estrategias para la viabilidad de un sistema de …
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ESTRATEGIAS PARA LA VIABILIDAD DE UN SISTEMA DE EVALUACIÓNDE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN. CASO BOLIVIA
SUSANA BARRERA (*)
RESUMEN. Con la ley de Reforma Educativa de junio de 1994 nace el Sistema deMedición y Evaluación de la Calidad de la Educación (SIMECAL), que pretendeobtener indicadores sobre rendimiento escolar y factores asociados. Se enmarca en elMinisterio de Educación y Cultura, dependiendo del ministro del ramo.
Los datos obtenidos inciden en la mejora de los programas y rinden cuentas a lasociedad en tanto que interrelacionan componentes de la reforma educativa con in-dicadores de eficiencia y eficacia.
Opera flexiblemente aunando la obtención de marcos referenciales comunes conla consideración de etapas y áreas curriculares diferentes, interculturalidad y bilin-güismo, así como la obtención de datos comparables en el tiempo.
Una Coordinación Nacional actúa mediante la Red Ejecutora Nacional en cuatroáreas de trabajo, recalando la información obtenida en la Unidad Educativa.
INTRODUCCIÓN. EL PROGRAMA DEREFORMA EDUCATIVA Y ELMEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DELA EDUCACIÓN
En junio de 1994 entró en vigencia laLey 1565 de Reforma Educativa en Boli-via' que, mediante un Programa de Re-forma Educativa (PRE) a largo plazo(1995-2002), inició una transformaciónglobal del sistema educativo, con dos ejesvertebradores: la interculturalidad y laparticipación popular; la primera reco-noce la heterogeneidad sociocultural ylingüística boliviana y la necesidad de
dotar a la educación de mayor relevanciacultural y pertinencia social y la segunda,en virtud de la Ley de Participación Po-pular, reconoce, da derechos y asigna res-ponsabilidades a la comunidad en la ges-tión escolar.
En su componente institucional,comprende estrategias para lograr mayoreficiencia y eficacia del sistema educativo.Inicia la institucionalización de una nuevagestión educacional, el fortalecimientodel núcleo escolar como parte de una redde servidos educativos, el mejoramientode la infraestructura y del equipamientoescolar en las escuelas.
(*) SIMECAL, Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, Bolivia.(1) Ley n.° 1565 de Reforma Educativa, julio de 1994, Bolivia. Decretos Reglamentarios 23940,
23950, 23951, 23952. 1 de febrero de 1995, Bolivia.
Revista de Educación, núm. 321 (2000), pp. 97-114
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En su componente curricular el pro-grama incluye acciones tendentes a mejo-rar la calidad de la educación: se estructu-ra el sistema educativo en ciclos y nivelesde aprendizaje, se diseña un tronco co-mún curricular de alcance nacional, secrean módulos de aprendizaje que ayudenal maestro en el desarrollo de proceso edu-cativo, se impulsa una organización peda-gógica que se centra en el aprendizaje delescolar, estimula la reconfiguración delaula a partir de la identificación y organi-zación de grupos y espacios de aprendizajecon uso de bibliotecas de aula. Con rela-ción al recurso humano docente, se orga-niza un sistema de apoyo y capacitaciónpermanente a los docentes a través de ase-sores pedagógicos, diversas modalidadesde capacitación en servicio y la transfor-mación de las escuelas normales en insti-tutos superiores. En el marco de la Ley deReforma Educativa y Decretos reglamen-tarios también se crea el Sistema de Medi-ción y Evaluación de la Calidad de la Edu-cación, SIMECAL (Barrera, 1995).
OBJETIVOS
La ley plantea la organización de un Siste-ma Educativo Nacional (SEN) capaz derenovarse y mejorar su calidad permanen-temente y la creación instrumentos decontrol, seguimiento y evaluación, con es-pecial énfasis en la medición de la calidad.Con la promulgación del Decreto Supre-mo (DS) 23950, nace el SIMECAL comoinstrumento técnico que permitirá cono-cer el cumplimiento de los objetivos delSEN, en los niveles de educación inicial,primaria y secundaria y, al mismo tiempohacerle seguimiento al PRE.
El SIMECAL se organizó en 1995 yen 1996 comenzó a diseñar instrumentosy a realizar los primeros pilotajes. Según elartículo 130 del DS en referencia, el obje-tivo del SIMECAL es:
Proporcionar información en forma perió-dica, confiable y válida, acerca de los nivelesalcanzados por los educandos en cuanto alas adquisiciones y desarrollo de las compe-tencias, requisito de promoción en las áreascurriculares prioritarias de cada uno de losciclos de aprendizaje, para promover insu-mos a los distintos niveles, ciclos y modali-dades del sistema educativo y a sus diferen-tes actores para la toma de decisiones enmateria de política educativa, tambiéndeberá proveer al sistema educativo de in-formación sobre los factores que inciden enlos logros alcanzados por los educandos.
Un objetivo especifico en el medianoplazo es extraer una línea de base del siste-ma escolar vigente en escolares que cursan1, 3, 6 y 8 de primaria y3 y 5 de la Educa-ción Intercultural Bilingüe (EIB) y 4 desecundaria, en lenguaje y matemática,para conocer sus niveles de rendimientoescolar e identificar los factores que locondicionan.
INDICADORES DE EVALUACIÓN QUEPRODUCE EL SIMECAL
El SIMECAL genera tres tipos de indica-dores que alimentan al Sistema EducativoNacional:
• Puntajes de rendimiento escolar pro-medio referido a los aprendizajes al-canzados por los escolares en lasáreas curriculares, con referencia alos programas de estudio. ElSIMECAL trabaja con el puntaje Tque es una escala (de McAll) trans-formada de puntajes que tienecomo media 50 puntos, que sirvepara establecer comparaciones entrepoblaciones escolares. Por otra par-te tipifica el rendimiento escolar, se-gún el cumplimiento de los objeti-vos y contenidos por parte de lapoblación escolar en: logro en ries-go (menos de 45 puntos), logro
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regular (45,01 y 55 puntos) y logrosatisfactorio (más de 55,01 puntos).
