estrategia para la incorporaciÓn de tecnologÍas que
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UNIVERSIDAD DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS
DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
ESTRATEGIA PARA LA INCORPORACIÓN DE TECNOLOGÍAS QUE MITIGUEN
GASES DE EFECTO INVERNADERO EN EL SECTOR TRANSPORTE DE CARGA
POR CARRETERA
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
SEBASTIÁN MARCOS CARVALLO ALBORNOZ
PROFESOR GUÍA:
RAÚL ENRIQUE O`RYAN GALLARDO
MIEMBROS DE LA COMISIÓN:
JUAN LADRÓN DE GUEVARA GONZÁLEZ
JULIO VILLALOBOS CONTRERAS
Este trabajo ha sido financiado por CONICYT-PCHA/Magíster para Funcionarios del Sector
Público/2016- 79160067
SANTIAGO DE CHILE
2018
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RESUMEN DE LA MEMORIA PARA OPTAR
AL TÍTULO DE: Magíster en Gestión y Políticas
Públicas
POR: Sebastián Carvallo Albornoz
FECHA: Enero, 2018
PROFESORA GUÍA: Raúl O´Ryan Gallardo
ESTRATEGIA PARA LA INCORPORACIÓN DE TECNOLOGÍAS QUE MITIGUEN
GASES DE EFECTO INVERNADERO EN EL SECTOR TRANSPORTE DE CARGA
POR CARRETERA
El Gobierno de Chile presentó su Contribución Nacional Tentativa (INDC) actual Contribución
Nacionalmente Determinada (NDC), en septiembre del 2015 y en febrero de 2017 el Congreso de
Chile ratificó el acuerdo de París. El compromiso plantea hacia el año 2030, reducir en un 30% su
intensidad de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), respecto del año 2007, en un
intento por desacoplar el crecimiento económico de las emisiones de GEI.
Es en este marco, que se elaboró el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022, el
cual contempla dentro de sus objetivos apoyar la transferencia de tecnología para la
implementación de medidas de mitigación al cambio climático, a través de la elaboración de una
Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica.
Esta investigación determina los elementos que debe considerar dicha Estrategia, tomando el caso
del sector de transporte de carga por carretera, dado que representa un desafío clave para el
cumplimiento de las metas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de
Chile. De este modo, la presente tesis tiene como objetivo general: Proponer elementos que
deben ser considerados en la formulación de la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia
Tecnológica de medidas de mitigación de Gases de Efecto Invernadero en el sector transporte de
carga por carretera, en base a la identificación de prioridades tecnológicas y sus barreras de
incorporación.
Para dar respuesta, se levantaron datos desde la perspectiva de los actores, utilizando
metodología cualitativa, específicamente entrevistas semi-estructuras, complementando esta
información con un análisis documental, a fin de presentar un programa internacional que
contuviera los elementos mencionados por los entrevistados.
Los resultados indican que en el sector de transporte de carga por carretera, los impactos del
cambio climático no son percibidos como un problema palpable en las empresas, y por tanto no
implican un incentivo en sí mismo para que adopten tecnologías limpias. Por lo anterior, a juicio
de los propios actores, dicha Estrategia debe considerar cuatro elementos fundamentales: (1)
Tecnología, en donde el Estado cuente con un sistema certificable que mida y verifique la
efectividad de las tecnologías; (2) Financiamiento, donde se consideren intermediaciones
financieras e incentivos desde quienes contratan el servicio; (3) Información y educación a
conductores y empresas del transporte de manera diferenciada según su tamaño y (4) Política y
regulación, siendo relevantes los aspectos de coordinación público – privada y de naturaleza
voluntaria como principio básico de la Estrategia.
Finalmente, es importante considerar que una Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia
Tecnológica, debe realizarse de manera diferenciada para cada sector productivo de nuestro País.
ii
AGRADECIMIENTOS
Esta tesis es el resultado de un trabajo colaborativo, en donde participaron diversas personas e
instituciones.
A la Asociación Gremial Chiletransporte y la Confederación Nacional Gremial de Dueños de
Camiones, quienes de manera desinteresada y transparente permitieron la generación de los
espacios necesarios para llevar a cabo la presente investigación. En especial a Carlos Salazar,
Roberto González. Augusto Péndola y Juan Araya.
A Julio Villalobos, miembro de la Comisión y Director del Centro del Transporte de la
Universidad Andrés Bello y a Lissette Isa, Coordinadora de Transporte por Camión de la
División de Desarrollo Logístico del Ministerio de Transporte, quienes compartieron su vasta
experiencia de trabajo con el sector y mostraron interés en el desarrollo de la presente
investigación.
A Juan Ladrón de Guevara, Director Ejecutivo de la Agencia de Sustentabilidad y Cambio
Climático, no solo por ser miembro de la Comisión, sino también por la entrega del patrocinio
institucional que favoreció la obtención de la beca de magíster para funcionarios/as del sector
público.
A mi Profesor Guía Raúl O´Ryan, quien a través de su orientación, me permitió profundizar el
análisis y tuvo confianza en el desarrollo de la presente investigación.
A mis compañeros y amigos del Magíster, que sin duda son de las cosas que más rescato de este
proceso, especialmente a Valeria Pizarro y María Belén Aguilera, quienes a través de su apoyo,
hicieron de estos dos años de estudio, un proceso lleno de afectos y compañía.
Y finalmente a Juan Pablo Muñoz, por su compañía, incondicionalidad y apoyo siempre.
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TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN .................................................................................................................................................................... i
AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................................................... ii
TABLA DE CONTENIDO ........................................................................................................................................ iii
1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. 1
2. ANTECEDENTES ............................................................................................................................................. 2
3. MARCO CONCEPTUAL .................................................................................................................................. 4 3.1 Chile y su contribución al Cambio Climático .............................................................................................. 4
3.1.1 Contribución del sector transporte a las emisiones de Gases de Efecto Invernadero de Chile ........ 6 3.2 Descripción y caracterización del sector transporte .............................................................................. 7
3.2.1 Sector transporte en la Unión Europea ..................................................................................................................... 7 3.2.2 Sector transporte de carga por carretera a nivel mundial ................................................................................ 8 3.2.3 Caracterización del transporte de carga por carretera en Chile .................................................................... 9
3.3 Cambio Climático e incentivos a la innovación en tecnologías limpias .......................................... 11
4. METODOLOGÍA ............................................................................................................................................19 4.1 Pregunta y Objetivos de Investigación ....................................................................................................... 19 4.2 Descripción metodológica del estudio de caso ........................................................................................ 19 4.3 Operacionalización para el levantamiento de información desde los actores. ........................... 21
4.3.1 Identificación de necesidades tecnológicas: ......................................................................................................... 22 4.3.2 Búsqueda y selección de proveedores .................................................................................................................... 23 4.3.3 Criterios de evaluación de alternativas tecnológicas ....................................................................................... 23 4.3.4 Estrategias para la transferencia tecnológica ...................................................................................................... 23
4.4 Estrategia de análisis de información ......................................................................................................... 24
5. ANÁLISIS DE RESULTADOS ......................................................................................................................25 5.1. Información levantada desde los actores vinculados al sector transporte de carga por carretera respecto de la capacidad de absorción tecnológica de las empresas. ............................................................ 25
5.1.1. Identificación de las necesidades tecnológicas: ....................................................................................................... 25 5.1.2. Búsqueda y selección de proveedores.......................................................................................................................... 26 5.1.3. Criterios de evaluación de alternativas tecnológicas............................................................................................. 29 5.1.4. Estrategias para la transferencia tecnológica ........................................................................................................... 31
5.2 Análisis de un caso internacional que promueve la transferencia tecnológica de medidas de mitigación de gases de efecto invernadero y su incidencia en el sector de transporte de carga por carretera. ............................................................................................................................................................................... 34
5.2.1. Asociación de Transporte SmartWay. .......................................................................................................................... 35 5.2.2. Elementos que impulsan la implementación de la Asociación de Transporte SmartWay. ................... 36 5.2.3. Necesidades de os clientes del transporte de carga y los desafíos de la industria. .................................. 37
5.3. Recomendaciones para una correcta formulación de la estrategia para el desarrollo y la transferencia tecnológica en el sector de transporte de carga por carretera. ............................................ 40
5.3.1 Elementos claves que debe contener la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica .................................................................................................................................................................................................................... 40 5.3.2 Elementos y su relación con los actores del sector de transporte de carga por carretera. ................... 42
6. CONCLUSIÓN .................................................................................................................................................44
7. BIBLIOGRAFÍA ..............................................................................................................................................45
8. ANEXOS ...........................................................................................................................................................48 Anexo A - Pauta de entrevista ........................................................................................................................................ 48
1
1. INTRODUCCIÓN
La preocupación por la seguridad energética, el cuidado del medio ambiente y el cambio
climático, durante los últimos años se ha instalado con fuerza y, a veces, “a la fuerza” en la
conciencia de todo el mundo. Hemos entendido el verdadero costo de los combustibles fósiles y
vemos más claramente que si no se aborda urgentemente el cambio climático y los problemas de
suministro energético, el mundo se encuentra seriamente limitado en sus potencialidades de
crecimiento, frustrando de paso la promesa de poder dar vida digna a todos sus habitantes, o
expuesto a pérdidas de competitividad e impactos dramáticos e irreversibles en nuestro entorno,
con una determinación forzada y no deseada en nuestro estilo de vida.
La Contribución Nacional Tentativa, afirma que las necesidades tecnológicas de Chile, incluidas
aquellas necesarias para mitigar y adaptarse al Cambio Climático, aportan a la vulnerabilidad del
país, producto de una absorción aún parcial de la transferencia tecnológica y los bajos niveles de
incentivo para su investigación y desarrollo (Gobierno de Chile, 2015). Por lo anterior, el Plan de
Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022, considera apoyar la transferencia de
tecnología para la implementación de medidas de mitigación y adaptación al cambio climático, a
través de la elaboración de una Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica.
La pregunta que busca resolver esta investigación es ¿qué elementos debiese considerar la
Estrategia para lograr la implementación de medidas de mitigación en el sector de transporte de
carga por carretera?. Se seleccionó este sector, considerando que abarca un 85% del total de la
carga movilizada, las cuales corresponden alrededor de 584 millones de toneladas y un 67% de
las toneladas-kilómetro transportadas (Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, 2009).
Por otra parte, el impacto del consumo de combustible en la competitividad de las operaciones de
transporte de carga por carretera, su peso en la matriz de consumo energético a nivel nacional y la
creciente conciencia y responsabilidad medioambiental de los generadores de carga y clientes
finales, han convertido a la eficiencia energética, a través de la incorporación de tecnologías
limpias, en una de las prioridades más importante del sector transporte a nivel mundial (EPA,
2014).
En función de lo anterior, se busca proponer elementos que deben ser considerados en la
formulación de la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica en el sector
transporte de carga por carretera, en base a la identificación de prioridades tecnológicas y sus
barreras de incorporación desde la mirada de los actores.
Finalmente, es preciso indicar que el presente estudio ha sido estructurado en 4 capítulos. En el
primero se contextualizan brevemente los antecedentes del Plan de Acción Nacional de Cambio
Climático y la importancia del sector de transporte de carga por carretera en Chile,
posteriormente se presenta el marco conceptual que aborda la contribución de nuestro país al
Cambio Climático, junto con una caracterización del sector transporte y los incentivos a la
innovación en tecnologías limpias. En el capítulo siguiente, se describe la metodología utilizada
para lograr abordar el estudio, la cual fue desarrollada a partir de un enfoque cualitativo, a través
del levantamiento de datos desde la perspectiva de los actores ligados al sector junto con análisis
documental. Por último, se presentan los siguientes resultados; Levantamiento de información
desde los actores vinculados al sector respecto de las prioridades tecnológicas y sus barreras de
incorporación en las empresas, presentación de un programa internacional que promueve la
transferencia tecnológica de medidas de mitigación de gases de efecto invernadero en el sector de
transporte de carga por carretera, y finalmente, con ambos resultados, las recomendaciones para
2
una correcta formulación de la estrategia para el desarrollo y la transferencia tecnológica en el
sector, emanadas del trabajo descrito.
2. ANTECEDENTES
El crecimiento económico de Chile se ha basado en un uso extensivo de los recursos naturales,
que hoy se ve amagado por su sobreexplotación así como por la influencia del cambio climático.
En este escenario de mayor complejidad que compartimos con el resto del mundo, las ciencias y
las tecnologías pueden ser rutas que nos ayuden a ser capaces como sociedad de mejorar la
calidad de nuestra deliberación sobre el futuro que queremos construir juntos.
La Comisión Presidencial de Ciencia para el Desarrollo de Chile, estableció que dar el salto de
ser un país en “vías de desarrollo” a ser uno “desarrollado”, es un anhelo que nos ha acompañado
por varias generaciones (Comisión Presidencial para el Desarrollo de Chile, 2015). Sin embargo,
lo que entendemos por desarrollo ha ido variando y complejizándose en el tiempo. Hoy ya no es
posible asimilarlo -como antes pudo ser- a un cierto nivel de ingreso per cápita. Los retos que nos
plantean el cuidado del medio ambiente, la convivencia social, la equidad, y la misma
incorporación de tecnologías de manera acelerada en nuestras vidas cotidianas, hacen del
desarrollo un propósito más complejo de abordar, con requerimientos nuevos y diversos para las
capacidades que necesitamos desarrollar individual y colectivamente.
En cuanto al desafío que implica el cambio climático, el Gobierno de Chile ha coordinado a nivel
nacional diferentes iniciativas para reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero, con el
fin de propender hacia un desarrollo sustentable, resiliente y bajo en carbono (Ministerio del
Medio Ambiente, 2016). Al ser considerado como un eje estratégico, el trabajo en mitigación
busca identificar y fomentar las opciones de mitigación más costo efectivas para el país en los
diversos sectores productivos dentro del corto, mediano y largo plazo, en un escenario multiactor.
En este contexto, la Evaluación del Desempeño Ambiental de Chile del año 2016 se refiere a la
Contribución Nacional Tentativa (INDC) que se presentó en el marco del Acuerdo Climático de
París 2015, en el cual Chile se compromete a reducir en un 30% las emisiones de gases de efecto
invernadero (con excepción de las actividades de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y
silvicultura) por unidad del PIB en comparación con 2007 (Gobierno de Chile, 2015).
En esta Contribución Nacional Tentativa, se establece que las necesidades tecnológicas de Chile,
incluidas aquellas necesarias para mitigar y adaptarse al Cambio Climático, aportan a la
vulnerabilidad del país, producto de una absorción aún parcial de la transferencia tecnológica y
los bajos niveles de incentivo para su investigación y desarrollo. Frente a este desafío, el Plan de
Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022, considera dentro de las medidas de
implementación, apoyar la transferencia de tecnología para la implementación de medidas de
mitigación y adaptación al cambio climático, a través de la elaboración de una Estrategia para el
Desarrollo y la Transferencia Tecnológica (Ministerio del Medio Ambiente, 2016).
