Programme en faveur des enfants autochtones.

17. À l’heure actuelle, de plus en plus d’enfants commencent leur première année d’éducation

de base et d’éducation interculturelle bilingue; certaines familles luttent contre la malnutrition chronique en adoptant des habitudes alimentaires autochtones qui augmentent la valeur nutritionnelle de leur régime alimentaire; et pour les femmes autochtones de l’Amazonie, la pratique de l’accouchement vertical a été introduite dans les services de santé. Cette dernière mesure découle sans nul doute de l’importance accordée à l’interculturalité.

Conclusions 18. La qualité éthique et technique de l’assistance fournie par le Programme de coopération a

contribué à ce que les homologues nationaux et les partenaires de coopération adoptent le recentrage sur les politiques publiques. De la même manière, il a servi à soutenir l’élaboration concertée, au sein des gouvernements locaux, d’un projet de gestion sociale qui vise à garantir les droits des enfants et des adolescents. En outre, il a permis aux citoyens d’exiger que les Programmes des Ministères de l’éducation, de la santé et de l’intégration sociale aient une couverture universelle.

19. Le Programme est intervenu dans des domaines très hétérogènes, tant au plan national que local; il ne l’a pas toujours fait de manière coordonnée, que ce soit au niveau du bureau de l’UNICEF ou de son réseau d’organismes de contrepartie, ce qui nuit à l’efficacité, à l’utilité et à la valeur ajoutée de sa gestion. Cela s’explique par la fragmentation des institutions de l’État et de la coopération internationale, qui se résume à des liens limités, surtout localement, entre les organisations non gouvernementales et celles du secteur privé qui poursuivent les mêmes objectifs que le Programme de coopération.

20. L’une des limitations que le Programme de coopération de l’UNICEF devra surmonter est

sa tendance à considérer les gouvernements locaux comme des instances de la société civile, alors qu’en réalité, ils font partie de l’État. De même, il doit réexaminer le soutien qu’il fournit actuellement au Conseil national de l’enfance et de l’adolescence afin de créer des conseils cantonaux dotés de pouvoirs et de ressources, étant donné que ces derniers se superposent aux instances promues par d’autres groupes ou secteurs sociaux pour défendre leurs droits.

21. Les politiques et les stratégies défendues par le Programme ont manifestement été plus

viables au niveau national qu’au niveau local. À l’avenir, l’UNICEF devra s’efforcer de renforcer les capacités de tous les acteurs du Programme de coopération et de ses partenaires, afin qu’ils intègrent le recentrage sur les droits de manière plus fonctionnelle et plus consistante. Il devra également garantir que le transfert des méthodologies et des orientations soit plus efficace et que l’apport systématique d’assistance technique ne soit pas interrompu, se doter de stratégies de sortie et définir des délais de coopération. Sur le territoire d’Esmeraldas, par exemple, bien que la coopération se poursuive depuis plus de 10 ans, les résultats et les impacts ont eu tendance à se diluer.

22. Les autres obstacles que la coopération devra surmonter sont : 1) la persistance de

l’assistanat et du paternalisme, tant de la part des organismes de contrepartie et des partenaires que de certains donateurs; et 2) la rigidité des organisations, notamment publiques, ainsi que les abus d’influence et le clientélisme. Par souci de viabilité, le

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Programme de coopération, et en particulier l’UNICEF, devront s’attaquer plus en profondeur aux problèmes structuraux et renforcer leurs capacités administratives, afin d’améliorer la qualité et la quantité des avantages et des services destinés aux citoyens détenteurs de droits.

23. L’évaluation a également conclu que le moment était venu de passer du discours sur les

droits des enfants et des adolescents à un recentrage plus opérationnel sur la politique publique qui garantisse la viabilité de la prestation des services aux citoyens, ainsi que l’application concrète des droits des enfants et des adolescents par tous ceux qui sont chargés de les faire respecter.

Enseignements tirés 24. L’un des enseignements tirés du Programme est que les interventions réussies d’adoption

de politiques publiques, dont le succès repose en partie sur le plaidoyer, la promotion et la mobilisation, doivent s’accompagner d’un soutien technique important pour mettre en œuvre ces politiques et ces services fondés sur les droits.

25. À cet égard, le principal défi de l’UNICEF consiste à obtenir que le Programme de coopération s’efforce non plus d’encourager le changement mais de promouvoir l’exécution de ce changement; non plus de concevoir et d’élaborer des politiques, mais de faciliter la mise en place de services liés à ces politiques; non plus d’encourager et de renforcer les membres et les organisations de la société civile et du secteur public, mais d’aider les citoyens à formuler les solutions aux problèmes.

26. En ce qui concerne la vigilance des citoyens, un impact positif du Programme de

coopération a été de demander à l’État d’affecter des fonds adéquats pour réaliser concrètement les droits des enfants et des adolescents, ainsi que de fixer des priorités en faveur de ce secteur social dans les politiques publiques. La production et la diffusion d’informations bien centrées a aussi permis de sensibiliser les citoyens au fait que les enfants ont droit à des services d’éducation et de santé de meilleure qualité et en plus grand nombre. Toutefois, cette orientation requiert de faire participer les observatoires à la conception et à la mise en œuvre des éléments stratégiques des politiques publiques qui contribuent à réduire les inégalités dont souffrent toujours les enfants et les adolescents.

27. Nous avons appris que les conditions les plus propices à la collaboration avec les

homologues nationaux sont le dialogue et les accords passés avec de vastes secteurs de la société équatorienne. L’évaluation a aussi permis de conclure qu’un niveau élevé de contrôle exercé par ces homologues est fondamental pour influencer les politiques publiques. Leur engagement doit se refléter dans les ressources qu’ils affectent aux institutions et dans les capacités qu’ils déploient pour renforcer le fonctionnement, la gestion et le suivi des mesures publiques.

28. Le fait de concevoir la société équatorienne comme un réseau est un point fort qui sous-

tend le travail de l’UNICEF avec les organismes du gouvernement central. Ce réseau implique que les acteurs sociaux, tant publics que privés, nationaux que locaux, jouent des rôles partagés, successifs et alternatifs pour interpeller l’État.

29. Une autre leçon est que la coopération doit se rapprocher plus systématiquement des

populations et intervenir directement dans les territoires pour accroître la viabilité des initiatives locales. L’UNICEF devra redoubler d’efforts pour que les activités qu’il mène au

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niveau local contribuent à créer une vision nationale d’intégration qui soutienne la politique publique nationale. Toutefois, il doit éviter la tentation de « standardisation » qui consiste à appliquer des recettes qui uniformisent le travail de coopération, sans tenir compte des particularités locales et régionales. Il doit également éviter de forger exclusivement des alliances avec les organisations publiques, alors qu’il existe une multitude d’acteurs locaux, nationaux et internationaux qui poursuivent des objectifs similaires dans les territoires.

30. De même, l’UNICEF a appris que l’imaginaire de la société équatorienne en matière de

politique publique a été façonné par une gestion paternaliste et de bienfaisance. C’est un problème historique : les abus d’influence locaux, les droits patrimoniaux et le despotisme ont engendré une culture autoritaire, traditionnelle et dominante. L’UNICEF doit maintenir le pari stratégique qui consiste à soutenir une gestion organisée de la société civile qui ne perpétue pas la « corporatisation » et l’autoritarisme de l’État.

Recommandations 31. Dans l’évaluation, il est recommandé de continuer à appliquer et à approfondir le recentrage

sur la politique publique et d’encourager la mobilisation et la vigilance des citoyens. Il est suggéré de continuer à actualiser les cadres légaux et normatifs qui visent à améliorer la gestion des ressources humaines et financières du secteur public.

32. La coopération devra renforcer une stratégie de développement national qui articule la politique sociale, ainsi que les politiques relatives à l’économie et à la production, en utilisant les orientations régionales et territoriales fondées sur l’égalité et la protection.

33. Il est suggéré d’harmoniser les liens de travail avec d’autres institutions dont les activités ont

trait directement à la promotion d’activités productives, par exemple, la génération d’emplois et de revenus pour une vaste proportion de la population équatorienne, notamment les femmes et les jeunes parents, et de renforcer l’appui aux enfants et aux adolescents qui vivent dans le pays mais sont les fils et les filles d’émigrés.

34. Un autre élément à améliorer sont les alliances qui permettent d’influer sur la politique

publique pour approfondir ainsi l’impact du Programme. Il est suggéré d’adopter une orientation à plus long terme pour éviter de répondre exclusivement à des propositions conjoncturelles et aux acteurs qui ont un certain pouvoir politique. Il est aussi recommandé que le Programme joue un rôle plus dynamique et réfléchi, toujours dans le cadre des accords passés avec le pays, et adopte une stratégie de communication avec les donateurs locaux qui lui permette de montrer des résultats concrets et immédiats et de leur faire comprendre la portée de l’objectif et les avantages des résultats produits.

35. L’analyse du budget devra tenir compte de la question de l’égalité des chances, qui permet

d’engager le débat interinstitutions sur les thèmes de l’égalité des sexes et de l’interculturalité. Ainsi, d’autres capacités du secteur social se mobiliseront en faveur des enfants et des adolescents. Dans le cas de l’interculturalité, il est recommandé de renforcer le caractère multiethnique et multiculturel de l’Équateur, et de prendre en considération les différences entre les droits individuels et les valeurs et modes de vie collectifs des cultures autochtones et afro-équatoriennes. Il faudra également encourager le dialogue et les débats interinstitutionnels qui visent à promouvoir un meilleur sentiment d’appropriation.

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36. L’UNICEF devra relier plus étroitement les activités qu’il mène en faveur des enfants et des adolescents et la défense des droits de la femme, afin d’encourager des changements importants dans les relations entre hommes et femmes. Il convient d’élaborer une politique qui guide le travail institutionnel sur ce thème et qui favorise la coopération avec des acteurs soucieux de défendre l’égalité entre les sexes.

37. S’agissant de la mobilisation des citoyens, il est suggéré aux mouvements et aux

organisations qui font partie du Programme de réfléchir à leur mode de gouvernance, à leur représentativité et à leur couverture. Il conviendrait aussi qu’ils adoptent des mécanismes démocratiques pour recruter leurs membres et choisir leurs directives. Il leur est en outre recommandé d’étendre leur influence au-delà du cadre du gouvernement central.

38. Il est conseillé au Contrat social pour l’éducation de préciser la signification de certains

principes, comme celui de l’universalisation de l’éducation de base et celui des « Textes pour tous », qui sont trop généraux pour influer sur la structure de l’éducation. Il lui est aussi suggéré de trouver une définition de la notion de qualité de l’éducation, d’établir des finalités et de définir des indicateurs de suivi.

39. Le Programme devra conserver son pouvoir de mobilisation auprès du secteur privé pour

inciter ce dernier à continuer à appuyer l’UNICEF, et pour convaincre les entreprises et les corporations donatrices et participantes d’augmenter le montant de leurs contributions. Pour cela, il est suggéré qu’il les tienne informées et qu’il entretienne leur motivation; et qu’il rende compte régulièrement des activités en cours et des résultats obtenus par le Programme.

40. L’UNICEF devra travailler de manière plus durable et plus étroite avec d’autres acteurs de la

coopération internationale, principalement les institutions du système des Nations Unies regroupées au sein du Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement (PNUAD). L’objectif sera de mener une action concertée visant la réalisation des droits des enfants et des adolescents en Équateur.

41. Partant de l’expérience des deux Programmes sous-régionaux, ProAndes et Amazonía, il

est recommandé que l’UNICEF coordonne davantage ses activités locales avec celles des Programmes nationaux et renforce le recentrage sur la politique publique au niveau local. Il lui est suggéré d’unifier les Programmes locaux et nationaux, sans toutefois négliger les particularités de chaque territoire et de chaque communauté.

42. Il est recommandé à l’UNICEF de concentrer ses activités sur les territoires qui offrent les

meilleures possibilités de rétroaction et où le travail peut s’appuyer sur des réseaux nationaux. De même, il devra choisir les zones où l’impact du Programme est le plus manifeste et qui pourront par là même inciter d’autres communautés et territoires à se rallier aux politiques en faveur de l’enfance et de l’adolescence.

43. Il est recommandé de modifier la structure interne du bureau de l’UNICEF pour qu’il soit

mieux adapté aux orientations adoptées et aux nouvelles formes de gestion. À ces fins, il faudrait : 1) modifier la manière dont sont hiérarchisées les composantes thématiques, opérationnelles et géographiques; et 2) renforcer la théorie et la méthodologie pour accompagner le travail en équipe et pour offrir une vision intégrée et intégrale de l’enfance et de l’adolescence.

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44. D’autres recommandations sont les suivantes : 1) intégrer l’adolescence au prochain Programme de coopération, car elle est la grande absente du Programme actuel; 2) renforcer la vision intégrale du développement des jeunes enfants; et 3) promouvoir les interventions liées à la famille et à sa communauté immédiate.

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Executive Summary This document summarizes the main results, lessons learned and challenges derived from the evaluation of the Ecuador-UNICEF Cooperation Programme (2004-2008). The Programme involves national and local governmental counterparts, NGOs as well as means and mechanisms of citizen participation. The evaluation was performed by the Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO - Ecuador) and coordinated by UNICEF along with the Ecuadorian Institute for International Cooperation (INECI). A reference group made up of representatives from governmental organizations, NGOs, civil society, and representatives of indigenous people and nationalities and Afro-descendants is also part of the Programme. The evaluation analyzed: 1) the relevance of the Programme with regards to the situation of children and adolescents in Ecuador; 2) the extent to which rights-based, gender and intercultural approaches have been mainstreamed, as well as the extent to which the Programme adopted a Results Based Management Approach; 3) the value that the Program has added to public policies related to children and adolescents at the national and local levels; 4) its contribution to reinforce coordination mechanisms among local, national and international actors for advocating children and adolescents rights; and 5) the sustainability of the Programme’s results for supporting the country's decentralization strategies, on the national and local levels. The evaluation focused on four main aspects: a) contributions to the formulation and implementation of policies aimed at protecting the rights of children; b) the degree to which national actors internalized concepts and practices related to a rights-based, gender, and intercultural approaches; c) the scope of the actions carried out by duty bearers in support to the right holders at the national and local levels; and d) progress made towards the integration of the lines of work applied, and with regards to the levels of coordination maintained with local, national and international actors. The evaluation used three cases at the national level13 and three at the local level14 as reference points. The selection of cases was approved by UNICEF Ecuador, The Americas and Caribbean Regional Office of UNICEF (TACRO) and by UNICEF’s Evaluation Office. An evaluation framework was developed including the variables subject of the evaluation, the Programme strategies, and the results pursued by the Programme. A questionnaire was used for establishing dialogues with the selected actors.15. Reports and publications issued by UNICEF, the United Nations System and by relevant partners were reviewed. Situational analysis 1. Ecuador is a country of intermediate development, ranking 82nd among the world's 177

countries on the human development index. It has one of Latin America’s highest inequality ratios: 0.56. Some 54% of Ecuador's total population is poor; this percentage rises to 77.8% in rural areas and decreases to 40.3% in urban areas. Social and territorial gaps persist

13 The Social Contract for Education, the Observatory for the Rights of Children and Adolescents, and the mother-child health component of the Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia (Law for the Provision of Free Maternity and Pediatric Care in Ecuador). 14 The implementation of the strategies of the program and those of sub-national programs ProAndes and Amazonía were assessed in three communities in the provinces of Chimborazo (mountains), Esmeraldas (coast) and Morona (Amazon). 15 225 individuals participated, of whom 52 % were women, 37% were men and 4 % were boys and 7% were girls.

xxiii

between urban and rural areas. This holds true especially for areas where indigenous peoples and Afro-descendants are concentrated.

2. Between 2000 and 2006, the country experienced a reduction in the global and chronic

malnutrition rates among children younger than five years of age from 12% to 8.6% and from 26% to 18.1%, respectively. However, for every boy or girl suffering from chronic malnutrition in an urban area, two suffer from the same condition in rural areas. Although, overall mother-child mortality rates have experienced an historic decline, there has been stagnation in recent years (2002-2006). Some 30% of the population does not have access to health care services. The rate of students who have completed basic education has increased over the past few years by 8 points, with 90% being the national average. However, while six out of every 10 children over the age of 14 complete their basic schooling in urban areas, only two out of every ten do so in rural areas. Close to 400,000 children between the ages of 5 and 15 do not attend school.

3. Over the past 10 years, more than a million Ecuadorians, or 7% of the total population, have

migrated abroad. This phenomenon is particularly prevalent among youths between the ages of 15 and 26, who represent half of all Ecuadorian migrants. In recent years, Ecuador has experienced moderate economic growth, sustained to a large extent by an increase in the price of petroleum and an increase in remittances sent back home by those living abroad.

4. Protecting the rights of children and adolescents entails the following: 1) establishing social

commitments and making firm political decisions; and 2) financing programs, projects and actions aimed at improving the living conditions of children and adolescents. Since 1999, the percentage of public budget allocated toward education, health and social welfare has gradually increased. Since 2004, the social expenditure/GDP ratio has been on the rise, thus reversing the position that social policy has traditionally held. At present, more and more importance is being given to guaranteeing universal coverage in health care, education, nutrition, safe drinking water and sanitation. Thus it becomes necessary to protect the resources that are allocated for social expenditures.

5. The political instability that has prevailed in Ecuador for more than a decade has resulted in

the weakening of its institutional system. One example is the constant changes in political and technical leadership within government agencies16. Political and institutional instability along with other structural factors are causing discontinuity in social policies, institutional fragmentation and difficulties in managing programs and social services. This situation feeds a negative perception of democracy, its institutions and its governance. However, the Ecuadorian government, with the support of UNICEF, other agencies of the UN system and donors, is working to reinforce institutional capacities, protect and increase social investment, and promote the transparency of financial reporting with an eye toward protecting the rights of children and adolescents.

6. Institutional weaknesses represent a challenge for government administrators in general

and for social ministries in particular. They especially affect the systemic supply of services in a country which is emphasizing and encouraging the participation of local governments in the discussion on social policies and a national debate on the deconcentration and decentralization of such policies. Paradoxically, the current administration of President

16 Between 2005 and 2006, the Ecuadorian government named 83 ministers in different branches.

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Rafael Correa (2007-2011) has leaned toward strengthening the state’s leading role in social related matters and in the centralization of social policies.

7. The endorsement in 2003 of the Ecuadorian Code for Children and Adolescents constitutes

an enormous step forward in protecting the rights of Ecuadorian boys, girls and adolescents. To date, 110 local cantonal councils for children and adolescents have been established, of which 85 have their own budget, and 30 councils aimed at protecting human rights have been created. These are formal organizations that promote actions and measures to protect the rights of children.

The Ecuador-UNICEF Cooperation Programme 8. The Ecuador-UNICEF Cooperation Programme reached a turning point after the crisis that

affected the country in 1999; it surpassed its social-assistance focus and adopted an approach oriented towards strengthening public policies. Thereafter, it began to: i) advocate the linkages between social policies and fiscal policies, ii) affirm equity as a government duty,17 and iii) more firmly mainstream, a rights-based approach.

9. In the frame of its new intervention strategy, UNICEF has opted to work under integrative schemes rather than concentrating its efforts in solely identifying strategic partners. UNICEF’s actions are now aimed at ensuring greater visibility to the problems affecting children and adolescents living in Ecuador.

10. The Programme main strategies include advocacy and support to the development of

national and municipal public policies, the strengthening of national and local capacities, the mainstreaming of gender and cultural integration, citizen participation and mobilization, the development of public policy models that will encourage protective and supportive family environments, and the strengthening of national and local capacities for emergency preparedness and response. The common thread for these strategies has been the focus on rights-based public policy.

11. The Cooperation Programme has four components: institutional reform and social investment, intercultural education for all, health and nutrition, and participatory monitoring and social mobilization. Besides its components the Programme includes two projects – ProAndes and Amazonía – which are implemented in various locations through provincial authorities, indigenous organizations and grassroots faith-based communities. While ProAndes covers 14 cantons on the coast and in the highlands, Amazonía is being implemented in 9 cantons in the Amazon region.

12. The Programme will cover a horizon of five years with a budget of US$13.9 million, of which

28% comes from regular resources and 72% from other financing sources. Main results 13. The evaluation of the Cooperation Programme concluded that the approach and strategies

adopted by UNICEF in Ecuador are relevant, given the weak institutional and management

17 Bustelo Eduardo, Vargas Jorge Enrique, Perczek, 2006. Cooperación en Tiempos de Crisis. In Jara Carlos and Vega Silvia, 2006. El Enfoque de Derechos en UNICEF- Ecuador, UNICEF, Quito.

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capacities of the government in matters concerning public policies and given the low level of adoption, showed by the country, on the rights of children and adolescents.

14. The evaluation determined that the entrepreneur, academic, technical and political sectors

that are connected to the Programme, value UNICEF's contribution. They also recognize that the Programme has been able to establish a bridge between governmental and local institutions. The national counterparts have also added value to the Programme and made possible its operationalization. The evaluation also found the Programme has been able to synergize UNICEF’s contributions, with those proceeding from the central and local governments and from the NGOs. As a result, resources in favor of children and adolescents have been successfully mobilized despite national budgetary restrictions and institutional weaknesses. Examples of such include the passage and implementation of the Ecuadorian Code for Children and Adolescents, the Law for the Provision of Free Maternity and Pediatric Care in Ecuador, the 10-year National Plan of Action for Comprehensive Protection of Children and Adolescents, the 10-year National Education Action Plan, the Indigenous Children Agenda, and local plans to benefit children.

15. Between 1999 and 2007, a period in which the Programme supported the national dialogue

and the monitoring of social investment, social investment increased fivefold.18 The social budgets for some of the cantonal and provincial governments of the territories where the Programme had a presence also increased, and these governments became further involved in matters related to children and adolescents. Contributing factors to the previously mentioned results were the scrutiny of the social components of the national budget and the dissemination of information in a transparent and friendly way at the national and local levels. Technical assistance provided by UNICEF to the Ministry of Economics and Finance and to the National Congress for the formulation of the budgetary pro forma for the ministers of social departments and agencies, helped transform the social arena into a top priority for these politico-governmental spheres. The same result was obtained by the Programme through the support provided for the improvement of budgetary and executive management in the cantons and provinces where the Programme operates.

16. The Programme has succeeded in introducing a rights-based approach in Ecuador through

several initiatives such as the monitoring of social investment, the creation of a rights index and a periodical report on the status of the rights of children and adolescents; advocacy and technical assistance for the universalization of basic education; the mainstreaming of an intercultural approach in health issues and the improvement of the managerial capabilities of municipalities and governors. With this groundwork, better conditions have been created for the government and citizens to protect the rights of boys, girls and adolescents. Through the UNICEF-supported citizen observatory groups, key topics have been introduced such as that of the universalization of basic education. In addition, information has been distributed on the protection of educational rights. Welfare and social assistance institutions have been supported for the design and implementation of plans aimed at protecting children, while local and provincial governments have been supported for the adoption of agendas aimed at promoting children’s rights and at developing children oriented Programmes. Organizations such as the Confederation of the Quechan People of Ecuador (ECUARUNARI) have also been trained for the formulation of a proposal benefiting indigenous children.

17. Currently, more boys and girls are enrolling in the first year of elementary school and in the

Bilingual Intercultural Education Programme. Some families are combating chronic 18 Ecuador's social budget grew from US$629 million in 1999 to US$3.222 billion in 2007 (in current dollars).

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malnutrition through their own indigenous dietary habits, which is improving the nutrition in their diet; and indigenous women of the Amazon have benefited from the introduction of vertical birth delivery into to local health service Programmes. The latter is undoubtedly a result of the application of an intercultural approach.

Conclusions 18. The ethical and technical quality of the assistance provided by the Programme has

contributed to the adoption of a public policy approach by national counterparts and cooperating partners. By the same token, this has helped initiate a social management proposal among local governments, aimed at guaranteeing the rights of girls, boys and adolescents. Furthermore, it has enabled citizens to demand universal coverage from the Programmes of the Ministries of Education, Health and Social Inclusion.

19. The Programme has intervened in heterogeneous niches in the national as well as the local sphere. However, its work does not show a good level of coordination within UNICEF Office’s divisions and with its network of counterparts. The insufficient coordination has decreased the Programme management efficacy, efficiency and potential value added. This can be explained by the fact that governmental institutions and international cooperation do not operate in an articulated way with NGOs and the private sector especially with those pursuing identical objectives. This holds true especially at the local level.

20. One aspect that the UNICEF Cooperation Programme must overcome is its perception of

local governments as being part of civil society, when they are rather part of the state. The Programme also needs to review its approach toward supporting the National Council for Children and Adolescents. It should promote the creation by the National Council for Children and Adolescents, of councils aimed at protecting rights, with resources and decision making power, at the cantonal level. The aim would be to avoid overlapping actions with other groups or social sectors.

21. The sustainability level of policies and strategies promoted by the Programme has clearly

been greater on the national level than on the local level. In the future, UNICEF must work to strengthen the capacities of all actors and partners involved in the Programme so that to ensure that the rights-based approach will be mainstreamed more operationally and coherently. It must also increase: i) effectiveness in the transfer of methodologies and approaches; ii) continuity and systematic approach of technical assistance. The Programme should also develop exit strategies and define deadlines for its interventions. In Esmeraldas, for example, even though cooperation has been in place for more than 10 years, results and impact have tended to be diluted.

22. Some other barriers that the Programme must overcome are: 1) the still prevailing relief and

paternalistic approaches on counterparts and partners as well as on some donors; and 2) the rigidity of organizations, particularly governmental bodies, 3) local patronage systems. For ensuring sustainability, the Programme but especially UNICEF must strengthen its managerial capacities and delve further into the structural problems if it is to achieve greater and better benefits and services for right holders.

23. The evaluation also concluded that the time has come for the Programme to move from a

discourse on promoting children’s and adolescents’ rights to a more operational public policy approach that will guarantee the viability of the provision of services to citizens and that the rights of children and adolescents will be put in practice by rights advocates.

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Lessons learned 24. The Programme learned that successful results in the adoption of public policies can be

achieved through 1) an enhancement of advocacy, promotion and mobilization, 2) an increase in the level of technical involvement in the implementation of rights-based public policies and services

25. The main challenge for UNICEF, in that sense, is to ensure that the Programme will move from an approach geared toward encouraging change to one that will promote actual change; from one aimed at designing and creating policies to one that will facilitate the operationalization of services related to such policies; from one centered on encouraging and strengthening members and organizations of civil society and the public sector to one aimed at ensuring that citizens will provide their own responses to problems.

26. With regard to citizen oversight, one positive impact of the Programme has been its ability to

advocate to the government for more financing to ensure that the rights of children and adolescents are upheld and that the priorities in public policy that benefit this segment of society are defined. By producing and distributing focused information, the Programme has also succeeded in mobilizing citizens around children’s rights to more and better education and health care. However, it is necessary to reinforce this approach by involving the observatories in the design and implementation of strategies of public policies aimed at reducing inequalities still affecting children and adolescents.

27. It was learned that social dialogue as well as agreements with broad sectors of Ecuadorian

society is what most effectively optimizes the work the Programme does with national counterparts. It was also concluded that a high degree of ownership by national counterparts is crucial for influencing public policies. National counterparts’ commitment must be made visible through the resources institutions are able to assign and through their capacities for strengthening the implementation, management and monitoring of public actions.

28. UNICEF conceives Ecuadorian society as a network and this conception underpins its work

with central entities. The network concept implies that all social actors, whether they are private or public, national or local, assume shared, successive and alternative roles for acting as interpellators of the state.

29. Another lesson is that the Programme should more systematically engage people while

working directly in the territories in a way to ensure more sustainability of local actions. UNICEF must redouble its efforts so that its work in the local sphere contributes toward building an integrative national vision, with a view of contributing to strengthen national public policy. However, it must avoid the temptation to take the “one-size-fits-all" approach and apply standard formulas that will fail to respect local and regional specifities. It must also avoid limiting its partnerships to public agencies exclusively when there are countless local, national and international actors working to achieve similar goals in the same areas.

