evaluaciÓn de diseÑo.- capitulo 1 capítulo 1. evaluacion de … · 2011-08-04 · extremo...

Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Jornaleros Agrícolas

6

EVALUACIÓN DE DISEÑO.- CAPITULO 1

Capítulo 1. EVALUACION DE DISEÑO

1.1. CARACTERISTICAS DEL PROGRAMA

El Programa busca contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de la población

jornalera agrícola, a partir de una atención integral y oportuna, a través de procesos de promoción

social, de coordinación con las instituciones federales, estatales y municipales y de concertación con

los productores, organizaciones sociales y los propios beneficiarios del programa.

OBJETIVOS ESPECIFICOS: Promover la generación e impulso de capacidades y oportunidades

para la población jornalera; impulsar la organización y participación social de la población jornalera

agrícola en la identificación de sus necesidades y demandas; promover e impulsar la participación

corresponsable de los productores agrícolas en los proyectos y acciones; coordinar la participación

interinstitucional en proyectos que favorezcan el desarrollo de capacidades y oportunidades e

impulsar proyectos y acciones con un enfoque de integralidad, que permitan superar las condiciones

de vulnerabilidad de la población jornalera.

DEPENDENCIA COORDINADORA: La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) a través de la

Subsecretaría de Desarrollo Humano y Social de la que depende la Dirección General de Atención a

Grupos Prioritarios.

AREAS DE ATENCIÓN: Los ámbitos de atención conforme a las ROP 2007 tienen un carácter

sistémico, son interdependientes y están relacionadas entre si, de tal manera que contribuyan a dar

una atención integral a la población jornalera, específicamente en vivienda y saneamiento ambiental,

alimentación y abasto; salud y seguridad social; educación, cultura y recreación; empleo, capacitación

y productividad, procuración de justicia, promoción social, agua potable, tránsito migratorio, apoyo a

contingencias y desastres naturales e investigación

POBLACIÓN OBJETIVO: El Programa centra su atención en la población jornalera agrícola,

entendida como individuos o el núcleo familiar rural en pobreza patrimonial, cuyo jefe de familia es

asalariado en actividades agrícolas o cuando el monto básico del ingreso familiar provenga de esta

fuente.

COBERTURA: Para el año 2007, la cobertura del programa siguió siendo la misma que en 2006

abarcando las siguientes 18 entidades federativas: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua,

Colima, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luís

Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.


7

CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD Y REQUISITOS: Para seleccionar al grupo de jornaleros agrícolas

por atender dentro de una unidad de trabajo, se toma en cuenta: que se trate preferentemente de

jefes o jefas de familia (al menos 80%); la situación de pobreza; la carencia de infraestructura y

servicios básicos con niveles mínimos de salubridad; que la mayor parte de los ingresos familiares

provenga del trabajo asalariado en actividades agrícolas; que tengan disposición para participar de

manera voluntaria en los talleres de planeación participativa que organiza la SEDESOL y que

acrediten mediante escrito que no reciben de otros programas gubernamentales apoyos equivalentes

a los que el Programa les otorga.

FOCALIZACIÓN: El Programa focaliza su atención en zonas agrícolas de producción de cultivos con

uso intensivo de mano de obra; en lugares de concertación y tránsito de jornaleros agrícolas que van

hacia las zonas de producción y en las localidades de residencia, en el caso de jornaleros agrícolas

migrantes. Así también, el PAJA dirige sus recursos a zonas de marginación muy alta y alta. Cabe destacar que por la naturaleza de las acciones comprendidas en el programa, se cuenta con

una Coordinación Intersectorial para la atención a los Jornaleros en donde se plasman los

compromisos y acciones de coordinación que las diferentes dependencias federales tienen para con

el Programa.

MONTO DE LOS APOYOS: Son definidos a partir de diagnósticos y de la priorización de

necesidades que los propios beneficiarios en talleres de planeación participativa realizan con el

apoyo y facilitación de promotores sociales. Las ROP 2007 señalan específicamente una distribución

de recursos federales para algunos tipos de proyectos, como es el caso de proyectos de promoción

social (9%), tareas de investigación (1%) o pago de promotores sociales (28 %).

PRESUPUESTO 2007: El Programa contó con un presupuesto asignado de 160 millones de pesos

para el año 2007.


8

1. ¿El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el programa está correctamente identificado y claramente definido? Respuesta: SI.

En la DGAGP existe un gran conocimiento de las condiciones en que viven, los riesgos que

enfrentan y la vulnerabilidad que caracteriza a la población jornalera agrícola. Un examen

detallado de la documentación aportada para la evaluación 2007 del PAJA1 permitió registrar

que la situación de pobreza2 de este segmento de la población mexicana identifica y define

en lo general el problema o necesidad por resolver o atender por parte del PAJA. El

problema es único e irrepetible porque no se trata de la situación de pobreza de la población

mexicana en general, sino de las precarias condiciones de vida y de trabajo de un grupo

específico de población que además de ubicarse entre los más pobres del país, tiene

características propias y distintivas, como son sus sistemáticos desplazamientos, su

diversidad étnica y su gran vulnerabilidad social.

Se conocen y están caracterizadas las carencias y limitaciones que viven los jornaleros en

sus comunidades de origen, mismos que ante la escasa dotación de recursos naturales

existente en su entorno regional, la carencia de servicios básicos, las recurrentes sequías y

la ausencia de otras oportunidades de empleo, se suman a corrientes migratorias internas

como única opción de supervivencia para ellos y para sus familias. En sus destinos o zonas

de atracción, si bien es cierto que son contratados en áreas de cultivo con uso intensivo de

mano de obra, las condiciones de vida y de trabajo también se caracterizan por ser en

extremo críticas, ahí es común la carencia de vivienda y el hacinamiento en galeras y

espacios comunes, en donde la seguridad e higiene son inexistentes. La pobreza extrema y

la diversidad cultural y étnica, los expone a ultrajes y al no respeto de sus derechos laborales

y humanos. Se hace notar que el grupo consultor dispuso de un árbol de problemas que a su

juicio sería conveniente revisar, de tal forma que refleje mejor y con mayor orden y claridad la

riqueza del conocimiento existente.

1 Principalmente el “Manual de Promoción Social”, las “Reglas de Operación 2007 del PAJA”, el documento “Los Jornaleros Agrícolas 2002”, “El diagnóstico de la situación de los jornaleros agrícolas en 17 estados del país 2003” y los diversos diagnósticos situacionales y específicos por unidad de trabajo y/o grupos de población como son los niños y mujeres de las familias jornaleras, todos estos elaborados por la DGAGP de la SEDESOL, que representan un valioso acervo documental. 2 Ver árbol de problemas. DGAGP-DJA.


9

2. ¿Existe un diagnóstico actualizado y adecuado, elaborado por el programa, la dependencia o entidad, sobre la problemática detectada que sustente la razón de ser del programa? Respuesta: NO Existe una gran diversidad de estudios, evaluaciones previas, diagnósticos situacionales,

regionales y especiales3 que representan un valioso acervo documental que en conjunto se

refieren a las precarias condiciones de vida y de trabajo que enfrenta la población jornalera

agrícola (situación de pobreza), así como a sus causas magnitud y consecuencias del

problema y hacen referencia al contexto socio demográfico, económico e institucional que

han permitido darle razón de ser al PAJA en su definición operativa actual.

Sin embargo tomando en cuenta que no existe un documento que se denomine

explícitamente “diagnóstico” que sea global y que, con una visión nacional y de manera

ordenada y sistemática haya sido formulado con la intencionalidad de servir de soporte a la

acción programada del gobierno federal para mejorar las condiciones en que se desenvuelve

laboral y socialmente este importante grupo de población, se recomienda realizar un esfuerzo

adicional para disponer a la brevedad posible de un documento que podría denominarse

“Diagnóstico nacional de las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera

agrícola”, o “Diagnóstico nacional de la situación de pobreza de la población jornalera

agrícola”

Este diagnóstico se deberá formular con fines de programación, lo que significa que deberá

mostrar qué pasaría en el caso de que no hubiese una intervención del estado mediante una

política y un programa de asistencia y apoyo social y orientarse a describir, analizar e

interpretar lo que se califica como el principal problema objeto de atención prioritaria por

parte del estado. Un documento de este tipo, por sus características debería ser actualizado

cada 5 ó 6 años, preferentemente a mediados de un periodo de gobierno que constituye el

momento de mayor estabilidad institucional y en donde ya se cuenta con objetivos y

estrategias bien definidas; las estructuras administrativas son más estables y los programas

y acciones están en operación.

