estrategias para la implementaciÓn de las … ciao modernidad, etica e... · sobre el análisis de...
TRANSCRIPT
1
ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS UNA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL: RESULTADOS DE UN ESTUDIO DE CASO.
MESA: 4
Nuevas orientaciones de la Administración Pública
INSTITUCION DE PROCEDENCIA: UNIVERSIDAD DE OCCIDENTE, UNIDAD GUASAVE.
DATOS DE LOS AUTORES:
Dra. FRIDZIA IZAGUIRRE DIAZ DE LEON Doctorado en Estudios Organizacionales (UAM-I) Domicilio: Ángel Flores #679 Col. Centro C.P. 81000 Guasave, Sinaloa Tel: 01-687-872-15-17 Correo electrónico: [email protected] [email protected]
Dr. HELEODORO SOTELO SÁNCHEZ Doctorado en Estudios Organizacionales (UAM-I) Domicilio: Heriberto Valdes #679 Col. del Bosque C.P. 81000 Guasave, Sinaloa Tel: 01-687-872-46-84 Correo electrónico:
LIC. RAUL PORTILLO MOLINA Pasante de maestría en Administración Publica (UAS) Domicilio: Leyva Solano Guasave, Sinaloa Cel: 687-857-88-04 Correo electrónico:
2
ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS UNA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL: RESULTADOS DE UN ESTUDIO DE CASO.
Dra. FRIDZIA IZAGUIRRE DIAZ DE LEON
Abstract
El propósito de este trabajo es hacer un recorrido por los diferentes conceptos de estrategia, especialmente para la organización pública, analizando algunos modelos organizacionales aplicados en la implementación de las políticas públicas, lo que permitirá ubicar a la organización de salud en el tipo de estrategia que se lleva a cabo en el momento de la implementación de los programas de salud, lo que lleva a proponer una forma de abordar el proceso de las políticas publicas, en la cual predomina el trabajo en equipo para que se logre una flexibilidad y un aprendizaje continuo.
I. La estrategia, conceptos e implicaciones, para la organización pública. II. Las políticas publicas de salud. III. Resultados y propuestas en la implementación de estrategias públicas, para políticas públicas de salud, en el proceso descentralizador de Salud en Sinaloa. Conclusiones
Preguntarse y explicarse qué es la sociedad y cómo se genera y
reproduce, implica también abordar los ámbitos donde conviven e interactúan
los individuos, donde toman decisiones, en el cual convergen sus objetivos y
donde los realizan; esto es, para reflexionar sobre la constitución y dinámica de
la sociedad es necesario descubrir la naturaleza de las organizaciones.
Es decir las organizaciones como sistemas vivientes, se encuentran
orientados hacia estructuras y procesos que responden a demandas de un
cambiante, complejo y turbulento medio y mas si nos encontramos en una
organización publica, pero los individuo que están inmersos en ella buscan
colaborar y cooperar, es por ello que descubren que la forma de lograr los
objetivos es a través de la formulación y seguimiento de estrategias, pero el
diferir entre los diferentes tipos de estrategias, depende del contexto en que se
encuentren o lo que se busca; es decir el diseñar, planear o configurar la
3
estrategia de acuerdo al medio ambiente, emergente o deliberado, o con la
influencia de la cultura y el poder intraorganizacional
Es necesario adoptar una perspectiva mucho más amplia de la política
pública que dé cuenta del carácter dinámico y conflictivo del proceso mediante
el cual se configura una acción pública frente a una situación social que se
pretende transformar. Bajo esta perspectiva, el proceso debe estar orientado
hacia la creación de condiciones que garanticen la participación, la
confrontación y la negociación de las representaciones e intereses de los
actores implicados en todas las etapas de gestión de la política, más que en la
imposición de la política correcta por parte de algunos de los actores
implicados, asimismo es necesario que las políticas públicas formen parte
integral de las políticas de estado; además de quedar consignadas en leyes y
normas jurídicas, deben ir acompañadas de mecanismos de financiación y
estructuras organizacionales que permitan articular los distintos niveles de
gobierno y los sectores que trabajan por su promoción.
Resumiendo, en este trabajo se intenta aportar una reflexión teórica
sobre el análisis de un modelo de estrategias para la organización publica, en
la implementación de la política pública de salud, para lo cual se aportan
algunos resultados obtenidos en la investigación abordada en la tesis de grado
“Cambio Institucional en la Organización Publica de Salud: Caso Secretaria de
Salud de Sinaloa, Jurisdicción Sanitaria No. 2”, elaborada por Dra. Fridzia
Izaguirre Diaz de León, la cual retome tres aspectos: la estrategia, conceptos e
implicaciones, para la organización pública, las políticas públicas de salud y
resultados y propuestas en la implementación de estrategias públicas, para
4
políticas públicas de salud, en el proceso descentralizador de Salud en Sinaloa,
asimismo conclusiones.
I. La estrategia, conceptos e implicaciones, en la organización pública.
La estrategia1 tiene muchos usos, los expertos difieren en al menos un
aspecto primordial de la estrategia. Algunos autores consideran como parte de
ellas tanto los puntos terminales como son propósitos, misión, metas, objetivos,
y los medios para alcanzarlos políticas y planes. Otros subrayan en el proceso
estratégico la importancia de los medios para obtener los fines, por encima de
los fines por si mismos (Koontz y Weihrich, 1998).
Hax y Majluf (1993), indican que el concepto de estrategia abarca el
propósito general de una organización. No resulta sorprendente, por lo tanto,
que se requiera de muchas dimensiones para lograr una concepción adecuada,
proponiéndose la combinación de las siguientes para lograr una definición
global de estrategia: 1) es un patrón de decisiones coherente, unificador e
integrativo, 2) determina y revela el propósito organizacional en términos de
objetivos a largo plazo, programas de acción y prioridades en la asignación de
recursos, 3) selecciona los negocios de la organización o aquellos en que va a
estar; 4) intenta lograr una ventaja sostenible a largo plazo en cada uno de sus
negocios respondiendo adecuadamente ante las amenazas y oportunidades en
el medio ambiente de la firma y las fortalezas y debilidades de la organización,
5) abarca todos los niveles jerárquicos de la firma, corporativo, de negocios y
1 La palabra estrategia surge del vocablo griego estrategos, que significa general (Koontz y Weihrich, 1998),
encontrándose los primeros escritos sobre estrategia en Sun Tzu, libro de estrategia de guerra que fue escrito 400 a. c. y retomado por Von Claisewitz en el libro Sun Tzu, el arte de la guerra publicado en 1971, en el cual delinea los tipos de estrategias militares y las adapta a las circunstancias de las organizaciones, trata las máximas para dominar al enemigo dentro del combate, es el apogeo de la habilidad (Mintzberg, Ahlstrand y Lampel , 1998)
5
funcional, y 6) define la naturaleza de las contribuciones económicas y no
económicas que se propone hacer a sus grupos asociados.
Asimismo estos autores indican que la importancia de la estrategia en la
organización denota en que sin estrategia a un directivo le sería difícil dirigir a
la organización con eficacia, es decir, la estrategia indica el rumbo que los
miembros de la organización deben seguir, al ejecutar las acciones, distribuir
los recursos y utilizar la información del medio ambiente para lograr los
objetivos y metas trazadas (Hax y Majluf, 1993).
Reafirmando lo anterior, Koontz y Weihrich (1998), argumentan que
existen varias definiciones de estrategia, una de ellas muy completa; en la cual
la estrategia consiste en la determinación del propósito y los objetivos básicos
a largo plazo de una empresa y en la adopción de los cursos de acción y la
asignación de recursos necesarios para el cumplimiento de esas metas,
aunado a las políticas que son enunciados o interpretaciones generales que
orientan las ideas de los administradores en la toma de decisiones, por lo tanto
estrategias como políticas sirven de guías a los planes, y constituyen la
estructura de estos y sientan las bases para el desarrollo de tácticas y otras
actividades administrativas.
Del mismo modo Mintzberg, Quinn y Voyer (1997), definen estrategia
como el patrón o plan que integra las principales metas y políticas de una
organización, y a la vez establece la secuencia coherente de las acciones a
realizar. A partir de lo cual argumenta cinco puntos para la definición de ella:
Plan, guía o curso de acción futura o búsqueda de un camino, Patrón, conducta
en el tiempo o patrones del pasado, Formulación, seguimiento de detalles y
6
rutas (cuando, donde y como), Posición, la gran visión de la empresa, Truco,
maniobra para burlar a oponentes y opositores. Asimismo, es importante
señalar que todos los conceptos propuestos por Mintzberg y colaboradores se
pueden interrelacionar complementándose.
Por su parte Mintzberg, Ahlstrand y Lampel (1998), plantean que la
formulación de la estrategia puede ser llevada a cabo de acuerdo a las distintas
perspectivas que se tengan en la organización, es por ello que sugieren las
siguientes escuelas para una formación de la estrategia a través de un
proceso: a) diseño: concepción, b) planeación: formal, c) posicionamiento:
analítico, d) empresarial: visionario, e) cognoscitiva: mental, f) aprendizaje:
emergente, g) poder: de negociación, h) cultural: colectivo, i) ambiental:
recreativo, j) configuración: de transformación; Asimismo argumentan, que
ninguna escuela es mejor que otra; es decir, para poder llegar a realizar una
buena estrategia se deben utilizar todas las escuelas para consumar un todo y
no quede incompleta, por lo que se debe presentar la interacción de todas las
escuelas.
Asimismo Arellano (2001), indica que la estrategia se construye en un
mundo conflictivo, complejo, dinámico, impredecible como piedra angular del
pensamiento, pero con el convencimiento de la construcción, de la lucha para
crear bajo un proyecto político o social, basado en la fuerza de los actores y
organismos que, al moverse en la complejidad es que tienen la libertad de
acción, de pensamiento, reconoce la posibilidad de actuar e influir sobre una
realidad compleja en términos de la direccionalidad política de los proyectos
organizacionales. Lo que trae como resultado que la estrategia adquiera su
7
materialidad como decisión, como una decisión que parte de un principio
valorativo, la construcción del mundo deseado, y que provee intencionalidad y
direccionalidad a las acciones de los individuos, grupos u organizaciones que
intentan internarse en la realidad social, deviene un potencionador efectivo de
la dirección objetivamente posible.
Por su parte, Arellano (2004) propone realizar un análisis contextual y
uno interno para la elaboración de las estrategias, dentro de la organización
con el propósito de llevar a cabo un diagnostico para que no solamente se
busque estudiar las cuestiones de factibilidad de la acción organizacional, sino
que la organización se conozca a si misma y externalice sus supuestos, sus
misiones encontradas, los actores en conflicto, las luchas por el poder, los
mecanismos de control, de dominación y la lucha por los objetivos.
En consecuencia se determino analizar la perspectiva del nuevo
institucionalismo, que presenta a las organizaciones públicas y privadas como
instituciones que producen reglas y procedimientos que devienen mitos y
ceremonias que se legitiman a través del tiempo, proporcionando una
propensión a la estabilidad incluso en contextos turbulentos y creando también
fuertes semejanzas o isomorfismos (North, 2001; DiMaggio y Powell, 2001).
Es por ello que los procesos innovadores pueden surgir ya sea por
incertidumbre con relación a los bienes o servicios que produce la
organización, o también por incertidumbre derivada de presiones del contexto;
todos estos factores generan un propensión organizacional a innovar aunque
este proceso rara vez es racionalmente concebido, más bien se deriva de
microdecisiones y situaciones que surgen del oportunismo de los actores; como
8
una decisión diseñada y aplicada técnicamente para la implementación de la
política pública.
Analizando la propuesta de Rubin (1988), encontramos una tipología de
estrategias en el sector público, en la cual son consideradas tanto el tiempo
como el contexto (Figura 1), en el primer cuadrante se tienen las estrategias de
riesgo, en el segundo cuadrante se encuentran las de búsqueda, en el tercer
cuadrante están las estrategias saga y por último las estrategias pároli, las
cuales a continuación se describen.
Las estrategias de riesgo que se caracterizan por enfrentar los diversos
problemas que surgen en la organización en un contexto anticipado y además
con un horizonte de tiempo corto. Este tipo de estrategias pueden dirigir a una
mayoría de las iniciativas en el sector público, se pueden distinguir tres es-
trategias: objetivos, pruebas y convenios. Aunado se encuentran las
estrategias de búsqueda, que se caracterizan por un horizonte de largo plazo y
la visión de un futuro nuevo y diferente, dentro de las cuales se encuentra la
nueva agenda, la gran visión y el curso alternativo.
Además propone las estrategias saga, las cuales se caracterizan por ser
de largo plazo y restablecen un conjunto de valores, objetivos y principios que
se han perdido o están en peligro de perderse por cambios en el contexto o
por la capacidad organizacional, las cuales son fortificantes, reformativas y
conservadoras. Por último, las estrategias pároli definidas por esfuerzos
deliberados para mantenerse en una posición preferente aun con riesgos, con
las de inversiones defensivas, el apalancamiento y el avance.
9
Por lo que el autor concluye que una organización puede empezar con
una estrategia tipo búsqueda, reafirmar sus propósitos años más tarde a través
de una saga, transcurrir constantemente por medio de estrategias tipo riesgo y
pároli y aun después modificar su misión nuevamente por medio de una
estrategia de búsqueda.
Figura 1
Por su parte, Nutt y Backoff (1995) establecen otro tipo de estrategias
para organizaciones públicas ( basadas en el modelo desarrollado por Miles y
Snow (1978) enfocado al sector privado). Los cuales determinan dos
dimensiones: la sensibilidad y la necesidad de respuesta; a lo que nos dicen
que la sensibilidad ocurre cuando el líder decide cambiar la estrategia de la
organización en respuesta a las necesidades emergentes que se vislumbran
como importantes, las cuales pueden tener orígenes tanto internos como
externos, mientras que la necesidad de respuesta sugiere el tipo de estrategia
y una estrategia exitosa se mueve sobre y hacia arriba de la diagonal (figura 2
y figura 3) igualando la percepción de las necesidades de los demandantes
con la sensibilidad de los líderes organizacionales, mientras que una estrategia
Turbulento
Tipología de estrategias para el sector público Largo
Corto
Anticipado
Estrategias de riesgo 1. Objetivo 2. Pruebas 3. Convenios
Estrategias de búsqueda 4. Nueva agenda 5. Gran visión 6. Curso alternativo
Estrategias saga 7. Fortificantes 8. Reformistas 9. Conservadoras
Estrategias pároli 10. Defensivas 11. Apalancamiento 12. Avance
Fuente: Rubin (1988)
10
lejos de la diagonal resulta menos efectiva, ya que no existe el equilibrio
necesario entre la sensibilidad y la necesidad de respuesta. A lo que los
autores reconocen ocho tipos de estrategias: dominantes, directoras,
adaptables, posturas, sin rumbo, burocráticas, compromisos y mutualistas,
cada una con características propias.
Figura 2
Figura 3
Las estrategias reflejan el balance existente entre las fuerzas interna y
externa; la dirección busca modificar ese contexto al establecer mejores
Dominantes (-) (+) Directoras
(+) Burócratas
Sin rumbo (-)
Adaptables (+)
Posturas (-)
Mutualistas (+)
Compromisos (+)
Necesidad de respuesta
Baja Alta
Alta
Baja
(colaboración)
Sensibilidad Fuente: Nutt y Backoff (1995)
Tipos de estrategias
Alta (colaboración)
Baja (evasión)
Alta
Baja
Cambiante Turbulento
Periodos de estabilidad
Estable
Tipos de contexto
Estrategias para el contexto del sector público
Sensibilidad
Fuente: Nutt y Backoff (1995)
11
relaciones con stakeholders2 claves, asegurar fondos adicionales, lograr
cambios en los estatutos legislativos o judiciales, entre otros. En cualquier
momento el balance predominante de fuerzas internas y externas influye en la
estrategia que adopte la organización. Se subraya que los elementos del
contexto político, económico y legal son factores significativos en una
estrategia de la organización pública, en consecuencia las estrategias
muestran el balance entre fuerzas externas e internas; los cambios se deben
dirigir para lograr de manera efectiva tal balance.
II. Las políticas publicas de salud.
Una de las formas que emplea el Estado para relacionarse con la
sociedad son las políticas públicas3. Éstas se definen como las acciones
controladas por el aparato estatal y que afectan tanto el espacio público como
el privado. Su objetivo principal es impulsar el desarrollo y alcanzar mejores
niveles de vida para la población en los distintos sectores de una sociedad. Por
una parte, se refieren a la acción del gobierno en sus distintas dimensiones: los
contenidos, la elaboración, aplicación e impacto de estas políticas y las
diversas acciones gubernamentales relacionadas a las mismas; la estructura
institucional, la característica de los distintos actores, los instrumentos
utilizados en el accionar gubernamental, los problemas y condicionantes que se
2 Visión de la planeación estratégica que no sólo tomaría en cuenta a los miembros organizativos, sino incluso a
todo aquel que afectara o fuera afectado por la estrategia de la organización. En inglés a estos personajes se les denominaba stakeholders (que podría traducirse como apostadores/agentes de influencia). De esta forma, debía buscarse el compromiso de la organización para responder a las necesidades de los stakeholders, con el fin de cumplir con la estrategia. Por lo menos, con este enfoque quedaba claro el objetivo de la administración estratégica: satisfacer a los stakeholders. 3 Práctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o,
establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que comparten metas, es decir es la decisión gubernamental plasmada en la resolución de un problema en la comunidad (Bardach, 1998).
12
enfrentan en cada proceso, entre otros. Todo esto, como un proceso para
mejorar la calidad y nivel de vida, y el bienestar social a través de programas, e
instituciones en los distintos niveles de gobierno (Baradach, 1998).
El origen de las políticas publicas viene de la propuesta de Lasswell
(2000), el cual busca articular sistemáticamente ciencia (interdisciplinaria) y
decisión (democrática) de gobierno, formulado en 1951, el cual pretendió dar
una respuesta a la fragmentación de las ciencias sociales y a la necesidad de
mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones públicas, por lo
que propone una política ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la
razón y más específicamente por la ciencia. El punto de partida es una
proposición estándar de la sociología americana: las relaciones sociales se
constituyen por expectativas recíprocas.
En consecuencia, las relaciones estrictamente políticas están
determinadas por las expectativas de los participantes respecto de "los
productos gubernamentales o políticas". Las actividades de politics se arman y
orientan según las policies: en función de los beneficios y ventajas que se
espera obtener de las acciones que el gobierno emprende en respuesta a
demandas y cuestiones sociales. En efecto, tener poder e influencia en las
regulaciones y asignaciones de recursos, que toda política implica, es el
incentivo y objetivo determinante de la contienda política (Aguilar, 2000, a).
Los acercamientos a la definición de política (policy) suelen ser de dos
tipos en la literatura: descriptivos y teóricos. En la construcción de la definición
descriptiva, el debate se centra en la cuestión de si la política sea sólo o
primordialmente la decisión (de gobierno) o implique algo más; asimismo en la
13
construcción teórica, las posiciones varían según la teoría politológica mayor a
la que se adhiere o según las conjeturas básicas con las que se explica la
ocurrencia de la política. Es por lo tanto que en la definición descriptiva hay
unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional: se trata de la
decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de
jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante
para todos los ciudadanos de la asociación, y que se expresa en varias formas:
leyes, sentencias, actos administrativos.
Una definición conjunta puede ser: reglamentos y programas
gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los
productos de las decisiones de autoridad de un sistema político. Puede tomar
la forma de leyes, órdenes locales, juicios de corte, órdenes ejecutivas,
decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se
debe hacer. Por política suele entenderse un conjunto o secuencia de
decisiones más que una decisión singular acerca de una acción de gobierno
particular. Algunos la entienden como decisiones de fines y preferencias y la
distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar los fines
(Aguilar, 2000, b).
Por su parte Bardach (1998), política pública es: una práctica social y no
un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar
demandas conflictivas o, establecer incentivos de acción colectiva entre
aquellos que comparten metas, es decir es la decisión gubernamental
plasmada en la resolución de un problema en la comunidad, ahora bien, si una
decisión no es a fin de cuentas llevada a cabo solo queda en la elaboración de
14
la política pública y no en su verdadera implementación, es decir solo queda en
el papel.
El proceso de la política pública (tabla 1 y figura 4), consiste en
determinar las políticas del gobierno, de interés público de los grupos y las
comunidades en la búsqueda actual de nuevos equilibrios entre el estado
necesario y la sociedad autónoma. Por lo tanto las políticas se han vuelto
también un lugar densamente administrativo, su complejidad, escala,
variabilidad e interdependencia de los asuntos públicos requieren cada vez
más información confiable, conocimiento especializado, cálculos precisos de
costos y consecuencias para decisiones que se adoptan casi siempre en
condiciones de riesgo y bajo escasez, sin el soporte de un riguroso ejercicio
lógico, científico y técnico; las decisiones de gobierno podrían caer en peores
equivocaciones, dispendios, imprevisiones, que por la magnitud de su impacto
acarrearían males y sufrimientos sociales (Aguilar, 2000, c).