La literatura internacional sobre regulación ambiental óptima, sugiere que el mecanismo más
eficiente a nivel nacional para lograr que las firmas internalicen los daños provocados por sus
emisiones de Gases de Efecto Invernadero y, a la vez, incentivar la innovación tecnológica es
mediante la imposición de un impuesto (pigouviano) a las emisiones (Kolstad, 2001) (Azqueta ,
2002) (Chidiak, 2001). Sin embargo, este mecanismo “ideal” en la teoría es muy difícil de
implantar en la práctica, debido a la fuerte resistencia que enfrenta por parte del sector privado, la
3
dificultad de monitoreo y fiscalización, y a la necesidad de coordinar una tasa del impuesto a
nivel internacional, entre otros.
Específicamente para el sector de transporte de carga por carretera, estas dificultades se
acrecientan considerando las asimetrías de información existentes según el tamaño de cada
empresa. Esto implica no encontrar “el mecanismo más eficiente”, sino la creación de un
conjunto de mecanismos, que incluya aspectos técnicos, mecanismos financieros y sistemas de
información y educación, entre otros.
Por lo anterior, es relevante determinar como el Estado puede promover la transferencia
tecnológica, considerando que ésta constituye un punto clave para la implementación de medidas
de mitigación al cambio climático, a través del levantamiento de elementos que debe considerar
la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica, desde la perspectiva de los
propios actores.
Para determinar estos elementos, en la presente investigación se seleccionó la industria del
transporte de carga por carretera, dado que posee gran relevancia económica y estratégica para el
país, abarcando un 85% del total de la carga movilizadas, las cuales corresponden alrededor de
584 millones de toneladas (Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, 2009) y un 67% de
las toneladas-kilómetro transportadas. Estas son producidas y consumidas en muchos orígenes y
destinos tales como alimentos, frutas, hortalizas o materiales de construcción. Adicionalmente,
este sector representa un desafío clave para el cumplimiento de las metas de reducción de las
emisiones de gases de efecto invernadero de Chile, siendo aun incipiente su consideración en las
políticas sobre el clima (CEPAL/OCDE, 2016). De las emisiones de CO2 relacionadas con el
transporte, el 90% proviene del transporte por carretera, las cuales aumentaron un 44% entre
2000 y 2013, incremento que se debe sobre todo a una mayor adquisición de automóviles y la
creciente demanda de traslados (OCDE/CEPAL 2016).
Un segundo aspecto que aborda la presente investigación, dice relación con la presentación del
programa “SmartWay” de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA por
su sigla en inglés) el cual hace uso de un marco de colaboración público-privada que se basa en el
mercado, para brindar herramientas a los generadores de carga, los transportistas y las empresas
de logística, permitiendo medir y mejorar la eficiencia de combustible, ahorrar dinero y dar
seguimiento a los avances, logrando el reconocimiento público por sus logros. Este programa
representa una alternativa de financiamiento para promover la implementación de las medidas de
mitigación, considerando que la falta de financiamiento suficiente y sostenido fue un obstáculo
en nuestro País para la labor de los ministerios relacionada con la implementación del Plan de
Acción Nacional sobre Cambio Climático 2008-2012 (Universidad de Chile/Poch
Ambiental/Adapt-Chile, 2015).
A raíz de esto, la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica debe considerar
alternativas de financiamiento, destinadas a reforzar la coordinación y facilitar la comprensión de
las tendencias del gasto público relacionado con el clima (CEPAL/OCDE, 2016).
Es así, que el propósito de ésta investigación es determinar, desde los actores públicos y privados
ligados al sector de transporte de carga por carretera, los elementos que debe considerar la
Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica, establecida en el Plan de Acción
Nacional de Cambio Climático 2017-2022, para lograr la implementación de medidas de
mitigación.
4
3. MARCO CONCEPTUAL
3.1 Chile y su contribución al Cambio Climático
El cambio climático es uno de los grandes desafíos que enfrenta la humanidad actualmente. Con
la ratificación de Chile a las Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC) en 1994 y al Protocolo de Kioto en 2002, nuestro país se compromete
ante la comunidad internacional a hacer frente a este desafío (Ministerio de Medio Ambiente,
2017).
El cambio climático es un fenómeno de creciente importancia para Chile. Los datos más
recientes, del año 2010, indican que las emisiones de gases de efecto invernadero registradas en
el país (con la excepción de las atribuibles al uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la
silvicultura) aumentaron un 23% en 2000-2010, debido al rápido crecimiento económico (véase
figura 1). Las emisiones de la mayoría de los sectores, especialmente de los productores de
energía y del transporte, se incrementaron en ese período. La intensidad de las emisiones de CO2
de la economía se ha reducido paulatinamente, pero aún existe una correlación positiva entre su
aumento, el suministro de energía y el PIB (véase figura 2) (CEPAL/OCDE, 2016).
Figura 1: Aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero en línea con el crecimiento
económico.
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Figura 2: PIB, energía, emisiones de CO2 y de gases de efecto invernadero, 2000 – 20014.
La mitigación es una respuesta al fenómeno del cambio climático que se traduce en la reducción
de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y/o en el aumento de su captura. Según la
CMNUCC, esta capacidad depende de las circunstancias socioeconómicas y medioambientales, y
de la disponibilidad de información y tecnología. En la actualidad los gobiernos disponen de una
amplia variedad de políticas e instrumentos para crear incentivos para la mitigación, mecanismo
esencial para cumplir con el objetivo de la CMNUCC de estabilizar las concentraciones de GEI
en la atmósfera (UNFCCC, 2015). La Convención solicita a los países firmantes tener en cuenta
sus responsabilidades y capacidades al momento de formular e implementar programas que
contengan medidas para mitigar el cambio climático. Estas acciones pueden ser transversales y
cubrir todos o solo algunos sectores económicos (Ministerio del Medio Ambiente, 2016) .
En 2009, Chile se comprometió a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20%
hasta el año 2020, en comparación con las de la tendencia habitual, lo que supone una cierta
ambigüedad sobre el sentido real del compromiso en términos absolutos. Es probable que Chile
alcance este objetivo si se aplican las medidas de mitigación apropiadas para cada país. Con
anterioridad a la Conferencia de París sobre el Cambio Climático, celebrada en diciembre de
2015, Chile presentó su contribución prevista determinada a nivel nacional (CPDN) para
complementar el compromiso asumido en 2009. El nivel de ambición dependerá del
cumplimiento de ciertos criterios. Chile se compromete a reducir en un 30% las emisiones de
gases de efecto invernadero (con excepción de las actividades de uso de la tierra, cambio de uso
de la tierra y silvicultura) por unidad del PIB en comparación con 2007, siempre que se
mantengan las tasas actuales de crecimiento económico; se estableció una meta aparte para la
silvicultura. La meta general se elevará al 35%-45% si el país cuenta con suficiente asistencia
internacional. La CPDN es más transparente que el compromiso de 2009, pero el establecimiento
de condiciones sobre crecimiento y financiamiento despierta cierta incertidumbre sobre el grado
6
de compromiso. En general, la CPDN atenuaría el incremento de las emisiones de gases de efecto
invernadero, pero no las reduciría en términos absolutos. De acuerdo con las proyecciones, en
2030 Chile tendrá un PIB per cápita similar al que registran España y Francia actualmente, pero
un nivel más alto de emisiones per cápita (CEPAL/OCDE, 2016).
Esta reducción se sustenta en los análisis sectoriales y de escenarios de mitigación elaborados en
el marco del proyecto MAPS-Chile (Fase 2), los resultados del Inventario Nacional de Gases de
Efecto Invernadero (1990-2010); información adicional provista por los Ministerios de Medio
Ambiente, Energía, Hacienda y Agricultura, y las observaciones recibidas en el proceso de
Consulta Pública de la Contribución Nacional Tentativa (Gobierno de Chile, 2015).
El cumplimiento del compromiso voluntario y de la contribución prevista determinada a nivel
nacional exigirá esfuerzos concertados de todos los sectores emisores. Esto supondrá ir más allá
de las medidas de planificación y análisis y de medidas aisladas, para empezar a implementar
políticas que se traduzcan en una serie de normas climáticas estrictas y coherentes aplicables a
todos esos sectores (CEPAL/OCDE, 2016).
Las políticas de mitigación aplicadas a la fecha se han centrado fundamentalmente en el
incremento de la eficiencia energética, mediante medidas voluntarias (como los acuerdos de
producción limpia), la provisión de subsidios y programas públicos de inversión (entre otros, de
alumbrado público y sistemas de calefacción). Se ha recurrido en forma limitada a la adopción de
medidas regulatorias, pero hay algunas excepciones, como el etiquetado energético y las normas
mínimas de calidad de las nuevas construcciones. El logro de la meta de reducción del uso de
energía en un 20% hasta 2025 es un gran desafío (CEPAL/OCDE, 2016).
3.1.1 Contribución del sector transporte a las emisiones de Gases de Efecto
Invernadero de Chile
El transporte es la segunda mayor fuente de emisiones de CO2 de Chile y produce el 30% de las
emisiones de CO2 totales procedentes del consumo de combustibles. El transporte público por
carretera, incluidos los taxis colectivos, desempeña un papel protagónico, tanto en los traslados
interurbanos como intraurbanos. Una extensa red de vehículos de larga distancia es la
responsable de ofrecer el servicio predominante de transporte interurbano. La red ferroviaria se
utiliza, sobre todo, para transporte de cargas. Valparaíso, Concepción y Santiago cuentan con
redes de metro o ferrocarriles urbanos, pero en los demás casos el transporte público se brinda
por medio de autobuses y taxis colectivos (OCDE/CEPAL 2016).
De las emisiones de CO2 relacionadas con el transporte, el 90% proviene del transporte por
carretera, las cuales aumentaron un 44% entre 2000 y 2013, incremento que se debe sobre todo a
una mayor adquisición de automóviles y la creciente demanda de traslados (OCDE/CEPAL
2016).
El transporte, especialmente el transporte vial, representa un desafío clave para el cumplimiento
de las metas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de Chile. Sin embargo,
la consideración del transporte en las políticas sobre el clima sigue siendo incipiente
(OCDE/CEPAL 2016).
7
3.2 Descripción y caracterización del sector transporte
3.2.1 Sector transporte en la Unión Europea
La Política de Transporte de la Unión Europea establece que el transporte es un sector clave:
contribuye de manera importante a la economía (4,8% del valor añadido bruto para el conjunto de
los veintiocho países de la Unión Europea, equivalente a 548.000 millones de euros) y genera
más de 11 millones de puestos de trabajo en Europa (Unión Europea, 2017).
A medida que crecen las necesidades de movilidad, las políticas de la Unión Europea han
contribuido a superar los principales retos a los que se enfrentan los sistemas de transporte. No
obstante, dentro de los principales retos a los cuales se enfrenta el transporte europeo destacan:
Dependencia del petróleo: a pesar del incremento de la eficiencia, el transporte todavía
depende del petróleo para cubrir el 96% de sus necesidades de energía. En el futuro, el
petróleo será cada vez más escaso y deberá obtenerse en regiones inestables del planeta.
Se prevé que para 2050 el precio habrá aumentado en más del doble con respecto a 2005.
Gases de efecto invernadero: de aquí a 2050 la Unión Europea tendrá que reducir las
emisiones del sector del transporte un 60% en comparación con los niveles de 1990, si se
quiere que el calentamiento global no supere los 2 grados (Unión Europea, 2017).
El progreso tecnológico es la base del transporte europeo, a fin de mantener el sector en la
vanguardia de la competencia mundial, identificándose la innovación como factor clave para
reducir las emisiones de carbono, la cual ayudará a aumentar la eficiencia de los motores de las
aeronaves y los automóviles (Comisión Europea, 2014).
Estos aspectos serán especialmente importantes en los próximos años, ya que será necesario un
cambio significativo en la utilización de los tipos de transporte para reducir la dependencia del
petróleo, las emisiones de gases de efecto invernadero y la contaminación local.
En el sector del transporte, la Unión Europea depende en gran medida de los combustibles
fósiles. Los carburantes derivados del petróleo representan alrededor del 96 % del suministro
energético total del sector, siendo el transporte por carretera, el medio que utiliza la mayor parte
de la energía (Comisión Europea, 2014).
Para cumplir los objetivos sobre el cambio climático se tendrán que reducir drásticamente las
emisiones procedentes del transporte, cuyas propias emisiones de dióxido de carbono representen
al menos el 20 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea. Para
cumplir el objetivo de reducir estas emisiones en un 80 % y mantener el cambio climático dentro
de los límites de seguridad (un aumento de la temperatura de no más de 2 °C), el sector del
transporte debe reducir sus emisiones en un 60 % de aquí a 2050 (Comisión Europea, 2014).
El transporte por carretera, al ser el medio de transporte más extendido, es el que más contamina.
Según los últimos datos, produce alrededor del 71 % de todas las emisiones de CO2 derivadas del
transporte, siendo los automóviles los responsables de los dos tercios de ese porcentaje. Otros
sectores, sin embargo, contaminan mucho menos: el transporte marítimo y el aéreo representan el
14 % y el 13 %, respectivamente, y la navegación interior el 2 %. El ferrocarril es el medio de
transporte menos contaminante: no supone ni el 1 % (Comisión Europea, 2014).
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Figura 3: Las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión Europea por sector
transporte
Finalmente, la publicación establece dentro de sus retos futuros, que la investigación y la
innovación mantendrán la competitividad del sector de los transportes europeos en el mercado
mundial y lo situarán en la vanguardia de los avances tecnológicos (Comisión Europea, 2014).
Siguiendo esta línea del transporte, se desprende la industria del transporte de carga por carretera,
que es considerada la columna vertebral de las economías y de las sociedades dinámicas, ya que
es vital para el crecimiento económico, el desarrollo social y la prosperidad. Además desempeña
un papel crucial en la vida de todos, tanto en los países desarrollado como en desarrollo
(International Transport Forum, 2016).
3.2.2 Sector transporte de carga por carretera a nivel mundial
La industria del transporte de carga por carretera es fundamental para unir todos los eslabones de
la cadena de abastecimientos, ya que los camiones son la única manera de llegar a la mayoría de
las fábricas, tiendas, restaurantes y hogares, dada su gran flexibilidad. Éstos llevan todo, desde
televisores, computadores, ropa, medicinas, juguetes, alimentos, materiales de construcción, etc.,
los cuales se transportan desde los productores hasta los consumidores finales (International
Transport Forum, 2016).
A continuación, se mencionan hechos y cifras claves de la industria a nivel mundial (International
Transport Forum, 2016):
El transporte por carretera hoy en día lleva un promedio de más del 90% de las cargas en
valor y más del 80% en volumen de carga interior.
El transporte por carretera transporta más de 6.000 millones de toneladas-kilómetro de carga
al año solo en la Unión Europea (UE), EE.UU., China y Japón.
En las economías modernas, el 85% del tonelaje de carga por carretera se realiza a distancias
de 150 km o menos, por lo que no existe una alternativa económicamente viable de
9
sustitución a otro medio de transporte, siendo menos del 1% los que se realizan a más de
1.000 km.
