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ESTADO SITUACIONAL DE LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICAGobiernos regionales: Tumbes, Piura, Lambayeque y La LibertadLima, Perú

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ESTADO SITUACIONAL DE LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA EN LOS GOBIERNOS REGIONALES DE TUMBES, PIURA, LAMBAYEQUE Y LA LIBERTAD

PROYECTO PROGOBERNABILIDADCalle León de la Fuente 270, Magdalena del Mar, Lima 17, Perú.

DIRECTOR NACIONALJaime Ernesto Márquez Calvo

RESPONSABLEJuan Alberto Narváez HenríquezSubdirector y coordinador del componente de planificación de ProGobernabilidad

ELABORACIÓN DE CONTENIDOSJohn James Beraún ChacaEspecialista en ordenamiento territorial y zonificación ecológica económica.

El proyecto ProGobernabilidad tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en el fortalecimiento institucional para el desarrollo económico y social de los gobiernos regionales de la costa norte peruana. Este documento ha sido posible gracias al apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canadá (MRECD). Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de MRECD.

ProGobernabilidad es un proyecto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canadá, implementado por Agriteam Consulting, Ltd.

1A.ED, 1A. IMPRESIÓN, MAYO 2014HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ NO.2014-05690

EDITADO POR:ASOCIACIÓN PARA EL MEJORAMIENTO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA DE PIURADirección: Calle León de la Fuente 270, Magdalena del Mar

IMPRESO EN:IMPRESIÓN ARTE PERU S.A.C.Dirección: Jr. Loreto N° 585, BreñaAbril de 2014

CORRECCIÓN DE ESTILO:León Portocarrero Iglesias

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN:Alexa Vélez - Lourdes Pérez

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CONTENIDO

CAPÍTULO 02. DIAGNÓSTICOS DE ZEE EN GOBIERNOS REGIONALES

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23232326272729303031343535373838394243434647474749494949

51535454

CAPÍTULO 01. ALCANCES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS

PRECISIONES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICASORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA (ZEE)•Enfoques / principios•Niveles

METODOLOGÍA DE LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA (ZEE)•Etapas•Metodología•Productos

ESTUDIOS ESPECIALIZADOS (EE)PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT)MARCO LEGAL

GOBIERNO REGIONAL DE TUMBESI. CARACTERÍSTICAS GENERALES

a. Diagnóstico político - institucionalb. Diagnóstico económicoc. Diagnóstico logísticod. Diagnóstico técnico

II. NECESIDADES DEL PROYECTOGOBIERNO REGIONAL DE PIURAI. CARACTERÍSTICAS GENERALES

a. Diagnóstico político - institucionalb. Diagnóstico económicoc. Diagnóstico logísticod. Diagnóstico técnico

II. NECESIDADES DEL PROYECTOGOBIERNO REGIONAL DE LAMBAYEQUEI. CARACTERÍSTICAS GENERALES

a. Diagnóstico político - institucionalb. Diagnóstico económicoc. Diagnóstico logísticod. Diagnóstico técnico

II. NECESIDADES DEL PROYECTOGOBIERNO REGIONAL DE LA LIBERTADI. CARACTERÍSTICAS GENERALES

a. Diagnóstico político - institucionalb. Diagnóstico económicoc. Diagnóstico logísticod. Diagnóstico técnico

II. NECESIDADES DEL PROYECTO

INTRODUCCIÓNRESUMEN EJECUTIVO

CAPÍTULO 03: CONSIDERACIONES FINALES

DEBILIDADES IDENTIFICADASRECOMENDACIONESSIGLAS Y ACRÓNIMOSREFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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El Perú ingresa a una etapa en donde se hace cada vez más urgente el organizar territorialmente sus actividades económicas, en todas las escalas de gobierno. Que el mayor porcentaje de conflictos sociales identificados en el país sea por recursos, territorio, usos de suelo o por derechos de propiedad, entre otros, y que los conflictos más recurrentes deriven de las actividades extractivas y de su aparente incompatibilidad con las actividades agrícolas, pecuarias, etc., que evidencian efectos ambientales negativos, son un claro ejemplo de dicha urgencia.

Desde la década del 2000, el Perú asiste a una etapa creciente de impulso de los procesos de Zonificación Ecológica Económica (ZEE) como diagnóstico de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) a nivel nacional, surgiendo diversos espacios de discusión al respecto. Incluso, en su momento, el actual gobierno peruano hizo público su interés de debatir la Ley de Ordenamiento Territorial.

Pese a este augurioso inicio, el Ministerio del Ambiente (MINAM), a diciembre del 2012, reportó solo seis casos de ZEE aprobados (en Amazonas, Cusco, Madre de Dios, San Martín, Cajamarca y Callao), de los cuales el 80% corresponde a una Macrozonificación Ecológica Económica, es decir, un análisis con poco detalle en cuanto a la profundidad de los estudios. El 2013, Ayacucho y Piura aprobaron su Mesozonificación Ecológica Económica.

Aun así, la mayoría de gobiernos regionales y algunos gobiernos locales cuentan con proyectos de inversión pública sobre ZEE. Una revisión rápida de estos proyectos evidencia que los avances financieros han sido importantes; no obstante, los avances técnicos han sido mínimos. Las razones identificadas para este pobre desarrollo técnico están asociadas al desconocimiento de la metodología de la ZEE, el escaso número de especialistas en esta materia, el poco respaldo institucional al proceso, la inestabilidad laboral del equipo técnico, los bajos honorarios profesionales, el manejo político inadecuado del proyecto, entre otros motivos.

Este documento presenta un diagnóstico situacional de la ZEE en los cuatro gobiernos regionales costeros del norte del Perú (Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad). Dicho análisis es producto de diversas reuniones de trabajo con funcionarios (vicepresidentes regionales, gerentes, subgerentes, etc.); técnicos (Coordinador del proyecto, formuladores, evaluadores del proyecto, equipo técnico de ZEE, etc.); sociedad civil (ONG, colegios profesionales, etc.) y otros actores sociales, realizadas entre julio y agosto del 2012.

Este recorrido técnico y financiero realizado a los proyectos de ZEE en curso nos ha permitido identificar fortalezas y debilidades de un proceso que, para esta fecha, tiene una importante inversión y discutibles avances.

INTRODUCCIÓN

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Los gobiernos regionales de Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad, conscientes de la necesidad de conocer y gestionar los recursos que poseen en sus territorios, iniciaron un proceso de diagnóstico integral de sus regiones, con el objetivo de planificar racionalmente el uso del suelo y orientar la implementación de actividades económicas potenciales.

Dicha necesidad se expresa en la implementación de diversos proyectos de inversión pública, los que se denominan: Fortalecimiento de capacidades para el ordenamiento territorial. En los proyectos ya ejecutados los resultados solo llegaron a concluir la fase de diagnóstico del ordenamiento territorial, o sea, la Zonificación Ecológica Económica (ZEE). En el siguiente cuadro se muestra el resumen de cada proyecto.

RESUMEN EJECUTIVO

Fuente: Reunión con gerentes y equipo técnico de los cuatro gobiernos regionales (julio - agosto del 2012).

ZEE: Zonificación Ecológica Económica; POT: Plan de Ordenamiento Territorial; CI: Cooperación Internacional.

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ALCANCES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS

CAPÍTULO

01

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PRECISIONES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICASPrevio al abordaje del diagnóstico territorial en los cuatro gobiernos regionales objetos de nuestro análisis, es importante realizar algunas precisiones conceptuales y detalles metodológicos acerca de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y el Ordenamiento Territorial (OT) para un entendimiento cabal de estos procesos.

Para ello, es importante utilizar conceptos que ya son de uso común en la legislación peruana y en el desarrollo de estos procesos al interior del país. Por esta razón, las siguientes definiciones tienen su origen en las normativas y manuales generados por el Consejo Nacional del Ambiente y/o por el Ministerio del Ambiente (MINAM). No obstante, también se utilizarán conceptos mejor elaborados y planteados en su momento por instituciones académicas de trascendencia internacional que contribuyen en el tema.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)

Del abanico de conceptos existentes, el que mejor se aproxima a una definición completa es el formulado por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) junto con la Dirección General de Medio Ambiente Rural (DGMAR), en 1996: “El OT es entendido como un proceso integral que tiene como propósito la organización espacial del territorio y la planificación de su ocupación adecuada, en función de las características del medio físico y del mantenimiento del equilibrio ecológico, con el fin de propender al mejoramiento del bienestar social y lograr el desarrollo productivo, en armonía con el medio ambiente1.

No obstante, el ordenamiento territorial es un concepto mucho más amplio, cuyo propósito es la asignación de usos y la ocupación ordenada del territorio. En este sentido, el concepto anterior puede complementarse perfectamente con la definición formulada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) , de 1997, en donde definen el OT como un: Conjunto de proposiciones de políticas, planes, proyectos y programas dirigidos a la obtención de formas de organización del territorio nacional considerando la correspondencia que debe existir entre las políticas nacionales de desarrollo económico y social, las tendencias poblacionales, la distribución de los recursos naturales, la actividad económica y las características ecológicas del país2.

En el panorama internacional, el abordaje del proceso de ordenamiento territorial incluye etapas marcadas entre el diagnóstico, el plan y la gestión del mismo. En esta misma línea, María Teresa Sánchez Salazar, del Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), adecuadamente divide el proceso de ordenamiento territorial en tres momentos o fases3:

1. Fase técnico - Científico = Diagnóstico territorial2. Fase técnico - Político = Plan de Ordenamiento Territorial (POT)3. Fase técnico - Administrativo = Gestión del POT

Estas fases se aplican, aunque con distintos nombres, en países como México, Colombia y Perú. El siguiente gráfico nos muestra un resumen de las distintas denominaciones para procesos que tienen el mismo objetivo.

1 Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) - Dirección General de Medio Ambiente Rural (DGMAR). Estrategia para la ZEE y Monitoreo Geográfico de la Amazonía Peruana. Lima: INRENA, 1996. 2 Dirección General de Desarrollo Urbano (DGDU) del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS). Acerca del Ordenamiento Territorial: Documento Orientador. Lima: MVCS, 1997. 3 Sánchez Salazar, María Teresa. Metodologías para el Ordenamiento Territorial. México D.F.: Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) - Instituto de Geografía, 2008. Ver en: goo.gl/2Y1Dqv

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Es importante precisar que en México, Colombia y Perú, en la fase de diagnóstico territorial, analizan un número distinto de variables e indicadores. Los resultados, por tanto, son también diferentes. En el caso peruano, la ZEE constituía el diagnóstico territorial hasta mayo del 2013. En ella, el énfasis en el análisis de las dinámicas urbano-regionales, las zonas marino-costeras, entre otros, han sido mínimas.

Por tanto, ha sido necesario complementar la ZEE con lo que hoy el MINAM denomina “Estudios Especializados (EE)”4, para así finalmente obtener el Diagnóstico Integral del Territorio (DIT), instrumento técnico que integra la ZEE y la EE, previo a la fase de elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

En la actualidad, el proceso de ordenamiento territorial en el Perú implica, entre otras, tres etapas bien marcadas:

1. Diagnóstico Integral del Territorio (DIT)2. Zonificación Ecológica Económica (ZEE)3. Estudios Especializados (EE)4. Plan de Ordenamiento Territorial (POT)5. Gestión del POT

En el Perú, el avance predominante en este proceso llega con mucho esfuerzo al primer nivel del DIT, es decir, la ZEE. Gobiernos regionales como Cajamarca ya han iniciado la capacitación de sus equipos técnicos para elaborar los EE.

4 Resolución Ministerial n° 135-2013-MINAM. Aprueban la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos

Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial. Ver en: goo.gl/rcn9Nb

FASES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Fase Técnico-Científico

Fase Técnico-Político

Fase Técnico-Administrativa

Diagnóstico Territorial

PlaneamientoTerritorial

GestiónTerritorial

Diagnóstico integral del territorio

ZEE + EE

POT GestiónTerritorial

Proceso mediante el cual se identifica alternativas de uso sostenible en un territorio, tomando como base la evaluación de potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Base para el Ordenamiento Territorial.

Fuente: Esquema de John James Beraún Chaca

México

Colombia

Perú

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Fases del ordenamiento territorial en el Perú.Fuente: página web del Ministerio del Ambiente

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ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA (ZEE)En 1976, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) desarrolló un proyecto de Zonificación Agro Ecológica (ZAE) con el propósito de estimar el potencial de producción de alimentos en el mundo sobre la base de once cultivos estratégicos. Las variables utilizadas en esta tarea han sido principalmente de tipo edafoclimáticas. Posteriormente, esta misma metodología de ZAE ha sido aplicada en otros países del mundo, como Kenia, Nigeria, Mozambique, Bangladesh y China.

No debemos dejar de notar que la ZAE tiene una visión sectorial, básicamente agrarista, por lo que induce a un esquema parcial del uso de la tierra, al igual que las visiones economicistas o urbanistas, marginando otras alternativas de empleo, como la conservación de la diversidad biológica, el ecoturismo, la piscicultura u otra de acuerdo al potencial de la zona.

Esa necesidad de una concepción holística y sistémica de la realidad que analice todas las variables, las físicas, las biológicas y las socioeconómicas, permitieron el nacimiento de la zonificación que hoy se conoce como Zonificación Ecológica Económica (ZEE). Por ello podemos afirmar que la ZEE tiene sus orígenes en la ZAE.En 1994, en la reunión de los países del Tratado de Cooperación Amazónica realizada en Manaos, se logró definir a la ZEE como un instrumento de ordenación territorial, de carácter dinámico, que permite en una región un arreglo espacial de unidades relativamente uniformes caracterizadas sobre la base de factores físicos, bióticos y socioeconómicos, realizada a través del trabajo de equipos multidisciplinarios, y todas evaluadas con relación a su uso potencial sostenido o su tolerancia a las intervenciones del hombre. En el caso peruano, la ZEE ha

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sido considerada de interés nacional por el Gobierno (Decreto Supremo n° 045-2001-PCM), como base para el ordenamiento territorial del país. El Decreto Supremo n° 087-2004-PCM, aprobado el 23 de diciembre del 2004, establece que la ZEE, es un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales.

Una vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.La finalidad de la ZEE es orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio, considerando las necesidades de la población que la habita y en armonía con el espacio geográfico.

ENFOQUES / PRINCIPIOS

La ZEE se sustenta en los siguientes enfoques:

V Integral, al incluir los aspectos principales que conforman los sistemas naturales, socioeconómicos y culturales, con un análisis multidisciplinario e interdisciplinario de la realidad.

V Sistémico, articulando sus componentes y sus interacciones. V Flexible, permitiendo su perfeccionamiento por los nuevos conocimientos científicos y tecnológicos, los

conocimientos tradicionales, así como nuevas situaciones sobre la problemática de los recursos naturales. V Participativo, promoviendo la concertación de los diversos actores sociales en el proceso, con el

propósito de considerar los diversos intereses y conocimientos, así como para internalizar y garantizar la sostenibilidad del proceso.

V Descentralizado, considerando e interactuando los diversos niveles de gobierno y promoviendo el fortalecimiento de capacidades técnicas y de gestión.

NIVELES

De acuerdo al reglamento nacional, los estudios de ZEE deberán ser ejecutados en tres niveles o escalas, de acuerdo con la dimensión, naturaleza y objetivos planteados.

V MacrozonificaciónLa macrozonificación tiene como propósito generar información sobre las potencialidades y limitaciones del territorio, en relación a diversas alternativas de uso sostenible, que sirva de base para definir políticas y planes de desarrollo, de ordenamiento territorial.También es el marco de referencia para definir prioridades espaciales para desarrollar procesos de ZEE en los otros niveles de mayor acercamiento espacial (meso y microzonificación).Se aplica a nivel nacional, macrorregional, regional y a nivel de provincias, cuencas hidrográficas y otros ámbitos espaciales con superficies relativamente grandes, delimitando grandes unidades espaciales en el territorio, definidos con criterios biofísicos y socioeconómicos.

La cartografía aplicable a los estudios del medio biofísico (grandes ecosistemas y paisajes) corresponde a una escala de trabajo menor o igual a 1:250 000. Las unidades espaciales para la información socioeconómica deben corresponder por lo menos a las provincias o distritos, según las características de cada territorio.