3 IDEM nota de pie de página 1


10

3. ¿El Fin y el Propósito del programa están claramente definidos? Respuesta: NO El FIN contenido en la MML del PAJA se define como “Contribuir a mejorar las condiciones

de vida y de trabajo de hombres y mujeres de la población jornalera agrícola”, y es

coincidente con el objetivo general postulado en las ROP 2007 del PAJA. Una clara

definición de FIN exige señalar el objetivo nacional o sectorial y de mediano o largo plazo al

que contribuirá significativamente el programa. La definición actual es amplia y general

porque dificulta determinar el significado y alcance del objetivo al pretender lograr “contribuir

a mejorar las condiciones de vida y de trabajo”. Cabría preguntarse para los efectos del

diseño del programa cuáles son las condiciones que se pretende mejorar y en que momento

y de qué manera se consideraría que se ha logrado un impacto significativo.

Por otra parte, el enunciado actual del PRÓPOSITO: “La población jornalera agrícola cuenta

con mayor capital humano, a través del impulso de proyectos que se desarrollan con su

participación y corresponsabilidad, de los productores agrícolas contratantes, de

organizaciones de la sociedad civil, de organismos internacionales y de los tres ordenes de

gobierno”, sugiere concentrar la atención del PAJA en el capital humano. Tomando en cuenta

la diversidad de definiciones e interpretaciones de Capital Humano, para los efectos de esta

evaluación se siguió la conceptualización propuesta por GIMENEZ, Gregorio que considera

que el capital humano puede tener un origen innato o adquirido. El capital humano innato

comprende aptitudes de tipo físico o intelectual que pueden verse modificadas debido a las

condiciones de alimentación y salud. El capital humano adquirido se irá constituyendo a lo

largo de la vida de los sujetos, a través de la educación formal e informal y de la experiencia

acumulada4. En estos términos, los elementos clave del capital humano son alimentación,

salud y educación, lo que deja de lado todas las demás acciones actualmente contempladas

en el PAJA (ROP 2007).

Para superar la generalidad del concepto condiciones de vida y ubicar con mayor corrección

el de capital humano contenidos en las definiciones de FIN y PROPÓSITO, se recomienda

recurrir al enfoque de “medios de vida sostenibles”5 para orientar mejor tanto los análisis

4 Una explicación detallada del concepto se puede consultar en GIMENEZ, Gregorio “La dotación de capital humano de América Latina y el Caribe” Revista de la CEPAL 86, agosto 2005. 5 Mayores explicaciones y experiencias de aplicación de medios de vida sostenibles, se pueden encontrar en www.livelihoods.org

http://www.livelihoods.org/


11

como la definición de políticas y acciones que facilitan atender los problemas de pobreza,

marginación y vulnerabilidad de la población jornalera agrícola.


12

4. ¿El Fin y el Propósito corresponden a la solución del problema? Respuesta: NO El FIN y el PRÓPOSITO del PAJA para ser plenamente consistentes deberían orientarse a

la solución del problema generalizado que padecen los jornaleros agrícolas definido como:

“situación de pobreza” (precarias condiciones de vida y de trabajo)6. Del fin se espera una

contribución significativa a la solución del problema, y el propósito se acostumbra expresarlo

como una situación alcanzada no como un resultado deseado. Tomando en cuenta estas

orientaciones metodológicas para responder si el FIN y el PROPÓSITO se corresponden con

la solución del problema, se hizo necesario identificar las condiciones o resultados que se

deberían obtener de la aplicación del PAJA. De la revisión de las ROP 2007, del árbol de

problemas y de otros documentos institucionales del PAJA (véase nota de pie de página 1),

se concluyó que se impactaría en el problema cuando la población jornalera agrícola: a)

tenga acceso a infraestructura social y servicios básicos de habitación, agua potable

corriente, saneamiento, cocina y transporte dignos (capital físico), b) tenga acceso regular a

la educación básica y a la salud (especialmente mujeres y niños) y a un sistema de abasto

alimentario que les permita cubrir sus requerimientos nutricionales básicos (capital humano)

y c) cuando se respeten sus derechos laborales y humanos, sean menos vulnerables a las

contingencias ambientales, económicas y sociales y cuenten con mejores capacidades y

oportunidades para salir de la marginación (capital social). Por su condición de migrante y

asalariada, para los fines de contestar esta pregunta, no se consideraría el capital natural y

financiero.

Tomando en cuenta lo anterior, el FIN y el PRÓPOSITO no se corresponden a la solución del

problema, porque como ya se explicó en la respuesta a la pregunta 3, la solución del

problema general que atiende el PAJA pasa por mejorar y fortalecer cuando menos el capital

social, humano y físico de la población jornalera para darle mayores posibilidades de superar

su situación de pobreza, conceptos que no se ven reflejados en el FIN y solo parcialmente en

el PRÓPOSITO (capital humano).

Considerando la complejidad de la situación que históricamente han enfrentado los jornaleros

agrícolas, se recomienda reflexionar sobre el papel que el PAJA puede cumplir en la solución

6 Véase descripción del árbol de problemas del PAJA. DGAGP. SEDESOL. Septiembre 2007. Documento entregado al grupo consultor


13

del problema tomando en cuenta las limitaciones de recursos económicos, humanos y

capacidades operativas con que cuenta.


14

5. ¿El programa cuenta con evidencia de estudios o investigaciones nacionales y/o internacionales que muestren que el tipo de servicios o productos que brinda el programa es adecuado para la consecución del Propósito y Fin que persigue el programa? De no ser así, el evaluador deberá investigar y, de existir, presentar dicha evidencia. Respuesta: SI Existen evaluaciones previamente elaboradas del programa7 en donde se analizan los

servicios o productos brindados por el PAJA. En algunos casos se menciona que han

contribuido a mejorar la situación de pobreza por la que atraviesan los jornaleros agrícolas.

En otros casos, las evaluaciones previas señalan que para un sector de esta población los

servicios del PAJA no han sido suficientes para vivir mejor.

Por otra parte, el programa no cuenta con evidencias documentales que registren otras

experiencias similares de programas aplicados en otros países. Sin embargo existe una

variada literatura académica acerca de los problemas que aquejan a los jornaleros agrícolas,

sobre todo en su situación de migrantes y que describen las condiciones en las que viven y

laboran. Algunos autores describen y mencionan que las condiciones de salud y de vivienda

e incluso de ingreso que enfrentan los jornaleros agrícolas en sus zonas de trabajo son

peores que en sus lugares de origen.8 Otros autores proponen garantizar el salario mínimo y

asegurar la protección social para los trabajadores migrantes, tomando como referencia los

riesgos que corren en el trabajo o como asalariados, fundamentado en sus derechos

laborales.9 Adicional a lo anterior, otros autores, reclaman la inclusión de los migrantes en los

esquemas institucionales de salud, educación y otras protecciones sociales.10 Asimismo,

similarmente a lo que sucede en México, algunos autores explican los problemas que

enfrentan los hijos de los jornaleros cuando también son migrantes, en donde el niño es

excluido de las escuelas y de las relaciones sociales y afectivas normales que son

7 Evaluaciones externas al PAJA elaboradas anualmente en el periodo 2002-2006 8 Deshingkar, Priya and Start, Daniel. (2003) Seasonal Migration for Livelihoods in India: Coping, Accumulation and Exclusion. Working Paper 220. Overseas Development Institute, London, UK. August. 9 Mosse, D., Gupta, S., Mehta, M., Shah, V., Rees, J. and the KRIBP Project Team (2002) ‘Brokered Livelihoods: Debt, Labour Migration and Development in Tribal Western India’, Journal of Development Studies 38(5): June, pp. 59–87. 10 Rogaly, B., Biswas, J., Coppard, D., Rafique, A., Rana, K. and Sengupta, A. (2001) ‘Seasonal Migration, Social Change and Migrants Rights, Lessons from West Bengal’, Economic and Political Weekly, 8 December: 4547–59.


15

necesarias para un buen desarrollo11. En suma, la literatura académica muestra que las

necesidades y problemas que enfrenta la población agrícola mexicana son equiparables con

las que presentan otros grupos que viven en otras regiones y países.