La industria del transporte de carga por carretera es una fuente de empleo importante. Genera
empleo a 6,5 millones de personas en la UE y casi 9 millones en los E.E.U.U., además de
ésta se desprenden otras industrias relacionadas con el transporte lo que implica una fuente
de empleo importante, de las cuales se puede mencionar: la fabricación de camiones,
reparaciones, leasing, seguros, servicios públicos, construcción, servicios, minería o
agricultura.
Cada elemento en cada estante de cada tienda, en cada oficina o en cada casa en algún
momento pasó por un camión, ya sea en su estado de producción o de distribución.
Sin perjuicio de lo anterior, el transporte de carga por carretera impone externalidades negativas a
la sociedad. Estas externalidades incluyen impactos ambientales, daño en las carreteras,
accidentes, congestión vehicular y consumo del petróleo. El costo de estas externalidades en
general no está reflejado en los actuales precios de mercado en el sector de transporte de carretera
(Santos, Behrendt, Maconi, Shirvani, & Teytelboym, 2009).
3.2.3 Caracterización del transporte de carga por carretera en Chile
Se puede apreciar en la Encuesta Estructural de Transporte por Carretera año contable 2014
realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas (2016), que se registraron 18.467 empresas que
desarrollaron actividad económica de transporte de carga por carretera, con un total de 202.745
vehículos de transporte. En esta encuesta se consideraron las empresas que en conjunto acumulan
el 95% de las ventas.
Las empresas se estratificaron por su tamaño según ventas anuales, las cuales se muestran en la
Tabla N°1.
Tabla 1: Estratificación según número de empresas y ventas totales.
Tamaño Empresas Ventas Totales (miles de $)
Grande 462 2.763.631.496.016
Mediano 1.307 1.049.877.842.646
Pequeño 16.698 1.790.859.438.211
Total 18.647 5.604.368.776.872
Fuente: Transporte de carga por Carretera (INE, 2016)
Estos datos dan muestra de la amplia oferta que existe en la industria, caracterizada además por
una gran atomización. Sin embargo, las empresas pequeñas, concentran solo una mínima porción
de las ventas, traduciéndose en que las operaciones se efectúan con márgenes realmente estrechos
(INE, 2016).
En la misma encuesta se puede apreciar el número de vehículos según el tamaño de las empresas,
los cuales se muestran en la Tabla N°2.
10
Tabla 2: Distribución de número de vehículos según tamaño de empresas.
Categoría Tamaño
Total Pequeño Mediano Grande
Total número de empresas 16.698 1.307 462 18.647
Total número de vehículos de
transporte 60.292 23.495 36.257 120.044
Porcentaje de vehículos por tamaño de
empresa 50% 20% 30% 100%
Promedio de vehículos por empresa 4 18 78 7
Fuente: Transporte de carga por Carretera (INE, 2016)
Estructura de costos
El principal ítem de costos de la industria viene dado por el combustible, impactando en un 33%
de los gastos en material consumible, el cual en un 99% corresponde a diésel y gasolina (INE,
2016). Lo anterior hace muy vulnerable a las empresas de transporte a las constantes alzas del
precio del petróleo.
Tabla 3: Ítem de gastos en material consumible.
ÍTEMS Gastos en material
consumible (miles de pesos corrientes)
Porcentaje
sobre el total
1 Combustibles 1.028.054.640 33,2%
2 Lubricantes 53.101.947 1,7%
3 Mantención y reparación de
vehículos 229.095.650 7.4%
4 Neumáticos nuevos y
recauchados 90.620.802 2,9%
5 Baterías 4.424.772 0,1%
6 Peajes 186.656.222 6,0%
7 Carga, descarga y gastos en
terminal 40.230.009 1,3%
8 Fletes 1.030.267.180 33,3%
9 Arriendo de vehículos con
chofer 114.762.870 3,7%
10 Comunicación interna/1
12.476.299 0,4%
1 Comunicación interna incluye servicios de GPS, otros servicios de telecomunicaciones sin base internet (en
publicaciones anteriores se considerada en otros gastos en materiales consumibles).
11
11 Leasing/2
124.116.323 4,0%
Otros costos/3
181.296.370 5,9%
Fuente: Transporte de carga por Carretera (INE, 2016)
El Transporte de Carga por Carretera comprende una gran relevancia tanto económica como
estratégica para el país ya que abarca un 85% del total de la carga movilizadas, las cuales
corresponden alrededor de 584 millones de toneladas (Ministerio de Transporte y
Telecomunicaciones, 2009) y un 67% de las toneladas-kilómetro transportadas, las cuales son
producidas y consumidas en muchos orígenes y destinos tales como alimentos, frutas, hortalizas o
materiales de construcción, los que son transportados casi en un 100% en camión.
3.3 Cambio Climático e incentivos a la innovación en tecnologías limpias
El Cambio Climático es considerado por muchos “la mayor falla de mercado” que se haya visto
jamás (Stern, 2006); (Kolstad, 2001), el mercado falla en generar y asignar la cantidad de
emisiones de Gases de Efecto Invernadero socialmente óptima debido a que éstas constituyen una
externalidad negativa derivada, históricamente, de la quema de combustibles fósiles para la
producción industrial en los países desarrollados. Es decir, no existe, sin intervención, un precio
de mercado para las emisiones de Gases de Efecto Invernadero.
El principal problema que plantea el Cambio Climático es que posee ciertas características
económicas que vuelven muy difícil el diseño e implementación de políticas óptimas: es el
resultado de una externalidad negativa de dimensión internacional, involucra el largo plazo –y,
por ende, a las generaciones futuras– plantea numerosas incertidumbres e impone una desigual
distribución de costos y beneficios económicos y políticos a escala intertemporal y entre regiones
(Gutman, 2009).
Lo que se precisa es hallar nuevas maneras de reconciliar la actividad económica con la
protección ambiental. Tanto la literatura como el debate político internacional recientes sugieren
que la mejor forma de lograr esta reconciliación es mediante el desarrollo y aplicación de nuevas
tecnologías menos intensivas en Gases de Efecto Invernadero (IPCC, 2007) (Stern, 2006)
(Schellnhuber, 2006). Sin embargo, al considerar el potencial de la innovación tecnológica como
posible solución al problema del Cambio Climático surge una nueva problemática: la existencia
de dos fallas de mercado que hacen que la inversión privada en I&D orientada a crear nuevas
tecnologías más limpias sea subóptima. Por un lado, el hecho de que las emisiones de Gases de
Efecto Invernadero constituyen una externalidad negativa. Dado que dichas emisiones no tienen
un precio de mercado, ni las firmas ni los consumidores tienen incentivo a reducirlas (y, por lo
tanto, habría poco mercado para las nuevas tecnologías más limpias que se creen). Por el otro,
cuando se produce una innovación y ésta se vuelve de dominio público se producen “derrames”
(spillovers) de conocimiento y, por ello, no todos los beneficios derivados de la innovación
pueden ser apropiados por el innovador (Popp, 2004).
2 Leasing, en publicaciones anteriores se encontraba incluida en arriendos.
3 Otros costos de materiales consumibles, incluye ropa de trabajo, otros insumos de la actividad, gasto en
representación y viáticos (publicaciones anteriores se considera en otros gastos en servicios exteriores), otros gastos
de la operación.
12
La literatura sobre regulación ambiental óptima sugiere que el mecanismo más eficiente a nivel
nacional para lograr que las firmas internalicen los daños provocados por sus emisiones de Gases
de Efecto Invernadero y, a la vez, incentivar la innovación tecnológica es mediante la imposición
de un impuesto (pigouviano) a las emisiones (Kolstad, 2001) (Azqueta , 2002) (Chidiak, 2001).
Sin embargo, este mecanismo “ideal” en la teoría es muy difícil de implantar en la práctica,
debido a las fuertes resistencias que enfrenta por parte del sector privado y a la necesidad de
coordinar la tasa del impuesto a nivel internacional. En segundo lugar, se ubica el comercio de
permisos de emisión, un mecanismo que involucra el establecimiento de metas cuantitativas y
que también supone el pago de un precio por tonelada de Gases de Efecto Invernadero emitida.
Limitar los efectos nocivos del Cambio Climático es equivalente a proveer un bien público global
(todos los países se beneficiarían –principio de no exclusión– sin disminuir los beneficios para el
resto de las naciones –principio de no rivalidad). Esta característica de bien público implica, por
un lado, que la provisión (privada) actual de un ambiente sano es subóptima y, por el otro, que
existen problemas de free-riding: todos procuran sacar provecho de los beneficios de evitar el
cambio climático pero sin asumir los costos de reducir las emisiones de Gases de Efecto
Invernadero a nivel doméstico (Gutman, 2009).
Las estimaciones del “Informe Stern” (Stern, 2006), el estudio que, al presente, mejor ha
analizado los costos del Cambio Climático y los costos y beneficios de la mitigación de Gases de
Efecto Invernadero, sugieren que los costos de mitigación no sobrepasarían el 1% del PBI global,
mientras que la no-mitigación podría costar al mundo hasta el 20% del PIB global hacia el año
2050.
En lo que respecta a los instrumentos de política disponibles para la mitigación de Gases de
Efecto Invernadero, si bien los instrumentos económicos (impuestos y permisos de emisión) son
las opciones favoritas desde el punto de vista teórico, la presencia de incertidumbres (sobre los
daños y costos marginales de mitigación) así como la consideración de otros criterios además del
de eficiencia para la toma de decisiones (equidad, costos de administración, aceptabilidad
política) hacen que la elección de instrumentos no sea unívoca (Gutman, 2009).
Por lo tanto, gran parte del problema del Cambio Climático radica en la falta de incentivos para el
cambio tecnológico orientado a la creación y adopción de tecnologías más limpias (Gutman,
2009).
3.4 Instrumentos de política pública para promover el transporte por carretera
sostenible
Un modelo eficiente de mobilidad debe tomar en cuenta los costos reales del transporte y el
marco regulatorio, deberá crear incentivos para que las personas realicen elecciones de transporte
sustentable. La Economía ofrece dos tipos de instrumentos para abordar el problema de las
externalidades del transporte: políticas de mando y control e incentivos. (Santos, Behrendt,
Maconi, Shirvani, & Teytelboym, 2009)
Las políticas de mando y control son regulaciones gubernamentales que obligan a los
consumidores y productores a cambiar su comportamiento. Son los instrumentos de política más
utilizados. Los ejemplos incluyen las emisiones de vehículos y las normas de combustible en los
EE.UU., así como las restricciones de conducción o aparcamiento en Singapur. El costo de
implementación de estos instrumentos para el gobierno es pequeño. Aunque desde una
13
perspectiva económica estas políticas a menudo no logran un resultado eficiente en el mercado, la
presencia de limitaciones políticas a menudo las convierten en la opción preferida, en términos de
factibilidad y efectividad. (Santos, Behrendt, Maconi, Shirvani, & Teytelboym, 2009)
La teoría económica muestra cómo las políticas, que afectan el consumo y los incentivos a la
producción, pueden utilizarse para lograr el resultado óptimo en presencia de externalidades.
Examinamos primero las políticas basadas en incentivos, que limitan la cantidad agregada de la
externalidad, como las emisiones de carbono, mediante la asignación de permisos o derechos a
los emisores. Los emisores son entonces libres de intercambiar sus permisos entre ellos. El
mecanismo de asignación de permisos es importante, aunque la eficiencia del mercado sería
satisfecha por una subasta, las influencias políticas suelen favorecer una asignación proporcional
basada en emisiones históricas. Se discute el Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión
Europea como un ejemplo de un sistema de transacción, sin embargo, ninguna política de
emisiones de CO2 en el transporte por carretera ha sido realizada a la fecha. (Santos, Behrendt,
Maconi, Shirvani, & Teytelboym, 2009)
Los instrumentos fiscales de mando y el control han sido ampliamente utilizados en el transporte
por carretera, porque son relativamente baratos y fáciles de implementar. Estos incluyen el uso de
impuestos y cargas para cerrar la brecha entre los costos privados y los costos sociales y, en
principio, puede conducir a una solución eficiente del mercado. El registro, la propiedad, el
combustible, las emisiones, los impuestos de uso y los cargos de estacionamiento y congestión se
han implementado en muchos países alrededor del mundo. En el otro lado del espectro, los
subsidios se pueden entregar para promover el recambio de vehículos antiguos por vehículos de
bajo consumo. Algunas ciudades, como Londres, han implementado cargos de congestión y
muchos estados en los Estados Unidos han introducido carriles de alta ocupación. Otras
posibilidades interesantes incluyen seguro de pago por unidad y otros cargos de uso. Sin
embargo, el tamaño y el alcance de los impuestos y subsidios son determinados por los
gobiernos, y debido a su conocimiento imperfecto del mercado el resultado es todavía probable
que sea ineficiente. (Santos, Behrendt, Maconi, Shirvani, & Teytelboym, 2009)
Los gobiernos tienen muchos instrumentos económicos eficaces para crear un modelo sostenible
de transporte por carretera. Estos instrumentos pueden utilizarse por separado o en conjunto, pero
su implementación será necesaria en un futuro próximo. (Santos, Behrendt, Maconi, Shirvani, &
Teytelboym, 2009).
Específicamente, las complejidades propias del sector de transporte comercial dificultan el definir
un instrumento óptimo único para su adecuada regulación y, por el contrario, la experiencia
internacional muestra que es necesario aplicar un conjunto de instrumentos que permitan avanzar
en hacerse cargo de las externalidades propias del sector (O`Ryan, Clerc, Osses, Ibarra, &
Henríquez, 2016).
De manera general, el objetivo de aplicar instrumentos correctivos es afectar las decisiones de:
Selección y mantención de tecnología vehicular, hacía las de menores emisiones;
Tipo y consumo de combustible hacía los menos contaminantes, menos dañinos y más
eficientes;
Uso de los vehículos, reduciendo su uso o favoreciendo el uso de los menos
contaminantes.
14
En el Informe “Impactos y Beneficios en Salud de un Impuesto Ingreso Neutral para el Gas
Natural en Chile” (O`Ryan, Clerc, Osses, Ibarra, & Henríquez, 2016) se presenta que a nivel
internacional los instrumentos más comúnmente utilizados son; estándares de emisión,
estándares de eficiencia e impuestos a los combustibles. A continuación, se presenta un resumen
con la definición de cada uno de estos instrumentos y los lugares en los cuales han sido aplicados.
Tabla 4: Tipos de instrumentos, definición y lugares en los cuales han sido aplicados.
Tipo de
instrumento
Definición Lugares en donde ha
sido aplicado
Estándar de
emisión
Afectan las tecnologías vehiculares obligando a reducir
sus emisiones al imponer crecientes exigencias a
vehículos nuevos en parámetros relevantes para el
regulador: CO, particulado, COV y CO2, entre otros.
Estados Unidos, Canadá
y Europa, incluyendo
este último: EUROI
(1996), EUROIII (2000),
EUROIV (2005) y
EUROV (2008).