30. Also, UNICEF learned that Ecuadorian society’s view of public policy has been shaped by a

paternalist, charity-based management. This is a long-standing problem: there are local political traditions, patrimonialism, and cults of leadership or "caudillismo” which have created an authoritarian, traditionalist and dominant culture. UNICEF must maintain its strategic focus on supporting the organized management of a civil society that does not seek the corporatization of the state or governmental authoritarianism.

xxviii

Recommendations 31. As per the evaluation, the Programme should continue to apply and enhance the public

policy approach and support advocacy and citizen monitoring. The Programme should also continue to update the legal and normative frameworks aimed at improving the human and financial resources management of the public sector.

32. The Programme should reinforce a strategy of national development in which social, economic and production policies are integrated using regional and territorial approaches based on equity and quality of life.

33. The evaluation suggests that the Programme strengthen its working ties with other agencies

whose work is directly related to the promotion of productive activities - for example, the generation of jobs and income for a significant portion of the Ecuadorian population, especially women and young parents, and the support of boys, girls and adolescents living in Ecuador who are the sons and daughters of emigrants.

34. To improve the impact of the Programme, partnerships which maximize the influence on

public policy need to be strengthened. The evaluation suggests the adoption of a more long-term approach to avoid responding strictly to short-term issues and to actors with political power. It is also recommended that the Programme take a more proactive and reflexive role, always within the framework of its agreements with Ecuador, and a sound communication strategy with local donors, through which concrete and immediate results will emerge so that the scope of this approach and the advantages of its results and outputs can be internalized.

35. The analysis of the budget should entail an equal-opportunity approach that will help

encourage an inter-agency discussion of gender and intercultural aspects. Other social capacities that benefit children and adolescents will thus be mobilized. In the case of inter-cultural, the multi-ethnic, multi-cultural character of Ecuador should be strengthened, and the differences between individual rights and the collective values and ways of life defended by indigenous and Afro-Ecuadorian cultures should be taken into account. Also, the Programme should promote inter-agency dialogues and discussions aimed at promoting a greater sense of ownership.

36. UNICEF should establish closer ties between its work for children and adolescents and

women's rights so that substantial changes in gender relations are brought about. A policy should be developed that will guide institutional work in this area and reach out to actors concerned with defending gender equality.

37. With regard to citizen mobilization, the evaluation recommends that the movements and

organizations that are a part of the Programme reflect on their governance, representation and coverage. It would also be advisable for them to adopt democratic mechanisms to integrate new members and elect their boards. It is additionally recommended that they pursue influence beyond the scope of the central government.

38. The Social Contract for Education should make explicit the meaning of some of its principles

such as the universalization of basic education and the concept of "Texts for all," which are too general to have an influence on the educational structure. Also, consensus should be

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fostered on the meaning of quality education. Besides, goals and indicators for monitoring should be defined.

39. The Programme should: i) preserve its power to convene the private sector; ii) maintain its

interest in supporting UNICEF and iii) seek to increase the contributions from enterprises, trade unions and participants. The mechanism suggested consists of keeping them informed and motivated, and periodically submitting financial reports on activities in progress and the results achieved by the Programme.

40. UNICEF should work in a more sustained, hands-on fashion with other development

partners, mainly the agencies of the UN System involved in the United Nations Development Assistance Framework (UNDAF). The purpose will be to achieve concerted action focused on protecting the rights of Ecuador's girls, boys and adolescents.

41. Based on the experiences of the two sub-regional Programmes ProAndes and Amazonía,

UNICEF should further coordinate its local activities with those of national Programmes and strengthen it’s focus on public policy in the local sphere. UNICEF should unify local and national Programmes but without disregarding the peculiarities of each territory and community.

42. UNICEF should concentrate its activities in territories that offer the greatest possibilities for

providing feedback on and complementing the work done in the national networks. Also, it should choose areas that will display the greatest demonstrable effects that will motivate other communities and territories to adopt policies that benefit children and adolescents.

43. The organigram of the UNICEF Office should be modified to better reflect the approaches

and new forms of management that have been adopted. Therefore, it would be necessary to: 1) review the manner in which the thematic, operational and geographic components have been organized; and 2) strengthen the conceptual and methodological aspects that will guide teamwork and enable the Programme to offer an integrated, comprehensive vision of children and adolescents.

44. Other recommendations are to: 1) incorporate adolescents in the next Cooperation

Programme, since they are largely absent from the current Programme; 2) strengthen the Programme's comprehensive vision of childhood development; and 3) promote interventions related to the family and surrounding community.

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1. Introducción 1.1. Presentación En este trabajo se presentan los resultados de la evaluación del Programa de Cooperación UNICEF 2004-2008 en Ecuador (EPC), que identifica los principales logros, lecciones y desafíos observados en la implementación del programa, así como los ámbitos en donde ésos se sitúan. Los resultados de esta evaluación se desprenden de varios procesos participativos de diálogo y consulta con actores involucrados en el Programa19, entre ellos, personal técnico de UNICEF, el gobierno central y los gobiernos seccionales, aliados de la sociedad civil y el sector privado. Sus percepciones y opiniones han contribuido directamente a los resultados de esta evaluación. 1.2. Contexto y justificación de la evaluación En las dos últimas décadas, Ecuador ha vivido una situación socioeconómica, política e institucional inestable, con continuos cambios de autoridades y de agendas ministeriales. Asimismo, ha pasado por variados procesos de reforma del Estado para tratar de insertarse en un mundo de economías abiertas, competitivas e interdependientes. El correlato de aquellos inacabados y variables procesos parece relacionarse con el debilitamiento de las instituciones públicas y de la rectoría estatal en la educación, la salud y la protección social, con impactos directos sobre la situación de la niñez y adolescencia. Este panorama general junto con la coyuntura de la crisis económica y financiera de fines de 1999, han incidido para que la cooperación de UNICEF haya redefinido sus estrategias en el país, y sustituya el enfoque asistencial que prevaleció en los años 70, centrado en el apoyo a la provisión de servicios públicos básicos, así como el mantenido desde los 80, enfocado en el fortalecimiento de capacidades institucionales, por otro, asumido en los 90, dirigido a configurar programas públicos de atención a la infancia y adolescencia, y que desde 1999 se orientó a prestar mayor atención a la adopción de políticas públicas, promoviendo un entorno favorable para el cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes, y con resultados más sostenibles en favor de una mayor inclusión social y un desarrollo sustentado en la equidad. Esta evaluación se realiza un año después de la Evaluación de Medio Período de UNICEF Ecuador, por requerimiento de UNICEF Nueva York y con el apoyo de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (TACRO). Es la última de una serie de evaluaciones realizadas como parte del programa de la Oficina de Evaluación en Nueva York “Country Programme Evaluation Methodology and Guidance Development Project”, financiado por el Ministerio de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido. El propósito de la EPC es revisar “las estrategias del Programa de Cooperación (PC) a la luz de los resultados obtenidos y, a la vez, contribuir al fortalecimiento de la apropiación del programa de cooperación por parte de las diversas contrapartes nacionales para su mayor integración y efectividad en el contexto nacional.” En este sentido, la evaluación apunta a identificar los 19 El programa de cooperación es el resultado de la confluencia entre UNICEF e instituciones nacionales. Por tanto, en todo el documento se utiliza esta expresión con tal sentido. En ningún momento se considera que la cooperación es solamente UNICEF.

1

principales efectos de la cooperación de UNICEF y sus contribuciones al país y, a partir de esta base, aportar al diseño y formulación del nuevo programa de cooperación entre UNICEF y Ecuador para los próximos cinco años. Considerando la diversidad de actividades y proyectos que promueve la cooperación de UNICEF en Ecuador y con miras a la renovación de su programa con el Gobierno Nacional durante 2008, esta evaluación reviste una importancia singular, pues también favorecerá la colaboración entre las partes para la formulación, puesta en marcha y evaluación de las políticas públicas y acciones para la niñez y adolescencia en Ecuador. 1.3. Objetivos y alcance Objetivos Los objetivos de la evaluación, de acuerdo con los términos de referencia, fueron:

a) Evaluar la pertinencia del Programa de Cooperación i) en lo que se refiere a la situación de la niñez y adolescencia en Ecuador, ii) con respecto de los Objetivos del Milenio (ODM), y iii) en el contexto sociocultural actual de las políticas y estrategias nacionales.

b) Evaluar hasta qué punto y de qué manera el programa de cooperación, incluida la parte y la contribución nacional, incorpora el enfoque de derechos, e incluye las dimensiones de género e interculturalidad, y la gestión por resultados.

c) Evaluar el valor agregado y los resultados del programa de cooperación en diferentes niveles, en las políticas públicas relacionadas con la niñez y la adolescencia en el Ecuador.

d) Evaluar la contribución del programa de cooperación para la coordinación y articulación de los diferentes actores locales, nacionales e internacionales en torno a los derechos de la niñez y la adolescencia.

e) Analizar el alcance de la sostenibilidad de los resultados del programa de cooperación y su articulación en los niveles nacional y local, en apoyo a las estrategias de descentralización.

Alcance Las evaluaciones de los programas de cooperación del UNICEF con los países se conciben como revisiones estratégicas en cuanto a las orientaciones y contenidos mayores de los programas e intervenciones; no incluyen un análisis minucioso de todas las actividades y proyectos específicos. De esta manera, las evaluaciones se centran en temas generales y aspectos estratégicos de la cooperación.

De acuerdo con la complejidad, diversidad y heterogeneidad de las acciones del programa de cooperación, desde el inicio se decidió tomar una muestra de casos para efectuar la evaluación. Igualmente se consideró que la evaluación debía centrarse en cuatro dimensiones estratégicas de especial interés e importancia para el nuevo programa de cooperación, y que recibieron limitada cobertura en evaluaciones previas:

a) Los aportes y contribuciones del PC (UNICEF y las contrapartes nacionales) a la construcción y puesta en marcha de políticas para el cumplimiento de los derechos de la niñez.

2

b) El grado de apropiación de los actores nacionales a nivel de nociones, discursos y prácticas sobre los enfoques e instrumentos trabajados conjuntamente, con particular énfasis en la aplicación del enfoque de derechos, de género y la interculturalidad.

c) El alcance y las limitaciones de las acciones ejecutadas por los tenedores de obligaciones nacionales y locales para garantizar derechos a los titulares.

d) Los avances realizados en la articulación de las líneas de trabajo aplicadas y la coordinación con los actores locales, nacionales e internacionales.

Por lo expuesto, esta evaluación pretende inferir ciertas tendencias o regularidades presentes en el programa de cooperación, en UNICEF y en sus contrapartes, a la luz de sus estrategias. 1.4. Métodos Las pautas centrales que guiaron este trabajo fueron las Normas y Estándares de Evaluación del Sistema de las Naciones Unidas20. En particular, se siguieron lineamientos con el fin de asegurar la utilidad (apropiación de los principales actores), factibilidad (viabilidad política y costo efectividad), propiedad (imparcialidad, respeto a los derechos de los participantes, sensibilidad cultural y de género) y exactitud (información adecuada) de la evaluación. Para alcanzar los objetivos propuestos, se seleccionó una muestra de casos considerados como experiencias características de la cooperación. Los casos de alcance nacional fueron el Contrato Social por la Educación (CSE), con la institucionalización del primer año de educación básica; el Observatorio de la Niñez y Adolescencia (ODNA) con las políticas contra el maltrato infantil y protección especial, y el componente de salud materno infantil con la aplicación de la Ley de Maternidad Gratuita. Estos casos se juzgaron representativos de los componentes temáticos del programa de cooperación, como son la educación básica intercultural, la protección especial a la infancia y la salud y la nutrición materno infantil, y con efectos sobre las familias, niñas y niños. Paralelamente, se trabajó con casos localizados en tres comunidades: Riobamba, Macas y Esmeraldas, seleccionados por su particular riqueza con relación a:

• La articulación con los programas nacionales; • la participación y colaboración de actores21 diversos en la formulación e

implementación de las acciones comprometidas en el marco de la cooperación; • el monto de la inversión; • la madurez y antigüedad de la experiencia; • la situación de pobreza de la población; • las regiones del país (costa, sierra y amazonía); • el tamaño del gobierno local y su población; • los aspectos de género e interculturalidad presentes en el proyecto o colaboración.

Los criterios metodológicos de la evaluación fueron ampliamente conversados y discutidos con representantes de UNICEF, y la opción metodológica conllevó la selección de los instrumentos 20 Normas y estándares para la evaluación en el Sistema de Naciones Unidas. Grupo de Evaluación. Naciones Unidas. 2005. 21 Se considera como “actor” a aquella persona jurídica o natural directamente involucrada en al trabajo que se realiza en el marco del programa de cooperación, sea a través de un convenio vinculante o de una participación voluntaria explícita.

3

y técnicas para el logro de los objetivos. Conforme esta concepción, se dialogó con aproximadamente 225 personas22, dentro de una gama diversa de actores (formuladores, aliados, ejecutores y titulares de derechos, por ejemplo), y bajo distintos formatos de investigación (ver tabla Nº 1). Además, gran parte de la información provista fue triangulada y validada por medio de repreguntas a varios tipos de actores así como con la revisión de información secundaria (informes, documentos publicados). Tabla Nº 1: Ámbitos, participantes e instrumentos de la evaluación

Comunidad Titulares Ejecutores/ proveedores Aliados Formuladores

Otros: Azuay, Cañar, Guayas,

Manabí, PichinchaTaller Validación (3) Entrevistas (14)

Taller Validación (11) Taller Validación (2)

6 41 69 74 35

Ambito

Central Entrevistas (17) Taller Validación (15)

Entrevistas (9) Taller Validación (16)Taller Validación (7) Entrevistas (4)

Taller Validación (1)

Entrevistas (7) Taller Validación (3)

Macas observaciones (2)

Grupos focales (12) Entrevistas (5)

Taller Validación (4)

Grupos focales (23) Entrevistas (14)

Taller Validación (6)

Entrevistas (7) Taller Validación (5) Taller Validación (5)

Riobamba observaciones (2)

Grupo focal (10) Entrevistas (8)

Grupos focales (20) Entrevistas (6)

Taller Validación (3)

Grupos focales (30)Grupo focal (7) Entrevistas (11)

Taller Validación (4)

Entrevistas (4) Taller Validación (7) Taller Validación (2)

225

Participantes en evaluación

Total participantes

Esmeraldas observaciones (2)

Fuente: Equipo de evaluación, 2007. Los procedimientos metodológicos utilizados incluyeron los siguientes instrumentos:

• Revisión de documentos internos del UNICEF relacionados con la orientación y gestión del programa de cooperación.

• Revisión de documentos oficiales y vinculantes entre UNICEF y las contrapartes nacionales.

• Revisión de estudios, sistematizaciones y evaluaciones de proyectos y actividades específicas del programa de cooperación.

• Entrevistas y talleres grupales con informantes clave de organizaciones aliadas y formuladores de políticas y programas.

• Discusiones y talleres focales con actores ciudadanos, mujeres y hombres. • Visitas de campo a territorios seleccionados de intervención del programa de

cooperación. • Observación directa participante en instituciones y familias, niñas y niños de las

comunidades vinculadas con los proyectos. • Paneles con expertos en temas específicos relacionados con la evaluación y con los

métodos de investigación.

22 Muchas de las personas participaron en más de un ámbito. Del total de participantes, 52% corresponde a mujeres adultas, 37% a varones adultos, 7% a niñas y 4% a niños.

4

• Talleres participativos para la validación de los resultados de la evaluación, así como para recibir comentarios y sugerencias de los actores del programa de cooperación.

1.5. Organización de la evaluación y factores que afectaron el proceso Este trabajo fue realizado en los casos y territorios seleccionados para la evaluación entre enero y mayo de 2007, conforme al convenio suscrito con la Oficina de Evaluación de UNICEF, con sede en Nueva York, y la Oficina para América Latina y el Caribe de UNICEF, en Panamá. La evaluación se desarrolló en tres etapas. En la primera, se recogió información sobre la situación, actividades y resultados del programa y sus componentes, tanto de fuentes primarias como secundarias. Asimismo, se trabajó con algunos actores involucrados en la cooperación con el ánimo de dilucidar el marco lógico e identificar algunos indicadores de productos, resultados e impactos relevantes para la evaluación. Sobre esta base se sistematizó la información levantada sobre hallazgos, resultados y recomendaciones, en un informe borrador y una presentación preliminar. Para la segunda etapa se realizaron talleres y foros de discusión con los actores representativos del programa de cooperación, en los que se les presentaron los resultados de la primera etapa y se recogieron sus percepciones, reacciones, observaciones y recomendaciones. En esta fase participaron no sólo los actores e instituciones considerados en la primera etapa sino también representantes de organizaciones de mujeres, indígenas y afroecuatorianos, al igual que de personas con discapacidades. Finalmente, en la última fase se sistematizaron las observaciones y recomendaciones formuladas por los distintos actores, incluidos UNICEF y sus contrapartes, al mismo tiempo que el equipo evaluador discutió las principales lecciones aprendidas y las recomendaciones estratégicas, para su subsiguiente incorporación en el informe definitivo y comentarios finales. Tres ámbitos temáticos guiaron la sistematización de la información:

• Aplicación del enfoque de construcción de política pública vinculado a derechos. • Internalización del enfoque de derechos, de género e interculturalidad. • Coordinación entre instituciones nacionales y subnacionales.

Entre los factores que contribuyeron favorablemente a la evaluación se incluyen: i) la existencia de información sobre el programa de cooperación así como de una evaluación previa y estudios sobre la situación y temas referidos a la niñez y la adolescencia en Ecuador; ii) la colaboración y el apoyo logístico proporcionados por UNICEF Ecuador para coordinar el trabajo de recolección de datos en entrevistas, talleres y visitas de campo; iii) la accesibilidad y disposición de las contrapartes nacionales y aliados para cooperar con el equipo evaluador; iv) el apoyo metodológico y logístico del personal académico y administrativo de la FLACSO. Por otro lado, algunos de los desafíos que la evaluación enfrentó durante su desarrollo, comprenden lo siguiente. En cuanto al programa de cooperación y los insumos para la evaluación, se contó con: a) limitada información sobre las responsabilidades de las partes y contrapartes cooperantes así como sobre los productos y resultados esperados de las contrapartes; b) reducida información y acuerdo entre los actores aliados y formuladores sobre el enfoque de políticas y derechos y sus implicaciones, lo cual dificultó la reconstrucción del

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enfoque de la cooperación; c) limitada información periódica sobre el personal y recursos humanos trabajando con UNICEF, así como su evolución, y d) restringida disponibilidad de estadísticas actualizadas sobre la niñez y adolescencia. Respecto del entorno para la evaluación, ésta tuvo que enfrentar: i) el cambio de gobierno y de sus principales autoridades, lo cual obligó a contactar a ex funcionarios que habían participado en la cooperación anteriormente; ii) los cambios simultáneos en el personal del UNICEF tanto de las oficinas en Ecuador como de la oficina regional en Panamá y la sede central en Nueva York, relacionados con la supervisión directa de la evaluación, lo que redundó en cambios sucesivos -y a veces contrapuestos- respecto del enfoque, énfasis y presentación de la evaluación. Finalmente, el informe final de la evaluación se entregó en agosto de 2007.

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2. El contexto ecuatoriano para la cooperación

“Sí, todos los niños y niñas tenemos derecho a la educación, todos los niños y niñas tenemos derecho a la vida, todas las personas hombre o mujer tienen derecho a la vida, salud, educación desarrollo infantil, a la participación” (Testimonio de María).

2.1. Una breve caracterización del contexto ecuatoriano Los últimos años han significado para Ecuador un escenario de inestabilidad y conflictividad social, política y económica. En la década anterior (1997-2007), siete presidentes transitaron por el poder; tres de los cuales fueron destituidos poco tiempo después de haber iniciado su gestión, y demostraron un rápido desgaste y distanciamiento entre el quehacer gubernamental, las ofertas electorales y la realidad cotidiana de la población. La relativa rapidez con la que la sociedad ha reaccionado frente al incumplimiento de esos gobiernos refleja cómo la sociedad ecuatoriana ha ido ganando mayores niveles de conciencia y capacidad de interpelación, y una creciente inconformidad de la mayoría de la población frente a la limitada efectividad de la acción pública para combatir problemas por largo tiempo postergados. Ecuador no ha podido ofrecer oportunidades laborales, educativas, de salud o de participación a la mayor parte de su población. Hace dos años (2005), mientras en un extremo, el 40% de la población más pobre accedía al 15,1% del total de los ingresos, en el otro extremo, el 10% más rico participaba del 34,3% de la riqueza del país. Esta situación ha tendido a agudizarse en comparación con 10 años atrás (1995) cuando la relación entre estos deciles poblacionales era de 17,1% frente a 30,5% (CEPAL, 2006). Tampoco ha podido el país revertir la situación de pobreza que afecta a un alto porcentaje de su población. Según información oficial, cuatro de cada 10 habitantes no acceden a una canasta básica (INEC, 2006), y aunque en las zonas urbanas la información oficial reciente advierte una disminución de los índices de pobreza (en las ciudades la pobreza se ha reducido de 31,8% a 25,5% en el período 1999-2006), en el campo la situación parecería no haberse modificado en los últimos años (mientras en 1999 la pobreza rural era de 68%, luego de siete años, ésta es de 64,2%) (SIISE, versión 4,5, INEC, 2006). Para el caso de la niñez ecuatoriana, la información oficial advierte que de los 4,8 millones de niñas y niños, siete de cada 10 viven en situación de pobreza (MEC, 2006). 2.2. La problemática de las niñas, niños y adolescentes Derecho a vivir Ecuador se ha esforzado por reducir los índices de mortalidad infantil y materna. Las tasas que existían hace 25 años (162,1 por cada mil mujeres para la mortalidad materna y 54,3 por cada mil nacidos vivos para la mortalidad infantil), han bajado hasta ubicarse en cerca de la mitad de lo registrado en aquella época. Entre los factores que explican este progreso destacan la ampliación de la cobertura de los servicios de atención de salud, especialmente en la atención prenatal y el aumento de partos

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atendidos por personal calificado, como respuesta a una mayor difusión y cumplimiento de la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia (LMGAI); la mejora en la escolarización de las mujeres y la mayor inmunización, que se concreta en 16 años sin casos de poliomielitis y 9 años sin sarampión23. Al contrastar la actual situación nutricional de la niñez con lo que sucedía cuatro o seis años atrás, se aprecian progresos a nivel urbano y rural. Sin embargo, es preocupante constatar que para 2004, todavía una quinta parte de la niñez ecuatoriana soportaba índices de desnutrición crónica. La situación es más grave en el campo, donde tres de cada 10 niños y niñas no han crecido lo suficiente para su edad. Resulta también inquietante verificar que entre 1998 y 2004 se amplió la brecha nutricional entre las niñas y niños de sectores urbanos y aquellos que viven en el campo. Mientras en 1998 los índices de nutrición de la niñez rural eran 11 puntos porcentuales inferiores a los de la niñez urbana, en 2004, la diferencia entre uno y otro sector fue de 16 puntos, en perjuicio de la niñez de las áreas rurales. La presencia de elevadas tasas de desnutrición advierte tanto la imposibilidad de miles de familias ecuatorianas de satisfacer sus necesidades alimenticias por el continuo deterioro de su capacidad adquisitiva, como las falencias en los programas estatales de alimentación para atender a los segmentos sociales a los que supuestamente están dirigidos. Derecho a la educación En las últimas décadas la educación ha experimentado sustanciales mejoras, principalmente en la reducción del analfabetismo y el incremento de los años de escolaridad. El analfabetismo, por ejemplo, es hoy del 9%, cuando a inicios de la década anterior era cercano al 12%. La escolaridad general de la población ha crecido de manera sostenida y pasó de 3,6 años en 1974, a 5,1 años en 1982, 6,7 años en 1990, y 7,3 años en 2000 (SIISE, versión 4,5). La escolarización primaria, medida a partir de la matrícula neta24, tuvo un repunte en los 80 (cuando se ubicaba en el 68,6%) para detenerse, en los años siguientes, en alrededor del 90%. Sin embargo, subsisten deficiencias e incumplimientos en el mejoramiento y ampliación de las oportunidades educativas de la población ecuatoriana. Todavía, más de 700 mil personas, la mayor parte mujeres (59%), no saben leer ni escribir25 y un poco más de la cuarta parte de la población enfrenta problemas de analfabetismo funcional (MEC, 2006). La oferta educativa, por lo general rezagada en relación con la demanda, continúa arrastrando problemas de calidad26, altos índices de repitencia27 y abandono de la escuela28. A lo anterior se añade el déficit de

23 Estos logros podrían verse amenazados si no se alcanza una efectiva universalización en la vacunación contra enfermedades prevenibles. Según información de la Encuesta de Condiciones de Vida, para 2006 la cobertura de la vacuna contra la poliomielitis fue del 81%, que refleja un descenso de 5,3 puntos porcentuales en relación con 1999. En los mismos años, la cobertura de la SRP (vacuna que protege del sarampión, rubéola y paperas) bajó de 89,1% a 63,1% (SIISE, versión 4,5). 24 La matrícula neta se refiere al número de personas de una determinada edad matriculadas o que asisten a cualquier establecimiento educativo, independientemente de su nivel (SIISE, versión 4,5). 25 Además de la situación discriminatoria que revela este dato, esta situación tiene efectos negativos directos sobre la situación de la niñez. Numerosos estudios han demostrado la dependencia que existe entre el nivel de educación de la madre y el desarrollo saludable de la niñez, por la relación que existe en los primeros años de vida entre madres, hijos e hijas. 26 Según el Banco Mundial, los resultados de medición de la calidad de la educación en Ecuador, son los más bajos entre 19 países latinoamericanos, con serias deficiencias en el dominio del lenguaje y las matemáticas (MEC, 2006). 27 Las niñas y niños que terminan la educación básica requieren, en promedio, 0,91 años más de los necesarios (MEC, 2006).

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equipamiento e instalaciones en gran parte de los establecimientos educativos, el mantenimiento de un alto número de escuelas que aún operan bajo la responsabilidad de una sola persona29, y grandes brechas entre la ciudad y el campo. Trabajo infantil En Ecuador, 789.071 niñas y niños entre cinco y 17 años de edad trabajaban en 2001. Esta cifra se redujo a 514.674 en 2005. Entre los factores que podrían explicar este progreso destaca el involucramiento del Estado, a través del Ministerio de Trabajo, en el combate al trabajo infantil y el desarrollo de campañas de denuncia y sensibilización lideradas por actores sociales e instituciones nacionales e internacionales. Las dos terceras partes de los niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años trabajan en el área rural, patrón que se ha mantenido casi invariable en los años analizados. La mayoría de estos trabajadores prematuros no recibe remuneración por su trabajo y, según su categoría ocupacional, están vinculados en un 58% a la agricultura, 11% a la industria manufacturera, 3% a la construcción, 14% al comercio y el porcentaje restante en otros empleos (OIT, 2002). Una parte de aquellos niños vinculados a la agricultura está trabajando en agroindustrias ligadas a la exportación, principalmente de banano y flores, en actividades que, por su edad, resultan altamente peligrosas30. Reiteradas y nuevas problemáticas El panorama anterior debe complementarse a la luz de realidades que en los últimos años han tendido a agudizarse. Es el caso de la trata y tráfico de personas y la explotación sexual de menores, que la opinión pública y los medios de comunicación comienzan a discutir y difundir más explicita y directamente a partir de 2004. Una investigación llevada a cabo por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) estimó que en 2003, 5.200 menores eran sexualmente explotados en Ecuador y que del total de 25 mil trabajadoras sexuales del país, unas 5.000 eran adolescentes (Diario Hoy, 2005). Es el caso, también, de los niños y niñas que enfrentan las consecuencias más negativas de la migración internacional y nacional, con la consecuente introducción de prácticas culturales que desestructuran los roles familiares y ponen en situación de mayor riesgo a este sector. Se estima que cerca de 150.000 niñas, niños y adolescentes entre 12 y 18 años tienen a sus padres fuera del país y que dos de cada 10 niñas y niños entre 6 y 12 años no viven con sus padres (CRS, 2007)31.