Mientras que la formulación, indica que innumerables problemas,
provenientes de muchos puntos del estado, con situaciones y causas
heterogéneas, que afectan a un mayor o menor número de personas, fluyen
cotidianamente hacia el gobierno en busca de atención y solución, por lo tanto
las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la forma de problemas
y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y
satisfactores. No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la atención
gubernamental y despertar su iniciativa. No todas las cuestiones se vuelven
15
públicas ni todas las cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser
objeto de la acción gubernamental, "agenda" de gobierno4.
TABLA 1
FASES Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE LA POLÍTICA
Fase Características/Uso
Iniciación
Planteamiento creativo del problema. Definición de los objetivos. Diseño innovador de opciones. Explicación preliminar y aproximada de los conceptos, aspiraciones y posibilidades.
Estimación
Investigación cabal de conceptos. Examen científico de los impactos correspondientes a cada opción de intervención o al no hacer nada. Examen normativo de las consecuencias probables. . Bosquejo del programa. Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento.
Selección
Debate de las opciones posibles. Compromisos, negociaciones y ajustes. Reducción de la incertidumbre de las opciones. Integración de los elementos ideológicos y no racionales en la decisión. Decisión entre las opciones. Asignación de la responsabilidad ejecutiva.
Implementación Desarrollo de normas, procedimientos y lineamientos para la puesta en práctica de las decisiones. Modificación de la decisión conforme a las restricciones operativas, incluyendo incentivos y recursos. Traducción de la decisión en términos operativos. Establecimiento de los objetivos y estándares del programa, incluyendo el calendario de operaciones
Evaluación Comparación entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos, conforme a los criterios establecidos. Fijación de responsabilidades para los incumplimientos notorios.
Terminación
Determinación de los costos, consecuencia y beneficios por clausura o reducción de actividades. Mejoramiento, si aún necesario y requerido. Especificación de los nuevos problemas en ocasión de la terminación.
Fuente: Aguilar, 2000, c
4 el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar.
16
Figura 4
Por su parte la implementación es entonces, el proceso de ensamblar
numerosos y diversos elementos del programa, que se encuentran en manos
de diferentes partes que son independientes entre sí, razón por la cual la per-
suasión y la negociación son el único modo de lograr que cada parte coopere
proporcionando los elementos del programa que están bajo su control, es decir
condiciona la estrategia y la táctica de la lucha, su efecto más relevante es
hacer que la política del proceso de implementación sea altamente defensiva
(Baradach,1998).
Además la implementación es uno de los procesos importantes de la
política pública a lo que Van Meter y Van Horn (2000) nos dice, que la
implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por
PROCESO DE LAS POLITCAS
1. Efectos de la política 2. Evaluación de los efectos 3. Decisiones sobre el futuro de la política (programas)
Las proposiciones de la política (fines, metas y medios de efectuación)
Acciones de la política
produce
conduce a
produce
produce
conduce a
conduce a
Formulación y legitimación de la política (programas)
Implementación de la política
Formación de la agenda
Fuente: Aguilar, 2000, c
Agenda de gobierno
17
individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de
objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los
esfuerzos momentáneos por traducir las decisiones en propuestas operativas,
como los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, grandes y
pequeños, ordenados por las decisiones políticas, y su mayor compromiso de
participación sedara en el momento en que los subordinados responsables de
la implementación han participado en su elaboración.
A su vez Rein y Rabinovitz (2000), nos indican que para que se
implementen las políticas es necesario tomar en cuenta la existencia de tres
imperativos legal, racional y consensual; donde el legal es la base de obedecer
los reglamentos que se derivan de los mandatos legislativos, es decir obedecer
la ley; el racional en el cual la burocracia trata de resolver los problemas a partir
del ejecutivo y el consensual en acuerdos entre las contrapartes que son la
legislatura, el ejecutivo y la agencia administrativa; además nos indica este
autor que para llevar a cabo la implementación se deben levar tres etapas
elaboración de lineamientos, distribución de recursos y la supervisión.
En contraste Sabatier y Mazmanian (2000), proponen que el proceso de
implementación se lleve acabo a partir de tres "imperativos": 1) el respeto a la
intención legal; 2) la preocupación de los empleados públicos por la raciona-
lidad instrumental; y 3) la expectativa generalizada de que la acción acordada
que requiere consenso tanto al interior de las dependencias encargadas de la
implementación como en el sistema político.
Por lo que es importante indicar que en las políticas públicas intervienen
tanto instituciones como individuos, donde las instituciones son las que
18
instrumentaran y crearan la estructura necesaria para llevar a cabo la
implementación de las políticas, mientras que los individuos son los
participantes
III. Resultados y propuestas en la implementación de estrategias públicas, para
políticas públicas de salud, en el proceso descentralizador de Salud en Sinaloa.
El gobierno mexicano ha promovido varias políticas dirigidas hacia la
descentralización de la vida nacional, para esto se han seguido tres líneas
principales de acción: fortalecer el federalismo5, vigorizar la vida municipal y
fomentar el desarrollo regional. El programa de descentralización de la
administración pública federal, ha buscado que los tres niveles de gobierno
federal, estatal y municipal, compartan las responsabilidades de acciones antes
centralizadas en el federal.
Todo proceso descentralizador se da en un escenario económico,
político cultural y social; la política descentralizadora es en si misma una
política publica con dimensiones administrativas del aparato gubernamental. Un
primer asunto que atiende la descentralización es la referencia a la
contradicción entre el movimiento individual y el movimiento colectivo que
permea toda la vida social. Por eso, al hablar de descentralización casi siempre
se asocia a la idea de la participación comunitaria (Mejia y Cabrero, 1992).
Por su parte se pueden distinguir dos procesos de descentralización de
los servicios de salud para la población abierta, con una etapa intermedia de
5 En México se habla de federalización para referirse a un proceso de descentralización y devolución; aunque la acepción original
del término y de uso en otras países (incluso en México durante las dos décadas posteriores al proceso revolucionario) se refiere a un proceso de centralización de facultades a favor del gobierno federal.
19
pocos cambios. En la década de los ochenta se llevó a cabo el primer esfuerzo
por descentralizar algunos aspectos relacionados con la provisión de los
servicios de salud. Estas medidas no fueron generalizadas, ya que sólo 14
estados firmaron los acuerdos de descentralización con la Federación6.
En 1996 comenzó una segunda fase de descentralización de los
servicios de salud para la población abierta; donde la descentralización se
presentó como una de las estrategias principales del Programa de Reforma del
Sector Salud 1995-2000.
El 23 de octubre de 1996 aparece el Decreto que crea el Organismo
Público Descentralizado de los Servicios de Salud de Sinaloa en el Órgano
Oficial de Gobierno del Estado denominado "El Estado de Sinaloa". Su
cobertura es de 10 programas7 sustantivos, 2 líneas estratégicas y 3
mecanismos de apoyo, así como los hospitales integrales.
Al analizar el proceso descentralizador en el Sector Salud, se encontró
que inicia en 1982, pero el estado de Sinaloa no empieza en dicha época, sino
hasta 1996 en una segunda fase de descentralización de los servicios de salud
para la población abierta; la cual incluyó a todas las entidades federativas y
tuvo un mayor alcance que el proceso instrumentado en los ochenta, en la cual
la descentralización se presentó como una de las estrategias principales del
Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000, en el cual los estados
conformaron los llamados Organismos Públicos Descentralizados, al mismo
tiempo que crearon o fortalecieron sus secretarías de Salud, o equivalentes,
6 En orden de la firma del acuerdo respectivo, las entidades significantes fueron: Tlaxcala (1985), Nuevo León (1985), Guerrero
(1985), Jalisco (1985), Baja California Sur (1985), Morelos (1985), Tabasco (1985), Querétaro (1985), Sonora (1985), Colima
(1986), México (1986), Guanajuato (1986), Aguascalientes (1987) y Quintana Roo (1987). 7 ya que cuentan con programas estratégicos, de acción y de apoyo.
20
como cabeza de sector. En el Estado de Sinaloa la firma se llevo a cabo el 23
de Octubre de 1996.
Por lo tanto es interesante analizar los dos periodos de tiempo antes y
después del proceso descentralizador, para determinar que tipo de estrategias
se aplicaban en el antes y el ahora, aunado a como se tomaban y se toman las
decisiones (figura 5).
Figura 5
Momento en el tiempo del análisis de estrategias y toma de decisiones
La jurisdicción sanitaria No. 2 depende directamente de la SSA de
Sinaloa, que abarca los municipios de Guasave8 y Sinaloa municipio9, dentro
de su estructura orgánica existe un dictaminador de servicios especializados
responsable de dicha jurisdicción, el cual a su vez coordinan al medico de
enlace y al de vigilancia epidemiológica los cuales tienen en su seno la
responsabilidad de darle seguimiento a los diferentes programas establecidos
en la SSA a nivel estatal y regidos por las leyes y reglamentos que establecen
las normas y procedimientos de SSA de la republica.
8 Guasave se localiza en el Noroeste del Estado de Sinaloa, Colinda al norte con los municipios de Ahome y Sinaloa; al este, con los
municipios de Sinaloa, Salvador Alvarado y Angostura; al sur con el municipio de Angostura y el Golfo de California; al oeste con el Golfo de California y el municipio de Ahome. Guasave ocupa por su tamaño el octavo lugar respecto de los demás municipios del
estado; cuenta con una superficie de 3,464.41 kilómetros cuadrados, que representan el 5.9 por ciento de la superficie estatal y el
0.17 por ciento de la superficie nacional 9 A 42 Kms. al este de Guasave se encuentra Sinaloa,
23/Oct/1996 Descentralización
en Sinaloa
Estrategias y toma de decisiones
Estrategias y toma de decisiones
Momento
en el tiempo
21
Nuestro objeto de estudio son los programas de Enfermedades
Transmitidas por Vector10 y Zoonosis11 y El Niño Sano, debido a que la
situación geográfica del estado de Sinaloa ofrece condiciones climatológicas y
de orohidrografía muy favorables para la proliferación de enfermedades
transmitidas por vector. A pesar de haber disminuido los casos de dengue12, la
presencia del vector en todo el estado, mantiene el riesgo de que puedan
presentarse brotes de dengue clásico y hemorrágico, ya que se ha demostrado
la circulación de los cuatro serotipos13 causantes de esta enfermedad; además
al programa que va encaminado mejorar los actuales niveles de salud del niño,
mediante la integración de programas de prevención y control de
enfermedades que más frecuentemente pueden afectarlos; y a su vez integra
las acciones de vacunación universal, de prevención y control de
enfermedades diarreicas, de infecciones respiratorias agudas, desnutrición y
otras causas de enfermedad y muerte más frecuentes en la infancia, como los
accidentes. Este programa al contrario del anterior, que esta dirigido a la
población en general, primordialmente se aplica al menor de cinco años de
edad, utilizando tecnologías sencillas y de bajo costo individual, con estrategias
como son el acceso universal y gratuito a las vacunas, información y
capacitación a madres de familia, aunado a capacitación del personal para la
mejor atención de los infantes.
10
transportador viviente y transmisor biológico del agente causal de enfermedades por picadura, mordedura o por sus desechos de
acuerdo a la enfermedad. 11 la zoonosis son padecimientos propios de los animales y que son factibles de transmitirse a los humanos tales como: la rabia, la brucelosis, el complejo taeniosis/cisticercosis, la leptospirosis y otras 12 Es una enfermedad infecciosa aguda. Producida por alguno de los cuatro serotipos de flavivirus Dengue. Transmitida por
mosquitos Aedes aegypti. 13 cuatro serotipos: DENV-1, DENV-2, DENV-3 y DENV-4. Cada serotipo crea inmunidad específica a largo plazo contra el mismo
serotipo (homólogo), así como una inmunidad cruzada de corto plazo contra los otros tres serotipos, la cual puede durar varios
meses. Los cuatro serotipos son capaces de producir infección asintomática, enfermedad febril y cuadros severos que pueden conducir hasta la muerte
22
Al hacer una análisis de las estrategias según propuestas de Rubin
(1988) y Nutt y Backoff (1995) del antes y el después de la descentralización
en los dos programas o políticas públicas en estudio, se determino según
hallazgos que arrojaron las entrevistas con los diferentes trabajadores, que son
las estrategias que se localiza dentro del primero cuadrante la de riesgo y
tercer cuadrante saga las que se localizaron antes de la descentralización
(Rubin, 1988).
De la cual se estableció que la estrategia específica para el Programa
de Vectores y zoonosis es la fortificante (estrategias saga, tercer cuadrante), la
cual se describen por ser de largo plazo y restablecen un conjunto de valores,
objetivos y principios que se han perdido o están en peligro de perderse por
cambios en el contexto o por la capacidad organizacional, se identifican por
reconquistar la calidad o las posiciones perdidas a través del diseño de nuevas
políticas o por la reorientación de estatutos organizacionales (figura 6).
Con lo anterior se puede observar que se cumple lo que propone Rubin
con respecto a que se planificaba a largo plazo, es decir se hacían
presupuestaciones y se creaban calendarios de trabajo para un año, con lo
que ellos sabían que podían cubrirlo, debido a que ellos mismo creaban sus
metas de acuerdo a su capacidad de trabajo y recursos que ellos mismos
establecían.
También se puede indicar que lo que dice Rubin, se adapta a este
departamento debido a que los cambios en el contexto, hubo necesidad de
adaptarse a las nuevas rutinas y propuestas a los que eran incluidos, con lo
que se vino una nueva capacidad organizacional.
23
Por su parte el Programa del Niño Sano, presenta la estrategia
específica de objetivos (estrategias de riesgo, primer cuadrante) debido a que
los recursos organizacionales y financieros se concentran en una iniciativa
particular, la cual pretende resolver un problema emergente o capturar una
oportunidad latente (figura 6).
A pesar de que en esa época también se presupuestaba a largo plazo,
en realidad sabían que con la entrada de consultas podían resolver ciertos
problemas en corto plazo, por tal razón se opto por esta estrategia, en la cual
se encontraron que si en realidad se concentran en una iniciativa particular que
era la vacunación y con lo cual su principal actividad era resolver el problema
de la mortandad en niños y erradicar ciertas enfermedades, lo cual era una
política federal y aparte que impactaba en la sociedad.
La estrategia que se encontró fue la misma tanto para el programa de
vectores y zoonosis, como para el del niño sano después de la
descentralización, ubicándose en las estrategias pároli, como se puede
observar en la figura 4, las estrategias que se encuentran en ese cuarto
cuadrante, analizando tanto el tiempo como el contexto, indican que se
realizan esfuerzos deliberados para mantenerse en una posición destacada
aun con riesgos, pero específicamente el autor nos indica que existen
estrategias defensivas, apalancamiento y avance, dentro de las cuales las
defensivas se caracterizan por ser estrategias que se llevan a aplicar en el
corto plazo, en buscan de evitar riesgos en situaciones de incertidumbre
presupuestaria; con lo que logran así balancear determinados programas en
24
su licitación presupuestaria más que anticipar decisiones claves, siendo esta la
que se logro determinar que es la que se aplica actualmente (figura 6).
Esta estrategia se adapta precisamente a la situación de incertidumbre
presupuestaria; y la verdad que día es más difícil lograr así balancear los
programas, ya que se hacen las solicitudes de presupuesto pero en realidad
todo se concentra en Culiacán y no tienen acceso a ninguna decisión, ante lo
que argumentan que antes siquiera podían justificar sus peticiones en base a
necesidades de la jurisdicción, pero actualmente todo viene etiquetado de la
capital del estado y no es posible obtener nada más que lo que ellos dicen, a
pesar de que no se cumplan con las metas que ellos mismos proponen.
Además que existen problemas graves, como han sido las epidemias y
no se logra obtener los recursos necesarios, además como anteriormente se
indico no se apoya la capacitación del personal, indican que se hace lo que se
puede con los recursos propios, o se buscan en el sector municipal o privado,
en el caso del niño sano se ha tratado de apoyarse en el IMSS e ISSSTE y en
algunos casos más esporádicos en el hospital general, para tratar de capacitar
en lo posible a médicos, así como enfermeras, pero en el de vectores y
zoonosis es difícil ya que lo que más se necesita es equipo para moverse y la
capacitación es más que nada en el manejo de fumigantes y equipos de
fumigación, a lo que nos indican que empezó más o menos a partir del año
2000.
25
Figura 6
Asimismo, analizando la propuesta de Nutt y Backoff (1995) se
determino que se aplicaban estrategias adaptables antes de la
descentralización, las cuales tienen varias características de las estrategias
postura como son enfatizar alguna demanda que este en la agenda pública,
las cuales pueden ser sociales como las que se están trabajado en este sector
salud, sin embargo la estrategia adaptable incorpora compromisos en la
agenda pública, lo que la hace más efectiva, aunado a que muestran cierta
responsabilidad y se desarrollan en un contexto predecible; pero después de la
descentralización se determino que las que se están llevando a cabo son las
estrategias compromiso (figura 7), debido a que tienen diversas necesidades
que surgen en un contexto turbulento o de incertidumbre y se identifican con
las necesidades de los actores; pero no se puede asignar recursos para cubrir
todas estas necesidades, debido a que la asignación de los recursos a las
Resultados de estrategias en las Tipología de estrategias para el sector público
Corto Largo
Anticipado
Turbulento
Estrategias de riesgo 1. Objetivo 2. Pruebas 3. Convenios
Estrategias de búsqueda 4. Nueva agenda 5. Gran visión 6. Curso alternativo
Estrategias saga 7. Fortificantes 8. Reformistas 9. Conservadoras
Estrategias pároli 10. Defensivas 11. Apalancamiento 12. Avance
Programa de Vectores y zoonosis
Programa del Niño Sano
Programa de Vectores y zoonosis
Programa del Niño Sano
DESCENTRALIZACIÓN
Antes
Después
26
diversas necesidades estará en función de la visión de la organización o de
dependencias superiores; donde las necesidades pueden requerir programas y
servicios especiales, lo que hace a la estrategia compromiso mucho más
compleja que la estrategia burocrática.
Por lo tanto es difícil, cuando surgen nuevas demandas con la
reasignación de recursos o con recursos disponibles, es muy difícil que se
permita la reasignación de recursos, o disponer de más recursos y en algunos
casos es necesaria la estrategia mutualista, la cual es considerada la más pro-
activa y responde a una diversidad de necesidades, debido a que en ella se
dan los contextos más turbulentos por las necesidades que están cambiando
constantemente y se requiere una respuesta inmediata y una alta colaboración
y la cual debe responder a las necesidades que emergen, como lo haría una
empresa privada con las preferencias del consumidor, pero en el sector
público es algo muy difícil de lograr por la red burocrática en la cual se
encuentra inmerso.
Figura 7
Dominantes (-) (+) Directoras
(+) Burócratas
Sin rumbo (-)
Adaptables (+)
Posturas (-)
Mutualistas (+)
Compromisos (+)
Necesidad de
respuesta
Baja Alta
Alta
Baja
(evasión) (colaboración)
Sensibilidad
Resultados Tipos de estrategias según contexto
Cambiante Turbulento
Estable Periodos de estabilidad
Cambiante
después descentralización
antes descentralización
27
Es importante plantear en posibles nuevas líneas de investigación, la
propuesta de una tipología de estrategias propias para la organización publica
en México, lo cual seria interesante plantear bajo la perspectiva de no dejar de
lado la flexibilidad y autonomía que deviene de la formulación de una política
publica, pero sin olvidar la importancia de la sociedad involucrada, así como la
cultura que deviene esa sociedad y sobre todo no dejando de lado el trabajo en
grupo y el aprendizaje que acontece a tal acción, para la evaluación de dicha
política en la sociedad y la posible reformulación (figura 8).
Figura 8
PROPUESTA PARA EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
SOCIEDAD
Aprendizaje
Política
Pública Acción
Publica
Participación Confrontación
Negociación
A
C
T
O
R
E
S
Trabajo
Grupal
S O C I E D A
D
SOCIEDAD
S O C I E D A
D
Formulación y
Legitimización
CULTURA
CULTURA
dinámica flexibilidad
autonomía
I
M E
P S
L T
E R
M A
E D T
N E E
T G
A I
C A
I S
O
N
28
Conclusiones
La forma de lograr los objetivos que se traza una organización, es a
través de la formulación y seguimiento de estrategias, pero el diferir entre los
diferentes tipos de estrategias, depende del contexto en que se encuentren o lo
que se busca; es decir el diseñar, planear o configurar la estrategia de acuerdo
al medio ambiente, emergente o deliberado, o con la influencia de la cultura y el
poder intraorganizacional.