Estándar de
eficiencia
Obligan a mejorar el rendimiento vehicular, reduciendo el
consumo unitario de combustibles. Indirectamente
reducen las emisiones vehiculares al requerirse un menor
consumo de combustible por nivel de actividad
Estados Unidos, Canadá,
Japón y países europeos
Impuesto a los
combustibles
Consisten un cobro por sobre su precio antes de
impuestos. Tradicionalmente se introducen con los
objetivos de generar recursos para el Estado con bajos
costos administrativos o generar recursos para financiar la
mantención de caminos. Sin embargo, de aplicarse
correctamente pueden actuar como un potente
instrumento para corregir externalidades tales como la
congestión y contaminación, afectando tanto el uso
vehicular como la decisión de compra.
Son aplicados en casi
todos los países del
mundo
Fuente: Elaboración propia en base al Informe “Impactos y Beneficios en Salud de un Impuesto
Ingreso Neutral para el Gas Natural en Chile” (O`Ryan, Clerc, Osses, Ibarra, & Henríquez, 2016)
3.5 Desafíos de gobernanza y financiamiento para la implementación de medidas de
mitigación
El cumplimiento del compromiso voluntario y de la contribución prevista determinada a nivel
nacional exigirá esfuerzos concertados de todos los sectores emisores. Esto supondrá ir más allá
de las medidas de planificación y análisis y de medidas aisladas, para empezar a implementar
políticas que se traduzcan en una serie de normas climáticas estrictas y coherentes aplicables a
todos esos sectores (CEPAL/OCDE, 2016).
Hay dos desafíos importantes que deben abordarse para perfeccionar la implementación de las
medidas de mitigación (CEPAL/OCDE, 2016). El primero es la necesidad de seguir
perfeccionando los acuerdos institucionales de integración de las políticas sobre cambio climático
en las actividades gubernamentales. Se está avanzando en esa dirección, dado que un número
cada vez mayor de ministerios tiene dependencias de coordinación sobre cambio climático. La
coordinación general está a cargo de la Oficina de Cambio Climático del Ministerio del Medio
Ambiente, bajo la supervisión del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad. Sin embargo, la
mayoría de las responsabilidades relevantes relacionadas con la implementación de la política
sobre la materia no recaen en este ministerio. La implementación depende en gran medida del
15
nivel de participación voluntaria de otros ministerios y de que estos cuenten con la capacidad
requerida, lo que produce demoras en la divulgación de información y una variable aplicación de
las medidas sobre cambio climático (CEPAL/OCDE, 2016).
El segundo desafío de importancia es asegurar un financiamiento adecuado y sostenible para la
implementación de las políticas sobre cambio climático. La falta de financiamiento suficiente y
sostenido fue un obstáculo que dificultó la labor de los ministerios relacionada con la
implementación del Plan de Acción Nacional sobre Cambio Climático 2008-2012 (Universidad
de Chile/Poch Ambiental/Adapt-Chile, 2015). En 2018 debería comenzar a aplicarse una
Estrategia para el desarrollo y la transferencia tecnológica, que busca analizar la línea de base
sobre gasto e inversiones en tecnología e identificar necesidades y establecer prioridades
tecnológicas para el cambio climático (Ministerio del Medio Ambiente, 2016). A la fecha, el
financiamiento internacional ha sido la principal fuente de fondos para el desarrollo de medidas
climáticas, pero es probable que a partir de 2017 Chile deje de reunir las condiciones requeridas
para recibir asistencia oficial para el desarrollo. Para el cumplimiento de las metas relativas al
clima se deberán desplegar esfuerzos con el fin de ampliar y fortalecer la base de financiamiento,
específicamente fomentar las inversiones del sector privado, aprovechar los nuevos mecanismos
internacionales —entre otros, el Fondo Verde para el Clima— y asegurar que los beneficios de
las políticas sobre el clima se reflejen en las decisiones presupuestarias que se adopten a nivel
nacional (CEPAL/OCDE, 2016).
Respecto a las opciones innovadoras de financiamiento que considera la Convención Marco de
naciones Unidas sobre Cambio Climático, en el marco de la Transferencia Tecnológica, es
importante presentar las perspectivas de financiamiento de las energías limpias en Chile. Si bien
el mercado ha crecido significativamente a lo largo de los últimos años, siguen existiendo
barreras a la incorporación de estas tecnologías. En particular, existen subsectores donde los
patrocinadores de iniciativas de energía limpia tienen dificultad de acceso a financiamiento a un
costo razonable. Entendemos por energía limpia proyectos en las categorías de energía renovable
no convencional y/o de eficiencia energética. (Natural Resources Defense Council, 2016).
En efecto, el acceso a diferentes alternativas y opciones de financiamiento es una de las barreras
más significativas para el desarrollo e implementación de este tipo de proyectos. Por lo tanto,
contar con más opciones y alternativas de financiamiento podría ser la clave para fomentar un
mayor crecimiento en el ámbito de la energía limpia en Chile (Natural Resources Defense
Council, 2016).
Ante este panorama, los bancos y bonos verdes tienen la oportunidad de posicionarse como
posibles herramientas para superar la mencionada brecha, en gran parte por el amplio
conocimiento y entendimiento de las necesidades particulares de iniciativas relacionadas con
energía limpia y eficiencia energética. Un banco verde podría servir para superar las restricciones
y corregir la falta de experiencia en el sector, así como la falta de instrumentos específicos que
actualmente tienen las instituciones de financiamiento tradicionales con respecto al otorgamiento
de recursos. Mediante la colaboración y la mitigación de riesgos, un banco verde puede ayudar
también a las instituciones tradicionales a servir a agentes, proyectos y lugares que hasta ahora y
por lo general, no han sido cubiertos. Por su parte, los bonos verdes son un mecanismo para
canalizar financiamiento a bajo costo a las energías limpias. Simultáneamente, la implementación
de estas herramientas contribuirá al cumplimiento de las metas de energía renovable no
convencional y los objetivos de disminución de emisiones de carbono, entre otros.
16
Los bancos verdes son instituciones de financiamiento de carácter público o semipúblico que
facilitan el acceso a financiamiento a un costo razonable y, generalmente, con plazos más largos,
para proyectos relacionados con las energías limpias. Se centran en el desarrollo de mercados
financieros líquidos para proyectos relacionados con las energías limpias que estén disponibles a
nivel local, pero cuyo desarrollo es aún bajo. Estas instituciones aprovechan diversos fondos
públicos y utilizan una amplia gama de productos financieros para atraer inversión privada,
tales como: préstamos directos a largo plazo y con tasa de interés por debajo del mercado,
diversos tipos de seguros o garantías (credit enhancement), estructuración de fondos de inversión,
deuda subordinada, inversión en fondos existentes, emisión de bonos (para refinanciación de
inversiones del banco), etc. (Natural Resources Defense Council, 2016).
Aparte de mejorar los términos para la utilización de crédito y ofrecer financiamiento directo, los
bancos verdes juegan roles importantes en:
i. el almacenamiento de un conjunto de proyectos de menor escala con el propósito de
titulizarlos una vez que se alcance una escala comercialmente atractiva (warehouse);
ii. la estandarización de contratos para facilitar la agrupación de proyectos; y
iii. la difusión de información y datos sobre tecnologías limpias y mecanismos de
financiamiento verde, a fin de ampliar el conocimiento de los inversores (open source
banking).
Los bancos verdes cuentan con la capacidad de ajustarse a las necesidades particulares del
mercado local, lo cual es una ventaja clave. Para superar distintas barreras al financiamiento,
pueden ofrecer diversos mecanismos financieros y ajustar dichos mecanismos al tipo de proyecto
o inversionista interesado. En efecto, los bancos verdes buscan no sólo aumentar la inversión
total a corto plazo, sino también dirigir el flujo futuro de inversiones privadas hacia proyectos de
energía limpia. Su misión, por tanto, es acelerar la maduración de los mercados de energía limpia
a través de la innovación financiera. Además, los bancos verdes pueden apalancar fondos
públicos, que suelen ser limitados, para atraer un capital privado significativamente mayor, lo
cual fortalece el impacto de estas instituciones (Natural Resources Defense Council, 2016).
Tabla 5: Ejemplos de posibles estructuras de inversión de un banco verde
Créditos directos
Financiamiento directo con condiciones
preferenciales, para efecto de reducir los
riesgos y costos de las inversiones en
energías limpias.
Cofinanciamiento
Sistemas de financiamiento realizados por
el banco verde en conjunto con otra
institución para ayudar a diversificar el
riesgo y/o disminuir el monto de
financiamiento solicitado a la otra
institución. Al disminuir el riesgo para las
instituciones involucradas, este sistema
permite aumentar la cantidad de
instituciones dispuestas a dar
financiamiento a iniciativas relacionadas a
las energías limpias.
17
Técnicas de
mejora crediticia
Conjunto de técnicas y productos cuyo
objetivo es disminuir el nivel de riesgo
para inversores privados (u otras
instituciones de financiamiento) y facilitar
el acceso al crédito (p.ej. garantías, fondos
de reserva, deuda subordinada, etc.)
Sistema de
arriendo con
opción de compra
Sistema en que el banco verde proporciona
cofinanciamiento, garantías, etc. al
desarrollador de un proyecto para ayudar a
promover la oferta de contratos de
arriendo para los clientes. Los clientes
pagan una cuota mensual para arrendar
soluciones de eficiencia energética o
sistemas de autoabastecimiento durante un
periodo de tiempo determinado.
Este sistema ayuda a incentivar la
inversión en soluciones de energía limpia,
pues ayuda a familiarizar a los
consumidores con los productos, a la vez
que disminuye o incluso elimina los costos
iniciales para los clientes.
Sistema de
almacenamiento
(warehousing)
Financiamiento a corto plazo que permite
que el banco verde pueda agrupar varios
proyectos de pequeña escala con el
propósito de eventualmente venderlos
cómo títulos. El hecho de agrupar
préstamos u otros activos financieros para
venderlos conjuntamente ayuda a
disminuir los costos de transacción y
llevar proyectos pequeños hasta una escala
atractiva para los inversores privados,
quienes suelen preferir adquirir un único
portafolio de activos en vez de muchos
activos pequeños.
Fuente: (Natural Resources Defense Council, 2016)
Por su parte, los bonos verdes son instrumentos que operan como bonos convencionales, con el
requisito adicional de que el financiamiento se utilice únicamente para proyectos “verdes”, como
lo son los proyectos de energía limpia. Al igual que los bonos convencionales, los bonos verdes
son instrumentos de deuda ofrecidos al mercado por un plazo fijo y, generalmente, a una tasa de
interés fija, con el fin de levantar capital para financiar proyectos. Los bonos verdes pueden ser
emitidos por organizaciones multilaterales, bancos de desarrollo, agencias gubernamentales,
municipalidades, instituciones financieras o empresas privadas (Natural Resources Defense
Council, 2016).
En términos generales, los bonos verdes otorgaran mayores beneficios a proyectos ERNC de
mayor envergadura porque las emisiones de bonos (tanto convencionales como verdes) sólo
llegan a ser rentables a gran escala. Sin embargo, también es posible agrupar proyectos de energía
limpia de menor escala, o bien proyectos de eficiencia energética, en un mismo portafolio, para
que estas iniciativas también puedan acceder a capital en el mercado de bonos (principalmente a
través de un valor respaldado por activos (titulización, o Asset-backed security) (Natural
18
Resources Defense Council, 2016).
Además de facilitar el acceso a distintas fuentes de capital para permitir el desarrollo de
iniciativas sostenibles, los bonos verdes proporcionan una medida de verificación de
cumplimiento de ciertos estándares de desempeño ambiental. La clave para que este mercado
funcione es asegurar la transparencia y la rendición de cuentas al i) definir el uso de los fondos
(use of proceeds); ii) definir de manera específica los criterios de elegibilidad de los proyectos
que van a ser financiados con bonos verdes (process for project evaluation and selection); iii)
asegurar que los fondos derivados de la emisión de bonos sólo se utilicen para proyectos que
cumplan con dichos criterios (management of proceeds); y iv) reportar sobre el uso de los fondos
y el “rendimiento verde” de los activos financiados (reporting) (Natural Resources Defense
Council, 2016).
Los bancos y bonos verdes podrían funcionar en Chile como importantes movilizadores de
capital hacia áreas en donde el financiamiento tradicional no llega en la actualidad, impulsando a
su vez la inversión privada y ayudando a estandarizar prácticas de financiamiento para facilitar la
implementación de este tipo de iniciativas. Instituciones como los bancos verdes pueden
aprovechar instrumentos existentes y adaptarlos, o bien innovar en el desarrollo de productos
específicos a las necesidades de cada segmento (Natural Resources Defense Council, 2016).
En el nuevo escenario internacional, en el que todos los países firmantes de la CMNUCC han
adquirido compromisos legalmente vinculantes para la mitigación de GEI, el trabajo de
mitigación deberá identificar y fomentar las opciones de mitigación más costo efectivas para el
país en los diversos sectores productivos dentro del corto, mediano y largo plazo.
19
4. METODOLOGÍA
Luego de la presentación del marco conceptual, a continuación se muestran las principales
definiciones metodológicas realizadas en esta investigación, resaltándose los objetivos y pregunta
de investigación, la descripción de las técnicas de investigación y de la muestra seleccionada, y la
operacionalización del concepto de estudio considerado.
4.1 Pregunta y Objetivos de Investigación
Pregunta de Investigación
¿Qué elementos debe considerar la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia
Tecnológica, contenida en el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022, para
lograr la implementación de medidas de mitigación en el sector de transporte de carga por
carretera?
Objetivo General
Proponer elementos que deben ser considerados en la formulación de la Estrategia para el
Desarrollo y la Transferencia Tecnológica de medidas de mitigación de Gases de Efecto
Invernadero en el sector transporte de carga por carretera, en base a la identificación de
prioridades tecnológicas y sus barreras de incorporación.
Objetivos Específicos
Levantar información desde los actores vinculados al sector transporte de carga por
carretera respecto de las prioridades tecnológicas y sus barreras de incorporación en las
empresas.
Analizar un caso internacional que promueva la transferencia tecnológica de medidas de
mitigación de gases de efecto invernadero en el sector de transporte de carga por
carretera.
Realizar recomendaciones para una correcta formulación de la estrategia para el
desarrollo y la transferencia tecnológica en el sector de transporte de carga por carretera.
4.2 Descripción metodológica del estudio de caso
El propósito para el cual se generó la información es para determinar que elementos debe
considerar la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica establecida en el Plan
de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022.
El presente estudio se realizó desde un enfoque cualitativo, dado que se buscó levantar datos
desde la perspectiva de los actores, a fin de que la determinación de los elementos que debe
considerar la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica, surjan, idealmente,
desde un modelo bottom up.
20
La técnica de investigación utilizada para recopilar información de los actores fue la entrevista
semi-estructurada, que permitió recoger la perspectiva que los entrevistados presentaban sobre
una serie de hechos comunes, y a su vez profundizar en aspectos particulares relevantes para cada
uno de ellos, dado el rol específico que han jugado en este sector. De manera paralela, se realizó
un análisis documental, con el fin de presentar un programa internacional que contuviera los
elementos mencionados por los entrevistados.