28 De acuerdo con información del Ministerio de Educación, la deserción en el nivel primario en el período 1999-2004 en la zona rural fue de 5,07% y de 3,86% en el sector urbano (2006). 29 Datos oficiales señalan que de las 14.270 escuelas que existen en el país, un 44,4% son uni docentes (SIISE, versión 4,5). 30 En el caso de las niñas y niños que trabajan en el banano, uno de los estudios más detallados es el de Human Rights Watch (2002). En el trabajo con las flores, la situación de la niñez fue abordada por la OIT, que estudió el caso de las plantaciones de Cayambe, en la provincia de Pichincha (2003). 31 En consideración a las dificultades para obtener información sobre la trata y tráfico de personas y, dentro de ello, sobre la explotación sexual de menores, es necesario advertir que los datos presentados en este informe tienen un carácter referencial y aproximado.

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A lo anterior se suma la cotidiana expresión de una cultura de maltrato hacia la niñez y adolescencia. La información revela que el 52% de la población de 6 a 11 años, aproximadamente 870.000 niñas y niños, crece en hogares portadores de una cultura de castigo (ODNA, 2006) y que cuatro de cada diez niñas y niños han recibido golpes de sus profesores (CRS, 2007). La cultura de violencia y maltrato hacia la juventud coadyuva a entender el hecho de que cada cuatro días un adolescente (mujer u hombre) se quite la vida, y que cada día diez adolescentes intenten hacerlo. Esta cultura maltratante se relaciona, igualmente, con el embarazo temprano de miles de adolescentes, al punto que se estima que en los últimos tres años, el 7% de los nacimientos corresponde a madres menores de 18 años (13 mil por año) (2006).

“Para que se cumplan los derechos de los niños hace falta educación, porque hay algunas personas con la mente un poco cerrada (…) sólo les pegan y creen que así solucionan todo, pero si fueran más abiertos, o sea con un poco más de educación, tal vez entenderían mejor las cosas” (Testimonio de Juan).

La evolución del gasto social

“Hoy se habla más del gasto social de lo que se hablaba hace 10 años (…) el Ministerio de Economía y Finanzas habla de priorización del gasto” (Rafael Donoso, Grupo Faro).

El cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia supone, además de compromisos sociales concertados y decisiones políticas firmes, la disponibilidad de recursos suficientes para sufragar programas, proyectos y acciones que garanticen el mejoramiento de las condiciones de vida de estos sectores. El volumen y uso de los recursos públicos asignados al cumplimiento de los derechos constituye un indicador respecto de la prioridad que otorga un Estado para tal fin. Al respecto, es alentador constatar que desde 1999 ha ido en aumento la fracción de los ingresos públicos destinada a la inversión social, especialmente en educación, salud y bienestar social. Desde entonces hasta la actualidad, el presupuesto para estos propósitos se ha incrementado en más de cinco veces, pues ha pasado de USD. 629 millones de dólares a USD. 3.222 millones de dólares. En el caso de la relación gasto social/PIB, se aprecia que desde 2004 existe una tendencia al alza que parecería revertir la posición subordinada y pro cíclica de la política social con respecto al comportamiento económico. En la actualidad se establece la importancia de garantizar coberturas universales en salud, educación, nutrición y agua potable y saneamiento, lo que reclama la protección de los recursos destinados al denominado gasto social (gráfico Nº 1)

Gráfico Nº 1: Evolución del gasto social como porcentaje del PIB

4,78%

4,02%

5,28%4,78% 4,51%

4,83%5,34%

6,00%

3%4%4%5%5%6%6%7%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: MEF, 2007.

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Los datos anteriores revelan que Ecuador ha realizado desde 2000 un esfuerzo para destinar cada vez mayores ingresos a los sectores sociales32. Esta iniciativa es más meritoria si se considera que en igual período el país transitó por un escenario de inestabilidad política y problemas económicos, como la crisis bancaria, el aumento acelerado de la inflación y la adopción del dólar estadounidense como moneda nacional, que ocurrieron hacia fines de los 90 e inicios de la presente década. El crecimiento del gasto social tuvo lugar, igualmente, en un período caracterizado por la adopción de una ley de disciplina fiscal a inicios de la década en curso, que impuso restricciones macro fiscales y límites al crecimiento del gasto primario como medida de control del déficit estatal. A partir de 2007, es posible constatar, además, el aumento de la prioridad del gasto social, que absorbe el 33% del presupuesto del Estado, lo cual refleja, pese a la caída del gasto total, un incremento de las asignaciones para este sector. El crecimiento experimentado por el gasto social se relativiza, sin embargo, a la luz de lo que acontece en la región. Para el período 2000-2007, Ecuador se mantiene entre los países que dirigen menores porcentajes de la riqueza generada internamente a la promoción de la equidad, la inversión en su gente, el desarrollo de sus capacidades y la ampliación de sus oportunidades, pues canaliza menos del 10% del PIB para el gasto social. Esta situación contrasta con el hecho de que en los últimos años Ecuador ha sido el país de mayor crecimiento, con un 4,6% frente a un 2,8% registrado para la región de América Latina y el Caribe y un 3% para América del Sur (CEPAL, 2006). Más allá de los avances mostrados por los indicadores de condiciones de vida de los niños, niñas y jóvenes del Ecuador durante los años 90, no es posible detectar, en lo que va de la presente década, mejoras significativas en la situación de la niñez y adolescencia en Ecuador, como tampoco evidenciar un deterioro claro en todos los campos. En algunos indicadores se observan avances, como lo que acontece en la disminución del número de niñas y niños con bajo peso al nacer, mientras que en otros se aprecia un parcial estancamiento. Es el caso de la desnutrición crónica en la niñez que en el lapso de seis años apenas se redujo en dos puntos porcentuales (de 33% en 1998 a 31% en 2004)33. En materia de educación, luego de las mejoras registradas en las décadas anteriores, la matrícula parece haberse detenido en niveles cuasi universales, excepto en las zonas rurales, lo que muestra dificultades para efectivizar el compromiso nacional de universalización de la educación básica y de calidad. En el otro extremo, indicadores como las tasas de mortalidad materna e infantil reflejan un ligero retroceso respecto de los avances registrados en años anteriores. Al panorama anterior se suman graves problemas sociales que inciden sobre la situación de la niñez y adolescencia, como la trata de personas y los flujos emigratorios, cuyas secuelas son cada vez más visibles. Los indicadores presentados reflejan, por lo demás, que pese a la creciente importancia que se ha concedido al crecimiento del gasto social, el mayor volumen de recursos no ha permitido cerrar las brechas y garantizar el cumplimiento de los derechos humanos y sociales de la niñez y la adolescencia.

32 En el crecimiento del gasto social es innegable reconocer el aporte realizado por UNICEF. Entre las instituciones que enarbolaron la defensa y protección del gasto social, el papel de UNICEF ha sido clave (Jara y Vega, 2006 y Bustelo, 2006). 33 Según el criterio de expertos, a partir de un punto se torna muy complejo disminuir las tasas de desnutrición crónica y de mortalidad materna e infantil. La marginalidad social, la ubicación geográfica y factores estructurales como la alta inequidad en la distribución de la riqueza o la persistencia de la pobreza hacen difícil que la desnutrición y la mortalidad puedan enfrentarse únicamente a partir de aspectos técnicos o de gestión (Paul Martin, ex representante de UNICEF en Ecuador).

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El crecimiento del gasto social por sí solo es insuficiente para hacer frente a problemas estructurales que aquejan a la sociedad ecuatoriana como la inequitativa distribución de la riqueza, la exclusión social o las profundas disparidades entre los territorios. Este crecimiento tampoco es suficiente si, de manera paralela, no se fortalecen las capacidades de gestión y coordinación de una institucionalidad que en los últimos años se ha ido resquebrajando y debilitando acelerada y sistemáticamente o si no se trastoca la lógica de composición del gasto social, fundamentalmente destinado para cubrir sueldos y salarios del sector social, antes que para inversión directa hacia los sectores más necesitados. 2.3. Las políticas públicas dirigidas a la niñez y la juventud Históricamente, el abordaje de la situación de la niñez y la juventud en Ecuador ha girado en torno a tres ejes: salud, educación y protección especial. Asimismo, como en otros países de la región, la niñez y la adolescencia fueron asumidas como una etapa transitoria, cuya formación y protección dependían de los adultos. Por más de tres décadas (1960-1990) las respuestas desatadas desde el Estado se habían dado en un entorno donde el comportamiento social y ciudadano había sido básicamente pasivo y receptivo. Sin embargo, esta realidad comenzó a modificarse desde inicios de los 90, con la irrupción en escena de movimientos sociales que comenzaron a reclamar el cumplimiento de sus derechos (Unda, 2006). En el caso de la niñez y la adolescencia, fue a partir de esa década que surgió “un movimiento para dejar atrás la imagen de los niños como receptores de servicios o beneficiarios de medidas o comportamientos de protección” (ODNA, 2004: 34) que se alimentó de la lucha internacional por los derechos de las niñas y niños y que desembocó en la aprobación de la Convención sobre los Derechos de la Niñez en 1989 y su ratificación en 1990 por parte del Estado ecuatoriano. Producto de la movilización y participación ciudadana, del papel cumplido por los comités de defensa de los derechos de la niñez y el Foro ecuatoriano permanente por y con los niños, niñas y adolescentes34 y del apoyo brindado por actores institucionales nacionales e internacionales, comenzó a perfilarse en el país una nueva concepción en la política pública referida a la infancia y adolescencia, que se plasmó en el Plan Decenal para la Niñez y Adolescencia, la Agenda de la Niñez Indígena y el Plan Nacional de Acción en favor de la Infancia, que representaron un primer esfuerzo para integrar políticas hasta ese momento aisladas. Adicionalmente, se elaboraron y difundieron dos evaluaciones acerca de la situación de la niñez, se presentaron informes al Comité Internacional sobre los Derechos de la Niñez de las Naciones Unidas y se impulsó el Sistema de Indicadores Sociales sobre los Niños, Niñas y Adolescentes (SINIÑEZ) (ODNA, 2004). Los mayores cambios en la década de los 90 tuvieron lugar en el ámbito legal y en la participación de la niñez, a través de la reforma al Código de Menores (1992), la reforma a la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia y la inclusión de los derechos de la niñez y adolescencia en la Constitución de 1998, así como por la realización de la Consulta Nacional a la Niñez y Adolescencia, en la que participaron cerca de 460 mil niñas y niños para opinar respecto de las prioridades del próximo gobierno (ODNA, 2004 y 2006). En el ámbito de la protección es importante destacar la creación de la Dirección Nacional de Policía Especializada

34 Mientras los comités fueron una estrategia concebida desde los sectores sociales para abogar por los derechos y difundir los contenidos de la Convención, el Foro es una red de organizaciones no gubernamentales ecuatorianas cuyo objeto, además de impulsar las reformas políticas y legales y monitorear el cumplimiento de la Convención, es el de ofrecer un espacio para la expresión de las niñas, niños y adolescentes (ODNA, 2004).

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para Niños y Adolescentes, como un esfuerzo para mejorar las capacidades de este cuerpo de control, y de la Defensoría del Pueblo Adjunta de la Mujer y la Niñez. En todos estos procesos, el programa de cooperación de UNICEF jugó un papel orientado a facilitar y dinamizar el debate, promoviendo en todos los casos la importancia de que el país ponga especial atención sobre niños, niñas y adolescentes, así como sobre la necesidad de enfrentar los problemas que aquejan a este sector de una manera coordinada y armonizada. El diálogo de políticas es una de las acciones clave de un programa de cooperación. Este es un gran proceso y al mismo tiempo un excelente resultado. En 2003, a partir de estas modificaciones y fruto de un proceso de discusión en el que participaron alrededor de 18 mil personas (ODNA, 2004), entró en vigencia el nuevo Código de la Niñez y la Adolescencia que, además de reemplazar al Código de Menores, introdujo un nuevo enfoque en el abordaje de los asuntos de la niñez y adolescencia, al pasar de una concepción tutelar y de asistencia a otra en la que las niñas, niños y adolescentes son considerados sujetos de derechos. En el plano político, la principal implicación de este nuevo ordenamiento fue afirmar la responsabilidad del Estado para garantizar a la niñez y adolescencia del país, sin exclusión de ningún tipo, el disfrute, acceso y garantía de sus derechos. Fue con este marco normativo que en 2004 comenzó a tomar cuerpo la organización del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia, impulsado a raíz de la creación del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia. La puesta en vigencia del Código favoreció la aprobación del Plan Nacional Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia, que consigna las metas fijadas por el país para avanzar en el cumplimiento de las obligaciones estatales y sociales con este sector de la población. Estos tres avances en materia institucional y de política pública -sistema descentralizado, Consejo Nacional de la Niñez y Plan Nacional Decenal de Protección Integral- se complementaron, en 2005, con la suscripción del Acuerdo Nacional por la Niñez y Adolescencia tendiente a impulsar en los dos años siguientes políticas prioritarias dirigidas a este sector, desde una perspectiva de coordinación y articulación entre el Consejo Nacional de la Niñez, los ministerios del sector social, los gobiernos seccionales y 23 organizaciones sociales e internacionales. Al mismo tiempo se declaró política de Estado la protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescente. En la consecución de estos avances el programa de cooperación de UNICEF tuvo una influencia importante, por aportar técnica y económicamente a la definición y estructuración de los ajustes institucionales y políticos, así como por desplegar esfuerzos para posicionar y mantener latente su discusión y posterior puesta en marcha. En los ámbitos locales, el correlato de estos procesos implica, hasta 2007, la suscripción de 19 acuerdos provinciales por la niñez y la adolescencia, la conformación de 76 concejos cantonales de la niñez y la adolescencia y de 12 juntas cantonales de protección de derechos (CNNA-INNFA-MBS, 2007). A lo anterior debe sumarse la constitución de cinco redes de protección integral de la niñez y adolescencia y 14 consejos consultivos (CNNA, 2007). El trasfondo de las políticas definidas desde la ratificación de la Convención en la década de los 90, y de manera más intensa desde la aprobación del Código, indican que ha comenzado a configurarse un marco político que cada vez se distancia más del asistencialismo y la implementación de respuestas coyunturales, dispersas y fragmentadas, que caracterizaron la acción pública dirigida a la niñez y adolescencia, para acercarse a una política pública basada

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en el concepto de derechos que procura la acción concertada y articulada de diversas instituciones. Cabe enfatizar que los cambios en los paradigmas que guiaron la acción pública dirigida a la niñez y la adolescencia fueron procesos concurrentes entre la evolución del discurso y las prácticas de la cooperación en general y de UNICEF, en particular, y de una relativamente mayor conciencia ciudadana que presionó y abanderó reivindicaciones sustentadas en el enfoque de derechos y que, poco a poco, fueron permeando en las instituciones públicas. Esta sintonía permite concluir que la retroalimentación de dos vertientes fundamentales -mayor ciudadanía y cambio de enfoques de la cooperación- lograron finalmente incidir sobre vuelcos importantes en la forma de actuación del Estado respecto de los problemas que enfrentan la niñez y la adolescencia. En el campo de la educación, por ejemplo, la adopción del Plan Decenal de Educación 2006-2015 como política de Estado representa una oportunidad para iniciar la puesta en marcha de políticas de largo plazo, cuya ejecución no podrá estar supeditada a un orden de prioridades definido por intereses particulares. En cuanto a la protección especial, las reformas introducidas en 2005 en el Código Penal plasman el reconocimiento de los derechos de la niñez y adolescencia al tipificar, por primera vez en el país, los delitos sexuales en su contra. Igualmente son relevantes, al respecto, la reciente aprobación del Plan Nacional para combatir la Trata de Personas (2006) que define las políticas que el Estado implementará en los próximos años para asegurar la prevención y sanción de delitos vinculados con la trata, así como la restitución de los derechos a las víctimas, especialmente de las niñas, niños, adolescentes y mujeres, y del Plan Nacional para la erradicación de los delitos sexuales en el sistema educativo, que define las políticas para su eliminación y los mecanismos de protección y restitución de derechos a las víctimas. En lo que respecta a la atención infantil, el país dispone del programa denominado Operación Rescate Infantil, así como del Instituto Nacional del Niño y la Familia, que también incorporan en su gestión componentes nutricionales. Está igualmente en funcionamiento el Fondo de Desarrollo Infantil cuyo mandato es la institucionalización de la educación inicial. Otros programas con implicaciones sobre la situación de la niñez y la adolescencia son: a) el Programa de Protección Social (antes denominado Bono de Desarrollo Humano) que, a través del subsidio que reciben las madres, busca incidir en la educación y alimentación de sus hijos e hijas; b) el Programa de Maternidad Gratuita, y c) el de Control y Vigilancia del SIDA. En el área de la salud, el avance más significativo se concreta en las reformas a la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia cuyos contenidos descansan sobre una perspectiva de derechos. En el combate a los problemas nutricionales la principal orientación sigue siendo la atención a los grupos vulnerables. En el país operan actualmente el Programa Nacional de Alimentación y Nutrición (PANN 2000), para niñas y niños de hasta dos años, que depende del Ministerio de Educación; el Programa Aliméntate Ecuador (PAE), para los niños y niñas de dos a cinco años, y el Programa de Alimentación Escolar, para la niñez de cinco a 14 años, ambos bajo la rectoría del Ministerio de Bienestar Social. Los tres programas, cuyo presupuesto es de alrededor de 50 millones de dólares, son coordinados por el Sistema Integrado de Alimentación y Nutrición (SIAN).

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En suma, el recuento de las políticas y programas que actualmente dispone el país para incidir sobre la situación de la niñez y la adolescencia permite evidenciar que junto a estrategias y acciones embebidas de una concepción mucho más clara de ciudadanía, coexisten otras que conservan un carácter asistencial. La actual coyuntura da cuenta, también, de avances significativos en relación con períodos anteriores, debido a la paulatina maduración de un marco estratégico tendiente a orientar la concreción de acuerdos y sinergias que redunden en la situación de las niñas, niños y adolescentes del Ecuador.

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3. El programa de cooperación Ecuador UNICEF 3.1. Antecedentes histórico-filosóficos del programa de cooperación 35 El programa de cooperación UNICEF Ecuador es el resultado de cambios institucionales de esta organización y sus contrapartes, en respuesta al contexto en el que están insertas. De un enfoque de corte asistencialista, que se concretaba en la entrega de servicios e insumos, vigente en los años 70, pasó en la década siguiente a un enfoque orientado a generar en las instituciones nuevas tecnologías y procesos de atención a la infancia, con el ánimo de contribuir a fortalecer las capacidades nacionales. Trabajar bajo este nuevo paradigma representó, desde el punto de vista del equipo de UNICEF, un avance en relación con la época anterior. A partir de 1990, el trabajo orientado al fortalecimiento de capacidades se complementó con una creciente importancia de los programas sociales bajo las orientaciones que se desprendían de la propuesta de “ajuste con rostro humano” que impulsó el sistema de las Naciones Unidas para ese entonces. Este paulatino cambio de énfasis recibió un aliento fundamental a partir de la promulgación y posterior ratificación de la Convención de los Derechos de la Niñez, y dio paso a que UNICEF se convirtiera en una de las instituciones pioneras en promover el enfoque de los derechos, dentro de aquel sistema. En suma, de las entrevistas realizadas, así como de la bibliografía revisada, pueden situarse tres fases en la evolución del programa de cooperación de UNICEF. La primera que se extendió hasta los años 70, se fundamentó en la entrega de vacunas, suplementos alimenticios y provisión de servicios hacia los grupos más vulnerables36. La denominación de “asistencialista” alude a la inexistencia, para esta época, de un enfoque orientado a incidir sobre las capacidades y oportunidades de la población, o de las instituciones, debido, en gran parte, al débil tejido social e institucional con el que contaba el país para ese entonces. Una segunda fase, que inicia en los años 80, se vuelca al fortalecimiento de capacidades institucionales, al apoyar a ministerios y diferentes instituciones públicas y privadas en la incorporación, dentro de sus agendas, de prioridades y estrategias orientadas a regresar la mirada hacia la situación de la niñez y la adolescencia. Diez años después, a partir de 1990, se inicia un trabajo fundamentalmente centrado en la configuración de programas públicos de atención a los niños, niñas y adolescentes, que fue posible desarrollar debido a un relativamente mayor fortalecimiento de las instituciones públicas cuya gestión se orientaba a la atención a este sector. A la luz de estos cambios, es evidente que la evolución del programa de cooperación de UNICEF se fue ajustando en respuesta a las condiciones del contexto institucional, político y social por el que transitaba el país, lo que demuestra una lectura oportuna y consistente de la coyuntura. No obstante, no es posible desconocer que el

35 La elaboración de esta sección tuvo como insumo fundamental las entrevistas realizadas al personal técnico de UNICEF-Ecuador, en especial a Christian Munduate, Paul Martin, Ludwig Guendel y Berenice Cordero. 36 La denominación de “asistencialista” alude a la inexistencia, para aquella época, de un enfoque orientado a incidir sobre el mejoramiento y ampliación de las capacidades y oportunidades de la población o de las instituciones, debido, en gran parte al débil tejido social e institucional con el que contaba el país para este entonces. Es, por lo demás, una noción no introducida por el equipo evaluador, sino recabada de las entrevistas mantenidas con personal de UNICEF. En esta dirección, Bustelo (2006: 21) señala, por ejemplo, que los cambios experimentados por UNICEF significaron “dejar de lado aquellas modalidades de gestión en las cuales UNICEF tenía gran responsabilidad y visibilidad y dedicarse a promover acciones en las cuales las responsabilidades recaerían en los diferentes estamentos de la sociedad; saltar de la propuesta ética y programática a la transformación efectiva de las prácticas trasladando el protagonismos a los actores sociales”.

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programa de UNICEF también influyó y aportó en la consecución de los cambios que se fueron generando en la institucionalidad pública nacional. Desde 1999, las acciones de UNICEF comenzaron a situarse en el campo de las políticas públicas, en la búsqueda de interrelacionar la política social con la fiscal y afirmar la equidad como deber del Estado (Bustelo, 2006: 4), e incorporar, con mayor firmeza, la perspectiva de derechos. Tal giro obedeció a la necesidad de responder a la crisis por la que atravesaba el país y que se expresaba en el aumento de la pobreza, la caída del PIB, la devaluación de la moneda, el repunte inflacionario y la disminución de los salarios reales, como consecuencia de la reducción en los precios del petróleo, principal producto de exportación del país (Ibíd.: 9). Este cambio en la estrategia de intervención significó que, antes que escoger a sólo un conjunto de aliados estratégicos, UNICEF optara por trabajar bajo esquemas más integradores, encaminados a fortalecer “el imperativo moral de que niños y niñas, en todo momento y bajo cualquier condición, puedan ejercer sus derechos, a la vez que garantizar la acción efectiva para lograrlo” (Ibíd.: 12). Para ello se propuso generar un amplio reconocimiento social de los problemas que afectan a la niñez y adolescencia ecuatorianas, y mayor transparencia y disponibilidad de la información.

“Esto constituyó un giro conceptual y estratégico en la programación de UNICEF-Ecuador, en la medida en que comenzó a incidir de manera sistemática en las políticas públicas desde la perspectiva del posicionamiento ético, el advocacy político y la intervención en el presupuesto, promoviendo acuerdos sociales, la movilización y vigilancia ciudadana y contenidos de política, acordes con el enfoque de los derechos de la niñez y de la adolescencia.” (Guendel, s. f.).

3.2. Objetivos y estrategias del programa de cooperación 2004-2008 Objetivos El programa de cooperación 2004-2008, formulado sobre la base de los aprendizajes y resultados alcanzados por el anterior programa (1999-2003), los lineamientos entregados por el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas (UNDAF por sus siglas en inglés), y los insumos recogidos en discusiones con diversos actores nacionales, perseguía la consecución de siete resultados “en colaboración con otros interesados del Gobierno y las organizaciones no gubernamentales, y con los organismos de las Naciones Unidas y otros donantes” (UNICEF, 2004c):

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a) “Los niños de edades comprendidas entre 6 y 12 años deben recibir siete años de educación básica intercultural de calidad.

b) Los niños y las mujeres deben tener acceso a programas de salud que tengan en cuenta sus valores culturales para reducir la malnutrición, la anemia y la mortalidad de los niños y de las madres.

c) Las mujeres deben tener acceso a programas para reducir la transmisión vertical del VIH/SIDA y los adolescentes a programas de prevención de la transmisión del VIH/SIDA.

d) Los niños menores de 5 años, especialmente los pobres, deben tener acceso a programas de desarrollo del niño en su primera infancia que tengan en cuenta sus valores culturales.

e) Debe evitarse que los niños menores de 15 años trabajen en condiciones peligrosas o en actividades que imposibiliten su asistencia a la escuela.

f) Los niños maltratados deben tener acceso a protección jurídica y programas de rehabilitación.

g) Hay que proteger los derechos de los niños afectados por las emergencias.”

Tomado del Plan de Acción del Programa del País entre el Gobierno de la República del Ecuador y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) para el período de cooperación 2004-2008.

Estos resultados se enmarcan en los objetivos a largo plazo de las actividades de cooperación de UNICEF que apuntan a “garantizar que todos los niños y niñas disfruten de diez años de educación intercultural básica de calidad; crezcan sanos y bien alimentados; crezcan en un entorno que les permita desarrollarse, tenga en cuenta su cultura y en el que estén atendidos y protegidos contra todo tipo de maltrato y explotación; y vivan en familias que puedan satisfacer todas sus necesidades básicas” (UNICEF, 2004c). El programa de cooperación mantiene un convenio marco con el país que incluye a los Ministerios de Salud, Educación y Bienestar Social, con sus respectivas dependencias, y ejecuta acuerdos específicos con consejos provinciales y municipios. Estos convenios se traducen en alianzas estratégicas con los actores en el territorio, para trabajar en conjunto por la niñez, desde un enfoque de derechos, e incluyen acciones para la implementación y mejoramiento de las estrategias y subcomponentes del programa de cooperación como la aplicación de la Ley de Maternidad Gratuita, la educación intercultural bilingüe, el mejoramiento de la nutrición, y estrategias como la programación por resultados, “la lupa fiscal” y el presupuesto participativo, entre otras. Estrategias Para la consecución de tales resultados, el programa previó la puesta en marcha de estrategias que combinaban la abogacía, el apoyo para el desarrollo de políticas públicas nacionales y municipales; el fortalecimiento de las capacidades nacionales y locales; la incorporación de las dimensiones de género e interculturalidad; la participación y movilización ciudadanas; el desarrollo de modelos innovadores de políticas públicas para asegurar prácticas que redunden en la creación de entornos familiares protectivos y motivadores y el fortalecimiento de las capacidades nacionales y locales para la prevención y actuación frente a las emergencias. El eje aglutinador de estas estrategias fue el enfoque de políticas públicas desde una perspectiva de derechos. Junto a estas estrategias existen dos programas de carácter subnacional -ProAndes y Amazonía- orientados a trabajar en contextos locales, de la mano con autoridades provinciales,

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organizaciones indígenas y comunitarias y comunidades eclesiales de base. Mientras ProAndes cubre 14 cantones de la costa y sierra, el programa Amazonía se ejecuta en nueve cantones de esta región. La selección de los cantones, en ambos casos, conjuga tres criterios fundamentales: incidencia de la pobreza, apertura y capacidad técnica en los municipios y existencia de una capacidad institucional básica. El programa Amazonía consideró, de manera adicional, la necesidad de apoyar la conflictiva situación que soportan las provincias fronterizas con Colombia (Jara y Vega, 2006: 63). En términos operativos, el programa de cooperación 2004-2008 está estructurado en cuatro componentes: reforma institucional y gasto social, educación intercultural para todos, salud y nutrición, monitoreo participativo y movilización social. Cada componente contiene, a su vez, subcomponentes que orientan el alcance y las estrategias de intervención. 3.3. Principales actores del programa de cooperación (PC) La lógica de intervención del programa de cooperación de UNICEF tiene como punto de partida el supuesto de que es preciso lograr y mantener alianzas con actores estratégicos del Estado y de la sociedad civil, con el fin de incidir en los cambios cualitativos en cuanto al mejoramiento de las condiciones de vida y bienestar de las niñas, niños y jóvenes. El siguiente gráfico (Nº 2) constituye un intento de sistematización del enfoque de políticas públicas vinculado a derechos que ha venido impulsando UNICEF-Ecuador en los últimos años, y en el cual se articulan diversas estrategias con distintos tipos de contrapartes y aliados.