• Niveles de logro de aprendizajes bá-sicos, entendido como las compe-tencias deseables a ser alcanzadaspor los escolares, según estándaresnacionales previamente definidos.Este indicador se plantea en laperspectiva de parámetros de exce-lencia académica para el país, sus-ceptibles de ser contrastables ycomparables con otros países de ca-racterísticas similares de la región.El porcentaje de escolares por tipi-ficación del rendimiento referido ala proporción de escolares con ren-dimiento en riesgo, regular y satis-factorio. Este indicador facilita laidentificación de población que re-quiere atención prioritaria.
• Las diferencias de rendimientos pro-medios, vistas como las diferencias o«distancias» de los rendimientosque se identifican entre poblacionesescolares con características diferen-tes, tales como género, lengua, ám-bito geográfico, 'dependencia estataly otras. 'Uno de los propósitos delPRE es lograr calidad con equidad,que, dicho de otra manera, consisteen acortar las diferencias de punta-jes entre los estratos poblacionales,independientemente de su depen-dencia, ámbito, género o lengua, nosolo ampliando la cobertura escolar,sino además propiciando igualdadde acceso, oportunidades y logros,con especial atención a los sectoresmás vulnerables de la población.
VENTAJAS DE LA EVALUACIÓNCOMO UNA ESTRATEGIA DE APOYOAL MEJORAMIENTO DE LA CALIDADDE LA EDUCACIÓN
En el pasado cercano se presuponía la cali-dad de la enseñanza y el aprendizaje de los
estudiantes. Se asumía también que estoocurría solamente en el aula, o sea dentrodel sistema. Se daba por sentado quemientras más años de escolaridad se teníamás calificado y productivo era el recursohumano. En el plano político se postulabaque más años de educación era expresiónde democracia y participación ciudadana.El sistema educativo era una suerte de«caja negra», lo que sucedía en su interiorno era objeto de análisis, bastaba saberque la población accedía a él.
En el presente la preocupación centralya no es cuántos y en qué proporción asis-ten a la escuela, sino quiénes, qué, cómo yen qué condiciones aprenden y los facto-res que influyen positiva o negativamente.
En este contexto un sistema nacionalde medición y evaluación de la calidadque provea de información sistemáticaacerca de los aprendizajes alcanzados porlos estudiantes adquiere una importanciaestratélica para el Estado. Un sistemaeducativo que define los conocimientos ycapacidades básicas que todo estudiantedebe saber y haber desarrollado al cabo deciertos ciclos, necesita saber en qué medi-da esos estudiantes han logrado lo que elsistema educativo se propuso.
Un sistema nacional de evaluaciónque produzca información sistemática so-bre los aprendizajes alcanzados por los es-tudiantes como resultante del sistemaeducativo es útil en la medida que: el sec-tor educativo «rinde cuentas» a la sociedadcivil sobre sus acciones y la inversión pú-blica ejecutada, brinda información eje-cutiva a las audiencias políticas y opiniónpública, ayuda a las políticas nacionalespara la toma de decisiones porque orientarecursos a los sectores que más lo requie-ren, abre el debate a la sociedad sobre losfines de la educación y la construcción deconsensos políticos al respecto, se ob-tienen grados de control social de los pro-cesos y resultados por parte de los destina-tarios, vincula la formación de los recursoshumanos y las posibilidades de desarrollo
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económico y social del país, facilita la re-novación de objetivos educacionales y la de-terminación ele niveles de exigencias delos productos esperados.
En el ámbito de microgestión educa-cional algunas de las ventajas son:fortalecela gestión administrativa y la co-responsa-bilidad institucional Estado-familia-es-cuela al ser críticos ante los resultados ob-tenidos, buscando causas y planteandoalternativas de solución, brinda informa-ción desagregada a los niveles operativosdel sistema educativo (departamentales,distritales) y protagonistas: directores, do-centes, padres de familia y comunidad,identifica áreas que requieren capacitaciónpara mejorar el desempeño docente y portanto del estudiante aplicando nuevas es-trategias pedagógicas, vincula diferentes ti-pos de evaluaciones: de los aprendizajes enel conjunto del sistema como punto de re-ferencia para el docente en su evaluacióndel rendimiento de sus alumnos, de pro-gramas, proyectos de escuelas e institucio-nal, motiva la participación comunitariaponiendo en evidencia la vinculación en-tre el proceso educativo escolar con losaprendizajes y condiciones del entorno enque vive el estudiante.
Se tiene claro que la medición y laevaluación por sí solas no producen mejo-ras en el sistema educativo; sin embargo,la institucionalización progresiva de unSistema Nacional de Medición y Evalua-ción de la Calidad de la Educación va ge-nerando una cultura de la evaluación que,al entregar sistemáticamente informaciónsobre indicadores críticos, motiva la de-manda de las audiencias usuarias para res-paldar la tomar decisiones y asignar res-ponsabilidades; su efecto acumulativopermite a su vez toma de decisiones cadavez más focalizadas y selectivas para mejo-rar la educación y, en esa dinámica, esti-mular investigaciones aplicadas que sonaportes para el diseño de estrategias inno-vadoras reproducibles en escalas mayores.
ORGANIZACIÓN E INSTALACIÓNESTRUCTURAL DEL SIMECAL
El SIMECAL depende en línea directa delMinistro de Educación Cultura y Depor-tes, con la finalidad situarlo fuera de la es-fera ejecutora del SEN y le permita un tra-bajo independiente. Está dirigido por unacoordinación que trabaja con áreas técni-cas de diseño de instrumentos, factoresasociados, procesamiento y estadística, yadministración y logística.
El área de diseño tiene dos subáreas,una se ocupa de producir instrumentospara la modalidad de Educación Intercul-tural Bilingüe (EIB) y la otra para el siste-ma formar hispanohablante. Ambas áreastrabajan vinculadas bajo un marco teóricoreferencial común, con las diferencias per-tinentes. El SIMECAL funciona a travésde las Direcciones Departamentales deEducación (DDE), en cada una de ellasexiste un técnico responsable del SIME-CAL, constituyéndose en una Red Ejecu-tora Nacional que cumple funciones decoordinación, organización, logística, ca-pacitación, supervisión y difusión de las ac-ciones del SIMECAL, posibilitando su co-nexión con los niveles operativos de lasDirecciones Distritales de Educación y deéstas con las Unidades Educativas del país.