Se tomó esta decisión porque, dado que el propósito de esta investigación es conocer la
percepción de los actores, la entrevista sigue el modelo de plática entre iguales, “encuentros
reiterados cara a cara entre el investigador y los informantes” (Taylor & Bogdan, 1990), a través
de reuniones orientadas hacia la comprensión de las perspectivas que tienen los informantes
respecto de sus vidas, experiencias o situaciones, tal como las expresan con sus propias palabras.
Si bien existía una multiplicidad de actores relevantes de ser considerados en los análisis de este
estudio, se usó la siguiente agrupación para asegurar una adecuada representación en la muestra
seleccionada de los diferentes tipos de actores considerados en este estudio:
- Actores privados de la industria del transporte de carga: Referido a empresarios del
transporte de carga y asociaciones gremiales del sector.
De estos entrevistados se buscó información relacionada con la identificación de
necesidades tecnológicas, búsqueda y selección de proveedores, criterios para evaluar las
alternativas tecnológicas y las estrategias gubernamentales y de mercado para la
transferencia tecnológica.
Entre los entrevistados destacan representantes de las asociaciones gremiales
Chiletransporte y la Confederación Nacional de Dueños de Camiones de Chile, además de
dueños de empresas medianas y pequeñas4.
- Actores académicos: Referido a profesionales vinculados con el transporte y la logística.
Se buscó información principalmente relacionada con criterios para evaluar las
alternativas tecnológicas y las estrategias gubernamentales y de mercado para la
transferencia tecnológica. Además se indagó en puntos de mejora y recomendaciones.
Se seleccionó, por la profundidad de la información a obtener, al Director del Centro del
Transporte de la Universidad Andrés Bello.
- Actores públicos: Referido a profesionales vinculados con el desarrollo logístico y el
fomento productivo
Se buscó información principalmente relacionada con criterios para evaluar las
alternativas tecnológicas y las estrategias gubernamentales y de mercado para la
transferencia tecnológica. Además se indagó en puntos de mejora y recomendaciones.
4 Clasificación por ventas anuales en UF: Empresa grande: más de 100.001 UF, Mediana: 25.001 a 100.000 UF,
Pequeña: 2401 a 25.000 UF (SOFOFA, 2017).
21
Se seleccionó, por la profundidad de la información a obtener, a una representante de la
División de Desarrollo Logístico del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones.
De este modo, la siguiente tabla presenta el resumen de la muestra considerada en este estudio, en
la cual se priorizó profundidad por sobre cantidad de información, estando representados los
diversos tamaños de empresas:
Tabla 6: Muestra implementada entrevistas semiestructuradas
Tipo de actores Número de entrevistados
Actores privados 4
Actores académicos 1
Actores públicos 1
Total entrevistados 6
Fuente: Elaboración propia
La pauta elaborada para realizar las entrevistas, se encuentran disponible en el anexo del presente
estudio de caso. La totalidad de las entrevistas se realizaron entre julio y septiembre de 2017.
4.3 Operacionalización para el levantamiento de información desde los actores.
Dado que la revisión conceptual abordó diferentes ámbitos relacionados con la materia de interés,
y a fin de aclarar con mayor precisión los criterios de análisis para la determinación de elementos
que debiese considerar la Estrategia en cuestión, el procedimiento consideró el levantamiento de
información a través de elementos que se plantean en el Manual de Transferencia y Adquisición
de Tecnologías Sostenibles (CEGESTI, 2005), como relevantes para el proceso de transferencia
tecnológica. A continuación se expone la operacionalización generada para estos efectos. Esta
construcción fue la base a partir de la que se generaron las diferentes pautas de entrevistas, así
como también es la guía a través de la que se estructura la presentación de los análisis de la
información recolectada.
22
Figura 4: Operacionalización del objeto de estudio
Fuente: Elaboración propia en base a Manual de Transferencia y Adquisición de Tecnologías
Sostenibles (CEGESTI, 2005)
Como se aprecia en la figura, la operacionalización de este análisis cuenta con 4 dimensiones,
cada una de las cuales tiene diferentes subdimensiones. La definición de cada una de ellas, se
presenta a continuación:
4.3.1 Identificación de necesidades tecnológicas:
Aborda la falta o carencia de determinadas tecnologías que se requieren para trabajar en mejores
condiciones de operación. Pueden ser equipamiento eficiente y/o habilidades para desarrollar el
servicio (gestión de flotas y buenas prácticas de conducción). Éstas se identifican cuando se
presentan problemas de competitividad, tales como: altos consumos de combustible, mal estado
de los equipos, cumplimiento de nuevas exigencias ambientales, entre otros.
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4.3.1.1 Características de la tecnología: Refiere a las cualidades que deben presentar estos
equipos y/o habilidades para ser considerados por los empresarios.
4.3.2 Búsqueda y selección de proveedores
Aborda la búsqueda y selección una vez que se ha identificado la necesidad tecnológica. Para
ello, se deben identificar las diversas fuentes de tecnología a nivel nacional e internacional, así
como las fuentes de información donde pueden enterarse de proveedores de todo tipo.
4.3.2.1 Fuentes de información: Se estudian las fuentes de información a través de las cuales
las empresas se enteran de las tecnologías, tales como: ferias comerciales, ferias
tecnológicas, revistas del rubro y/u observación de otras empresas.
4.3.2.2 Disponibilidad de la tecnología en el país: Considera que en ocasiones la tecnología
existe en el mercado nacional y, por lo tanto, se le compra directamente al productor o
distribuidor. Por el contrario, si el proveedor de la tecnología se ubica fuera del país,
el empresario debe recurrir a intermediarios para su adquisición.
4.3.2.3 Modalidad de adquisición: Considera las alternativas que tienen las empresas de
adquirir las tecnologías, tales como créditos bancarios, cofinanciamiento público,
leasing, entre otros.
4.3.3 Criterios de evaluación de alternativas tecnológicas
Aborda los procesos de evaluación de las tecnologías, a través de la examinación de información
disponible:
4.3.3.1 Justificaciones para la adquisición: Refiere a los beneficios que debiese reportar la
tecnología para ser adquirida.
4.3.3.2 Dificultades: Considera las dificultades que presentarían las empresas para contar con
la tecnología identificada.
4.3.3.3 Información completa y confiable: Se analiza si existe información completa y
confiable respecto a precios, condiciones de venta y/o mantención de las alternativas.
4.3.3.4 Realización de pruebas: Refiere a la realización de pruebas técnicas como mecanismo
para la evaluación tecnológica.
4.3.4 Estrategias para la transferencia tecnológica
Aborda las estrategias que podrían movilizar a los empresarios, logrando que mejoren su
desempeño en los mercados, estableciendo un vínculo directo entre inversión en tecnologías más
sostenibles, con el mejoramiento del desempeño del negocio y el incremento de su
competitividad. Esto es fundamental, considerando lo planteado en el informe “Estrategia y
potenciales de transferencia tecnológica para el cambio climático (POCH, 2009)” en donde se
establece que existe una tendencia en el enfoque de creación de capacidades y ambientes propicios
para la importación tecnológica desde países proveedores a los países en desarrollo y se ha dejado
olvidada la naturaleza intrínseca de bien público global de la innovación en tecnologías bajas en
emisiones o ambientalmente racionales, lo que resulta fundamental para la necesaria diseminación
comercial de ellas. De este modo, los países “requieren apoyo para construir sistemas de innovación
efectivos en vez de concentrarse enfoques limitados de transferencia de tecnología” (E3G, 2008). En
este dimensión, se investigarán:
24
4.3.4.1 Estrategias gubernamentales: Refiere estrategias tales como impuestos, subsidios,
exigencias normativas, entre otras.
4.3.4.2 Estrategias de mercado: Refiere estrategias tales como exigencia de los clientes,
estrategia del negocio, entre otras.
4.4 Estrategia de análisis de información
La estrategia de análisis de información considera la sistematización de las declaraciones
recogidas con todos los actores entrevistados, según cada una de las 4 dimensiones presentadas
en la operacionalización. A partir de esta clasificación se presentarán la totalidad de hallazgos
que sean significativos en cada área, a la luz de los objetivos que orientan el presente estudio de
caso.
De este modo, el análisis de información se mostrará en el orden de las categorías indicadas, las
que varían en extensión a partir de la cantidad y significancia de los hallazgos obtenidos con el
trabajo de campo realizado.
En ese sentido, teniendo en consideración que este estudio posee un carácter descriptivo sobre los
elementos que deben ser considerados en la formulación de la Estrategia para el Desarrollo y la
Transferencia Tecnológica de medidas de mitigación de Gases de Efecto Invernadero en el sector
transporte de carga por carretera, no existen hipótesis que probar que puedan “tendenciar” los
análisis realizados. Más bien, se desarrollarán los diferentes aspectos que se consideren como
aportes o límites a su desarrollo según la visión del autor, plasmada en la discusión presentada en
el apartado de análisis de resultados de este trabajo.
Lo anterior fue complementado con recopilación de información a partir de fuentes secundarias,
obtenida en base a la revisión de documentos vinculados con transferencia tecnológica, cambio
climático, transporte de carga por carretera y financiamiento sobre oportunidades a nivel nacional
e internacional que promueven la transferencia tecnológica.
La revisión de información se desarrolló en torno a los siguientes focos:
Cambio Climático e incentivos a la innovación en tecnologías limpias
Situación del sector transporte a nivel nacional e internacional
Contribución del Sector Transporte a las emisiones de gases de efecto invernadero
Desafíos de Gobernanza y financiamiento para la implementación de medidas de
mitigación.
Programas de asociación voluntaria de transporte de carga sostenible.
Perspectivas de financiamiento de las energías limpias en Chile.
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5. ANÁLISIS DE RESULTADOS
5.1. Información levantada desde los actores vinculados al sector transporte de carga por
carretera respecto de la capacidad de absorción tecnológica de las empresas.
5.1.1. Identificación de las necesidades tecnológicas:
Como se indicó en la operacionalización, en esta dimensión se revisarán aquellos aspectos que
abordan la falta o carencia de tecnologías limpias que se requieren para trabajar en mejores
condiciones de operación. Éstas se identifican cuando se presentan problemas de competitividad,
tales como: altos consumos de combustible, mal estado de los equipos, nuevas exigencias
ambientales, entre otros. Como veremos, en términos de las características que deben presentar
para ser considerados por los empresarios, encontramos que el beneficio económico es la
principal razón para que una tecnología limpia sea considerada por el empresario. Nos
introduciremos en los alcances observados en esa fase de inicio de la selección tecnológica que,
como se mostrará, requieren de una validación local y están sujetas a las diferencias de tamaño de
las empresas del sector de transporte de carga por carretera.
5.1.1.1. Características de la tecnología:
Uno de los costos más altos que afecta al transporte de carga es el que dice relación con el
consumo de combustible, siento este ítem el que ocupa el primer lugar entre las distintas
variables de costos. Es por lo anterior, que en relación a las características que debiese tener una
tecnología limpia, un primer aspecto que salta a la vista es que esta debe reportar un beneficio
económico directo en la empresa, siendo esto un aspecto clave, considerando que el gasto en
combustible es gravitante en la estructura de costos presentada en el marco conceptual:
“En el rubro de las empresas pequeñas, se fijan en los números, si baja el consumo de
combustible, el negocio se va haciendo más eficiente. Ahí los viejos no tienen dificultad
en sumar a su negocio un valor agregado como ese” (Actor privado 3).
“Tecnologías que ahorran combustible y disminuyen emisiones. Tienen que estar
vinculadas con el ahorro económico” (Actor académico 1).
“La tecnología tiene que reportar un beneficio económico directo, eso es lo primero que
mira el transportista. Lo primero que mira es el bolsillo” (Actor público 1).
“No olvidar que en su estructura de costos, el combustible ocupa un 40%” (Actor público
1).
Un segundo aspecto relevante, en cuanto a las características de la tecnología, es que la
efectividad esté probada, dada la asimetría en el acceso a información entre operadores de
transporte de carga por carretera:
“Es muy difícil para las empresas de menor tamaño tener acceso al conocimiento de
nuevas tecnologías y aun teniendo acceso al conocimiento, les es tremendamente difícil
convencerse de la viabilidad y utilidad de la misma” (Actor privado 2).
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“Necesita antecedentes e información de los efectos que esa tecnología genera, porque
son incrédulos. Debe estar probado y monitoreado en nuestro país, dado que las
características de las carreteras y del tipo de carga son distintas en cada país” (Actor
público 1).
“A las empresas les gusta verificar ya la utilidad del tema. Si eso se traduce en un ahorro
de costo efectivo, existirá un incentivo para su adquisición. Yo prefiero invertir 7 millones
en un remolque que sé que me reporta ingresos inmediatamente que el colocar un sistema
de gestión de flota"(Actor privado 2).
Finalmente, la forma a través de la cual son identificadas las necesidades tecnológicas es muy
variable en función del tamaño de las empresas, aspecto relevante considerando que en el marco
conceptual se presentó que en la industria predominan las empresas pequeñas:
“El micro empresario no lo ve, no logra percibir esa necesidad porque es un negocio de
supervivencia. A medida que aumenta el tamaño de la empresa, aumenta la preocupación
por la eficiencia del negocio y busca tener un camión mejor” (Actor privado 4).
“Es marginal el número de empresas de menor tamaño que cuentan con tecnologías
limpias, porque no logra identificar esa necesidad, independiente de las externalidades
positivas que ésta genere” (Actor privado 2).
“Existen dos tipos de empresas de transporte: las profesionales y las que no. Las que no
son profesionales son personas dueñas de uno, dos o tres camiones y no creen, son
resistentes. Sin embargo, las empresas grandes invierten en algún porcentaje de su flota y
pueden comparar” (Actor público 1).
5.1.2. Búsqueda y selección de proveedores
5.1.2.1. Fuentes de información:
Tal como se mencionó en el apartado anterior, la identificación de necesidades tecnológicas
dependerá de los beneficios económicos que estas reportan, la validación local de las iniciativas
considerando siempre que las vías serán distintas según el tamaño de las empresas.
Posteriormente se requiere identificar las diversas fuentes de tecnología a nivel nacional e
internacional, así como las fuentes de información donde las empresas pueden enterarse de
proveedores de tecnologías limpias. Nos introduciremos en los alcances observados en esa fase
de la transferencia que, como se mostrará, es variable en los canales a través de los cuales las
empresas conocen las tecnologías limpias disponibles.
Específicamente, en cuanto a las fuentes de información a través de las cuales las empresas se
enteran de tecnologías limpias, encontramos dos aspectos relevantes que hacen mención a que la
observación entre pares es una práctica habitual en la industria y que las instancias asociativas
representan espacios de diálogo validados, en los cuales se difunde información de tecnologías
limpias:
“Observación de empresas avanzadas” (Actor académico 1).
“En esta industria se imita entre pares” (Actor privado 1).