Gráfico Nº 2: Estrategias y actores de la cooperación UNICEF Ecuador

Ministeriosy direccionesprovinciales

Gobiernos subnacionales

Empresas

Congreso Nacional

Ni–as, ni–os y adolescentes,sus familias y comunidades

Estado Sociedad civil

Medios decomunicaci—n

ONG y gremios

Individuos

Movimientosciudadanosy sociales

Sistemajudicial

Organismosde

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Cooperaci—n

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y control social

Cabildeo e influencia pol’tica

Defensa activa (advocacy)

Informaci—n, educaci—n y sensibilizaci—n

Titulares de obligacionesTitulares de derechos

Exigibilidad

Cumplimiento

Responsabilidad social

Universidades

Acceso universal a servicios b‡sicos de calidad en salud, educaci—n y protecci—n

Fortalecimiento de capacidades

El programa de cooperación intenta incidir en la agenda y decisiones públicas, a través de su colaboración y asistencia técnica al Estado (gobierno central y gobiernos seccionales) así como

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por medio de una sociedad más responsable, participativa y demandante. En este sentido, no sólo las alianzas con organizaciones civiles y empresas son clave, sino también con los medios de comunicación y líderes de opinión. Como corolario de la intervención del programa de cooperación, los efectos e impactos buscados no sólo incluyen mejores políticas públicas para la niñez y adolescencia, sino también mayor conciencia de la sociedad ecuatoriana (nociones) y mejores acciones (prácticas) del Estado, sociedad civil y sector privado que mejoren, efectivamente, las condiciones de vida de la niñez y adolescencia. Con el objetivo de arribar a acuerdos con los sectores sociales, el programa de cooperación ha creado mecanismos de identificación de “aliados estratégicos”37 y de “contrapartes” para, en definitiva, desarrollar acciones estratégicas en una coyuntura determinada, en una temporalidad específica y en un espacio circunscrito. Las contrapartes son autoridades y organizaciones públicas vinculadas con las políticas para la niñez y adolescencia, tanto en el ámbito de rectoría, como económico presupuestario y normativo. Por tanto, se han establecido alianzas con los ministerios del sector social (Educación, Salud, Bienestar Social) así como con el Ministerio de Economía y Finanzas, y dentro de ellos con ministros y subsecretarios. En los territorios, en los casos considerados para la evaluación, las instituciones cooperantes son de distinta naturaleza: el gobierno central, representado por la figura del gobernador; el Ministerio de Educación con sus direcciones provinciales hispana y bilingüe, y a cargo de todos los establecimientos educativos de la provincia; el Ministerio de Salud con la dirección provincial de salud, que supervisa el trabajo de las áreas de salud en hospitales, subcentros y puestos de salud; el Ministerio de Bienestar Social por medio de programas como el ORI y el FODI. El gobierno provincial está representado por el consejo provincial, y el gobierno local por la alcaldía, los concejos cantonales y algunas ONG locales e internacionales. UNICEF interactúa, además, con organizaciones sociales vinculadas con el trabajo de la niñez y la adolescencia, así como con empresas privadas. 3.4. Racionalidad del enfoque de políticas públicas vinculado a derechos Para promover un entorno favorable al cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia, UNICEF se propuso promover la necesidad de construir un pacto social, definiendo el camino por seguir sobre la base de un proceso de diálogo y consensos ciudadanos. Incidir sobre la situación de niñas, niños y adolescentes implicaba subrayar el compromiso ético del país con estos sectores, lo que se condensó en la universalidad de los derechos y su integralidad. ¿Cómo lograr la construcción de este compromiso colectivo para lograr acciones políticamente viables?38 UNICEF optó por el procesamiento y difusión de información e introdujo indicadores que visibilizaran los problemas que la niñez y la adolescencia enfrentan por el incumplimiento de sus derechos. Así diseñó el índice de los derechos de la niñez y adolescencia. Esta

37 Por aliados estratégicos se alude a “personalidades públicas” que pueden generar un grado determinado de atención y opinión pública, así como organizaciones no gubernamentales y movimientos de la sociedad civil con alguna responsabilidad, competencia o interés en resolver la problemática de la niñez y adolescencia. El generar opinión pública y sensibilizar a los actores es parte del nivel de influencia de la cooperación, pues una fortaleza de UNICEF es la de visibilizar en el espacio mediático los problemas más relevantes de la niñez y proponerlos como una política pública. 38 UNICEF considera que un plan de viabilidad política debe contener tres variables: acuerdo político, acuerdo técnico programático y estrategia comunicacional (UNICEF, 2007c).

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información aspira a sensibilizar a los actores políticos, institucionales y a la sociedad respecto de la importancia de actuar de manera concertada para crear condiciones propicias que permitan cumplir con los derechos de la niñez y la adolescencia. De manera paralela realizó un trabajo volcado a escrutar cómo el Estado asigna los recursos dirigidos al sector social y promover la difusión de información presupuestaria y económica con el uso de un lenguaje que llegue a amplios sectores sociales. Además del análisis y difusión periódica sobre el comportamiento del presupuesto y sus incidencias en la inversión social, UNICEF otorga asistencia técnica en la formulación de la pro forma presupuestaria de los ministerios del área social, apoya la construcción del presupuesto social y los procesos de negociación con el Ministerio de Economía y Finanzas, para concluir con acciones de abogacía en favor del presupuesto social en el Congreso Nacional (Guendel, s. f.). El propósito de la incursión de UNICEF en el seguimiento al presupuesto es el de visibilizar la necesaria articulación entre políticas sociales y fiscales que, por el peso otorgado a la consecución de equilibrios macro económicos, en las últimas décadas, produjo un desbalance entre ambas políticas, con perjuicios sobre los recursos movilizados para mejorar el bienestar de la población. Actuar en esta dirección implica concebir al presupuesto, la composición de sus ingresos, y el destino de los egresos, como la herramienta de política económica más importante para la asignación de los recursos necesarios para la promoción de la protección social. Gráfico Nº 3: Marco lógico del programa de cooperación UNICEF en Ecuador

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Niños y niñas acceden a Educación, Niños y Niñas mejor educados,Niñas y niños más sanos, Madres más educadas y saludables,

Mayor respeto y menos violencia en la familia,Menor trabajo infantil en condiciones peligrosas,

Menor tráfico y explotación de menores

Mayor informaciónsobre problemas

y derechos de los niños

Mayor conciencia por Derechos de los niñosMayor conocimiento de los problemas y derechos de los niños

Implementación de políticas y acciones a favor de los niñosMayores destrezas, competencias y recursos para atender a los niños

Mayor respaldo públicoempoderamientoy participación

ciudadana a favor de los niños

Mayores capacidades yrecursos de instituciones nacionales para promover,

implementar y evaluar políticas

AT a GobiernosLocales y Nacional

AT a organizacionesde sociedad civil

Seguimiento ymonitoreo de políticas

Abogacía y formación deVoceros nacionales

Cabildeo con actores Políticos y decisores

Generación y difusión deindicadores y publicaciones

Campañas de Información,educación y sensibilización

Mejores alianzaspara políticas

a favor de los niños

Venta de productos, Niño Esperanza

Alianzas con medios de Comunicación, líderes de opinión

Alianzas con empresasy sector privado

Alianzas con ONGApoyo a comunidadesy familias

Salud y nutrición, EducaciónProtección especial, Atención de emergenciasSectores

Mejores servicios e infraestructura

para atender a los niños

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Elaboración: Equipo de evaluación, Flacso. Pese a la fuerza con la que UNICEF actúa sobre las políticas fiscales, la abogacía en políticas públicas no se reduce únicamente a este ámbito. UNICEF, por el contrario, ha contribuido a la

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reflexión sobre las causas estructurales que limitan el cumplimiento de los derechos, lo que implica actuar sobre los marcos legales y normativos, el perfil y quehacer de las instituciones, la modificación de actitudes y prácticas especialmente en relación con la indiferencia de la sociedad frente a la situación desgarradora de la niñez y adolescencia, en la perspectiva de construir una sociedad inclusiva que dé paso a la universalización de los derechos.

Gráfico Nº 4: Actores y líneas de trabajo de la inversión social

UNICEF Ecuador

Técnico LocalUNICEF

GobiernoSeccional

(Municipio)

AME/CONCOPEFARO

MINISTERIO ECONOMÍA Y FINANZAS

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MINISTERIO DE EDUCACION

MINISTERIO DE SALUD

SECRETARIA TÉCNICAMCDS

Coberturas y programas

Información condiciones de vida

Asignaciones y ejecución

Inversión y gasto nacional y territoriales.

Participación ciudadana para seguimiento

IDNs y metas nacional y territoriales

Presupuesto participativo, módulo seguimiento inversión social, programación por resultados

Calidad de gasto e inversión, endeudamiento

Transparencia, Equidad, Eficiencia

Fuente: UNICEF La sinergia de estas estrategias motivó la movilización social y la vigilancia ciudadana para exigir al gobierno cumplir con su obligación de respetar, promover, proteger y cumplir los derechos, e insistir, finalmente, en la necesidad de trastocar la lógica de la formulación de políticas públicas, para pasar del asistencialismo y el manejo clientelar de las prestaciones, a la universalización, transparencia y fiscalización de la inversión social del Estado. A partir de la adopción del enfoque de derechos como fundamento ético de la intervención de UNICEF en Ecuador, ya no se trata de atender únicamente a la niñez con necesidades insatisfechas, sino de garantizar el cumplimiento de los derechos de los cuales todo ser humano es titular, fomentando la creación de un entorno favorable social, político, legislativo y económico para que niñas, niños y adolescentes aumenten el rango de sus oportunidades, amplíen sus libertades de elección y fortalezcan sus capacidades (ver gráfico Nº 4).

“UNICEF no juega un rol de implementador; si hiciéramos eso llegaríamos a muchos menos niños. Nosotros apuntamos a modificar ciertas causas estructurales que permitan la universalidad de los derechos” Christian Munduate, representante UNICEF Ecuador.

La combinación de una visión a largo plazo con la consecución de metas realizables en el corto plazo ha conferido a la vigilancia ciudadana de características particulares. Ésta ha sido concebida no como una estrategia de confrontación con el Estado sino como un medio que coadyuve al desarrollo y fortalecimiento de capacidades de priorización, asignación y programación en los ministerios sociales y otras entidades nacionales encargadas de desarrollar políticas sociales. No obstante, los movimientos de vigilancia ciudadana han mantenido, en ocasiones, una postura contraria a los planes y acciones de entidades estatales, lo que ha suscitado ciertas fricciones con autoridades oficiales. El desafío es, entonces, mejorar

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las capacidades de rectoría y coordinación de la política social a cargo de la Secretaría Técnica del Frente Social y de los ministerios que la integran, así como impulsar intervenciones articuladas, sustentadas en la equidad y la promoción de la igualdad de acceso. Igualmente se plantea apoyar al diseño y ejecución de planes y programas sectoriales y el impulso del Sistema Descentralizado de Protección de la Niñez y de la Adolescencia y, en los ámbitos locales, apoyar para que los gobiernos subnacionales mejoren el proceso de elaboración del presupuesto y fortalezcan la formulación y programación de políticas y planes locales de protección social en las áreas de salud, educación y protección especial. Sensibilización ciudadana, participación, vigilancia y exigibilidad, transparencia en el manejo de la información, seguimiento a la inversión del Estado y apoyo al fortalecimiento de capacidades institucionales dirigidas a incorporar el enfoque de derechos en la política pública, son los eslabones de una cadena construida para incidir en las políticas públicas, para crear entornos favorables a la niñez y adolescencia, y sobre los cuales se fueron desarrollando herramientas concretas para hacer exigibles las obligaciones que emanan de los derechos. Es así como se impulsó la constitución y funcionamiento del Observatorio de la Niñez y la Adolescencia (ODNA), del Contrato Social por la Educación (CSE) y del Observatorio de la Política Fiscal (OPF) que actúan como espacios de participación, seguimiento y difusión, y donde confluyen múltiples miradas y voces. Entre las herramientas desarrolladas para mejorar las capacidades en el ámbito local sobresalen el módulo municipal de seguimiento del gasto social, la programación por resultados, así como el cálculo del índice de cumplimiento de los derechos para las provincias y los cantones (UNICEF, 2007c). La vigencia del enfoque de políticas públicas ha determinado que en UNICEF se fortalezca la integración conceptual y operativa de los componentes, y se supere la visión de programas y proyectos desvinculados entre sí para avanzar hacia una intervención más programática. Además, se ha fomentado un “concepto de protección integral que se basa en la corresponsabilidad entre la sociedad civil y el Estado para garantizar los derechos de la niñez y la adolescencia” (Guendel, s. f.).

“El objetivo de la cooperación era cambiar la relación entre el Estado y las familias (…) en reconocer los problemas, en la transparencia de la información (…) empoderar a medios, la sociedad civil y los ministerios”(…) “las alianzas con la sociedad civil y los medios de comunicación son mecanismos de presión para la continuidad de las políticas y los acuerdos, ante tantos cambios políticos.” (Paul Martin, ex representante de UNICEF en Ecuador).

Dos elementos adicionales que merecen comentarse por su carácter pionero en el país son el interés y apertura que UNICEF ha conseguido en los medios de comunicación que, en la actualidad, están aportando en el posicionamiento de la situación de la niñez y la juventud como un tema de interés nacional, así como en la búsqueda de niveles de compromiso crecientes por parte de la empresa privada, para apoyar el mejoramiento de la calidad de vida de estos sectores. 3.5. El programa de cooperación y el Marco de Asistencia al Desarrollo (UNDAF) El Marco de Asistencia al Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDAF, por sus siglas en inglés) busca que todas las agencias del sistema de las Naciones Unidas aporten en la consecución de una agenda común que priorice metas, objetivos y áreas de desarrollo en función de las particularidades de cada país. El propósito de este marco de asistencia es armonizar las intervenciones del sistema de Naciones Unidas, para lograr efectos e impactos de mayor envergadura y trascendencia, sobre todo frente a los compromisos mundiales que se concretan

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en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y a las responsabilidades asumidas por Ecuador en convenios y tratados internacionales. En esta dirección cabe resaltar los contenidos de la Declaración de París orientados a apuntalar los esfuerzos de la cooperación internacional -multi y bilateral- en favor del cumplimiento de los ODM. Para el efecto, los países e instituciones que se reunieron en París en 2005 acordaron aumentar la eficacia de la ayuda para el desarrollo, adaptar y aplicar la cooperación al desarrollo en concordancia con las situaciones particulares de cada país; establecer calendarios, indicadores y metas cuyo horizonte es el año 2010, y mejorar los sistemas de evaluación y supervisión del progreso de la cooperación para el desarrollo. Por su parte, los países receptores de cooperación al desarrollo se comprometieron a ejercer su liderazgo, y desarrollar e implementar sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos, traducir estas estrategias de desarrollo nacional en programas operativos, priorizados y orientados a resultados y dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos39. Para efectivizar estos propósitos, se plantearon cinco estrategias: ejercicio de parte de los países socios de una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y de la coordinación de las acciones de desarrollo (apropiación); apoyo de los donantes a las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios (alineación); búsqueda de que las acciones de los donantes sean más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces (armonización); puesta en marcha de procesos de gestión orientados a resultados, y mutua responsabilidad de donantes y socios en los resultados del desarrollo (Banco Africano de Desarrollo, et al., 2005). El UNDAF tiene un carácter obligatorio y representa un enlace formal respecto de los compromisos que asume el sistema de las Naciones Unidas con el país. Por ello, la formulación del UNDAF parte de un diagnóstico compartido, realizado por las agencias actuantes en un país determinado, respecto de sus problemas sociales, económicos, políticos y las potencialidades y oportunidades para enfrentarlos. Tal diagnóstico, denominado Evaluación Común de País (CCA, por sus siglas en inglés) pasa por un proceso de validación con actores nacionales públicos y privados para definir cómo, el sistema de las Naciones Unidas, el gobierno y la sociedad coordinarán sus esfuerzos para superar las dificultades. El último UNDAF formulado en Ecuador tiene una vigencia entre 2004 y 2008, y coincide con el período de ejecución del programa de cooperación de UNICEF. La coincidencia temporal en la puesta en marcha de ambos instrumentos representa una primera fortaleza que merece destacarse. Más allá de esta circunstancia, tal concurrencia fortalece las posibilidades de una evaluación armonizada que identifique el aporte de UNICEF a las metas definidas por el UNDAF y analice, a su vez, su contribución al mejoramiento de la intervención de UNICEF. El UNDAF identificó tres áreas de atención prioritaria en Ecuador: a) el modelo de desarrollo adoptado por el país, que se manifiesta en la precaria estructura productiva y del mercado de trabajo, cuya consecuencia es la concentración de la riqueza y la persistencia de la pobreza; b) la excesiva dependencia en la explotación de recursos naturales, con el consecuente deterioro ambiental, lo que acrecienta la vulnerabilidad del país ante desastres y amenazas naturales y pone en riesgo la calidad de vida de la población por la pérdida y daños ocasionados en el soporte natural del que depende su pervivencia, y c) una acción pública limitada que se concreta, entre otras cosas, en una política fiscal regresiva, en una inversión social insuficiente, en un sistema político poco representativo y funcional, que genera un entorno de

39 Ecuador, no obstante, no estuvo presente entre los países participantes en la suscripción de esta declaración (Banco Africano de Desarrollo, et al., 2005).

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gobernabilidad volátil, inestable y frágil (Sistema de las Naciones Unidas. 2002: 11-16). Estas tres áreas coadyuvan a configurar una estructura social signada por la inequidad y la exclusión, “cuya reversión es el principal reto del país y de la cooperación para el desarrollo” (Sistema de las Naciones Unidas, 2004: 9). Para enfrentar estos problemas, el UNDAF identificó tres áreas preferentes de cooperación, cada una con metas definidas, en las que la búsqueda de la equidad de género y la promoción de la interculturalidad sobresalen como ejes transversales imprescindibles (Sistema de las Naciones Unidas, 2004: 13-20):

• Reducir la pobreza a través del acceso a servicios sociales básicos de calidad y a actividades productivas.

• Garantizar la sostenibilidad ambiental. • Fortalecer la gobernabilidad democrática y la transparencia.

Dado que el UNDAF enfatiza en los compromisos internacionales que se concretan a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, busca articular y fortalecer la coherencia de la intervención de las Naciones Unidas con los ejes de la propuesta del gobierno nacional40 que, para el momento de la formulación de este marco programático, se sintetizaban en cinco ejes de política: a) lucha contra la corrupción, b) competitividad y reactivación productiva, c) lucha contra la pobreza y la exclusión, d) política internacional de inserción dinámica y soberana, y e) seguridad. Para monitorear y evaluar el cumplimiento del UNDAF existe una matriz de resultados que detalla los efectos directos esperados al cabo del ciclo programático, así como los efectos directos del programa del país. En cada caso se nombran las entidades públicas, privadas, nacionales e internacionales que deberían participar en la consecución de tales efectos. 3.6. Recursos involucrados en la ejecución del programa Para la implementación del programa quinquenal se presupuestaron recursos por un total de USD. 13.9 millones que provenían en un 28% de recursos regulares y en un 72% de otras fuentes de financiamiento. A este monto deben añadirse USD. 6.675.000 que corresponden a la suma de los presupuestos del ProAndes y Amazonía, cuya vigencia se extiende desde 2002 hasta 200741.

40 La definición de estos ejes fue producto del Diálogo Nacional por la Unidad y el Desarrollo promovido por el gobierno de Lucio Gutiérrez elegido en 2001 y destituido dos años más tarde. 41 El presupuesto de ProAndes representa para este período USD. 3.750.000 y el de Amazonía asciende a USD. 2.925.000.

26

27

La recaudación de fondos y las alianzas con el sector privado La cooperación UNICEF en Ecuador se financia a través de fuentes nacionales e internacionales. Del total de ingresos generados, sólo el 11% corresponde a recursos regulares de UNICEF internacional, el 30% corresponde a donaciones de gobiernos de los países desarrollados, el 24% al comité y 16% a fondos temáticos; el 18% de los ingresos son recaudaciones realizadas localmente. Los programas que suscitan el mayor monto de recaudaciones locales son educación intercultural de calidad, reforma institucional y movilización social. Con el propósito de aumentar los ingresos de la cooperación, UNICEF Ecuador mantiene una división responsable de la recaudación de fondos, la conformación de alianzas y relaciones públicas con organizaciones y empresas del sector privado42. La recaudación local se da por medio de tres vías: a) alianzas corporativas, b) marketing directo a individuos, y c) venta de tarjetas y productos de UNICEF. Asimismo, en conjunto con la división de programas, elabora y presenta proyectos a gobiernos de países y empresas donantes del extranjero. Algunos de los donantes deciden trabajar con UNICEF porque confían en que los recursos donados se orienten a una inversión para superar la pobreza y la falta de servicios básicos de las comunidades. También lo hacen para posicionarse como empresas preocupados por la sociedad. Si bien estas empresas valoran el trabajo de la cooperación, por considerarlo único y orientado a fortalecer las políticas e instituciones nacionales, no se encuentran mayormente interiorizadas sobre su enfoque. Igualmente, creen que si bien se convocan a reuniones periódicas para evaluar la cooperación, no hay suficiente información específica sobre los avances y resultados de los programas en los territorios, y que UNICEF puede llegar a ser una organización burocrática y lenta en sus decisiones. Algunos de estos donantes, además de solicitar mayor información y una atención consolidada, reclaman porque se los considere no sólo como “emisores de cheques” sino también como “coautores del desarrollo” para suscitar su interés y participación constantes. Con un presupuesto de operación reducido (USD. 300 mil anuales), en 2006 la cooperación logró recaudar USD. 1.5 millones, de los cuales USD. 1.12 provinieron de la campaña Niño Esperanza y USD. 418 mil por la venta de productos. Un corte hasta 2006 revela que, para esa fecha, el monto gastado por el programa de cooperación representó el 44,6% del presupuesto programado y que el gasto efectuado por los subprogramas nacionales ProAndes y Amazonía ascendía a 67,6% y 35,1%, respectivamente (ver tabla Nº 2). Entre 2004 y 2006 se ejecutaron USD. 9,8 millones, de los cuales 63% corresponde al programa nacional y 37% a los programas subnacionales. Del total de recursos ejecutados 33,5% se destinó al mejoramiento de la educación intercultural, 27,2% a reforma institucional (incluida la inversión social, la descentralización y construcción de políticas públicas), 19,7% a monitoreo participativo y movilización social (incluida información sobre los derechos de la niñez), 8,3% a desarrollo, atención y protección, 6,5% a salud y nutrición y 4,7% a otros.

42 Entrevistas a Leticia Cervantes y Alejandro Ponce, División PCD, UNICEF, y taller focal con representantes de los donantes Diners, Holcim y OCP.

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3.7. Análisis comparativo entre los programas de cooperación 1999-2003 y 2004-2008 Tanto el actual programa de cooperación del UNICEF, como el vigente en el período anterior, se enmarcan en el desarrollo de un enfoque de políticas públicas. De ahí que, en términos generales, es posible identificar una suerte de continuidad en la ejecución de ambos programas, sin variaciones notables que impliquen rupturas o “cambios de timón” que se aprecien como relevantes (ver gráfico Nº 5). Gráfico Nº 5: Transición del programa de cooperación 1999-2003/2004-2008

Programa de Cooperación1999-2003

Sistemas locales para la protección integral de la niñez

Programa de Cooperación2004-2008

Políticas públicas y derechos

Programas Componentes

Monitoreo participativo y movilización social

Salud y nutrición

Educación intercultural para todos

Reforma institucional y gasto social

AmazoníaProAndes

Programas sub-nacionales

Fortalecimiento de la participación para avanzar en el cumplimiento de

los derechos de mujeres y niños

Fuente: UNICEF, 1998 y 2004c.

Un análisis más detallado advierte, sin embargo, tres matices entre uno y otro programa: 1. Mientras el énfasis de la intervención del anterior programa radicaba en el combate a la

pobreza, en especial en la satisfacción de carencias de servicios básicos, el actual programa subraya la importancia de incidir sobre la inequidad que caracteriza a la sociedad ecuatoriana43. Tal cambio implica un cambio conceptual y estratégico importante al transitar de una actuación circunscrita a las manifestaciones, a la incidencia en los problemas estructurales.

2. En contraste con el programa anterior, cuya lógica de intervención descansaba en una

concepción de construcción de políticas públicas de “abajo hacia arriba”44, en el actual

43 Mientras el programa 1999-2003 ponía énfasis en apoyar las propuestas de reducción de pobreza impulsadas por el Frente Social en 1997 (UNICEF, 1998), “(e)l programa 2004-2008 se centrará (…) en la reducción de la desigualdad cultural, económica, social y política” (UNICEF, 2004c). 44 Al respecto, el programa 1999-2003 plantea que “el proceso de construcción de los sistemas locales alimentará las acciones para definir las políticas públicas a nivel nacional”.

29

programa destaca una concepción interactiva entre lo local y lo nacional, más sintonizada con el comportamiento real de los procesos sociales y políticos.

3. El hecho de pasar de programas a componentes no debería reconocerse como una

modificación meramente formal. Trabajar bajo una óptica de programas da paso a que cada uno de ellos opere como una unidad en sí mismo, y disminuyan sus posibilidades de articulación. La organización del programa de cooperación a partir de componentes permite generar procesos más articulados e interconectados, lo que parecería indicar una mayor interiorización, al menos conceptual, sobre la igual validez e importancia de los derechos, su indivisibilidad e interdependencia.