V MesozonificaciónLa mesozonificación tiene como propósito generar información sobre las potencialidades y limitaciones del territorio, en relación a diversas alternativas de uso sostenible, que sirva de base para definir políticas y planes de desarrollo, de ordenamiento territorial, así como a la identificación y promoción de proyectos de desarrollo. También es el marco de referencia para definir prioridades espaciales para desarrollar procesos de ZEE a nivel de microzonificación.Se aplica a nivel regional, de provincias, distritos, cuencas hidrográficas y otros ámbitos espaciales con superficies relativamente no muy grandes, incluyendo el área de influencia de zonas metropolitanas, delimitando unidades espaciales del territorio a semidetalle, con criterios biofísicos y socioeconómicos.La cartografía aplicable a los estudios del medio biofísico (ecosistemas y paisajes) corresponde a una escala de trabajo igual a 1:100 000. Las unidades espaciales para la información socioeconómica deben corresponder a los distritos o microcuencas.

V MicrozonificaciónLa microzonificación tiene como propósito generar información sobre las potencialidades y limitaciones del territorio que sirva de base para la elaboración, aprobación y promoción de los proyectos de desarrollo, planes de manejo en áreas y temas específicos en el ámbito local. Igualmente, contribuye al ordenamiento y/o acondicionamiento

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territorial, así como al plan de desarrollo urbano. El nivel micro es más detallado y está orientado a contribuir en la definición de los usos específicos en determinadas áreas donde se requiere de información más precisa.

Se aplica a nivel local, en ámbitos espaciales con superficies relativamente pequeños, incluyendo el área de influencia de zonas urbanas, delimitando unidades espaciales del territorio a nivel de detalle, con criterios biofísicos, a nivel de atributos específicos del paisaje, y criterio socioeconómico, a nivel de área de influencia de centros poblados o comunidades.

La cartografía aplicable a los estudios del medio biofísico corresponde a una escala de trabajo mayor o igual a 1:25 000, que depende de la extensión y de las características del área de estudio. Las unidades espaciales para la información socioeconómica deben corresponder a los centros poblados.Los niveles de la ZEE, sin embargo, no solo se limitan a la consideración de la extensión superficial del ámbito territorial, que en el territorio peruano son bastantes diferenciados (tratándose por ejemplo de espacios del mismo rango político administrativo en costa, sierra y selva), sino que además dependen del nivel de profundidad de los estudios que requieren y la finalidad de los mismos.

METODOLOGÍA DE LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA (ZEE)La metodología de la ZEE está reglamentada por el MINAM y es de aplicación nacional. Es importante precisar que esta metodología nacida, en el caso peruano, de experiencias en la Amazonia, no responde necesariamente a las particularidades de la zona andina y mucho menos de la costera. Esta carencia se evidencia en la exclusión del análisis marino-costero en la metodología vigente de la ZEE, aunque dicho vacío se resuelve con los Estudios Especializados (EE) exigidos por MINAM desde mayo del 2013.

Otro detalle importante de esta metodología es que este modelo importado no necesariamente realiza un diagnóstico completo del territorio. Si bien es cierto en ella se presenta un análisis de los componentes espacial, biológico, social y económico, los estudios concretos evidencian que aún carecen del análisis del subsistema político-institucional y el subsistema urbano-regional en toda su complejidad. Comparado con la metodología actual que se utiliza en el Perú, es importante mencionar que el modelo colombiano en la etapa de diagnóstico aborda cinco subsistemas territoriales que brindan un análisis mucho más integral del territorio. Por ello es necesario recalcar la importancia de que se ponga en discusión la metodología de la ZEE, su pertinencia y aplicabilidad, de manera indistinta, en las macrorregiones naturales (costa, sierra y selva). Asimismo, es indispensable revisar también si los recientes EE propuestos por el MINAM cubrirían los vacíos dejados por la actual metodología de ZEE.

ETAPAS

El procedimiento vigente para realizar la ZEE esta normado por el MINAM y comprende las siguientes etapas:

a. Etapa inicialb. Etapa de formulaciónc. Etapa de aprobaciónd. Etapa de aplicación e. Etapa de monitoreo, evaluación y actualización

En todas las etapas, los procesos de ZEE deben involucrar la participación activa y de compromiso de las diversas instituciones públicas y privadas, así como de la sociedad civil. Para ello, se toma en cuenta los niveles de ZEE y se utilizan procedimientos de difusión, consulta pública y, de ser el caso, audiencias públicas.

METODOLOGÍA

Según el reglamento de la ZEE, Decreto Supremo n° 087-2004-PCM, y la directiva correspondiente, la metodología para la ZEE es la siguiente:

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GRÁFICO : METODOLOGÍA DE LA FORMULACIÓN DE LA ZEE

Definición de objetivos y alcance de la ZEE

Establecimiento del equipo técnico multidisciplinario

Definición del marco conceptual de referencia

Términos de referencia y plan de trabajo detallado

PARTI

CIP

ACIÓ

N, CAPA

CIT

ACIÓ

N Y

DIF

USI

ÓN

FASEPRELIMINAR

Recopilación y análisis de información existente

Adquisición y preparación de material satelital, aerofotográfico y cartográfico

Generación de información temática

Sistematización de la información y elaboración de mapas temáticos

Generación de la base de datos preliminar

Descripción del medio físico

GeologíaGeomorfologíaHidrografía e hidrologíaSuelosClima

Descripción del medio biológico

Zonas de vida (opcional)Vegetación natural Fauna silvestre Hidrobiología (fauna y flora acuática)

Descripción del medio socioeconómico

Aspectos demográficosAspectos de organización del territorioAspectos socioculturalesAspectos económicosUso actual del territorioAspectos relevantes del paisaje

UNIDADES ECOLÓGICAS UNIDADES SOCIALES ECONÓMICAS

Identificación de las unidades ecológicas económicas

Evaluación de las unidades ecológicas económicas-Valor productivo (renovables y no renovables)-Valor bioecológico -Valor histórico cultural-Vulnerabilidad y riesgos-Conflictos de uso -Aptitud urbana e industrial

Determinación de las zonas ecológicas económicasCategorías de uso: -Zonas productivas -Zonas de protección y conservación ecológica -Zonas de tratamiento especial -Zonas de recuperación-Zonas urbanas e industriales

Participación de la población involucrada

Concertación y validación de la propuesta

FASE DEANÁLISIS

FASE DEEVALUACIÓN

FASE DEVALIDACIÓN

FASE DEGENERACIÓN

DE INFORMACIÓN

TEMÁTICA

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PRODUCTOS

Los productos generados en el proceso de ZEE se expresan en los siguientes mapas:

A. Mapas temáticos1. Mapa base hidrográfica2. Mapa de geología3. Mapa de geomorfología4. Mapa de fisiografía y pendientes5. Mapa de suelos6. Mapa de clima7. Mapa de cuencas8. Mapa de vegetación9. Mapa forestal (incluye deforestación)

10. Mapa de comunidades indígenas11. Mapa demográfico12. Mapa de frentes económicos13. Mapa de ocupación del territorio14. Mapa histórico cultural

B. Mapas síntesis intermedios (escala de trabajo 1:250 000).1. Mapa de unidades ecológicas (o unidades ambientales)2. Mapa de unidades socioeconómicas3. Mapa de unidades ecológicas económicas4. Mapa de capacidad de uso mayor de la tierra5. Mapa de potencial piscícola6. Mapa de sitios turísticos7. Mapa de potencial minero

C. Mapa síntesis evaluativos (escala de trabajo 1:250 000).1. Mapa de valor productivo2. Mapa de valor bioecológico3. Mapa de vulnerabilidad4. Mapa de conflictos ambientales5. Mapa de aptitud urbano industrial6. Mapa de valor histórico cultural7. Mapa de potencialidades socioeconómicas

D. Mapa síntesis propositito (escala de trabajo 1:250 000).1. Mapa de propuesta de ZEE

ESTUDIOS ESPECIALIZADOS (EE)Mediante la Resolución Ministerial n° 135-2013-MINAM, del ocho de mayo del 2013, el MINAM aprobó la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial. Mediante dicha resolución se aprobaron siete EE complementarios a la ZEE aplicables a los casos que lo requieran.

1. Estudio de dinámica económica regional2. Estudio de normativa y políticas con incidencia territorial3. Estudio de evaluación del riesgo de desastres y vulnerabilidad al cambio climático4. Estudio de servicios ecosistémicos5. Estudio de análisis de los cambios de la cobertura y uso de la tierra6. Estudio de análisis de capacidad institucional7. Estudio de ecosistemas y hábitat marino costero

Mediante los EE mencionados, el MINAM, desde mayo del 2013, intenta llenar los vacíos dejados por la metodología de la ZEE. Finalmente, la integración de la ZEE y los EE darían vida al hoy denominado Diagnóstico Integral del Territorio (DIT).

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PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT)El POT es un instrumento técnico expresado en un documento que reúne estrategias, programas, planes, pro-yectos y actividades consensuados con los actores y legitimados socialmente. La definición que más se ajusta a lo que se desea explica que el POT: “Es un instrumento orientador de acciones integradas, dirigidas a lograr objetivos de desarrollo sostenible en un espacio territorial determinado”5. El POT es un instrumento técnico que conduce la gestión territorial. En términos de Oliden y Alvarado, es un “instrumento de gestión del desarrollo, que racionaliza la toma de decisiones, relativas a la planificación de los usos del territorio y la orientación de los procesos de ocupación del mismo”6.

MARCO LEGALEn el Perú, el interés por el OT, y con este la ZEE, ha tomado más importancia en los últimos años. Esto se evidencia en la existencia de distintas normatividades orientadas a estos objetivos. El interés más reciente ha sido demostrado por el mismo Presidente de la República, Ollanta Humala, quien, en su Mensaje a la Nación del 28 de julio del 2011 y 20127 hizo público el anuncio de una pronta ley de ordenamiento territorial para el país.

Hasta la fecha hay un conjunto de normas distribuidas en diferentes sectores y niveles de gobierno que orientan el ordenamiento territorial desde sus competencias. De manera resumida, presentamos a continuación las normas con mayor importancia y vigencia en materia de OT.

V Constitución Política del PerúEn la Carta Magna se declara que toda persona tiene derecho a la paz y a la tranquilidad, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida (artículo 2º, inciso 22). Por tanto, se debe procurar dotarle de un ambiente idóneo para su desenvolvimiento. Esa es la tarea del OT.

V Decreto Legislativo nº 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del AmbienteEl Ministerio del Ambiente (MINAM) es la autoridad ambiental nacional y tiene entre unas de sus funciones rectoras formular, planificar, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional del ambiente aplicable a todos los niveles de gobierno, así como función específica: “establecer la política, los criterios, las herramientas y los procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinación con las entidades correspondientes y conducir su proceso”, según lo estipulado en el artículo 7º, inciso C.

V La Ley General del Ambiente, ley nº 28611Esta ley, en su artículo 20, expone que la planificación y el OT tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible; en tanto que en el artículo 21 se estipula: “que la asignación de usos del territorio se basa en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones, utilizando, entre otros; criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, mediante el proceso de zonificación ecológica y económica”; así mismo en el artículo 22º se establece que el Poder Ejecutivo, a propuesta de la Autoridad

5 Dirección General de Desarrollo Urbano (DGDU) del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS). Acerca del Ordenamiento Territorial: Documento Orientador. Lima: MVCS, 1997. 6 Oliden y Alvarado. Hacia el Ordenamiento Territorial de la región Piura. Piura: Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), 2003. 7 Mensaje a la Nación del Presidente de la Republica, Ollanta Humala T., brindada el 28 de julio del 2012.

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Ambiental Nacional, y en coordinación con los niveles descentralizados de gobierno, establece la política nacional en materia de OT, la que se constituye como referente obligatorio de las políticas públicas en todos los niveles de gobierno. Los gobiernos regionales y locales coordinan sus políticas de OT, entre sí y con el gobierno nacional, considerando las propuestas que al respecto formule la sociedad civil.

V Resolución Directoral nº 007-2013-EF/63.01.Aprueba los lineamientos para la formulación de proyectos de inversión pública en materia de ordenamiento territorial (31 de octubre del 2013).

V Decreto Supremo n° 087-2004-PCM, Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE)En su artículo 11° establece que el MINAM (ex-CONAM), en su condición de Autoridad Ambiental Nacional, dirige el proceso de la gestión de ZEE en el país, lleva un registro de los mismos y elabora el Plan Operativo Bienal de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial (artículo 19º).

V Resolución Ministerial n° 135-2013-MINAM, Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento TerritorialDefine los EE, complementarios a la ZEE, para dar vida al Diagnóstico Integrado del Territorio (DIT), previo a la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT).Define siete EE que deben elaborarse complementarios a la ZEE de acuerdo al ámbito territorial que lo requiera.

V Decreto del Consejo Directivo nº 010-2006- CONAM/CDEsta directiva señala de manera detallada la metodología para la elaboración de la ZEE.

V Decreto Supremo n° 088-2007-PCMModifica la conformación y amplía las funciones del Comité Técnico Consultivo relacionado con la ZEE y el OT, donde se estipula en el artículo 3º que el CONAM (MINAM) preside el Comité Técnico Consultivo, así como, en el inciso C, emitir opinión y recomendaciones sobre normas, procesos y metodologías vinculadas al OT (artículo 2º).

V Decreto Legislativo nº 1013Señala que de acuerdo al Reglamento de Organizaciones y Funciones (ROF) del MINAM, la Dirección General de Ordenamiento Territorial, es responsable de promover los procesos de ZEE y OT en el país, y hacer el seguimiento respectivo a través del Plan Operativo Bienal de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial, que tiene por finalidad orientar y planificar los procesos que se desarrollan a nivel nacional.

V Resolución Ministerial nº 026-2010-MINAM, Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial.Establece los objetivos, lineamientos y acciones de política para el OT en el Perú. Constan de doce folios con objetivos, lineamientos y acciones priorizadas para impulsar los procesos de OT sobre la base de la ZEE; responde a la necesidad que tienen las autoridades de los gobiernos regionales y locales de reorientar las diversas actividades económicas que desarrollan en su territorio evitando los conflictos socioambientales por superposición de títulos y usos inapropiados dentro de su territorio.

V Ley nº 27783, Ley de Bases de la DescentralizaciónIndica que el Perú como Estado es uno e indivisible (artículo 43º); por tanto, su territorio, al ser un componente estatal, también goza de tales características (artículo 54º). Se señala también que su división política solo pretende una buena administración ya que no es factible una división real. El OT y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, es uno de los objetivos en materia ambiental (artículo 6º).

V Ley nº 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos RegionalesLos gobiernos regionales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa que gozan de jurisdicción en el ámbito de sus respectivas circunscripciones territoriales (artículos 2º y 3º).La gestión de los gobiernos regionales se rige por diversos principios, es necesario resaltar uno de ellos vinculado al OT (artículo 8º). La subsidiariedad, por el cual el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Esto quiere decir que el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los gobiernos regionales y, a la inversa, los gobiernos regionales no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los gobiernos locales. Esto pretende evitar duplicidad de funciones.

V Ley nº 27972, Ley Orgánica de MunicipalidadesLas municipalidades son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, gozando de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, sin más límites que el propio ordenamiento jurídico (artículo II). Representan al vecindario, por lo que promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el

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desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción (artículo IV). También aquí se habla del principio de subsidiariedad en virtud de la cual el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función (artículo V).

En el Perú, ningún gobierno regional tiene su Plan de Ordenamiento Territorial (POT), ni los Estudios Especializados (EE). Además, menos de la mitad de los gobiernos regionales han llegado a elaborar su Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y a escalas diferentes. En ese marco, es importante brindar los detalles específicos del estado situacional de la ZEE en los cuatros gobiernos regionales costeros que forman parte de nuestros análisis.

NORMAS RELEVANTES SOBRE DIT Y OT

ÁMBITO DISPOSITIVO

Nacional

• Constitución Política.

• Ley Nº 28611- Ley General del Ambiente.

• Decreto Legislativo Nº 1013 - Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente.

• Ley 27783 – Ley de Bases de la Descentralización. Resolución Ministerial N° 135-2013-MINAM. Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial.

• El Decreto Supremo N° 087-2004-PCM, Reglamento de Zonifica-ción Ecológica y Económica-ZEE.

• Decreto del Consejo Directivo Nº 010-2006- CONAM/CD – Metodología para la elaboración de la Zonificación Ecológica Económica-ZEE.

• El Decreto Supremo N° 088-2007-PCM - Conformación y funciones Comité Técnico Consultivo para la ZEE y Ordenamiento Territorial.

• Decreto Legislativo Nº 1013 - DGOT es responsable de promover los procesos de ZEE y OT y Plan Operativo Bienal de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial.

• Resolución Ministerial N° 026-2010 MINAM -Lineamientos de Polí-tica para el Ordenamiento Territorial.

• Decreto Supremo N° 045-2001-PCM – Constituye Comisión Nacio-nal para el Ordenamiento Territorial Ambiental.