Aunado a lo que sucede en el contexto, se generan expectativas que
modifican ciertos ordenamientos internos, entre ellos sus políticas, lo que
puede forzar la activación de los procedimientos reproductores o al obstruir la
terminación exitosa de los mismos tanto en el tiempo como el medio ambiente,
debido a que la función principal de las instituciones en la sociedad es reducir
la incertidumbre estableciendo una estructura estable, pero no necesariamente
eficiente de la interacción humana.
Es decir los procesos innovadores pueden surgir ya sea por
incertidumbre con relación a los bienes o servicios que produce la
organización, o también por incertidumbre derivada de presiones del contexto;
todos estos factores generan un propensión organizacional a innovar aunque
este proceso rara vez es racionalmente concebido, más bien se deriva de
microdecisiones y situaciones que surgen del oportunismo de los actores; como
una decisión diseñada y aplicada técnicamente para la implementación de la
política pública.
El estudio de caso que se llevó a cabo en la jurisdicción sanitaria no. 2
perteneciente a la SSA de Sinaloa, aportó a este estudio diversas enseñanzas,
29
con las cuales fue posible concebir los diferentes tipos de estrategias que
abordaron antes y después del decreto de descentralización de los servicios de
salud en Sinaloa.
Bibliografía
Aguilar, L. (2000, a), El estudio de las políticas publicas, Miguel Ángel Porrúa, México. Tercera Edición.
Aguilar, L. (2000, b), La hechura de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México. Tercera Edición.
Aguilar, L. (2000, c), Problemas públicos y agenda de gobierno, Miguel Ángel Porrúa, México. Tercera Edición.
Arellano, D. (2001), Análisis organizacional: una perspectiva desde la estrategia, Documento de Trabajo 26, Administración Pública, CIDE, México.
Arellano, D. (2004), Gestión estratégica para el sector público. Del pensamiento estratégico al cambio organizacional, Fondo de Cultura Económica, México.
Baradach, E. (1998), Los ocho pasos para el análisis de políticas publicas, CIDE; México.
DiMaggio P. y Powell W. (2001), “Introducción” en W. Powell y P. DiMaggio, El nuevo institucionalismo organizacional, Fondo de Cultura Económica, México. Hax, A. y Majluf, N. (1993). Gestión de Empresa, con una visión estratégica,
Dolmen, México.
Koontz, H y Weihrich, H. (1998), Administración una perspectiva global, McGraw Hill, 11° ed, México.
Lasswell, H. (2000), “Orientación hacia las políticas”, en El estudio de las políticas publicas, Miguel Ángel Porrúa, México. Tercera Edición.
Mejia, J. y Cabrero, E. (1992) Marco Teórico Metodológico para el Estudio de Políticas Descentralizadoras en México. CIDE , México, pag. 9.
Miles, R. y Snob, C. (1978), Organizational strategy, Structure and Process, McGraw-Hill, Nueva York.
Mintzberg, H., Ahlstrand, B. y Lampel, J. (1998), Strategy Safari. A guided tour the wilds of strategic management, The Free Press,, New York, U.S.A.
Mintzberg, H., Quinn, J. y Voyer, J. (1997). El Proceso Estratégico. Conceptos, contextos y casos. Edición breve, Prentice Hall, México.
North, D. (2001). Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. FCE. México.
30
Nuut, P. y Backoff, R. (1995), strategy for Public and Third Sector Organizations”, Journal of Public Administration. Research and Theory, vol. 5, núm. 2.
Rein M. y Rabinovitz F. (2000). La implementación una perspectiva teórica. Entre la intención y la acción. En Aguilar, L. La implementación de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, Tercera Edición, México.
Rubin, M (1988), “Sagas, Ventures, Quests, and Parlays: A Typology of Strategies in the Public Sector”, en Strategic Planning. Theats and Opportunities for Planners.
Sabatier, P. y Mazmanian, D. (2000). La implementación de la política pública: un marco de análisis. En Aguilar, L. La implementación de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, Tercera Edición, México.
Van Meter D. y Van Horn C. (2000). El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual. En Aguilar, L. La implementación de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, Tercera Edición, México.
Universidad Autónoma de Querétaro
Facultad de Contaduría y Administración
Doctorado en Administración
“ESTRATEGIAS DE MERCADOTECNIA POLÍTICA Y ELECTORAL EN MÉXICO, LA TENDENCIA, INTENCIÓN Y DECISIÓN DEL VOTO EN LAS ELECCIONES A LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA: 2000 Y 2006”.
Presentan:
M.A Ana Leticia Rodríguez Durán. Universidad Autónoma de Querétaro.
[email protected] tel. 442 2-16-28-62
M.S.I. Lilia López Vallejo. Universidad Autónoma de Querétaro.
[email protected]. Tel 442 1921200 ext. 5923
MESA # 4. NUEVAS ORIENTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Centro Universitario
Tel 4422153383
Querétaro Qro
Octubre 2007.
México
RESUMEN
La mercadotecnia política y electoral son disciplinas, en donde algunos autores mencionan que son técnicas, las cuales han sido estudiadas después de los años sesentas, principalmente en los Estados Unidos de Norteamérica. En el caso de México, como un nuevo paradigma, a finales de los años noventas fue creciendo el papel que juega en lo que se refiere a la influencia de los partidos políticos: Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Partido de Revolución Democrática (PRD), Convergencia, (PC) Partido del Trabajo (PT), Alternativa Social Campesina (PASC) y Partido Nueva Alianza (PANAL). El objetivo de esta tesis es analizar hasta que punto la mercadotecnia electoral y política son decisivos, tanto en los votos indecisos como en los decisivos y proponer estrategias de mercadotecnia política y electoral basadas en la historia, modelos, métodos y técnicas. Para ello se utilizará el método de estudio de casos y se tomará como ejemplo, por un lado, la aplicación de la mercadotecnia electoral y política en los resultados de las votaciones que condujo al éxito de las elecciones del 2000 del candidato del partido del PAN a la presidencia de la república, Vicente Fox Quesada, después de 71 años de estar en el poder el partido del PRI; por otro lado, el análisis de las estrategias de mercadotecnia electoral y política de las votaciones aplicadas en las elecciones del 2006 en donde ganó las elecciones Felipe de Jesús Calderón Hinojosa y sus resultados. Conviene precisar, además, que en las entrevistas con expertos de la materia se aplicaron los dos métodos cualitativo y cuantitativo. El desarrollo del trabajo comprenderá las etapas de la revisión del marco teórico, la descripción de la situación política actual, las elecciones y sus resultados de las votaciones del 2000 y 2006 a la presidencia de la república, y el diagnóstico correspondiente. Por último, se señalarán las propuestas para la posible adopción e implantación del modelo sugerido, al mismo tiempo que se evaluará la efectividad de la aplicación de éstas estrategias de mercadotecnia política y electoral planteadas. Se espera obtener conclusiones favorables no sólo en beneficio de los partidos, candidatos y electores, sino también de los casos que se han tomado como ejemplo. Todo lo anterior se plantea con el fin de aprovechar la metodología y los modelos diseñados en otras elecciones de campañas políticas y electorales en México para evidenciar sus características similares. PALABRAS CLAVE: mercadotecnia política, oportunidades, modelos, técnicas, hábitos, actitudes, beneficios, Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido de Revolución Democrática (PRD), Partido del Trabajo (PT), Partido Convergencia (PC), Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina (PASC) y Partido Nueva Alianza (PANAL).
SUMMARY
The workshop outlined below introduced the study of the political and electoral marketing strategies which have been a discipline and have been called a technique too; already studied by some authors before principally in the United States; later on, in the sixties. However; it is a new paradigm, for example in Mexico; the political and electoral marketing were applied almost at the end of the nineties which the fluent of its role is growing in particular in the political parties, such as, Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Partido de Revolución Democrática (PRD), Convergencia, Partido del Trabajo (PT), Alternativa Social Campesina (PASC) y Partido Nueva Alianza (PANAL). The main objective in this thesis is to analyze how the votes are decided as well as undecided and decisive votes and to propose political and electoral marketing strategies, based on the history, models, methods and techniques. On the other hand, in this research will be used the method of study cases, taking as an example the application of the political marketing, as success cases in this area before mentioned: The elections of the campaign in 2000 which the candidate for the Mexican presidency was Vicente Fox Quesada, after being in power for 71 years the PRI political party. Also, to analyze the political strategies in the election 2006 who won Felipe de Jesús Calderón Hinojosa and its results? Furthermore, during the development of this research will include the review of the stages in the theory, the description of the actual political situation, including the elections of 2006, its candidates for the presidency of the Mexican Republic and the diagnostic related; thus, it is important to mention also that the methodology used was the qualitative as well as the quantitative method by experts in this subject; ending with the conclusions and to mention the proposals for the best possible alternatives efficient in adopting and implementate the model, method or strategy suggested. On the other hand, the effective application of the political and electoral marketing strategies already studied, and its innovations. Concluding, and waiting for the final conclusions in favor not only for the political parties, but also for the candidates and the citizens, and the cases that were taken by an example. Finally, to approach this methodology and the models which have been designed in others elections in the political campaigns, as historical evidence that presented similars characteristics. KEY WORDS (political marketing, strategies, innovations, opportunities, models, techniques and benefits) Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido de Revolución Democrática (PRD), Partido del Trabajo (PT), Partido Convergencia (PC)Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina. (PASC) y Partido Nueva Alianza (PANAL).
ÍNDICE
Resumen Summary INTRODUCCIÓN
I. Capítulo Primero: Marco Teórico
Aspectos teóricos generales y su clasificación de la mercadotecnia en la
organización, preguntas de investigación, hipótesis y métodos.
1.1 Resumen de tabla 6
II. Capítulo Dos: Métodos utilizados en la investigación
2.1 Resultados del Método Cualitativo (tabla de entrevistas) 11
III. Capitulo Tres: Financiamiento IFE 2000
3.1 Tabla Presupuesto 2006 y cambios de la ley electoral y el IFE 15
IV. Capítulo Cuarto: Resultados del método cuantitativo (encuestas) 16
V .Capítulo Quinto: Aplicación de estrategias de mercadotecnia política y electoral. 5.1 Los resultados, programas y sus estrategias de las elecciones del 2000 20 5.2 los resultados, programas y sus estrategias de las elecciones del 2006 21 VI. Capítulo Sexto: Propuestas 23
Conclusiones 24
Referencias 25
Apéndices 28
INTRODUCCIÓN
En el año 2006 México contaba con una población de 103,263,388
millones de habitantes, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas
Geográficas (INEGI). De los cuales, cuenta con 71,374,373 millones de
ciudadanos que solicitaron su inscripción en el padrón electoral del Instituto
Federal Electoral (IFE), ya cuentan con una credencial para votar. Las personas
que ejercieron su voto en el mismo año fueron 41,791,322 ciudadanos, con él se
da un 58.6% de participación electoral en la Republica Mexicana. Esta población
conformaba las diferentes corrientes políticas que prevalecían en el país: Partido
Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido Verde
Ecologista de México (PVEM), Partido de Revolución Democrática (PRD),
Convergencia (PC), Partido del Trabajo (PT), Alternativa Social Campesina
(PASC) y Partido Nueva Alianza (PANAL). Por esto, la ciudadanía votante
necesitaba intervenir en el desarrollo de las campañas políticas e identificar la
intención y decisión del voto. Ésta iniciaba con la presentación de la imagen del
candidato y finalmente mostraba los proyectos de los diferentes partidos políticos
al electorado. En otras palabras, los postulantes mostraban los diferentes
programas o propuestas para la comunidad a través de una publicidad. Por
estas acciones se desarrollaron encuestas que actualmente dan a conocer los
resultados antes de la contienda, el liderazgo, la toma de decisiones, el carisma,
la propuesta política y sobre todo la confianza juegan un papel importante a la
hora de votar. Por otra parte, es importante mencionar que los debates vistos por
televisión influyen en la imagen y credibilidad del candidato.
El objetivo central de esta investigación es conocer hasta que punto de
vista es decisivo en la política de México la intención del voto del ciudadano a
la hora de vender; así como también, demostrar la factibilidad de realizar una
campaña política con éxito en su desempeño de resultados. Para esto último se
recurrirá al análisis crítico del caso de Vicente Fox Quesada en el 2000, quien
ganó las elecciones políticas en ese mismo año. Así como también, el caso de
las elecciones del 2006 quien resultó ganador en las competidas elecciones el
Lic. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa.
Planteamiento del problema: Es un fenómeno relativamente reciente en México,
intervención directa de la mercadotecnia aplicada a la política de partidos
políticos mexicanos. Datos concretos ejemplos de las elecciones a la presidencia
de la republica 2000 y 2006.
Presupuestos gastados de campañas y medios de comunicación.
La hipótesis es ¿Fue decisiva la mercadotecnia política y electoral en las
decisiones de las elecciones presidenciales del 2000 y 2006? De acuerdo a la
variable independiente, es la mercadotecnia aplicada a la política y su
evaluación del impacto. La variable dependiente lo conforman el voto, acarreos y
propuestas.
Las preguntas a resolver durante la investigación son: ¿En qué situación mercadológica se encontraron las elecciones del 2000
y 2006 en México?
¿Cuál es la diferencia que existe entre la mercadotecnia social con la
mercadotecnia política y electoral?
¿Ha sido las mercadotecnias políticas y electorales aplicadas en los
últimos procesos electorales?
¿A partir de cuándo se consideró básica la mercadotecnia política y
electoral en las elecciones de México?
¿Cómo se mide el desempeño de las elecciones de la mercadotecnia
política y electoral aplicada en el caso de Vicente Fox Quesada y Felipe
de Jesús Calderón Hinojosa?
¿Cuáles son las innovaciones en las estrategias de mercadotecnia
política y electoral en el mundo para poder aplicarlas en México?
Preguntas de investigación
En qué situación mercadológica se encontraron las elecciones del 2000 y 2006 en México?
¿Cuál es la diferencia que existe entre la mercadotecnia social con la mercadotecnia política y electoral?
¿Ha sido las mercadotecnias políticas y electorales aplicadas en los últimos procesos electorales?
¿A partir de cuándo se consideró básica la mercadotecnia política y electoral en las elecciones de México?
¿Cómo se mide el desempeño de las elecciones de la mercadotecnia política y electoral aplicada en el caso de Vicente Fox
Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa?
¿Cuáles son las innovaciones en las estrategias de mercadotecnia política y electoral en el mundo para poder aplicarlas en
México?
Hipótesis ¿Fue decisiva la mercadotecnia política y electoral en las decisiones de las elecciones presidenciales del 2000 y 2006?
.
Método a utilizar Cuantitativo Cualitativo
¿por qué Se necesita conocer, gustos y preferencias por los partidos políticos de los ciudadanos a través de la probabilidad aleatoria
¿por qué? ? Es importante observar y conocer las experiencias de los expertos, asesores políticos.
FUENTES : PRIMARIAS
Métodos Probabilísticos -Aleatorios
SECUENDARIAS
Variables Independientes la mercadotecnia aplicada a la política y su evaluación del impacto.
Dependientes La variable dependiente lo conforman el voto, acarreos y propuestas
FUENTE: DRA. TERE DE LA GARZA 2006.
CAPÍTULO I. TABLA 1.1.“ESTRATEGIA DE MERCADOTECNIA POLÍTICA Y ELECTORAL EN MÉXICO, TENDENCIA, INTENCIÓN Y DECISIÓN DEL VOTO EN LAS ELECCIONES
PRESIDENCIALES 2000 Y 2006”
7
Operacionalización
Variable 1
MERCADOTECNIA Ítems Escala Correspondencia con Marco teórico
(autor, año)
MERCADOTECNIA 1)Proceso de planear y ejecutar la concepción, precios, promoción, y distribución de ideas, bienes y servicios para crear intercambios que satisfacen las metas individuales y las de la empresa. Lamb, Hair, Mc Daniel, 1998
2) Reconoce la responsabilidad que las organizaciones tienen en el ámbito social y la dimensión social del marketing. William Stanton, 2000
3) Definen a la mercadotecnia como el proceso de planeación y ejecución del concepto, establecimiento de precios, promociones y distribución de ideas, bienes y servicios para crear intercambios que satisfagan las metas individuales y las de la empresa. McCarthy y Perreault, 2001.
Operacionalización
Variable 2 MERCADOTECNIA SOCIAL Ítems Escala Correspondencia con Marco teórico
(autor, año)
1) Menciona sobre las campanas para el cambio de la conducta social. El objetivo de llegar a las masas y cambiar comportamientos, vidas y creencias. La mercadotecnia social es más que publicidad tomando en cuenta campanas publicas y utilizando la mezcla de mercadotecnia, diseño de estrategias de cambio social efectivas. Philip Kotler, 2000.
2) Fundamentos de Mercadotecnia definen a la mercadotecnia social como las ventas de ideas sociales incorporando los pasos al objetivo final de vender una ideología o manera de pensar. Philip Kotler and Amstrong G. 2003.
Operacionalización
8
Variable 3
MERCADOTECNIA POLITICA Ítems Escala Correspondencia con Marco teórico
(autor, año)
1) El nuevo paradigma de la mercadotecnia política es útil en el proceso de conquista del mercado electoral y la búsqueda de la legitimidad política, Andrés Zepeda, 2001.
2)Es una disciplina que busca satisfacción de las necesidades de los consumidores, mediante la creación y distribución de bienes y servicios, se investigan las necesidades de la población con el fin de diseñar e implementar programas de trabajo. El objetivo es mejorar la calidad de vida de la población. Lourdes Munich y Rafael Reyes, 2003.
Operacionalización
Variable 4 MERCADOTECNIA ELECTORAL Ítems Escala Correspondencia con Marco teórico
(autor, año) 1) La mercadotecnia electoral como estrategia en una campaña política, en
las ideologías y las propuestas de los partidos políticos y manejo de campañas. Hugo Marroquín, 2004.
2) Eleva la competitividad, propicia el conocimiento de la población y de sus necesidades más urgentes para dirigir campañas y programas de trabajo para satisfacción de expectativas, sensibilizar a la población partidista. Rafael Reyes Arce, 2003.
Variable 5 MERCADOTECNIA GUBERNAMENTAL
Ítems Escala Correspondencia con Marco teórico
(autor, año) 1)Es un factor real de poder al que acuden por igual: partidos políticos,
candidatos, gobiernos en todos los niveles, instituciones del sector social y congresos locales y federales. Rafael Reyes Arce 2006.
2) Se utiliza la publicidad de campañas de partidos y candidatos, toma ventaja sobre la radio y la televisión como los canales de distribución para hacer llegar sus mensajes y propuestas a la ciudadanía. Adam Prewoski, 2001.
FUENTE: DRA. TERE DE LA GARZA 2006
9
Capítulo II. TABLA 2 MÉTODOS UTILIZADOS EN LA INVESTIGACIÓN
ACTIVIDADES
CUESTIONARIO Y ENTREVISTA
APLICACIONES
OBSERVACIÓN
DOCUMENTAL
CUALITATIVO CUANTITATIVO X
Seleccionar la Bibliografía X X X X X
Elaboración de fichas de
Trabajo X X
Diseño del instrumento
X X X X
Guía de observación X X X
Establecer Código de
respuestas X X X X
Prueba del instrumento X X X X
Selección de técnicas
Especiales X X X X
Formulas X X X X
Determinación de la muestra
X
Pruebas estadísticas X
Sistema de recolección X X X X X
Procesamiento de la
información X X X X
Análisis e interpretación de
datos X X X X X
Conclusión X X X X X
FUENTE: El proyecto de tesis como un proceso. Martha y Yolanda González Adame: Amador Gutiérrez
Gallo (2000).
10
Codificación de resultados TABLA 2.1. RESULTADOS DE ENTREVISTAS C.A J.G.E C.A.E. J.P J.L.S J.J.R M.E EGR CS R.P.C.
1 Nombre X X X X X X X X X X
2 Estudios y Especialidad X X X X X X X X X X
3 ¿Cual es la opinión que tiene, sobre la Mercadotecnia Política en
México? X X X X X X X X X X
4 ¿Qué opinión tiene sobre la Mercadotecnia Política en Latinoamérica? X X X X X X X X X X
5 ¿Qué opinión tiene sobre la Mercadotecnia Política en Estados Unidos? X X X X X X X X X X
6 ¿Cuáles son las estrategias de Mercadotecnia Política, que usted aplicó
en su último trabajo? X X X X X X X X X
7 ¿Qué opinión tiene sobre las próximas elecciones que se realizarán el
próximo 2 de Julio en México? X X X X X X X X X X
8 ¿Qué espera de estas elecciones? X X X X X X X X X X
9 ¿Qué tipo de innovaciones conoce usted actualmente sobre la
Mercadotecnia Política? X X X X X X X X X X
10 ¿Cómo calificaría, las pasadas elecciones en México, donde ganó el
actual presidente, Vicente Fox? X X X X X X X X X X
11 ¿Cree que se aplicó la Mercadotecnia Política, desde las pasadas
elecciones de las campañas del 2000? X X X X X X X X X X
12 ¿Qué tipo de técnica, modelo o estrategia se utilizaron en esas pasadas
campañas electorales? X X X X X X X X X X
13 En cuanto a las pasadas elecciones del presidente Hill Clinton ¿cuáles
serían las estrategias o técnicas que el utilizó? X X X X X X X X X X
14 ¿Qué es lo que haría o cambiaría en México, en cuanto a la
Mercadotecnia política que se esta aplicando? X X X X X X X X X X
15 ¿Cuáles son los países que calificaría como el más innovador, el o los
más eficiente (s), para poder aprender nosotros de ese país? X X X X X X X X X X
11
Codificación de resultados Tabla2.2.