Las características estructurales delSIMECAL se fundamentan en la ley y elPRE y sus rasgos sobresalientes son: su eje-cución gradual conforme el PRE, que su-pone un escalonamiento evaluativo de losciclos, según su progresiva instalación enlas Unidades Educativas, hasta alcanzaruna cobertura total. Su enfoque estratégi-co considera la diversidad cultural y lin-güística boliviana, específicamente cuentacon un área de desarrollo de instrumentospara la modalidad de educación intercul-tural bilingüe. La progresiva desconcentra-ción de funciones y tareas administrativasque por delegación las van asumiendo losniveles departamentales y distritales deeducación. Se vincula con el Sistema de
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Información Educativa (SIE) para alimen-tarse de las bases de datos estadísticas delsistema nacional y, al mismo tiempo leproporciona las bases de datos sobre indi-cadores de eficacia escolar para correlacio-narlos con los de eficiencia escolar.
Para cumplir sus objetivos, el funcio-namiento del SIMECAL es: flexible en sudinámica para ajustar sus productos a lasdemandas del PRE y renovarse perma-nentemente conforme a los avances técni-cos de la psicometría, continuo en el desa-rrollo de instrumentos para producirinformación comparable, contrastable enel tiempo, e integrado entre las diferentesáreas de trabajo técnico para desarrollarmarcos referenciales comunes, mante-niendo las diferencias y particularidadesentre las áreas curriculares, autocontrola-ble, es decir, genera en su interior un me-canismo de vigilancia permanente y con-trol por etapas de trabajo para hacercorrecciones oportunas en procura de sueficacia interna, y participativo, en la me-dida que se articula y funciona con unared ejecutora local y con docentes queasisten a talleres de transferencia de la me-todología de trabajo, integran comitésconsultivos y equipos diseñadores deítems.
ESTRATEGIAS DE VIABILIDAD
LA INTERCULTURALIDAD Y EL BILINGÜISMO
El SIMECAL se enmarca en uno de los ejestransversales del PRE, que es la intercultu-ralidad y el bilingüismo. En la estructuradel SIMECAL existe un equipo técnico delingüistas de idiomas originarios (aimará,quechua, guaraní) que desarrollan instru-mentos en la modalidad de educación in-tercultural bilingüe, con identificación deobjetivos comunes con el sistema regular.Los instrumentos castellano-hablantes in-tegran la diversidad étnica, cultural, regio-nal y ecológica del país. Para lograr com-
prensión del sistema en dichos contextos seproducen diversos materiales de comuni-cación contextualizados en escenarios cul-turales y lingüísticos.
LA COMUNICACIÓN SOCIAL Y EDUCATIVA,UN SOPORTE PARA LA VIABILIDAD
En el diseño del SIMECAL, para apoyarla consecución de la estrategia de viabili-dad, se concibió un modelo de comunica-ción social de acompañamiento perma-nente para lograr la sensibilización yaceptabilidad política, social y comunita-ria del sistema. La estrategia ha demostra-do asegurar la viabilidad política y técnicadel SIMECAL, posicionando mensajessobre la comprensión e importancia delSistema para la escuela, el maestro, la edu-cación, el PRE, la sociedad en procura demejorar la calidad de la educación. Se tra-bajó bajo el lema «El SIMECAL llega alaula para ayudar».
Un conjunto de materiales de comu-nicación de tipo impreso fueron diseña-dos con mensajes similares para diferentesaudiencias, pero todos convergentes en unpropósito único, que era lograr la acepta-bilidad de una estructura técnica nuevaque de por sí, por su naturaleza de trabajo,podía generar reacciones negativas.
De esta manera se organizó un con-curso nacional para el afiche y el logotipodel SIMECAL bajo la consigna de «Poruna educación de calidad en condicionesde equidad», con premios en efectivo.
El paquete de materiales de mercadeosocial comprendió, para directores, técni-cos y ejecutivos: un políptico; para maes-tros: una cartilla, tarjetas de invitación,certificados de participación.
Los ÁMBITOS DE ACCIÓN PARA LAVIABILIDAD DEL SIMECAL
Para la puesta en marcha de un programade transformación del sistema educativo
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ha sido necesario jugar con fuerzas e inte-reses que median en los diferentes secto-res y protagonistas ubicados dentro yfuera de él. Muchos cambios en todos losplanos al mismo tiempo, en un contextoreactivo y renuente, ha significado suce-sivas negociaciones para la generación deconsensos. Ha sido necesario trabajar enfrentes que incluyen, además de sectorespolíticos y sindicales, el reacondiciona-miento de la estructura del propio Minis-terio de Educación.
En ese contexto de cambios fue clavepara la instalación y funcionamiento delSIMECAL tomar en cuenta ese clima or-ganizativo, administrativo y fuerzas polí-ticas existentes en la vida del país.
La instalación del SIMECAL se ha lo-grado a través de acciones sostenidas quehan permitido una aceptación sistemáticaen diferentes frentes. A continuación sedetallan los ámbitos de acción para el lo-gro de consensos y aceptabilidad que fue-ron originalmente concebidos en el dise-ño del sistema y las acciones ejecutadas enla implementacion, que han encaminadosu viabilidad.
• La viabilidad política. Se refiere a lageneración de consensos entre lossectores y actores con capacidad dedecisión en materia de políticaeducativa, que juzga la pertinenciay adecuación del SIMECAL comoherramienta proveedora de infor-mación útil para orientar el mejo-ramiento de la gestión y la calidadde la educación, en este rubro seencuentran políticos, mandos je-rárquicos ministeriales y directi-vos. Las acciones ejecutadas han te-nido como portavoz al propioMinistro de Educación que ha pre-sentado los resultados generadospor el SIMECAL en el Gabinete,ante el Presidente de la República ysus ministros de estado. Tambiénlo ha hecho en reuniones de prefec-
tos y ante alcaldes municipales,directores departamentales, distri-tales, de Unidades Educativas, laprensa y diversas representacionesciviles y militares en todo el país.
• La viabilidad orgánica intrainstitu-cional en el nivel central para la ge-neración de espacios que garanti-cen la coordinación necesaria entrelas dependencias del ministerio, dedirecciones ejecutoras técnicascentrales para la provisión y uso dela información en acciones de cadacompetencia. Se han llevado a caboreuniones con las direcciones téc-nicas del ministerio que desarro-llan los componentes del PRE, to-mando la información como uninsumo para la orientación de losproductos de cada área.