Regional • Ley 27867 – Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales

Local • Ley 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades

Fuente: Elaboración, III Plan Operativo Bienal de ZEE y OT, 2010.

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DIAGNÓSTICOS DE ZONIFICACIÓN

ECOLÓGICA ECONÓMICA (ZEE) EN GOBIERNOS

REGIONALES

CAPÍTULO

02

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GOBIERNO REGIONAL DE TUMBESEn agosto del 2012, gracias a diversas entrevistas y reuniones con funcionarios8 del Gobierno Regional de Tumbes, con el coordinador y equipo técnico del proyecto de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial, actores de la sociedad civil y otras instituciones, se ha logrado obtener información detallada sobre el estado en el que se encuentra el proceso de ZEE y OT en este departamento.

I. CARACTERÍSTICAS GENERALES

Tumbes, ubicado al extremo noroeste del país, es el departamento con menor superficie territorial del Perú. Limita al Oeste y al Norte con el océano Pacífico (Golfo de Guayaquil), al Sur con el departamento Piura y con territorio ecuatoriano al Este y Sureste.

En el marco del proceso de OT, Tumbes se encuentra en la fase de diagnóstico. A la fecha, los esfuerzos están dedicados a la elaboración de la ZEE, con exiguos avances. Recorrer este camino es el más complicado debido al detalle exigido, a los costos, al tiempo y a la alta especialización profesional requerida. Culminada esta etapa se iniciaría la elaboración de los EE y posteriormente la formulación del POT para implementar la gestión del mismo.

La unidad encargada de ejecutar este proceso en el gobierno regional, es la Subgerencia de Acondicionamiento Territorial de la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.

El nombre del proyecto de inversión pública aprobado es: Desarrollo de capacidades para el Ordenamiento Territorial en la Región Tumbes”. El nivel de detalle aprobado mediante expediente técnico corresponde a la mesozonificación con una escala de 1: 50 000. No obstante, mediante coordinaciones con el MINAM la denominación del nivel de detalle ha cambiado. Considerando la extensión territorial del departamento, amerita un estudio de ZEE con detalle a nivel de microzonificación, lo que implica trabajar a una escala mayor o igual a 1: 25 000. Este nivel de detalle requiere construir y producir información, es decir, se requiere generar información desde el campo, dado que las distintas instituciones del país no disponen de información con este nivel de detalle. Las instituciones del Estado cuenta con información de cartográfica básica a escala 1:100 000 y estudios especializados a escala 1:200 000. Esta información, con profundas actualizaciones previas, en el mejor de los casos, serviría para hacer un estudio de mesozonificación ecológica económica, pero no de microzonificación.

La no disponibilidad de información a escala 1: 25 000 o mayores tiene efectos directos en el proyecto de ZEE - OT del departamento de Tumbes; pues esta situación exige, entre otros, mayor tiempo para desarrollar estudios especializados de microzonificación, personal altamente especializado, resultados específicos más detallados y mayor presupuesto.

A. DIAGNÓSTICO POLÍTICO - INSTITUCIONAL

Ordenanza RegionalEl Gobierno Regional de Tumbes, mediante la Ordenanza Regional n° 004-2010-GOB.REG.TUMBES-CR, de fecha 23 de abril del 2010: “declara de interés Regional el uso sostenible del territorio, la Zonificación Ecológica Económica y el Ordenamiento Territorial de la región Tumbes, así mismo aprueba la conformación de la Comisión Técnica Regional (CTR) del proceso de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial”.Esta Ordenanza Regional, que declara de interés la ZEE y el OT, es una norma legal que tiene rango de ley en esta

8 La reunión se realizó con el gerente general del gobierno regional junto con gerentes y subgerentes asociados al proyecto de Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y Ordenamiento Territorial (OT).

Tumbes

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escala de gobierno. Esto evidencia entonces un alto interés institucional por el tema. La mencionada ordenanza del 2010 encarga: “a la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de Tumbes, elaborar la propuesta de Reglamento de la ordenanza, en un plazo no mayor de treinta días (30) hábiles”.

Con fecha 11 de junio del 20129, mediante Resolución Ejecutiva Regional n° 000326-2012/GOB.REG.TUMBES-P, se aprueba el: “Reglamento Interno de la Comisión Técnica Regional de Zonificación Ecológica Económica y el ordenamiento territorial de la región Tumbes”. Dos días después, el 13 de junio del 2012, mediante Resolución Ejecutiva Regional n° 000345-2012/GOB.REG.TUMBES-P, se aprueba: “la ampliación de plazos por once meses calendario, para garantizar el cumplimiento en la ejecución del proyecto Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial de la Región Tumbes, a partir del 01 de Julio del año 2012, hasta el 31 julio del 2013”.

Proyecto de Inversión Pública (PIP)Mientras se desarrollaba un proceso interno orientado a fortalecer el involucramiento institucional del gobierno regional al proyecto de ZEE y OT, paralelamente avanzaba, por su parte, el Proyecto de Inversión Pública (PIP).

El 16 de diciembre del 2008 se declara la viabilidad del perfil del Proyecto de Inversión Pública “Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en la Región de Tumbes”. La aprobación de este PIP se realizó casi un año y medio antes de la Ordenanza Regional n° 004-2010-GOB.REG.TUMBES-CR (de abril del 2010), que declaraba de interés regional la ZEE y el OT del departamento de Tumbes.

En los primeros meses del 2009 se formula el Expediente Técnico (ET) del mencionado PIP y en julio del 2009 se inicia el primer año de la ejecución del proyecto con un horizonte temporal de tres años. El proyecto formalmente debería haber culminado en julio del 2012. Esto quiere decir que, para esa fecha, tanto la ZEE y el POT deberían estar listos para su implementación.

Hasta la fecha, ninguno de esos productos está concluido. Por ello, mediante el informe n° 016-2012/GOB.REG.TUMBES-GPPAT-SGAT/COORD.PROY., con fecha 26 de abril del 2012, el coordinador del proyecto solicita la ampliación del plazo del proyecto por un año para lograr esos dos resultados. El 13 de junio del 2012 se aprueba dicha ampliación hasta el 31 de julio del 2013, mediante la Resolución Ejecutiva Regional ya mencionada10.

Es importante señalar que el ET del proyecto ya expresaba literalmente que: “La zonificación ecológica económica del departamento de Tumbes tendrá el nivel de mesozonificación”; no obstante, en una entrevista con el actual coordinador del proyecto, el Sr. Monsermín Yacila, precisó que el MINAM, mediante la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT), exigió que el estudio sea a nivel de microzonificación.

Considerando que disponían de menos de un año para terminar con el proyecto, el avance exiguo del mismo, la exigencia de desarrollar un estudio detallado de microzonificación, entre otras dificultades, el reto planteado ha sido enorme. Comisión Técnica Regional (CTR)Tumbes cuenta con la Comisión Técnica Regional (CTR) que está presidida por el Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial. La CTR –conforme señala el artículo tercero de la Ordenanza Regional nº 004-2010-GOB.REG.TUMBES-CR–, es el espacio encargado de:

a. Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución de los procesos de ZEE y OT, a nivel regional y local.b. Proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana y procesos de difusión y capacitación.

Esta comisión está integrada, entre otras, por las siguientes instituciones del Estado, sociedad civil y colegios profesionales:

1. Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, quien la presidirá. 2. Un representante de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente. 3. Un representante de la Gerencia Regional de Desarrollo Económico. 4. Un representante de la Municipalidad Provincial de Tumbes. 5. Un representante de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar. 6. Un representante de la Municipalidad Provincial de Zarumilla. 7. Un representante de la Universidad Nacional de Tumbes. 8. Un representante del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) -

9 Más de dos años después de la ordenanza que otorgaba 30 días para la elaboración de este reglamento10 Resolución Ejecutiva Regional n° 000345-2012/GOB.REG.TUMBES-P del Gobierno Regional de Tumbes.

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Santuario Nacional Los Manglares de Tumbes (SNLMAT). 9. Un representante de SERNANP - Parque Nacional Cerros de Amotape (PNCA) y Reserva Nacional de

Tumbes (RNT). 10. Un representante del Consejo Regional de Decanos de los Colegios Profesionales de Tumbes.11. Un representante de los Colegios de Ingenieros de Tumbes. 12. Un representante de la Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo (DIRCETUR). 13. Un representante del Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes (PEBPT).14. Un representante de Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI).15. Un representante de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). 16. Un representante de Instituto del Mar del Perú (IMARPE). 17. Un representante de la Administración Técnica Forestal y Faunas Silvestres. 18. Un representante de la Coordinadora de Asociaciones Ancestrales de los bosques secos de Tumbes (COABST). 19. Un representante de la Dirección Regional de Agricultura. 20. Un representante de la Dirección Regional de Energía y Minas. 21. Un representante de la Dirección Regional de Producción. 22. Un representante de la Dirección Regional de Transporte. 23. Un representante de la Dirección Regional de Salud. 24. Un representante del Instituto Nacional de Cultura. 25. Un representante de las ONG. 26. Un representante de la Asociación de Pescadores Artesanales. 27. Un representante del Comité de Productores de Arroz. 28. Un representante del Comité de Productores de Plátanos. 29. Un representante de la Asociación Langostinera de Tumbes. 30. Un representante de la Marina de Guerra del Perú. 31. Un representante de las empresas petroleras en Tumbes.

Sin embargo, se ha evidenciado que, dadas las experiencias positivas en otros departamentos, es muy importante contar con la participación de instituciones claves en la CTR como:

1. Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI)2. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).3. Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del Perú (HIDRONAV).

Estas instituciones no solo tendrían la función de proponer, opinar o coordinar, sino también la de participar activamente en el proceso, brindando y/o generando información que son de sus dominios. Es importante empoderar y comprometer a estas instituciones como responsables directos, en la ZEE, de ejes temáticos que son de sus competencias (por ejemplo, estudio climático o marino costero).

Esta participación más activa de instituciones integrantes de la CTR reduciría costos y tiempos en el avance del proyecto.

Equipo técnicoEl proceso de elaboración de la ZEE y el OT se inicia a mediados del año 2009. Han transcurrido más de cuatro años y hasta la fecha se evidencian detalles que influyen decisivamente en el reducido avance. Los detalles que constituyen una fuerte debilidad para avanzar con la elaboración de la ZEE y el POT, entre otros, son:

1. Desconocimiento metodológico y conceptual de la ZEE y el OT.2. Alta rotación de funcionarios del gobierno regional.3. Alta rotación de personal del equipo técnico del proyecto ZEE - OT.4. Inestabilidad laboral.

Respecto al primero, el desconocimiento metodológico de la ZEE y el OT es la debilidad más recurrente y la más preocupante. Iniciar un proyecto sin conocer la metodología es encontrarse en un camino con múltiples desvíos sin saber a dónde conduce cada uno, y en el cual, sea cual fuere el elegido, no garantiza que el resultado sea el esperado. Mientras Tumbes no corrija esta debilidad es difícil que obtenga resultados óptimos y que el proyecto arribe a su objetivo.

Por otro lado, la alta rotación del personal, tanto de gerentes, subgerentes, coordinador, especialistas y demás miembros del equipo técnico del proyecto, es muy preocupante en este departamento. La elaboración de la ZEE requiere un respaldo institucional permanente, dedicación exclusiva, conducción del proceso por un mismo camino y, por tanto, la continuidad de un equipo técnico. Dos causas pueden explicar esta alta rotación de personal. Por

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un lado, la politización del proceso; por otro lado, los bajos salarios. Las entrevistas y reuniones realizadas nos permiten afirmar que esta alta rotación de personal se debe a una politización exagerada del proceso. Los cambios realizados en la Gerencia Regional de Planeamiento han venido acompañados de cambios en la Subgerencia de Acondicionamiento Territorial, en la coordinación del proyecto y en los profesionales del equipo técnico. En lo que va del año (2012 - 2013): “…ya tenemos más de cuatro gerentes regionales de planeamiento”, expresa un entrevistado.

Casos reducidos, pero no por ello menos importantes, evidencian que la rotación de personal se debe también a los bajos honorarios que se pagan a los profesionales. Esta situación, acompañada de la inestabilidad laboral imperante, induce a que los profesionales migren con frecuencia hacia lugares con mejores oportunidades económicas, logísticas y de superación profesional.

Como muestra de la alta inestabilidad laboral y la contratación de personal que desconoce del tema, tenemos que para agosto del 2012, el coordinador del proyecto de ZEE y OT de Tumbes cumplía recién dos meses en el cargo. El responsable del sistema de información geográfica del proyecto tenía una situación similar. Así como ellos, muchos de los profesionales eran nuevos en el proyecto y en el tema. Otro factor importante que va en contra del desarrollo del proyecto, fue la constatación, gracias a las entrevistas realizadas, de que los profesionales del equipo técnico, incluyendo al coordinador del proyecto y al subgerente de acondicionamiento territorial, tienen contratos que se renuevan mensualmente, es decir, que su vínculo contractual con el proyecto es por solo 30 días. Esta situación genera una gran inseguridad respecto a la continuidad laboral de los profesionales, por lo que la concentración de los trabajadores no es hacia el trabajo o los productos de la ZEE, sino con respecto a su futuro inmediato. Considerando que el vínculo laboral de los profesionales es solo por 30 días, estos gastan gran parte de las dos primeras semanas de cada mes en hacer seguimiento permanente a la renovación de sus contratos, y otro tiempo similar al seguimiento de sus pagos respectivos. Así, bajo esas condiciones, es muy difícil que esté garantizada la concentración y/o la dedicación exclusiva de los trabajadores para el proyecto de la ZEE.

De igual modo, la rotación de profesionales implica “gastar” tiempo también en empoderar al nuevo personal contratado. Si el profesional desconoce del tema, que ha sido un caso recurrente, el aprendizaje del mismo significa meses de demora para que lo entienda, conozca el estado en el que se encuentra y reinicie las labores que quedaron en espera. Si en este tiempo de nuevo empoderamiento no se hubieran dado cambios en la coordinación del proyecto o subgerencia, se habría reiniciado el proyecto; no obstante, los constantes cambios implicaron el retroceso y/o paralización práctica del estudio. Estos temas han sido recurrentes durante la ejecución del proyecto de ZEE - OT en Tumbes. Se puede explicar con ellos por qué, habiendo transcurrido poco más de cuatro años, vencido ya el plazo formal del proyecto, no se tiene completo ninguno de los resultados esperados.

B. DIAGNÓSTICO ECONÓMICO

El proyecto “Desarrollo de capacidades para el Ordenamiento Territorial en la Región Tumbes” cuenta con financiamiento del Tesoro Público vía proyecto de inversión pública. El monto aprobado en el perfil asciende a S/. 4 776 102.24.

El perfil del proyecto obtuvo su aprobación y viabilidad en diciembre del 2008. En el expediente técnico, aprobado a inicios del 2009, se precisa que el horizonte temporal para la culminación del proyecto es de tres años. Esto indica que en julio del 2012 debió haberse culminado la ejecución financiera y la ejecución técnica del proyecto con todos sus productos.

Si bien es cierto que con la elaboración del expediente técnico el monto podría ascender un porcentaje más del aprobado en el perfil, en las entrevistas realizadas precisaron que el monto no varió.

Al entrevistarnos con Monsermin Yacila (coordinador del proyecto en agosto del 2012) nos afirmó que el proyecto tiene un avance financiero del 80%. Esto quiere decir que de S/.4 776 102.24, monto total del proyecto, para esa fecha quedaba por ejecutar poco menos de un millón de soles (20%). Considerando el exiguo avance técnico, este monto debe cubrir casi la totalidad de la ZEE a nivel de microzonificación y la formulación del POT. Sobre ellos, el primero está en etapa inicial y el segundo no se puede abordar mientras no se termine con la ZEE.

Haciendo una correlación entre el avance financiero y el avance técnico, se evidencia que el gasto del presupuesto del proyecto no ha estado bien canalizado hacia objetivos que respondan concretamente a la ZEE. Mediante las reuniones y documentos de ejecución del proyecto se identifica que una parte importante del presupuesto se orientó a talleres de capacitación, de difusión, en salarios de personal, en útiles de oficina, en logística, etc.Cabe señalar que el desarrollo de los talleres fue acompañado con la distribución de souvenirs (polos, gorras,

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etc.). Si bien es cierto es importante empoderar a la población y los distintos actores con la ZEE, esto no implica dedicar gastos innecesarios en souvenirs, los que, más allá de concientizar sobre el proceso, generan gastos en un proyecto que tiene ya pocos recursos económicos y grandes vacíos técnicos.