Para considerar la viabilidad de aprovechar las recomendaciones de política social que los

estudios internacionales muestran, exige una revisión profunda y selectiva de estudios de

casos y de la valoración de dichas propuestas en el contexto de las condiciones nacionales,

ya que una replica de medidas, actuaciones o políticas no es recomendable.

11 Vera Noriega, José Ángel. (2007) Condiciones psicosociales de los niños y sus familias migrantes en los campos agrícolas del noroeste de México. Revista Internacional de Psicología y Educación, enero-junio. Vol. 9. no. 001. Universidad Intercontinental. pp. 21-48.


16

6. Con base en los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad que coordina el programa, ¿a qué objetivo u objetivos estratégicos está vinculado o contribuye el programa?

Respuesta: *

El PAJA se vincula y se encuentra alineado, tanto al principal objetivo institucional de la

SEDESOL que postula “Abatir la marginación y el rezago que enfrentan los grupos sociales

vulnerables para proveerles de igualdad en las oportunidades que les permita desarrollarse

con independencia y plenitud”, como a la MISIÓN de la institución definida como: “Lograr la

superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable

…”. En términos programáticos, el PAJA se encuentra alineado a los objetivos estratégicos

de Desarrollo Social 2007-2012, principalmente a través de su Objetivo No. 2 que señala:

"Abatir el rezago que enfrentan los grupos vulnerables a través de estrategias de asistencia

social que les permita desarrollar sus potencialidades con independencia y plenitud". Para el

logro de este objetivo se postula la estrategia 2.3. Que a la letra indica: “Procurar el acceso a

redes sociales de protección a personas en situación de vulnerabilidad”.

En segundo término y más orientado a garantizar la eficiencia de la gestión de la política

social, define como un elemento prioritario (5.3): “Priorizar las acciones de desarrollo social

en zonas de pobreza y vulnerabilidad”


17

7. Con base en lo anterior, analizar y evaluar si existe una relación lógica del programa con los objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Respuesta: *

En el ámbito del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el PAJA se enmarca en los

postulados contenidos principalmente en los objetivos 3, 5, 6 y 7 y específicamente en su

EJE RECTOR 3 relativo a la igualdad de oportunidades, que postula “que cada mexicano… y

en especial aquel que se encuentra en condiciones de pobreza… pueda tener las mismas

oportunidades para desarrollar sus aspiraciones a plenitud y mejorar así sus condiciones de

vida …”

Es claro que la población jornalera agrícola enfrenta diversas necesidades que deben

atenderse muchas veces en forma inmediata, sin embargo, el PND, el Programa Sectorial y

el PAJA, consideran que una política social que sólo resuelva este tipo de necesidades, no

sólo es poco efectiva sino inviable en el mediano y largo plazo, en tanto se convierte en una

práctica asistencialista sin mayor impacto y trascendencia, razón por la cuál, se busca dar

oportunidades en forma equitativa y que éstas permitan resolver las causas más profundas

de la pobreza, para que el cambio en estas condiciones perdure, y se logre romper la

transmisión intergeneracional de la pobreza.

Por otra parte, en el PND se postula “una política social integral que, primero, articule los

programas y acciones de gobierno desde sus diferentes ámbitos de acción y, segundo,

promueva la coordinación de los otros órdenes de gobierno y la participación de la sociedad”.

Al respecto se destaca la referencia específica contenida en el OBJETIVO 17 que se

propone: “Abatir la marginación y el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables

para proveerles de igualdad en las oportunidades que les permitan desarrollarse con

independencia y plenitud”. Igual sucede con la ESTRATEGIA 17.1 que indica: “Fortalecer los

proyectos de coinversión social entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil

enfocados a la atención de grupos vulnerables”, para lo cuál “se fortalecerá la concertación

para el desarrollo de programas y proyectos entre el gobierno y los grupos de la sociedad

civil cuyo propósito es mejorar las condiciones de vida de los sectores de población más

vulnerables”. “Se dará prioridad a aquéllos que contribuyan al desarrollo de capacidades de

las personas y se llevará a cabo una evaluación y seguimiento oportunos que garanticen la

ejecución correcta y eficiente de los recursos”.


18

8. ¿Las Actividades del programa son suficientes y necesarias para producir cada uno de los Componentes? Respuesta: NO

Las ACTIVIDADES definidas en la MML 2007 del PAJA se encuentran enlistadas en un

orden secuencial y no fueron asociadas a los componentes, lo cual restó claridad al diseño.

En el anexo 9 se enlistan las actividades para cada componente y se asocian los supuestos

de cada actividad para justificar lógicamente que no todas las actividades son necesarias ni

suficientes para producir cada uno de los componentes.

Específicamente, el Componente 1 definido en la MML sujeta a evaluación como: “La

identificación e instalación de una red de participación social”, al parecer tiene asociadas 8

actividades surgidas del Manual utilizado por la SEDESOL para instrumentar y poner en

práctica el proceso de promoción social. Cada actividad tiene asociado un supuesto. El grupo

evaluador analizó y valoró si se lograría producir el componente en el caso de que se lograra

completar las actividades programadas y se cumplieran los supuestos asociados a estas,

concluyendo que no todas las actividades ni todos los supuestos son suficientes y necesarios

para producir este componente. El análisis se muestra en el anexo 9.

Con relación al Componente 2 actual, tiene asociada una sola actividad: “constituir mesas de

coordinación interinstitucional” y un supuesto que indica que “Los funcionarios con nivel de

toma de decisiones mantienen el interés en las acciones coordinadas”, lo cual se consideró

insuficiente para producir el componente. (Ver anexo 9)

Cabe destacar que a juicio del grupo evaluador, los dos componentes no están

correctamente definidos, y una redefinición de estos conducirá necesariamente a redefinir

las ACTIVIDADES y eventualmente los supuestos.


19

9. ¿Los Componentes son necesarios y suficientes para el logro del Propósito? Respuesta: NO En el resumen narrativo de la MML del PAJA se indican como componentes: 1) Identificación

e instalación de una red de participación social y 2) Coordinación interinstitucional de

proyectos de desarrollo de capacidades, oportunidades y capital físico. A estos componentes

se les asocia lo siguientes supuestos: a) Los beneficiarios participan en las acciones para el

desarrollo de capacidades y oportunidades y b) Las instituciones externas a SEDESOL

cuentan con recursos humanos y financieros propios para participar en el programa y lo

hacen en tiempo y forma para la operación y mantenimiento de los proyectos.

Al margen del análisis que busca vincular lógicamente a componentes, supuestos y

propósitos, lo sustantivo es que los componentes se considera que no están bien definidos,

toda vez que tanto las redes de participación social como la coordinación interinstitucional, no

pueden catalogarse como los productos o servicios que el programa debe de producir para

alcanzar el propósito. En estos términos, los COMPONENTES sumados a los SUPUESTOS,

no son necesarios ni suficientes para alcanzar el propósito. (Ver anexo 9)


20

10. ¿Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin? Respuesta: NO

De acuerdo a los contenidos de la MML 2007 del PAJA, al lograr que la “población jornalera

cuente con mayor capital humano…” (Propósito), se contribuye solo parcialmente al logro del

fin que en su versión actual es “mejorar las condiciones de vida y de trabajo de hombres y

mujeres de la población jornalera”, en tanto, el capital humano lleva implícito como elemento

clave de su contenido, la salud y la educación. Sin embargo, cabe reiterar que contar con

mayor capital humano, no es suficiente para mejorar la situación de pobreza que vive la

población jornalera agrícola

En concordancia con la respuesta a la pregunta 3, el equipo evaluador recomienda

replantear tanto el Fin como el Propósito para identificar más claramente sus elementos

clave y garantizar que exista armonía y mayor claridad en todo el resumen narrativo de la

MML.

Al reformular el resumen narrativo de la MML (si así se decide) se recomienda tener presente

con realismo y la mayor objetividad posible, las limitaciones impuestas por presupuestos

generalmente limitados, personal reducido, la eficacia de la estructura gubernamental y las

habituales dificultades de coordinación inter e intrainstitucionales. Esta consideración es

especialmente importante en un programa que como el PAJA aspira a dar una atención

integral y oportuna a un grupo social vulnerable, marginado y en condición de pobreza, y que

además tiene la particularidad de su constante movilidad.