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“Las empresas más chicas copian lo que otras han probado. Él compró neumáticos más
caros, porque le han durado 4 veces más que los anteriores”. (Actor privado 3)
“Hoy el canal son las ferias de transporte. En estas instancias se muestran distintos tipos
de tecnologías, desde lubricantes hasta dispositivos aerodinámicos. Todo es desde la
exposición” (Actor Público 1).
“Las revistas y los consejos consultivos son un medio de comunicación validado en la
industria” (Actor privado 4).
“Básicamente a través de las asociaciones gremiales y/o federaciones. La Confederación
Nacional de Dueños de Camiones de Chile cuenta con una revista que tiene más de 50
años con un tiraje de 7.000 ejemplares cada dos meses” (Actor privado 2).
“Otro canal son las reuniones gremiales que se realizan en promedio dos veces al mes en
distintos lugares del País. En esta instancia siempre participan proveedores, sin
embargo, no se piden resultados antes de exponer la tecnología en estas reuniones”
(Actor privado 2).
“A través de los Consejos Consultivos Nacionales y Consejos Consultivos Regionales, que
son las reuniones en las cuales se juntan distintas asociaciones gremiales. Generalmente
participan proveedores con los cuales se tienen convenios con la Confederación; Banco
Estado, empresas petroleras, entre otras” (Actor privado 3).
Por otra parte, en este apartado es importante destacar que el tipo de carga que se transporta,
también condiciona las fuentes de información:
“Depende también del generador de carga, en el caso de la minería si existen claras
fuentes de información” (Actor privado 1).
Un tercer aspecto que surgió, es que al igual que en la identificación de necesidades, las fuentes
de información están sujetas a las diferencias que existen entre las empresas según su tamaño.
En las empresas de menor tamaño, el boca a boca y la agregación de demanda tiene un rol
preponderante, a diferencia de las empresas grandes que hacen tratos directos con los
proveedores. Lo anterior implica que esta fase de la transferencia tecnológica variará según la
estructura organizacional de las empresas:
“Un mediano o grande va directamente donde un proveedor y establece un negocio. En el
caso de empresas pequeñas, el convenio lo lidera la Confederación porque se arma una
demanda colectiva” (Actor privado 3).
“En el caso de las empresas grandes, se prueban las tecnologías en algún porcentaje de
su flota, pero es información que no comparten con otras empresas. En el caso de las
empresas de menor tamaño si existe una traspaso de información boca a boca" (Actor
Público 1).
“La estructura organizacional de cada empresa definirá el camino a seguir de la "oferta
tecnológica" (Actor privado 1).
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5.1.2.2. Disponibilidad de la tecnología en el país:
En relación a la disponibilidad de la tecnología en el país, vemos que los actores coinciden en
que las tecnologías limpias están disponibles, pero a su vez concuerdan en que esta oferta
tecnológica es muy amplia en términos de precios y calidad, generándose asimetría de acceso a
información entre operadores de transporte de carga por carretera:
“Las tecnologías limpias están disponibles, está lleno de proveedores para el transporte.
Pero en Chile son sólo distribuidores. La oferta en el extranjero es mayor que en el
mercado nacional, porque es un mercado chico” (Actor académico 1).
“Las tecnologías están disponibles en nuestro país, pero existe mucha interferencia,
mucha variabilidad de precios y calidad. En mercados europeos no existen "neumáticos
baratos" dado que no cumplen con estándares de calidad/seguridad. En Chile es muy
amplio el espectro de alternativas y prima el factor precio. Debemos definir si queremos
ser "mercado basura" o "mercado top"”. (Actor privado 1).
“Si, incluso existe la percepción que existe un exceso de oferta de tecnologías” (Actor
privado 2).
5.1.2.3. Modalidad de adquisición
Respecto a la modalidad de adquisición, esta subdimensión considera las alternativas que tienen
las empresas de adquirir las tecnologías. Se observa que el espectro de alternativas y
posibilidades es muy variado y está sujeto al tamaño de la empresa:
“Es muy variado, puede ser leasing, crédito, al contado” (Actor académico 1).
“La adquisición es variable en función del poder adquisitivo de cada empresa. Los
volúmenes de compra y el valor final al cual se transa son factores que influyen en esta
decisión” (Actor privado 1).
“Es variable en función de los tamaños de empresa” (Actor público 1).
Por otra parte, en este apartado es importante destacar que frente a esta variabilidad de
modalidades mencionadas en el punto anterior, surge en el segmento de las empresas de menor
tamaño, el valor de lo asociativo, a través de descuentos y convenios por la agregación de
demanda:
“En el caso de la Confederación Nacional de Dueños de Camiones de Chile tienen
convenios con proveedores (vía gremio) con descuentos para los socios, pero siempre con
recursos propios” (Actor privado 2).
“Tratamos que las empresas se asocien y compren en conjunto, para hacer lo mismo que
hacen las empresas grandes, compitiendo eficientemente en el mercado de precios”
(Actor privado 3).
“Para las empresas pequeñas la modalidad es sumar demanda para negociar precios”
(Actor privado 4).
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5.1.3. Criterios de evaluación de alternativas tecnológicas
5.2.3.1. Justificaciones para la adquisición:
Como se indicó en la operacionalización, en esta dimensión se revisarán aquellos aspectos
relacionados con la evaluación de las tecnologías, a través de la examinación de información
disponible. Como veremos, dentro de las razones para su adquisición, juega un rol
fundamental el beneficio económico y la temporalidad en la cual estos se manifiestan, siendo esto
un aspecto clave considerando que el gasto en combustible es gravitante en la estructura de costos
presentada en el marco conceptual:
“Ahorrar combustible, ahorrar costos, nada más” (Actor académico 1).
“El beneficio económico derivado del ahorro de combustible es la principal razón”
(Actor público 1).
“Las empresas de menor tamaño requieren verlo en el corto plazo”. (Actor público 1).
“Utilidad inmediata, que se traduzca en ahorros en el corto plazo para la empresa”
(Actor privado 2).
“En el caso de las grandes empresas, se evalúa en la disminución porcentual de los
costos de operación, situación para la cual están dispuestos a esperar su efectividad”
(Actor público 1).
Junto con lo anterior y al igual que en la dimensión anterior, el valor de la asociatividad es otro
de los aspectos detectados en esta área:
“El ahorro de combustible es importante, pero lo realmente relevante es la asociatividad
y cómo te sumas a tus pares en una mejora de estándar colectivo para la industria”
(Actor privado 4).
“Debe estar probada y aprobada por los pares. El gatillo que incentiva a invertir es la
aprobación de los pares de esa tecnología” (Actor privado 1).
Finalmente, otro elemento relacionado con las razones para adquirir una tecnología limpia, se
refiere a las distintas realidades a las cuales se enfrenta las empresas según su tamaño:
“Se debe diferenciar entre empresas de transporte profesional y empresas de transporte
no profesional. En una no profesional, el servicio solo se basa en el precio, no ofrece
seguridad ni sustentabilidad, se basa en el mínimo requerido para funcionar. En cambio
las profesionales, en su servicio ofrecen precio y propuesta de valor” (Actor privado 1).
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5.1.3.2. Dificultades:
Como veremos en esta subdimensión, en términos de las dificultades que presentarían las
empresas para contar con la tecnología limpia identificada, encontramos un primer elemento que
tiene relación con la estructura organizacional de las empresas, específicamente las
limitaciones de profesionales que se puedan dedicar a estas iniciativas, lo cual genera además una
resistencia hacia los efectos de estas tecnologías limpias:
“Existen dificultades organizacionales en el sector, especialmente en los segmentos de
menor tamaño” (Actor académico 1).
“Todos saben que algo se puede hacer, todos saben que no están en el óptimo, pero la
principal barrera es que las operaciones siempre están cerradas de tiempo. Los
encargados de mantenimiento están limitados por tiempo” (Actor privado 1).
“Lo primero es la falta de confianza, existe resistencia hacia la tecnología y sus efectos o
beneficios” (Actor público 1).
“El peor enemigo es la desinformación respecto de la adquisición de insumos de mala
calidad” (Actor privado 1).
Una segunda apreciación que emerge en este ámbito, son las dificultades derivadas de las
alternativas de financiamiento de la tecnología limpia:
“El costo de la tecnología y como lo financio. Me convencí, pero cuanto me sale y como
lo financio. El Banco Estado ha cumplido un rol importante, dado que ha entregado
buenas condiciones de préstamos para tecnologías vinculadas a gestión de flota y el
canal utilizado es vía gremio” (Actor privado 2).
“Otro aspecto es que las empresas de menor tamaño tienen la percepción de que si el
Estado impulsa estas iniciativas, también el Estado debe establecer herramientas de
cofinanciamiento” (Actor público 1).
5.1.3.3. Información completa y confiable:
En la subdimensión de información completa y confiable, se indagó si existe información
completa y confiable respecto a precios, condiciones de venta y/o mantención de las tecnologías
limpias. Un primer aspecto que salta a la vista es que existe información comercial pero no
respecto a los aspectos técnicos:
“Lo que está disponible es la información comercial, respecto a las condiciones de venta,
pero el tema técnico queda en retraso” (Actor privado 2).
“Muchos transportistas con poco grado de profesionalización dicen que no es así, porque
los tiempos de absorber tecnologías son mucho más lentos en empresas de menor tamaño,
dado que tienen márgenes menores. No logran generar la información” (Actor privado
1).
31
En paralelo a la falta de información técnica, otro aspecto detectado en este tema es la necesidad
de contar con una plataforma de información que permita disminuir la asimetría de la
información existente actualmente en el sector, mejorando la competencia en esta industria.
“Lo que se requiere es contar con una plataforma validada por el Estado, que entregue
información de tarifas, tipo de tecnologías por tipo de camión y carga que se mueve,
condiciones de operación, entre otros elementos” (Actor público 1).
“Las empresas grandes cuentan con información, por eso es necesario nivelar la cancha”
(Actor privado 3).
“Sería muy relevante contar con un una plataforma de información que las difunda de
manera objetiva, respaldada por alguna institución del Estado que certifique los
resultados de las tecnologías, esto reduciría la brecha de información” (Actor Público 1).
5.1.3.4. Realización de pruebas:
Finalmente en esta dimensión se revisó si las empresas realizan pruebas técnicas como
mecanismo para la evaluación tecnológica. Se observa una clara diferencia respecto al tamaño de
las empresas, dado que solo las grandes están en condiciones de probar las tecnologías antes de
comprarlas:
“Las empresas de menor tamaño no realizan ninguna prueba. Lo que se da es que va el
representante del proveedor, te demuestra ahí, pero pruebas propiamente tal no. Las
pruebas de validación tecnológica han sido desarrolladas por y para la gran empresa”
(Actor privado 2).
“Las pruebas podrían ser realizadas solo en empresas grandes, que tienen un número
importante de camiones con los cuales puede probar una tecnología antes de ser
adquirida, estableciendo un punto de comparación. La NCh3331 no se está aplicando
porque la prueba tiene un costo importante y la industria no estaría dispuesto a asumirlo
completamente. Tanto por la prueba como por el riesgo de no ser validado” (Actor
privado 1).
“Quienes han realizado estas evaluaciones son las empresas de gran tamaño. Existen
generadores de carga que han realizado pruebas, motivados por la disminución del costo
logístico, incorporando en sus licitaciones requerimientos de eficiencia en el transporte
de su carga” (Actor público 1).
5.1.4. Estrategias para la transferencia tecnológica
Como se indicó en la operacionalización, en esta dimensión se revisarán aquellos aspectos
vinculados con estrategias que podrían movilizar a los empresarios, logrando que mejoren su
desempeño en los mercados, estableciendo un vínculo directo entre inversión en tecnologías más
sostenibles, con el mejoramiento del desempeño del negocio y el incremento de su
competitividad. Como veremos, en términos de las estrategias gubernamentales encontramos
que los aspectos en los cuales se centró la discusión son vinculados con financiamiento, sistemas
de certificación tecnológica y fomento a la asociatividad. Nos introduciremos también en las
32
estrategias de mercado que, como se mostrará, se centran en el rol de los generadores de carga y
del encadenamiento productivo.
5.1.4.1. Estrategias gubernamentales
Una primera apreciación que surge en la subdimensión de estrategias gubernamentales dice
relación con las alternativas de financiamiento de las tecnologías limpias. Sobre esto, desde los
actores se plantea la necesidad que el Estado apoye a las empresas de menor tamaño a través de
subsidios
“Independiente de la validación, deben ser tecnologías que permitan masificarse, por lo
tanto debe ir de la mano de alternativas de financiamiento”. (Actor privado 4).
“El Estado debe establecer sistemas de subsidio en conjunto con los generadores de
carga” (Actor privado 2).
“Subsidios y exigencias normativas respecto a los estándares de calidad. Recordando
que existe un mercado "informal" que siempre quedará fuera de estas iniciativas” (Actor
privado 1).
“El Estado tiene que apoyar a los empresarios chicos a tener camiones nuevos (con
créditos blandos) con el compromiso de chatarrizar los viejos, porque nunca salen de
circulación” (Actor privado 3).
Otro elemento relacionado con las estrategias gubernamentales es la necesidad de que el Estado
genere un sistema de certificación tecnológica que permita a los actores de la industria tomar
decisiones informadas respecto de precios y calidad:
“La certificación es importante porque la industria desconfía de los proveedores por
decepciones que han tenido en el pasado” (Actor privado 3).
“Generar un sistema de certificación o validación tecnológica, que sea confiable y
aceptado por la industria y que establezca ciertas condiciones para la toma de
decisiones” (Actor académico 1).
“La certificación permitiría ordenar la oferta, eliminando las incertidumbres. Debería
estar vinculada la certificación internacional con la nacional. En el caso de tecnologías
que ya están certificadas internacionalmente. Se tienen que cuidar las confianzas. Un
factor clave es la calidad. Las condiciones de uso son variables en la industria y esto se
debe considerar frente a la certificación” (Actor privado 1).
“Otra iniciativa es certificar la calidad de aquello que es importado a nuestro país”
(Actor académico 1).
“Es fundamental en una industria en la que prima la desconfianza” (Actor público 1).
“El Estado debe procurar generar información confiable, dar confiabilidad a la
información, validar que los rendimientos energéticos de las tecnologías que se
comercializan sean confiables” (Actor académico 1).
33
Finalmente nos encontramos con una última apreciación, en el contexto de las estrategias
gubernamentales, en la cual se establece que el Estado debe fomentar la asociatividad de la
mano con las Asociaciones Gremiales, porque son espacios que generan difusión y confianzas en
la industria:
“Fomentar la asociatividad para que así se modernice el sector” (Actor privado 4).
“El Estado debiese promover certificaciones o validaciones de tecnologías pero con el
respaldo de organizaciones gremiales, porque los viejos confían en la Confederación. Si
llega el Estado solo es probable que siga existiendo desconfianza. El empresario pequeño
es individualista y gira en torno a su camión y su gremio. Es como una iglesia, se acude
al gremio cuando tienen problemas, no van a ir directo al Ministerio de Transporte”
(Actor privado 2).