Por otro lado, se ha identificado que el proyecto cuenta actualmente con una saturación de profesionales que no responden estrictamente a los objetivos concretos de la ZEE. Sumado al coordinador del proyecto, el responsable en sistemas de información geográfica, el comunicador y la secretaria, que sí son indispensables para el proyecto, podemos identificar permanentemente a:

V Administrador. V Abogado. V Ingeniero agrónomo. V Arquitecto.

Estos profesionales, con excepción del agrónomo que tiene una participación tangencial en la generación de productos concretos para la ZEE, no aportan directamente a los ejes temáticos que son insumos indispensables para el estudio. No obstante, le significan gastos al presupuesto del proyecto. Durante las entrevistas se afirmó que el gasto que representan estos profesionales al proyecto oscila entre los S/. 12 000 y S/. 15 000 mensuales por los cuatro.

Si bien se logró la ampliación temporal del proyecto por un año, esto no ha venido acompañado de un incremento en el presupuesto. Ello quiere decir que el proyecto debe cumplir con la elaboración de la ZEE y el POT con el monto que le resta del presupuesto original (20% del total).

C. DIAGNÓSTICO LOGÍSTICO

En los cuatro años de ejecución del proyecto, el logro más importante es contar, desde agosto del 2012, con una oficina propia y con logística básica para su ejecución.

La oficina del proyecto dispone de computadoras y laptops (hardware) para un equipo de seis personas. Estas máquinas tienen la capacidad suficiente como para realizar los trabajos cartográficos necesarios para el proyecto, tomando en cuenta que este tipo de trabajos tienen sus propias exigencias en cuanto a características de hardware y software. A nivel de hardware, las exigencias están superadas. A nivel de software, persisten las exigencias pues no se disponen de softwares de cartografía que permitan avanzar con el proceso.

Por otro lado, el coordinador del proyecto precisa que ya se hizo la compra de imágenes de satélite GEO EYE, pero que a la fecha aún no llegan a la oficina del proyecto. Estas imágenes, por la resolución (nivel de detalle) que tienen, permitirán al equipo técnico y a los especialistas hacer estudios a detalle, generándose así muchas superficies de información que servirán como insumo para cada etapa de la ZEE. Para agosto del 2012 ya se contaba con imágenes de satélite que son gratuitas, como Landsat y otros, pero que no permiten la generación de información importante para los objetivos del proyecto.De manera adicional, el coordinador del proyecto precisa que disponen de GPS (sistema de posicionamiento global) y una estación de rastreo permanente que permitirán generar, ajustar y tener datos más confiables.

D. DIAGNÓSTICO TÉCNICO

El proyecto orientado a la elaboración de la ZEE inició su ejecución en julio del año 2009. El horizonte temporal de ejecución del proyecto ha sido de tres años, periodo que venció en julio del 2012. El Gobierno Regional de Tumbes solicitó la ampliación temporal (no financiera) del proyecto por un año. Esta ampliación fue aceptada y el proyecto debió concluir en julio del 2013. No obstante, se evidenció un enorme vacío técnico para la elaboración de la ZEE que el gobierno regional debe subsanar si la pretensión es tener una ZEE de calidad.

El proyecto de ZEE - OT en Tumbes se encuentra en fase de diagnóstico territorial. En términos del coordinador del proyecto, se logró un avance técnico del 40% en la ZEE. Esto indica que la información básica (curvas de nivel, hidrografía, centros poblados, redes viales, entre otros) ya ha sido generada a detalle. No obstante, se ha podido evidenciar que los avances técnicos reales que se expresan cartográficamente son mínimos.

Información cartográficaEn términos de información cartográfica (coberturas), es importante hablar de dos tipos de datos. Por un lado, aquella que ha sido generada por el proyecto (detallada) y, por otro lado, aquella obtenida de instituciones externas (genérica). En una entrevista realizada en agosto del 2012 con el responsable del Sistema de Información

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Geográfico (SIG) del proyecto, William Pacci11, nos informó que la base de datos del SIG no dispone de ninguna información alfanumérica generada por sus antecesores. La conclusión arribada es que “(…) las personas que lo precedieron en el proyecto borraron la información generada, si es que llegaron a generarla, o se llevaron la información, pero no dejaron nada más que la base gráfica”.

En términos cartográficos, lo único que han dejado en la base de datos del SIG del proyecto es información gráfica (punto, líneas y polígonos), pero no contienen consigo la información alfanumérica (cuantitativa y cualitativa). Esto quiere decir que toda información cualitativa y cuantitativa asociada a la información gráfica, que permite entenderla y modelarla, no ha sido generada o ha sido borrada. Dado que no se conoce que es lo que representa la información gráfica dejada, es necesario generar nuevamente toda la información, previo trabajo de campo. El resto de información actualmente disponible es reducida, muy genérica y no es la generada por el proyecto.

Se puede evidenciar en la relación del cuadro anterior que ninguna de la información cartográfica disponible ha sido generada por el proyecto. También se muestra que la información cartográfica disponible son de instituciones

11 Responsable del SIG del proyecto desde junio del presente año (2012).

COBERTURAS EXISTENTES EN LA BASE SIG DEL PROYECTO ZEE - OT

COBERTURAS BASE DE DATOS

INSTITUCIÓN DE PROCEDENCIA

OBSERVACIÓN

• Concesiones mineras• Concesiones de lotes

petroleros

SíSí

MINAM

• Energía• Concesiones Mineras• Sitios INC

SíSíSí

Energía y Minas

• Zona de bancos• Áreas de precaución• Áreas de profundidad• Áreas topográficas

SíNoNoNo

IMARPE

• Centros poblados Sí INEI

• Áreas restringidas• Catastro minero• Geodinámica• Fuentes hidrotermales • Toponimia• Fallas • Fisiografía (escala 1/100000) • Hidrogeología (escala 1/100000)• Geotectónico• Geología• Lagunas• Litología (escala 1/100000)• Susceptibilidad a movimientos de

remoción en masa• Susceptibilidad erosión fluvial• Buzamientos• Red hídrica (escala 1/100000)• Fallas• Geomorfología• Red vial• Pliegues• Inventario de peligros

SíSíSíSíSíNoNoSíSíSíNoSíNo

NoSíSíSíNoSíNoSí

INGEMMET

IncompletaIncompleta

• Aguas residuales• Botaderos• Cementerios

SíSíSí

SALUD

Fuente: Información proporcionado por el proyecto “DCOT-RT” (Agosto 2012).

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que producen cartografía a escala 1:100 000. Para los fines del proyecto, dicha información no pasa de ser referencial, pues toda la información necesaria para el proyecto debe estar a escala 1:25 000.Se tiene conocimiento de que a la fecha se encuentra en proceso la generación digital del mapa de curvas de nivel cada 25 metros y que la fuente para generar este mapa es la empresa privada. No obstante, dicha fuente no cubre todo el territorio de Tumbes, sino solo poco más del 50%.

Considerando que el presupuesto del proyecto a la fecha es muy reducido y, en la práctica, la generación de información debe iniciarse desde cero, el tiempo se hace muy corto. Es fundamental, además, darle permanencia, continuidad y estabilidad al equipo técnico, con condiciones en las que puedan brindarle dedicación exclusiva al proyecto, así como reorientar los recursos a los productos concretos que sirvan de insumos a la ZEE.

MODELOS

A pesar de que para agosto del 2012 el proyecto tenía poco más de tres años de ejecución, concretamente este no disponía de ningún resultado cartográfico, ni siquiera inicial, que permita generar los modelamientos exigidos en la ZEE. El proyecto, para agosto del 2012, no ha generado ningún mapa temático, de síntesis intermedios, de síntesis evaluativos, ni mucho menos de síntesis propositivo (ZEE), y no se disponía de ningún modelo generado. Cabe recalcar que actualmente, lo que se tiene no es tan distante de lo que se tenía. La generación digital del mapa base (curvas de nivel cada 25 metros) permitirá producir otros mapas básicos, como el de altitudes, pendientes, entre otros, y posibilitará algunos modelamientos.

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

En los poco más de cuatro años de ejecución que tiene el proyecto –afirma el coordinador– ninguna institución de la cooperación internacional ha apoyado en el proceso de ZEE y OT. Toda la inversión en el proyecto tiene como única fuente el presupuesto del mismo.

RELACIÓN CON EL MINISTERIO DEL AMBIENTE (MINAM) Y OTRAS INSTITUCIONES

Generalmente el MINAM –afirma el coordinador del proyecto– se ha caracterizado por no acompañar de manera permanente el proceso. El personal del MINAM no siempre atendía los correos de consultas que se les enviaba. Sin embargo, en los últimos años las relaciones con el MINAM han mejorado. Ahora su presencia se ve entendida como acompañamiento técnico especializado.

Por otro lado, las ONG u otras instituciones privadas o estatales existentes en el departamento no han brindado ningún apoyo financiero al proyecto.

II. NECESIDADES DEL PROYECTO

Se ha identificado en el proyecto un conjunto de necesidades que urgen satisfacer para orientarlo en función de los objetivos de la ZEE y el POT.

A. Capital humano.• Profesionales (especialistas)

V Especialista en ZEE. V Especialista en modelamiento en sistemas de información geográfica. V Racionalizar el personal del equipo técnico actual en función a objetivos concretos de la ZEE. V Especialistas en EE. V Especialista en OT.

• Asesorías V Asesoría permanente sobre la metodológica de la ZEE. V Asesoría permanente sobre métodos de recojo de información en campo por eje temático. V Asesoría permanente sobre el modelamiento de la ZEE.

• Capacitaciones V Capacitaciones específicas sobre la elaboración de cada mapa propuesto en la metodológica de la ZEE.

• Facilitadores V Facilitadores para talleres de presentación de avances de la ZEE.

B. Económico.• Reorientar los montos del presupuesto disponible

V Direccionar montos a objetivos que respondan directamente a los insumos de la ZEE.• Racionalizar el presupuesto disponible

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V Racionalizar los gastos del equipo técnico y considerar personal que respondan directamente a los insumos de la ZEE.

• Solicitar un incremento presupuestal para el POT V Elaborar un expediente técnico justificando técnicamente la ampliación presupuestal para la elaboración

del POT. • Talleres

V Apoyo logístico para talleres de presentación de avances de la ZEE.

C. Logístico.• Licencias de software cartográficos

V Software de sistema de información geográfica - Vector. V Software de tratamiento de imágenes de satélite.

D. Insumos cartográficos.• Información cartográfica básica

V Obtener información cartográfica básica oficial de las instituciones estatales a escala 1:100 000 V Obtener información cartográfica temática de instituciones privadas a escalas mayores o iguales a 1:100 000.

GOBIERNO REGIONAL DE PIURAEn agosto del 2012, mediante entrevistas y reuniones con funcionarios del gobierno regional de Piura12 , con el coordinador y miembros del equipo técnico del proyecto, actores de la sociedad civil y otras instituciones, se ha logrado obtener información detallada sobre el estado en el que se encuentra el proceso de ZEE -OT en el departamento de Piura.

I. CARACTERÍSTICAS GENERALES

Piura es un departamento del Perú situado al noroeste del país. Limita al oeste con el océano Pacífico, con el departamento de Lambayeque por el Sur, con Cajamarca por el Este, con Tumbes por el Noroeste, así como con territorio ecuatoriano por el Noreste.

El Gobierno Regional de Piura, en marzo del 2013, aprobó la Ordenanza Regional n° 261-2013-GRP-CR con la que aprueba la Mesozonificación Ecológica Económica del Departamento de Piura. Este es uno de los pocos departamentos del país que ha terminado la elaboración de la ZEE a escala de mesozonificación. A la fecha, sus esfuerzos están orientados a la formulación de los lineamientos de política regional para el OT.

Recorrer la fase de Diagnóstico del Ordenamiento Territorial (DOT) no es un proceso simple, pues amerita una enorme capacidad analítica, de integración y de síntesis. Es importante mencionar que debido al detalle y a la especialización requerida, el proyecto contó con especialistas en distintas materias.

A la fecha, para elaborar el POT o los lineamientos de política regional para el OT como propuesta rigurosa y sólida, se requiere de especialistas sobre la materia. No obstante, no disponen de presupuesto para esta actividad.Producto de la entrevista con el coordinador del

proyecto, en agosto del 2012, confirmamos que dado un inexistente presupuesto, el vacío metodológico y legal en materia de formulación del POT, y dado que en la formulación del perfil del PIP ya lo precisaba, Piura no tiene

12 La reunión se realizó con gerentes y subgerentes asociados al proceso de Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del Gobierno Regional de Piura.

Piura

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como objetivo elaborar el POT, sino únicamente los lineamientos de política regional para el OT a escala regional.

En el departamento de Piura, la unidad responsable encargada de ejecutar el PIP y elaborar el estudio de la ZEE es la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente. Sin embargo, las entrevistas realizadas nos permitieron identificar que por etapas del proceso de OT hay responsables diferentes. La ZEE sería elaborada por la Subgerencia de Medio Ambiente y la formulación del POT sería elaborado por la Subgerencia de Acondicionamiento Territorial de la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial. Esta distribución de responsabilidades se fortalece considerando que –según declaraciones del coordinador del proyecto– desde la formulación del perfil del PIP ya se precisaba que al llegar a la fase de formulación del POT esta responsabilidad pasaría a manos de la subgerencia mencionada.

El PIP aprobado tiene como nombre: “Desarrollo de capacidades para el Ordenamiento Territorial en el Departamento de Piura”. El nivel de estudio aprobado mediante expediente técnico corresponde a la mesozonificación ecológica económica con una escala 1:100 000.

Esta escala indica que la información utilizada en el proceso debió ser actualizada y mejorada previo trabajo campo, pues si bien es cierto, las distintas instituciones del país disponen de información a este nivel, estas no siempre se ajustan a la realidad regional o mucho menos llegan a cubrir todo el territorio con el mismo nivel de detalle. La información disponible a esta escala amerita muchas actualizaciones previas para que responda a los objetivos de la mesozonificación ecológica económica y de profesionales especializados para llevarlas a cabo, entre otros elementos.

A. DIAGNÓSTICO POLÍTICO - INSTITUCIONAL

Decreto RegionalEl Gobierno Regional de Piura, mediante la Resolución Ejecutiva Regional n° 786-2005/GOB.REG.PIURA-PR, con fecha 20 de diciembre del 2005, conformó el: “equipo técnico promotor e impulsor del proceso de Gestión para el Plan de Ordenamiento Territorial en el ámbito de competencia territorial del Gobierno Regional Piura”. Esta resolución evidencia un positivo interés institucional por desarrollar el tema en esta escala de gobierno.

Con fecha 26 de setiembre del 2006, mediante Decreto Regional n° 005-2006/GOB.REG.PIURA-PR, se constituyó la Comisión Técnica Regional de Zonificación Ecológica y Económica de Piura.

Conforme a la Resolución Ejecutiva Regional n° 282-2007/GRP-PR, del dos de mayo del 2007, se autorizó a la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente del Gobierno Regional Piura, la elaboración del expediente técnico y la ejecución del Proyecto Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el Departamento de Piura.

En mayo del 2008, el Gobierno Regional de Piura, a través de la Resolución Directoral General nº 246-2008/GOB.REG.PIURA-GRI-DGC, aprueba el expediente técnico para el proceso de ZEE y se le asigna un presupuesto de S/. 1 630 198.00 para su ejecución en tres años13. No obstante, fue recién el 20 de marzo del 2013 en que el Gobierno Regional de Piura aprobó la Ordenanza Regional n° 261-2013-GRP-CR con el que aprueba la mesozonificación ecológica económica del Departamento14, casi 5 años después, faltando elaborar, además, el POT para ingresar a la etapa de gestión del mismo.

A la fecha, urge lograr una ampliación temporal y financiera para desarrollar el POT e implementar la gestión del mismo.

Proyecto de Inversión Pública (PIP)Paralelo al proceso de institucionalización del proyecto de ZEE y OT en el Gobierno Regional de Piura, avanzaba por su parte el PIP. En junio del 2008, ya con el expediente técnico aprobado, se inició la ejecución del PIP “Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el Departamento de Piura”. Dicho expediente se aprobó a través de la Resolución Directoral General nº 246-2008/GOB.REG.PIURA-GRI-DGC.

El proyecto formalmente debería haber culminado en junio del 2011. Esto quiere decir que a esa fecha ya se debía tener culminado la ZEE y el POT. El 20 de marzo del 2013, casi cinco años después, el Gobierno Regional de Piura aprobó la mesozonificación ecológica económica del departamento mediante la Ordenanza Regional n° 261-2013-GRP-CR. El POT aún no está elaborado. Dado que los plazos formales del proyecto ya vencieron y que aún está pendiente la formulación del POT, el instrumento más importante para la gestión territorial, es urgente lograr una ampliación temporal y una presupuestal para concluir con esta parte fundamental del proceso.