21

11. Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, ¿la lógica vertical de la matriz de indicadores del programa es clara y se valida en su totalidad? Es decir, ¿la lógica interna del programa es clara? Respuesta: NO

No se puede validar la lógica vertical de la matriz por las siguientes razones:

a) Las actividades no están alineadas a los componentes y no son suficientes ni todas

son necesarias

b) Los componentes no cumplen el requisito metodológico de reflejar los productos,

bienes y servicios que el programa ofrece a la población jornalera.

c) El propósito solo se refiere al capital humano, el cual es necesario pero no significativo

para la consecución del fin con una visión integral de la problemática de los jornaleros

agrícolas, como la que explícitamente declara pretender el programa en sus ROP.

d) El fin es amplio y general y se considera necesario aclarar los alcances y contenido

del término condiciones de vida y de trabajo.

Para consolidar la lógica interna del diseño del PAJA, hace falta un replanteamiento de todos

lo elementos del resumen narrativo (fin, propósito, componentes y actividades). En la

respuesta a la pregunta 12 siguiente de esta misma evaluación, se precisan cuáles podrían

ser los cambios en la estructura de la matriz.


22

12. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse en el diseño del programa y en su lógica interna. Estos cambios deberían reflejarse en la matriz de indicadores definitiva del programa. RESPUESTA: * Conforme a las respuestas precedentes se propone:

1. Reformular el Fin asociando sus contenidos al principio y eje rector de la política social de la

presente administración. En esta línea se propone la siguiente definición de Fin: Contribuir al

desarrollo humano de la población jornalera agrícola

2. Reformular el Propósito tomando en cuenta una definición como la siguiente: La población

jornalera agrícola cuenta con mejores condiciones de vida, trabajo y oportunidades para

superar su rezago social, mediante su acceso a proyectos de capital humano, social y

físico que son coordinados y concertados con entidades gubernamentales y privadas y los

propios jornaleros.

3. Se propone reformular los dos Componentes actuales y sustituirlos por otros como los siguientes:

• Componente 1: Proyectos y/o acciones de capital humano y social realizados

• Componente 2: Proyectos y/o acciones de capital físico realizados

4. Se propone redefinir las actividades, vinculando a cada componente las actividades y/o insumos

principales:

• Para el componente 1 Proyectos y/o acciones de capital humano y social realizados se

proponen:

o Diagnóstico y planeación operativa con el involucramiento de comités de jornaleros

o Promoción, implementación y seguimiento de acciones de capital humano (incluye

alimentación y abasto, salud y seguridad social y educación formal, capacitación, cultura y

recreación)

o Promoción, implementación y seguimiento de acciones de capital social (incluye redes

estatales de apoyo social)

• Para el componente 2 Proyectos y/o acciones de capital físico realizados se propone:

o Promoción, implementación y seguimiento de acciones de capital físico (incluye vivienda,

saneamiento ambiental y agua potable).


23

13. En términos de diseño, ¿existen indicadores para medir el desempeño del programa a nivel de Fin, Propósito, Componentes y Actividades e insumos? Respuesta: SI

La MML 2007 del PAJA, considera indicadores para medir el desempeño a nivel de Fin,

Propósito, Componentes y Actividades:

A nivel de fin se tiene un indicador relacionado a la “demanda de proyectos de la población

jornalera”; el cual se mide como la relación existente entre los proyectos otorgados y los

demandados.

En lo que se refiere a indicadores para el propósito se definen los siguientes: “variación en el

porcentaje de la población jornalera agrícola de 6 a 14 años inscritos en educación básica” y

por otra parte la “variación en el porcentaje de la población jornalera agrícola que recibe

atención a la salud respecto de la población jornalera que requiere atención a la salud”.

Para el primer componente se tienen dos indicadores uno de “eficiencia de la red de

participación social” y otro que es “porcentaje de participación de los jornaleros agrícolas en

unidades de trabajo”. En lo que se refiere al segundo componente se tienen seis indicadores,

los cuales se mencionan a continuación, 1) “porcentaje de convenios suscritos con los

productores agrícolas que demandan jornaleros”, 2) “porcentaje de integración de la red de

apoyo de atención a jornaleros agrícolas”, 3) “porcentaje de implementación de Proyectos en

las unidades de trabajo”, 4)“porcentaje de potencialización de la inversión”, 5)“porcentaje de

corresponsabilidad de productores agrícolas que demandan jornaleros” y 6) la “variación en

el porcentaje de becas”.

En lo que se refiere a actividades se asocia un indicador por cada una de las nueve

actividades incluidas en la de la MML entregada al equipo evaluador. 1) “identificación de

necesidades de la población jornalera”, 2) “plan de acciones de corto, mediano y largo plazo”,

3) “priorización de necesidades”, 4)“participación y organización de la población jornalera”, 5)

“programación de acciones de capital humano”, 6) “seguimiento presupuestal”, 7) “padrón de

beneficiarios”, 8) “coordinación interinstitucional” y 9)“capacitación y formación del personal

operativo”.


24

14. ¿Todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y monitoreables? Respuesta: NO

a) El indicador a nivel de FIN no es claro, relevante ni adecuado, para verificar cómo el PAJA

contribuye al logro del FIN. El indicador está desconectado del Fin, toda vez que refleja solo

la relación entre la demanda de proyectos que los jornaleros agrícolas llegan a expresar y los

proyectos efectivamente ejecutados o atendidos, que constituyen solo una parte de la

población objetivo.

b) Para verificar el cumplimiento del PROPOSITO, se cuenta con dos indicadores a

monitorear: i) jornaleros de 6 a 14 años inscritos en espacios educativos y ii) jornaleros con

acceso a servicios de salud. A este respecto se concluye que estos indicadores, sin bien son

económicos y monitoreables, no son claros, relevantes ni adecuados, debido a que los

resultados que ofrecen, no permiten monitorear con suficiencia el logro del propósito que es

“contar con mayor capital humano”. Por ejemplo, en materia de salud interesa conocer de

qué manera el programa favorece el desarrollo y/o mejor aprovechamiento de las aptitudes

físicas e intelectuales de la población jornalera y no está claro si el solo acceso a los

servicios de salud impactará dichas aptitudes. Respecto al tema de la educación, se

considera que fortalece el capital humano adquirido, el cual incluye la educación formal, la

informal y la experiencia, aspectos que se consideran mínimamente en el indicador.

c) Para los dos componentes se incluyeron un conjunto de indicadores para cada

componente. Para el componente 1 se incluyen dos indicadores que parecen claros,

relevantes, económicos y monitoreables, pero a juicio de los evaluadores no son adecuados

porque se refieren a medios para alcanzar los objetivos; es decir, podrían ser adecuados

para calificar actividades del programa.

Para el componente 2 se elaboraron seis indicadores orientados a medir la eficacia y

eficiencia del programa, algunos de los cuales cumplen parcialmente las características

solicitadas para indicadores bien construidos, sin embargo, no se consideran adecuados en

cuatro de los seis casos porque están más ligados con actividades que con objetivos en el

nivel de componente. Una tabla detallada se muestra en el anexo 7.


25

e) Para las actividades se definieron nueve indicadores, es decir uno por actividad. En

general, los indicadores están mejor definidos, sin embargo están formulados pensando en la

operación administrativa del programa, es decir al control y gestión del programa,

descuidando medir la contribución de las actividades a sus componentes asociados. (Véase

anexo 7).


26

15. De no ser el caso, la institución evaluadora, en coordinación con el programa, deberá proponer los indicadores faltantes y necesarios para cada ámbito de acción o las modificaciones a los indicadores existentes que sean necesarias.

Respuesta: * Con base en la respuesta de la pregunta anterior, se anticipan algunas recomendaciones

para su discusión y consenso con las áreas competentes de la Sedesol:

• A nivel de FIN, es deseable considerar un indicador que permita valorar la

evolución del desarrollo humano en la población jornalera agrícola objetivo

tomando como referencia las diferentes variables y factores que inciden en este

concepto en el ámbito nacional y que actualmente se expresan en el Índice de

Desarrollo Humano que integra el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD). En este caso convendría considerar indicadores específicos que midan

las privaciones de la población jornalera agrícola en tres aspectos básicos del

desarrollo humano: 1) condiciones de salud, 2) conocimientos, 3) nivel de vida

decoroso, además de algún indicador que refleje la exclusión y el rezago social.