• La viabilidad orgánico intrainstitu-cional con el nivel desconcentrado.Se refiere a la generación de espa-cios en el ámbito de las DireccionesDepartamentales, Distritales y deUnidades Educativas, vinculadascon las acciones operativas del SI-MECAL. A partir de la conforma-ción de la creación de una Red Eje-cutora Nacional vinculada a lasDirecciones Departamentales sefacilita la instalación efectiva yaceptabilidad local del SIMECAL.Una manera de abordar este frentede viabilidad ha sido la ejecuciónde talleres de capacitación de técni-cos departamentales, especialmen-te orientado a fortalecer las compe-tencias de los responsables delSIMECAL para habilitarlos en esasfunciones. También se han desa-rrollado seminarios departamenta-les de presentación de resultados,con entrega de material impreso decomunicación, información y edu-cación sobre el SIMECAL.
• La viabilidad técnica. Se refie-re a la constitución de equipos
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técnicamente competentes paraque trabajen en las diferentes fasesy áreas del SIMECAL, por lo queha sido necesario contar con unplan de capacitación continua,concebido desde el diseño del SI-MECAL. Al comienzo intenso yluego con acompañamiento y se-guimiento docente. Para concre-tar este ámbito de viabilidad sehan ejecutado diferentes modali-dades de capacitación en serviciopara dotar a los técnicos evaluado-res de mejores competencias. Laprimera fue la realización de unTaller de Arranque en el que parti-ciparon todos los técnicos delSIMECAL, tres técnicos de la RedEjecutora y dos técnicos del áreade evaluación curricular. El even-to fue ejecutado por encargo porla UNESCO/ OREALC, en San-tiago de Chile2 . Asimismo laOREALC3 y 0EI4 desarrollanprogramas internacionales de apo-yo a los sistemas para fortalecer suscapacidades técnicas, propiciandoespacios conversacionales y deaprendizajes entre países.
Otras acciones son talleres internos,de evaluación de operativos nacionales,pasantías, tutorías, seminarios y asistenciatécnica externa, según necesidades.
La modalidad de pasantías de técnicosdel SIMECAL en diversos países latinoa-mericanos (Colombia, Guatemala, Chile,Argentina, Perú) y su continuidad conasistencia técnica de expertos de los mis-mos países a Bolivia, a fin de darle conti-
nuidad a los aprendizajes y expresión en eltrabajo concreto.
La capacitación de los diferentes actoresde/sistema educativo también ha sido clavepara el desarrollo del SIMECAL. A la vezde un requerimiento técnico, se entiendecomo una estrategia facilitadora de con-sensos porque socializa conocimientos ytécnicas metodológicas innovadoras ydesconocidas por ellos, y disipa temores ydudas; a saber: administrativos y técnicosde los niveles desconcentrados para moti-var su participación en la Red Ejecutora,docentes para la elaboración de ítems, utili-zables para el SIMECAL y técnicas eva-luativas de aplicación en aula, directores yasesores pedagógicos para la interpretacióny uso de la información producida, paraque sirva de insumo en la planificacióntécnica e institucional y por ende en el di-seño de acciones de mejora en el ámbitode sus competencias, administrativos y téc-nicos del nivel central para afinar criteriosen el desarrollo de los diferentes compo-nentes del PRE, tales como diseño curri-cular, capacitación docente, módulos, yotros para focalizar intencionadamentehacia el mejoramiento de la educación,fincionarios políticos y técnicos para su usoejecutivo en la elaboración de propuestasde estrategias de mejora derivadas del aná-lisis de la información producida por elSIMECAL.
En este sentido son varias las activida-des desarrolladas, por ejemplo, a través detalleres, seminarios rápidos, reunionestécnicas, encuentros, comités consultivosintegrados de forma progresiva y activa enlos diferentes actores y sectores partici-pantes en el quehacer educativo.
(2) SECRETARIA NACIONAL DE EDUCACIÓN, SIMECAL: Memoria informe del Taller de Arranque, La Paz,Bolivia, junio, 1996.
(3) UNESCO, OREALC: Propuesta para la creación de un Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de laCalidad de la Educación. Ciudad de México, noviembre, 1994.
(4) ORGANIZACIÓN DE ESTADOS IBEROAMERICANOS: Programa de Evaluación de la Calidad de la Educa-ción. Memoria. Madrid, España, noviembre, 1997.
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La entrega y devolución de la infor-mación de rendimiento escolar, en extrac-tos a cada director de Unidad Educativaen que se explicitan logros en puntaje porobjetivos y por área curricular, ha tenidogran cogida. Para facilitar el análisis de losdatos y su uso se ha entregado una guía enformato tríptico.
Por otra parte la participación delmaestro como aplicador o administradorde los instrumentos. Se trata de una prac-tica realizada en la década de los 50, 60 y70 por la Dirección de Educación de laCorporación Minera de Bolivia que con-taba con un sistema de evaluación del ren-dimiento escolar donde los maestros se in-tercambiaban entre distritos y escuelaspara aplicar las pruebas. El SIMECAL harecuperado este elemento exitoso de anta-ño, instituyendo la selección del maestroaplicador por parte del director del esta-blecimiento, bajo la supervisión del direc-tor distrital de la jurisdicción, no debien-do ser el maestro del curso ni de lasmaterias evaluadas. Todo maestro y dele-gado de padres de familia firma un Actade Entendimiento que los compromete ala confidencial idad y rectitud moral en sutrabajo'.
Una razón de orden reivindicativopara que sea el maestro el que apliquepruebas es fortalecer su confianza y au-toestima como actor dinamizador delproceso pedagógico, hacerlo sentir partede un proceso de cambio donde ademásde la dimensión evaluativa curricular querealiza de manera pormenorizada en suaula, existe la dimensión de la evaluacióndel Sistema Educativo Nacional. En estemarco, entonces, promover en él su com-promiso para el cambio desde la base, parael mejoramiento de la calidad de la educa-ción.
La aceptabilidad de kt comunidad edu-cativa, mediante la participación de los pa-dres de familia que son nombrados delega-dos observadores, para que estén presentesdurante el proceso de aplicación de laspruebas. Su rol es oficiar de juez de fe du-rante la administración de instrumentos.