LIC. FRANCISCO ALEJANDRO ARIZMENDI MARTÍNEZ
LIC. ELMER
LAMBARD
LIC. SANTIAGO
NIETO.
P.H.D. ROBERTO IZUBIETA
LIC. JAIME
DURAN BARBA
1 Nombre X X X X X
2 Formación académica y experiencia
laboral X X X X X
3 ¿Qué significa el voto en las elecciones? X X X X X
4
¿Cuantos tipos de votos conoce y como se han aplicado en las elecciones presidenciales del 2000 y 2006 en
México? X X X X X
5 ¿Cómo se aplicaron los tipos de votos? X X X X X
6
¿ Que significa el voto indeciso? ¿Qué papel juega en las elecciones de la presidencia del 2000 y 2006?
X X X X X
7 ¿ ¿Qué significa para usted el voto
decisivo? X X X X X
8 ¿Cómo se dio el voto decisivo en los
resultados del 2006? X X X X X
9 ¿Qué significa para usted en este caso,
el voto duro y como lo definiría? X X X X
10
¿Me podría decir la importancia que tiene el voto en las elecciones y el peso
que tiene en general? X X X X X
11
¿Podría decirme ahora hablando de la importancia del voto en México es uno
de los países con abstinencia? ¿Verdad?
X X X X X
12 ¿De qué manera afecta la gente que no vota? X X X X
X
12
13
¿Me podría decir ¿Que opinión tiene de las elecciones del 2000 y 2006 en
México, en cuanto a la participación del voto ciudadano en las pasadas
elecciones?
X X X X X
14
¿ Me podría decir ¿Qué significa el voto y la participación en general en
cualquier país? X X X X X
15 ¿ Me podría decir ¿Como calificaría la
actuación del ex presidente Vicente Fox? X X X X X
16 Y ahora bien ¿Como calificaría los 100 días del presidente Felipe Calderón? X X X X X
17 Me podría decir ¿Que papel juegan los
acarreos, para usted? X X X X X
18
¿Qué estrategia utilizaría para atraer mas votantes?
X X X X X
19
¿ Me podría decir, una retroalimentación para usted como consultor cual es, la mejor estrategia para el candidato, y el
votante? X X X X X
13
TABLA 3 Financiamiento Público IFE 2000
PARTIDO POLÍTICO
NACIONAL
ACTIVIDADES
ORDINARIAS
PERMANENTES
GASTOS DE
CAMPAÑAS
ACTIVIDADES
ESPECÍFICAS TOTAL
PARTIDO ACCIÓN
NACIONAL $335,767,829.30 $335767829.30 $21177590.59 $692,713,249.19
PARTIDO
REVOLUCIONARIO
INSTITUCIONAL
455,120,507.44 455120507.44 10873263.37 921,114,278.25
PARTIDO DE LA
REVOLUCIÓN
DEMOCRÁTICA
3 267,005,102.66 3’267,005,102.66 3’442,281.55 656,852,500.87
PARTIDO DEL
TRABAJO 105,152,662.47 105,152,662.47 7’039,781.38 217,345,106.32
PARTIDO VERDE
ECOLOGÍSTA DE
MÉXICO
116,946,859.98 116,946,859.98 13,349,515.35 247,243,235.31
CONVERGENCIA
POR LA
DEMOCRACIA,
P.P.N.
26,793,859.37 26,793,859.37
414,890.39 54,002,609.13
PARTIDO DE
CENTRO
DEMOCRÁTICO
26,793,859.37 26,793,859.37
1’183,723.45 54,771,442.19
PARTIDO DE LA
SOCIEDAD
NACIONALISTA
26,793,859.37
26793859.37
4’710,907.52 58,298,626.26
PARTIDO
AUTÉNTICO DE LA
REVOLUCIÓN
MEXICANA
26,793,859.37
26793859.37
53,587,718.74
PARTIDO ALIANZA
SOCIAL
26,793,859.37
26,793,859.37
53587718.74
DEMOCRACIA
SOCIAL, P.P.N.
26,793,859.37
26,793,859.37
988,029.23 54,575,747.97
TOTALES. 1’500,456,125.07 1’500,456,125.07 63’179,982.83 3’064,092,232.97 Fuente : IFE (2000)
14
TABLA 3.1 Presupuesto IFE 2006
Proyectos de
inversión
Proyectos de
Gastos
reoperación
Financiamiento a
partidos
modernización
$97.1
$125.2
$ 6,932.5 (58.4%)
$4,926(41.6)
Presupuesto base
de Proyectos de
proceso
operación electoral
$4,242.3
$2,467.9
Instituto
Federal
Electoral
Presupuesto
Total 2006
$11,858.5
Voto de los
mexicanos
residentes en el
extranjero
$1,062.1
Gasto de
Operación En el
año 2000
Financiamiento a
Partidos
$6,932.5 (60.5%)
2000
$4,529.4 (39.5%)
Instituto
Federal
Electoral
Presupuesto
Total 2006
$11,461.9
Fuente: IFE.
Presupuesto 2000 Presupuesto 2006.
Integración del presupuesto 2006.
* Cifras en millones de pesos.
* Para efectos comparativos del 2000, el presupuesto de Voto de los Mexicanos residentes en el extranjero no se está
considerando en el total del presupuesto.
Cambio del IFE en Septiembre 2007.
lo. Salida de tres de los consejeros, incluido el presidente del organismo Luis
Carlos Ugalde.
2º. Nuevas atribuciones.
3º. Contraloría
4º. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Cofipe.
4.1. Tiempos Oficiales (espacios gratuitos para los partidos políticos en periodos
de campañas, reglamentación en precampañas; equidad y límites de éstas.
15
CAPÍTULO IV. RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS (Ver apéndice 1) Frequencies Figura 1
Statistics
02.- Edad del encuestado600
01274
ValidMissing
N
Sum
02.- Edad del encuestado
204 34.0 34.0 34.0201 33.5 33.5 67.5115 19.2 19.2 86.777 12.8 12.8 99.53 .5 .5 100.0
600 100.0 100.0
18 a 2425 a 3536 a 4546 a 6566 a 82Total
ValidFrequency Percent
ValidPercent
CumulativePercent
02.- Edad del encuestado
02.- Edad del encuestado
66 a 8246 a 6536 a 4525 a 3518 a 24
Perc
ent
40
30
20
10
0
13
19
3434
16
Frequencies Figura 2
Statistics
02.- Edad del encuestado600
01274
ValidMissing
N
Sum
02.- Edad del encuestado
204 34.0 34.0 34.0201 33.5 33.5 67.5115 19.2 19.2 86.777 12.8 12.8 99.53 .5 .5 100.0
600 100.0 100.0
18 a 2425 a 3536 a 4546 a 6566 a 82Total
ValidFrequency Percent
ValidPercent
CumulativePercent
02.- Edad del encuestado
02.- Edad del encuestado
66 a 8246 a 6536 a 4525 a 3518 a 24
Perc
ent
40
30
20
10
0
13
19
3434
Frequencies Figura 3
Statistics
02.- Edad del encuestado600
01271
ValidMissing
N
Sum
17
02.- Edad del encuestado
204 34.0 34.0 34.0201 33.5 33.5 67.5115 19.2 19.2 86.780 13.3 13.3 100.0
600 100.0 100.0
18 a 2425 a 3536 a 4546 a 82Total
ValidFrequency Percent
ValidPercent
CumulativePercent
02.- Edad del encuestado
02.- Edad del encuestado
46 a 8236 a 4525 a 3518 a 24
Perc
ent
40
30
20
10
0
Crosstabs
Case Processing Summary
600 100.0% 0 .0% 600 100.0%
02.- Edad del encuestado* 07.- ¿Por cuál partidovotó usted en laspasadas elecciones deJulio 2006, a lapresidencia?
N Percent N Percent N PercentValid Missing Total
Cases
18
19
Crosstabs
Chi-Square Tests
54.334a 18 .00056.711 18 .000
15.970 1 .000
600
Pearson Chi-SquareLikelihood RatioLinear-by-LinearAssociationN of Valid Cases
Value df
Asymp.Sig.
(2-sided)
9 cells (32.1%) have expected count less than 5. Theminimum expected count is .27.
a.
Graph Figura 4
07.- ¿Por cuál partido votó usted en las pasadas elecciones de Julio 20
ninguno
PARTIDO NUEVA ALIANZ
ALTERNATIVA SOCIAL D
PRD-PT-CONVERGENCIA
PANPRI
no sabe
Perc
ent
100
90
80
70
60
50
40
30
20
100
02.- Edad del encues
46 a 82
36 a 45
25 a 35
18 a 24
Chi-Square Tests
54.334a 18 .00056.711 18 .000
15.970 1 .000
600
Pearson Chi-SquareLikelihood RatioLinear-by-LinearAssociationN of Valid Cases
Value df
Asymp.Sig.
(2-sided)
9 cells (32.1%) have expected count less than 5. Theminimum expected count is .27.
a.
20
Elecciones del año 2000 PRI PAN PRD
CANDIDATO Francisco Labastida Vicente Fox Quesada Cuauhtémoc Cárdenas
ASESORES POLÍTICOS
- James Caville - Jorge Alcocer Villanueva.
- Carlos Almada. - Marcos Bucio.
- Francisco Ortíz Ortíz. - Dick Morris. - Rob Allyn.
- Jaime Gutiérrez. - Jaime Durán
-Santiago Nieto
- Ariel Mondragón
ESTRATEGIAS
-Apertura hacia la sociedad. -Rescatar la tradición del
partido. -Orientarse hacia la defensa de los derechos sociales. -Comunicación centrada
hacia los problemas sociales.
-Uso de spot excesivamente.
- Imagen del candidato e ideología. - Mensajes sencillos y claros.
- Seleccionar un mercado meta que es el (target).(cerca de la gente, empatia
con el publico) - Carisma y apariencia.
- Ataques airados al régimen priísta.
-Evitar los conflictos internos. -que la sociedad perciba un partido único y disciplinario.
-Se centro con la popularidad de AMLO . -Su comunicación se comenzó a dar de manera electrónica
haciendo quedar mal a los partidos contrincantes.
PUBLICIDAD EMPLEADA
Spots televisivos: Noticieros y programas cómicos. Spots por radio. Propaganda por periódicos y revistas. Espectaculares. Calcomanías, pendones, bardas.
Propaganda Spots (radiofônicos , t.v) Noticieros y programas cómicos. Páginas web. Espectaculares. Calcomanías , pendones, bardas
Spots ( televisivos) Noticieros y programas. cómicos. Propaganda Páginas web. Espectaculares Calcomanías , pendones, bardas
PROGRAMAS -Continuidad con el TLC -Ayudar y mejorar la clase trabajadora. -Mejorar la economía.
- Cambio de gobierno. - Continuar con TLC - Reforma fiscal, económica e
inversión extranjera.
- Cambio social - Ayudar a la clase obrera. - Reestructurar PEMEX.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN
EMPLEADA.
Masivos( radio, t.v) Páginas Web.
Masivos( radio, t.v) Páginas Web.
Masivos( radio, t.v) Páginas Web.
RESULTADOS DE CAMPAÑA
36.89% 38.29% 18.67%
CAPÍTULO V . TABLA 5
21
APLICACIÓN DE ESTRATEGIAS DE MERCADOTECNIA POLÍTICA Y ELECTORAL
ESTRATEGIAS DE MERCADOTECNIA POLÍTICA Y ELECTORAL EN LAS ELECCIONES A LA PRESIDENCIA DEL 2006
PRI PAN PRD
Roberto Madrazo.
Felipe Calderón Hinojosa Andrés Manual López Obrador
ASESORES POLÍTICOS
-Coord. Luis Garrido Irueste -Carlos Alazraki
-Javier Oliva Posada -Carlos Flores Rico
-Sergio Martínez Chavarría -Manlio Fabio Beltrones
Coord. de Campaña-Josefina Vázquez Mota y Juan Camilo Mouriño
- Dick Morris - Rob Allyn
- Jorge Alcocer -Jaime Durán
-Santiago Nieto
Cood. de Campaña Jesús Ortega -José María Pérez Gay
-César Yañez -Manuel Camacho Solís
-Octavio Romero Oropeza -Alberto Pérez Mendoza
ESTRATEGIAS
“Seguridad Publica” -Busca unir sus objetivos partidistas
con los propios, es decir, ser el candidato
del PRI mediante acciones de renovación y generación de
confianza. -Se encuentra bien asentado en sus
creencias ideológicas partidistas -Ha buscado la comunicación con el pueblo a través de la campaña de
Credencialización.
-Desprestigio hacia sus contrincantes.
-“López Obrador , es un peligro para México”
-Dar una imagen negativa al contrincante.
-Realizar la segmentación de mercado, primero los pobres y la
gente de tercera edad. -Ha concentrado y dirigido sus mensajes hacia un público muy
definido: la clase media baja y baja.
-Ha recurrido constantemente a medios masivos de comunicación para reforzar su imagen pública.
-Ha desarrollado una comunicación social más cercana (popular y de
víctima).
PUBLICIDAD EMPLEADA -Uso excesivo de spots. T.V.: noticieros y anuncios comerciales. Radio -Campañas Electrónicas
-Spots televisivos. noticieros y anuncios comerciales -Spots radiofónicos.
-Campaña publicitaria por medios electrónicos.
“Empleo” y “Manos limpias”
-Spots televisivos. noticieros y anuncios comerciales -Spots radiofónicos.
-Campaña publicitaria por medios electrónicos
“Primero los pobres” PROGRAMAS - Gobernabilidad para los
pobres. - Acuerdo entre los poderes
públicos y ciudadanos. - Justicia con Libertad.
-Creación de un Sistema de Información Criminalista.
- Garantizar la Gobernabilidad.
-Pobreza. - Desempleo
-Desintegración Familiar.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN
EMPLEADA.
- Television - Radio
- Internet -Página Web. - Encuestas
Television -Radio
- Internet- Página Web -Mitines.
Encuestas, Focus Grupo
- Television - Radio
- Internet- Página Web Encuestas
Recomendaciones de boca en boca. RESULTADOS DE CAMPAÑA
22.2% 35.9% 35.3%
5.2 TABLA
22
CAPÍTULO VI. PROPUESTAS
Capacitar a los especialistas, investigadores, candidatos o asesores en
mercadotecnia política especializados en esta área, tomando en cuenta los factores:
-La historia, cultura, educación, social, político e idiosincrasia de México.
-Antecedentes del candidato.
-Trayectorias-propuestas reales de cumplir-estudios de mercado
-Testimoniales de lo que siente y necesita la gente en todos los aspectos.
-Crear estrategias con tácticas ganadoras tomando en cuenta las cuestiones
emocionales, imagen, la forma y el fondo de los políticos tradicionales en
México.
-Tomar en cuenta la relación que existen en las mercadotecnias social,
política, electoral y gubernamental.
-Establecer una comunicación directa con la gente, encuestas, focus group,
publicidad y promoción al margen de la tecnología la televisión, radio,
Internet, teléfonos celulares.
-Establecer los objetivos estratégicos de las campañas políticas.
-Cumplir con los programas de gobierno (midiendo los avances y metas de
los candidatos).
-Depender menos de las estrategias norteamericanas de ataque a los
adversarios, hasta eliminarlos del camino.
-Utilizar las técnicas y herramientas norteamericanas y la última tecnología
no sin olvidar las cuestiones de la psicología de mexicano, lo que puede ser
ofensivo y no ofensivo, (los debates).
-Madurez y aprendizaje en la cultura política en general.
23
CONCLUSIONES Documento de reflexión para candidatos de elección popular.
Monitoreo de las investigaciones al tema
Consulta de campañas electorales.
Cultura política.
Aspecto legal y jurídico.
Partidos Registrados en el IFE, y cambios de legislación Septiembre 2007.
Análisis del panorama actual de las campañas publicitarias del 2006.
Votaciones Julio 2006.
Análisis de estrategias de mercadotecnia política implementadas en las
elecciones del 2000 y 2006.
Resultados.
Propuestas
Cambios de reflexión:
Estudiar al candidato, trayectoria, imagen, fortalezas y debilidades.
Definir la planeación estratégica de las campañas políticas.
Definir las estrategias de mercadotecnia política en las campañas electorales.
Influir en las actitudes, conductas ciudadanas a favor de ideas, programas y
actuaciones.
Realizar una investigación de mercados (encuestas), focus group, para conocer
las carencias y necesidades de los electores.
Definir la mezcla de mercadotecnia: producto, precio, plaza y promoción.
Aspecto legal y jurídico.
Definir el mercado meta (target) y el Segmento de Mercado.
Fondos y recursos económicos para las elecciones.
Monitoreo de estrategias y encuestas de aceptación.
Utilizar la tecnología más avanzada en la promoción y publicidad.
Equipo de trabajo unido con metas ganadoras.
Tomar en cuenta programas y objetivos reales de cumplir.
24
REFERENCIAS. 1. AGUILAR, A. “Liderazgo para la productividad en México”. Noriega, México 1995. 2. ALVAREZ-GAYOU JURGENSON, Juan Luis, “Como haecer investigación cualitativa” Fundamentos y metodología. Editorial Paidos Educador. Mexico 2005. 3. ARCE, MUNCH. “Comunicación y Mercadotecnia Política”. Noriega, México, 1998 4. BERKOWITZ, et al. “Marketing” McGraw Hill, E.U.A., 1997. 5.BOLMAN, Deal. “Organización y Liderazgo”. Addison–Wesley Iberoamericana, E.U.A., 1997. 6. BOXWELL. “Benchmarking para competir con ventaja”. McGraw Hill, Colombia, 1997. 7. Baena Paz, Guillermina. 1997. Credibilidad Política y Marketing Mix. Mc. Graw Hill. 8. CZINKOTA Michael R, Ilkka A. Roncainen. Marketing internacional. Mc GRaw Hill. México. 1999. 9. Collado, C Y Sampieri, R. 2002. "Marketing electoral e Imagen de Gobierno en funciones", Mc. Graw Hill. Interamericana México 10. COVEY, Stephen. “Liderazgo centrado en principios”. Paidos Mexicana, México, 1994. 11. FERNANDEZ Collado Carlos, Hernández Sampieri Roberto y Ocampo Jaramillo. “Marketing Político e Imagen de Gobierno en Funciones”. Segunda Edición. Mc-GrawHill.Interamericana. 2003. México. 12. FREEMONT, E. Kast and Rosenzweig, James E. “Administracion en las Organizaciones”. Enfoque de sistemas y de contingencias. Cuarta Edicion.Segunda Edicion en Espanol. Mexico 1988. 13. GRONROOS, “Marketing y gestión de servicio”. Díaz de Santos, España, 1994. 14. GARCIA-Sordo Juan B.Marketing Internacional .McGraw.Hill. México.2001 15. HAIR Joseph. M. Marketing.Edit. Thomson. 1999. México. 16. HERNANDEZ, Sampieri Roberto; FERNANDEZ Collado, Carlos; BAPTISTA, Lucio Pilar; “Medologias de la investigación”, Editorial McGraw-Hill Interamericana, Mexico 20003. 17.HIELVINGRoman Jr. Como preparer el exitoso plan de Mercadotecnia.Edit.McGrawHillUSA. 2000 18. HOMES, Ricardo.”Estrategias de Marketing Político”. Edit. Ariel. 2004. México. 19. IVANCEVICH, LORENZI, SKINNER, CROSBY. “Management Quality and Competitiveness”. Irwin, E.U.A., 1999. 20.J. STANTON William. Fundamentos de Mercadotecnia. Mc. Hill. 1999. México. 21. KEEGAN Warren J. Marketing Glogal . Prentice Hall.España.1999. 22. KINNEAR, Taylor. “Investigación de Mercado”. McGraw Hill, México, 1993. 23. KILPATRICK, Shelly A. y Locke E. “Leadership: Do traits really matter” Academy of Management Executive, 1991 pp. 48-60. 24. KOTLER, Philip. Direccion de Mercadotecnia. Prentice-Hall. 1999. Mexico 25. LAZARUS, George, Inmunidad al Mercado. Legis 1999. Bogota, Colombia. 26. LEVINSON, Jay Conrad and LAUTENSLAGER, Al.”Guerrilla marketing in 30 days”.Editorial Entrepreneur Press. Printed in Canada. 2005. 27. LEVINSON, Jay Conrad. Secrets for making big profits from you small business“Guerrilla Marketing”Third Edition.Houghton Mifflin. Printed in the United States of America. 1998.