3.8. Un primer corte evaluativo: la evaluación intermedia del programa de cooperación La evaluación intermedia del actual programa de cooperación, llevada a cabo en 2006, identificó algunos logros cuya síntesis es conveniente anotar, para contar con un punto de partida para la presente evaluación. Un breve recuento de lo conseguido por el programa de cooperación hasta 2006, señala lo siguiente: En el campo institucional, con el apoyo de UNICEF se logró el establecimiento del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, de los concejos cantonales, de las juntas cantonales de protección de derechos y la capacitación de jueces y personal de la función judicial en el manejo del Código de la Niñez y la Adolescencia. Sobre la inversión social, la evaluación reconoce el aporte de UNICEF en la generación y difusión de información actualizada y fidedigna respecto del comportamiento fiscal, lo que derivó en un aumento de las asignaciones presupuestarias para gasto social. Esta apreciación coincide con lo señalado por Bustelo al afirmar que el resultado final del cambio de estrategia de intervención fue satisfactorio: se revirtieron las tendencias de gasto social, la sociedad logró profundizar su comprensión respecto al presupuesto, y se generaron “alternativas moralmente deseables y colectivamente esperadas” (Bustelo, 2006: 16). En cuanto a la participación, las experiencias de construcción de la Agenda de Desarrollo Social 2006, permitieron develar las limitaciones de continuar manejando políticas desarticuladas y focalizadas, y la importancia de emprender una reorientación sectorial, capaz de garantizar el acceso universal a los servicios básicos. En este mismo campo, se ha seguido manteniendo el apoyo al funcionamiento del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia que, para 2006, ya disponía de índices de los derechos de la niñez y la adolescencia para todas las provincias del país. En el ámbito de la protección, se reconoce el papel de diversos actores sociales, entre los que destaca UNICEF, en la introducción de reformas al Código Penal encaminadas a sancionar de una manera más rigurosa el abuso sexual infantil, así como su aporte para erradicar el trabajo infantil, contribuir a la creación de un sistema de inspección del trabajo infantil, a cargo del Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONEPTI), y a sensibilizar, junto con la Corporación de Promoción de Exportaciones (CORPEI), a empresarios de la agroindustria para exportación, sobre el trabajo infantil. En el impulso de la educación, UNICEF y actores sociales entre los que sobresale el Contrato Social por la Educación, tuvieron un papel protagónico en la formulación del Plan Decenal de la

30

Niñez y la Adolescencia, a través de la provisión de investigaciones, y el apoyo a diálogos y procesos de reflexión. Adicionalmente, UNICEF de manera coordinada con instituciones nacionales, públicas y privadas, y entidades de la cooperación, apoyó el desarrollo de módulos de educación y modelos pedagógicos como el de educación infantil familiar comunitaria, y diversos programas que directamente benefician el acceso de niños y niños a la educación (“textos para todos”, abogacía para la contratación de maestros, alfabetización de mujeres, entre los principales). En el campo de la salud, UNICEF, de la mano con las autoridades de salud, ha apoyado la realización de campañas de inmunización, el fortalecimiento del Sistema de Vigilancia Epidemiológica (SIVE Alerta) y el control de los desórdenes por deficiencias de yodo. Frente al incremento de los riesgos de VIH/SIDA por transmisión vertical, UNICEF ha contribuido en la elaboración de un protocolo para el diagnóstico oportuno de las mujeres embarazadas. Desde 2001, junto con otros actores, trabajó para institucionalizar la Ley de Maternidad Gratuita y Protección a la Infancia, para lo cual logró la protección del presupuesto requerido para su operación. En el campo de la comunicación, UNICEF “ha logrado convertirse en un referente del peso ético, político y técnico, y ha creado el clima favorable al cambio de actitudes de la ciudadanía con respecto a la defensa de los derechos de la niñez y la adolescencia” (Jara y Vega, 2006: 56-57). Un esfuerzo pionero en esta dirección ha sido el impulso del programa “Niño Esperanza” en asocio con el canal ecuatoriano de televisión ECUAVISA. Asimismo, UNICEF ha comenzado a liderar procesos de responsabilidad social a fin de propiciar el cambio de valores, actitudes y conductas frente a los demás y la naturaleza. Finalmente, los programas subnacionales ProAndes y Amazonía, por su parte, han conseguido logros en seis ámbitos: aumento de los presupuestos locales destinados a acciones sociales, políticas públicas locales, fortalecimiento institucional, robustecimiento de la participación y vigilancia ciudadanas, mejoramiento de los flujos de coordinación entre lo local y lo nacional y aplicación de enfoques transversales de interculturalidad, equidad de género y responsabilidad social.

31

4. Resultados y experiencias hasta 2007 4.1. Resultados y experiencias de la implementación del programa de cooperación El programa de cooperación de UNICEF ha generado una serie de procesos y dinámicas, en las comunidades y organizaciones nacionales, y entre actores, aliados y contrapartes de diversas características. La credibilidad y prestigio de UNICEF han movilizado a entidades del gobierno central, de los gobiernos subnacionales, organizaciones y movimientos sociales, que se han interesado por ampliar su información y conocimientos sobre la situación de las niñas, niños y adolescentes y también sobre sus persistentes y nuevos problemas. Su interés se ha extendido a la discusión de medidas necesarias para delinear acciones estratégicas y definir metas. Esta dinámica incluye a actores vinculados con la problemática de la niñez y adolescencia que, en ocasiones, incluso pueden mantener trayectorias ideológicas opuestas, como el caso del Contrato Social por la Educación, en el que participan actores tan diversos como el Ministerio de Educación y la UNE (el gremio de los docentes), junto con líderes de medios de comunicación y de las universidades. Tanto el CSE como el ODNA evidencian una iniciativa pionera en el país por la posibilidad de concitar, en ambos casos, el compromiso y diálogo de sectores políticos y sociales con intereses diversos sobre un tema común. Este es un aporte de UNICEF que no puede desconocerse. La cooperación ha jugado un rol importante en la constitución de espacios de diálogo y veeduría social como el Contrato Social por la Educación, que ha enarbolado la exigibilidad del derecho a la educación de las niñas, niños y adolescentes del país, o el Observatorio de la Niñez y la Adolescencia, que ha incidido en la sensibilización ciudadana sobre la situación de la infancia y la adolescencia. La creación de estos espacios, centrados en la promoción de un determinado derecho o en la reivindicación de situaciones que afectan a la niñez y adolescencia, contribuye a la profundización de los procesos democráticos. La estrategia de intervención de UNICEF favoreció el reconocimiento social de los problemas que afectan a las niñas, niños y adolescentes del Ecuador, para lo cual impulsó el diseño del índice de los derechos de la niñez y la adolescencia. Este instrumento ha permitido visibilizar, por medio de indicadores, los problemas que enfrentan la niñez y la adolescencia por el incumplimiento de sus derechos. Esta información ha contribuido, además, a sensibilizar a los actores políticos, institucionales y a la sociedad respecto de la importancia de actuar de manera concertada para crear condiciones propicias que permitan cumplir con los derechos de las niñas, niños y adolescentes. Hay indicios de que, por influencia de la cooperación, más niños se están incorporando a la educación, pues hay un trabajo por extender el acceso al primer año de básica; algunas familias mejoran su alimentación y combaten la desnutrición, al rescatar hábitos alimenticios propios e integrar valores nutricionales en su cotidianidad; otras familias se benefician de la incorporación de las diferencias culturales en los servicios de salud, y hay avances en la constitución de los consejos y el sistema de protección. Se puede afirmar, en definitiva, que el programa de cooperación está favoreciendo la consecución de acuerdos entre actores de distintos niveles de gobierno, necesarios para la construcción de políticas públicas. La producción de información desde un enfoque de política pública ha permitido su utilización como una base para la investigación sobre los temas de la niñez que, además, active

33

dinámicas de denuncia y vigilancia del cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia. De manera paralela, UNICEF promovió el escrutinio sobre cómo el Estado asigna los recursos presupuestarios al sector social, por medio de la difusión de información presupuestaria y económica, con transparencia y de una manera asequible a amplios sectores sociales. Adicionalmente, UNICEF prestó asistencia técnica para la formulación de la pro forma presupuestaria de los ministerios del área social, y apoyó los procesos de negociación con el Ministerio de Economía y Finanzas, para concluir con acciones de abogacía en favor del presupuesto social en el Congreso Nacional. Numerosos procesos y espacios generados por la cooperación se han traducido en acuerdos, decisiones y políticas. El cumplimiento de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, muchos de ellos condicionados por la disponibilidad de recursos del Estado, ha determinado que UNICEF, en acuerdo con sus contrapartes, contribuya a establecer prioridades y metas concretas, que permitan registrar avances y mediciones sobre el cumplimiento de logros y resultados. Esta estrategia permite, sin perder perspectivas y visiones de largo plazo, demostrar la consecución de pasos firmes. El aporte de UNICEF a la formulación de marcos legales permitió el desarrollo del proyecto de la “lupa fiscal”, la programación por resultados, el presupuesto participativo y la aplicación del Código de la Niñez y Adolescencia. La “lupa fiscal”, como parte de una estrategia de monitoreo de la inversión social, ha brindado información para la toma de decisiones en políticas públicas de los gobiernos locales y ha coadyuvado a que en tales territorios se conozca el monto del gasto social y a qué se lo destina. La programación por resultados ha permitido definir una agenda mínima de trabajo en favor de la niñez, con la participación y el consenso de los actores más significativos a nivel local, en especial en las áreas de educación y salud. Así mismo, ha cooperado con el fortalecimiento de las capacidades gerenciales, para lograr sinergias con otros actores en el territorio y mejorar las políticas publicas locales en favor de la niñez. La aplicación del presupuesto participativo en ciertos territorios permitió que la población pueda exigir el mantenimiento de los planes cantonales, a pesar de producirse cambios en la dirección de los gobiernos locales; también actuó como una barrera frente a prácticas clientelares. Finalmente, en determinados territorios se han constituido los concejos locales de la niñez, instancias previstas en el Código de la Niñez y la Adolescencia, y que son los organismos que definen las políticas locales para la protección especial de las niñas, niños y adolescentes. Posicionamiento de la problemática de la niñez y adolescencia Al mismo tiempo, la cooperación ha promovido el debate sobre los problemas y derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ha logrado su posicionamiento en distintos niveles. La ubicación en primera línea que han alcanzado tales temas se expresa en adecuaciones en la estructura del Estado, principalmente en la definición de agendas públicas como son el Plan de la Niñez y Adolescencia y el Plan Decenal de Educación; en la aprobación de marcos legales y normativas pertinentes, como el Código de la Niñez y el Sistema de Protección; además de asignaciones presupuestarias públicas crecientes para atender a las niñas y niños, como ha sido la protección del gasto social orientado a grupos vulnerables y su incremento paulatino mediante la aprobación de partidas presupuestarias logradas para programas públicos de educación, salud y protección. Así también, ha motivado las contribuciones, donaciones y

34

aportes realizados tanto por gobiernos extranjeros como por empresas nacionales, orientados a la realización de proyectos específicos en favor de la niñez y adolescencia. Lo anterior ha exigido, en el marco del programa de cooperación, acudir a la denuncia pública de los problemas de la niñez y de la adolescencia, y al uso de recursos mediáticos, cabildeo y a la generación de información amigable e inédita, acompañada por una creciente y fortalecida movilización ciudadana, empeñada en defender los derechos de la niñez, e implementar acciones para su cumplimiento. Al mismo tiempo, esta capacidad de convocatoria y movilización se ha fortalecido por el carácter neutral y el prestigio de UNICEF, más todavía cuando, con limitados recursos, se ha logrado generar medidas en favor de ciertos resultados, y leer permanentemente el contexto nacional, en una demostración de flexibilidad y capacidad de adaptación a nuevos entornos. La experiencia de la cooperación, a partir de su giro ético-moral45 (Bustelo 2006), si bien ha sido acertada en su orientación, también ha exigido una permanente interlocución con los actores y el respeto a sus dinámicas propias, en un proceso de negociación permanente. Relacionado con lo señalado en el párrafo precedente merecen señalarse, también, las alianzas con medios de comunicación y líderes de opinión que llegan a la ciudadanía y a las familias. El interés y apertura que UNICEF ha conseguido en los medios de comunicación ha permitido el posicionamiento de la situación de la niñez y la juventud como un tema de interés nacional. Ejemplo de ello fueron las campañas “mírame a los ojos” y “si tu candidato no sabe cómo cambiar la educación, cambia de candidato”, desarrolladas con apoyo mediático. La contribución del UNICEF al UNDAF En la formulación del UNDAF se reconoce a UNICEF, tres contribuciones: 1) el aporte en la construcción programática del UNDAF desde un enfoque basado en los derechos, 2) la posibilidad de desatar intervenciones sustentadas en el apoyo para el diseño, aprobación, ejecución y presupuestación de políticas públicas y 3) la noción de vigilancia ciudadana. En estos aspectos UNICEF desempeñó un papel pionero que, paulatinamente, fue asumido y permeado por las restantes agencias46. Puesto que el desarrollo y operación del UNDAF es una iniciativa relativamente reciente, que no ha sido estructurada bajo un mandato vinculante sino más bien indicativo y de orientación programática, subsisten aún elementos por afinar y complementar. Alcanzar una completa coordinación y articulación de esfuerzos y recursos entre las diversas agencias de Naciones

45 Bustelo (2006: 13-21) señala que el viraje ético moral de UNICEF se concretó en tres etapas: fundamentación, formalización y consolidación. En la primera etapa “UNICEF-Ecuador creó la imagen ética de que niños y niñas pueden ejercer sus derechos aún en medio de la crisis”, para lo cual propuso algunas estrategias de redistribución de los ingresos (eliminación del subsidio al consumo de la electricidad que beneficia solo a los estratos de mayores ingresos y la creación de un sistema de subsidios al programa de maternidad gratuita). De manera paralela, en esta primera etapa, UNICEF se propuso conocer e interpretar la realidad ecuatoriana para desembocar en un diagnóstico de la situación actual y concentrar su atención en temas que concitaban el interés del país como los aspectos macroeconómicos y presupuestarios, a fin de demostrar que “las políticas económicas y sociales podían, debían reforzarse mutuamente y ser tratadas de manera simultánea para poder enfrentar la crisis”. La segunda etapa, formalización o puesta en marcha de este viraje moral, se concretó en el Plan Social de Emergencia asumido por el presidente Gustavo Noboa a inicios de su gestión (2000). Fruto de este proceso se comenzó a “delinear la beca escolar, se rediseñaron las políticas nutricionales preexistentes, se comenzó a formular el programa de maternidad saludable y gratuita y se dio cuerpo al Bono Solidario”. La etapa de consolidación, finalmente, se cristalizó en dos aspectos centrales: la reorientación del gasto social y el apoyo para promover la vigilancia y compromisos activos de la ciudadanía. 46 Entrevistas a Ludwig Guendel y Fernando Pachano.

35

Unidas es todavía un proceso en construcción. Los enunciados y propósitos contenidos en el UNDAF no siempre se expresan a nivel operativo pues subsisten actitudes y conductas institucionales que ameritarán una modificación, de la misma manera que se requiere acentuar y anteponer el valor de la colaboración y coordinación frente al de la competencia47. Pese a estas limitaciones, y sin desconocer la importancia de robustecer los esfuerzos encaminados a poner en marcha una actuación sinérgica entre todas las agencias, es meritorio reconocer que la ejecución del UNDAF y de los diversos programas de cooperación, particularmente de aquel promovido por UNICEF48, han logrado empatar con prioridades nacionales. Una de las razones es que la intervención de las Naciones Unidas se sustentó sobre un análisis sólido y consistente y un vasto conocimiento de los problemas y potencialidades de Ecuador, contenido en la Evaluación Común de País. Las coincidencias entre el enfoque programático del UNDAF y los contenidos del programa de cooperación de UNICEF constituyen una oportunidad para enriquecer y complementar su gestión y desarrollar una retroalimentación de doble vía. Limitaciones, restricciones y brechas Algunos de los procesos y resultados traslucen ciertas limitaciones, especialmente en las vivencias de las familias, comunidades e instituciones cooperantes, dado que se encuentran restringidos a los territorios y espacios donde la cooperación actúa, y no son generalizables a nivel regional o nacional. Aquellas personas, familias e instituciones que mantienen una relación (especialmente directa) con el PC, denotan una mayor conciencia sobre los derechos de la niñez, la promoción de la equidad de género y el respeto a la diversidad cultural. Pero más allá de los cambios culturales e intergeneracionales, respecto de las nociones de violencia, maltrato y trabajo, tal conciencia está mediada por la localización geográfica y nivel socio económico de las personas e incluso, y al mismo tiempo, desvinculada de la noción de responsabilidad y obligaciones que conlleva. Lo anotado se relaciona no sólo con distintos niveles y grados de apropiación de los actores sino también con desiguales estructuras y alcances del Estado a nivel local, y con prácticas institucionales tradicionalmente excluyentes. También el programa de cooperación ha incidido para que, progresivamente, se evidencien brechas importantes entre los discursos y las prácticas. Por ejemplo, muchas familias conocen el discurso sobre los derechos e a través de las generaciones han habido cambios en algunas nociones clave; sin embargo, su real cumplimiento es dificultado por la pobreza y el mantenimiento de prácticas cotidianas violentas que no han sido modificadas. En instituciones cercanas a la niñez y a las familias, como las escuelas y centros de salud, subsisten prácticas (como la discriminación, el maltrato y el mal servicio) al margen o en contradicción con las nociones y discursos de maestros, profesionales de la salud y funcionarios públicos. En las comunidades persisten problemas estructurales de inequidad, marginalidad y exclusión. En estos escenarios, las instituciones públicas todavía carecen de la capacidad y recursos necesarios para atender a las familias y efectivizar el cumplimiento de sus derechos. En la intervención del programa de cooperación subsisten algunos desafíos relevantes. Primero, se observa todavía una baja apropiación, por parte de las contrapartes nacionales,

47 Entrevistas a Ludwig Guendel (UNICEF) y Fernando Pachano (Sistema Naciones Unidas). 48 Esta afirmación no pretende desconocer o minimizar que tendencias similares se hayan registrado en otras agencias. El hecho de subrayar la acción de UNICEF en este acápite obedece a que este documento precisamente aborda la evaluación de su programa de cooperación.

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respecto de los enfoques e implicaciones del programa al enfrentamiento de los problemas de la niñez. Segundo, se percibe aún una débil gestión y operación de los programas e intervenciones públicos orientados a asegurar la universalidad de los servicios básicos y la protección de los derechos de las niñas y niños. Ello implica también un débil seguimiento y monitoreo a las acciones y metas comprometidas. Tercero, en los movimientos de vigilancia ciudadana, promovidos desde la cooperación, aunque hay acuerdo sobre los propósitos y objetivos, subyacen cuestionamientos a los resultados, en particular a la subsistencia de intervenciones focalizadas en el gobierno e instituciones centrales, con una limitada extensión y llegada a las provincias y cantones, y a aspectos relacionados con su legitimidad y representatividad para tener derecho a interpelar a autoridades de gobiernos y a ciertas acciones públicas. Cuarto, existen aspectos poco asumidos y tratados por la cooperación, como las actividades con adolescentes y futuros padres, así como frente a problemas emergentes y nuevos como los de las niñas y niños, hijos de emigrantes. A nivel general, el programa de cooperación ha promovido procesos de negociación y facilitado espacios de diálogo permanente con distintos actores. El intercambio de saberes y aprendizajes mutuos ha sido una de las características de esta interrelación. 4.2. Resultados y experiencias de algunos proyectos seleccionados de la cooperación 4.2.1 Posicionamiento de la educación como prioridad nacional a través del Contrato Social por la Educación El Contrato Social por la Educación (CSE) surgió como un movimiento para orientar y dar sostenibilidad a las metas nacionales en educación; no es un ejecutor de políticas sino que realiza una defensa activa (advocacy) para generar acuerdos que puedan desembocar en políticas. El CSE emergió porque la cooperación de UNICEF comprendió que hacer una política social no necesariamente pasa por asesorar al Ministerio de Educación, sino que se trata de construir un escenario para que esa política sea relevante, levantada y exigida49. La propuesta del CSE ha concitado la adhesión de asociaciones e instituciones sociales, privadas y del sector público, y su financiamiento proviene de diversas fuentes. En 2005, su presupuesto total institucional ascendió a USD. 201.901. El aporte de UNICEF fue de 50,9%, es decir USD. 101.136. Para 2006, su presupuesto alcanzó USD. 345.238 y el aporte de UNICEF fue de USD. 170.460, que significaron el 49,3%. En el decurso de 2007, UNICEF ha aportado USD. 233.083 al presupuesto aún por definirse.

“La agenda del CSE no fue inspirada por una agenda internacional, fue la necesidad de llevar a la práctica las disposiciones constitucionales emanadas de la Constitución de 1998. En ella hay un carácter eminentemente nacional pero que no se contrapone con los innumerables acuerdos internacionales como los ODM, los Acuerdos de Jomtien y Dakar sobre educación para todos (…) La inspiración básica del Contrato Social es la ciudadanía, la construcción de ciudadanía, el ejercicio de los derechos humanos, particularmente el de la educación, donde el Estado se convierte en garante de este derecho y propende al tema de la universalización” Milton Luna, 2007).

Tres son los objetivos centrales del CSE:

1) Impulsar el cumplimiento de la política educativa, que al Estado ecuatoriano le corresponde ejecutar.

49 Entrevista a Juan Pablo Bustamante, oficial de educación de UNICEF.

37

2) Apoyar la construcción colectiva de políticas educativas. 3) Desarrollar la vigilancia ciudadana para el cumplimiento de esas políticas

educativas. Entre los logros de esta organización sobresalen:

1) Situar la educación como prioridad nacional y posibilidad de desarrollo humano y de movilización ciudadana.

2) Promover y posicionar el monitoreo de la inversión social en educación50 para una cobertura universal.

3) Incremento constante del presupuesto estatal para la universalización de la educación básica.

4) Promover una concepción según la cual la educación debe ser comprendida en relación con la salud y con la protección especial de los derechos de la niñez y adolescencia.

5) Concebir a la educación como un derecho necesario para configurar un Estado y un proyecto de país.

En síntesis, el Contrato Social por la Educación ha desplegado un conjunto de iniciativas, que van desde una “defensa activa” por una mayor asignación presupuestaria en la inversión social en educación, hasta la demostración de que ésta implica una corresponsabilidad social entre el Estado y los padres de familia, y no una prerrogativa de técnicos especializados, con el propósito de modificar la mentalidad paternalista en la provisión y asignación de recursos para este sector. 4.2.2. El Programa de salud materno-infantil y la aplicación de la Ley de Maternidad Gratuita La Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia (LMGAI), aprobada en 1998, constituyó un producto crucial de tres procesos: 1) las demandas del movimiento de mujeres acerca de los derechos sexuales y reproductivos, 2) las reformas provenientes del sector salud sobre el modelo de gestión local y descentralizado en las prestaciones que contempla la Ley, y 3) la significación de derechos de acceso universal y gratuito a los servicios de salud para las mujeres y los niños. Fruto de un esfuerzo de discusión, diálogo y articulación con instituciones que trabajan en favor de la equidad de género es la incorporación de esta dimensión en la atención de salud, por medio de la aplicación de esta Ley.

“La LMGAI ha potenciado el ejercicio del rol de ciudadanía a través de los comités de usuarias, el ejercicio de ciudadanía de las mujeres en el ámbito de la salud, en donde ellas exigen el cumplimiento de la Ley” (Ninfa León, UE/LMGAI, 2007).

Desde su promulgación, la Ley se ha constituido en una política pública, por sus dos grandes objetivos: la gratuidad en el acceso a los servicios de salud y la universalidad de sus prestaciones. Esto ha sido posible por el modo de aplicación de la ley en sus diversas instancias y por el ejercicio de vigilancia ciudadana a través de los comités de usuarias. El programa de cooperación impulsó acciones para incidir en la gestión e institucionalización de la Ley, así como en el fortalecimiento de los 50 Entrevista a Grupo Faro.

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actores estatales y civiles del modelo de cogestión, a través del asesoramiento técnico al gobierno central y a sus diversas instancias51; una iniciativa clave fue la creación de la unidad ejecutora, en 2002. Este trabajo se orientó hacia el fortalecimiento institucional, la generación de información de valor público y conocimientos específicos, pasantías, búsqueda de aliados. Sin embargo, hubo un limitado trabajo de sostenimiento y generación de capacidades con los comités de usuarias52. Merece señalarse el trabajo en favor de la institucionalización del parto vertical (llamado también parto tradicional humanizado), en las unidades de salud que atienden a comunidades indígenas, en un proceso que articula las dimensiones intercultural y de género. Se suma a este esfuerzo la incorporación de la enseñanza del parto vertical en el currículo de medicina de una universidad estatal. La LMGAI es la única preasignación en el área de la salud que existe en el sector público, por lo cual dispone de los recursos económicos necesarios para su ejecución. Esta condición da lugar a pensar que es sostenible por sí misma. Sin embargo, existe un déficit pues el presupuesto no cubre el total de prestaciones. Por tanto, la Ley necesita más financiamiento que sólo se logrará con una reingeniería presupuestaria y el fortalecimiento de los actores locales. El modelo de gestión de la Ley contempla, en el plano financiero, un fondo solidario de salud que se ha constituido con las utilidades del Fondo de Solidaridad. Esto representa para la Ley USD. 15.1 millones anuales. También recibe el 3% de los impuestos a los consumos especiales, que varía anualmente. De los 537 millones asignados por el Estado al sector de la salud en el país, la LMGAI recibe el 4%, que corresponde a la asignación exclusiva para el programa. UNICEF contribuyó para el programa de salud materno-infantil en 2006, según el plan de acción, con USD. 79.000, para ejecutar actividades de asistencia técnica en la UE-LMGAI, el CNNA, MSP y diversos servicios de salud. Según el plan operativo anual 2007, el aporte de UNICEF asciende a USD. 180.900 USD, en apoyo al MSP dentro del programa de salud materno-infantil. 4.2.3. La protección especial en el programa de cooperación El sistema de protección, recientemente institucionalizado, se planteó como primer objetivo la protección integral que el Estado, la sociedad y la familia deben garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes en función de su desarrollo y el disfrute pleno de sus derechos. Las actividades para la protección especial de la cooperación de UNICEF intentan repercutir en dos esferas: la estatal-pública y la privada, y se sustentan en la aplicación del Código de la Niñez vigente desde 200453.

51 Personal de la UE/LMGAI y del CNNA admiten en sus entrevistas la importancia del asesoramiento técnico de la cooperación de UNICEF. 52 Observaciones críticas del taller de validación con los comités de usuarias con respecto al programa de cooperación. 53 Entrevista a Berenice Cordero.

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La incidencia en la esfera estatal significa aportar a la estructuración del sistema de protección a través del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (CNNA), que en sí mismo plantea descentralizar la protección. Tal como lo establece el Código de la Niñez, la responsabilidad de la protección integral incluye también a la sociedad civil. De este modo, el programa de cooperación se orienta a incidir en el sector empresarial, por medio de la “corresponsabilidad”. La sostenibilidad del programa de protección especial será producto de la convergencia de múltiples actores y de la creación de un fondo de protección especial flexible, que permita financiar modalidades diversas de atención.

“La cooperación de UNICEF ha sido un buen apoyo y un buen aliado dependiendo mucho de sus representantes. Hubo representantes que asumieron la agenda nacional y la apoyaron (…) Yo creo que hubo un reposicionamiento muy fuerte de UNICEF cuando logró comprender que en este país hay actores sociales y que los actores pueden prescindir de ellos, que tiene que establecerse una alianza y una asociación común para construir una agenda conjunta. Con estos actores sociales se ha construido un discurso, un diseño y una propuesta institucional de protección integral a la niñez y adolescencia” (Manuel Martínez, INNFA, 2007).