PRODUCCIÓN DE INFORMACIÓN
La construcción de un sistema nacional demedición y evaluación nacional de la cali-dad de la educación también aporta deci-didamente a la información como poderen la sociedad contemporánea. Rama(Nassif; Rama, y Tedesco, 1994) señalaque la educación ha funcionado como unsistema carente de control social y que lasola idea de identificar los aprendizajes al-canzados por las unidades del sistema<permitiría generar una capacidad socialde reclamo», refiriéndose a las audienciasparticipantes.
Tedesco (1987) al respecto ilustra di-ciendo que «sólo a través de una fuer-te capacidad de producir informaciónadecuada, las decisiones en términos deidentificación de políticas prioritarias,control de gestión, asignación de recur-sos, etc. podrán ser adoptadas en formaoportuna», refiriéndose a la competenciadel Estado en materia educativa, más aúncuando a éste se le hace difícil asumircentralmente el control y mantener la di-námica de todos los aspectos que hacen alfuncionamiento de un sistema educati-vo. De ahí que los procesos de descon-centración y descentralización facilitan el«acercamiento» de las tomas de decisio-nes a los niveles donde se desarrollan lasacciones.
(5) MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES, SIMEC.AL; CONSULTORA SCORPIO: Sistematizaciónde la Experiencia de Evaluación del Rendimiento Escolar en Establecimientos Educacionales de la ex-COM1BOL.La Paz, Bolivia, junio, 1998.
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En procesos de Reforma Educativacomo el que vive Bolivia, tanto la produc-ción como el uso de la información actua-lizada, válida y confiable sobre los rendi-mientos escolares para los Programas deTransformación y de Mejoramiento deri-vará en cambios de roles y funciones de lasestructuras y gestiones administrativas es-colares, en consecuencia, derivará en lapuesta en práctica de nuevos estilos orga-nizativos; todos los esfuerzos tenderán nosolo a garantizar la retención de los estu-diantes en el sistema sino también a lograrque alcancen cada vez mejores niveles derendimientos escolares.
Estimular la participación de los docentes,padres de familia y de la comunidad en ge-neral para el mejoramiento de la calidad dela educación.
Para responder a tan importante tareaen el diseño metodológico y operativo delSIMECAL, se incluye una estrategia decomunicación caracterizada por una clarasegmentación de audiencias y potencialesusuarios de la información con utilizaciónde formatos impresos que privilegian elmanejo personalizado de materiales parala sensibilización y promoción de la im-portancia del SIMECAL, en el marco delPRE en curso.
¿PARA QUÉ SIRVE LA INFORMACIÓN?
En el mismo DS antes mencionado, regla-mentario a la Ley de Reforma Educativa, sepuntualiza la importancia de la informacióndel SIMECAL diciendo que sirve para:
Monitorear y evaluar las innovaciones queponga en práctica como resultado de latransformación curricular e institucional.Estimular la generación de acciones inno-vadoras y la iniciativa de los maestros en elmejoramiento de la calidad de la educación.Diseñar acciones directas sobre los factorescontrolables por el propio sistema educati-vo que incidan en el logro de las competen-cias básicas de los alumnos.Orientar la asignación de recursos hacia lasUnidades educativas en aquellos aspectosque sean más deficitarios y tengan una ma-yor incidencia en la adquisición de compe-tencias básicas.Orientar las acciones técnico-pedagógicaspreferenciales de los asesores pedagógicoshacia las Unidades Educativa que más lo re-quieran.Sensibilizar y comprometer a los líderes deopinión (sindicales, políticos religiosos,empresarios) en acciones concretas ten-dientes al mejoramiento de la calidad yequidad de la educación boliviano dentrode los principios de eficiencia y eficacia.
¿CÓMO SIRVE A LA POLÍTICA PUBLICA?
EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO
Con el devenir del tiempo, la crisis econó-mica de los países lleva a reducciones delgasto público y el sector educativo debecompetir con otros sectores que están enmejores condiciones de mostrar rentabili-dad al corto plazo. Esta situación generacambios en la percepción del Estado fren-te a los servicios públicos de su competen-cia. El Estado ahora percibe la educacióncomo inversión, no como gasto. Se plan-tea la importancia de invertir en educa-ción para aumentar la competitividadcomo generación y expansión de capaci-dades para producir y sostener el creci-miento económico y el desarrollo nacio-nal (CEPAL, 1992).
El papel tradicional del Estado cam-bia y se inician procesos de descentraliza-ción que delelan el poder de toma de de-cisiones y acciones cada vez más cerca delos actores involucrados en las reliones.Surge el concepto de la «rendición decuentas» como una responsabilidad dequienes gestionan una administración.
En el ámbito educacional la rendi-ción de cuentas apunta a la importan-cia de controlar, midiendo y evaluando
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externamente el Sistema Educativo Na-cional, a través de la unidad gestora de ser-vicios escolares: cuánto rinde, cuánto lo-gran quienes transitan por él, para qué lessirven los aprendizajes, qué factores afec-tan positiva o negativamente, qué haceque el sistema cumpla lo que se ha pro-puesto y se justifique la inversión que elEstado hace. En suma, cuánto produce elsector educativo, los alumnos, los docen-tes, la administración como empresa pú-blica que brinda servicios a la sociedad6.
La medición y la evaluación de los sis-temas educacionales entonces se constitu-yen en herramientas gerenciales que ayu-dan a la administración para estimar elcumplimiento de sus metas. Ambas for-man parte de un proceso científico queayudan a mirar y reflexionar retrospecti-vamente un camino hecho, con una vi-sión prospectiva renovadora de cambiopara mejorar. La evaluación entendida asíaporta con explicaciones y nuevos conoci-mientos que hacen más comprensiva larealidad escolar del sistema.
De esta manera, los resultados de lamedición y la evaluación motiva, en políti-cos y actores sociales, visiones que vinculanel análisis del pasado con el diseño del futu-ro. Nuevas políticas, programas y proyec-tos son delineados y construidos a la luz delo que la sociedad concibe como una edu-cación de calidad. De esta manera la infor-mación que aporta la medición y la evalua-ción con elementos de comprensión de losresultados permiten que, a su tiempo y encada instancia comprometida con la edu-cación formal, se planteen nuevas visiones,dentro de lo deseable, lo posible, lo signifi-cante, lo que falta para hacer una mejoreducación, que compromete a una cadenade actores que se inicia en la familia y con-tinúa durante toda la vida del sujeto.