25
28. McCARTHY E. Jerome, Perreault William D. Marketing un Enfoque global, Mc Graw Hill, 2001.Mèxico. 29. M. PRIDE William. Marketing, conceptos y estrategias. McGraw-Hill. 2000. México. D.F. 30. PATTEN Dave. Mercadeo practico para nuevas empresas. Legis. 1999. Bogota, Colombia. 31. PELTON Lou, Strutton David, Lumpkin James R. Canales de Marketing y Distribución Comercial. Mc.Graw-Hill. 2000. Bógota, Colombia. 32. RIES Al., Trout Jack. Posicionamiento. McGraw-Hill.1999. México 33. R. CATEORA Philip, Graham John L. Marketing International. Mc.Graw-Hill. 2001.México. 34. REYES Arce Rafael y Munich Lourdes.”Comunicación y Mercadotecnia Política”.Edit. Noriega. México. 2004 35. TREVINO Rubén. Publicidad “Comunicación integral en marketing”. Mc.Graw-Hill. 2000. México. 36. S. Valles, Miguel.”Tecnicas Cualitativas de Investigación Social”-Reflexion Metodologica y practica profesional. 3ra Reimpresión. Editorial Síntesis Socilogica. España. 2003. 37. SCHEWE Charles. Mercadotecnia, conceptos y aplicaciones. Edit. Mc.Graw Hill.1999.USA. 38. STANTON, Etzel y Walter. Fundamentos de Marketing.McGraw-Hill. Onceava Edición. 1999. México. 39. WHITE, Sarah. “Marketing” The complete idiot’s guide. Second Edition. Alpha.United States of America. 2003 40. Zeithaml Valerie A. and Mary Jo Bitner. “Marketing de Servicios”. Mc. Graw-Hill.Mexico 2002. Rosa Elvira Vargas "En el Azteca, a la llegada de Calderón se acabó la fiesta". La Jornada (México), 26 de junio de 2006 "Plantea AMLO manejo técnico y no ideológico de la economía". La Jornada (México), 28 de junio de 2006 Ciro Pérez Silva, Patricia Muñoz y Rosa Elvira Vargas "El PRI, en la antesala de la presidencia.". La Jornada (México), 28 de junio de 2006 Alejandro Torres "Promete Madrazo gobierno incluyente.". El Universal (México), 28 de junio de 2006 Roberto Aguilar "Llama Campa a respetar resultados.". El Universal (México), 28 de junio de 2006 Notimex "Advierte Mercado parálisis por desacuerdos tras elecciones". El Universal (México), 28 de junio de 2006 Notimex "Llama Calderón a Adversarios a jugar limpio el 2 de julio.". El Universal (México), 28 de junio de 2006 Reuters "Cierran sus campañas los partidos mexicanos". La Gaceta de Tucumán, 28 de junio de 2006 WEB-MASTER www.ife.org.mx "http://es.wikinews.org/wiki/Concluyen_las_campa%C3%B1as_de_los_candidatos_a_la_presidencia_de_M%C3%A9xico"
26
http://cronica.com.mx/foro/viewtopic.php?t=3053&sid=afc857d58bc8187633fdc1c46d397bab por Demetrio Sánchez AGUIRRE Hugo.”La mercadotecnia electoral como estrategia en una campaña política” Universidad Abierta.wwwull.es/publicaciones/latina/20035624valdez.htm http://www.accessdemocracy.org/library/2003_mx_preelect_040906_spa.pdf Seminarios de Mercadotecnia Política, Electoral y Gubernamental Miami, Fl. Mayo 2006. Georges Washington University Junio 2006 Georges Washington University Marzo 2007
27
APENDICES Anexo 1
Facultad de Contaduría y Administración
Doctorado en Administración ENCUESTA
( junio de 2mil7) ¿Hasta que punto la Mercadotecnia Política y Electoral es decisiva en la intención
del voto del ciudadano mexicano, en las elecciones presidenciales del 2000 y 2006?
Objetivo General: Realizar una encuesta en la población electoral a todas las clases sociales de la ciudad de
Querétaro, en los distritos electorales: primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto para conocer la percepción que los ciudadanos tienen sobre la intención y decisión del voto en las elecciones presidenciales. Tomando en cuenta los datos estadísticos de las elecciones del 2006 e identificar los resultados de ésta.
Objetivos Particulares: Identificar el nivel de posicionamiento e imagen de los candidatos y sus partidos políticos. Identificar si los acarreos, regalos y otros medios favorecen al candidato a la hora de votar. Identificar los medios de comunicación masiva que utilizan los ciudadanos en las elecciones
presidenciales. Identificar el interés de participación de los ciudadanos con relación a las elecciones
presidenciales. Identificar la evaluación que hacen los ciudadanos sobre algunas cuestiones de las
votaciones, específicamente los votos indecisos, los votos decisivos, los partidos políticos, los candidatos y sus resultados.
PRESENTACIÓN Hola, me llamo:__________________, y soy alumno (a) del Doctorado en Administración de la Facultad de Contaduría y Administración de la Universidad Autónoma de Querétaro y estamos realizando una encuesta a la población de esta ciudad de Querétaro. ¿Podría por favor contestarme un breve cuestionario? No le llevará más de cinco minutos (Gracias).
Instrucciones finales: Leer el cuestionario 2 o 3 veces antes de aplicarlo. No leer opciones que estén en “gris”. Anotar cualquier comentario que exprese el entrevistado en la hoja de respuestas. Aplicar por cada 10 cuestionarios, proporciones según sexo, edad, lugar, etc. (según datos muestrales). Llenar con tinta azul la columna de respuestas y tinta roja la de códigos en la cédula de información (hoja de
respuestas). Encerrar en la hoja de respuestas con círculo el código de la respuesta. No olvidar portar el gafete de identificación personal y su credencial de estudiante.
Universidad Autónoma de Querétaro FACULTAD DE CONTADURÍA Y ADMINISTRACIÓN
DOCTORADO EN ADMINISTRACIÓN M.A. Ana Leticia Rodríguez Durán
Junio de 2mil7 A.- No. de Distrito Electoral__________________________ B.- Sección_______________________________________ C. Colonia________________________________________ D.- No. de Manzana________________________________ E.- No. de Viviendas en la manzana___________________ F.- No. de personas > 18 años en la vivienda____________
(no llenar todavía) FOLIO particular: _______ Encuestador: __________________ # ____ Pregunta VARIABLE Respuesta (valor) Códigos
01 SEXO (anotar sin preguntar) 1) femenino 2) masculino.
02 EDAD _______________ (en años cumplidos, poner tal cual sin codificar).
03 OCUPACIÓN
___________________________________________________ (poner tal cual sin codificar). 0) ninguna (estoy desempleado y estoy buscando trabajo).
1) comerciante o vendedor 2) empresario o directivo del sector privado 3) profesionista independiente 4) funcionario del gobierno o paraestatal 5) trabajador del gobierno 6) trabajador del sector educativo. 7) empleado en el sector privado 8) trabajador por cuenta propia u oficios o negocio propio. 9) obrero 10) agricultor, jornalero o campesino o ejidatario. 11) estudiante 12) ama de casa u hogar 13) jubilado o pensionado o retirado o arrendatario 14) empleada doméstica o intendente 15) otro (especificar) __________.
04 ESCOLARIDAD
0) ninguna 1) primaria incompleta 2) primaria 3) secundaria incompleta 4) secundaria 5) preparatoria incompleta 6) preparatoria 7) carrera técnica incompleta 8) carrera técnica
completa 8) licenciatura incompleta 9) licenciatura 10) posgrado incompleto 11)posgrado 12) otra:________________________________
05 IDENTIFICÓ PARTIDO POLÍTICO 2006
0) no sabe 1) PRI-PVEM 2) PAN 3) PRD-PT-CONVERGENCIA 4) PARTIDO ALTERNATIVA SOCIAL-DEMOCRATA Y CAMPESINA (PASC) 5) PARTIDO NUEVA ALIANZA (PANAL) 6) ninguno.
06 IDENTIFICA PARTIDO POLÍTICO AHORA 2007
0) no sabe 1) PRI 2) PVEM 3) PAN 4) PRD 5)PT 6)CONVERGENCIA 7) PARTIDO ALTERNATIVA SOCIAL-DEMOCRATA Y CAMPESINA (PASC) 5) PARTIDO NUEVA ALIANZA (PANAL) 6) ninguno.
07 VOTÓ 0) no sabe 1) PRI-PVEM 2) PAN 3) PRD-PT-CONVERGENCIA 4) PARTIDO ALTERNATIVA SOCIAL-DEMOCRATA Y CAMPESINA (PASC) 5) PARTIDO NUEVA ALIANZA (PANAL) 6) ninguno.
08 ACUERDO CON RESULTADOS 0) no sabe 1) no 2) sí 3) en parte.
09 CAMBIÓ DECISIÓN DE VOTAR EN ÚLTIMO MOMENTO
0) no sabe 1) no 2) sí 3) en parte
10
FAVORECEN LOS ACARREOS, REGALOS
0) no sabe 1) no 2) sí 3) en parte .
29
11 RESULTADOS TRANSPARENTES 2006
0) no sabe 1) no 2) sí 3) en parte
12
CALIFICACIÓN CAMPAÑAS POLÍTICAS EXPRESIDENTE FOX
0) no sabe 1) muy malo 2) malo 3) regular 4) bueno 5) muy bueno 6) no opino.
13 ELEMENTO QUE IMPACTO EN LA PUBLICIDAD
0) ninguno 1) imagen 2) propuesta 3) liderazgo 4)carisma 5) personalidad
14 IMAGEN DE CANDIDATOS ANTES Y DESPÚES
0) no sabe 1) no 2) sí 3) en parte.
15 CALIFICACIÓN IFE RESULTADOS 2006
0) no sabe 1) muy malo 2) malo 3) regular 4) bueno 5) muy bueno 6) no opino.
16 MEDIOS DE COMUNICACIÓN
0) no sabe-no opinión 1) televisión 2) radio 3) periódico 4) volantes 5) publicidad personal 6) trípticos 7) otros medios.
17 TIPOS DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN
0) no sabe-no opinión 1) televisión 2) radio 3) periódico 4) volantes 5) publicidad personal 6) trípticos 7) otros medios.
18 ANUNCIOS Y MEDIOS
0) no sabe-no opinión 1) televisión 2) radio 3) periódico 4) volantes 5) publicidad personal 6) trípticos 7) Internet 8) otros medios.
19 OPORTUNO LOS ATAQUES PERSONALES
0) no sé 1) no 2) sí
20
COMPARACIÓN CON MANDATARIOS EXTRANJEROS AUTORITARIOS
0) no sé 1) no 2) sí
21 IDENTIFICA EL MENSAJE
1) CANDIDATO DE LOS POBRES, 2) CANDIDATO DEL EMPLEO, 3) CANDIDATO DE LA EDUCACIÓN YSEGURIDAD 4) TRABAJADORES Y CAMPESINOS, 5) CANDIDATO DE LAS MUJERES Y HOMOSEXUALES. 0) no sabe 1) sí sabe
22 MEJORÓ LA CONFIANZA DESPÚES DEL 2006
1) sigue igual 2) empeoró mi opinión 3) mejoró mi opinión
COMENTARIO ADICIONAL: ____________________________________________________________________________________
_
Doctorado en Administración Facultad de Contaduría y Administración de la U.A.Q. (junio de 2mil7)
Realizado por:M.A. Ana Leticia Rodríguez Durán
30
Gobernabilidad en México y paradigmas emergentes de exclusión 2000-2012
Dr. Humberto Ponce Talancón M. C. Dely Karolina Urbano Sánchez
M. C. Martha Elisa Cortés Castillo
Sección de Estudios de Posgrado e Investigación Escuela Superior de Comercio y Administración
Unidad Santo Tomás Instituto Politécnico Nacional
Circuito Río Chuviscar No. 22 Colonia Paseos de Churubusco, C. P. 09030, Iztapalapa, Distrito Federal, México
Prolongación de Carpio 471, edificio G, planta baja,
Colonia Plutarco Elias Calles, C.P. 11430, Distrito Federal, México 57 29 63 00 ext. 46239
Correo electrónico: [email protected]
MESA 4 NUEVAS ORIENTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1
GUÍA DE CONTENIDO
Resumen. 2
Introducción. 3
Base constitucional del gobierno federal. 4
Gobernabilidad y administración pública. 7
Gobierno y gobernabilidad. 12
Aspectos críticos que genera la ingobernabilidad. 14
Aspectos causales de ingobernabilidad. 16
Enfoque sistemático e ingobernabilidad. 17
Conclusiones. 19
Bibliografía. 21
2
Gobernabilidad en México y paradigmas emergentes de exclusión 2000-2012 MESA 4: Nuevas orientaciones de la Administración Pública
Dr. Humberto Ponce Talancón, M. C. Dely Karolina Urbano Sánchez, M. C. Martha Elisa Cortés Castillo
RESUMEN
La ponencia aborda aspectos de influencia del gobierno federal durante el periodo 2000-2006 y la tendencia de una administración pública mexicana galopante que se vive hacia el 2012, con énfasis en las implicaciones de desintegración social, problemas de identidad, confusión de valores y exclusión en seguridad social y pública, en el contexto de la ingobernabilidad. Su análisis comprende la articulación de los principios constitucionales de la administración pública federal (Chanes, 2006, pp. 25-62), con las aportaciones teóricas de representantes de disciplinas relacionadas con la sociología y la psicología social, así como de sistemas y procesos administrativos, la pertinencia social de las políticas públicas así como los planes, programas y acciones estratégicas, que a juicio de los gobernantes en turno, responden a necesidades y prioridades de vida planteadas por la población, sin considerar la evaluación de los atributos de los funcionarios públicos, los resultados de su ejercicio y sin proyecto de nación. Como fenómeno de estudio contempla aspectos de ingobernabilidad, generada por disfunciones políticas, económicas y sociales, que reflejan inconsistencias e incoherencias evidentes del gobernante y su gabinete legal inconstitucional, del llamado gabinete ampliado y de los conocidos gabinetes especializados y del titular de la oficina ejecutiva de la presidencia de la República, que se conduce como vicepresidente de México. Estas condiciones representan para el Estado, dejar de ejercer paulatinamente acciones de soberanía, coerción, monopolio del poder y la dominación de la población asentada en el territorio nacional. Especialmente se afecta como catalizador y forma equilibrada del interés común y como asociación de dominio institucional. El problema de gobernabilidad genera asimismo, anomia social, como consecuencia de la aplicación de políticas públicas equivocadas de apoyo solo al mercado global, con decisiones de exclusión en materia de salud, educación, cultura, empleo, fortalecimiento del campo y prácticamente sin la intención de alcanzar el desarrollo económico interno. El gobierno ejerce parcialmente la dirección y el control de los asuntos políticos y administrativos que corresponden al Estado, como son las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, además del enfoque tripartito de los gobiernos federal, estatales y municipales, sin otorgarle ningún valor a la participación e integración de la sociedad. La administración pública mexicana en el contexto de gobiernos de partido, difícilmente satisface demandas de orden colectivo y tampoco promoverían el bienestar común.
Palabras clave: gobernabilidad, principios constitucionales, políticas públicas globales, Estado, administración pública federal, exclusión y anomia social.
3
INTRODUCCIÓN El contenido de la presente ponencia es resultado de un aspecto histórico-social y
político vinculado con criterios y estrategias para la integración y formación del
gabinete del gobierno federal en México 1824-2006, que consistió en una
investigación del área del conocimiento de las ciencias sociales y administrativas,
registrada en la Secretaría de Investigación y Posgrado del Instituto Politécnico
Nacional, misma que fue concluida en 2006.
Destacan entre sus resultados reflexiones de carácter constitucional, políticas
administrativas y de orden sociológico y psicológico, a partir de la identificación de
expectativas de la sociedad académica acerca de los perfiles esperados de los
que integran los llamados gabinetes de gobierno. Es importante mencionar que la
aplicación metodológica de la investigación permitió identificar deterioro de la
imagen, de la confianza y credibilidad en los gobiernos.
Las dimensiones de estudio permitieron conocer factores determinantes, que
deben evidenciar los candidatos y los aspirantes a ocupar puestos de esta
naturaleza, como disciplinas y áreas de conocimiento, competencias directivas y
de liderazgo, atributos personales y éticos; así como, las condiciones y
requerimientos necesarios para formar parte de los gabinetes de gobierno.
4
El tema de la ponencia pretende, con base en los resultados señalados de la
investigación de referencia, analizar sus efectos en el período de estudio, lo
concerniente a la supremacía de gobernabilidad o ingobernabilidad en México, con
énfasis en el estudio de paradigmas emergentes de exclusión.
Para su desarrollo se estructuraron como apartados principales los siguientes:
Base constitucional del gobierno federal; gobernabilidad y administración pública;
gobierno y gobernabilidad; aspectos críticos que general la ingobernabilidad;
aspectos causales de ingobernabilidad y enfoque sistémico e ingobernabilidad.
DESARROLLO
BASE CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO
El contexto de la ponencia lo representa la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que contiene tres partes fundamentales:
Programática, que incluye los objetivos nacionales y hace énfasis en la democracia,
concebida como la estructura legal y política con fines de vida y mejoramiento económico,
social y cultural de la población, donde el Estado funge como rector del desarrollo del
país, el cual debe ser integral y sustentable y de fortalecimiento de la soberanía nacional.
Garantiza al mismo tiempo el empleo, la distribución del ingreso, la libertad y la dignidad
del hombre.
5
Dogmática, contiene los derechos individuales: libertad, igualdad y seguridad jurídica y
propiedad, los derechos sociales para el bienestar de las personas y que los campesinos
disfruten de la tierra. Destaca el derecho a la educación, al trabajo, a la salud, a una
vivienda digna, así como a la protección de los menores.
Orgánica, se sustenta en esta parte constitucional que la soberanía nacional reside en el
pueblo y lo ejerce por medio de los poderes de la unión, los estados de la nación y de la
propia sociedad. México es en consecuencia una república representativa, sus
autoridades se eligen mediante elecciones libres y auténticas. Es además una nación
democrática y federal, integrada por estados libres y soberanos, pero unidos en una
federación.
El gobierno federal representa el poder público nacional el cual esta dividido, para su
ejercicio en tres órganos: legislativo, ejecutivo y judicial. La administración pública federal
que dirige el gobierno se sustenta en los principios rectores constitucionales, cuya norma
suprema establece los ámbitos de gobierno, los enlaces entre autoridades y sociedad,
respetando los derechos individuales y sociales, con facultades para promover reformas y
adiciones en los actos de gobierno, los medios para hacerlo, los derechos y
responsabilidades de sus servidores y su respectivo control y seguimiento.
Es el derecho la base de la administración pública federal, motivo por el cual los
gobernantes no tienen un poder arbitrario, su cometido estatal debe orientarse al servicio
de la nación y de los ciudadanos.
6
Los funcionarios tienen facultades determinadas constitucionalmente, y así lo protestan
antes de tomar posesión de los puestos de gobierno. Sus programas forman parte del
sistema de planeación democrática del desarrollo nacional en el contexto de los fines del
proyecto social de México, inspirados por tres movimientos político-sociales: la
Independencia, la Reforma y la Revolución (1910-1917), con postulados transformados en
normas que están contenidos en el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y la
Constitución de 1824, la Ley Suprema de 1857 y las Leyes de Reforma, y la Norma
Fundamental de 1917, respectivamente.
Con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 108),
consagra en sus preceptos requisitos, derechos, obligaciones y responsabilidades para
los servidores públicos, entre los que señala a los funcionarios, empleados y a todo
ciudadano que desempeñe algún empleo, puesto o comisión gubernamental. Destaca
que solo los mexicanos por nacimiento pueden pertenecer al activo del ejército, de la
armada y fuerza aérea, de policía o de seguridad pública, entre otros nombramientos que
facultan al presidente de la República.
La designación del personal se realizará mediante sistemas que permitan evidenciar los
conocimientos y aptitudes de los aspirantes y para mejorarlos se crearán escuelas de
administración pública (Art. 123, apartado B, Frac. VII), quienes gozarán de
remuneraciones adecuadas e irrenunciables, mismas que serán determinadas por la ley
Los servidores públicos son responsables política, penal y administrativamente por los
actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
7
En la selección y formación de gabinetes de gobierno, se tienen implicaciones de
carácter constitucional, político, administrativo, de orden psicológico y sociológico,
por lo que resulta determinante la estrategia adoptada para su integración
considerando los escenarios objeto de estudio.