Para el caso de la población jornalera agrícola, y dada su movilidad y tipología

(pendulares, golondrinos y locales), se anticipa la complejidad de configurar un

indicador que reúna todos los requisitos sugeridos por la metodología del marco

lógico, por lo que, en caso de resultar demasiado complicada su formulación y su

posterior instrumentación, se recomienda definir otra alternativa para

conceptualizar el FIN del programa hasta lograr precisarlo en términos menos

amplios que el referido “desarrollo humano” con objeto de facilitar la definición de

indicadores más sencillos pero que reflejen la esencia del objetivo que se pretende

alcanzar en el mediano y largo plazo.

• A nivel de PRÓPOSITO se recomienda concentrar la atención en los conceptos de

educación y salud, (capital humano), organización social (capital social) y de

infraestructura básica (capital físico)

• A nivel de COMPONENTES, se sugiere aprovechar algunos de los indicadores

incorporados en la MML sujeta a evaluación pero precisando su orientación y

reubicando su posición respecto a los objetivos incluidos en la nueva propuesta de

resumen narrativo.


27

• A nivel de ACTIVIDADES, se sugiere aprovechar también alguno de los

indicadores ya propuestos en la MML, procurando disminuir su número y precisar

sus enunciados.

Para mayor detalle en la respuesta a esta pregunta véase el anexo no. 6 Propuesta de Matriz

de Indicadores.


28

16. ¿Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores tienen identificada su línea de base y temporalidad en la medición? Respuesta: SI

Los indicadores incluidos en la MML 2007 del PAJA tienen sin excepción temporalidad anual

en casi todos los casos. Solo para el indicador referido al control del presupuesto tienen una

temporalidad mensual. En cuanto a temporalidad, el equipo evaluador considera que para

algunos indicadores referentes a los componentes y actividades, podría considerarse la

posibilidad de obtenerlos semestralmente, con la finalidad de monitorear y permitir tomar

decisiones de manera oportuna, de lo contrario, al disponer solo de información anual, las

mejoras que se puedan realizar tienen carácter correctivo.

Por otra parte, en lo general todos los indicadores especifican su línea base. Sin embargo,

para la evaluación 2007 en proceso, a nivel de fin y propósito se considera como línea base

el año 2007 lo que coincide con el año de disponibilidad de la información e iniciar la

medición de estos indicadores, lo que significa que será posible apreciar sus resultados

hasta finalizar el año 2008 y subsecuentes, pero con esta línea base no será posible juzgar

los resultados obtenidos en 2007.

A nivel de componentes la línea base queda definida para el año 2007, excepto para el

indicador relacionado con la variación del porcentaje de becas otorgadas cuya línea base se

propone para el año 2010, año en el cual se espera disponer de información para este rubro-

Al respecto se recomienda cambiar el año base 2010 a 2007 para iniciar de inmediato la

captura de la información necesaria para los respectivos indicadores, aún cuando la acción

de otorgamiento de becas se encuentra en su fase de prueba e instrumentación. En lo

referente a capacitación, al iniciarse con el año base 2007 solo será posible apreciar sus

resultados hasta finalizar 2008 y en años subsecuentes.

A nivel de actividades la línea base queda definida para el año 2007 excepto en los

indicadores que se refieren al padrón de beneficiarios y a comisiones interinstitucionales,

cuya línea base se propone el año 2008, consecuentemente en este ultimo caso no será

posible juzgar los resultados que se obtengan en el 2007.


29

17 ¿El programa ha identificado los medios de verificación para obtener cada uno de los indicadores? Respuesta: SI

Para cada uno de los indicadores en la matriz de marco lógico existe la identificación del

medio en el cual se pueden obtener los datos e información para verificar y calcular los

indicadores.

Los medios de verificación son los siguientes: Sistema de Información

Básico de Control e Información; Padrón de población jornalera migrante (cedula básica),

Lista de inscripción de las instituciones educativas (PRONIM y CONAFE); registro de

atención médica del sector salud; acta de asamblea de la constitución del comité; catálogo

de unidades de trabajo vigente en el Sistema Integral de Información de los Programas

Sociales; convenios de concertación y/o coordinación con productores; programas y minutas

de trabajo por región de atención jornalera; cierre de cuenta pública; Sistema Integral de los

Programas Sociales; bases de datos del proyecto monarca; bases de datos del formato

resumen del diagnóstico situacional; formato de microplaneación operativa; acta de

asamblea para selección de proyectos; Programa Anual de Promoción Social; SIPREC,

SIAF; bases de datos del padrón; informes de coordinación institucional; informe anual.


30

18. Para aquellos medios de verificación que corresponda (por ejemplo encuestas), ¿el programa ha identificado el tamaño de muestra óptimo necesario para la medición del indicador, especificando sus características estadísticas como el nivel de significancia y el error máximo de estimación?

Respuesta: *

En la matriz no se considera este tipo de medio de verificación.


31

19 ¿De qué manera el programa valida la veracidad de la información obtenida a través de los medios de verificación?

Respuesta. *

Para cada uno de los medios de verificación de los indicadores, se cuenta con mecanismos

de validación por parte de los responsables del programa ó áreas involucradas, los cuales se

mencionan a continuación:

El Sistema de informática Básico de Control e Información (SIBCI), creado en el 2003, se

actualiza anualmente y sus últimos datos corresponden a 2007. El procedimiento de

actualización se lleva en los estados en donde se capturan el reporte mensual de acciones

de promoción social, mismo que se envía a la dirección del PAJA para su integración a la

correspondiente base de datos y para su procesamiento, generándose los indicadores de

avances de metas. En este caso, la validación, seguimiento y supervisión operativa se lleva

en campo.

La cédula básica fue creada en 2002 y la fecha de la última actualización es 2006, su

mecanismo de validación se lleva a cabo en campo por parte del personal del programa

encargado de la supervisión de acciones de promoción social. Con la información de las

cédulas se alimenta el formato Resumen del Diagnóstico Situacional. En algunas

delegaciones de la SEDESOL se ha tomado la iniciativa de capturar las cédulas directamente

en medios electrónicos, pero no es suficiente contar con esfuerzos parciales. Por otra parte,

al final de cada año se acostumbraba enviar las cédulas para su captura a oficinas centrales,

pero al parecer esta práctica se suspendió.

El registro de atención médica del sector salud, se lleva a cabo en los formatos de

seguimiento de promoción social en cada unidad de trabajo y se capturan en las

delegaciones cada mes en el SIBCI, a partir de las acciones programadas en general y en

particular en la línea salud y seguridad social. La base de datos resultante se envía a oficinas

centrales para su integración y procesamiento.

El catálogo de unidades de trabajo vigente en el Sistema Integral de Información de los

Programas Sociales (SIIPSO) se valida verificando que la unidad de trabajo forme parte de la

cobertura del Programa, en concordancia con los procedimientos establecidos. El cierre de la


32

Cuenta Pública realizado por cada Delegación de SEDESOL se valida por la Dirección

General de Seguimiento mediante los procedimientos de cierre de la propia cuenta pública,

para cada programa y en particular para el PAJA.

En general el equipo evaluador considera que se cuenta con mecanismos para validar la

veracidad de las informaciones antes descritas.


33

20. ¿Se consideran válidos los supuestos del programa tal como figuran en la matriz de indicadores? Respuesta: NO Conforme el diseño actual de la MML 2007 del PAJA, la mayoría pero no todos los supuestos

son validos. Específicamente, se destaca que tres de ellos no cumplen el requisito de que

sean condiciones fuera del control de los responsables operadores del programa, puesto que

corresponden acciones que involucran decisiones de la entidad responsable en este caso

SEDESOL entendida como un sistema administrativo único con políticas y procedimientos

de gestión que debe garantizar el funcionamiento de los programas, estos supuestos son los

siguientes:

o Las Delegaciones Estatales participan de manera responsable, en tiempo y forma con

la información solicitada (corresponde a la actividad 5 “Elaborar los programas

anuales de promoción social”)

o Se cuenta con la información requerida para la integración de los informes

(corresponde a la actividad 6 “Realizar seguimiento a los procesos administrativos

para la validación, aprobación y liberación de los recursos autorizados”)

o Se logran generar espacios de formación y capacitación para el personal operativo y

se mantiene el interés de los participantes en las acciones de capacitación

(corresponde a la actividad 9 “Capacitación al personal operativo”)

Además, se considera que el diseño actual requiere incluir cuando menos un supuesto más

a nivel de componentes que podría expresarse como:

o La institución responsable del programa cuenta con la capacidad instalada necesaria

para operar el PAJA en tiempo y forma (corresponde al supuesto 2 “Coordinación

interinstitucional….”). El único supuesto actualmente relacionado con la “coordinación

interinstitucional….” Se refiere a las instituciones externas de la SEDESOL lo cual se

considera valido pero no es suficiente porque se requiere también que la SEDESOL

como promotora y coordinadora de las acciones del programa también cuente con la

capacidad instalada necesaria. (Ver anexo 8)

Ya se mencionó en la respuesta a la pregunta 11 que para consolidar la lógica interna de la

MML hace falta un replanteamiento de todos lo elementos que actualmente la constituyen y

en la respuesta a la pregunta 12 se precisan los cambios sugeridos por los evaluadores.