La información sobre rendimientos es-colares juega un rol determinante en lacreación, desarrollo, conducción y, parti-cularmente en el seguimiento y evaluaciónde programas y proyectos sectoriales.
Al hacerse aplicaciones periódicas, des-de la línea de base o diagnóstico situacional,se podrá contar con información compara-ble y recurrente en el tiempo, que permitaestimar y controlar la eficacia de las políticaspúblicas del sector, más aún cuando susefectos expresados en rendimientos escola-res son poco tangibles comparados con re-sultados de otras políticas sociales.
Por su parte, la gradualidad de la imple-mentacion del PRE, como política de esta-do, no permite observar resultados inme-diatos; sin embargo, con la vigencia delSIMECAL es factible monitorear los cam-bios, los logros y las dificultades que se ope-ran, conforme se desarrollan y consolidanlos diferentes componentes del programa(formación, capacitación, textos, infraes-tructura, metodologías, gestión administra-tiva, etc.) para apreciar su impacto en losrendimientos escolares, en arios posteriores.
LA INVERSIÓN SOCIAL EN EDUCACIÓN
Muchas son las definiciones al respecto,sin embargo, se trata de estimar la distan-cia existente entre una educación actualmejorable y el ofrecimiento del Estado deuna educación mejor, competitiva, bene-ficiosa en el futuro, que satisfaga las cre-cientes necesidades vinculadas al desarro-llo social y al crecimiento económico delpaís. Los indicadores mundiales demues-tran que, en un país que cuenta con indi-cadores bajos en el nivel de educación desu población, éstos se asocian también abajos indicadores de su desarrollo social y
(6) MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIÓN, SECRETARIA DE PROGRAMACIÓN Y EVALUACIÓN EDUCATIVA:Bases conceptuales del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad. SINEC Educación Primaria y Media.Argentina.
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económico, porque afecta a la baja pro-ductividad, a la baja remuneración, a losbajos niveles de bienestar social y econó-mico de la población, y por tanto, de sucalidad de vida.
Los costos de oportunidades que invier-te el Estado en el sector educación estánproyectados para reportar beneficios renta-bles al mediano y largo plazo. Porque unapoblación con mejor nivel de instrucción,calificada para las exigencias del mercadolaboral, obtendrá una mejor remunera-ción y su estándar de vida también serámejor, contribuyendo a la equidad socialy al desarrollo y crecimiento económicodel país (CEPAL, 1992).
EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALESCON LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
En el nuevo marco político administrati-vo que acontece en el país, la descentrali-zación juega un rol clave en la dinamiza-ción del cambio que implica la detecciónde las necesidades locales, la toma de deci-siones, la búsqueda y asignación de recur-sos con equidad y la ejecución de estrate-gias de cambio en el sector educativo,como parte de un plan global de desarro-llo municipal.
La posibilidad de ampliar las cobertu-ras escolares y mejorar la calidad, si bienno deja de ser una responsabilidad del ni-vel central, respecto de delinear, orientar,normar y supervisar el cumplimiento de lapolítica nacional, es también responsabili-dad de los municipios, que se constituyenen gobiernos locales con amplias atribu-ciones y poder para incidir en el mejora-miento de las condiciones necesarias paradesarrollar la tarea escolar.
ALGUNOS COMPROMISOS POTENCIALES DELOS MUNICIPIOS
Tareas comprometidas con la calidad dela educación y que pueden ser asumidaspor los gobiernos municipales son:
• Utilizar los indicadores de rendi-miento escolar por establecimien-to para hacer un mapa de priorida-des para aquellos con logro enriesgo.
• Identificar los factores asociables alrendimiento escolar de la localidady canalizar institucionalmente losrecursos específicos.
• Incluir en la planificación local ta-reas para las instituciones no gu-bernamentales para que sus líneasde trabajo y presupuestos, por de-legación de funciones, los desarro-llen en campos de intervenciónque apoyen y faciliten mejores lo-gros escolares. Que ahí donde almunicipio le es difícil intervenir,ya por falta de recursos o accesoexista una organización no guber-namental (ONG) trabajando porextensión del municipio. Por ejem-plo: proyectos de huertos escolaresy nutrición aplicada, proyectos demantenimiento de infraestructuracomunitaria, proyectos de almuer-zos escolares, etc.
• Revisar el presupuesto disponibleasignado por el gobierno central,aportes propios, por participaciónpopular, por donaciones, etc.,considerando el indicador de ren-dimiento promedio, en los muni-cipios categorizados con rendi-mientos en riesgo, para considerarla inversión pública e incremen-tarla con equidad.
• Integrar los indicadores de rendi-mientos escolares a otros del depar-tamento.
• Determinar metas a corto y media-no plazo respecto del mejoramien-to de la infraestructura escolar.
• Dinamizar la organización de Jun-tas Escolares y la generación deproyectos escolares, basado en ne-cesidades.
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• Promover la matricula en la educa-ción primaria, motivando a la co-munidad.
• Identificar las escuelas que estánseñaladas con logro en riesgo ycrear un programa con recursospermanentes.
• Determinar parámetros mínimosde control de calidad de los estable-cimientos, mobiliario y condicionesmateriales aplicables a los estableci-mientos escolares de la jurisdicción.
'COMO SIRVE A LA REFORMA EDUCATIVA?
El PRE tiene como objetivos la transfor-mación y el fortalecimiento institucionaldel sistema y el mejoramiento de la calidadpedagógica, donde el SIMECAL es parteintegrante, aportando con informaciónsistemática sobre indicadores de rendi-miento escolar, logros de competenciasbásicas y diferencias entre estratos pobla-cionales escolares, que permiten estimaravances y dificultades, a través de un se-guimiento sistemático del proceso segui-do entre el sistema escolar, todavía vigen-te y los cambios que se operan con elprograma.
La misión del PRE se orienta a pro-porcionar servicios de educación a todoslos niños bolivianos en edad escolar, encalidad y cantidad necesaria para facilitarsu inserción social y económica en la so-ciedad, acorde a sus potencialidades y ha-bilidades, independientemente de su pro-cedencia cultural y linpística, a un costoaccesible para la familia y sostenible parael Estado.
La instalación y funcionamiento delSIMECAL es de trascendental importan-cia, porque vincula los componentes de lareforma educativa con los indicadores deeficiencia y eficacia educacional.