Gobernabilidad y administración pública
La gobernabilidad en México como fenómeno de estudio, incide en acciones de
reforma del Estado, del federalismo y especialmente de reforma de la
administración pública, lo que implica confusiones constitucionales, jurídicas,
teóricas y de inconsistencia con la realidad social que viven las organizaciones
perteneciente al sector público en los tres órdenes de gobierno: federal, estatales
y municipales, particularmente la población y las sociedades excluidas.
El proyecto de reforma del Estado de los gobierno identificados como neoliberales,
con pensamiento globalizador en lo económico no en lo social, congruentes
seguramente con la ideología empresarial, viene generando pobreza extrema,
inseguridad pública, desempleo, impunidad, pérdida de la seguridad social,
problemas de educación y en el desarrollo de la agricultura, además de
enriquecimiento de los grupos integrantes de cúpulas empresariales nacionales y
con supremacía los extranjeros. Fenómeno que podría trascender en
repercusiones de inestabilidad social e ingobernabilidad en México.
8
El deterioro y deficiencias de la administración pública mexicana es causado
también por la desregulación excesiva, prácticamente de aniquilación de las
instituciones productivas administradas por el gobierno federal, la privatización de
los bienes de la nación y por la ausencia de visión de Estado y sentido social de
los llamados gerentes públicos.
Estos planteamientos son basados en inteligencias reducidas para visualizar
apoderarse de mercados equilibrados internos y externos, para fortalecer los
mercados concentrando el capital, sin consideraciones de capacidad real del país,
de su administración pública y de la pobreza de la población.
Visión equivocada que seguramente se acrecienta al obstaculizar acciones de
redimensionamiento social de las instituciones públicas, de su organización y
funcionamiento.
Predominan gobiernos con problemas de legitimidad real, que afectan su
autoridad formal y su liderazgo, situación que genera falta de credibilidad, de
confianza que repercute en situaciones de ingobernabilidad.
Omar Guerrero (1999) afirma que “poco se podría avanzar en el estudio y
mejoramiento para implementar la gobernabilidad de la administración pública, si
la autoridad sigue siendo concebida como un conjunto jerárquico de relaciones de
9
autoridad; es decir, dominada por reglamentos, conceptos formales de
organización y controles administrativos rígidos”.
El gobernante de México de los últimos 25 años se ha distinguido por sus
decisiones equivocadas en acciones desarticuladas, al propiciar condiciones de
desorden e inconsistencias en la administración púbica, eliminando o
disminuyendo programas y proyectos de interés común.
Prevalecerán errores de esta naturaleza, ante una ingobernabilidad que omite
involucrarse con los aspectos sociales, de la economía interna y con políticas que
direccionen condiciones de progreso y de estabilidad y desarrollo nacional. Una de
las condiciones para lograrlo, es el trabajo colaborativo, la profesionalización de
los servidores públicos, conducirse con ética pública, con auténtica vocación de
servicio, con respeto a la dignidad humana, con capacidad para tomar decisiones
asertivas y entender que la administración pública es compleja y que los
gobernantes no deben ser extracto de cúpulas empresariales ni personajes
improvisados. Cabe mencionar entonces, la necesidad de plantear entre otros
perfiles de los funcionarios públicos, la de evidenciar trayectorias y experiencia en
la función pública, con sabiduría jurídica, económica, política y social, gran sentido
de responsabilidad y sensibilidad en sus relaciones nacionales y diplomáticas,
aprecio al trabajo público y exclusivo, sin recurrir al ejercicio combinado con
negocios propios, compromisos extraños y nepotismo. Aspectos que predicen
estadios de ingobernabilidad de México.
10
La actividad del gobierno es esencialmente impredecible y fragmentada, que
obedece a intereses personales no institucionales, ocasionando dispersión de
instituciones públicas, sin sentido de pertenencia ni con proyectos integrales, en el
contexto de las políticas públicas, que tampoco se implantan, se cumplen ni se
evalúa su efectividad, de acuerdo con los resultados obtenidos. Difícilmente se
institucionalizan, lo que genera los constantes fracasos de los intentos por
interrelacionase e interactuar con la sociedad, y aun más entre las instituciones y
entre los gobiernos y las organizaciones de los sectores productivo y social del
país, en el contexto mundial, para combatir la dispersión y el dispendio,
característicos de los gobiernos de la modernidad.
Se puede afirmar la necesidad de comprender el estudio de la gobernabilidad, por
representar el medio estratégico para garantizar la vida de las comunidades, su
seguridad social y pública, el bienestar y su felicidad, de lo contrario las
probabilidades de constituirse en ingobernabilidad son cada vez más significativas,
al prevalecer condiciones disfuncionales en sus relaciones sociales y
organizaciones tipificadas como entes con rasgos patológicos.
Aspectos de inconsistencia en actos de gobierno que lo transforman en el
fenómeno de ingobernabilidad en México, entre los que destacan los de carácter
estructural, limitando cualquier posibilidad para regular sus programas y acciones
para beneficio de la sociedad.
11
Consecuencia de ello, son las repercusiones de ilegitimidad, incredibilidad y
relativa confianza en las instituciones públicas y en gobernantes que gobiernan
con el ejército distribuido estratégicamente en el territorio nacional, con grupos
religiosos, medios televisivos y con organismos de naturaleza extranjera,
demostrando debilidades de inteligencia, de formación, de trayectoria
administrativa y pública, además de presentar problemas de visión de Estado y de
sensibilidad social, que generan disfunciones severas en el gobernante con
efectos que lamentablemente repercuten negativamente en la población.
Se puede afirmar que una administración pública pertinente es capaz de influir en
el diseño y estructuración de políticas vinculadas con la ciudadanía, de garantizar
la seguridad social y pública, acciones esenciales del Estado que conlleva
problemas de justicia y de libertad. Un referente es la explicación de Justi (1803),
al afirmar que “el gobierno debe crear condiciones para la tranquilidad y el buen
orden; así como prevenir crímenes y violencia en beneficio de la seguridad interior
del Estado, para la calidad de vida, el orden público y la estabilidad política”.
En México se ha deteriorado la gobernabilidad paulatinamente con los gobiernos
de extracción pertenecientes a ideologías neoliberales, globales y de mercado,
cuyos resultados se reflejan en indicadores de relativa factibilidad de sus acciones,
de lo restrictivo para solucionar problemas y demandas de la sociedad con grados
significativos de satisfacción.
12
Con los planteamientos señalados, es posible acercarse a reflexiones
concluyentes para expresar lo que se puede entender por un gobierno que
gobierna, como ente que logra estadios de consenso, comunidad, legitimidad,
organización, pertinencia y estabilidad política, económica y social.
GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD
Gaetano Mosca (1895), define al gobierno como la dirección o influencia de la
maquinaria administrativa, financiera, judicial y militar. Karl Deutsch (1969), lo
define como el arte de la dirección y la autodirección. Omar Guerrero (1980),
afirma que gobierno significa dirigir, conducir el rumbo de la sociedad desde el
centro del poder hegemónico, del conjunto institucional del Estado y el régimen
político. Estos conceptos indican que gobernabilidad es un atributo superior al de
simplemente dirigir para controlar y sancionar a la ciudadanía aprovechándose de
un aparato público represor y de gobernadores dictatoriales.
Gobernabilidad se entiende y se acepta cuando los servicios públicos, la
seguridad, la salud, la educación y el empleo se desarrollan en beneficio de la
sociedad. De lo contrario se hablaría de aspectos materiales, de economías
mundiales y de proyectos inalcanzables, basados en políticas de cambio, pero sin
rumbo social, como sucede en la actualidad; es decir, representan acciones
conscientes y deliberadas para inhibir, impedir y frustrar el quehacer responsable
que debe caracterizar al gobierno.
13
Sólo cuando el gobierno evidencie organización, actividad planeada con
estrategias viables para dar respuesta a las expectativas de la sociedad, muestre
profesionalismo en sus acciones y presente conducta ética pública, será entonces
comprendido y reconocido. Se explica su existencia cuando garantiza la idea de
comunidad que procura la participación e integración de la sociedad que
trascienda en la construcción de ciudadanía dotada de autonomía y de
autodeterminación y en consecuencia, el desarrollo de la personalidad del
gobernante frente a los gobernados y tipifique su comportamiento en términos de
voluntad y acción.
Gobernabilidad se diferencia de ingobernabilidad cuando el quehacer sustantivo
de la función pública orienta sus acciones para organizar a la sociedad, regular
diferencias sociales, distribuir beneficios, humanizar los servicios públicos y cobrar
impuestos, por citar algunos indicadores que infortunadamente se incumplen, se
ignoran o se actúa en forma incompetente. Asimismo, cuando son atendidos los
núcleos principales para la vida de la población, entre los que destacan: Defensa
nacional, energía, medio ambiente, relaciones exteriores, educación, bienestar,
seguridad pública, seguridad social, salud, economía y desarrollo urbano, entre
otros, que inciden como lo señala Omar Guerrero (1999), en el grado de
gobernabilidad.
14
La evaluación del desempeño del gobierno tendrá abordajes a partir de lo
planeado y ejercido deliberadamente, sin intención para el bienestar de la
población o simplemente por omisión, para emitir juicios de valor y de razón e
introducir medidas de corrección administrativa y reorientación política e inclusive
de nueva dimensión de proyecto de nación y de transformación ideológica.
La efectividad de la gobernabilidad radica entre otras razones, porque se cumple
en el logro de objetivos y metas preestablecidos en los planes de desarrollo. Su
grado de variabilidad determina en consecuencia, el grado de efectividad del
gobernante, quien generalmente debe presentar resultados óptimos de aceptación
e impacto social. Las razones del éxito se sustentan en el método empleado o
acciones integrales con el carácter de planes estratégicos espacio-temporales,
también de orden estructural, recurso utilizado por los gobiernos sociales, por lo
que generalmente permanecen en estadios de gobernabilidad, para lograr que los
países sean en términos objetivos y de la realidad social gobernables.
ASPECTOS CRÍTICOS QUE GENERA LA INGOBERNABILIDAD
Al cancelar procesos de gobernabilidad, se corre el riesgo de su existencia.
Indebida intervención del gobierno al frustrar condiciones sociales de vida.
Erróneas políticas económicas establecidas por el gobierno.
Gobierno deficiente en su quehacer público.
15
Organizaciones gubernamentales inoperantes y sin sentido.
Programas sociales sin sustento ni prospectiva de bienestar.
Políticas públicas discrecionales emanadas de las cúpulas que ostentan el
poder político y económico.
Ineptitud en la toma de decisiones de intención y acción social promoviendo
pasividad.
Conductas de evitación en la toma de decisiones.
Dominio de mitos del gobierno hacia grupos sociales.
Imposición de gobiernos neoliberales.
Generalización de comportamientos de emancipación.
Marginación y exclusión social por carecer de efectividad gubernamental.
Desarrollo de grupos privilegiados de interés global.
Manipulación hacia las comunidades en desventaja económica, política,
social y cultural.
Gobiernos sin inteligencia pública ni experiencia y trayectorias
administrativas.
Gobiernos sin memoria histórica y sin conocimiento de la realidad social.
16
Gobiernos que rechazan el aprendizaje para la implementación social.
ASPECTOS CAUSALES DE INGOBERNABILIDAD
Las disfunciones de la ingobernabilidad como tendencia en México radican en
los aspectos de organización y desempeño del gobierno, comprenden los
aspectos de estructura y de principio que reflejan lo que generalmente deja de
hacer en beneficio de la sociedad, hecho que refleja problemas de corrupción
en comportamientos de esta naturaleza, y degradación generalizada en los
regímenes democráticos.
Los problemas de gobernabilidad se asocian con actitudes perversas en las
decisiones del gobernante, ocasionando inestabilidad social y se ignora que
“gobernar es una habilidad humana, es un arte del ciudadano y del político que
se adquiere por aprendizaje y cuya ignorancia puede propiciar la
ingobernabilidad”, concepto de Rosseau, citado por Omar Guerrero.
Los efectos de la ingobernabilidad se manifiestan cuando prevalecen
situaciones de decadencia política en problemas de falta de aptitud política,
ignorancia social, pérdida de capacidad para conocerse como gobernante y en
la distancia que existe entre el crecimiento de la organización gubernamental y
la ineptitud hacia la innovación, en instituciones políticas poco solventes, que
afectan toda posibilidad de movilización social y fortalecimiento de la identidad
de la ciudadanía.
17
La ingobernabilidad también implica problemas de capacidad de organización y
se caracteriza por sus limitaciones que les impide desarrollar estadios de
reforma política y administrativa y superar situaciones de pérdida de poder
político.
ENFOQUE SISTÉMICO E INGOBERNABILIDAD
Prevalece en la actualidad como opción de gobernabilidad, vivir en
interdependencia e interrelación social; es decir, debidamente articulados
gobierno, gobernados, administración pública, sector público, contextos
nacional e internacional. Con criterios de esta naturaleza, habrá que plantear
reconsideraciones de fortalecimiento hacia el crecimiento con ideología
neoliberal, que suprime el desarrollo social, caracterizado como rezago
irremediable.
Prevalece el desconocimiento y la incertidumbre de las poblaciones que viven
en exclusión por la falta de dirección y de pertinencia integral de proyectos de
desarrollo, donde el eje sean los asuntos humanos y generan la pérdida de la
gobernabilidad, situación en la que México se ha distinguido.
Prevalecen en las acciones de gobierno planes y programas instrumentales, la
supremacía de instructivos y la experiencia como patrones prescriptivos, lo que
provoca gobiernos relativamente eficaces y eficientes, pero con poca o nula
pertinencia, efectividad y de beneficio social, sin trascendencia ni prospección.
18
Se agregan al problema las estructuras rígidas con ocupantes autoritarios y sin
conciencia o sensibilidad social; ya que sus intereses son fundamentalmente
clientelares, de violencia, pobreza y desempleo, entre otras consecuencias
hacia la ingobernabilidad.
Prevalecen en síntesis razones de justificación, entre las que destacan las
siguientes: aspectos estructurales; de perfiles de los gobernantes; la corrupción
e impunidad; democracia degradada; perversión política; potencialmente
dictaduras gubernamentales; gobiernos legales sin legitimidad; trastornos
generalizados del Estado que impiden la libertad y los beneficios de los bienes
de la nación; decadencia y asimetría política; falta de identidad nacional;
deterioro de la autoridad por la incapacidad de entender el sentido al interés
público; los gobiernos no producen bienestar y motivan movimientos de
protesta; ineptitud en el arte de gobernar; gobernantes condenados a repetir la
historia y pérdida de la capacidad para la organización y generación de nuevos
y emergentes paradigmas.
Deseo concluir esta ponencia con parte del discurso pronunciado por José
Chanes Nieto en la presentación de su libro “Política y Administración”, evento
realizado el 12 de septiembre de 2007, en el posgrado de la Escuela Superior
de Comercio y Administración Unidad Santo Tomás del Instituto Politécnico
Nacional: “Los años cuarenta del siglo XIX fueron aciagos para nuestra patria y
pusieron de manifiesto la necesidad de mantenernos unidos, de conservar
19
escrupulosamente un Estado de derecho justo y de disponer de políticos
honorables, patriotas, con vocación de servicio y competentes para administrar
con eficacia.
Entonces como ahora fuerzas externas o internas han pretendido despojarnos
de nuestra integridad nacional, de nuestros derechos, de la equidad en las
relaciones sociales, de los beneficios del desarrollo, de la seguridad pública, de
los bienes culturales, del patrimonio natural o de la facultad de decidir nuestro
destino, pero como quería Juárez, nunca debemos renunciar al derecho a la
reivindicación: Malo sería dejarnos desarmar por una fuerza superior; pero
sería pésimo desarmar a nuestros hijos privándolos de un buen derecho, que
más valientes, más patriotas y sufridos que nosotros, lo harán valer y sabrían
reivindicarlo algún día. Por ello en todo momento debemos afanarnos por
construir un auténtico Estado de derecho justo”.
CONCLUSIONES
Del análisis realizado con respecto al fenómeno de la gobernabilidad en
México, se concluyen como aspectos relevantes los siguientes:
Que las políticas públicas son el resultado del sistema político
prevaleciente.
Que el Estado, gobierno, administración pública y poder forman parte
también del sistema político.
20
Que la gobernabilidad se explica por las acciones de Estado, basadas
en políticas públicas y en su carácter democrático.
Que para la elección de gobernantes se hace necesario recurrir a la
administración pública, ciencia política, sociología, economía, ética
política, derecho constitucional e internacional, diplomacia y psicología
política.
Que se entiende mejor la ingobernabilidad mediante una visión
sistémica por las interacciones e interdependencia, que le asignan
autoritariamente a la sociedad.
Que la ingobernabilidad es propia de gobernantes legales no legítimos.
Que la vida política en ambientes de la ingobernabilidad refleja vacío
sociológico y psicológico.
Que la ingobernabilidad propicia circunstancias ambientales para
generar perturbaciones sociales, desestabilización y anomia en la
población y problemas de adaptación para el desarrollo, dificultades
para innovar y estar en posibilidad de minimizar la tensión ciudadana.
Que un sistema político deteriorado justifica la ingobernabilidad del
Estado en sus relaciones con los poderes políticos, las normas
constitucionales y sus decisiones, además de las influencias
indiscriminadas en el ámbito interno y mundial.
21
Que la ingobernabilidad propicia la formación de grupos de presión,
movimientos sociales, sumisión de estratos sociales intermedios y bajos
y enriquecimiento de la elite política y del poder económico.
Que la gobernabilidad en el contexto de lo sistémico, sus elementos no
se encuentran jerarquizados, ninguno sobresale, se elimina el mando y
la obediencia y prevalece la satisfacción de necesidades con
legitimidad, y siempre se encuentra en constante movimiento para la
transformación.
Que la gobernabilidad facilita toda posibilidad de vivir en comunidad y se
regula mediante la normatividad, para garantizar la convivencia en
libertad y con justicia social.
BIBLIOGRAFÍA
Alcántara, Manuel. (1995). Gobernabilidad, crisis y cambios. México: Fondo de
Cultura Económica.
Acosta Romero Miguel (1995). Derecho burocrático mexicano. México: Editorial
Porrúa, S. A.
Al Camp, Roderic (1996). Reclutamiento político en México. México: Editorial
Siglo XXI.
Arellano D. y Cabrero E. (2000). Reformando al gobierno. Una visión
organizacional del cambio gubernamental. México: Editorial Porrúa S. A.
22
Barzelay M. (2003). La nueva gestión pública. Un acercamiento a la
investigación y al debate de las políticas. México: Editorial Fondo de Cultura
Económica.
Bolivar Meza, Rosendo (1999). La ciencia de la política. México: Editorial IPN.
Burgoa Orichuela Ignacio (1994). Derecho constitucional mexicano. México:
Porrúa, S. A.
Concha, Hugo, López, Sergio y Tacher, Lucy (2004). Transparentar al Estado: la
experiencia mexicana de acceso a la información. México: Edición del Instituto
de Investigaciones jurídicas de la UNAM.
Corona Armenta, Gabriel (2004). Trayectoria social, educativa y política de los
presidentes de México 1934-2000. Serie de divulgación de avances de
investigación. México: Facultad de Estudios Superiores de Acatlán de la UNAM.
Corral, Ricardo. (2002). Modelo de evaluación integral del desempeño de los
servidores públicos. Propuesta para una nueva administración pública. Tesis de
maestría. México: INAP.
Chanes Nieto, J. (1993). La designación del presidente de la república, desde
el momento de señalar a su sucesor el poder del presidente en ejercicio se
quebranta. México: Editorial Plaza y Valdés.
Chanes Nieto, José. (2006). Política y Administración. Guanajuato, México:
Universidad de Guanajuato, Pliego Derecho.
Chanes Nieto J. (1984). Servidores públicos y sus nuevas responsabilidades.
México: Editorial INAP.
23
Guerrero Orozco O. (1989). El Estado y la administración pública en México.
México: Editorial INAP.
Guerrero, Omar. (1999). Del Estado gerencial al Estado cívico. México: Editorial
Porrúa y Universidad Autónoma del Estado de México.
Guerrero Orozco O. (1995). La formación profesional de administradores
públicos en México. México: Editorial CLAD/IAPEM/COAECI.
Juárez García, J. A. (2003). Los miembros del gabinete, de Obregón a Fox.
Tesis de licenciatura México: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. UNAM.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. México: Editorial Sista.
Mota, G. (1999). Psicología política del nuevo siglo: una ventana a la
ciudadanía. México: Editorial Imprenta Universitaria. SEP.
Pallares, Frances. (1988). Las políticas públicas: El sistema político en acción.
México: Revista de Estudios Políticos. No. 62.