5.1.4.2. Estrategias de mercado
En cuanto al rol que tiene el mercado para movilizar a los empresarios en la implementación de
tecnologías limpias, un aspecto en el cual existe un amplio consenso es en el papel que tienen los
generadores de carga, que son quienes contratan el servicio de transporte y de cómo ellos reflejan
esta nueva propuesta de valor en la tarifa del servicio que contratan:
“Es fundamental el rol del generador de carga, dado que el transporte es un servicio.
Exigencia de los clientes, conciencia, estrategia de negocio, mejora en la rentabilidad”
(Actor académico 1).
“El generador de carga (cliente/mandante) es fundamental. Si el generador de carga
basa su propuesta de valor en el precio, no buscará un servicio de calidad. El Estado
pone las reglas pero no hay fiscalización. Un ejemplo claro es la minería en como esto
afectó el estándar de seguridad en toda la industria” (Actor privado 1).
“Un buen mensaje que se debe transmitir es que todos los eslabones de la cadena
logística deben ser responsables socialmente. Efectivamente si queremos cadenas
logísticas sustentables y sostenibles en el tiempo, no solamente es el transportista el
responsable, sino que también el generador que contrata el servicio de transporte debiese
elegir al que es más limpio” (Actor público 1).
“Es súper importante y factible la intervención que realizan los generadores de carga en
el uso y adopción de este tipo de tecnologías, cumplen un rol fundamental. Lo que sí, no
es llegar y exigir al transportista, por parte de un generador de carga, que adopte una
determinada tecnología, porque el transportista pregunta sobre quien recibe los
beneficios. Se debe generar un vínculo de confianza entre ambos. Junto a la cultura
empresarial que es beneficio para todos” (Actor privado 2).
“Las grandes empresas mineras, forestales y portuarias hoy demandan mejores camiones,
pero esto se concentra en las grandes empresas. El generador de carga genera sistemas
contractuales que no vayan en desmedro del transportista y no están sujeto a la carga
que se transporta, porque a veces falla la carga y el transportista no recibe el pago del
servicio” (Actor privado 3).
34
“Si el generador de carga exige mejores estándares, las empresas se mueven, pero esto
debe ir de la mano con la tarifa del servicio” (Actor privado 4).
5.2 Análisis de un caso internacional que promueve la transferencia tecnológica de medidas
de mitigación de gases de efecto invernadero y su incidencia en el sector de transporte de
carga por carretera.
Al revisar las oportunidades que promueven la transferencia tecnológica de medidas de
mitigación de gases de efecto invernadero, es relevante considerar que el Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, 2000) definió la transferencia
tecnológica, caracterizándola como un “amplio conjunto de procesos que abarcan el aporte de
conocimientos especializados (know-how), experiencia y equipos para mitigar y adaptarse al
cambio climático y que tienen lugar entre diferentes partes interesadas, incluyendo gobiernos, el
sector privado, instituciones financieras, organizaciones no gubernamentales (ONG) e
instituciones de investigación/educación”. De este modo, en el seno mismo de la institucionalidad
internacional sobre cambio climático, desde inicios de siglo se ha avanzado en el entendimiento
de los procesos de transferencia tecnológica.
A nivel internacional, particularmente en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas
sobre Cambio Climático, existen cinco temas principales en el Marco de Transferencia
Tecnológica, sobre los cuales la acción internacional y su traslación en desarrollo de actividades
al interior de los países deben entregar una base sólida para asegurar la transferencia de
tecnologías y la cooperación tecnológica, de capacidades y financiera entre países desarrollados
y en desarrollo. Estos temas son (POCH, 2009):
1. Necesidades tecnológicas y evaluación de necesidades
2. Información sobre tecnologías
3. Medios propicios para la transferencia tecnológica, entre los cuales destacan:
a. La preparación de estudios técnicos, sobre barreras y buenas prácticas, tanto a
nivel local como internacional, que incluyan temas sobre comercio, desarrollo de
tecnologías y factores de oferta y demanda. b. La integración del objetivo de transferencia tecnológica en el desarrollo de
políticas nacionales y la mejor interacción entre el gobierno (sector público) y
el sector privado.
4. Desarrollo de capacidades para la transferencia tecnológica
5. Mecanismos para la transferencia tecnológica, entre los cuales destaca:
a. Opciones innovadoras de financiamiento (apoyo al desarrollo de proyectos,
esquemas de subsidio inteligente que gatilla el co-financiamiento privado,
instrumentos y mecanismos de financiamiento público-privado, fortalecimiento
del diálogo entre el gobierno y la industria para la creación de condiciones de
inversión de tecnologías limpias).
Los elementos mencionados permiten reconocer la relevancia y continuo aumento de los
esfuerzos internacionales por situar a la transferencia tecnológica como uno de los componentes
fundamentales para conseguir los objetivos de desarrollo sustentable y, en particular, alcanzar el
despliegue tecnológico necesario para mitigar las causas y adaptarse a los efectos del cambio
climático (POCH, 2009).
35
Sin embargo, es claro que los esfuerzos realizados hasta ahora no han sido suficientes y la brecha
entre el desarrollo de tecnologías ambientalmente racionales en países desarrollados y el
mostrado por países en desarrollo ha aumentado durante las últimas décadas. Particularmente,
tanto las expectativas de cooperación de los países en desarrollo, como la efectiva transferencia y
difusión de tecnologías no han cumplido con las objetivos definidos por la Convención
(Davidson, 2008).
Existe una tendencia en el enfoque de creación de capacidades y ambientes propicios para la
importación tecnológica desde países proveedores a los países en desarrollo y se ha dejado
olvidada la naturaleza intrínseca de bien público global de la innovación en tecnologías bajas
en emisiones o ambientalmente racionales, lo que resulta fundamental para la necesaria
diseminación comercial de ellas. De este modo, los países en desarrollo “requieren apoyo para
construir sistemas de innovación efectivos en vez de concentrarse enfoques limitados de
transferencia de tecnología” (E3G, 2008)
A partir de esto, E3G (2008) plantea que la difusión de tecnología tiene mucho que ver con la
institucionalidad y organizaciones en un país, así como también con el apoyo de financiamiento
para el acceso de tecnologías específicas, pero que este último por sí sólo no alcanza a remover
las barreras para la transferencia efectiva de tecnologías, sino que las medidas de política pública
deben concentrarse en la creación de mercados que funcionen adecuadamente (no sólo en
crear los mercados, sino también en su funcionamiento, gestión y regulación), definir marcos
legales conducentes, aplicar políticas nacionales y también sectoriales específicas y apoyar la
creación de capacidades en áreas críticas.
Estos aspectos son claves a la hora de diseñar instrumentos que promuevan la transferencia
tecnológica. Una estrategia (nacional, regional, etc.) debe ir más allá de las estructuras de
financiamiento y de las organizaciones, preocupándose especialmente de los aspectos
funcionales.
Por ello, las estrategias de despliegue y transferencia de tecnologías no sólo deben preocuparse de
generar ambientes propicios desde el punto de vista estructural, sino que fundamentalmente
deben hacerse cargo de sus características funcionales, asegurándose de que no sólo participan
las instituciones adecuadas, sino que su interrelación, administración, gestión, funcionamiento
y marco institucional son los correctos, con la capacidad de adecuarse y de trabajar
coordinadamente entre sectores, conjugando los intereses de los distintos grupos de la sociedad y
la economía (POCH, 2009).
Considerando entonces la necesidad de crear mercados que funcionen adecuadamente para la
transferencia efectiva de tecnologías y su incidencia en el sector de transporte de carga por
carretera, se analizó la experiencia de Estados Unidos en donde, desde el año 2004, la Agencia de
Protección Ambiental, en adelante EPA, ha trabajado con la industria de transporte de carga para
crear la Asociación de Transporte SmartWay que busca reducir las emisiones y el consumo de
energía por parte de este sector (EPA, 2014).
5.2.1. Asociación de Transporte SmartWay.
La Asociación de Transporte SmartWay hace uso de un marco de colaboración público-privada
que se basa en el mercado, para brindar herramientas a los generadores de carga, los
transportistas y las empresas de logística, permitiendo medir y mejorar la eficiencia de
36
combustible, ahorrar dinero y dar seguimiento a los avances, logrando el reconocimiento público
por sus logros. Desde su lanzamiento, SmartWay se ha transformado en un eficiente programa de
colaboración binacional que funciona en los Estados Unidos y Canadá. Sus elementos principales
incluyen:
El programa de asociación, que evalúa, compara y registra las emisiones de los
transportistas, generadores y empresas de logística, incluyendo un programa nacional para
fomentar la adopción de tecnologías avanzadas y el desarrollo de herramientas de
medición e informes del carbono para permitir que los asociados optimicen su huella de
carbono relacionada con el transporte de carga.
El programa de tecnología, que cuenta con una evaluación de las distintas alternativas
tecnológicas. La información provista por este programa ayuda a los transportistas de
carga a garantizar el desempeño y la eficacia de las inversiones en las tecnologías de
ahorro de combustible y reducción de las emisiones, permitiendo así, la toma de decisión
informada, a través de la disminución de la asimetría de acceso a la información.
Actividades de reconocimiento, comercialización y divulgación, que proporcionan
visibilidad (sitio web, logotipo y premios de SmartWay), información y educación
(seminarios web, fichas informativas, actualización electrónica, página web, talleres) y la
comercialización de la marca (campañas en los medios de comunicación, eventos) para
los socios.
5.2.2. Elementos que impulsan la implementación de la Asociación de Transporte
SmartWay.
Un aspecto relevante al analizar este modelo son los elementos que impulsan su implementación,
entre los cuales destacan:
1. Reducir los costos de combustible para el transporte. Los precios de los combustibles
tienen un impacto significativo en la rentabilidad y competitividad de los transportistas de
carga. También afectan al costo que conlleva la entrega de productos a los generadores y,
en última instancia, a los consumidores. En Estados Unidos, los costos del combustible y
mano de obra representan la mayor parte de los costos para el transporte de carga en
camiones. En países que tienen costos de mano de obra más bajos, pero que dependen de
combustibles importados, los costos de combustible pueden comprender hasta dos tercios
del total para el transporte de carga. Así es que, un programa de transporte sostenible que
ofrece una mejor eficiencia operativa del transporte de carga y una reducción en el
consumo de combustible, representará un beneficio económico directo a los transportistas,
los generadores y la sociedad.
2. Impulsar la innovación tecnológica. Los programas de transporte sostenible pueden
desempeñar un papel relevante al estimular los avances tecnológicos en el diseño de
motores, tráileres y neumáticos, así como en la promoción de estándares de combustibles
más limpios. Los programas de este tipo también ayudan a introducir innovaciones en el
mercado en una escala que reduzca los costos individuales. Por ejemplo, SmartWay ha
fomentado la adecuación aerodinámica de camiones y tráileres, tal como el uso de
reductores de vacíos, que se utilizan cada vez más en los tráileres en los Estados Unidos,
reduciendo el consumo de combustible en un 5% o más. Además, la ubicuidad de los
37
sistemas de seguimiento, tanto computarizados como por GPS, han permitido mejoras
significativas en la eficiencia operativa, como sucede con la reducción de viajes de
regreso sin carga. En la medida que las flotas de camiones continúen beneficiándose de
nuevas estrategias de logística y tecnologías eficaces, su adopción será más fácil y menos
costosa en otros lugares. Los transportistas y generadores de carga que no adopten estas
medidas pronto podrían estar en desventaja frente a su competencia.
5.2.3. Necesidades de os clientes del transporte de carga y los desafíos de la industria.
Otro aspecto relevante al analizar este modelo, son las necesidades de los clientes del transporte
de carga y los desafíos de la industria al respecto, entre los cuales destaca:
1. Creciente demanda de los clientes para la contabilización y presentación de informes
sobre el carbono a nivel mundial.
Además de cumplir con las regulaciones en materia de emisiones y la economía de
combustible, se pide cada vez más a la industria del transporte de carga que defina su
contribución a la huella de carbono. La presentación de informes de emisiones de CO2
(“presentación de informes de carbono”) se está convirtiendo en algo común para diversos
sectores industriales alrededor del mundo, con frecuencia impulsada por el interés en la
sostenibilidad de productos y servicios por parte de los clientes. A raíz de esto, los clientes
corporativos, accionistas, acreedores y aseguradores, exigen cada vez más opciones de
transporte sostenible para complementar sus iniciativas generales de responsabilidad social
empresarial (RSE). Las iniciativas de RSE incluyen, por lo general, objetivos de presentación
de informes de carbono a través de organizaciones sin fines de lucro, tales como el Carbon
Disclosure Project (CDP), que proporciona una plataforma para que las organizaciones
presenten sus informes de reducciones de carbono. Estas organizaciones ayudan a las
corporaciones que buscan comprender las fuentes de sus emisiones de gases de efecto
invernadero y reducir las emisiones, tanto en las operaciones como en la cadena de
suministro, incluyendo el componente de transporte de carga. Las emisiones indirectas, de las
cuales el transporte es uno de los principales responsables, pueden representar hasta el 86%
del total de emisiones de una empresa (EPA, 2014).
Para poder cumplir con los requisitos de información en sus iniciativas de sostenibilidad, los
clientes del transporte de carga necesitan cuantificar el impacto ambiental de sus cargas. El
Informe del CDP sobre las Cadenas de Suministro del año 2012 indica que el 39% de las
empresas de cadena de suministro afiliadas que presentan informes comenzarán a rechazar
proveedores que no adopten buenas prácticas de gestión de carbono. Entonces, a medida que
la conciencia sobre los problemas relacionados al cambio climático continúa aumentando
entre los inversores y consumidores en todo el mundo, la reducción de emisiones de carbono
a través de las opciones eficientes de transporte de carga se está convirtiendo en una
necesidad financiera en la cadena de suministro.
Los clientes, consumidores y accionistas exigen cada vez más transparencia, responsabilidad
y divulgación. Los esfuerzos para lograr la sostenibilidad de la cadena de suministro crean un
valor comercial real a través de nuevos productos y servicios, oportunidades de precios
especiales y una mejor reputación corporativa. Debido a que el carbono es uno de los
principales indicadores de la eficiencia operativa, abordar la temática del carbono reduce
costos operativos, mejora la capacidad de una empresa para competir a nivel mundial,
38
reduciendo el riesgo climático de la cadena de suministro. Por ejemplo, los hallazgos del año
2013 del Carbon Disclosure Project demuestran que el 90% de los miembros señalan riesgos
comerciales a causa del cambio climático y el 73% señala ahorros de costos gracias a las
actividades de reducción de emisiones.
Lograr que la información sobre la huella de carbono sea de dominio público, puede inspirar
una tendencia general hacia las operaciones sostenibles. Por lo anterior, los programas de
transporte sostenible basados en el mercado, pueden generar mayores logros al incentivar
mejoras en el desempeño continuo de carbono entre sus participantes.