Un resultado del trabajo con organizaciones indígenas y movimientos de vigilancia ciudadana fue la construcción de la Agenda de la Niñez Indígena, con la intervención de los gobiernos estudiantiles, y la formulación del proyecto de educación intercultural, que comprende la implementación de la educación infantil familiar comunitaria, estrategias de inclusión escolar y generación de redes de aprendizaje. Estos procesos participativos e interculturales impulsaron la creación de información sintética sobre los derechos, al igual que la generación y difusión de información sobre la situación de la niñez en las nacionalidades indígenas. El programa “juntos por el derecho a la identidad” es otro caso de adecuada articulación entre distintos niveles de gobierno, que permitió la inscripción tardía del nacimiento de niñas y niños en Morona Santiago, a partir de una alianza entre el INNFA, el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia y el ex CONAM. El programa Niño Esperanza En este contexto se generó el programa “Niño Esperanza”, que se convirtió en un referente de comunicación para la responsabilidad social y recaudación de fondos. Esta propuesta desencadenó iniciativas de comunicación de derechos como el programa NNACE (Niños, Niñas y Adolescentes Comunicadores del Ecuador), que integra en una red a niñas, niños y adolescentes, quienes transmiten información, desde sus propias perspectivas, a través de un canal privado de televisión. Inversión para la protección integral El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (CNNA) ha suscrito varios convenios de cooperación con UNICEF, a partir de 2005, con el propósito de facilitar el funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia y la creación de sus organismos. Durante 2005 el valor ejecutado con financiamiento de UNICEF fue de USD. 65.400. El aporte de la contraparte (CNNA) fue de USD. 25.000. En 2006 el valor ejecutado con financiamiento de UNICEF fue por USD. 315.600. La contraparte (CNNA) aportó USD. 150.500. Existe otro

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convenio firmado para 2007, por el cual UNICEF financiará USD. 183.615, en tanto que la contraparte (CNNA) aportará USD. 115.000. Este convenio está en ejecución. 4.2.4. El Municipio de Morona El programa de cooperación inició su trabajo en Morona en 2002, por medio de asistencia técnica para la institucionalización del presupuesto participativo, a fin de posibilitar la consolidación del plan de desarrollo local, con miras a las elecciones seccionales y al consecuente posible cambio de autoridades. La cooperación mantiene en Morona un convenio con el Consorcio de Municipios Amazónicos, cuyos objetivos están enmarcados en los del programa Amazonía: a) la aplicación de prácticas de cuidado a niñas y niños de cinco años con enfoque intercultural; b) el acceso a la educación intercultural bilingüe de calidad para todos; c) generar información y promover la participación en la vigilancia de los derechos de los niños amazónicos. A partir de 2004, el programa de cooperación introdujo una visión más integral con los siguientes componentes: a) monitoreo de la inversión social, b) educación intercultural, c) salud culturalmente adecuada, y d) protección especial. Al mismo tiempo se propuso desarrollar estrategias de fortalecimiento de la capacidades de gestión de las políticas publicas y de generación de información, así como impulsar la participación ciudadana y espacios de veeduría social y apoyar a la construcción y aplicación de los marcos legales. La inversión de UNICEF en la provincia de Morona Santiago ha sido de USD. 237.989,50 en los últimos tres años. En 2004 fue de USD. 26.568,42, en 2005 ascendió a USD. 116.998,39, y en 2006 llegó a USD. 94.422,69. En 2005 la inversión fue mayor, pues incluyó aportes de los gobiernos de Finlandia y Holanda, mientras que en 2006 sólo comprendió apoyos del gobierno de Finlandia54. Los actores que participan en la cooperación a nivel local son: el gobierno local, con el alcalde y su equipo de gestión; la Dirección Provincial de Salud y las áreas de salud respectivas; la Dirección Provincial de Educación Bilingüe, y la Dirección General de Registro Civil Identificación y Cedulación. A su vez, existe una red de instituciones que trabaja en protección especial, en donde actúan representantes del INNFA, de la dirección hispana de educación y el defensor del pueblo, entre otros. La contribución de la cooperación en este territorio se relaciona con el avance en55 políticas para mejorar la calidad y el acceso a la educación, con enfoque intercultural, de los niños menores de cinco años, a través de la educación infantil familiar comunitaria; en el acceso a los servicios de salud por parte de embarazadas y niños de hasta un año; en un sistema de monitoreo que permita detectar a los niños que no acceden a la educación básica; en la calidad de la educación intercultural bilingüe, a través de la capacitación, asistencia técnica, intercambio de experiencias, producción de materiales y monitoreo de su uso; en instalar la noción de los derechos en actores locales relevantes y en la capacitación de estudiantes y autoridades de colegios,los derechos de

“Hubo un aumento de oportunidades desde el presupuesto participativo en el Municipio, Ya no se maneja el presupuesto por motivos de compadrazgo y ahora se piensa en el futuro desarrollo de la comunidad” (Presidente de la Federación de Barrios de Morona, 2007)

sobre la niñez y adolescencia.

54 Conclusión extraída del análisis de los reportes anuales entregados por UNICEF a los cooperantes. 55 Progress Report: Promoting Sustainable Development on Banks of the Santiago River.

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El programa de cooperación en Morona ha avanzado en la construcción y aplicación concertada de una propuesta de gerencia social, para fortalecer las capacidades de las instituciones. En cuanto a la vigilancia ciudadana, otro logro es la apropiación del presupuesto participativo por la población, que exige su mantenimiento. Algunos desafíos pendientes aluden al acceso universal a los siete años de educación básica para niñas y niños de seis a 12 años, educación de calidad con enfoque intercultural, de género y medio ambiente, vigilancia ciudadana de derechos, agenda social consensuada para la formulación de políticas sociales a nivel local, y políticas públicas locales de protección de los derechos de la niñez. 4.2.5. El Municipio de Riobamba En 1997, el programa de cooperación inició su trabajo en Riobamba. Desde esa fecha hasta 2004 el énfasis fue en la entrega de servicios sociales básicos, pues se detectó que “los gobiernos locales, y entre ellos Riobamba, carecen de capacidades políticas y gerenciales que permitan la construcción de políticas públicas locales, orientadas a reducir las significativas brechas sociales que existen en el Ecuador”56. Desde 2004 cambió el enfoque y se centró en la abogacía y en el financiamiento para implementar una política pública con enfoque de derechos que tienda a:

• La universalización de la educación. • La implementación de la Ley de Maternidad Gratuita. • Mejorar los índices nutricionales. • Formar y consolidar el Concejo Cantonal del Menor y la Familia. • Mejorar la gestión del Municipio con la implementación de los índices de derechos de la

niñez, programación por resultados, el modulo de inversión social y la “lupa fiscal”. Los actores presentes en el territorio son: el gobierno local, que desarrolló actividades vinculadas al fortalecimiento de sus capacidades gerenciales y el programa “la mejor compra”; el consejo provincial, y las delegaciones nacionales de los Ministerios de Educación (direcciones provinciales de educación hispana e intercultural bilingüe) que apoya la universalización del primer año de básica, y de Salud (la dirección provincial de salud) que, junto al gobierno local, tiene a cargo la implementación de la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia. La inversión de UNICEF en Chimborazo, entre 2004 y 2006, fue de USD. 161.665,25. En 2004 fue de USD. 71. 221,23; en 2005 llegó a USD. 26.765, 24 y en 2006 alcanzó USD. 63.678,78. A partir de 2006 se incluye el aporte que realiza UNICEF al Consejo Provincial de Chimborazo. El programa de cooperación en Riobamba ha avanzado en la construcción y aplicación concertada de una propuesta de gerencia social, sobre la base del fortalecimiento de liderazgos éticos y políticos del gobierno local, dado por el cambio en la concepción de los problemas de la niñez y la incorporación de herramientas para ir hacia su solución; lograr consensos entre instituciones de distintos niveles del Estado en favor de la niñez; el fortalecimiento de las 56 ProAndes Ecuador. Informe final al Comité Español, enero a junio 2005.

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capacidades gerenciales (programación por resultados), mejoramiento de la capacidad de gestión de las instituciones a través de la generación de información, capacitación y asistencia técnica; apoyar la disponibilidad de recursos necesarios para las políticas en favor de la niñez y adolescencia (módulo de inversión social); la constitución del concejo local de la niñez y apoyar la ejecución de proyectos específicos prioritarios, por medio de alianzas estratégicas que permitan alinear esfuerzos y mayores recursos. Queda pendiente, y por profundizar, el mejoramiento de la calidad de la educación; la implementación de modalidades formales e informales de atención familiar al desarrollo psico socio afectivo, salud, nutrición y protección con enfoque intercultural; la provisión de servicios de protección especial, programas para niños abusados y maltratados y acciones de prevención del abuso infantil; la puesta en marcha de mecanismos de exigibilidad en los concejos cantonales de derechos, y la organización y movilización social e institucional por los derechos de las niñas, niños y adolescentes. Es necesario trabajar en fortalecer la base de apoyo en la sociedad civil, para que se pueda apropiar de la información generada (índices de los derechos de la niñez, “la lupa fiscal”) y ejecutar el monitoreo del avance de los derechos en las niñas, niños y adolescentes.

“No existe participación directa de padres de familia, sociedad civil, comunidades y niños. Deberían estar en los talleres. Todo está lindo por escrito. Si llegamos al lugar mismo, no conocen el Código de la Niñez y la Adolescencia, no conocen los derechos que tiene el niño, por lo menos los principales como salud, educación y alimentación; ni quién está en el concejo. Todo llega hasta aquí y de aquí no pasa” (Grupo focal con maestros de la Dirección de Provincial de Educación Intercultural Bilingüe de Chimborazo).

4.2.6. El Municipio de Esmeraldas El programa de cooperación opera en Esmeraldas desde hace 18 años y hasta 2004 entregó servicios sociales básicos y apoyos a la nutrición y a la salud de la población. A partir de 2004 planteó un cambio de enfoque y la cooperación se centró en la abogacía y en el financiamiento, para contribuir al desarrollo de una política pública con enfoque de derechos. Los mayores logros del programa de cooperación, dirigidos a garantizar los derechos de la niñez, y adolescencia, son la institucionalización del Concejo Cantonal de la Niñez de Esmeraldas, la generación de alianzas, alineación de esfuerzos y difusión de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, para generar una base de apoyo. Hasta el momento, en Esmeraldas, no se ha avanzado en la dirección del nuevo enfoque de la cooperación, para trabajar en la construcción y aplicación concertada de una propuesta de gerencia social y vigilancia ciudadana, que permita el acuerdo político y la gestión operativa de planes de trabajo en favor de la niñez. Frente a gobiernos locales con baja capacidad de gestión, es muy difícil impulsar ciertas herramientas, como la programación por resultados, sin la presencia de personal técnico de UNICEF que acompañe en el seguimiento del proceso, porque aún prevalece el trabajo aislado y está ausente de la visión de los actores la idea de integralidad en lo social. En contextos con estas características, el desafío para UNICEF es trabajar no sólo con las instituciones públicas sino también con organizaciones de la sociedad civil que puedan también impulsar procesos, como ha sido el caso del Concejo Cantonal de la Niñez de Esmeraldas.

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5. Conclusiones 5.1. Pertinencia El programa de cooperación UNICEF Ecuador, definido para el período 2004-2008, tuvo lugar en un contexto de inestabilidad política y social. Coincidió, además, con el inicio de un proceso de redefinición de la acción pública estratégica hacia la niñez y adolescencia. Por ello, actualmente parecen existir mayores coincidencias entre lo que persigue el programa de cooperación y la visión del país sobre el futuro de la infancia y la adolescencia. Se observa que las estrategias y componentes temáticos promovidos por la cooperación de UNICEF responden a la realidad del país, la situación de la niñez y adolescencia, e incluso a las realidades locales y regionales, pues incorporan especificidades respecto del contexto, los actores y las capacidades institucionales. Esta sintonía obedece, en parte, a que el programa es producto de un análisis situacional de las realidades nacional y local, lo cual fue comentado en la evaluación de medio término. Los componentes temáticos para la protección especial, salud materno-infantil y educación intercultural de calidad, vistos desde la perspectiva de los casos nacionales indicados en el primer capítulo y descritos en el capítulo precedente, expresan la pertinencia de la cooperación, pues desde los años 90 se observa una gradual pérdida de rectoría del Estado en la construcción de políticas públicas en esos sectores. Por ejemplo, la pertinencia del surgimiento del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (ODNA) alude a la producción de conocimientos, datos y estadísticas acerca del estado de la situación y el cumplimiento de los derechos de la niñez a nivel nacional, local y regional, en especial por la creación del índice de cumplimiento de los derechos. Asimismo, el Contrato Social por la Educación (CSE) ha desplegado un conjunto de iniciativas, que van desde una “defensa activa” por una mayor asignación presupuestaria en la inversión social en educación, hasta la demostración de que ésta implica una corresponsabilidad social entre el Estado y los padres de familia, con el propósito de modificar la mentalidad paternalista en la provisión y asignación de recursos para este sector. El trabajo de la cooperación en los territorios no es la excepción, pues en dos de las tres comunidades analizadas (Morona y Esmeraldas) es débil o casi nula la presencia de instituciones del gobierno central; por lo cual, el trabajo de la cooperación con las organizaciones públicas y comunitarias locales relieva su importancia. Si bien el enfoque orientado a la política pública es uno a nivel nacional, éste se intenta replicar en cada localidad, con flexibilidad y adaptado a los diversos contextos. Al examinar los casos locales se observa que los proyectos temáticos para el fortalecimiento de los sistemas de educación y salud, en alianza con las direcciones provinciales y gobiernos subnacionales, llegan a zonas pobres, sumamente alejadas y con muy poca atención, o sin ella, del Estado y del gobierno central. Un ejemplo de ello es el apoyo a la educación en Esmeraldas, en la zona del río Cayapas, una de las regiones paupérrimas del país, que ha sido posible a partir de una alianza estratégica con el Arzobispado. Aunque el programa de cooperación llega a algunos lugares alejados y muy pobres, las familias más excluidas y vulnerables de esos territorios sienten que los programas y políticas del Estado aún no las benefician. En estas familias, por las condiciones de pobreza extrema y desvinculación con las redes sociales, sus hijos suelen interrumpir sus estudios, pues deben trabajar, y están expuestos a la violencia familiar y explotación sexual.

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Si bien los cambios en las condiciones de vida de las niñas, niños y adolescentes en contacto con la cooperación no son claramente verificables, más allá de una mayor conciencia sobre los derechos y su exigibilidad, se puede inferir que en aquellas familias que han mantenido contacto con la cooperación de UNICEF se generan semillas para el cambio; en particular dinámicas con relación al conocimiento e incorporación de las nociones de derechos en el discurso de las niñas, niños y madres, a pesar de no manifestarse en muchas de sus prácticas cotidianas. Asimismo, hay indicios de que, por influencia de la cooperación, probablemente más niños se están incorporando a la educación, algunas familias mejoran su alimentación, se incorporan las diferencias culturales en los servicios de salud, se trabaja por extender el acceso al primer año de básica, y se están constituyendo los consejos y el sistema de protección especial. Igualmente, algunas madres afirman que la situación de la niñez está mejorando. Si lo anterior se verifica, se puede concluir que la cooperación de UNICEF está contribuyendo a que el país avance en el mejoramiento de la situación de la niñez y en la construcción de políticas públicas. De la mano con lo anterior, existen valores implícitos del trabajo de la cooperación de UNICEF, como aquellos que previenen la violencia, trabajo y maltrato infantil, que parecen contradecirse con ciertos valores y prácticas de las familias, en las zonas alejadas; esto se expresa, por ejemplo, en el hecho de que para las madres muchas veces es necesario castigar a sus hijas e hijos: “Yo sí le pego, pues si no le pego se va por el mal camino”57. Asimismo, la participación de los niños en actividades del hogar y del trabajo son consideradas como parte de su aprendizaje y crecimiento. De otro lado, algunos actores de los gobiernos seccionales y comunidades piden a la cooperación respetar y fortalecer los procesos locales y ofrecer mayor flexibilidad en la aplicación de ciertas metodologías y herramientas (tal es el caso de la programación por resultados, los presupuestos participativos y del mismo enfoque de derechos), y demandan no trabajar con el mismo modelo en todas los territorios e instituciones. Más radicales que ellos, otros actores visualizan a UNICEF y a su programa de cooperación como los proponentes de una agenda concebida en el exterior y por las Naciones Unidas, sin considerar en algunos casos las realidades, complejidades y grado de desarrollo del país y de sus comunidades. Finalmente, cabe resaltar, según lo expresan algunos actores, que la adolescencia es la gran ausente del programa de cooperación. Asimismo, señalan la necesidad de una visión más integral sobre el desarrollo de las niñas y niños, e incorporar intervenciones relacionadas con la familia y su comunidad más inmediata. Tanto en el trabajo a nivel nacional como territorial, la cooperación de UNICEF tiene un elevado reconocimiento en el imaginario social y un alto poder de convocatoria entre las entidades de los gobiernos nacional y subnacionales; trabajar junto a UNICEF posibilita a las contrapartes convocar, generar consensos, alinear esfuerzos. Ello se evidencia en la movilización de diversos actores y la disponibilidad de mayores recursos para apoyar acciones y políticas en favor de la niñez, en un contexto de restricciones presupuestarias y limitaciones institucionales. Al mismo tiempo, ello no sería posible sin una alta flexibilidad de la cooperación y su capacidad para leer los entornos nacional y locales junto con contrapartes participativas, sobre la base de información clave y discusiones con las autoridades y actores sociales. En este sentido, la cooperación genera procesos de discusión y acuerdos sociales altamente pertinentes para la realidad nacional. 57 Testimonio de madre de Esmeraldas.

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5.2. Enfoque de derechos Trabajar bajo un enfoque de derechos ha significado para UNICEF avanzar desde una práctica institucional concentrada en el mejoramiento de la situación de las niñas, niños y adolescentes, de los sectores sociales vulnerables, hacia la búsqueda de intervenciones que apunten a garantizar la universalidad de las prestaciones dirigidas a la infancia y adolescencia. De ahí su énfasis para actuar en procesos de incidencia de políticas públicas y en la consecuente construcción de políticas enmarcadas en un enfoque de derechos. Este esfuerzo se expresa en la declaratoria de la universalidad de la educación básica -actualmente asumida como política de Estado a partir de la consulta nacional realizada en noviembre de 2006- o en la Ley de Maternidad Gratuita y Protección a la Infancia que ampara a todas las madres, independientemente de su edad, condición social o nacionalidad. El enfoque de derechos se ha concretado, igualmente, en espacios ciudadanos que UNICEF contribuyó a forjar. Este es el caso del Contrato Social por la Educación, que ha embanderado la exigibilidad del derecho a la educación de las niñas, niños y adolescentes del país, y del Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia (ODNA), que ha incidido en la sensibilización ciudadana a partir del índice de cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. En general, se observa la articulación de un discurso sobre los derechos de las niñas, niños y adolescentes, con sus familias y los funcionarios de gobiernos subnacionales, movimientos de vigilancia ciudadana y entidades del gobierno central que de una forma directa o indirecta se relacionan con la cooperación de UNICEF. Es así que se ha promovido entre aliados y contrapartes, nacionales y locales, la noción de los derechos inherentes a la niñez y adolescencia y, de manera menos explícita, aquellos sobre la equidad de género y la interculturalidad que, según técnicos/as entrevistados sigue siendo una tarea pendiente sobre la que UNICEF debe profundizar. Paralelamente, ha trabajado con los movimientos de vigilancia ciudadana en la creación de información sintética sobre los derechos, al igual que en la generación y difusión de información sobre la situación de la niñez en las nacionalidades indígenas. Lo anterior ha requerido un trabajo de discusión, diálogo y articulación con instituciones relacionadas con estos ámbitos, como el CONAMU, en cuanto al género; la ECUARUNARI y la Dirección Intercultural Bilingüe del Ministerio de Educación, en el caso de la interculturalidad a nivel nacional. Asimismo, el programa trabaja en algunos territorios con comunidades y organizaciones indígenas y afroecuatorianas. Con las primeras ha logrado emprender procesos de consulta, uno de ellos la construcción de la Agenda Indígena y la formulación del proyecto de educación intercultural, así como la aprobación de políticas como la Ley de Maternidad Gratuita, en el caso de la equidad de género. Lo señalado se complementa con que los actores no solamente han incorporado en sus propios discursos y políticas dichas nociones sino que, en ciertos casos, las asumen sin mayor reflexión. Por ejemplo, entre los funcionarios de los gobiernos subnacionales el discurso de los derechos es ampliamente aceptado pero, al mismo tiempo, no hay una comprensión sobre qué implica ello para los programas públicos. Pese a que la mayor parte de las personas que participaron en la evaluación considera relevante y pertinente el hecho de que UNICEF haya incorporado en el discurso y conceptualización de la cooperación una perspectiva de derechos y contribuya a difundir sus contenidos entre los actores institucionales y organizativos con los que trabaja, la aplicabilidad de este enfoque plantea, al menos, las siguientes interrogantes: ¿es suficiente promover los

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derechos de la niñez y la adolescencia y la formulación de políticas públicas dirigidas a este sector cuando subsisten causas estructurales, especialmente en las instituciones y culturas, que dificultan el cumplimiento de otros derechos que representan, a su vez, condiciones ineludibles para mejorar la situación de las niñas, niños y adolescentes?, ¿cómo conciliar un enfoque de derechos, sustentado en una lógica de pensamiento occidental, con la cosmovisión y cultura de los pueblos y nacionalidades ancestrales que conviven en la sociedad ecuatoriana? En otras palabras: ¿cómo permear el enfoque de derechos con una dimensión de interculturalidad entre los actores nacionales? En este mismo orden de ideas, algunas personas entrevistadas problematizan el hecho de que el discurso centrado en derechos esté motivando a que niñas y niños asuman una responsabilidad compleja y difícil para su corta edad con su participación, por ejemplo, en los consejos de la niñez y el trabajo con los municipios, y que se presente un creciente desbalance entre las exigencias e implicaciones de los derechos con relación a las responsabilidades y obligaciones que conllevan. Gestión por resultados en el PC58 El cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes ha determinado que la cooperación, en acuerdo con sus contrapartes, asigne prioridades y metas concretas, que permitan registrar los avances y mediciones de los logros y resultados. Sin embargo, el país tiene limitaciones para generar información actualizada sobre la situación de las niñas, niños y adolescentes, en particular a nivel de las comunidades y cantones, y difundirla de manera adecuada. La información es imprescindible no sólo para denunciar los problemas de la niñez y adolescencia sino también para la toma de decisiones, definición de metas y monitoreo de avances por parte de los ejecutores de programas y políticas nacionales y subnacionales. En este sentido, no sólo se ha avanzado en asumir la necesidad de establecer metas basadas en las problemáticas y déficit referentes a la niñez, sino también en registrar y transparentar la información de los presupuestos y la ejecución de programas tendientes a lograr resultados. Desde un punto de vista formal, el programa de cooperación se presenta bastante estructurado, y con secuencia lógica entre resultados, estrategias, componentes y subcomponentes. Este formato, no obstante, no se corresponde necesariamente con la actual dinámica adoptada por UNICEF que privilegia la promoción y el acompañamiento a procesos de incidencia en política pública, el diálogo político y el denominado “advocacy”. El carácter estructurado que presenta el programa hace relación, sobre todo, a una lógica de intervención mucho más directiva y ejecutora, en la que UNICEF ya no está inserto. Más allá de las dificultades formales que pudiera acarrear esta aparente contraposición, lo preocupante es que el diseño formal del programa no da cuenta ni refleja las características de la actual práctica institucional (que se condensa en un quehacer flexible y versátil) que fácilmente puede adaptarse y adecuarse a la coyuntura, sin perder su visión. Tal riqueza se ve opacada por los enunciados técnico-operativos que sobresalen de los contenidos del documento y que, al contrastarlo con la práctica actual, llevan a concluir que, pese al cambio de paradigma de gestión por el que optó esta institución, sigue trabajando bajo un diseño riguroso, formal y rígido, poco adecuado a la realidad actual. Un trabajo sustentado desde una perspectiva de política pública requeriría, a juicio del equipo evaluador, de un programa en el que se enfaticen visiones y perspectivas claras, y estrategias orientadoras con un perfil más bien maleable, capaces de adecuarse a entornos cambiantes. Los modelos lógicos, comúnmente utilizados, resultan poco adecuados para enfrentar el quehacer en políticas públicas en la medida en que la contribución de cualquier agencia de cooperación inmersa en esta lógica de funcionamiento

58 La gestión por resultados se refiere al diseño del PC para alcanzar los resultados deseados y la disponibilidad de la información para mejorar las tomas de decisión.

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está subsumida, de manera fundamental, a la respuesta de los gobiernos y las contrapartes. El alcance del PC es básicamente “incidir” no ejecutar ni impulsar acciones de manera directa. Sin embargo, la mayor dificultad y limitación en relación con los resultados es que éstos, tal y como están enunciados, se presentan fuera del marco de alcance institucional y de su gobernabilidad. La universalización de la educación básica o el acceso de mujeres y niñas a programas de salud materno-infantil, por ejemplo, no dependan de UNICEF y su cooperación, de manera directa o exclusiva. El bajo control que ejerce UNICEF sobre los resultados previstos puede llevarle a sobrestimar su papel como catalizador de un proceso que, generalmente, concita la movilización de otros actores, o a subestimar su rol cuando las respuestas requeridas por la institucionalidad pública nacional no fueran las esperadas. La dificultad para evaluar la contribución de la cooperación se torna aún más compleja a la luz de una estrategia de intervención que enfatiza en la construcción de políticas públicas. En este proceso, UNICEF y las contrapartes participan junto a otros actores que impulsan estrategias similares, lo que deriva, en el mejor de los casos, en estrategias colectivas que diluyen el protagonismo individual o las autorías únicas59. Aún reconociendo la dificultad de evaluar el nivel de consecución de los resultados planteados por el PC (ver recuadro de la sección 3.2, Objetivos y estrategias del programa de cooperación 2004-2008), las estrategias puestas en marcha (abogacía, apoyo al desarrollo de políticas públicas, fortalecimiento de capacidades institucionales, incorporación de las dimensiones de género e interculturalidad, participación y movilización ciudadanas, entre las principales) han demostrado que durante la vigencia de este programa fue posible incidir en sustantivos cambios respecto al quehacer del Estado en el tratamiento de temas relacionados con la situación de la niñez y la adolescencia. El enfoque de políticas públicas abanderado por UNICEF desde finales de la década de los 90 sin duda fue una contribución importante para el desarrollo del marco institucional y normativo vigente desde inicios del presente siglo, así como para el mejoramiento de los indicadores referidos a la niñez y adolescencia. Contribución y avances en el cumplimiento del UNDAF La evaluación del programa de cooperación permite concluir que UNICEF ha aportado de manera sustantiva sobre dos áreas de atención prioritaria: la reducción de la pobreza a través del acceso a servicios sociales básicos de calidad y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y la transparencia. Para el efecto, ha apuntalado iniciativas orientadas a la promoción y asistencia técnica para la promoción de políticas públicas en materia educativa y de salud y al mejoramiento del desempeño y capacidades de gestión de las instituciones nacionales, sobre todo de aquellas relacionadas con la puesta en marcha de políticas, programas y proyectos sociales60. Por otro lado, ha complementado los esfuerzos del despertar de una conciencia ciudadana que cada vez con mayor fuerza reclama el cumplimiento y

59 Este hecho fue reconocido por Paul Martin, ex representante de UNICEF-Ecuador, en una entrevista, cuando señaló que bajo una estrategia de intervención de carácter asistencial como la ejecutada por UNICEF en sus primeros años, el control sobre los resultados era casi absoluto. Al pasar a una estrategia de fortalecimiento de capacidades, este control se fue reduciendo y es muy limitado al implementar una estrategia de incidencia en políticas públicas por la dificultad de “medir” la atribución de UNICEF en dicho proceso. 60 La contribución de UNICEF en la discusión del presupuesto público, en el incremento de la inversión social, así como en el fortalecimiento de capacidades de las instituciones públicas nacionales y locales (municipios, principalmente), han sido valoradas por diversos actores y documentadas en varias publicaciones (ver por ejemplo la evaluación de medio período del Programa de Cooperación de UNICEF, Jara y Vega, 2006, así como el artículo de Bustelo “Cooperación en tiempos de crisis”, UNICEF, 2006).