13 Tomado el 20 de agosto del 2012 de la página web del proyecto. Ver en: http://zeeot.regionpiura.gob.pe/zeeotpiura/front-page14 Al entrevistarnos con el coordinador del proyecto, este nos manifestó que gran parte en la demora del cierre del proyecto, durante el 2012, se debe a permanentes observaciones realizadas por MINAM que tardaron en ser remitidas al gobierno regional.

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El coordinador del proyecto afirma que gracias a coordinaciones realizadas con la oficina de proyectos de inversión pública del gobierno regional se ha abierto la posibilidad de lograr estas ampliaciones de tiempo y presupuesto, siempre y cuando se presente un expediente técnico previo se justifique esta solicitud15.

Si bien la oportunidad está planteada, un gran inconveniente es que no se tiene presupuesto para financiar la elaboración de dicho expediente técnico, afirma el coordinador del proyecto.

Comisión Técnica Regional (CTR)El Gobierno Regional de Piura, gracias al Decreto Regional n° 005-2006/GOB.REG.PIURA-PR, del 26 de setiembre del 2006, cuenta con una Comisión Técnica Regional para la Zonificación Ecológica y Económica. Conforme señala el artículo segundo del Decreto Regional, dicha comisión es el espacio encargado de:

a. Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución de los procesos de ZEE y OT a nivel regional y local. b. Proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana y procesos de difusión y capacitación.c. Consolidar los resultados del trabajo regional y de los estudios locales sobre ZEE para el OT.

Adicionalmente, en la página web institucional del proyecto se señala que la comisión tiene las funciones de:

a. Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución del proceso de la ZEE a nivel regional y local, así como los aspectos relacionados a la macrozonificación nacional.b. Dirigir, coordinar, supervisar, validar / aprobar el plan de ZEE y OT de la región Piura.c. Facilitar y/o proporcionar la información técnica suficiente para el bueno logro de los objetivos del proyecto.d. Proponer y diseñar los mecanismos de participación ciudadana y consulta a las personas interesadas o involucradas en el proceso.e. Formular, aprobar y ejecutar los planes de capacitación y de comunicación.f. Realizar el seguimiento, supervisión y evaluación del avance y desarrollo de los planes de capacitación y comunicación.g. Conformar los grupos de trabajo para el adecuado funcionamiento de la comisión.h. Analizar las propuestas hechas por los miembros de la comisión para determinar su incorporación en el proceso.i. Informar a las instituciones miembros de las asistencias de sus representantes, manteniendo un récord de asistencias.

El Decreto Regional del 2006 precisaba, además, que la comisión técnica regional estaría integrada por las siguientes instituciones:

1. El presidente regional del gobierno regional de Piura o su representante.2. Los alcaldes de las municipalidades provinciales de Piura, Ayabaca, Sullana, Paita, Huancabamba,

Sechura, Morropón, Talara y alcaldes distritales de Morropón, Frías, Pacaipampa y Montero; o sus representantes.

3. Un (01) representante del Consejo Consultivo Científico Tecnológico de Piura.4. Un (01) representante de la Universidad de Piura.5. Un (01) representante de Dirección Regional Agraria.6. Un (01) representante de Dirección Regional de Energía y Minas.7. Un (01) representante de Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo.8. Un (01) representante del Instituto Nacional de Cultura.9. Un (01) representante de Instituto Nacional de Recursos Naturales.

10. Un (01) representante de la Dirección Regional de Producción.11. Un (01) representante de las comunidades campesinas de San Martin de Sechura.12. Dos (02) representantes de las cámaras de comercio. Uno de la Cámara de Comercio de Piura y otro

de la de Sullana.13. Dos representantes de ONG. Uno del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA)

y otro del Instituto de Cuencas Hidrográficas (IGCH).14. Dos (02) representantes de colegios profesionales. Uno del Colegio de Ingenieros y otro del Colegio

de Arquitectos de Piura.

No obstante, en la página web del proyecto mencionan que la comisión está conformada por las siguientes instituciones:

1. Representante del gobierno regional.2. Representante de las municipalidades provinciales de la región Piura.3. Representante de las municipalidades distritales de la región Piura.

15 Al entrevistarnos con la gerente y subgerente de la unidad responsable del proyecto (Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente), se evidenció la negativa de solicitar una

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4. Representante de la Dirección Regional de Producción.5. Representante de la Dirección Regional Agraria.6. Representante de la Dirección Regional de Energía y Minas.7. Representante de la Dirección Regional de Comercio y Turismo.8. Representante del Instituto Nacional de Cultura.9. Representante de la comunidad campesina San Martín de Sechura.

10. Representante del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) - Forestal11. Representante del Unidad de Gestión de la Cuenca Catamayo - Chira (UNIGECC).12. Representante de las ONG especializadas en el tema.13. Representante del Instituto de Gestión de Cuencas Hidrográficas.14. Representante del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA).15. Representante de la Universidad de Piura.16. Representante de la Universidad Nacional de Piura.17. Representantes de las cámara de comercio y producción de Piura, Sullana, Paita y Talara (y de las

otras cuatro provincias restantes, si las hubiera).18. Representante de Consejo Consultivo Científico Tecnológico de Piura.19. Representante de los colegios profesionales de ingenieros y de arquitectos20. Representante de la Asociación CECOBOSQUE.21. Representante del SENHAMI.22. Representantes de los colegios profesionales relacionados con los recursos naturales: biólogos,

economistas.

Sin embargo, de la experiencia tomada en procesos de ZEE - OT, se ha evidenciado que es muy importante contar en la comisión con la participación de instituciones claves como:

1. La Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del Perú (HIDRONAV). 2. El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).

Estas instituciones no solo tendrían la función de proponer, opinar o coordinar sino también deben participar activamente en el proceso brindando y/o generando información. Es importante empoderarlos y comprometerlos como responsables directos de algún eje temático concreto para el estudio, de acuerdo a sus competencias (por ejemplo, el eje marino costero o de riesgos). La participación más activa de las instituciones integrantes de la comisión hubiera permitido la reducción de costos y tiempos en el avance de la ZEE.

Equipo técnicoSi bien formalmente el proceso se inició en junio del 2008, hay factores que influyeron decisivamente en la demora de los avances de la ZEE y que permiten explicar lo que sucedió. Estos detalles, entre otros, constituyen una fuerte debilidad para avanzar con la ZEE. Tres han sido los principales problemas que se han encontrado:

1. El desconocimiento metodológico y conceptual de la ZEE y el OT.2. Los cambios frecuentes de profesionales en el equipo técnico.3. La precaria coordinación con el MINAM.

El desconocimiento metodológico acerca de qué es la ZEE y/o qué es el OT ha sido una gran debilidad en los inicios del proyecto pues al iniciar el proceso, sin conocerse la metodología, el rumbo seguido no ha garantizado la llegada hacia los objetivos deseados.

La alta rotación del equipo técnico, en su momento, ha sido muy preocupante. La elaboración de la ZEE implica un permanente respaldo institucional, conducción del proceso por un mismo camino, dedicación exclusiva del personal, continuidad de un equipo técnico básico, entre otros. No obstante, se identificaron casos en que el cambio de personal implicó demoras que no estaban contemplados en el estudio.

Dos causas pueden explicar la rotación de personal. Por un lado, la politización del proceso, por otro, los bajos salarios. Las entrevistas y reuniones realizadas nos permiten afirmar que la rotación de personal en Piura se debió sustancialmente por los bajos honorarios que se pagaban a los profesionales. Esto inducía a que los profesionales migren con frecuencia hacia lugares con mejores oportunidades económicas, logísticas y de superación.

La inestabilidad laboral es otro de los motivos encontrados que indujeron al cambio frecuente de personal. Si bien son pocos los casos hallados por este motivo, no por ello son menos importantes. En las entrevistas pudimos constatar que la inseguridad frente a la continuidad laboral produjeron una concentración mayor hacia el futuro

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laboral inmediato y no tanto al trabajo y/o los productos de la ZEE. Sumado a ello, parte de las primeras semanas de cada mes, cada profesional hacía seguimiento permanente a sus contratos, y otro tiempo similar a sus pagos respectivos. Esta situación no garantizó ninguna concentración, ni dedicación exclusiva hacia el desarrollo del proyecto.

Estas constantes modificaciones implicaron el retraso del estudio pues el cambio de personal conlleva a un periodo de capacitación para que los nuevos trabajadores entiendan las etapas en la que se encuentra cada proceso en ejecución. Si el profesional desconoce el tema, el aprendizaje del mismo significa algunos meses de demora para que lo entienda y para que conozca el estado en el que se encuentra, para así recién reiniciar las labores que quedaron estancadas.

Otro detalle importante que ha influido en la demora de la ZEE es la poca coordinación que se ha tenido con el MINAM desde el inicio del proyecto.

Estos temas, recurrentes durante la ejecución del proyecto, pueden explicar el porqué la ZEE tomó casi cinco años para ser culminado.

B. DIAGNÓSTICO ECONÓMICO

El proyecto “Desarrollo de capacidades para el Ordenamiento Territorial en el Departamento de Piura” contó con financiamiento del Tesoro Público vía proyecto de inversión. El monto aprobado ascendió a S/. 1 630 198.00.

El expediente técnico del proyecto obtuvo su aprobación y viabilidad en mayo del 200816. En junio del 2008 se inició el proyecto y debía culminarse la ejecución financiera y técnica, con todos sus productos, en junio del 2011. A la fecha han transcurrido cinco años y el presupuesto se agotó, la ZEE se culminó pero aún falta la formulación del POT.

Dentro de las alternativas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para incrementar el presupuesto aprobado en el perfil, existe la posibilidad de que el expediente técnico precise costos a precios de mercado que se necesitarían para desarrollar el proyecto, lo que permitiría incrementar un porcentaje del monto total del perfil. No obstante, en las entrevistas realizadas se precisó que el monto final del expediente técnico, por el contrario, ha sido subvaluado con respecto a los costos reales de bienes y servicios. Este factor también influyó en la demora de la ZEE dado que no se encontraban profesionales que migren hacia Piura por los bajos montos de remuneración ofrecidos.

Al entrevistarnos con Ronald Ruiz, coordinador del proyecto, en agosto del 2012, nos afirmó que el proyecto ejecutó el 100% del presupuesto. Esto quiere decir que de S/. 1 630 198.00, monto total del proyecto, no quedaba nada por utilizar. Cabe recalcar que este monto debía cubrir la formulación del POT, cosa que no se ha hecho.

Haciendo una correlación entre el avance financiero y el avance técnico, es evidente que el gasto del presupuesto del proyecto no ha estado bien asociado a los costos reales de cada uno de los productos, pues, como es el caso, se contempló en las actividades del proyecto costos por debajo de los reales.Revisando los gastos realizados se identificó que una parte importante del presupuesto se orientó a talleres de capacitación y difusión, mientras que otra parte importante se gastó en personal, implementación de la oficina, logística, etc.

Durante la elaboración de la ZEE hay especialistas que deben ser permanentes desde el inicio hasta el final del proyecto. Estos especialistas son:

V Coordinador del proyecto. V Especialista en ZEE. V Responsable en Sistemas de Información Geográfica (SIG). V Comunicador. V Secretaria.

En Piura se evidenció que por estos puestos permanentes han pasado muchos profesionales. Sumado a ello, no se ha contado, durante todo el proceso, con un especialista en ZEE permanente, siendo el más importante para el desarrollo del proyecto. En los inicios del proyecto el enfoque que maneja cada profesional, el desconocimiento profundo del nivel en el que se encuentra el proceso y la presencia temporal del especialista en el proyecto, no

16 En mayo del 2008, el Gobierno Regional de Piura, a través de la RDG nº 246-2008/GOB.REG.PIURA-GRI-DGC, aprobó el expediente técnico para su ejecución en tres años.

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han permitido un mayor avance en la elaboración de la ZEE. Esta situación no ha generado un empoderamiento práctico del profesional con respecto al proyecto, por ende su dedicación no será exclusiva y los resultados concretos no serán evidentes.

En la actualidad, culminado y aprobado la ZEE, Piura requiere de una ampliación temporal y financiera del proyecto para elaborar su POT. No obstante, tanto la gerencia como la subgerencia respectiva, con la coordinación del proyecto, deben llegar a un acuerdo al respecto. Una vez que se haya aceptado que esta ampliación es importante, se debe invertir un monto en la elaboración del expediente técnico que justifique dicha solicitud. Este primer paso es fundamental si se pretende lograr la elaboración del POT.

C. DIAGNÓSTICO LOGÍSTICO

En los casi cinco años de ejecución se ha logrado implementar una oficina con buena logística para el desarrollo del proyecto. En la oficina se disponen de computadoras y laptops (hardware) para que un equipo básico participe en el proceso (una fortaleza que permitiría avanzar la formulación del POT). Estas máquinas –indica el coordinador del proyecto–- tienen la capacidad suficiente para realizar los trabajos cartográficos necesarios para el proyecto, tomando en cuenta que este tipo de trabajos tienen sus propias exigencias en cuanto a hardware y software. A nivel de hardware, dichas exigencias están superadas; a nivel de software, las exigencias también están superadas, pues no solo se disponen de softwares de cartografía para la oficina del proyecto, sino que también llegaron a distribuirlos en las provincias como parte del proceso de fortalecimiento de capacidades. El proyecto ha logrado la obtención de ocho licencias de software de sistemas de información geográfica y una licencia de software para tratamiento de imágenes de satélite. Tanto el hardware como el software han sido distribuidos a los municipios de Ayabaca, Sechura y Morropón. El coordinador del proyecto precisa también que se cuenta con imágenes de los satélite Alos, Aster y Rapid Eye. Estas imágenes, por la resolución que tienen, permitieron hacer estudios semidetallados generándose muchas coberturas de información que sirvieron como insumos para las etapas de la ZEE. Del mismo modo, también se cuentan con imágenes de satélite que son gratuitos (como por ejemplo Landsat). Adicionalmente cuentan con GPS y estación total.

D. DIAGNÓSTICO TÉCNICO

La elaboración de la ZEE se inició en junio del 2008. El horizonte temporal de ejecución ha sido de tres años. Ese periodo venció en junio del 2011. Después de muchas vicisitudes, el Gobierno Regional de Piura, el 20 de marzo del 2013, emitió la Ordenanza Regional n° 261-2013-GRP-CR, con el que se aprueba la Mesozonificación Ecológica Económica del Departamento de Piura.

En términos del coordinador del proyecto, el rol del MINAM, con el nuevo gobierno nacional, ha mejorado sustancialmente en sus relaciones con el gobierno regional. Además, dijo que la participación del MINAM en la ZEE ha pasado de ser una institución considerada “evaluadora” en periodos anteriores, a ser considerada “asesora” (orientadora) en la actualidad.

En una entrevista con el equipo técnico del proyecto nos confirmaron que la ZEE estaba terminando dentro del plazo estimado (dentro de los tres primeros años). Sin embargo, es importante precisar –afirma el coordinador del proyecto– que el año que demoró el cierre de la ZEE se debió a las reiteradas observaciones que el MINAM envió, con mucha demora, sobre el estudio.

Esta situación de nuevas versiones corregidas enviadas al MINAM y la respuesta con más observaciones por parte de ellos, implicaron bastante tiempo en la demora del cierre de la ZEE. Las razones se encuentran en el poco acompañamiento que ha tenido el MINAM desde el inicio del proyecto, por los especialistas que manejaban sus propios criterios al revisar los estudios y por el rumbo poco coordinado acerca de los procesos.

Concluida esta etapa, considerando la aprobación de la ZEE, los esfuerzos deben orientarse a la formulación del POT. Sin embargo, dadas las nuevas exigencias del MINAM respecto a los EE para obtener el Diagnóstico Integral del Territorio (DIT), como etapa previa a la formulación del POT, todo indica que Piura debe dedicar esfuerzos a elaborar los EE.

Información cartográficaEn términos de información cartográfica (coberturas) es importante hablar de productos. En una entrevista con el responsable del SIG del proyecto, Carlos Castillo17, en la oficina del proyecto, este nos indicó que la base de datos cartográfica ya está completa y que ya ha sido validada por el MINAM. En el proyecto disponen de mapas temáticos, mapas de síntesis intermedios, mapas de síntesis evaluativos y

17 Responsable del Sistema de Información Geográfica (SIG) del proyecto ZEE - OT.

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el mapa de propuesta de la ZEE, los mismos que ya han sido aprobados por el Consejo Regional del Gobierno Regional de Piura.Los mapas elaborados y disponibles en el proyecto, entre otros, con toda la base de datos que permite su modificación y actualización, se resumen en el siguiente cuadro18.