2. Necesidad emergente de puntos de datos en común
Para cualquier mercado, la ausencia de normas, parámetros y bases de datos, dificulta que los
compradores y vendedores comparen productos y servicios. En el sector del transporte de
carga, la falta de este tipo de información (emisiones, ahorro de combustible, comportamiento
medioambiental por toneladas-kilómetro, etc.) impide potenciar el uso de prácticas y
tecnologías más eficientes.
Cuando los clientes del transporte de carga tienen acceso a datos sobre la eficiencia y las
emisiones de carbono del transportista, ellos pueden elegir las empresas que causen el menor
impacto ambiental y justificar con mayor precisión el impacto de carbono en sus opciones de
la cadena de suministro. Además, cuando los transportistas de carga cuentan con información
confiable sobre los parámetros de eficiencia industrial, se verán incentivados para
identificar y adoptar tecnologías rentables y prácticas operativas para bajar sus índices
de consumo de combustible y emisiones, lo que les permitirá competir mejor y convertirse
en los proveedores preferidos de los clientes (EPA, 2014).
En la mayoría de los países, ni los transportistas de carga ni sus clientes cuentan con
estándares industriales armonizados sobre cómo cuantificar, comparar y presentar informes
sobre la eficiencia en materia de carbono o combustible. Esto significa que las empresas que
adquieren servicios de transporte a menudo no pueden seleccionar las opciones de transporte
más sostenible, mientras que las empresas de transporte no cuentan con incentivos para
invertir en dichas opciones, ya que la falta de transparencia significa que esas inversiones y
sus beneficios no son fácilmente reconocidos (EPA, 2014).
La Asociación de Transporte SmartWay constituye un programa de asociación voluntaria, el
cual constituye una relación estructurada entre una agencia gubernamental y varias entidades del
sector privado para encarar el desafío de una política pública. Tales desafíos pueden incluir la
contaminación atmosférica resultante de la actividad económica, la seguridad energética u otros
temas que no han sido abordados en su totalidad por el sector público o por el sector privado. Los
programas de asociación voluntaria son una herramienta política muy popular en Estados Unidos
y son cada vez más populares en otros países. Se implementan como complemento o en lugar de
los programas normativos para alcanzar metas medioambientales. Son herramientas eficaces
porque generan acciones sin que se requieran leyes, reglamentos o sanciones civiles (EPA, 2014).
En un programa voluntario, los participantes o socios se comprometen a comparar, supervisar,
compartir y presentar información, además de tomar acciones verificables específicas más allá de
lo habitual. A cambio, la agencia gubernamental se compromete a ayudar a eliminar barreras de
mercado y de otra naturaleza, proporcionando una fuente confiable de datos de desempeño y
39
técnicas de apoyo, facilitando el reconocimiento público y proporcionando otros incentivos de
mercado. Por lo general, la participación en un programa voluntario está formalizada en un
documento de entendimiento o un acuerdo de asociación. Ambos documentos son pactos
jurídicamente vinculantes que cualquiera de las partes puede rescindir si los términos se
incumplen, sin temor a multas u otras sanciones (EPA, 2014).
Los programas de asociación voluntaria pueden utilizarse fácilmente para proporcionar
subvenciones o subsidios para las readaptaciones de equipos, la reconstrucción o retiro de
motores (como chatarra) y la adopción de combustible alternativo o limpio para reducir las
emisiones.
Los programas voluntarios de transporte de carga sostenible que son exitosos comparten
varios elementos clave:
Recopilación de datos estandarizados y disponibilidad de herramientas de evaluación
comparativa de desempeño. Estos procesos se organizan por una parte imparcial que
garantiza la protección de los datos sensibles, así como la coherencia, integridad y
verificación de los mismos.
Colaboración entre los actores (generadores, transportistas y proveedores logísticos) para
compartir las mejores prácticas y ampliar conjuntamente los esfuerzos para el transporte
de carga sostenible.
Métodos simplificados y homogéneos para medir y presentar informes sobre las
emisiones de combustible, CO2 y otras.
Desarrollo de una imagen de marca coherente, iniciativas sólidas para la divulgación y
comercialización hacia los grupos de actores principales, eventos de reconocimiento de
alto perfil y, si es posible, apalancamiento financiero.
40
5.3. Recomendaciones para una correcta formulación de la estrategia para el desarrollo y la
transferencia tecnológica en el sector de transporte de carga por carretera.
5.3.1 Elementos claves que debe contener la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia
Tecnológica
Analizada la información que surgió desde los actores y de la Asociación de Transporte
SmartWay se detectaron elementos claves que la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia
Tecnológica debe contener, para lograr implementar medidas de mitigación en el sector de
transporte de carga por carretera. Estos elementos pueden ser agrupados en cuatro categorías:
5.3.1.1 Tecnología.
Un desafío clave en la promoción de tecnologías limpias es medir y verificar la efectividad que
estas tienen en nuestro país, considerando las condiciones locales de operación. Las fuentes de la
información pueden ser ejercicios de modelado, encuestas industriales o pruebas de tecnología.
Estos resultados deben estar validados por un organismo del Estado y reflejar la variación en el
combustible y en la emisión de gases de efecto invernadero.
Por lo anterior, un sistema de verificación y certificación tecnológica consistente y robusto es
clave para el éxito de una estrategia de estas característica, dado que ayudará a que los
transportistas y generadores de carga, garanticen el desempeño y la eficacia de las inversiones
permitiendo así, la toma de decisión informada, a través de la disminución de la asimetría de
acceso a la información.
5.3.1.2. Financiamiento.
Hay distintos aspectos en esta categoría que debiesen ser considerados para una correcta
formulación de la estrategia para el desarrollo y la transferencia tecnológica:
- Dado que existe un acceso limitado al crédito y al financiamiento para la inversión en
tecnologías limpias, especialmente en el sector de las empresas de menor tamaño y que
esto constituye una de las dificultades más significativas en el desarrollo e
implementación de este tipo de proyectos, es clave que de manera paralela a la
certificación de tecnologías, se generen las intermediaciones financieras necesarias para
fomentar su incorporación en estas empresas.
- Considerando que en la experiencia internacional los programas voluntarios de transporte
de carga sostenible se basan en la colaboración de todos los actores de la cadena, es
fundamental que los generadores de carga tengan un rol en esta estrategia, generando
las señales de mercado necesarias para que los transportistas midan y mejoren la
eficiencia de combustible.
- Finalmente, un último aspecto a considerar son los recursos para la gobernanza de la
estrategia, dado que las actividades de recolección de datos, verificación tecnológica,
implementación y seguimiento de estas iniciativas requerirán de fondos públicos.
41
5.3.1.3. Información y educación.
Si bien es cierto las grandes empresas de transporte están enfocadas en las mejoras de eficiencia
de combustible para reducir sus costos operacionales, una parte importante del sector del
transporte de carga por carretera todavía no está al tanto de los posibles beneficios. Esto se debe
en parte a la falta de conocimiento del potencial tecnológico y, lo que es más importante, de qué
tecnologías son más adecuadas para ciertas condiciones de operación. Por lo anterior, la
estrategia debe contener mecanismos de información y educación para que los conductores de
camiones visibilicen sobre sus beneficios.
Estos mecanismos deben considerar, al menos, los siguientes aspectos:
- La variabilidad de la estructura organizacional y del grado de profesionalización según
el tamaño de las empresas.
- La vinculación con empresas de transporte a través de asociaciones gremiales y
generadores de carga.
En esta categoría, es importante considerar la necesidad de generar compromisos tempranos con
actores claves del sector, a fin de que puedan participar como un grupo asesor y alentar a otras
empresas a participar y finalmente, un activo importante, será la creación de valor a través de una
marca, la cual, combinada con un fuerte plan de comunicación, que incluya el reconocimiento
público y privado de las empresas con mejor desempeño, será un poderoso incentivo basado en
los mecanismos que ofrece el mercado.
5.3.1.4. Política y Regulación.
A pesar que la naturaleza interconectada del transporte de carga favorece la participación de
múltiples partes interesadas, las empresas a menudo toman decisiones basadas en la mejor opción
para sus propios negocios. Una estrategia para el desarrollo y la transferencia tecnológica debe
considerar una adecuada coordinación intergubernamental entre los organismos del Estado que
tiene injerencia sobre el sector del transporte (transporte, energía, medio ambiente, etc.).
La coordinación público-privada y la generación de información desde los actores son
esenciales para definir la perspectiva de la industria, alinear los objetivos y desarrollar
metodologías de medición y protocolos de verificación.
Finalmente, la naturaleza voluntaria debe ser un principio básico, considerando que no
requieren generar procesos legislativos o regulatorios complejos. Esta es una oportunidad para
mejorar progresivamente a medida que se recopilan datos en su implementación. En el mismo
sentido, este carácter voluntario incitará a más empresas a participar, en la medida que los
incentivos, diferenciación y alternativas de financiamiento, estén alineados con la realidad del
sector.
42
5.3.2 Elementos y su relación con los actores del sector de transporte de carga por
carretera.
En base a los elementos identificados, a continuación se presentan de manera gráfica junto con su
vinculación con los actores del sector:
Figura 5: Representación gráfica de los elementos y actores.
Fuente: Elaboración propia
Finalmente, en la Tabla 7, se presentan los elementos y los actores involucrados en cada uno de
ellos, considerando que el carácter voluntario de esta estrategia debiese incentivar a más
empresas a participar, en la medida que los incentivos, diferenciación y alternativas de
financiamiento, estén alineados con la realidad del sector.
43
Tabla 7: Actores involucrados en cada uno de los elementos.
Fuente: Elaboración propia
44
6. CONCLUSIÓN
En este segmento final, se presentan las conclusiones del estudio desarrollado, así como las
recomendaciones a partir de los resultados emergidos. De este modo, se espera sistematizar los
hallazgos y tratar de aportar a la profundización de la investigación, gracias a la mirada externa
con la que se observaron los procesos y las perspectivas de los actores involucrados.
En primer lugar, cabe mencionar que los impactos del cambio climático no son percibidos como
un problema palpable en las empresas, y por tanto no implican un incentivo en sí mismo para que
adopten tecnologías limpias. En virtud de esto, es fundamental generar una campaña de
educación en temas de cambio climático, orientada a los potenciales beneficios económicos y
comerciales derivados de la incorporación de tecnologías limpias.
Otros aspectos que actúan como barrera para la transferencia de tecnologías limpias,
corresponden a la falta de información, capacidades técnicas y al costo de inversión en
tecnologías, especialmente en empresas de menor tamaño. En general, el sector privado es
adverso al riesgo y a la adopción de nuevas tecnologías, principalmente por la falta de
información, restricciones económicas y capital humano.
Por lo anterior, se debiese informar sobre la rentabilidad de su implementación bajo diferentes
escenarios, junto con los proveedores disponibles, las condiciones de mantención, incentivos
disponibles y casos locales exitosos.
Para concretar estos aspectos, deberá existir una coordinación efectiva entre los distintos actores
que participan en la generación, implementación y difusión de tecnologías para el cambio
climático (científicos, academia, sector privado, sector público, etc.), a fin de disminuir la
incertidumbre y aumentar el incentivo en la inversión de estas nuevas tecnologías.
Por otro lado, es fundamental generar los incentivos para promover tanto la oferta como la
demanda de tecnologías limpias, dado que las externalidades positivas generadas por el uso de
ellas hacen necesario que los privados las internalicen al momento de tomar decisiones de
inversión, ya que si esto no sucede, se observa que el mercado por sí solo no llega al óptimo
social. Esto porque el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero no son comúnmente una
variable de decisión en la evaluación de proyectos privados.
Finalmente, una estrategia de estas características requiere un acuerdo amplio sobre objetivos de
política de largo plazo. Es hora que nuestro país unifique criterios y se alcance un entendimiento
de que el desarrollo sustentable tiene el carácter de bien público global que permitirá el progreso
económico, la cohesión social y la protección ambiental necesaria para sustentar una sociedad
interconectada y global, que se preocupa por el bienestar de sus habientes de hoy y mañana.
45
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48
8. ANEXOS
Anexo A - Pauta de entrevista
Objetivo de las entrevistas: Conocer que elementos debiesen ser considerados en la formulación
de la Estrategia para el Desarrollo y la Transferencia Tecnológica de medidas de mitigación
de Gases de Efecto Invernadero, considerada en el Plan de Acción Nacional de Cambio
Climático 2017-2022. Específicamente en el sector transporte de carga por carretera, a partir de la
mirada de los mismos actores.
Medidas de mitigación están en las siguientes categorías:
Equipamiento y diseño eficiente
Gestión de flotas y buenas prácticas de conducción
Tecnologías ecológicas y cambio de combustible.
Las dimensiones de análisis corresponden a categorías que agrupan diversos elementos, bajo un
mismo tópico, lo que conlleva a una síntesis conceptual que genera un agrupamiento físico de los
datos que forman parte de una misma dimensión. En este caso se presenta un conjunto de forma
preliminar.
1. Identificación de necesidades tecnológicas
2. Búsqueda y selección de proveedores
3. Criterios de evaluación de alternativas tecnológicas
4. Estrategias para la transferencia tecnología
5. Puntos de mejora y recomendaciones
A. ENTREVISTA
Entrevistado
Institución
Cargo/Unidad
Tipo de investigación
Profesión
Dirección
Teléfono
Correo electrónico
Fecha de entrevista
Hora de inicio
Hora de término
1. Identificación de necesidades tecnológicas
1.1. ¿Cuáles son las características que debe (o debiera) tener una tecnología limpia para que
sea seleccionada?
2. Búsqueda y selección de proveedores
2.1. ¿Cuáles son las fuentes de información a través de las cuales las empresas se enteran de
las tecnologías limpias? (ferias, revistas, observación de empresas avanzadas)
49
2.2. ¿Tienes la percepción que están disponibles en nuestro País las mejores tecnologías
limpias? Si no es el caso, por qué crees que no están disponibles?
2.3. ¿Cómo podrían las empresas adquirir las tecnologías limpias que se requieren y bajo cual
modalidad?
3. Criterios de evaluación de alternativas tecnológicas
3.1. ¿Cuál sería la principal razón para que una empresa considere adquirir una tecnología
limpia?
3.2. ¿Qué dificultades presentarían las empresas para contar con la tecnología que necesitan?
3.3. ¿Existe información completa y confiable respecto a precios, condiciones de venta y/o
mantenimiento de las alternativas de tecnologías limpias?
3.4. ¿Se hacen evaluaciones antes de adquirir tecnologías limpias? ¿Qué tipo de evaluaciones
se realizan?
4. Estrategias para la transferencia tecnológica
4.1. ¿Qué estrategias gubernamentales podrían movilizar a los empresarios a implementar
tecnologías limpias?
4.1.1. Impuestos
4.1.2. Subsidios
4.1.3. Permisos de emisiones (exigencias normativas)
4.1.4. Otros
4.2. ¿Qué estrategias del mercado podrían movilizar a los empresarios a implementar
tecnologías limpias?
4.2.1. Exigencia de los clientes
4.2.2. Estrategia del negocio
4.2.3. Mejoras en la rentabilidad
4.2.4. Otros