En el proceso de reforma educativaque vive Bolivia, la producción y el uso dela información actualizada, válida y con-
fiable sobre los rendimientos escolarespara los programas de transformación yde mejoramiento derivará en la puesta enpráctica de nuevos estilos organizativos ypedagógicos; todos los esfuerzos tenderán,además de garantizar la retención de losestudiantes en el sistema, a lograr que al-cancen cada vez mejores niveles de rendi-mientos escolares.
¿PARA QUÉ SIRVE A LAS UNIDADESEDUCATIVAS?
La entrega de extractos informativos a losestablecimientos educativos muestreadospermitirá, a los diferentes actores vincula-dos a la organización, administración ypractica pedagógica, reflexionar a la luz delos datos globales de los cursos paralelosde cada grado/ciclo y la asignatura/áreaespecifica; conocer los objetivos mejor ypeor logrados y analizar las posibles causasque influyeron.
De esta manera directores y maestrospodrán plantear alterativas para encararlos aspectos técnico-pedagógicos y de ad-ministración escolar que tiendan a mejo-rar los rendimientos académicos de los es-tudiantes en las siguientes gestiones. Enotras palabras, esto supone que un con-junto de ideas orientadas a mejorar los ac-tuales rendimientos escolares se transfor-maran en un proyecto de escuela.
La participación de las juntas de pa-dres de familia y la comunidad organiza-da, las municipalidades y prefecturas ju-garan un rol de apoyo en su consecución,porque aproxima a los actores que son co-rresponsables en la tarea educativa, por unlado, de los padres hacia sus hijos, y porotra, las entidades descentralizadas en elprogreso de la educación local.
LA GESTIÓN EDUCACIONAL
Con información actualizada y veraz esposible planificar localmente, asignar y
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conseguir recursos complementarios paraatender las necesidades de los estableci-mientos y de los involucrados en la laborpedagógica, en procura de optimizar losrecursos para el mejoramiento de la cali-dad educacional.
Adicionalmente, la información ser-virá también para abrir nuevos campos deinvestigación y profundizar en la com-prensión de la práctica educativa y sucomplejidad, especialmente a partir de re-sultados que plantean interrogantes quedesafían dogmas y conjeturas empíricas.
actores sociales vinculados a la tarea esco-lar. Existe un espíritu colaborativo yconstructivo hacia el mejoramiento de lacalidad de la educación. Por esta razón, es-pecialmente a la prensa se le hace claridaden el verdadero uso y finalidad de la infor-mación que produce el SIMECAL, espe-cialmente al conocer los puntajes de lamuestra aleatoria de Unidades Educativasparticipantes de los operativos.
En ese sentido SIMECAL puntualizaen la tabla que figura en la página si-guiente.
USUARIOS Y TIPOS DE INFORMACIÓN
Para efectos de difusión y utilidad de la in-formación se clasifica según su detalle enagregada y desagregada, bajo el criteriodarle a cada usuario lo que le interesa y ne-cesita y en el lenguaje que entiende.
La información agregada es aquellaque se agrupa por información nacional ydepartamentos, dependencia y ámbitogeolráfico, que se brinda a autoridadesnacionales y departamentales y opiniónpública en general.
La información desagregada esa aque-lla que se agrupa por establecimientoseducativos, según los rendimientos esco-lares logrados por grados/ciclos y área cu-rricular, los cursos paralelos aplicados, es-pecificando por logro de objetivoseducacionales. Se entrega en sobre cerra-do y de manera confidencial a las direccio-nes de cada unidad escolar muestreada.
ALCANCES Y RESTRICCIONES DE LAINFORMACIÓN
La política de difusión de la informacióndetermina diferentes niveles de agrega-ción de la información conforme los posi-bles usos a darle.
No es propósito crear tensiones, te-mores ni crear la desconfianza entre los
METODOLOGÍA DE TRABAJO
El SIMECAL desarrolla su trabajo por ci-clos. Un ciclo va desde la definición de gra-dos o términos de ciclo que se desea mediry evaluar, hasta la devolución de resultadosa las diferentes audiencias usuarias; dura al-rededor de 14 meses y compromete recur-sos técnicos de planta, consultores externosfacilitadores del proceso y la contrataciónde servicios eventuales.
Un ciclo comprende varias fasescomo se puntualizan a continuación:
• Las dtfiniciones previas supone la re-visión documental y bibliográfica so-bre medición y evaluación en lasáreas curriculares seleccionadas, losplanes y programas en vigencia y laelaboración del marco de trabajo.
• La construcción de instrumentos par-te de un plan de evaluación del quese estructuran formatos de instru-mentos con ítems preelaborados,que luego son probados y revisadosen talleres con maestros de aula ycomités consultivos.
• La capacitación y logística de los ins-trumentos asegura condiciones ho-mogéneas de aplicación nacional, seapoya en manuales didácticos queexplican paso a paso la administra-ción de los instrumentos.
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TABLA I
Lo que no se debe y lo que sí se debe hacer con br información
Lo Sí SE DEBE HACERcon la información del SIMECAL
Lo que NO SE DEBE HACERcon la información del SIMECAL
Motivar la reflexión y el análisis en las escue-las y colegios.
Desencadenar competencia desleal con la in-formación sobre rendimiento, entre escuelasy colegios.
Usarla como elementos de juicio para refle-xionar sobre el tema de la calidad de la educa-ción y crear corrientes de opinión favorable aluso de la información para mejorar.
Realizar un ranking de los establecimientosmediante los medios de comunicación.
Crear equipos técnicos y revisar los objetivoseducacionales de menor logro escolar paraasumir medidas pedagógicas remediales.
Buscar culpables.
Culpar al maestro por los resultados del esta-blecimiento.
Revisar las tareas de director como dinamiza-dor del cambio dentro del establecimiento.
Despedir a los maestros por los bajos logrosdel establecimiento.
Proponerse metas al mediano plazo y crearmecanismos de seguimiento interno paraevaluar los rendimientos por cursos paralelos.
Despedir a directores de establecimientos.
Tachar a los establecimientos que están pordebajo del promedio de 50 puntos.
Incluir los Ítems de selección múltiple de op-ción única como una técnica más de evalua-ción curricular en aula.
Establecer categorías de establecimientos,ahondando diferencias sociales.
Crear equipos técnicos en los establecimien-tos para la planificación escolar.