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vigencia de los derechos humanos y de la participación61. En el abordaje de los ejes transversales (género e interculturalidad), si bien se destacan algunas acciones relevantes (como la participación de UNICEF en la formulación y vigencia de la Ley de Maternidad Gratuita y Atención a la Infancia), el aporte del programa de cooperación se percibe todavía insuficiente, puesto que aún faltan extender estos ejes transversales hacia la práctica educativa o en relación a la comprensión de las cosmovisiones de pueblos y nacionalidades ancestrales cuya dinámica de organización y cohesión social y cultural no se sustentan en los mismos postulados del derecho occidental. Es de anotar, además, el papel pionero que UNICEF desempeñó en la formulación del UNDAF (Marco de Asistencia al Desarrollo de las Naciones Unidas), por su aporte a su construcción programática, con el enfoque basado en los derechos, por la posibilidad de desatar intervenciones sustentadas en el apoyo para el diseño, aprobación, ejecución y presupuestación de políticas públicas y por la noción de vigilancia ciudadana. En el cumplimiento de los ODM, como parte de una acción colectiva enmarcada en los lineamientos definidos por el UNDAF, la ejecución del programa de cooperación de UNICEF, ha contribuido, de manera directa, a cinco de los ocho objetivos relacionados con la situación de la niñez y la adolescencia: reducción de la pobreza extrema y el hambre (objetivo 1), enseñanza primaria universal (objetivo 2), reducción de la mortalidad infantil (objetivo 4), mejora de la salud materna (objetivo 5), combate al VIH-SIDA y otras enfermedades (objetivo 6). 5.3. Valor agregado El valor agregado de las acciones de la cooperación corresponde, de manera conjunta, a UNICEF, a las contrapartes nacionales y a los socios cooperantes. Es así porque la cooperación es parte de un proceso que emprende el socio cooperante, en un tejido social y dentro de un entramado institucional, con sus propios imaginarios, valores y modalidades de acción. Sólo así se comprende que UNICEF “se resignifique a través de la cooperación”62 y que su valor agregado no sea exclusivamente suyo pues hay una asociación de pensamiento y acción que los actores sociales desarrollan en ella y en la que UNICEF está presente. Este valor agregado puede situarse en el contenido ético que implican las políticas públicas. En el caso del Contrato Social por la Educación, alude a la credibilidad de sus acciones y propuestas. Asume el rol de catalizador entre técnicos del Ministerio de Salud Pública, el movimiento de mujeres y el Ministerio de Educación, en la promoción de Ley de Maternidad y los derechos de la niñez en la salud y la nutrición. Y actúa como agente interinstitucional de apoyo a la familia y a la comunidad, para desarrollar formas de prevención de la violencia contra la niñez, en el programa de protección especial. Igualmente, este contenido ético ha implicado el desarrollo de formas de participación social y veeduría ciudadana, que han configurado espacios de monitoreo de la inversión social. La presión social ejercida por nuevos actores sociales: los movimientos sociales y ciudadanos, frente a la desinstitucionalización de la sociedad ecuatoriana es otro valor agregado,

61 Es el caso del impulso que otorgó UNICEF para la constitución y funcionamiento de iniciativas como el Contrato Social por la Educación, el Observatorio de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia y el Observatorio de la Política Fiscal. 62 Entrevista a Juan Samaniego.

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potenciado por UNICEF. Asimismo, el empeño por la protección del gasto social tiene un alcance significativo en un Estado como el ecuatoriano, en el cual su presupuesto está en gran medida preasignado y con cortapisas a su expansión. En este contexto, el margen de maniobra para construir una política pública es mínimo, más aún cuando la calidad de gasto y ejecución son deficientes. Por ello, las acciones conjuntas de la cooperación se han dirigido a transparentar ese problema y tratar de ejercer presión social para cambiar las reglas de juego del Estado, desde inicios de la era petrolera. Otro valor agregado de tales acciones conjuntas fue haber advertido la existencia de diversas modalidades de violencia contra la niñez y la adolescencia, y tratar de producir información, por medio de los índices de cumplimiento de los derechos de la niñez, que necesariamente conlleva a formas de acción social en el plano de la protección especial. El subcomponente de protección especial ha sido un articulador de múltiples propuestas encaminadas a la defensa y protección de las niñas, niños y adolescentes, y su valor agregado radica en aglutinar iniciativas desde diferentes perspectivas y con efectos diversos; así, la protección especial a la niñez se ha convertido en espacio de confluencia y responsabilidad de los actores sociales. En los gobiernos locales medianos y pequeños el valor agregado de UNICEF es alto en cuanto a trabajar en la construcción y aplicación concertada de una propuesta de gerencia social y comenzar a garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes, sobre la base de acuerdos tanto nacionales como locales, a fin de cumplir el Plan Decenal de la Niñez. De igual manera, la generación de información en torno a los índices de los derechos de la niñez y el monitoreo de la inversión social ha generado en los gobiernos locales la obligación de rendir cuentas, lo que, en cierta medida, disminuye las prácticas clientelares a las que estaban habituados. En la misma dirección, la cooperación generó algunas líneas valiosas de posibles impactos en la evolución y complejidad de los problemas cotidianos de las niñas, niños y adolescentes, así como en las vivencias propias de las familias, comunidades e instituciones cooperantes particulares. En general, entre aquellas personas, familias e instituciones relacionadas con la cooperación hay una mayor conciencia sobre los derechos de la niñez, la promoción de la equidad de género y el respeto a la diversidad cultural. Esto se refleja en los discursos de los niños, padres de familia, maestros, médicos y funcionarios públicos. No obstante, dichas experiencias son excepcionales dada la focalización de las acciones directas de la cooperación. Al mismo tiempo, se vislumbran capacidades débiles en la gestión y operación de programas en instituciones públicas nacionales y locales, para enfrentar la universalización de los servicios básicos y el cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia. 5.4. Articulación y coordinación La ejecución del programa supone, de parte del equipo de UNICEF, el abordaje paralelo de nichos de intervención disímiles y heterogéneos, lo que puede redundar en una merma de la eficacia y eficiencia en la gestión, y perjudicar el valor agregado que este organismo pudiera canalizar en favor de las contrapartes con las que trabaja. Si bien la construcción y ejecución de políticas públicas supone un proceso de negociación con diversos actores y niveles, es complejo, para un solo programa, actuar de manera simultánea en tantos ámbitos, sobre todo cuando está inserto en un contexto social, político y cultural signado por la diversidad, la fragmentación y las disparidades en capacidades y recursos. La heterogeneidad de actores con la que el programa de cooperación trabaja supone, adicionalmente, la adopción de roles diversos a cargo de una sola institución. UNICEF ha actuado como organismo mediador al momento de contribuir a generar un discurso orientado a

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privilegiar la óptica social por sobre la fiscal; ha otorgado asistencia técnica durante la discusión y elaboración de políticas públicas; ha promovido la construcción de espacios de vigilancia social y ha sido asesor de gobiernos locales. En determinados momentos, incluso, algunos actores advierten a UNICEF en un rol de activismo, atribuible, por ejemplo, a su compromiso con la denuncia y posicionamiento respecto del comportamiento del gasto social. Si bien la adopción de diferentes roles constituyen acciones interrelacionadas y sustentadas en las estrategias del PC, su intervención podría tener efectos multiplicadores y sostenidos más importantes si se lograra una articulación de mejor calidad con el quehacer de otras agencias. Al efecto, el marco de lineamientos que ofrece el UNDAF es una iniciativa valiosa que deberá irse interiorizando en el quehacer del sistema de Naciones Unidas. La adopción de un determinado papel por parte de UNICEF implica, de manera concomitante, que la institución percibe en los actores con los que interactúa, atributos y capacidades particulares. Su papel de promotor de espacios de vigilancia social obedeció, por ejemplo, a la necesidad de involucrar y concienciar a la ciudadanía en torno a la exigibilidad de derechos, de la misma manera que su acción como institución proveedora de asistencia técnica puede concretarse cuando existen capacidades instaladas y entramados institucionales, así como procesos con un respaldo social e institucional susceptibles de garantizar su sostenibilidad. Llama, sin embargo, la atención, la forma cómo la cooperación y UNICEF califican a los gobiernos locales. Estos, más que instancias del Estado, son concebidos como representantes “gremiales” y voceros de la población de sus cantones63 (UNICEF, 2006). Sin desconocer que los gobiernos locales pueden desarrollar acciones más sintonizadas con las demandas locales, no cabe olvidar que siguen siendo instancias estatales cuya dinámica es distinta de la denominada “sociedad civil”. Puesto que los casos que ha impulsado el programa de cooperación, como la construcción de proyectos colectivos y nacionales, responden al largo plazo, es importante recalcar que el subcomponente de protección especial se halla presente en cada uno de ellos, y se articula en lo local a través de los gobiernos subnacionales y los concejos cantonales de protección. Dentro de los componentes centrales de la cooperación (educación, salud, reforma e inversión social) se incluyen actividades y proyectos orientados a mejorar la protección. Por ejemplo, en el componente de educación de calidad, se incluyen actividades para la capacitación de maestros y administradores educativos para la prevención, detección y tratamiento de niños y niñas víctimas de maltrato y violencia familiar. Respecto de la LMGAI, su modelo es de cogestión -no de descentralización- entre el Estado a través del MSP y los municipios, y articulado con lo local a través de los comités de usuarias. Sin embargo, para trabajar la inequidad de género, el programa de cooperación todavía no compagina totalmente con actores como el CONAMU, que ofrece “ser un aliado para UNICEF con el fin de transversalizar en la cooperación el enfoque de género” (Grupo de referencia) o el proyecto de aseguramiento universal en salud. Sobre la base de lo anterior, es notoria la fragmentación entre las instituciones del Estado, con actividades dispersas y funciones de desconocida eficacia o alcance. Más aún, como lo sugieren algunas contrapartes, la disminución de sus reales capacidades y resultados puede relacionarse con el desmejoramiento de algunos indicadores de la niñez y adolescencia. Pero

63 En el documento del programa de cooperación, uno de los componentes señala de manera explícita “la movilización de autoridades locales y organizaciones comunitarias para demandar el acceso a agua segura y saneamiento”, y ubica en el mismo nivel a instancias cuya composición, estructura y finalidades son diversas (UNICEF, 2003).

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también señalan que, si bien existe una instancia periódica de coordinación entre las agencias de las Naciones Unidas, ello no genera mayores sinergias: “los gobiernos locales a la final [somos] autónomos y hacemos lo que mejor creemos, pero no existe en [las] NNUU un consenso en lo que tienen que decir a las contrapartes; unas dicen una cosa, otras otra, por tanto esto puede generar un desgaste en las contrapartes”64. Entre las instituciones provenientes de la ciudadanía y el sector privado que persiguen los mismos objetivos que el programa de cooperación ha existido una débil articulación y coordinación, sobre todo a nivel local, donde participan poco, a pesar de que muchas de ellas están dispuestas a trabajar en conjunto, y exigen información y retroalimentación periódica sobre sus esfuerzos y contribuciones. La actual estructura orgánica de UNICEF, si bien ha transitado por algunos cambios, no se adecua completamente a la nueva dinámica. No parece, por ejemplo, haber alcanzado el balance entre el equipo programático y el operativo, así como tampoco se visualizan razones que justifiquen un peso e importancia equiparables entre la ejecución de los programas subnacionales y las responsabilidades programáticas. Bajo los paradigmas que orientan la gestión de UNICEF, los dos programas subnacionales, ProAndes y Amazonía, deberían actuar como correas de transmisión que contribuyen a articular los problemas locales con el proceso de construcción, discusión y ejecución de políticas públicas. Y antes que mantener una posición igual a la de las responsabilidades programáticas, deberían supeditarse a las pautas generadas en educación, salud y nutrición y reforma institucional. Una reflexión similar puede extenderse hacia el componente de monitoreo participativo, cuyas funciones deben complementar y enriquecer, a través de instrumentos de diverso tipo, el involucramiento y la apropiación social de los enfoques, visiones y políticas que impulsa el programa de cooperación. Desde un punto de vista gerencial, puede resultar complejo mantener responsabilidades temáticas (componentes de reforma institucional y gasto social, educación intercultural y salud y nutrición), al mismo nivel que las responsabilidades geográficas (ProAndes y Amazonía) o las operativas (monitoreo participativo). Por otro lado, si bien es un salto cualitativo haber organizado al programa de cooperación bajo la lógica de componentes, es aún una tarea pendiente trascender el manejo de componentes “sectoriales”, que pueden conducir a apreciar de modo fragmentario la perspectiva de derechos que sustenta el trabajo de UNICEF, con riesgos sobre la interrelación e interdependencia que existe entre los derechos. Probablemente, por su misma estructura, muchas veces el programa de cooperación queda entrampado en las fallas del sistema poco descentralizado del Ecuador, y se visualizan programas que trabajan con la educación intercultural bilingüe a nivel local (Morona, Riobamba), con un profundo trabajo en la educación infantil familiar comunitaria, pero a nivel nacional no logran posicionar temas (Contrato Social) como que el último año de la educación infantil familiar comunitaria corresponda al primero de básica. O, por el contrario, hay un trabajo con el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (CNNA) a nivel nacional pero no hay apoyo técnico para la construcción local de agendas en los concejos. “Cada ley tiene su consejo por lo que existe una proliferación de concejos a nivel local que dificultan la coordinación. Esto desgasta los procesos participativos y produce una distorsión de la información y falta de presupuesto”65. Es así como en el CNNA su acción deviene en una 64 Marcia Gilbert, concejala del Municipio de Guayaquil ( talleres de validación). 65 Expresión de aliados locales.

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multiplicación de los concejos cantonales que, con el curso del tiempo, se sienten completamente desarticulados porque aún no perciben en qué instancias puedan integrarse. Un concejo cantonal no es un fin en sí mismo, sino el punto terminal, de arribo de una política pública66 . Al mismo tiempo, se observan casos de buena articulación entre los distintos niveles del Estado como en el programa “juntos por el derecho a la identidad”. A partir de reconocer la existencia de niños y niñas no inscritos en los registros estatales de nacimientos, se estableció una alianza entre el INNFA, el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia y el ex CONAM a fin de posibilitar el reconocimiento, o reconocimiento tardío, de niñas y niños en Morona Santiago. Dicha experiencia luego se extendió a otras provincias del país. Lo que no sucedió con otros procesos exitosos como el parto vertical, que deberían reproducirse, a nivel nacional. Se concluye, entonces, que aunque el programa de cooperación genera diálogos y procesos de aprendizaje a nivel nacional, junto con una visibilidad y exposición mediática, ha descuidado su presencia y articulación en lo local. En tal ámbito, existe un alto número de actores, a veces poco articulados y efectivos, por lo cual se debería actuar con mayor rigurosidad, para lograr metas comunes y consistentes. 5.5. Sostenibilidad La sostenibilidad de las políticas y estrategias promovidas por el programa de cooperación parece estar más relacionada con la cooperación en el ámbito nacional y la colaboración con el gobierno nacional y las contrapartes centrales. Ello se expresa en que la cooperación ha desarrollado capacidades para la promoción del diálogo y la discusión entre actores heterogéneos -incluso opuestos-, y en la conceptualización sobre el ejercicio de la política pública, y la motivación a importantes movimientos ciudadanos, sociales y del sector privado. Esas mismas capacidades instaladas se expresan en la institucionalización de las políticas y estrategias nacionales para la niñez y adolescencia, en las decisiones de las organizaciones públicas, los marcos legales y en los presupuestos sociales nacionales. Este ha sido el caso, por ejemplo, de la aprobación del Código de la Niñez y Adolescencia, la penalización de prácticas sexuales con menores y la institucionalización de la LMGAI. Asimismo, aunque aún se las considere organizaciones altamente vinculadas con el UNICEF y las Naciones Unidas, el Contrato Social por la Educación y el ODNA han reducido su dependencia financiera y política de UNICEF, y han empezado a diversificar sus fuentes de financiamiento, el contenido de sus agendas y actividades así como el tipo de aliados estratégicos e integrantes. El caso de los ministerios resulta diferente, ya que éstos no reciben aportes sustanciales del programa de cooperación, lo cual resulta, en algunos casos, en una divergencia del trabajo o falta de interés por participar, más aún cuando sus responsabilidades y resultados esperados no se han definido anteriormente con claridad. En el caso de la institucionalización del sistema nacional de protección, hay avances importantes. Igual, en la aprobación del marco legal y la asignación de recursos públicos por parte del gobierno central, por lo cual ha comenzado a operar la secretaría ejecutiva del sistema, que es el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia. Asimismo, se logró el traspaso de los tribunales de menores, antes bajo la tutela del Ministerio de Bienestar Social, al 66 Ver el trabajo de Yuri Buaiz sobre El sistema de protección integral del CNNA. Trabajo de sistematización. Informe de borrador, publicación aún no autorizada, abril 2007.

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sistema de protección y se han ofrecido capacitaciones aisladas a los jueces de menores, en el enfoque de derechos. No obstante, los desafíos futuros radican en la implementación real del sistema a nivel nacional y local, para que sus beneficios lleguen a las ciudadanas y ciudadanos. Para ello es necesario, desde el Estado, la adecuada asignación de personal, infraestructura y recursos localizados, así como la coordinación, articulación y sustento de los concejos cantonales de protección, con agendas y recursos asignados. Y, adicionalmente, profundizar la coordinación interinstitucional, especialmente con la policía y el sistema judicial, para la exigibilidad. En el ámbito del trabajo en los territorios, la baja sostenibilidad de las acciones promovidas por el programa de cooperación se vislumbra singularmente crítica. Si bien el programa promueve políticas y genera una variedad de procesos y acciones, en muchas ocasiones muy pertinentes con la realidad del país y sus regiones -como ya se ha mencionado-, en algunos casos este trabajo no se sostiene en el tiempo o, si lo hace, su intensidad y calidad son variables. Si bien “UNICEF transfiere valores, metodologías y formas de hacer a muchos técnicos, éstos, luego, dejan de cumplir tal función y dejan el cargo, lo cual determina un continuo volver a empezar”67. Asimismo, se observa que en el trabajo con las contrapartes nacionales y locales no se definen claramente las responsabilidades y resultados esperados, a partir de establecer metas de corto y largo plazo, y responsables para su seguimiento y evaluación. Tampoco se considera que el apoyo podría ir reduciéndose progresivamente, ni la creación de mecanismos de transferencia en un tiempo razonable. De esta manera, en casos como el de Esmeraldas, la cooperación tiene décadas de trabajo, aunque con resultados e impactos que tienden a diluirse. Algunas condiciones que favorecen la débil sostenibilidad del trabajo del programa de cooperación se relacionan con limitaciones organizacionales tanto del UNICEF como de sus contrapartes y aliados. Por ejemplo, hay restricciones para que el personal técnico del UNICEF acompañe y profundice el desarrollo de las políticas locales. Existen, también, regulaciones administrativas que promueven las contrataciones anuales de personal para proyectos que superan este lapso, con lo cual incentivan el comportamiento oportunista de los consultores/coordinadores. Al mismo tiempo, en las contrapartes, en especial las locales, y salvo los municipios y regiones más grandes y poblados, existen mínimas capacidades de gestión y recursos, lo cual los convierte en instituciones muy dependientes de los aportes del programa de cooperación para el trabajo en sus territorios. A nivel nacional y local, persiste en las organizaciones públicas una alta rotación del personal técnico y limitadas capacidades institucionales para el ejercicio de sus funciones. Conforme a lo anterior, la cooperación deberá reflexionar sobre la sostenibilidad del funcionamiento, operación y evaluación de las políticas para la niñez y adolescencia, para transitar del discurso novedoso y convocante, los marcos legales y los presupuestos asignados, a la viabilización de la prestación de servicios a la ciudadanía y la garantía efectiva de los derechos de las niñas y niños. Serán factores determinantes de la sostenibilidad futura, el apoyo directo del programa de cooperación y su convergencia con estrategias y agendas nacionales y locales. También, la calidad de las alianzas con organizaciones en marcha y de probada eficacia, al igual que el nivel de apropiación de las agendas y políticas, no sólo por los gobiernos central y locales, sino por el sector privado, la comunidad y las familias, para lo cual será necesaria la comunicación permanente que retroalimente saberes, competencias y aprendizajes. 67 Expresión de aliados locales.

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5.6 Oportunidades y desafíos para la cooperación en el contexto ecuatoriano El contexto ecuatoriano, aunque signado por la volatilidad política, las fluctuaciones económicas, la variabilidad y rigidez institucional, entraña algunas alentadoras oportunidades para la cooperación. Merece notarse, en general, una creciente conciencia y politización de los ciudadanos y las instituciones ecuatorianas, junto con una visible y mayor disposición a organizarse y participar en la discusión, formulación y puesta en marcha de estrategias y acciones orientadas al mejoramiento de las condiciones de vida, en particular de grupos altamente vulnerables, como la niñez y las comunidades menos desarrolladas. Ello se inscribe en una corriente nacional de renovación política y crecimiento cívico. Entre aquellos grupos y sectores con mayor disposición a involucrarse en la solución de sus problemas, es preciso mencionar a los mismos niños y niñas, los estudiantes y profesionales jóvenes, así como algunas empresas y organizaciones con sentido de la responsabilidad social y del desarrollo humano. Es igualmente notoria una creciente presión ciudadana por la desconcentración y descentralización del Estado, y la credibilidad y ejecutividad ascendentes de los gobiernos y líderes seccionales. Al mismo tiempo, aparece una administración del gobierno central con liderazgo social y un discurso político por la defensa activa de los derechos ciudadanos y la reivindicación del rol del Estado en la formulación y ejecución de políticas efectivas en favor de los sectores y grupos más vulnerables. Ello abre las puertas y muestra el camino a una cooperación en pos de los derechos de la niñez y la implementación de políticas para su real exigibilidad y cumplimiento. Sin embargo, este mismo contexto revela algunas barreras que la cooperación deberá reconocer y considerar. En primer lugar, los rezagos y la persistencia de enfoques asistencialistas y paternalistas, tanto en las contrapartes y aliados como entre algunos donantes, lo cual podría conducir a que la cooperación siga incorporando tal enfoque en sus objetivos y estrategias. Otro peligro es la rigidez institucional de las organizaciones, en especial públicas, así como los cacicazgos y el clientelismo. Finalmente, la sostenibilidad de la cooperación se puede poner en riesgo si no se avanza hacia el abordaje más profundo de problemas estructurales y el fortalecimiento de las capacidades gerenciales, para una implementación eficaz y real de las políticas y programas institucionalizados, que produzcan resultados, beneficios y servicios para la ciudadanía portadora de derechos.

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6. Lecciones 6.1. Rol y orientación de la cooperación En los últimos cuatro años, la cooperación entre UNICEF y Ecuador ha dado pasos importantes en la ampliación de la cobertura de los servicios de educación básica, salud y nutrición, así como en la creación de un sistema de protección especial para niños, niñas y madres. Estos han estado relacionados con el diseño, discusión y aprobación de políticas públicas, expresadas en marcos legales, instituciones creadas y recursos públicos asignados. Al mismo tiempo, ha logrado una amplia difusión, promoción y defensa de las nociones de interculturalidad y de la equidad de género como derechos inalienables de la niñez y juventud ecuatorianas, que han creado expectativas entre las instituciones y evidenciado brechas pendientes para su satisfacción. Por ello, el desafío central que persiste es cómo el programa de cooperación podrá transitar desde un enfoque orientado a estimular el cambio hacia uno que promueva la ejecución de tal cambio; desde uno orientado al diseño y creación de políticas hacia otro favorable a la implementación y operación de los servicios relacionados con esas políticas; desde uno centrado en estimular y fortalecer a los miembros y organizaciones de la sociedad civil y el sector público a otro que genere en los ciudadanos respuestas a los problemas. El “golpe de timón” dado en 1999 y profundizado en la actual cooperación, que asumió más explícitamente el enfoque de construcción de políticas centrado en derechos, como un referente ético, ha sido clave para motivar y movilizar a los diversos actores de la sociedad ecuatoriana, y para reorientar a la cooperación a asumir funciones y tomar espacios poco ejercidos y vislumbrados en el pasado. Sin embargo, dicho enfoque es asumido y asimilado de manera diferente por los distintos niveles y actores con los que la cooperación trabaja: ministerios y entidades de gobierno central, movimientos de la sociedad civil y el sector privado, gobiernos y organizaciones subnacionales, ministros y funcionarios públicos, comunidades y familias. Así, la sociedad ecuatoriana demuestra su heterogeneidad y los diversos grados de permeabilidad a conceptos e ideas innovadores. Para la cooperación lo anterior implica un desafío permanente para intervenir y mostrar resultados en distintos entornos, culturas y regiones. Por ello, el enfoque de políticas públicas exige, primero, ser entendido y apropiado por las contrapartes, de acuerdo con sus realidades y particularidades, para aplicarse en aquellos aspectos en los que se comprometan los actores locales. Pero el rol de largo plazo de la cooperación UNICEF y Ecuador no sólo debe centrarse en el diseño y creación de políticas sino también en el apoyo a la realización de las políticas en favor de los titulares de derechos. 6.2. La cooperación y el trabajo en la esfera nacional La cooperación de UNICEF parece haber abordado la sociedad nacional, en tanto red, una fortaleza que subyace en el trabajo a nivel de entidades centrales. La red implica que los actores sociales, tanto privados como públicos, nacionales y locales, asuman roles compartidos, sucesivos y alternativos en la interpelación que hacen con respecto del Estado. La noción de red -quizá este concepto no aparece en los documentos oficiales del programa- alude a una comprensión en la cual la jerarquización social no cuenta cuando se trata de políticas públicas destinadas a la protección de la niñez, en aquello que toca a su vida: la

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educación, la salud y un entorno favorable para los niños. Al mismo tiempo, esta noción implica diferencia de intereses, de poder, de niveles de influencia y legitimidad. En el trabajo interconectado con las instituciones de gobierno, UNICEF ha demostrado ser un actor con un penetrante comportamiento y desempeño políticos, no sólo por facilitar procesos, sino también por incidir en las decisiones del Estado y en la opinión pública. Las instituciones contrapartes han sido más proclives a asumir como propio el enfoque de la cooperación. Esta interiorización aparentemente ha permeado más fácil y rápidamente en el nivel político directivo, es decir el de las autoridades máximas y líderes (alcaldes, prefectos, ministros), que en el de los funcionarios técnicos y administrativos, y en las burocracias nacional y subnacionales. Lo anterior señala un aspecto que la cooperación debe empezar a entender y fortalecer, y utilizar su poder de convocatoria e influencia política, pues se conecta con una débil gestión y operación de los programas públicos por parte del Estado, orientados a asegurar la universalidad de los servicios básicos y la protección de los derechos de las niñas y niños. 6.3. Los movimientos de vigilancia ciudadana y el control social de las políticas públicas Las acciones del programa de cooperación, al evidenciar a la sociedad como red, advierten que sus nudos pueden ser tejidos por diversos actores sociales y que en tal urdimbre cada uno puede apropiarse de la educación, de la salud o de la protección especial y ser un agente de responsabilidad, corresponsabilidad y promoción de valores humanos. No de otro modo puede entenderse la movilización social, que algunos analistas la reducen exclusivamente a una política callejera o de asamblea popular. La movilización social, como el programa de cooperación propone, sea a través de los observatorios y otros mecanismos de denuncia y presión, es también parte de un trabajo en red. Ante el recurrente cambio de autoridades y altos funcionarios de las entidades del gobierno central, lo que permanecen son los problemas y la presión ciudadana por hallar soluciones. Es evidente, entonces, que la vigilancia ciudadana actúa como una especie de ancla para las políticas en favor de la niñez y adolescencia, en un entorno social y político volubles, en el cual los gobiernos seccionales y los movimientos ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil gozan de credibilidad y han asumido un rol más protagónico. En este sentido, es acertada la decisión de la cooperación de promover esos movimientos e instituciones, e insertarlos en la generación y difusión de información sobre los problemas de la niñez y adolescencia, así como en la defensa activa de los derechos, con lo cual asumen roles de incidencia política en decisiones y agendas gubernamentales. Un elemento esencial en el control social es, sin duda, la concienciación y denuncia de los problemas o violaciones de derechos a través de los medios de comunicación, porque ello permite crear una opinión pública favorable. Hay un gran interés en la cooperación por estar presente en el espacio mediático, lo cual puede ser visto como un logro, puesto que los medios de comunicación se convierten en los principales aliados para posicionar los temas de la niñez y la adolescencia. Estos fueron los casos de las campañas “mírame a los ojos” y “si tu candidato no sabe cómo cambiar la educación, cambia de candidato”. Sin embargo, el control social no puede tener desarrollo ni expresión concreta si no es aceptado y apropiado por la sociedad civil. La vigilancia ciudadana no puede organizarse si no es por nodos de articulación que enlacen visiones similares y a veces contrapuestas. El Contrato Social por la Educación, la Ley de Maternidad Gratuita y la Protección Especial se