34

21. Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, ¿la lógica horizontal de la matriz de indicadores se valida en su totalidad? Respuesta: NO Tomando en cuenta la versión de la MML entregada al equipo evaluador se considera lo

siguiente:

• Tres de los supuestos señalados y asociados a las actividades no se consideran

validos porque no cumplen con el requisito de que el riesgo sea externo y fuera del

control del programa (ver anexo 8)

• El supuesto propuesto a nivel del segundo componente “Coordinación

interinstitucional…” se considera válido pero no suficiente para garantizar que la

coordinación interinstitucional se traduzca en mayor capital humano (propósito).

• Si bien en la MML se postulan indicadores para cada nivel de objetivos, no todos son

adecuados y cumplen los requisitos de claridad, relevancia, economía y monitoreo

(pregunta 14).

• La MML identifica los medios de verificación (pregunta 17), para los indicadores

señalados en los cuatro niveles del resumen narrativo.

• No se validaron todos los supuestos incluidos en la MML (pregunta 20).

• Un examen detallado de los indicadores y validez de los supuestos se presenta en los

anexos 7 y 8.


35

22. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse a la lógica horizontal de la matriz de indicadores (indicadores, medios de verificación y supuestos).* Respuesta.- * Véase anexo 6 Matriz de Indicadores en donde se hacen las propuestas de cambios.


36

23.- ¿La población que presenta el problema y/o necesidad (población potencial), así como la población objetivo están claramente definidas?

Respuesta: NO Para los efectos de esta evaluación, se toman en cuenta las siguientes definiciones:

• “La población potencial corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o

problema que justifica el programa y por ende pudiera ser elegible para su atención”

(T. de R. para la evaluación 2007 del PAJA).

• La población objetivo está compuesta por: “los jornaleros agrícolas entendida como

individuos o núcleo familiar rural en pobreza patrimonial, cuyo jefe de familia es

asalariado en actividades agrícolas o cuando el monto básico del ingreso familiar

provenga de esa fuente” (ROP 2007 de PAJA)

• La Población Objetivo “es aquella que el programa tiene planeado o programado

atender en un periodo dado de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la

población potencial o a una parte de ella” (T. de R. para la evaluación 2007 del PAJA).

Como se observa conforme a las definiciones señaladas, conceptualmente la población

potencial es igual o mayor a la población objetivo, sin embargo considerando las

características del PAJA (y de otros programas de la SEDESOL) se recomienda incluir en

las futuras reglas de operación una definición de población objetivo más precisa,

diferenciándola explícitamente de la población potencial para evitar confusiones.

Para la población potencial es indispensable mantener el criterio de referirla a la

población jornalera agrícola total del país, mientras que la población objetivo se

recomienda conceptualizarla y acotarla de manera precisa, incluyéndole algunas

características específicas que faciliten la adecuada orientación y gestión del programa

durante un período determinado de tiempo (ejem. 2007-2012). Además, es recomendable

introducir el concepto de población efectivamente atendida para referirse a los resultados

que se logran con la ejecución del programa cada año. Finalmente para evitar

confusiones se recomienda dejar de usar los conceptos de población demandante o

programada. En estos términos, será más fácil la operación y evaluación periódica de

resultados.


37

24. ¿El programa ha cuantificado y caracterizado ambas poblaciones, según los atributos que considere pertinentes? (En el caso de individuos, en términos de edad, sexo, nivel socio-económico -señalar quintil de ingreso si corresponde-, principales características de la actividad económica que desempeña -rama de actividad, condición de empleo, etc., condición indígena u otros atributos que sean pertinentes). Respuesta: NO La población potencial, es decir la población jornalera agrícola total del país no ha sido

cuantificada ni caracterizada, lo que se explica por la ausencia de un censo correctamente

planificado y levantado, y de un diagnóstico global concebido para fundamentar el programa.

Los evaluadores señalan la extrema dificultad para disponer de una cuantificación completa y

absolutamente confiable de la población jornalera agrícola nacional, especialmente por las

dos principales características que muestra este grupo poblacional que son su movilidad y

dinamismo grupal.

En cuanto a la cuantificación y caracterización de la población objetivo, los responsables del

programa, en distintos momentos y circunstancias han realizado diversos esfuerzos para

lograrlas, sin embargo sus resultados han sido diversos y a veces no coincidentes. El trabajo

más acabado para definir lo que podría interpretarse como población objetivo se reduce a

información de la población jornalera agrícola de 17 estados del país formulada en el 200312.

Por otra parte, el grupo evaluador constató, que a través de los “diagnósticos situacionales”

el programa toma conocimiento detallado de las características específicas de cada grupo de

jornaleros agrícolas e incluso de cada familia e integrante en el ámbito de las unidades de

trabajo del PAJA, información toda ella que va conformado una amplia base de datos,

aunque se desconoce si esos datos registrados pueden relacionarse para obtener

informaciones e interpretaciones útiles para efectos de diagnóstico y en general de

planeación. Finalmente, el grupo evaluador fue informado por el responsable del PAJA que

se encuentra en proceso de conceptualización y planeación un Padrón Único de Jornaleros

Agrícolas que en el futuro permitirá cuantificar y caracterizar con mayor precisión a este

grupo de población.

12 SEDESOL. Diagnóstico de la Situación de los Jornaleros en 17 estados del país publicado en agosto de 2003.


38

25. ¿Cuál es la justificación que sustente que los beneficios que otorga el programa se dirijan específicamente a dicha población potencial y objetivo?*

Respuesta: *

En ausencia de un diagnóstico global (véase pregunta 2) y de una clara cuantificación y

caracterización de las poblaciones potencial y objetivo, la justificación que sustenta los

beneficios que otorga actualmente el programa, se han ido construyendo por aproximaciones

sucesivas aprovechando el conocimiento resultante de la práctica operacional.

Por otra parte, en el ámbito local, las etapas principales del proceso de selección de

beneficiarios y aplicación de apoyos están definidas por los diagnósticos situacionales y

específicos que el PAJA, a través de sus promotores realizan en las unidades de trabajo y

posteriormente, por la asignación de los recursos financieros. Es a partir de los resultados

de este esfuerzo de investigación local que se desprende la coordinación de las acciones en

las diferentes regiones de atención y unidades de trabajo. Estos trabajos también permiten

contar con la información necesaria para definir posteriormente y mediante ejercicios de

planeación participativa, proyectos y acciones que responden a las necesidades específicas

de cada grupo de población jornalera. Así mismo, permiten obtener elementos de juicio para

la negociación con distintos agentes sociales involucrados en la problemática jornalera.

Los ciclos agrícolas, las zonas que demandan mano de obra, las causas más generales de la

migración, las rutas por las que transitan los migrantes y las condiciones de vida y de trabajo

de los jornaleros agrícolas, se han ido conociendo mediante un proceso de análisis e

interpretación de las experiencias acumuladas a lo largo de varios años, pero se reitera que

no se encuentran expresadas en un diagnóstico global que permita justificar todos y cada

uno de los apoyos actualmente incorporados en las ROP 2007 del PAJA.

Finalmente, el mecanismo de transparencia distributiva del gasto público asignado al

Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, que el área responsable de su ejecución ha

elaborado, es un Índice de Distribución Presupuestal (IDP) que permite asignar los montos

de financiamiento a cada representación en las entidades federativas de acuerdo con

criterios que reflejan objetivamente las necesidades de las poblaciones atendidas y, de

acuerdo con las estrategias de coordinación y concertación establecidas, dependiendo de la

capacidad operativa de cada Unidad Administrativa Responsable del Programa (UARP).


39

26. ¿La justificación es la adecuada?