Es importante precisar que la base de datos del SIG del proyecto tiene tanto información gráfica (visible) como información alfanumérica (cuantitativa y cualitativa) producida y procesada por el proyecto. Esto quiere decir que esta información permite la actualización de cualquiera de las variables analizadas en todo el proceso. La información cartográfica disponible producida por el proyecto está a escala 1:100 000. MODELOS

El proyecto tiene generado y ejecutado todos los modelos cartográficos exigidos en la ZEE. En la página web del

18 Todos los mapas de síntesis evaluativos también están disponibles en la página web del proyecto. Ver en: http://zeeot.regionpiura.gob.pe/zeeotpiura/informacion-cartografica.

RELACIÓN DE MAPAS EXISTENTES EN LA BASE SIG DEL PROYECTO ZEE - OT

A. Mapas temáticos1. Mapa base hidrográfica2. Mapa de geología3. Mapa de geomorfología4. Mapa de fisiografía y pendientes5. Mapa de suelos6. Mapa de clima7. Mapa de cuencas8. Mapa de vegetación9. Mapa Forestal10. Mapa de comunidades indígenas11. Mapa demográfico12. Mapa de frentes económicos13. Mapa de ocupación del territorio14. Mapa histórico cultural

B. Mapas síntesis intermedios

1. Mapa de unidades ecológicas (o unidades ambientales)2. Mapa de unidades socioeconómicas3. Mapa de unidades ecológicas económicas4. Mapa de capacidad de uso mayor de la tierra5. Mapa de potencial piscícola6. Mapa de sitios turísticos7. Mapa de potencial minero

C. Mapa síntesis evaluativos1. Mapa de valor productivo2. Mapa de valor bioecológico3. Mapa de vulnerabilidad4. Mapa de conflictos ambientales5. Mapa de aptitud urbano industrial6. Mapa de valor histórico cultural7. Mapa de potencialidades socioeconómicas

D. Mapa síntesis propositito1. Mapa de propuesta de ZEE

Fuente: Información obtenida mediante entrevistas con equipo técnico y de la página web del proyecto “DCOT-DP”

(Agosto 2012).

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proyecto están disponibles los submodelos:

1. Submodelo de aptitud urbano industrial2. Submodelo de conflictos de uso3. Submodelo valor histórico cultural4. Submodelo potencialidades socioeconómicas5. Submodelo de valor productivo de recursos naturales no renovables6. Submodelo de aptitud productiva de los recursos naturales renovables7. Submodelo de valor bioecológico8. Submodelo de peligros y vulnerabilidad (riesgos)9. Mapa de ZEE

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

En los casi cinco años de ejecución que tuvo el proyecto –afirma el coordinador– varias instituciones de la cooperación internacional han apoyado financiera y técnicamente en el proceso de ZEE de la región. Entre las instituciones de la cooperación internacional que aportaron en la ZEE podemos citar a:

La GIZ Alemana (GTZ en su momento), que mediante su Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) ha participado activamente en cada etapa de la ZEE que se ha desarrollado. Su aporte ha sido con personal que facilitaban la conducción de los talleres participativos, asesores técnicos y posteriormente con consultores que absolvieron observaciones específicas realizadas por el MINAM. Su aporte ha sido en materia técnica y financiera en todo el proceso. La GIZ también sigue participando promoviendo la importancia de la formulación del POT en las distintas escalas de gobierno (gobierno regional y gobierno local).

NCI (Nature and Culture International) es una organización internacional que está dedicada a la conservación de la diversidad biológica y cultural. Esta institución ha aportado técnicamente en el proceso de la ZEE.

Proyecto Binacional Catamayo - Chira (Ecuador y Perú) ha participado activamente en el proceso facilitando información temática para la ZEE. Sus aportes importantes han sido también técnicos.

Entre otras instituciones, estas han sido las que de alguna manera han estado presentes en gran parte del proceso.

RELACIÓN CON EL MINISTERIO DEL AMBIENTE (MINAM) Y OTRAS INSTITUCIONES.

Inicialmente, las coordinaciones con el MINAM –afirma el coordinador del proyecto– fueron escasas. Su acompañamiento no ha sido permanente durante el proceso. Muchas de las consultas remitidas al personal del MINAM no siempre fueron atendidas en su momento, y cuando fueron atendidas, las observaciones enviadas al gobierno regional tenían mucho tiempo de demora.

Considerando que los contratos del personal especializado se dieron mediante consultorías (por un periodo de tiempo determinado), al recibir las observaciones del MINAM después de un largo periodo de espera, el consultor ya se había retirado, por lo que absolver las observaciones del MINAM implicó la contratación de un nuevo consultor. Ni el dinero ni el tiempo tomado en este proceso de corrección por la demoras del MINAM estaban contemplados en el proyecto.

No obstante, el coordinador del proyecto afirma que en los últimos años las relaciones con el MINAM han mejorado sustancialmente. La presencia del MINAM para el proyecto se entiende ahora como de acompañamiento técnico especializado adicional al proceso, y ya no se le percibe únicamente como una instancia evaluadora sino también asesora.Por otro lado, las ONG u otras instituciones privadas o estatales existentes en el país y en el departamento no han brindado ningún apoyo financiero al proyecto. Sin embargo, los aportes técnicos han sido importantes.

II. NECESIDADES DEL PROYECTO

En función a los objetivos de la ZEE y del POT se ha identificado un conjunto de necesidades que urgen en el proyecto:

A. Capital humano.• Profesionales (especialistas)

V Especialista en OT. V Especialista en prospectiva territorial.

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V Especialistas en EE.• Asesorías

V Asesoría sobre análisis prospectivo en OT.• Capacitaciones

V Capacitaciones específicas sobre análisis prospectivo en OT. V Capacitaciones específicas sobre modelos de priorización de proyectos en OT.

• Capacitaciones en softwares V InVEST (funciona con el software ArcGis y permite la valoración de recursos).

• Facilitadores V Facilitadores para talleres de presentación de resultados de la ZEE. V Facilitadores para los talleres de generación de escenarios para el POT.

B. Económico.• Financiar la elaboración de un expediente técnico

V Financiar la elaboración de un expediente técnico que viabilice la ampliación presupuestal para la elaboración del POT.

• Lograr ampliación presupuestal para el POT V Elaborar un expediente técnico que justifique la ampliación presupuestal para la elaboración del POT.

C. Logístico.• Talleres

V Apoyo logístico para talleres de generación de escenarios para el POT.

GOBIERNO REGIONAL DE LAMBAYEQUEEn julio del 2012, mediante entrevistas y reuniones con funcionarios 19 del Gobierno Regional de Lambayeque, con el coordinador, equipo técnico del proyecto, actores de la sociedad civil y otras instituciones, se ha logrado obtener información para diagnosticar el estado en el que se encuentra la ZEE.

I. CARACTERÍSTICAS GENERALES

Lambayeque está situado en la parte noroccidental del Perú. Su territorio se divide en tres provincias: Chiclayo, Lambayeque y Ferreñafe. Es la segunda circunscripción regional más densamente poblada del Perú, después de la Provincia Constitucional del Callao. Por su extensión, es el segundo departamento más pequeño de la república, después de Tumbes. Limita con el océano Pacífico por el Suroeste, con los departamentos de Piura por el Norte, Cajamarca por el Este y La Libertad por el Sureste.

Lambayeque ha culminado la elaboración de su ZEE. En su XIV reunión, el 16 de julio del 2013, la Comisión

Técnica Regional de la Zonificación Ecológica Económica y el Ordenamiento Territorial del Departamento de Lambayeque validó los resultados de la ZEE. Después de Ayacucho y Piura, que aprobaron su ZEE en el 2013, Lambayeque es uno de los pocos departamentos que ha terminado dicho proceso y está a la espera de la aprobación del mismo por parte de su Consejo Regional.

19 La reunión se realizó con gerentes y subgerentes asociados al proceso de ZEE y OT del Gobierno Regional de Lambayeque.

Lambayeque

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Elaborar la ZEE implica una enorme capacidad analítica, de síntesis y experiencia en redacción. El cierre definitivo de esta etapa estuvo previsto para agosto del 2013. Aprobada la ZEE se iniciaría con la formulación del POT. No obstante, los recientes EE exigidos por el MINAM, como etapa previa a la formulación del, serían el nuevo objetivo del Gobierno Regional de Lambayeque. El financiamiento para estos estudios aún es una incertidumbre.En el departamento de Lambayeque la unidad responsable encargada de ejecutar el PIP y elaborar el estudio de la ZEE - OT es la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.El PIP aprobado tiene como nombre: “Desarrollo de Capacidades para la Planificación del Ordenamiento Territorial del Departamento de Lambayeque”. El nivel de estudio aprobado mediante expediente técnico corresponde a la mesozonificación ecológica económica con una escala 1:100 000.

Esta escala indica que la información utilizada en el proceso debió ser actualizada y mejorada previo trabajo campo, pues si bien es cierto las distintas instituciones del país disponen de información a este nivel, estas no siempre se ajustan a la realidad regional o mucho menos llegan a cubrir todo el territorio con el mismo nivel de detalle. La información disponible a esta escala ameritó muchas actualizaciones previas para que responda a los objetivos de la mesozonificación ecológica económica, por lo que se necesitó de profesionales altamente especializados, entre otros temas.

A. DIAGNÓSTICO POLÍTICO - INSTITUCIONAL

Ordenanza RegionalEl Gobierno Regional de Lambayeque, el 27 de setiembre del 2006, mediante Ordenanza Regional nº 027-2006-GR.LAMB./CR, declaró “de Interés Regional la Zonificación Ecológica Económica de la Región Lambayeque”, creando “la Comisión Técnica Regional de Zonificación Ecológica y Económica de la Región Lambayeque”. Esta Ordenanza Regional evidencia un positivo interés institucional por desarrollar el tema en esta escala de gobierno.

El 31 de mayo del 2007 se declaró la viabilidad del perfil del PIP con un presupuesto de S/. 1 564 635.00. Mediante la Ordenanza Regional nº 030-2009GR.LAMB./CR, de fecha 20 de noviembre del 2009, se ADICIONA que: “el inciso c) al Artículo Tercero de la Ordenanza Regional Nº 027-2006GR.LAMB./CR”, el cual incluye como texto: “c) Emitir opinión y recomendaciones sobre normas, procesos y metodologías vinculadas al Ordenamiento Territorial.”; asimismo, MODIFÍCA “la denominación de la Comisión”, denominándose a partir de ese entonces: “Comisión Técnica Regional de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial - Lambayeque”. En el mismo sentido, la ordenanza encarga “a la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial y a la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente del Gobierno Regional de Lambayeque, formular el Reglamento Interno de la Comisión Técnica Regional de ZEE - OT”.

Una vez aprobado el perfil se elaboró el expediente técnico del proyecto, llamado: “Desarrollo de Capacidades para la Planificación del Ordenamiento Territorial del Departamento de Lambayeque”. Aprobado el expediente técnico se asignó un presupuesto que asciende a S/. 1 713 243.00 para su ejecución 20. Si bien se estimó culminar este proceso el año 2012, han transcurrido cuatro años en total para concluirlo 21. Aun así falta elaborar los EE y el POT para iniciar la gestión del mismo.

A la fecha, el proyecto ha logrado una ampliación temporal y financiera de casi S/.400 000.00 con el fin de garantizar el cumplimiento en la ejecución de todos los componentes del proyecto, lo que implica desarrollar el POT.

Proyecto de Inversión Pública (PIP)Mientras avanzaba el proceso de institucionalización del proyecto de ZEE y OT en el gobierno regional, se desarrollaba por su parte el PIP. En mayo del 2007 se declaró la viabilidad del perfil del PIP con un presupuesto que asciende a S/.1 564 635.00. Ya con el expediente técnico aprobado se inició la ejecución del PIP titulado: “Desarrollo de Capacidades para la Planificación del Ordenamiento Territorial del Departamento de Lambayeque”.

El proyecto formalmente –indica el subgerente de Acondicionamiento Territorial– inicia su ejecución en octubre del 2009, considerando que el perfil precisaba un horizonte temporal de tres años, lo que significa que el proyecto debería de haber culminado en octubre del 2012 22. No obstante, recién en julio del 2013 fue aprobado por la

20 Tomado del Tercer Plan Operativo Bienal Zonificación ecológica Económica y Ordenamiento Territorial 2011 - 2013. Lima - Perú, octubre del 2010. Elaborado por encargo de la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) del Ministerio del Ambiente (Fausto Ascencio).21 En una entrevista con el coordinador del proyecto nos manifestó que el año de demora en el cierre del proyecto se debe a: un presupuesto subvaluado en bienes y servicios, escasez de especialistas y a la demora del MINAM para remitir sus observaciones al gobierno regional22 El perfil contemplaba iniciar la ejecución del proyecto a principios del 2007 hasta fines del año 2009.

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Comisión Técnica Regional de Lambayeque 23, faltando aún la aprobación del consejo regional de este departamento.

Si bien los plazos formales del proyecto culminaron, está pendiente la elaboración de los EE y la formulación del POT, el instrumento más importante para la gestión territorial. Para ello, el coordinador del proyecto conjuntamente con el subgerente de acondicionamiento territorial han logrado una ampliación temporal del proyecto por un año, hasta octubre del 2013, y una ampliación presupuestal, para así cumplir con las metas propuestas.

El coordinador del proyecto afirma que mediante coordinaciones realizadas con la oficina de proyectos de inversión pública del gobierno regional se brindó esta posibilidad de lograr las ampliaciones de tiempo y presupuesto, siempre que se justifique técnicamente la solicitud.

Comisión Técnica Regional (CTR)El Gobierno Regional de Lambayeque, desde el 2006, cuenta con una Comisión Técnica Regional para la Zonificación Ecológica y Económica.

Mediante la Ordenanza Regional nº 027-2006-GR.LAMB./CR, del 27 de setiembre del 2006, se constituye dicha comisión técnica regional y mediante la Ordenanza Regional nº 030-2009GR.LAMB./CR, del 20 de noviembre del 2009, se le adicionan funciones, se modifica la denominación de la comisión y se le incorporan nuevos integrantes. Conforme señala el artículo 2° de la Ordenanza Regional, esta comisión es el espacio encargado de:

a. Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución del Proceso de la ZEE a nivel regional y local, así como los aspectos relacionados a la macrozonificación nacional.b. Proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana, así como los procesos de difusión y capacitación.

Adicionalmente, mediante la Ordenanza Regional nº 030-2009GR.LAMB./CR, del 20 de noviembre del 2009, se adiciona la siguiente función:

a. Emitir opinión y recomendaciones sobre normas, procesos y metodologías vinculadas al OT.

La Ordenanza Regional nº 027-2006-GR.LAMB./CR precisa además que la Comisión estará integrada por las instituciones siguientes:

1. Dos representantes del Gobierno Regional de Lambayeque: V Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente V Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial

2. Alcalde del Gobierno Provincial de Chiclayo.3. Alcalde de la provincia de Ferreñafe.4. Alcalde de la provincia de Lambayeque.5. Un representante de cada una de las siguientes instituciones científicas: Instituto Nacional de Investigación

Agraria (INIA), Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI) e Instituto del Mar del Perú (IMARPE).6. Un representante de las universidades, a ser elegido entre las universidades interesadas en trabajar en

este proceso.7. Un representante de la Dirección Regional de Agricultura.8. Un representante de la Dirección Regional de Energía y Minas.9. Un representante de la Dirección Regional de la Producción.

10. Un representante del Proyecto Especial Olmos -Tinajones.11. Un representante del Proyecto Especial de Titulación de Tierras.12. Un representante del Instituto Nacional de Cultura (INC).13. Dos representantes de comunidades campesinas, a ser elegido entre las comunidades campesinas reconocidas e interesadas en participar en este proceso (en coordinación con la Gerencia de Recursos Naturales de Lambayeque).14. Dos representantes de la empresa privada, propuestos por la Cámara de Comercio de Lambayeque.15. Dos representantes de ONG ambientalistas, elegidos entre las organizaciones reconocidas e interesadas (en coordinación con la Gerencia de Recursos Naturales de Lambayeque).