Uvalle Berrones, R. (1984). El gobierno en acción; la formación del régimen
presidencial de la administración pública. México: Editorial IAPEM.
1
TITULO DE LA PONENCIA: LA IMPLEMENTACIÓN COMO RED DE POLÍTICA. PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL. AUTOR: ARTURO HERNÁNDEZ MAGALLÓN. INSTITUCIÓN: UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA (UAM). DIRECCIÓN PARTICULAR: CALLE EMILIANO ZAPATA No. 28, EDIF. “D”, DEPTO. 401, COL. SAN PEDRO XALPA, DELEGACIÓN AZCAPOTZALCO, C.P. 02710, MÉXICO, D.F. TELÉFONO PARTICULAR: 5357-3781 DIRECCIÓN INSTITUCIÓN: PROLONGACIÓN CANAL DE MIRAMONTES No. 3855 COL. EXHACIENDA DE SAN JUAN DE DIOS, DELEGACIÓN TLALPAN, C.P. 14387, MÉXICO, D.F. TELÉFONO INSTITUCIÓN: 5804-4600 EXTS. 2740 y 2580 CORREO ELECTRÓNICO: [email protected] MESA DE PARTICIPACIÓN: 4. NUEVAS ORIENTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
2
TITULO DE LA PONENCIA: LA IMPLEMENTACIÓN COMO RED DE POLÍTICA. PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL. MESA: 4. NUEVAS ORIENTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. AUTOR: ARTURO HERNÁNDEZ MAGALLÓN. INSTITUCIÓN: UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA (UAM). RESUMEN: Los cambios en el contexto político, la redistribución del poder y la inexperiencia en el gobierno, han dejado al descubierto vacíos de poder que están siendo ocupados por actores políticos y sociales que reclaman participación en las políticas públicas, como voceros de las necesidades ciudadanas, portadores de soluciones, implementadores o incluso vigilantes de éstas. Si esto es verdad, la elaboración de políticas públicas, estaría restringido por los diversos grupos, convirtiendo la intervención gubernamental en aquel que únicamente establece y vigila las reglas de participación. Esta realidad que aún no sabemos manejar, implica la acción conjunta de diversas unidades organizacionales a la hora de implementar las políticas, en la cual se tienden redes que se forman de una acción - concertada por los diversos grupos - cuyo fin es volver en actos el objetivo irrealizado de dicha política. La complejidad de este hecho es una imagen ficticia para los investigadores, el conocimiento en la forma en que se diseñan las redes organizacionales en la implementación de una política pública, es un componente crítico en el “análisis de políticas”. Ante esto, el tema de esta ponencia se vuelve necesario, escasa es la evidencia empírica que explique actualmente la implementación de políticas públicas en México bajo el enfoque de redes de políticas, por lo que se vuelve indispensable la construcción de un marco conceptual que explique cómo se ponen en marcha estas políticas, tomando en cuenta las relaciones e interacción entre las diversas organizaciones públicas y privadas que se dan para tal fin.
3
DESARROLLO DEL TRABAJO:
LA IMPLEMENTACIÓN COMO RED DE POLÍTICA. PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL EN EL DISTRITO FEDERAL
Por Arturo Hernández Magallón
Un buen gobierno implica dos cosas: primero, fidelidad al objetivo del gobierno, que es la
felicidad del pueblo; segundo, conocimiento de los mejores medios para alcanzar el objetivo. James Madison, The Federalist Papers, No. 62
(…) se podría decir que todas las sociedades históricas han sido corporativistas: todas
excepto las democráticas surgidas en el siglo XIX, en cuanto que la revolución francesa al destruir los cuadros corporativos han reducido a la sociedad al polvo del os individuos.
Manoilescu (1934), en Bobbio et. al.
Introducción. La grave acumulación de problemas sin solución ha puesto en dificultades al
gobierno, su legitimidad es débil; son múltiples los factores que afectan su
desempeño, el mal diseño de políticas públicas y su implementación son algunos
de ellos. La búsqueda de mecanismos que pongan término a la obsolescencia es
tarea constante de los investigadores, quienes con sus herramientas teóricas
intentan explicar la realidad de políticas para encontrar las fallas y de ahí posibles
acciones correctivas.
Las políticas públicas son una de esas herramientas. Consideradas como
instrumento metodológico (Cabrero, Enrique. 2000: 198) para lograr un mejor
dominio en la elaboración de políticas (acciones del gobierno dirigidas a cumplir
ciertos objetivos), que sirve muchas veces como intermediador de intereses, nos
ha llevado por dos macroenfoques (Méndez, José Luis. 2000: 96), la de un
4
gobierno con sentido público, donde la sociedad es corresponsable de los
problemas y la elaboración o incluso implementación de soluciones con una visión
“pluralista”1, disminuyendo el protagonismo del gobierno; o bien, el camino del
“estatismo” de tintes “corporativistas”2, donde las políticas son coordinadas por
organizaciones gubernamentales poderosas y centralistas.
Esto último, característico de las políticas públicas en México en gran parte de su
historia, ha significado un gobierno más con un “estilo personal” (Cossío, Daniel.
1974) de vocación corporativista donde lo gubernamental ha predominado, con
procedimientos políticos, culturales y legalmente cerrados por el mismo diseño
institucional, que no han logrado dar solución a los grandes problemas nacionales.
Sin embargo, los cambios vertiginosos en el contexto político (alternancia política),
la redistribución del poder y la inexperiencia en el gobierno, han venido dejando al
descubierto vacíos de poder, que están siendo ocupados por diversos actores
políticos y sociales, que reclaman cada vez más su participación como actores
fundamentales en las acciones gubernamentales (por la vía institucional o
1 Este macroenfoque “es una de las corrientes de pensamiento político que se ha opuesto y continua oponiéndose a la tendencia hacia la concentración y unificación del poder que es propia de la formación del Estado moderno” (Bobbio, Norberto, et. al. 1981: 1184), “parte de la idea de que las sociedades contienen diferentes grupos de interés con poder más o menos equivalente, donde los grupos estatales no tienen más fuerza que los grupos privados” (Méndez, José Luis. 2000: 96). 2 “Puede ser definido como un sistema de representación de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un limitado número de categorías singulares, compulsorias, no concurrentes, ordenadas jerárquicamente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas y autorizadas (si no es que creadas) por el Estado, y a las que se les concede un explícito monopolio de la representación dentro de sus respectivas categorías, a cambio de observar ciertos controles en la selección de sus líderes y en la articulación de sus demandas y apoyos” (Schmitter, Philippe en Ocampo A.R. 1992: 46). (…) se puede decir que todas las sociedades has sido corporativas: todas, excepto las democráticas surgidas con el siglo XX, en cuanto al a revolución francesa al destruir los cuadros corporativos ha reducido la sociedad al polvo del os individuos” (Bobbio, Norberto, et. al. 1981: 372).
5
mediante movimientos sociales), como voceros reales de las necesidades
ciudadanas, portadores de soluciones con capacidad de auxiliar en su
implementación o incluso vigilantes de estas mismas.
Será que nos estamos acercando marginalmente a lo que el macroenfoque
pluralista detalla o deberíamos hablar de un “nuevo corporativismo”3 con
modificaciones en su “estructura de oportunidades políticas” (Tarrow, Sydney.
1994: 149; Favela, Diana M. 2002: 91). Un gobierno con sentido público que
integra los intereses de los diversos actores públicos y privados en las diversas
acciones del gobierno, donde “lo público se vuelve un encuentro entre la
“racionalidad estatal con la voluntad social” (Cabrero, Enrique. 2000: 193), se
muestra deseable.
Si esto es verdad, el rango de elaboración de políticas públicas, en el sistema de
representación de intereses, estaría restringido por los diversos grupos (sociales,
económicos o políticos) de los cuales se espera un “ajuste mutuo” (Lindblom,
Charles. 1992a), que convierta la intervención del gobierno en aquel que
únicamente establece y vigila las reglas de participación.
3 Corporativismo vs. Neocorporativismo: “El tipo de relaciones entre estado y sociedad civil que se quiere captar con tales conceptos en realidad no es muy diferente. Sin embargo existe una diferencia fundamental: que en un sistema neocorporativo las organizaciones de los intereses privados son libres de aceptar o no sus relaciones con el estado, y por lo tanto contribuyen a definirlas; al mismo tiempo, en el corporativismo clásico es el propio estado quien impone y plasma dichas relaciones. (…) Al contrario que el sistema pluralista, en un tipo de neocorporativo los intereses que se generan en la sociedad se organizan en un número limitado de asociaciones …” “… su aspecto más característico esta en su relación con el aparato estatal. Es el estado quien les concede reconocimiento institucional y el monopolio de la representación de intereses, así como la delegación de una serie de funciones públicas” (Bobbio, Norberto, et. al. 1981: 1042).
6
Es en estos casos donde las políticas públicas se vuelven aún más complicadas
en términos de cooperación y consenso. A diferencia de las políticas estatistas
donde los mecanismos verticales de diseño e implementación - donde lo
gubernamental predomina -, dan viabilidad a la mayoría de las políticas con el
menor de los problemas, las políticas de enfoque pluralista ponen en duda su
factibilidad en términos procedimentales por su dificultad en la cooperación, pero
se fortalece su legitimidad en democracias incipientes.
Aún con sus múltiples dificultades en su hechura, nos enfrentamos a esta nueva
realidad que aún no sabemos manejar; estas políticas representan la intención de
un gobierno y los múltiples actores, de solucionar problemas públicos, lo que
implica la acción conjunta de diversas unidades organizacionales a la hora de
ponerlas en marcha; redes de políticas que se forman de una acción - concertada
por los diversos grupos - cuyo fin será volver en actos el objetivo irrealizado de
dicha política.
En la mayoría de los casos, la complejidad de la acción conjunta en la
implementación de políticas públicas en esta nueva realidad, es tan sólo una
imagen ficticia ante los ojos de los investigadores que difícilmente logran penetrar,
observar y comprender en diversos contextos, cómo es que las unidades
organizacionales se coordinan y cooperan para cumplir un objetivo, y por qué en
ocasiones fallan en su intento.
7
Existen algunas herramientas metodológicas usadas para explicar estos
fenómenos (las relaciones interorganizacionales, las relaciones
intergubernamentales, redes de políticas, triángulos de hierro, campos
organizacionales, etcétera), pero han sido poco utilizadas para generar
conocimiento sobre “nuestras políticas” en un contexto como al que ahora nos
enfrentamos.
Por tal razón, el conocimiento en la forma en que se diseñan las redes
organizacionales en la puesta en marcha de una política pública, es un
componente crítico en el “análisis de políticas” (policy analysis). No podremos
comprender con claridad cómo se llevarán a la práctica las acciones del gobierno,
ni qué resultados podrían obtener si no conocemos la forma en que se relacionan,
coordinan y cooperan las organizaciones.
Ante este panorama, el problema a tratar en esta ponencia se vuelve necesario ya
que es escasa la evidencia empírica que explique actualmente la implementación
de políticas públicas en México, por lo que se vuelve indispensable la construcción
de un marco conceptual que explique cómo se ponen en marcha estas políticas,
tomando en cuenta las relaciones e interacción entre las diversas organizaciones
públicas y privadas que se dan para tal fin.
Esta es la propuesta de esta ponencia, poner en la mesa una nueva forma de ver
la implementación de las políticas públicas en México en un entorno tan complejo
como el actual.
8
Para lograr esto, he tomado el proceso de “implementación” de la ciencia de
políticas, como utensilio metodológico para explicar la puesta en marcha de las
políticas públicas, así como el concepto de “redes de políticas”, para con ellos
detallar cómo el proceso de implementación puede ser entendido como una
“relación no jerárquica que se da entre una variedad de actores organizacionales
(públicos y privados) quienes en intercambio de recursos, interactúan para cumplir
el objetivo de la política”.
Sin embargo, es necesario construir un marco teórico que detalle lo referente a las
políticas públicas y las redes, para así poder encontrar argumentos que nos
ayuden en la formulación de la propuesta.
Implementación como red de políticas.
Como muchos autores ya han señalado, la “orientación hacía las políticas”
(Lasswell, Harold: 1992) surgió de la preocupación de la toma efectiva de las
decisiones que solucionen problemas públicos; esta idea por construir una ciencia
de la formación y ejecución de las políticas invitaba al nacimiento de la “ciencia de
9
políticas”4 de la “democracia” (policy sciences of democracy) que lograra la
realización completa de la dignidad humana5.
El proceso de las políticas que Lasswell (1992) detallaba6, fue sometido a críticas
sobre las “fortalezas y debilidades de su segmentación” (De León, Peter: 1997); no
obstante, los problemas públicos que no son estrictamente gubernamentales ni
privados esperan soluciones adecuadas a la naturaleza propia del fenómeno
social, no importando si esta segmentado o no, por lo que la “ciencia de políticas”
trata de aportar algo al respecto, pero existe una clara dificultad de tratamiento de
los problemas públicos en una sociedad tan cambiante con diversos actores e
intereses involucrados, que no queda más que construir escenarios probables,
orientar la acción o la no acción en el espacio público con la metodología más
adecuada y que logre cambios sociales esperados; la denominada Política Pública
4 “Podemos considerar a las ciencias de las políticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado” (Lasswell, Harold. 1992: 102). 5 Como parte misma del desarrollo de esta disciplina, lo que antes era método (ciencia de políticas), se convirtió en un fin y se concentro en “premisas sinópticas” (Garson, David. 1992), basándose en análisis científicos de métodos conductistas para la toma de decisiones, que lo desviaban del camino “pluralista” sufriendo un desplazamiento de metas (Merton, Robert. 1999). El debate surgió y fue alimentado por un sentimiento “antisinóptico” con el pluralismo como metateoría y el análisis contextual y de casos como método, considerando la integración de intereses como “racionalidad social” (Garson. 1992) en la conformación de una decisión. Los antisinópticos consideraban que los métodos sinópticos eran tipos ideales aceptables contra el cual medir la práctica real. Críticos neopluralistas como Waldo (crítico de la eficiencia en el análisis administrativo); Lindblom (1992a) (El calculo y el control racional resultan inoperantes) y Hebert Simon (en Ibarra, Eduardo y Luis Montaño. 1987: 103) (La toma de decisión, no a través de la planeación, sino a través de la estructura de valores de la cultura organizacional) alimentaron el debate que Lasswell y Merriam afortunadamente habían comenzado. 6 1) Inteligencia; 2) Promoción; 3) Prescripción; 4) Invocación; 5) Aplicación; 6) Terminación; 7) Evaluación.
10
se convierte así en un catalizador del cambio planeado que expresa una serie de
decisiones y acciones de numerosos actores sociales y gubernamentales.
Por ello, los esfuerzos de los investigadores se convirtieron en una búsqueda
exhaustiva por marcos analíticos que fortalecieran el análisis (policy analysis) y la
elaboración de las políticas (policy making); la heurística del proceso ha sido el eje
de debate y de construcción teórica, al cual el proceso de implementación no debe
escapar.
Veamos, la implementación (para los norteamericanos) o poner en marcha (para
los franceses) se convierte en la hipótesis causal que constituye la política7. Así,
la política pública “es el objetivo, el evento aún irrealizado y calculado como efecto
último de ese proceso causal, que será puesto en marcha por determinadas
condiciones iniciales y continuado por la cadena de acciones de implementación”
(Villanueva, Aguilar analizando a Wildavsky y a Pressman. 1993b: 47).
Lamentablemente la perspectiva del diseño y la puesta en marcha de las políticas,
ha heredado “la tradicional separación entre la política y la administración, entre
los decisores y los operadores [simples ejecutores]” (Aguilar, Luis. 1993b: 33),
creyéndose que la decisión una vez tomada se llevaría a cabo al píe de la letra sin
alteración alguna, en realidad no es tan sencillo, “más allá del presidente y de la 7 Se cuestionará por qué no se dio tratamiento inmediato a esta fase, se habrá de comprender que en una investigación es necesario mostrar un panorama ampliado que permita ver al lector con nitidez el tema a tratar.
11
legislatura está la compleja red de organizaciones públicas, con sus intereses y
sus hábitos, que se encargan de transformar las decisiones en hechos efectivos”
(Aguilar. 1993b: 35)8.
Estas mencionadas redes nacidas de una decisión de política, conforman la
entrada (al proceso de implementación) a la conversión de un objetivo en una
desagregación de acciones y responsabilidades de características fuertemente
procedimentales, con una relativa opacidad y hermetismo, cuyo fin preestablecido
genera un impacto social deseado. En el proceso de implementación pueden ser
concebidas como “redes de políticas.
No resulta ajeno para los círculos académicos este enfoque; diversos son los
trabajos elaborados para analizar las redes entre unidades organizacionales en las
políticas públicas, y han constituido la defensa de una herramienta metodológica
que explique la complejidad de la acción conjunta basada en el denominado
“análisis de redes de políticas”9. De la enorme comunidad de investigadores sobre
este tema, se pueden identificar como las principales aportaciones las de R. A. W
8 Los aportes teóricos han sido resultado de la preocupación por identificar las fallas de las políticas. Las profundas confusiones por creer que una vez decididas operarían correctamente, el no tomar en cuenta la
compleja coordinación entre unidades organizacionales, el pretender dejar a un lado los diversos intereses involucrados, el olvidar el importante papel del ejecutor, el no considerar la relación forzosa entre elaboración de la política –puesta en marcha – y evaluación, a generado que teóricos como Arón Wildavsky y Pressman realizaran interesantes investigaciones sobre la implementación (1998). 9 Puede ser entendido como un modelo analógico (analogical model), “una herramienta didáctica y heurística que se utiliza, en este caso, por razones cognitivas para sugerir algo acerca de las propiedades y las relaciones que se entiende existen dentro del proceso de las políticas” (Evans, Mark. 1998: 262; 2000: 548), del que habrá de esperarse la extracción de hipótesis que deben articularse de manera sistemática y sujetas a pruebas empíricas.
12
Rhodes (1996; 1999; 2002); R. A. W Rhodes y David Marsh (1995) David Marsh y
David Toke (2003); David Marsh y Martin Smith (2000).
En México son escasas las investigaciones bajo este enfoque, entre los más
representativos están, el trabajo de Eduardo Torres Espinosa (1999), el importante
trabajo de Víctor H. Martínez (1999) investigador de la UAM, quien desarrolla el
tema de las políticas públicas desde la perspectiva de las redes sociales. Además
de las interesantes aportaciones de dos investigadores del Colegio de México:
Godau Rainer10 (1982, 1985) y Viviane Brachet (1984a; 1984b), que hacen su
parte bajo el enfoque del análisis interorganizacional.
El uso del concepto de redes data de los años 70´s., ha sido considerado como “el
nuevo paradigma para la arquitectura de la complejidad” (Kenis y Schneider. 1991:
25 en Börzel, Tanja. 1998: 253), representa esencialmente una “metáfora que
caracteriza las relaciones grupo-gobierno” (Dowding, Keith. 1995: 137). Sin
embargo el uso del concepto redes de políticas11 varia dependiendo de la
disciplina, la mayoría coincide en lo básico, que son una serie de relaciones
relativamente estables las cuales son de naturaleza interdependiente y no
jerárquicas que relacionan una variedad de actores organizacionales, quienes
10 También se puede revisar el interesante documento de Antonio Barba (1987) y el documento de Salvador Cordero (1983). 11 El concepto ha sido usado para conocer las relaciones entre organizaciones y calcular la influencia de estas en el proceso de políticas. Se puede encontrar en este enfoque la influencia de la teoría “interorganizacional” (Ibarra, Eduardo. 2001: 189), y ha podido ser observado en trabajos de autores como Lindblom (1992a), Majone (1997).
13
intercambian recursos persiguiendo sus objetivos, en el entendido de que la
cooperación es el mejor camino para lograrlos.
Se asume que los actores organizacionales son mutuamente dependientes, no
pueden lograr sus objetivos sin los recursos que son poseídos por otros actores.
Su interacción emerge alrededor de un problema de política, donde sea crea un
contexto dentro del cual los actores intervienen estratégicamente.
Hay una variedad de interpretaciones y aplicaciones del concepto de redes de
políticas, algunos teóricos proponen sean entendidas como una intermediación de
intereses o como una forma específica de gobernanza12 (Dowding, Keith 1995:
255).
La “escuela de intermediación de intereses” interpreta las redes de políticas como
un término genérico para formas diferentes en las relaciones entre intereses de
grupo y el Estado. La “escuela de la gobernanza”, concibe a las redes de políticas
como una forma específica de gobierno, como una forma de movilización de
recursos políticos en situaciones donde estos recursos están extensamente
dispersos entre los actores públicos y privados.
12 La esencia de la gobernanza consiste en la importancia primordial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el recurso exclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las disposiciones decididas por éstas. (…) Así pues, la gobernanza se refiere a las estructuras y procesos mediante los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas democráticos (Natera, Antonio. 2005: 759).