Respuesta: NO

La respuesta exige considerar dos niveles de análisis. Por una parte el nivel estratégico en el

que interesa la definición correcta de los objetivos y la selección más apropiada de los

medios para alcanzarlos, que exige disponer de una visión global de la problemática que

enfrentan los jornaleros agrícolas a nivel nacional, y por otra, el nivel operativo, en el que

importa dar cumplimiento a un conjunto de normas y procedimientos definidos para ejecutar y

dar seguimiento al programa. En este último caso se encuentra la identificación de las

necesidades específicas manifestadas por los jornaleros agrícolas a través de procesos de

participación social que practica el PAJA y que ha sido la base para su operación.

Desde la perspectiva global, el reto para las políticas públicas es complejo porque términos y

acciones que parecen obvios y justificables ante la evidencia de las precarias condiciones de

vida y de trabajo de los jornaleros agrícolas, resultan difíciles de definir y medir

adecuadamente, este es el caso de valorar si se justifica o no la intervención gubernamental

para otorgar apoyos diversos a la población jornalera agrícola que se caracteriza por su

pobreza patrimonial y su amplia movilidad, pues siempre existirá la duda de si los apoyos

otorgados sirven en algo para superar la situación en que viven o para retenerlos en sus

lugares de origen, cuando no se conoce si son pobres porque emigran o emigran por ser

pobres. En este sentido, algunos autores han concluido que el reto para los formuladotes de

políticas públicas es “facilitar los tipos de movimiento que tienen más probabilidades de llevar

al alivio de la pobreza a la vez que proteger a los migrantes del abuso y la explotación” 13

Reflexiones de este tipo, no se encuentran disponibles en la documentación revisada del

PAJA que permitan afirmar que su orientación actual se justifica.

En lo que se refiere al nivel operativo del PAJA, se considera que existen elementos que

garantizan el otorgamiento de los apoyos del Programa a la población jornalera que por otra

parte expresa su interés en participar en la solución de los problemas que enfrenta, ya que

los diagnósticos situacionales, específicos y especiales, conjugan el análisis cuantitativo y

cualitativo, además de que sistematizan y ordenan información que permite describir y

dimensionar las necesidades que enfrenta este grupo vulnerable de población en cada

13 Skeldon, Ronald. Migración y Pobreza: Relaciones ambivalentes en Asia-Pacific Population Journal, Vol. 17, No. 4, Diciembre 2002.


40

unidad de trabajo. La información que se genera en los procesos de investigación social local

facilita la operación del programa, permite que se reduzcan las respuestas discrecionales y

coyunturales, y facilita que se alcanza mayor efectividad de las acciones que se impulsan.

Para el actuar del PAJA en el ámbito local, equipo evaluador considera adecuadas las

estrategias que definen la asignación de los apoyos y en una primera instancia, están

diseñadas para que el beneficio se otorga específicamente a la población jornalera para

quien fue diseñado, lo que permite orientar y aplicar los recursos hacia el cumplimiento de los

objetivos del Programa.


41

27. ¿Los criterios y mecanismos que utiliza el programa para determinar las unidades de atención (regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos, en su caso) son los adecuados? (Señalar principales mecanismos).

Respuesta: SÍ

El Programa cuenta con mecanismos adecuados para incorporar nuevas unidades de trabajo

a la cobertura, en cuyo caso, es necesario e indispensable presentar un documento que

incluya un análisis de la viabilidad social y operativa que justifique su inclusión, señalando los

objetivos; universo de atención y metas; estrategias y planeación operativa de la unidad

propuesta a incluir. Todo esto para permitir a la Dirección del Programa tenga una visión

clara de la estrategia de atención social que se propone llevar a cabo, de sus alcances y de

los resultados que se pretende alcanzar en la unidad propuesta.

Para seleccionar al grupo de jornaleros agrícolas por atender dentro de una unidad de

trabajo, se consideran los siguientes criterios: que sean jefes o jefas de familia

preferentemente; la situación de pobreza; la carencia de infraestructura y servicios básicos

con niveles de salubridad y que la mayor parte de los ingresos familiares provenga de trabajo

asalariado en actividades agrícolas. Los elementos anteriores se constatan mediante

cuestionarios familiares aplicadas por los promotores sociales. El proceso de selección

incluye una manifestación, bajo protesta de decir verdad, que no reciben de otros programas

apoyos equivalentes a los que el PAJA otorga. Con las cedulas familiares se constituye un

padrón de beneficiarios (que en realidad es un listado de beneficiarios) que se valida en el

COPLADE y posteriormente se publica en la página electrónica de la SEDESOL.

A juicio de los evaluadores, los criterios y mecanismos de selección son adecuados, tomando

en cuenta la complejidad del proceso migratorio asociado a la problemática de los jornaleros

agrícolas que exige considerar las características socioculturales y étnicas de este grupo

poblacional, así como la dificultad de comunicación oral para lograr respuestas confiables a

las preguntas contenidas en la cedula. Se recomienda hacer un análisis más profundo de las

35 preguntas contenidas en la cedula para mejorar aspectos específicos como el de situación

de pobreza y orientar mejor las preguntas relativas a la carencia de infraestructura y servicios

básicos.


42

28. ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa (padrón de beneficiarios), cuáles son las características socio-económicas de la población incluida en el padrón de beneficiarios y con qué frecuencia se levanta la información?

Respuesta: NO

Se destaca que el programa ha pasado por varios procesos de gestión, automatización e

integración de la información contenida en las cedulas básicas de registro, mismas que se

encuentran físicamente en cada una de las delegaciones estatales de la SEDESOL y no han

sido capturadas y sistematizadas en base datos y sistemas de información que permitan su

aprovechamiento y explotación con fines de programación y estadísticos. A la fecha existe un

proyecto de un padrón único para el programa, el cual se pretende actualizar periódicamente

(información proporcionada por personal de la Dirección del PAJA).

El equipo evaluador analizó las bases de datos del padrón de cobertura 2001-2006, cuya

estructura y organización de los datos permite clasificar al los beneficiarios en campos como

municipio, localidad, unidad de trabajo, micro región, sexo y edad. Por otra parte en la base

de datos del padrón de beneficiarios de proyectos unifamiliares 2005-2006, se identifican

registros de los beneficiarios por localidad. Ambos padrones no incluyen información

socioeconómica de los receptores de los apoyos, ni se ha logrado integrarlo al 100%.

Del análisis anterior, se concluye que las actuales bases de datos, no contienen información

que pueda ser útil para el seguimiento operativo y control de los recursos del programa.

Tampoco registran datos sobre los apoyos otorgados a cada beneficiario, ni sobre las fechas

o períodos en que se otorgaron los apoyos. La captura de la información es anual, tanto

para el padrón de cobertura del PAJA como para el padrón de beneficiarios de proyectos

unifamiliares 2005-2006.

El equipo evaluador considera de la mayor importancia la elaboración y actualización

periódica de un padrón único de beneficiarios del PAJA que integre datos suficientes para

fortalecer los futuros ejercicios de programación, seguimiento y evaluación del programa en

los ámbitos nacional, estatal, regional y por zonas y unidades de trabajo.


43

29. ¿El diseño del programa se encuentra correctamente expresado en sus ROP o normatividad correspondiente?

Respuesta: NO

La MML sujeta a evaluación no expresa fielmente los contenidos de las ROP 2007, como

consecuencia natural de que las ROP fueron formulas con mucha anticipación a la MML,

misma que además recibió influencia de la programación presupuestal para el 2008, por lo

que se considera una matriz de transición.

Por otra parte, esta discordancia entre el diseño del programa expresado en la MML y la

normatividad expresada en las ROP se explica porque ambos documentos responde a

procesos de formulación que se basan en enfoques distintos, mientras la matriz responde al

enfoque del marco lógico y la búsqueda de mejorar los resultados, las ROP 2007 responden

a una estructura programática basada en el seguimiento y control de procesos

administrativos más convencionales. Con seguridad, de continuar el gobierno federal con la

implementación de la programación-presupuestación basada en resultados, gradual y

progresivamente se logrará conciliar la congruencia entre el diseño de los programas (MML)

y la normatividad que guía su ejecución (ROP).

En lo específico, la estructura de las ROP 2007 expresan la operación actual del PAJA,

identifican objetivos, la población a quien está dirigido y detalla las características de los

apoyos que otorga el programa. Al respecto, el equipo evaluador considera que si bien las

actuales reglas son bastantes detalladas, algunos apartados expresan cierta ambigüedad,

especialmente en la descripción de los apoyos que ofrece el PAJA, y específicamente en lo

concerniente a la ampliación de capacidades y oportunidades, alimentación y abasto, salud y

seguridad social, ya que no se identifica de manera clara cuándo aplica este tipo de apoyos;

así mismo, no se describen de manera precisa la instituciones que concurren a dar solución

a las necesidades de la población jornalera.