No obstante, mediante la Ordenanza Regional nº 030-2009GR.LAMB./CR se integró a la comisión las siguientes instituciones:

1. Un representante de la sede del Gobierno Regional Lambayeque.

23 http://ot.regionlambayeque.gob.pe/index02.php?cod=53

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2. Un representante de las direcciones regionales sectoriales del Gobierno Regional Lambayeque: V Dirección Regional de Turismo, Comercio y Artesanía V Dirección Regional de Educación V Dirección Regional de Salud

3. Un representante de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo.4. Un representante del Colegio de Sociólogos Lambayeque.5. Un representante de Colegio de Periodistas de Lambayeque.6. Un representante de la Junta de Usuarios del Distrito de Riego Chancay - Lambayeque.7. Un representante de la Junta de Usuarios del distrito de Riego La Leche.8. Un representante de la Junta de Usuarios del distrito de Riego - Motupe.9. Un representante de la Junta de Usuarios del distrito de Riego Olmos.

10. Un representante de la Junta de Usuarios del Distrito de Riego de Zaña.11. Un representante del Colegio de Ingenieros del Perú - Filial Lambayeque.12. Un representante del Colegio de Arquitectos del Perú - Filial Lambayeque.13. Un Representante de la Autoridad Local de Aguas del Distrito de Riego Chancay - Lambayeque.14. Un Representante de la Autoridad Local de Aguas del Distrito de Riego Zaña.15. Un Representante de la Autoridad Local de Aguas del Distrito de Riego La Leche - Motupe - Olmos.16. Dada las entrevistas, podemos afirmar que en Lambayeque se ha evidenciado una experiencia muy importante a tomar en consideración.

Es importante recalcar también la participación de instituciones claves en la comisión, como:

1. El Servicio nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI).2. El Instituto del Mar del Perú (IMARPE).

Estas instituciones no solo han tenido como función proponer, opinar o coordinar sino también han participado activamente en el proceso brindando y generando información. Su empoderamiento ha sido muy importante y su compromiso como responsables directos de ejes temáticos concretos para la ZEE, de acuerdo a sus competencias, también. Por ejemplo, dado que no se disponía de presupuesto para el eje marino costero (IMARPE) y el eje climático (SENAMHI), estos han sido desarrollados por personal de cada una de estas instituciones, con su respectivo presupuesto, menciona el subgerente. Esta participación más activa de instituciones integrantes de la comisión ha permitido la reducción de costos, tiempos y un avance sustancial de la ZEE. Esta experiencia positiva debe replicarse en los distintos gobiernos regionales que están en proceso de elaboración de sus estudios de ZEE.

Equipo técnicoFormalmente el proceso se inició en octubre del año 2009. Han transcurrido cuatro años y a la fecha se ha concluido la ZEE, pero no así la fase de DIT, pues el MINAM, en mayo del 2013, ha publicado la Resolución Ministerial n° 135-2013-MINAM, mediante la cual aprobó la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial, de la que se deriva la elaboración de EE previos a la formulación del POT. Si bien la ZEE ha sido aprobada por el Consejo Regional de Lambayeque, no se debe olvidar que a este tiempo el objetivo era tener listo también el POT.

Los factores que influyeron en la demora de la ZEE y que permiten explicar lo que sucedió se mencionan a continuación, y sin duda, constituyen una debilidad en el avance de la ZEE.

1. Desconocimiento metodológico y conceptual de la ZEE y el OT.2. Cambios en los profesionales del equipo técnico.

El desconocimiento metodológico acerca de qué es la ZEE y qué es el OT ha sido una debilidad preocupante al inicio del proyecto. Comenzar el proceso sin conocer la metodología, el rumbo a seguir, no garantizaba la llegada hacia los objetivos deseados.

En Lambayeque es importante mencionar que todo el equipo técnico básico del proyecto (coordinador, especialista en ZEE, especialista en SIG y comunicadora social) tiene estudios de posgrado (diplomados y/o maestrías) y experiencia previa académica y/o laboral en el tema.

La elaboración de la ZEE implica un permanente respaldo institucional, conducción del proceso por un mismo camino metodológico, dedicación exclusiva del personal, continuidad de un equipo técnico básico, entre otros. Por ello, el cambio de profesionales del equipo técnico ha sido preocupante en su momento pues se identificaron casos en que el cambio de personal implicó demoras, en el estudio, que no estaban planificados.

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Dos causas pueden explicar estos cambios inevitables de profesionales. Por un lado, la politización del proceso, y por otro, los bajos salarios y condiciones de superación. Las entrevistas y reuniones realizadas nos permiten afirmar que la movilidad constante de personal se realizó básicamente por los bajos honorarios que se pagaban a los profesionales. Esto originó que los profesionales migren hacia lugares con mejores oportunidades económicas, logísticas y de superación profesional.Algunos poco casos identificados, pero no por ello menos importantes, que inducen al cambio frecuente de personal, es la inestabilidad laboral. Este es un tema no tratado pero influyente en la dedicación al proyecto y consecuentemente en el avance de la ZEE. En las entrevistas pudimos constatar que esta situación genera una gran inseguridad respecto a la continuidad laboral de los profesionales. La concentración, en este contexto, no es hacia el trabajo o los productos de la ZEE, sino hacia su futuro laboral inmediato. Sumado a ello, parte de las primeras semanas de cada mes, cada profesional debe hacer seguimiento permanente a sus contratos y otro tiempo similar a sus pagos respectivos.

Una característica constante en los distintos gobiernos regionales que no se discute en los espacios de decisión, pero que existe, es la carencia de profesionales altamente calificados para este tipo de trabajos. Los departamentos no cuentan con especialistas altamente calificados ni siquiera en sus respectivos campos profesionales, mucho menos en ZEE y menos en temas de OT. Esta es una debilidad real para el proceso. Para encontrar un especialista, “nos toma entre tres y cuatro meses, y si los montos que ofrecemos no satisfacen las exigencias del especialista esto puede llegar a medio año para encontrar un especialista”, nos indica el coordinador del proyecto.

Estas características en su momento implicaron retraso y paralización del estudio, pues el cambio de profesionales implicaba empoderarlos en el tema para que entienda la etapa en la que se encuentra cada proceso en ejecución. Si el profesional desconoce el tema, el aprendizaje del mismo significa meses de demora para que lo entienda, conozca el estado en el que se encuentra y solo después de ello reiniciar las labores que quedaron estancadas.

Estos temas han sido recurrentes durante toda la ejecución del proyecto. Se puede explicar con ellos el porqué han transcurrido más de tres años para culminar la elaboración de la ZEE.

B. DIAGNÓSTICO ECONÓMICO

El proyecto “Desarrollo de capacidades para la Planificación del Ordenamiento Territorial del Departamento de Lambayeque” cuenta con financiamiento del Tesoro Público vía proyecto de inversión pública. El monto aprobado en el perfil asciende a S/. 1 564 635.00. No obstante, en el Tercer Plan Operativo Bienal de la ZEE y OT se habla de que este proyecto, en Lambayeque, tiene un presupuesto que asciende a S/. 1 713 243.00, que podría ser un monto resultado de la elaboración del expediente técnico en que se permite un porcentaje de incremento presupuestal con respecto al monto total del perfil 24.

En Lambayeque el expediente técnico del proyecto lo elaboró una ONG local llamada Instituto de Investigación y Capacitación Municipal (INICAM). El presupuesto inicial no contemplaba algunos ejes temáticos elementales para la ZEE. Ello no permitía tener un diagnóstico completo del territorio. El acompañamiento de algunas instituciones nacionales e internacionales permitió superar estas debilidades. Cada año se han ido reestructurando o redistribuyendo presupuestos para cumplir con los ejes temáticos que alimentan los submodelos de la ZEE.En octubre del 2009 se inició la ejecución del proyecto que debía concluirse con la ejecución financiera y técnica, con todos sus productos, en octubre del 2012. Transcurridos cuatro años el presupuesto cubrió con esfuerzo el cierre de la ZEE. No obstante, la elaboración de los EE y la formulación del POT sí necesitarán de una ampliación temporal y financiera. En las entrevistas realizadas se precisó que los montos totales del estudio han estado subvaluados con respecto a los costos reales de bienes y servicios. Este factor también influyó en la demora de la ZEE dado que no se encontraban profesionales que migren hacia Lambayeque por los montos de remuneración ofrecidos.

En una entrevista con David Ortiz, coordinador del proyecto en julio del 2012, nos comentó que el proyecto tiene un avance financiero del 90%. Esto quiere decir que de S/.1 564 635.00, monto total del proyecto en el perfil, queda muy poco por utilizar. Ortiz afirmó que la subvaluación de los costos reales, tanto de los honorarios profesionales como de los demás bienes y servicios del proyecto, han dificultado el avance de la zonificación ecológica económica. Una de las razones que influyeron en el retraso del estudio de ZEE fue la demora del MINAM en enviar sus observaciones o aportes al gobierno regional. Para mayo del 2012, el MINAM remitió observaciones del mapa

24 Tomado del Tercer Plan Operativo Bienal Zonificación ecológica Económica y Ordenamiento Territorial 2011 - 2013. Lima - Perú, octubre del 2010. Elaborado por encargo de la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) del Ministerio del Ambiente (Fausto Ascencio).

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geológico con mucha demora, afirmó el coordinador 25. Haciendo una correlación entre el avance financiero y el avance técnico se evidenció una asociación interesante: En Lambayeque se tiene un avance financiero del 90% con un avance técnico de la ZEE al 100%, pero quedando aún pendiente la elaboración del POT.

Producto de las entrevistas podemos afirmar que para la elaboración del POT se ha logrado una ampliación presupuestal del 25% del monto total del perfil (casi S/.400 000) y una ampliación temporal de un año, que vence en octubre del 2013.

Revisando los gastos realizados se identificó que una parte importante del presupuesto se orientó a talleres de capacitación y de información, mientras que otra parte importante se gastó en salarios del personal, en implementación de la oficina, logística, etc.

Durante la elaboración de los estudios de ZEE existen puestos permanentes, lo que significa que deben participar desde el inicio hasta el final del proyecto. Estos puestos son:

V Coordinador del proyecto. V Especialista en ZEE. V Responsable en SIG. V Comunicador. V Secretaria.

En Lambayeque se evidenció que estos puestos contaron con personal estable, por lo que no ha sido esta una gran debilidad.

C. DIAGNÓSTICO LOGÍSTICO

En los cuatro años de ejecución se ha logrado implementar una oficina con buena logística para el desarrollo del proyecto. En la oficina se disponen de computadoras y laptops (hardware) para que un equipo básico participe del proceso. Contar con estos elementos es una fortaleza que permitiría avanzar en la elaboración de los EE y en la formulación del POT.

Estas máquinas –precisa el coordinador del proyecto– tienen la capacidad suficiente para realizar los trabajos cartográficos necesarios para el proyecto, tomando en cuenta que este tipo de trabajos tienen sus propias exigencias en cuanto a características de hardware y software. A nivel de hardware, dichas exigencias están superadas, a nivel de software, las exigencias también están superadas. El proyecto ha logrado obtener cuatro licencias de software de SIG y una licencia de software para tratamiento de imágenes de satélite.

El coordinador del proyecto precisa también que se cuenta con imágenes de satélite Alos que cubren todo el departamento. Estas imágenes por la resolución que tienen (nivel de detalle) permitieron hacer estudios semidetallados con las que se generaron muchas superficies de información que sirvieron como insumo para las etapas de la ZEE. Del mismo modo, también se cuenta con imágenes de satélite que son gratuitos, como Landsat. Adicionalmente, se cuentan con GPS, entre otros instrumentos, para el proyecto.

D. DIAGNÓSTICO TÉCNICO

Considerando que la elaboración de la ZEE se inició en octubre del año 2009 y que el horizonte temporal de ejecución era de tres años, ese periodo venció en octubre del 2012. Si bien la ZEE fue aprobada por la comisión técnica regional - Lambayeque en julio del 2013, se espera aún la aprobación del consejo regional.

La fase de sensibilización ha sido muy importante en el acompañamiento de todo el proceso. El componente comunicacional ha empoderado el proceso a los distintos actores y la población en general.Acabar dentro de los plazos establecidos implica que todas las instituciones involucradas en el proceso cumplan su rol y sean más efectivos. Es importante tomar en cuenta que no se puede iniciar con la formulación del POT mientras no se tengan previamente la ZEE aprobada y los EE concluidos, pues de lo contrario todo el proceso se dilata.

En ese sentido, se han identificado temas recurrentes que dilatan el proceso. Por ejemplo, especialistas del MINAM

25 Es importante precisar que más allá del proceso metodológico formal rígido que el MINAM exige para la elaboración de la ZEE, el equipo técnico considera que hay muchos aspectos cuestionables acerca de la pertinencia de la ZEE. Uno de ellos, el carácter holístico con el que se pretende abordar el análisis de todos los aspectos de la realidad, partiendo de las variables físicas, biológicas, sociales, económicas, culturales, y en ellas llegar a especificaciones detalladas de geología, fisiografía, climatología, hidrobiología, estudios de suelos, vegetación, etc.

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que manejan sus propios criterios al revisar los estudios temáticos y la poca coordinación entre los propios funcionarios del mencionado ministerio acerca de la terminología a utilizarse en la cartografía 26.Concluida esta etapa, considerando la aprobación de la ZEE, los esfuerzos deben orientarse a la elaboración de los EE y a la formulación del POT.

Información cartográficaEn términos de información cartográfica (coberturas) es importante hablar de productos. Al entrevistarnos con el responsable del SIG, Moisés Sandoval, nos comentó que la base de datos cartográfica está concluida. Para agosto del 2013 se esperaba las evaluaciones del MINAM para incorporar las mejoras sugeridas en la ZEE.

El proyecto dispone de los mapas temáticos, mapas de síntesis intermedios, los mapas de síntesis evaluativos y de síntesis propositivo (mapa de propuesta de la ZEE). Con la aprobación de la ZEE por el consejo regional se

26 En diversas entrevistas realizadas afirman que algunas observaciones que el MINAM remitió a la oficina del proyecto se referían a “que el Gobierno Regional está utilizando terminologías propias de la escuela Inglesa, pero que el MINAM trabaja con términos de la escuela Americana”.

RELACIÓN DE MAPAS EXISTENTES EN LA BASE SIG DEL PROYECTO ZEE - OT

A. Mapas temáticos1. Mapa base hidrográfica2. Mapa de geología3. Mapa de geomorfología4. Mapa de fisiografía y pendientes5. Mapa de suelos6. Mapa de clima7. Mapa de cuencas8. Mapa de vegetación9. Mapa Forestal10. Mapa de comunidades indígenas11. Mapa demográfico12. Mapa de frentes económicos13. Mapa de ocupación del territorio14. Mapa histórico cultural

B. Mapas síntesis intermedios

1. Mapa de unidades ecológicas (o unidades ambientales)2. Mapa de unidades socioeconómicas3. Mapa de unidades ecológicas económicas4. Mapa de capacidad de uso mayor de la tierra5. Mapa de potencial piscícola6. Mapa de sitios turísticos7. Mapa de potencial minero

C. Mapa síntesis evaluativos1. Mapa de valor productivo2. Mapa de valor bioecológico3. Mapa de vulnerabilidad4. Mapa de conflictos ambientales5. Mapa de aptitud urbano industrial6. Mapa de valor histórico cultural7. Mapa de potencialidades socioeconómicas

D. Mapa síntesis propositito1. Mapa de propuesta de ZEE

Fuente: Información obtenida mediante entrevistas con equipo técnico y de la página web

del proyecto “DCOT-DL” (Julio 2012).

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debe empezar a elaborar los EE e iniciar la elaboración del POT.

Los mapas elaborados y disponibles en el proyecto, entre otros, con toda la base de datos que permite su modificación y actualización, se resumen en el siguiente cuadro. Los mapas de síntesis evaluativos también están disponibles en la oficina del proyecto.

Es importante precisar que la base de datos del SIG del proyecto tiene tanto información gráfica (visible) como información alfanumérica (cuantitativa y cualitativa) producida y procesada por el proyecto. Esto quiere decir que esta información permite la actualización de cualquiera de las variables analizadas en todo el proceso. La información cartográfica disponible producida por el proyecto está a escala 1:100 000. MODELOS

El proyecto tiene generadas las versiones de los submodelos cartográficos exigidos en la ZEE. Entre ellos:

1. Submodelo de aptitud urbano industrial2. Submodelo de conflictos de uso3. Submodelo valor histórico cultural4. Submodelo potencialidades socioeconómicas5. Submodelo de valor productivo de recursos naturales no renovables6. Submodelo de aptitud productiva de los recursos naturales renovables7. Submodelo de valor bioecológico8. Submodelo de peligros y vulnerabilidad (riesgos)9. Mapa de ZEE

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

En los casi cuatro años de ejecución que tiene el proyecto –afirma el coordinador– algunas instituciones de la cooperación internacional han apoyado financiera y técnicamente en el proceso de ZEE y OT. Entre las instituciones de la cooperación internacional que aportaron en el ZEE podemos citar a:

El Servicio Alemán de Cooperación Social - Técnica (DED). Es una agencia que dentro de su programa Desarrollo Rural Sostenible orientó sus aportes en temas de manejo sostenible de recursos naturales, agricultura y sistemas agroforestales sostenibles acerca del medioambiente.