Ponerle nota al establecimiento.
Proponer, elaborar y desarrollar proyectoseducativos o iniciativas para el mejoramientodel colegio o escuela que involucren a todoslos actores vinculados al escolar, a fin de inci-dir en mejores rendimientos escolares.
Pensar que los cambios van a depender sólode la escuela y que van a ser rápidos y especta-culares.
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• Las aplicaciones, tanto piloto comofinal nacional, se hacen en distintosmomentos, se trata de una movili-zación nacional de recursos huma-nos que pone en acción los procedi-mientos de los manuales.
• El análisis de datos combina en faseprevia la lectura óptica para laspruebas y el digitalizado manualpara cuestionarios aplicados a di-versos actores sociales.
• La edición de resultados se apoya enestrategias de difusión y comunica-ción de los resultados, a través demedios impresos y diversas activi-dades de concentración de audien-cias y usuarios.
• Finalmente, el uso de la información,aunque está fuera del ámbito decompetencia del SIMECAL, se en-camina mediante el uso de guíasque orientan el análisis y reflexión yguías metodológicas a maestros. Ladivulgación que se hace de la infor-mación tiene en sí misma un carác-ter de motivación del uso de los in-dicadores para la acción y elcambio.
Un ciclo del SIMECAL se cierra conla realización de un Seminario Nacionalde Evaluación al que asisten los técnicosdel Red Ejecutora y los técnicos delSIMECAL, se hace un balance crítico y seformulan recomendaciones para el si-guiente ciclo.
COBERTURA DE LOS OPERATIVOSNACIONALES MUESTRALES
En el primer operativo nacional muestrala escolares de 30 y 60 de primaria, se ad-ministraron 29.401 y 27.908 pruebas,respectivamente y 56.264 cuestionarios aescolares, 45.398 a familias, 2.398 a maes-tros, 829 a directores y 767 a líderes co-munales.
En el segundo operativo nacionalmuestral a escolares de 80 de primaria, seadministraron 11.117 pruebas y 11.000cuestionarios a escolares, 10.000 a fami-lias, 600 a maestros y 159 a directores.
En el tercer operativo nacional mues-tral de 4.° de secundaria (22/10/98), seaplicarán instrumentos a 15.571 escolaresy demás actores vinculados a las UnidadesEducativas; a cerca de 3.500 escolares dela modalidad de EIB en quechua, aimará yguaraní.
LÍNEA DE ESTUDIOS EINVESTIGACIONES
Una consultora externa ha sistematizado laexperiencia de medición y la evaluación delos rendimientos escolares en las escuelas dela ex-Corporación Minera de Bolivia de lasdécadas 50 a 70, realizada por la Direcciónde Educación de dicha institución.
Su objetivo fue recuperar los elemen-tos más exitosos para integrarlos al trabajodel SIMECAL.
Por otra parte, en coordinación conel Programa Mundial de Alimentos, seha realizado un estudio para conocer laasociación entre los rendimientos escola-res, la alimentación escolar y el estadonutricional (Zamora y Barrera, 1997).Por su parte algunos gobiernos munici-pales han solicitado indicadores para de-finir metas en los Programas de Desayu-nos Escolares. También se aplicaninstrumentos a escolares de escuelas conapoyo del Fondo de Inversión Social(FIS) para observar el impacto de las ac-ciones. Son cada vez más las ONG quesolicitan información al sistema.
Asimismo se está trabajando la basede datos del SIMECAL con universidadesdel país, mediante cartas acuerdo paraapoyar tesis de pregrado y postgrado, entemas de interés común.
DEMANDAS SOBRE INDICADORESDE RENDIMIENTO ESCOLAR
El espacio ganado por el SIMECAL en elcontexto nacional y en el marco del PRE,ha derivado en una demanda creciente deinformación sobre rendimiento escolar.
Desde el Instituto Nacional de Esta-dística (INE) que solicita las bases de da-tos para incluirla en sus reportes y alimen-tar sus sistemas, programas de gobierno,municipios, proyectos nacionales e inter-nacionales que trabajan en el país, pideninformación para definir metas de impac-to de sus intervenciones.
FINANCIACIÓN
Mediante convenio de préstamo con elgobierno boliviano, el SIMECAL cuentacon el soporte del Banco Interamericanode Desarrollo (BID) y de la contrapartenacional.
BALANCE DE ACCIONES
ACCIONES QUE HAN LLEVADO AL BUENDESARROLLO DEL SIMECAL
Apoyo sostenido de las autoridades políti-cas y jerárquicas del Ministerio de Educa-ción.
Visita a sistemas instalados y funcio-nando con diferentes grados de desarro-llo; aprender de sus dificultades y éxitos.
Incluir una estrategia de viabilidadpolítica, técnica e institucional en el dise-rio del sistema, con base en la intercultu-ralidad y el bilingüismo y con soporte enla comunicación social.
Concebir un sistema como diseñometodológico participativo y abierto a lasdemandas y necesidades del Sistema Edu-cativo Nacional.
Ejecutar la capacitación en servicio,paralelamente al desarrollo del sistema.
Formar equipo de trabajo estable, confuerte identidad y compromiso de cambiode la realidad educacional boliviana.
La vinculación con UNESCO/OREALC y la OEI como red conversa-cional y de aprendizaje continuo.
PRINCIPALES DESAFÍOS PARA ELDESARROLLO DEL SIMECAL
Armonizar los tiempos administrativoscon los mismos tiempos técnicos.
Mejorar mecanismos para superar li-mitaciones de distancia, caminos y accesoa Unidades Educativas.
Racionalizar el uso de tecnologías ca-ras, dependientes de monopolios y que re-quieren ser importadas.
La tendencia a objetar el procedi-miento técnico de trabajo, cuando lospuntajes son bajos o la tipificación delrendimiento es en riesgo.
La lentitud en comprender que el me-joramiento de la calidad de la educacióncompromete también acciones multisec-toriales y variables estructurales.
Desencadenar compromisos de losgobiernos municipales. Prefecturales y defas direcciones departamentales y distrita-les para coordinar acciones convergentes ala transformación y mejoramiento del sis-tema educacional, fijándose metas com-partidas.
La todavía restringida asignación pre-supuestaria al sector educacional en elpresupuesto general de la nación, en laperspectiva de la sostenibilidad.
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