Por otra parte, se considera que los mecanismos de operación se describen de forma muy

general, lo que impide garantizar que sean los adecuados para el logro de los objetivos del

programa, tal es el caso de la difusión que se contempla vía Internet que es poco probable

que sea vista por la población destinataria del programa.


44

30. ¿Existe congruencia entre las ROP o normatividad aplicable del programa y su lógica interna?

Respuesta: NO

Ya se explicó en la respuesta 29, que no existe una plena congruencia entre las ROP 2007

del PAJA y su lógica interna expresada en la MML, en razón de su desfasamiento,

circunstancias y enfoques conceptuales que les dieron origen. Sin embargo por tratarse de

un programa que ya tiene varios años de ejecución (desde 1990), al formular la MML se trató

de rescatar los principales elementos del programa. En las futuras reglas de operación se

recomienda reordenar algunas de sus secciones para alinearlas mejor a la estructura del

marco lógico (fin, propósito, componentes y actividades e indicadores). Adicionalmente se

recomienda incluir, en las futuras versiones de las ROP, entre otros aspectos, una breve

descripción de lo que se considera el principal problema a resolver y una clara diferenciación

de los conceptos de población potencial, objetivo y atendida.


45

31. Como resultado de la evaluación de diseño del programa, ¿el diseño del programa es el adecuado para alcanzar el Propósito antes definido y para atender a la población objetivo?

Respuesta: NO

A partir de los apoyos que otorga el PAJA, los cuales tienen la intención de ser

interdependientes ya que están relacionados y deberían interactúan entre si para conseguir

mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera, su instrumentación

racional y congruencia operativa deberían contribuir de manera visible e inobjetable a dar

atención integral, ordenada y continua a la población jornalera para satisfacer sus

necesidades más sentidas así como a fortalecer sus medios de vida en los ámbitos de

Vivienda y Saneamiento Ambiental; Salud y Seguridad Social; Alimentación y Abasto;

Educación, Cultura y Recreación; Empleo, Capacitación y Productividad, y Procuración de

Justicia. Sin embargo, después de realizada la evaluación de diseño del programa, el grupo

evaluador concluye que con el diseño actual difícilmente se puede alcanzar el propósito y

atender las necesidades y demandas de la población jornalera.

Por lo anterior, se considera que el diseño puede ser mejorado para facilitar su

implementación y mejorar sus resultados. Una propuesta de mejora se presenta en anexo 6.


46

32. ¿Con cuáles programas federales podría existir complementariedad y/o sinergia?*

Respuesta: * Se entenderá por complementariedad la concurrencia de dos programas en una misma zona

de atención con apoyos distintos que pueden ser aplicados a la misma población objetivo,

porque sus efectos se dejan sentir en aspectos claramente diferenciados. Por otra parte, se

entiende por sinergia, la concurrencia de dos programas en una misma zona de atención que

pueden aplicarse a la misma población objetivo porque sus efectos se dejan sentir en

aspectos claramente diferenciados y producen un resultado mayor a la suma de los efectos

individuales.

En estos términos, el equipo evaluador considera que el PAJA puede ser complementario

y/o producir sinergia con las acciones de otros programas gubernamentales, siempre y

cuanto se garantice la adecuada coordinación inter e intrainstitucional según corresponda.

De otra manera el riesgo de duplicidad permanecerá latente.

Específicamente, las acciones de desarrollo de capital físico del PAJA se estima que pueden

ser complementadas con proyectos incluidos en los siguientes programas: a) de Empleo

Temporal; b) 3x1 migrantes y c) de Desarrollo Local (microregiones). También puede existir

complementariedad entre algunas actividades que promueve el PAJA y acciones de

desarrollo de capacidades del FONART, y en lo que se refiere a acciones de alimentación y

salud, con los Programa de guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres

trabajadoras, con el Programa de abasto rural a cargo de DICONSA y el Programa de abasto

social de leche proporcionado por LICONSA. Para el caso de acciones en el ámbito de

empleo y productividad, el PAJA podría complementarse con el Programa de Opciones

Productivas.

Se hace notar que el PAJA es un programa que promueve la coordinación y la concertación;

en el primer caso, incluso se apoya en un Acuerdo de COORDINACION

INTERINSTITUCIONAL que busca complementar sus acciones con los programas que llevan

a cabo las diferentes Secretarías que participan en dicho acuerdo. Resaltan las siguientes:

SECRETARIA DE EDUCACIÓN PÚBLICA (SEP–CONAFE). Incluye: i) PRONIM. Programa

educación primaria para niños y niñas migrantes; ii) MEIPIM. Modalidad educativa

intercultural para población infantil migrante; iii) Modalidad de Atención educativa para

población indígena; iv) Programa de cursos comunitarios y v) Programa de preescolares


47

comunitarios. SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL.- Programa de apoyo al

empleo (PAE). SECRETARIA DE SALUD. - Programa vete sano regresa sano.

SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA (SRA).- i) Programa de la mujer en el sector

agrario (PROMUSAG) y Fondo de apoyo a proyectos productivos (FAPPA).


48

33. ¿Con cuáles programas federales podría existir duplicidad?* Respuesta: *

Se considera duplicidad cuando un programa otorga el mismo tipo de apoyo a la misma

población objetivo en el mismo espacio territorial o unidad de trabajo.

Dado que, las zonas de expulsión, tránsito y destino de la población jornalera agrícola donde

opera el PAJA, son generalmente consideradas como de atención prioritaria por otros

programas sociales, es común que converjan muchas acciones de apoyo a la pobreza o a

grupos vulnerables con los que podría existir duplicidad en el caso de que no existan o de

que sean muy débiles los mecanismos de coordinación intra e inter institucional.

En la pregunta 32 ya se mencionan los programas de la SEDESOL y de otras secretarias con

los que podría existir complementariedad o sinergia, estos programas son los mismos con los

que el PAJA, en caso de no existir la debida coordinación, podría incurrir en duplicidad.

Tomando en cuenta los limitados presupuestos generalmente aplicados al PAJA, es

recomendable explorar todas las posibilidades de complementariedad basándose

principalmente en la coordinación y en precisar los campos de actuación de cada programa;

así por ejemplo, las acciones de infraestructura básica en las localidades de origen de los

migrantes podrían ser atendida por el Programa de Desarrollo Local, mientras que el PAJA

concentraría su atención en las localidades de tránsito y destino. Igualmente, si el PAJA tiene

la intención de disminuir la movilidad de los jornaleros propiciando su mayor arraigo a sus

localidades de origen, es deseable que el Programa de Empleo Temporal y Opciones

Productivas concurran con sus apoyos a las localidades expulsoras de mano de obra.

Finalmente se advierte que la coordinación interinstitucional exige un liderazgo significativo

que el PAJA no parece tener actualmente para garantizar la consecución de sus objetivos

con el concurso de otras entidades gubernamentales.


49

34. ¿El programa cuenta con información en la que se hayan detectado dichas complementariedades y/o posibles duplicidades?

Respuesta: SI

Tanto en sus Reglas de Operación 2007, como en otras evaluaciones previas, se señalan

algunas complementariedades, sinergias y duplicidades posibles con otros programas

específicos, señalando para cada caso, las acciones que se pueden llevar a cabo en sus

distintas vertientes.

En el documento relativo a programas de la rama titulado “Resumen de las Reglas de

Operación de Programas Sociales 2005” elaborado por la dirección del PAJA, existe una

comparación de población objetivo, criterios de elegibilidad, mecanismo de acceso a los

apoyos y tipo de apoyos, con lo que es relativamente sencillo visualizar qué programas van

dirigidos a cada grupo de población.

Específicamente, en la evaluación externa del PAJA correspondiente al año 2003 realizada

por el Colegio Nacional de Economistas se dedica un capítulo al análisis de las

complementariedades y/o posibles duplicidades. Finalmente, la evaluación externa del 2004

elaborada por el Colegio de México, analiza someramente el tema.

evaluaciÓn de diseÑo.- capitulo 1 capítulo 1. evaluacion de … · 2011-08-04 · extremo...

Documents