14
Esta última escuela “toma a las redes de políticas como un modelo de análisis de
formas de interacción no jerárquicas entre actores públicos y privados en la
hechura de las políticas públicas. Reconociendo a estas redes de políticas como
una forma de gobierno [governance]” (Börzel, Tanja A. 1998). (Ver tabla 1 en
anexo).
La esencia de la gobernanza consiste en la importancia primordial que atribuye a
los mecanismos de gobierno que no se basan en el recurso exclusivo a las
autoridades gubernamentales ni en las disposiciones decididas por éstas. “El
concepto de gobernanza apunta a la creación de una estructura o un orden que no
se puede imponer desde el exterior, sino que es resultado de la interacción de una
multiplicidad de agentes dotados de autoridad y que influyen los unos y los otros.
La gobernanza no se caracteriza por jerarquía, sino por la interacción de actores
corporativos autónomos y por redes entre organizaciones” (Natera, Antonio. 2005:
759).
De esta forma, las redes de políticas en la implementación conforman el “punto de
encuentro” entre el gobierno y actores organizacionales públicos y privados en
marcos de dependencia y corresponsabilidad, pero sin jerarquías definidas, con
intereses y estrategias diversas, persiguiendo objetivos en común. (Ver diagrama
1 en anexo)
15
De tal manera, que podemos entonces entender al proceso de implementación de
políticas como un “proceso de formación de redes organizacionales no jerárquicas
entre Estado y sociedad, donde se transforma una decisión de política en
relaciones de dependencia con intercambio de recursos (culturales,
administrativos, políticos, económicos) cuyo fin genera un impacto social” que
expresa el ajuste de intereses de los actores organizacionales involucrados en la
implementación.
Veamos un ejemplo, hagamos un recorte de un objeto real, privilegiando
únicamente las redes que establecen las organizaciones en la implementación de
una política pública. Se pretende una representación parcial de la realidad
explicada por los dos enfoques teóricos (el análisis de redes y la ciencia de
políticas).
Caso: Programa Coinversión.
Se identificó una acción pública orquestada por el gobierno del Distrito Federal, el
“Programa de Coinversión”, el cual cumple en su mayoría con las características
del estudio13. (Ver tabla 2 en anexo)
13 Los “programas” son la declaración programática de un Plan de Desarrollo, en este caso del Distrito Federal, que constituyen las acciones o políticas públicas a realizar en un periodo determinado.
16
Este programa nació en el año de 1998 y esta prevista su continuidad en el
periodo 2006 – 2012; tiene como objetivo “conjuntar recursos y conocimientos
provenientes del Gobierno, los Organismos Civiles y la Cooperación Internacional,
en una relación de corresponsabilidad entre Gobierno–sociedad para emprender
acciones tendientes a cumplir con las responsabilidades del Estado en materia de
derechos sociales e impulsar la más amplia y diversa participación de la
ciudadanía (G.D.F. 2007).
Para ello promueve la realización de proyectos sociales, diseñados y
ejecutados por las Organizaciones Civiles en la Ciudad de México, dirigidos a
incrementar los niveles de cohesión y organización social, así como al desarrollo
de capacidades, habilidades y conocimientos de la ciudadanía para la búsqueda
de soluciones a los problemas comunes y el mejoramiento de la calidad de vida de
las personas, las familias, los grupos, las comunidades y sectores sociales.
Este programa se concibe como un sistema de relaciones e intercambio entre
distintos actores involucrados, cuya naturaleza e identidad implica intereses y
dinámicas diferentes pero que confluyen en el objetivo común de contribuir a
enriquecer la política social para la ciudad. Desde esta perspectiva, los procesos
que atañen o afectan a una de las partes del Programa, afectan al conjunto del
sistema. En este sentido, los actores desde sus distintas identidades y con
papeles y funciones diferenciadas, son interdependientes y la contribución de cada
17
una de ellos es fundamental para la retroalimentación y evolución del sistema en
su conjunto.
En la actualidad participan dos actores, (Gobierno y Organizaciones Civiles y
Sociales) en otra etapa se dio la participación de una organización Internacional
[Novib14 - organización de cooperación]) (G.D.F. 2007).
Los organismos civiles participan en el diseño e implementación, mediante la
inversión de recursos como experiencia en desarrollo comunitario, modelos y
metodologías de intervención social, relaciones con diversos actores sociales,
infraestructura, equipo y en algunos casos recursos financieros.
El gobierno participa mediante la asignación de recursos públicos a los
proyectos, infraestructura de gestión institucional y los espacios institucionales de
interlocución pública que permitan a las Organizaciones Civiles contribuir en el
ciclo de las políticas públicas.
14 “Novib, Oxfam Netherlands (Holanda). Novib se fundó en 1956 bajo el nombre de Organización Holandesa para la Cooperación Internacional al Desarrollo. Con sus más de cuarenta años de experiencia y miles de proyectos en el Tercer Mundo, Novib ha desarrollado una manera de trabajar denominada el Método Novib. Este Método comprende la lucha estructural y sostenible contra la pobreza en África, Asia, América Latina y Europa del Este. Novib colabora con más de 900 contrapartes. Estas contrapartes desarrollan todo tipo de proyectos que se llevan a cabo con la colaboración de la población local, por ejemplo en materia de salud, desarrollo rural, educación, construcción de viviendas y la creación de pequeñas empresas. Novib apoya las iniciativas de estas organizaciones, escucha sus ideas y les ayuda a intercambiar sus experiencias al respecto. De esta forma se amplía el uso de aquellos métodos que hayan tenido éxito. Novib no envía a personas, sino que aporta fondos y asesora. Hasta que la comunidad ya no necesite de su ayuda. En América Latina opera en: Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú”. NOVIB, Oxfam Netherlands, [Activo al 30 de agosto de 20078] http://www.novib.nl/
18
La cooperación internacional, por su parte, canaliza recursos para los proyectos
y el programa en su conjunto, con contribuciones metodológicas y su experiencia”.
(G.D.F. 2007).
Este programa representa la inclusión de diversos actores organizacionales en la
elaboración e implementación de políticas públicas, donde las líneas jerárquicas
se funden en el objetivo de la política, desapareciendo en la colaboración; no
significa que el Estado se este debilitando, su papel es importante en la fijación de
fines y su regulación, aunque en gran parte a disminuido su participación en la
implementación, denotando una forma de gobierno nueva, una “gobernanza”
adecuada a las exigencias históricas. Se trata de un cambio de roles, un cambio
del ejercicio jerárquico y centralizado a una administración de redes para la
implementación de políticas consensadas con actores públicos o privados.
Con una estructura “multicéntrica” (Natera, Antonio. 2005: 768) este programa se
caracteriza por no tener un único centro decisor, en donde los actores son
interdependientes en los resultados por alcanzar, dándose un grado aceptable de
estabilidad que se basa en el consenso (Ver diagrama 2 en anexo). Dichas redes
multicéntricas se generan en entornos complejos caracterizados por intereses,
poder, cultura, responsabilidades, leyes, presiones sociales, económicas y
políticas.
19
Su constitución requirió voluntad política y confianza ciudadana, gracias a ello el
Estado deja de tener el “monopolio sobre los conocimientos y sobre los recursos
económicos e institucionales necesarios para gobernar, así como una tendencia a
hablar de la influencia creciente de los actores no gubernamentales, lo cual es un
cambio significativo con respecto al pasado reciente” (Natera, Antonio. 2005: 760).
Conclusiones
Pensar en la implementación de políticas públicas como una red de
organizaciones relacionadas de manera interdependiente, constituida por una
diversidad de actores, donde no predomina lo gubernamental, se vuelve necesaria
en un contexto de amplia complejidad, donde las demandas sociales son cada vez
más urgentes y la capacidad de respuesta del gobierno es cada vez menor.
La puesta en marcha de las acciones de políticas, deberán de manera marginal,
dirigirse a tender redes de colaboración Estado – Sociedad, generando una nueva
forma de “gobierno”, en el que la interacción de actores autónomos en redes,
suplan las jerarquías, sin que exista además, el recurso exclusivo de las
autoridades gubernamentales.
Los efectos son claros, la sociedad participa en la hechura he implantación de las
soluciones; se minimiza el conflicto social y el costo político al establecer
relaciones de corresponsabilidad; con ello se puede inducir la reducción del
20
tamaño del gobierno (pero no por ello la desaparición de sus facultades de
regulación); se fortalece la organización social, dotando a la sociedad de
dinamismo y democratiza acción de gobierno.
Esta tercerización en la hechura he implementación de las políticas públicas
comprendida como redes, se caracterizaría por un mayor grado de cooperación
“entre actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo
público y lo privado” (Natera, Antonio. 2005: 759), en el cual deberá contemplarse
un riesgo, la presencia de la competencia entre organizaciones civiles por el
presupuesto o cotos de poder, riesgo que tal vez vale la pena correr.
21
REFERENCIAS Libros
1. AGUILAR Villanueva. Luis F. (1992a). “”El estudio de las políticas públicas”,
México D.F: Porrúa.
2. -------------------------------------------(1992b). “Estudio Introductorio” en “La hechura
de las políticas”, México, Porrúa.
3. -------------------------------------------(1993a). “Problemas públicos y Agenda de
gobierno”, México: Porrúa.
4. -------------------------------------------(1993b). “Estudio Introductorio” en “La
implementación de las políticas públicas”, México D.F: Porrúa, 323-372.
5. BARBA, Antonio. (1987). “El análisis interorganizacional otra cara oculta del
poder” en IBARRA, Eduardo y Luis Montaño. (1987). “Mito y poder en las
organizaciones. Un análisis crítico de la teoría de la organización”, Ed. Trillas,
México, págs. 217-250.
6. COSSÍO Villegas, Daniel (1974). “El estilo personal de gobernar”, Ed.
Cuadernos Joaquín Mortiz, México, págs. 128
7. GARSON, David. Garson, G. D. (1992). "De la ciencia de políticas al análisis
de políticas: veinticinco años de progreso", en AGUILAR Villanueva, Luis F. “El
estudio de las políticas públicas”, México D.F: Porrúa, 149-179.
8. GODAU Schucking Rainer. (1982). “Estado y Acero: historia política de Las
Truchas”, Ed. Colmex, México, págs. 217
9. IBARRA Colado, Eduardo. (2001). “La universidad en México hoy:
gubernamentalidad y modernización”, Edit. UAM-UNAM-Unión de
Universidades de América Latina, págs. 513
10. IBARRA, Eduardo y Luis Montaño. (1987). “Mito y poder en las organizaciones.
Un análisis crítico de la teoría de la organización”, Edit. Trillas, México, págs.
154.
22
11. LASSWELL, H. (1992). "La orientación hacia las políticas" en AGUILAR
VILLANUEVA, Luis. F. “”El estudio de las políticas públicas”, México D.F:
Porrúa, págs. 79-103.
12. LINDBLOM, Charles. (1992a). “La ciencia de salir del paso”, en AGUILAR
Villanueva, Luis F. “La hechura de las políticas”, México, Porrúa, 201-225
13. -------------------------------(1992b). “Todavía tratando de salir del paso”, en
AGUILAR Villanueva, Luis F. “La hechura de las políticas”, México, Porrúa,
227-254. (En caso de que no haya sido leído en cursos anteriores).
14. MAJONE, Giandomenico. (1997). “Evidencia, argumentación y persuasión en
la formulación de políticas”, Editorial, CNCPyAP, FCE, México, págs. 237
15. MÉNDEZ, José Luis. (2000). “La política como variable dependiente: hacia una
análisis más integral de las políticas públicas”, en MÉNDEZ, José Luis
[Compilador]. (2000). “Lecturas básicas de administración y políticas públicas”,
Ed. Colmex, México, págs. 609
16. MERTON, Robert K. (1999). “La estructura burocrática y la personalidad”, en
Comp. SHAFRITZ, Jay M. y Albert C. Hyde. “Clásicos de la Administración
Pública” Ed. CNCPYAP/FCE/Universidad Autónoma de Campeche, 1999,
México., pág. 224-238.
17. OCAMPO Alcanzar, Rigoberto (Coopilador). (1992). “La teoría
neocorporativista. Ensayos de Philippe C. Shmitter”. Edición de la Universidad
de Guadalajara, Guadalajara, Jalisco, México.
18. PRESSMAN, Jeffrey L. y Aaron Wildavsky (1998). “Implementación. Cómo
grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland”, Ed.
CNCPyAP – FCE, México, págs. 411
19. R. A. W Rhodes y David Marsh (1995). “Les réseaux d’action publique en
Grande-Bretagne”, en LE GALES, Patrick y Mark Thatcher (1995). “Les
réseaux de politique publique”, Ed. L’Harmattan, 1995. págs. 272
20. ------------------------(1999). “Understanding governance: policy networks,
governance, reflexibility and accountability”. Open University Press, UK.
23
21. TARROW, Sydney. (1994). “Explotación y creación de oportunidades” en Libro
“El poder en movimiento: los movimientos sociales, la acción colectiva y la
política”, Ed. COLMEX, México, págs. 147-178.
22. TORRES Espinosa, Eduardo (1999). “Bureaucracy and Politics in Mexico. The
Case of the Secretariat of Programming and Budget”, Series: The Political
Economy of Latin America, London School of Economics and Political Science,
UK, 296 pages.
Revistas
1. BÖRZEL, Tanja. (1998). “Organizing babylon – on the different conceptions of
policy network”, en Public Administration, Vol. 76 Summer 1998, UK, págs.
253-273
2. BRACHET Márquez, V. (1984a). “El proceso social en la formación de
políticas: el caso de la planificación familiar en México”, en Estudios
Sociológicos, Vol. II, núms. 5 y 6, mayo-diciembre, México, 1984
3. --------------------------------(1984b). “Proceso organizacional y políticas estatales:
un acercamiento metodológico”, en Estudios Sociológicos, Vol. II, Núm. 4,
México, 1984.
4. CABRERO M., Enrique (2000). “Usos y costumbres en la hechura de las
políticas públicas en México”. Límites de la policy sciences en contextos
culturalmente diferentes”, en Revista Gestión y Política Pública, vol. IX, núm. 2,
segundo semestre de 2000, México, págs. 189-229
5. CORDERO, Salvador. (1983). “Godau Schucking Rainer. Estado y Acero:
historia política de Las Truchas”, en Estudios Sociológicos, Vol. I, núm. 3,
septiembre-diciembre, COLMEX, México, 1983
6. DE LEÓN, PETER. (1997). "Una revisión del proceso de las políticas: de
Lasswell a Sabatier" en Revista Gestión y Política Pública, vol. VI, núm. I,
primer semestre de 1997.
24
7. DOWDING, Keith. (1995). “Model or metaphor? A critical review of the policy
network approach”, en Political studies, XLIII, UK, págs. 136 – 158
8. EVANS, Mark (1998). “Análisis de redes de políticas: una perspectiva
británica”, en Revista Gestión y Política Pública, vol. VII, núm. 2, segundo
semestre de 1998, México, págs. 229-266
9. --------------------(2001). “Understanding dialectics in policy network analysis”, en
Political studies, UK, 2001, vol. 49 págs. 542-550
10. FAVELA Gavia, Diana M. (2002). “La estructura de oportunidades políticas de
los movimientos sociales en sistemas políticos cerrados: examen del caso
mexicano”, en Estudios Sociológicos, Ed. Colmex, Vol. XX, núm. 58, México,
2002.
11. GODAU Schucking Rainer. (1985). “La protección ambiental en México: sobre
la conformación de una política pública”, en Estudios Sociológicos, Ed. Colmex,
Vol. III, núm. 7, enero-abril, México, 1985.
12. HANS Klijn, Erik y Joop F. M. Koppenjan. (2000). “Public management and
policy network. Foundations of a network approach to governance”, en Public
management, vol. 2, número 2, 2000, Holanda, págs. 135-158
13. MARSH, David & Martin Smith (2000). “Understanding policy networks: towards
a dialectical approach”, en Political Studies, UK, 2000, vol. 48, págs. 4-21
14. MARTÍNEZ Escamilla, Víctor Hugo (1999). “Las políticas públicas desde la
perspectiva de las redes sociales: un nuevo enfoque metodológico” Políticas
Públicas y Sociedad en Revista Política y Cultura, núm. 7, UAM - Campus
Xochimilco, México, págs. 37-60
15. NATERA Peral, Antonio (2005). “Nuevas estructuras y redes de gobernanza”,
en Revista Mexicana de Sociología, núm. 4 (octubre – diciembre), México,
págs. 755-791.
16. R. A. W Rhodes (1996). “The new governance: governing without government”
en Political Studies, XLIV, UK, págs. 652-667
17. -----------------------(2002). “Putting people back into networks” en Australian
Journal of Political Sciences”, Vol. 37, No. 3, Australia, págs.399-416
25
18. SCHMITTER, Philippe. (1986) "¿Continuamos en el siglo del corporativismo?”
en El Buscón, núms. 14 y 15, México.
19. TOKE, David y David Marsh y (2003). “Policy network and the crops issue.
Assessing the utility of a dialectical model of policy network” en Public
Administration, Vol. 81, No. 2, UK, págs. 229-231
Documentos electrónicos
1. G.D.F. - Gobierno del Distrito Federal (2007). [Activo a 03 de abril del 2007].
“Presentación del Programa de Coinversión”, Dirección General de Equidad y
Desarrollo Social, Secretaría del Desarrollo Social, Gobierno del Distrito
Federal, http://www.equidad.df.gob.mx/coinversion/definicion_conceptual.html
2. BÖRZEL, Tanja. (1997). [Activo a 22 de febrero del 2007]. "¿Qué tienen de
especial los policy networks? Explorando el concepto y su utilidad para el
estudio de la gobernación europea", en European Integration Online Papers
(EIOP), Vol 1. http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-016ª.htm (trad. María Angela
Petrizzo).
Diccionarios
BOBBIO, Norberto, et. al. (1981). “Diccionario de Política”. Ed. Siglo XXI, México,
Tomo I, págs. 1- 852 y Tomo II, págs. 853-1698.
26
ANEXOS
Tabla 1 Conceptos de redes de políticas.
Concepto cuantitativo de redes Concepto cualitativo de redes
Escuela de intermediación de intereses Escuela de la “gobernanza”
Redes de políticas como una
herramienta analítica
Redes de políticas como una tipología de relaciones Estado-Sociedad
Redes de políticas como un modelo de análisis de formas no-jerárquicas de interacciones entre actores públicos y privados en la elaboración de una política.
Redes de políticas como un enfoque
teórico
Estructura de redes de políticas como una determinante del proceso de políticas y su resultado
Redes de políticas como una forma específica de gobierno (governance).
Börzel, Tanja A. (1998: 265; 1997).
27
Diagrama 1 Punto de encuentro del enfoque de políticas – redes.
SociedadSociedad
POLÍTICAS PÚBLICAS REDES DE POLÍTICAS
Ajuste mutuo partidario
Pluralismo
Coorporativismo
Democracia
Interdependencia de recursos
Coordinación no jerarquica
Apego a las reglas
Apego a las reglas
Forma de gobierno
Actores sociales
Intermediación de intereses
Relaciones formales como informales
Actores sociales
Solución a problemas públicos
Participación
Expresión de intereses colectivos
Curso de acción planeado
Sustitución de la política por la técnica
Relación gobierno - sociedad
Impacto social
Cor
resp
onsa
bilid
ad
Redes de políticas en la
implementación
Gob
iern
o
Decisión de política
Elaboración propia.
28
Tabla 2 Características del caso para ser tratada bajo el esquema de redes de políticas.
Características Enfoque Programa de
coinversión Ser una propuesta de solución a problemas sensibles de la sociedad. Políticas públicas
Ser concebida por consenso popular. Políticas públicas Redes de políticas
Ser identificable en un proceso de políticas. Políticas públicas
Que su implementación sea de mediano plazo.
Involucre diversos actores organizacionales (privados y públicos) en distintos grados de corresponsabilidad.
Políticas públicas Redes de políticas
Factibilidad en la identificación de relaciones de cooperación e intercambio entre unidades organizacionales en su implementación.
Políticas públicas Redes de políticas
29
Diagrama 2
La implementación como red: “Programa de Coinversión”
Contexto social Contexto cultural
Contexto económicoContexto político
Intercambio
Intercambio
Intercambio
Intercambio
Relación
Relación
Relación
Relación
Organización gubernamental central
CoordinadorInversionista
Organización gubernamental delegacional
Coordinador /Inversionista
Texto TextoTexto Sector de la sociedadNecesidades
Política PúblicaPrograma de Coinversión
Poder
Comportamientos
Leyes y reglamentos
Cultura
Organizaciones de cooperación Internacional
Inversionistas
Recursos
Intereses
ResponsabilidadResponsabilidad
Organizaciones Civilesy Sociales
Diseña y ejecuta
Acciones advas.Acciones advas.
Elaboración propia.