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articulan con las contrapartes y aliados nacionales, pese a sus enormes diferencias, por una cualidad común: sus propuestas de universalidad e integralidad. Al mismo tiempo, los roles y relevancia futura de los movimientos de vigilancia ciudadana, promovidos desde la cooperación, requieren de un mayor radio geográfico de acción y de legitimidad, basados más en el valor agregado de sus propias actividades y servicios, y menos en el carácter de sus integrantes y promotores. Seguramente, al contar con mayor legitimidad y aceptación podrán redoblar sus acciones de denuncia y de defensa activa en favor de los derechos que defienden. Esto podría implicar que tales movimientos asuman posturas opuestas a algunas acciones y políticas del Estado, y problematicen la supuesta neutralidad y naturaleza de la cooperación. Por ello, conviene promover al interior de estos movimientos, de las contrapartes y del UNICEF una reflexión encaminada a definir el tipo de continuidad y apoyo a esas estrategias o, en su defecto, la introducción de ajustes y giros programáticos, para adecuar la intervención de UNICEF en un eventual nuevo escenario político y social del país. 6.4. El trabajo de la cooperación en la esfera local y comunitaria El programa de cooperación, en el trabajo con las comunidades, efectiviza, resignifica y da vida a una política pública enmarcada en los derechos; no obstante, es allí donde subyacen y se traslucen las limitaciones y restricciones de los recursos y capacidades, que evidencian, a la vez, brechas importantes entre nociones, discursos y prácticas. Ello exige un trabajo holístico en las comunidades, con una aplicación más integral de las estrategias y un trabajo en red con organizaciones públicas y privadas. En este ámbito, la aplicación del enfoque de la cooperación, y en particular de sus estrategias de abogacía e inversión social, parecen insuficientes para fortalecer y ejecutar políticas locales integradas en favor de la niñez y adolescencia, de no mediar un apoyo y compromiso políticos, actividades de seguimiento, asistencia técnica y vigilancia ciudadana permanentes de la inversión y gestión públicas. Igualmente, la generación de información sobre el cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia, a nivel local, o la movilización de recursos, no tienen sentido sin una identificación y acuerdos sobre metas locales enmarcadas en los planes de desarrollo locales y el Plan Decenal de la Niñez. El desequilibrio entre el trabajo a nivel nacional y local, así como en la articulación de estas dos esferas, cuestiona la sostenibilidad de los resultados y experiencias. Un elevado número de entrevistados afirma que el programa de cooperación no tiene sostenibilidad en lo local y que el trabajo se reduce a la acción y comprensión del técnico de UNICEF, independientemente de sus capacidades. La sociedad y comunidad locales parecen ser mucho más complejas y no basta trasladar los postulados universales de derechos sin una comprensión de su institucionalidad. Los municipios y gobiernos locales dudan constantemente en qué nivel situar, qué funciones asumir o cómo comprender las instancias previstas por el Código de la Niñez. Parecería como si en esta política pública se tratara de cumplir su mandato antes que privilegiar un análisis de lo local, como fase previa para la institucionalización de tal política. Lo local define condiciones sociológicas para la realización o no de una política y son ellas las que determinan si un postulado del Código de la Niñez, por ejemplo, puede o no tener sostenibilidad y continuidad. El trabajo en las comunidades puede promover que los gobiernos seccionales y organizaciones locales asuman roles y funciones que legalmente no les competen o para las que no tengan los recursos para ejecutarlas. Ello podría, eventualmente, interpretarse como una intervención no

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autorizada dentro de las pautas y lineamientos del Estado, y crear expectativas, en otras comunidades y regiones, que podrían no ser satisfechas por la cooperación o el propio Estado. Por ello conviene focalizar y concentrar las intervenciones locales en aquellas zonas con mayor pobreza, peores índices de los derechos de la niñez y que expresen mayores compromisos de redes locales, a fin de generar un efecto demostrativo que motive a otras poblaciones a seguir estrategias y propósitos similares. 6.5. Condiciones que más favorecen y obstaculizan los cambios En el marco de la cooperación UNICEF-Ecuador, ciertas condiciones particulares tienden a favorecer los cambios que se propone lograr. En el trabajo con las contrapartes nacionales, las condiciones que más facilitan el logro de resultados son, de un lado, el mantenimiento de espacios de diálogo e interlocución y la generación de acuerdos con amplios sectores de la sociedad, dentro de un trabajo en red y orden democrático a favor de un problema o causa, que promuevan en ellos la expresión de las voces y derechos de la sociedad civil y de los ciudadanos. Ha favorecido, también, la circulación de información acerca de la evolución de la situación de las niñas y niños, el grado de cumplimiento de sus derechos, y sobre las experiencias de los ejecutores. Se agrega a lo anterior, en el trabajo con las comunidades, la capacidad de leer el contexto, con sus particularidades, y la alineación con los planes de los gobiernos seccionales y demás organizaciones locales. Otra condición favorable es el nivel de compromiso y apropiación de las contrapartes, expresado a través de los recursos que incorporan, las instituciones que participan y las capacidades institucionales con las que se puede fortalecer la operación, gestión y seguimiento de las acciones públicas. Entre las condiciones que menos favorecen los resultados, a nivel nacional, se observa que el imaginario de la sociedad sobre las políticas públicas ha sido moldeado por una gestión paternalista y de beneficencia, y no se ha centrado en el sujeto con derechos inherentes a su condición humana. Este es un problema de historia y cultura política del Ecuador, y de la existencia de cacicazgos locales, patrimonialismo y caudillismos exacerbados a niveles regionales. Asimismo, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil están determinadas en un solo sentido: la corporativización del Estado. Una política pública implica, contrariamente, la validez del espacio público universal de la sociedad civil. Otra dificultad es la fragmentación social del Ecuador y la descoordinación de sus organizaciones, que no permiten pensar los derechos humanos como un problema de la vida cotidiana. En el trabajo en las comunidades se agregan la tentación de querer aplicar recetas, sin considerar particularidades de los territorios, y el mantenimiento de alianzas exclusivamente con organizaciones públicas, sin mencionar el trabajo desarticulado que puede darse cuando existe un sinnúmero de actores locales, nacionales e internacionales, como ONG y otras cooperaciones, trabajando por similares fines.

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7. Recomendaciones 7.1. El papel de UNICEF en Ecuador El aparente estancamiento o retroceso de los indicadores de la niñez y adolescencia, cotejado con un aumento de los recursos estatales a los programas sociales y una débil gestión de los mismos, que puede evidenciar cierta disminución de las capacidades del Estado junto con un agotamiento de los enfoques sectorialistas que han primado, cuestiona directamente el rol que debe asumir la cooperación y su orientación, frente a las debilidades nacionales. Ello, de un lado, exige buscar vías, mecanismos y enfoques de intervención holísticos y multisectoriales. Por ello es necesario que la cooperación, y en especial las contrapartes nacionales, apoyen la vinculación de las políticas sociales orientadas a la niñez y sus familias con las políticas económicas y productivas, en el marco de estrategias de desarrollo nacionales, regionales y territoriales, basadas en la equidad y el bienestar. Ello requerirá, también, la búsqueda de aliados estratégicos, como agencias de cooperación y organismos de las Naciones Unidas, con experticia y ventajas en estos ámbitos. Al mismo tiempo, demanda un trabajo más cercano, a través de organizaciones locales y comunitarias; acciones de capacitación y acompañamiento a los funcionarios de los gobiernos locales y organizaciones públicas; atención a los ciudadanos, niñas y niños, por los funcionarios municipales, maestros, médicos y enfermeras, policías y jueces. En el caso de las contrapartes nacionales y subnacionales, particularmente ministerios, direcciones provinciales y gobiernos locales, se recomienda avanzar en la discusión de reformas que apunten a mejorar o atenuar los factores estructurales que limitan su funcionamiento. Es pertinente que la cooperación promueva la actualización de marcos legales y normativos de los procesos de gestión de recursos humanos y financieros en el sector público. Si bien este ámbito es altamente sensible por la oposición de grupos de interés y sindicatos estatales, resulta crítico para mejorar el funcionamiento eficaz y transparente de las organizaciones públicas y brindar servicios y garantías efectivas a las familias y la niñez. En este sentido, el programa de cooperación puede invitar y apoyar, junto con otros donantes bilaterales y multilaterales especializados, la discusión y el logro de acuerdos sobre procesos de modernización, de modo que se avance en la aceptación e implementación de mecanismos modernos para la selección, remuneración y retención de personal idóneo y competente. Parece pertinente que ubique aliados estratégicos que puedan promover, presionar y brindar asesoría a los gobiernos y sus instituciones en esta área. Se sugiere también identificar y considerar las intervenciones con mayor impacto en los programas orientados a mejorar el bienestar y condiciones de vida de las familias, niños y niñas. Será necesario, entonces, recurrir a una revisión periódica de las prácticas efectivas en el contexto nacional, y recabar información sobre los estudios nacionales e internacionales ejecutados. Es necesario fortalecer la construcción de indicadores que efectivamente visibilicen el aporte del UNDAF (Marco de Asistencia al Desarrollo de las Naciones Unidas) en los compromisos suscritos con el país y, por tanto, de cada una de las agencias que integran el sistema de Naciones Unidas. La matriz de resultados del UNDAF, al igual que el IMEP-Ecuador (Plan Integrado de Seguimiento y Evaluación) 2004-2008 (UNICEF, 2004b), contienen variables

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(efectos, resultados e indicadores) cuya consecución no depende de manera directa de la gestión de Naciones Unidas. Apoyo a la gestión y seguimiento de programas, gasto social La protección del gasto social constituye una oportunidad para mejorar la asignación pública orientada a atender las necesidades de los sectores sociales más desfavorecidos, pues la experiencia demuestra que no es suficiente disponer de un mayor volumen de recursos económicos. UNICEF en esta nueva etapa, debe aportar en la definición, diseño y aplicación de instrumentos y herramientas que analicen la calidad del gasto. Ligado a lo anterior, el trabajo que UNICEF realiza en el seguimiento y análisis del presupuesto debe complementarse con la integración de un enfoque de igualdad de oportunidades, que permita transversalizar en la distribución presupuestaria preocupaciones relativas al género y la interculturalidad, como factores que contribuyan a movilizar las capacidades sociales en favor de la niñez y la adolescencia. Al mismo tiempo, se sugiere que las funciones de recolección de información, generación de análisis y difusión sean asumidas directamente por los observatorios y movimientos de vigilancia ciudadana que la cooperación ha promovido, en los ámbitos programáticos correspondientes. Reforma institucional y coordinación interinstitucional En relación con el trabajo de la cooperación en el área de reforma institucional, la actual coyuntura ofrece importantes oportunidades. Pese a los avances en materia de política pública encaminada a mejorar la situación de las niñas, niños y adolescentes, todavía subsiste una gestión marcada por la fragmentación, la falta de integralidad, y la atomización de las intervenciones. Frente a ello, se sugiere que UNICEF asuma un rol que coadyuve a construir puentes entre los programas y proyectos dirigidos a la niñez y adolescencia, así como a precisar los roles y responsabilidades de los actores lo que, sin duda, redundaría en mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de las prestaciones. El rol que asuma UNICEF en el Ecuador estará en función de su misión y objetivos de largo plazo así como de la lectura e interpretación de las situaciones nacional y locales. Sin embargo, debe discutirse y acordarse con las contrapartes nacionales y locales dichos roles, funciones y responsabilidades. Asimismo, los objetivos de largo plazo y la visión de futuro de UNICEF deben mantenerse en línea con promover, crear y mantener entornos favorables para la niñez y adolescencia, lo que incluye el fortalecer el acceso a servicios esenciales de educación y salud de calidad y a sistemas que los protejan del maltrato, abuso y explotación, así como a condiciones económicas y sociales que permitan a las familias satisfacer sus necesidades básicas. Los resultados clave, a partir de una línea de base, deben establecer metas para su cumplimiento y, dentro de ellas, incluir la reducción de la disparidad y exclusión territorial y de grupos vulnerables. En esta dirección, se sugiere que las estrategias de la cooperación pongan mayor énfasis en la implementación, operación y gestión de las políticas públicas aprobadas e institucionalizadas. En un enfoque más integral, estas estrategias de trabajo de la cooperación pueden agruparse de la siguiente manera:

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a) Investigación, monitoreo y abogacía. Deben vincularse los procesos de vigilancia ciudadana y defensa de derechos con la creación de conocimiento en aspectos críticos de la cooperación.

b) Reformas legales-institucionales y asesoría en políticas públicas. c) Operación, gestión e innovación de redes/sistemas de servicios a los ciudadanos. d) Diseño e implementación de enfoques de género e interculturales.

Los ámbitos programáticos para la aplicación de estas estrategias, en el trabajo con el país, son los tradicionales de salud y nutrición materno infantil y educación intercultural de calidad y la protección especial. 7.2. Fortalecimiento del trabajo en red y las alianzas estratégicas

Control social y organizaciones de la sociedad civil La conformación de alianzas con capacidad de incidencia y contribución a la política pública resulta clave para mejorar el impacto y efectividad del programa de cooperación. En esta línea, la selección y acuerdos con aliados debe estar en función de la misión de la cooperación, sus objetivos y el contexto de las intervenciones. No debe responder exclusivamente a una demanda o propuestas espontáneas o al poder político de los actores. Por ello se recomienda que la cooperación asuma un rol más proactivo, reflexivo y transparente en la consideración, evaluación y selección de aliados. En cuanto a la movilización ciudadana y control social, se sugiere que los movimientos y organizaciones auspiciados por el programa de cooperación reflexionen sobre el mejoramiento de su gobernanza, representatividad y cobertura, lo cual debe realizarse con la introducción de mecanismos democráticos para integrar miembros y elegir a sus directivos, además de propiciar un grado de influencia más regional y trascender el ámbito del gobierno central. También resulta pertinente trabajar con organizaciones no gubernamentales con algún grado de eficacia y con una trayectoria de realizaciones y logros relacionados con las actividades que el programa de cooperación busca promover. En el caso de nuevas organizaciones y aliados por incorporar, se sugiere que el programa de cooperación utilice mecanismos más transparentes y competitivos, como la utilización de fondos concursables e invitaciones abiertas, a los cuales las organizaciones podrán postular sobre la base de una propuesta o proyecto con relación a un problema, así como favorecer las redes y alianzas de organizaciones públicas y privadas por sobre las organizaciones individuales. Dado que el Contrato Social por la Educación es un movimiento ciudadano que ha probado su capacidad de interpelación con los agentes tradicionales de la educación, se recomienda puntualizar el significado de políticas y postulados como la universalización de la educación básica o la de textos para todos. Estos principios se perciben demasiado generales, sin posibilidades de incidir en la estructura de la educación. Asimismo, se sugiere que este movimiento avance hacia una discusión y acuerdo sobre las nociones de la calidad de la educación, que sirvan para definir indicadores para el establecimiento de acuerdos, metas y seguimiento. Paralelamente se recomienda avanzar en la promoción de un movimiento de vigilancia ciudadana para la salud, en el sentido rousseauniano de contrato social, es decir, un contrato de asociación de la sociedad civil, que potencie sus propias capacidades para enfrentar los dilemas que la atraviesan. El contrato social que se recomienda implica el desarrollo de

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capacidades nacionales y locales para ejercer una función de veeduría y control con influencia política, que cuestione el modelo de salud occidental y las políticas sectoriales tradicionales, basados en la relación jerárquica entre médico y paciente, y de evidente y declinante eficacia y efectividad en las últimas décadas. Implica, en definitiva, considerar la salud y la enfermedad como un producto social, por lo cual, las respuestas y soluciones únicamente podrán provenir de las peculiaridades de la sociedad. Ello entrañará el aumento de recursos destinados al trabajo temático en salud y la alianza con organizaciones dispuestas y capaces de cumplir tal rol, como podrían ser incluso el mismo Observatorio de la Niñez y Adolescencia u otras organizaciones existentes. Se recomienda mantener las alianzas logradas con los movimientos de mujeres, indígenas, afroecuatorianos y de jóvenes, orientados a promover su participación y elevar su voz en la discusión de las políticas. Se sugiere incorporar la visión y problemática de movimientos y organizaciones de emigrantes con relación a las realidades de sus hijos menores que permanecen viviendo en el país. Organizaciones y empresas del sector privado Es indispensable que el programa de cooperación preserve su poder de convocatoria y motivación con el sector privado y sepa mantener e incrementar el interés y las contribuciones de las empresas y gremios donantes y participantes. Para ello es menester la información y rendición de cuentas permanentes, sobre las actividades en marcha y los resultados alcanzados periódicamente -tal como el programa de cooperación exige a sus contrapartes y aliados-. Por ello, se recomienda la puesta en marcha de un instrumento informativo periódico para difundir información entre sus aliados, que ellos valoran como necesaria. Asimismo, realizar eventos para recibir retroalimentación de los donantes, no sólo en la etapa de ejecución de proyectos sino también para su diseño y conceptualización, a la par de promover instancias de premiación y estímulos a las organizaciones que más contribuyan y aporten en favor de la niñez y adolescencia. Se recomienda ampliar las alianzas con otros medios de comunicación y realizar eventos masivos para recaudar fondos. Con los donantes de gobiernos extranjeros, se recomienda mejorar los instrumentos informativos sobre resultados y logros. Coordinación y articulación con contrapartes y aliados Si bien no es competencia de UNICEF desarrollar una intervención multisectorial e integral que promueva los derechos de la niñez y adolescencia e incida en ámbitos como el trabajo, la vivienda o el mantenimiento de un ambiente sano, su opción por la infancia y la adolescencia afirma la necesidad de mejorar y fortalecer las articulaciones con otros actores, cuyo mandato se oriente a promover derechos que guarden estrecha relación con mejoras en la situación de las niñas, niños y adolescentes. Desde este punto de vista, se sugiere trabajar de manera más sostenida y cercana con otros actores institucionales clave, públicos y privados, así como con otras agencias del sistema de las Naciones Unidas, en el marco del UNDAF, a fin de lograr una acción concertada, eficiente y sinérgica, en pos de la promoción y garantía en el cumplimiento de los derechos, de modo de incidir desde varias aristas a la superación de los problemas que afectan a las niñas, niños y adolescentes ecuatorianos. Mejorar la situación de la niñez y adolescencia implica, por ejemplo, cohesionar los lazos de trabajo con otras agencias cuyo quehacer guarda relación directa con la promoción de actividades productivas. La falta de empleo e ingresos de un significativo porcentaje de la

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población ecuatoriana, especialmente de las mujeres y padres jóvenes, ha demostrado ser una de las razones más importantes para explicar la inasistencia escolar, la deserción o la recurrencia de enfermedades fácilmente prevenibles. En suma, esta recomendación apunta no al hecho de redireccionar el trabajo de UNICEF hacia otros sectores, sino fundamentalmente a complementar su intervención con la de otras agencias de modo de lograr incidir, en conjunto, sobre situaciones estructurales que han limitado una mejora sustantiva de la situación de la niñez y adolescencia y que han perpetuado la existencia de variados problemas en este sector. El UNDAF es una valiosa oportunidad que debe potenciarse y aprovecharse en esta dirección. Al mismo tiempo, la relación entre UNICEF, las contrapartes y los aliados en el marco de la cooperación debe mejorar en claridad e incentivos para el logro de los resultados esperados. Para ello es menester que los convenios y planes de acción establezcan metas claras, personas responsables y mecanismos e instancias para el seguimiento y verificación de logros. Por ejemplo, el convenio o acuerdo básico entre UNICEF y el Gobierno debe explicitar roles y funciones relacionadas con la construcción y puesta en marcha de políticas para la niñez y adolescencia. También deben precisarse los aportes y contrapartes nacionales, y considerar que el financiamiento otorgado por el programa de cooperación se entregue no sólo prospectivamente, sobre la base de las actividades por realizar, sino también condicionado al grado de logros y avances. Es recomendable también que se trabaje, especialmente, con las contrapartes y ejecutores nacionales y subnacionales, en planes maestros plurianuales en el contexto de sus propios planes y agendas de desarrollo (previa participación de sus ciudadanos) que provean un horizonte definido de trabajo, claro sentido y legitimidad a las actividades ejecutadas año a año. Paralelamente, si el sistema de seguimiento y evaluación de las intervenciones del programa de cooperación cuenta con información actualizada permanentemente, puede difundir información periódica y frecuente sobre las participaciones fructíferas y las menos beneficiosas. Al mismo tiempo, puede establecer etapas previas de prueba y de terminación de vínculos en el trabajo con las contrapartes y aliados, y definir períodos de cuarentena y cláusulas de terminación en los convenios, en caso de que los resultados fuesen injustificadamente pobres. Finalmente, es recomendable evaluar, seleccionar y difundir, al menos cada dos años, la acción de aquellas instituciones públicas y privadas que mayores logros y contribuciones realicen en favor de la niñez y adolescencia, para estimular su colaboración, como acontece en Brasil. 7.3. Descentralización, autonomías y trabajo en las comunidades La cooperación ejecuta un trabajo paralelo al nacional, en cantones y provincias del Ecuador, enmarcado en los programas ProAndes y Amazonía, en el cual ha primado un enfoque asistencial, no obstante los pasos que ha dado para transitar hacia el enfoque de fortalecimiento de capacidades y construcción de políticas públicas. Frente a ello, lo recomendable es la adopción expresa del enfoque de políticas públicas en el trabajo local y unificar los programas regionales dentro del programa central de la cooperación, bajo el mismo enfoque y estrategias, aunque su aplicación dependerá de los contextos particulares de cada territorio y comunidad.

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Se recomienda, igualmente, que la cooperación concentre la intensidad del trabajo en los territorios que mayores posibilidades ofrecen para la retroalimentación y complementariedad con el trabajo de redes nacionales, y que mejores efectos demostrativos y motivadores ofrezcan a otras comunidades y territorios. Al mismo tiempo, se recomienda considerar otros criterios para la focalización de las intervenciones:

• El grado de pobreza de los hogares (los porcentajes de necesidades básicas insatisfechas dentro del primer o segundo quintil).

• El índice de desarrollo de los derechos (aquellos territorios con índices muy inferiores a la media nacional).

• El grado de articulación y capital social expresado en el número y grado de participación de organizaciones nacionales y locales, públicas y privadas.

Paralelamente, se recomienda trabajar con instituciones del gobierno central a fin de analizar y avanzar en el diseño e implementación de medidas tendientes a desconcentrar y descentralizar responsabilidades y recursos vinculados con los servicios sociales de educación, salud y protección. En particular, conviene analizar acciones tendientes a dar mayores grados de decisión y recursos a las unidades ejecutoras, como las escuelas y colegios, centros de salud y hospitales, concejos cantonales de protección, en cuanto a decisiones administrativas, financieras y técnicas relacionadas con los servicios directos a los niños, niñas y jóvenes. También es recomendable enfatizar en aspectos poco asumidos y tratados por la cooperación, como las actividades con adolescentes y futuros padres. 7.4. Convergencia para la aplicación de los enfoques de la cooperación El papel de los derechos individuales en las culturas indígenas y afro descendientes ha sido históricamente motivo de conflicto. La difusión y cumplimiento de los derechos individuales ha representado, en varios casos, amenazas a la sobrevivencia de culturas ancestrales, por cuestionar modos de vida, filosofías y tradiciones que afianzan la cohesión social, y anteponer valores ajenos y distantes a las prácticas culturales de los pueblos indígenas y afro descendientes. En países como Ecuador, signados por la diversidad y por la presencia de más de 20 pueblos y nacionalidades, cabe reflexionar sobre el rol que podría jugar UNICEF en la difusión de un enfoque de derechos que, en ocasiones, entra en abierta contradicción con prácticas culturales tradicionales. Al respecto, se sugiere discutir y desarrollar una estrategia interinstitucional que precise conceptos, principios y lineamientos respecto de la interculturalidad. En ocasiones se asume que, dado que el país ha firmado acuerdos internacionales vinculados con los derechos de la niñez, estos son conocidos y entendidos por todos los actores nacionales. Adicionalmente, en consideración a la forma como UNICEF se representa frente al imaginario social, una seria contribución al efecto podría consistir en la promoción de espacios de diálogo, debate y construcción de acuerdos que busquen, si no conciliar, al menos entender y valorizar, el papel de los derechos individuales y de los valores y formas de vida que defienden las culturas indígenas y afroecuatorianas. La sugerencia anterior es susceptible de extenderse para el caso de la promoción de la dimensión de género. El trabajo a favor de la infancia y la adolescencia brinda oportunidades únicas para vincular los derechos de estos sectores con estrategias de defensa de la situación de las mujeres y la necesidad de propiciar cambios sustanciales en las relaciones de género. De ahí la conveniencia de desarrollar una política que oriente el trabajo institucional en esta

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temática, y aliente el desarrollo de diálogos y acercamientos con actores preocupados por fomentar, promover y difundir la equidad de género, así como sus implicaciones prácticas. En términos operativos, trabajar con un enfoque de derechos ameritará un intenso trabajo de difusión y discusión orientado hacia otros socios institucionales y actores de apoyo, a fin de coadyuvar a trascender desde un discurso de los derechos hacia una práctica cotidiana de exigibilidad y garantía de su cumplimiento. 7.5. Abordaje de la cooperación desde UNICEF Consistente con la revisión de la orientación y forma de trabajo de la cooperación sugeridas, se recomienda revisar la estructura orgánica de UNICEF con el propósito de que ésta responda de mejor manera al enfoque de trabajo que orienta su gestión. No parece adecuado mantener al mismo nivel componentes temáticos, operativos y geográficos, sino más bien fortalecer el desarrollo conceptual y metodológico que alimenta el trabajo concertado y coordinado por la niñez y adolescencia. Se podría tener, de un lado, funcionarios sectorialistas que administren los productos y procesos de los ámbitos temáticos centrales (educación intercultural, salud materno infantil y protección), quienes deberían ser responsables y recomendar decisiones respecto de los aliados clave como contrapartes y ejecutores, sobre los mecanismos de movilización, participación y control ciudadanos más idóneos, y sobre los presupuestos públicos y aportes privados necesarios. Al mismo tiempo, las áreas del sector privado y de comunicación deberán fortalecerse para ser más funcionales a los objetivos sectoriales y tener responsabilidades más claras no sólo para una más eficaz sensibilización ciudadana, movilización social y la recaudación de aportes, sino también para relacionarse con el resto de aliados y contrapartes dentro de un sistema de redes nacionales y locales por la niñez y adolescencia.

El trabajo de la cooperación exige tanto de profesionales altamente entendidos en los procesos e instituciones políticas, como de expertos en gestión pública y gerencia de programas sociales.

En cuanto a los programas regionales (ProAndes y Amazonía), se recomienda que estos se unifiquen con el programa central y sus administraciones confluyan en una sola para realizar un trabajo más desconcentrado, con coordinaciones regionales de mayor poder de decisión y permanencia en el trabajo. La anterior combinación se sugiere complementar con asesores externos de corto plazo y especializados en los ejes transversales prioritarios, es decir, inversión social y finanzas públicas, interculturalidad y género, descentralización y reforma del Estado.

Trabajar bajo un enfoque de políticas públicas tiene, en lo operativo, la dificultad de visibilizar resultados directos en el corto plazo, lo que puede generar preocupación entre donantes cada vez más exigentes por reconocer cómo se concreta su aporte. En esta dirección, se recomienda no sólo profundizar las estrategias de comunicación y articulación con los donantes (como se detalla en la sección 7.2), a fin de que interioricen el alcance de este enfoque, sino también propender a la formulación de resultados y productos capaces de manejarse bajo la gobernabilidad de UNICEF. Una de las pistas en esta dirección es el ajuste y revisión de las estrategias y actividades del programa de cooperación de UNICEF: qué hacer y cuándo para el

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logro de determinado resultado, delimitando en cada caso las responsabilidades y el alcance de las estrategias y actividades previstas68.

68 Una reflexión similar es extensible para el caso del UNDAF, instrumento que a criterio de las personas entrevistadas no permite elaborar un seguimiento efectivo en la medida en que los resultados previstos no delimitan con claridad las atribuciones y alcances de cada agencia.

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Anexos

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