Esta cooperación ha aportado técnicamente y no tanto económicamente en algunas de las etapas de la ZEE, siendo su apoyo muy valioso considerando el poco presupuesto destinado para estas actividades y sobre todo por los costos subvaluados del mismo.

La GIZ (Alemana). Esta institución también ha aportado en el proceso de la ZEE. Aunque tangencialmente, su apoyo ha sido importante para avanzar con el proyecto. Si bien la GIZ participa directamente en el gobierno regional aportando en otros aspectos, algunos de los temas en los que participó se asociaron a la ZEE.

Entre otras instituciones, las mencionadas han sido las que de alguna manera han estado presentes en gran parte del proceso.

RELACIÓN CON EL MINISTERIO DEL AMBIENTE (MINAM) Y OTRAS INSTITUCIONES

Las coordinaciones con el MINAM –afirma el coordinador del proyecto– generalmente se ha caracterizado por tener un acompañamiento de manera permanente en el proceso. No obstante, muchas de las consultas remitidas al personal del MINAM no siempre fueron atendidas a tiempo, llegando estas con mucha demora.El estudio geológico remitido a la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT), antes del 2012, para su revisión, tardó mucho en ser respondido con las observaciones identificadas por el MINAM. “El consultor que elaboró dicho estudio ya no tiene vínculo con el gobierno regional y para absolver las observaciones se deben recurrir a amistades porque no se dispone de presupuesto permanente para ello”, afirma el subgerente.

No cabe duda que es importante el rol revisor del MINAM, pero siempre dentro de plazos racionales que viabilicen el proceso, siendo su deber principal el de brindar asistencia técnica. Un tema importante que no se debe soslayar es la poca autonomía de los gobiernos regionales en la ZEE. Si bien el MINAM en un inicio solo debía validar la propuesta final de ZEE, en la actualidad ellos son quienes validan cada submodelo elaborado.

En los últimos años, afirma el equipo técnico, las relaciones con el MINAM han mejorado sustancialmente. En

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cada fase se ha acudido al MINAM para presentar los avances producidos y no se recarguen de observaciones al final del proceso. Si bien se ha trabajado paso a paso con el MINAM, este ministerio debe considerar que en los departamentos todo se desarrolla a través de PIP, sin personal estable o permanente, por lo que se tienen plazos ya cronogramas ya definidos que deben cumplirse.

Es importante destacar que la presencia del MINAM se entiende ahora como de acompañamiento técnico especializado adicional al proceso, y ya no como una instancia evaluadora, sino como coordinadora y/o asesora.Por otro lado, la participación de otras instituciones ha sido importante. El SENAMHI y el IMARPE han sido claves para avanzar con ejes temáticos de su competencia. Su compromiso ha sido alto dado que se responsabilizaron de dichos ejes con sus datos, información, personal y presupuesto.

II. NECESIDADES DEL PROYECTO

En función a los avances logrados en la elaboración de la ZEE y orientados al POT se ha identificado un conjunto de necesidades que urgen para cumplir con los objetivos del proyecto.

A. Capital humano.• Profesionales (especialistas)

V Especialista en OT. V Especialista en prospectiva territorial. V Especialista en EE.

• Asesorías V Asesoría sobre análisis prospectivo en OT.

• Capacitaciones V Capacitaciones específicas sobre análisis prospectivo en OT. V Capacitaciones específicas sobre modelos de priorización de proyectos en OT. V Capacitaciones en softwares V InVEST (funciona con el software SIG y permite la valoración de recursos).

• Facilitadores V Facilitadores para talleres de presentación de resultados de la ZEE. V Facilitadores para los talleres de generación de escenarios para el POT.

B. Económico.• Lograr ampliación presupuestal para EE y POT

V Elaborar un expediente técnico para ampliación temporal y presupuestal para la elaboración de EE y POT.

• Talleres V Apoyo logístico para talleres de generación de escenarios para el POT.

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GOBIERNO REGIONAL DE LA LIBERTAD

En julio del 2012, mediante entrevistas y reuniones con funcionarios del Gobierno Regional de La Libertad, con el formulador y evaluador del proyecto, actores de la sociedad civil y otras instituciones, se ha logrado obtener información detallada para diagnosticar el estado en el que se encuentra la ZEE.

I. CARACTERÍSTICAS GENERALES

La Libertad es un departamento situado en la parte noroeste del Perú, limita con el océano Pacífico por el Oeste y con los departamentos de Lambayeque, Cajamarca y Amazonas por el Norte, con el departamento de San Martín por el Este y con los departamentos de Ancash y Huánuco por el Sur. El departamento abarca una importante parte de la costa norte en su parte occidental y una gran sección de la cordillera de los Andes. Tiene 12 provincias y 83 distritos.

En materia de ZEE y OT, La Libertad se encuentra en una fase inicial. En mayo del 2013, el PIP llamado “Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en La Libertad” ha sido aprobado por la Oficina de Proyectos de Inversión y los esfuerzos actuales están orientados hacia la elaboración del expediente técnico. Recorrer esta fase amerita contar con conocimientos previos acerca del tema para no caer en la subvaluación de los costos o evadir por desconocimiento costos para ejes temáticos importantes.

En el departamento de La Libertad, la unidad responsable encargada de elaborar el PIP, inicialmente, fue la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión Ambiental. En la actualidad, la unidad responsable es la Gerencia Regional del Ambiente. El perfil del PIP aprobado tiene como nombre “Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en La Libertad”. El nivel de estudio propuesto es Mesozonificación Ecológica Económica con una escala 1:100 000.

Esta escala indica que la información a utilizarse en el proceso debe ser actualizada y mejorada considerando el trabajo de campo. Si bien es cierto que las distintas instituciones del país disponen de información a este nivel, estas no están actualizadas y/o no siempre se ajustan a la realidad regional, o mucho menos llegan a cubrir todo el territorio con el mismo nivel de detalle. La información disponible a esta escala amerita muchas actualizaciones previas para que responda a los objetivos de la Mesozonificación Ecológica Económica, para lo que se necesita de profesionales especializados, entre distintos temas.

A. DIAGNÓSTICO POLÍTICO - INSTITUCIONAL

Ordenanza RegionalMediante la Ordenanza Regional nº 016-2008-GR-LL/CR, del 17 de junio del 2008, se declaró “de necesidad e interés regional el uso sostenible del territorio y de sus recursos naturales, y constituir la Comisión Técnica Regional de Zonificación Ecológica y Económica y Ordenamiento Territorial”. Esta ordenanza evidencia que existe un positivo interés institucional por desarrollar el tema en esta escala de gobierno.

En mayo del 2013, el PIP logró su viabilidad. Dada la dedicación del formulador, se tiene planificado obtener los términos de referencia para contratar al o a los responsables que deben elaborar el expediente técnico. El mencionado expediente técnico debe estar listo en los siguientes meses para iniciar la ejecución inmediata del proyecto.

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Proyecto de Inversión Pública (PIP)Mientras el proceso de institucionalización y empoderamiento del proyecto al interior del gobierno regional avanza, el PIP, por su parte, marcha independientemente. En octubre del 2007, la Gerencia Regional del Ambiente inscribió el perfil del PIP “Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el Departamento de La Libertad”.

El gerente regional del ambiente indicó que el perfil del proyecto, desde su inicio, ha sufrido múltiples modificaciones en costos y detalles técnicos: “(el perfil) ha mejorado sustancialmente”, afirmó. Desde la inscripción del perfil del proyecto en octubre del 2007 han transcurrido más de cinco años y medio para que se logre su aprobación. En mayo del 2013 se logró la aprobación del perfil del PIP gracias a la ayuda de ProGobernabilidad, quienes colaboraron para ello desde julio del 2012.

A la fecha, el proyecto considera un horizonte temporal de tres años (de octubre del 2013 a octubre del 2016 ). Esto indica que a octubre del 2016 se debe tener culminado el estudio de la ZEE y el POT. Todo un reto cuando no se dispone aún del expediente técnico del proyecto, pero con la seguridad de que las experiencias positivas y negativas, existentes a nivel nacional, servirán de mucho para conducir el proceso por buen camino.

El formulador del proyecto afirma que durante estos años en los que se ha mejorado el diseño, más de un lustro, las mejoras han sido sustanciales. Sumado esto a la Ordenanza Regional nº 016-2008-GR-LL/CR del 2008, las condiciones para realizar este proceso son cada vez más favorables.

Mediante el oficio n° 371-2012-GRLL-GRPAT/SGPIP, del 20 de agosto del 2012, la Oficina de Proyectos de Inversión del Gobierno Regional de La Libertad emite nuevas observaciones, las que están ahora en manos de la Gerencia Regional del Ambiente por absolver.

Mediante el oficio n° 164-2013-GRLL-GRPAT/SGPIP, del 2 de mayo del 2013, la Subgerencia de Programación de la Inversión Pública del Gobierno Regional de La Libertad remite al Ministerio de Economía y Finanzas la Declaración de Viabilidad de Proyecto de Inversión Pública n° 13-2013, mediante la cual se aprueba el proyecto “Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial Ambiental en el Departamento de La Libertad”.

Comisión Técnica Regional (CTR)El Gobierno Regional de La Libertad, desde el 2008, cuenta con una Comisión Técnica Regional de Zonificación Ecológica y Económica y Ordenamiento Territorial.

Con la Ordenanza Regional nº 016-2008-GR-LL/CR, del 17 de junio del 2008, se constituyó dicha comisión y conforme señala el artículo cuarto de la ordenanza esta comisión tiene como funciones las señaladas en el artículo 17° del Decreto Supremo n° 087-2004-PCM:

a. Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución del proceso de la ZEE a nivel regional y local, así como los aspectos relacionados a la macrozonificación nacional.b. Proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana, así como los procesos de difusión y capacitación.

La ordenanza mencionada precisa además que la comisión estará integrada por las siguientes instituciones:

1. Un representante del Gobierno Regional La Libertad, quien lo presidirá.2. El(los) alcalde(s) de la(s) municipalidad(es), provincial(es), distrital(es) de la circunscripción(es) donde se

ubica el área a ser materia de la ZEE.3. Representantes de los sectores y de los niveles de gobierno con competencia en el otorgamiento de

autorizaciones sobre el uso del territorio o los recursos naturales existentes en el área a ser objeto de la ZEE.4. Un representante de las universidades de la región La Libertad.5. Un representante de una institución científica del área de trabajo.6. Dos representantes de las organizaciones de pueblos indígenas y/o comunidades campesinas.7. Dos representantes de las empresas privadas.8. Dos representantes de los organismos no gubernamentales.

Adicionalmente la ordenanza precisa que la comisión técnica, con el voto mayoritario de sus integrantes, podrá incorporar a representantes de otras organizaciones que consideren necesarias que participen.

Equipo técnicoDado que a la fecha formalmente se tiene únicamente el perfil del PIP aprobado, no se dispone aún de ningún integrante en el equipo técnico para el proyecto. Sin embargo, es importante precisar que ya se tiene claridad en que el equipo permanente, como mínimo, estará integrado por:

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V Coordinador del proyecto. V Especialista en (ZEE. V Responsable en SIG. V Comunicador. V Secretaria.

B. DIAGNÓSTICO ECONÓMICO

El responsable de la formulación del perfil del PIP “Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en el Departamento de La Libertad”, es el señor Richard Mitchel Pablo Otiniano.

Desde los inicios de la formulación del PIP (31 de octubre del 2007) las constantes observaciones realizadas han permitido mejorar de manera sustancial, técnica y económicamente, el proyecto.

A fines del 2010 el perfil estaba comprometiendo S/. 5 400 000.00 del Tesoro Público para el proyecto. Basados en las mejoras realizadas, para esta fecha se ha comprometido S/. 8 049 748.00 del Tesoro Público, manteniéndose la propuesta de tres años para la ejecución del proyecto, pero considerando las fechas desde octubre del 2013 hasta octubre del 2016. Es importante precisar que este plazo es para la elaboración del estudio de la ZEE y la elaboración del POT.

C. DIAGNÓSTICO LOGÍSTICO

Dado que a la fecha formalmente se posee solamente el perfil del PIP aprobado, no se dispone aún de ninguna logística propia para el proyecto. No obstante, se tiene claro que para el buen funcionamiento del proyecto deberá poseerse, entre otras cosas, lo siguiente:

V Un ambiente propio. V Hardware y software que soporte trabajos cartográficos. V Logística básica (GPS, imágenes de satélite, cartas nacionales). V Información cartográfica básica digital. V Etc.

Dicha logística deberá ser considerada a detalle en el expediente técnico a elaborarse.

D. DIAGNÓSTICO TÉCNICO

Dado que a la fecha formalmente se posee solamente el perfil del PIP aprobado, no se tiene aún ninguna información generada por el proyecto, por lo que no es posible realizar algún tipo de diagnóstico técnico.A la fecha, el Gobierno Regional de La Libertad viene elaborando los términos de referencia para el expediente técnico del PIP de la ZEE y el OT, con asesoría técnica especializada de ProGobernabilidad.

II. NECESIDADES DEL PROYECTO

Se ha identificado un conjunto de necesidades que urgen en el proyecto para orientarlo en función a los objetivos de la ZEE, los EE y el POT.

A. Capital humano.• Profesionales (especialistas)

V Especialista en formulación de expedientes técnicos con experiencia en ZEE y OT (debe orientar la distribución de los montos propuestos para el desarrollo de la ZEE). V Especialista en ZEE. V Especialista en SIG. V Especialista en EE. V Especialista en OT.

• Asesorías V Asesoría permanente sobre la metodológica de la ZEE. V Asesoría permanente sobre el modelamiento en la ZEE.

• Capacitaciones V Capacitaciones específicas sobre la elaboración de cada mapa propuesto en la metodológica de la ZEE.

• Facilitadores V Facilitadores para talleres de sensibilización y difusión de la ZEE. V Facilitadores para talleres de presentación de avances de la ZEE.

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B. Logístico.• Equipos para trabajos cartográficos.

V Computadoras de oficina. V Laptops. V GPS.

• Licencias de softwares cartográficos V Software de SIG. V Software de tratamiento de imágenes de satélite.

C. Insumos cartográficos.• Información cartográfica básica

V Obtener información cartográfica básica oficial de las instituciones estatales a escala 1:100 000 V Obtener información cartográfica temática de instituciones privadas a escalas mayores o iguales a

1:100 000.

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CONSIDERACIONES FINALES

CAPÍTULO

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DEBILIDADES IDENTIFICADAS V Desconocimiento generalizado de la metodología oficial de la ZEE. En los casos de Piura y Lambayeque

este fue superado mediante coordinaciones con el MINAM y por la experiencia ganada en años. En el caso de Tumbes y La Libertad aún continúa este desconocimiento.

V La inexistencia de personal altamente calificado para estudios especializados propios de la ZEE. Es generalizada la carencia de edafólogos, hidrólogos, geólogos, geomorfólogos, oceanógrafos, climatólogos y hasta de especialistas en ZEE y OT (geógrafos).

V Presupuestos insuficientes. El desconocimiento de la ZEE y el POT, por parte de los formuladores, conllevó a considerar costos por debajo de los reales en el expediente técnico. La subvaluación de montos para bienes y servicios ha sido determinante en el retraso del proyecto. Asimismo, no se consideró presupuesto para estudios de zona marino costera y otros. Estos vacíos económicos no han permitido lograr avances en los tiempos esperados y con la profundidad deseada.

V Los departamentos analizados son costeros y un importante potencial económico se encuentra en sus zonas marino costeras. No obstante, en sus perfiles de PIP no incluyeron estos análisis porque la metodología oficial no los contempla. Recientemente el MINAM los ha incluido en lo que denominan Estudios especializados (EE).

V Este es un proceso bastante politizado en Tumbes. Ha traído consigo el gasto de gran parte del presupuesto del proyecto, pero con reducidos, por no decir nulos, avances técnicos.

V En Tumbes como en La Libertad está en proceso la claridad conceptual y metodológica sobre lo que significa un proyecto de OT. Proyecto que implica la formulación del DIT y el POT como instrumentos técnicos de gestión territorial.

V Gran inestabilidad de los equipos técnicos. Los constantes cambios de profesionales y la alta rotación profesional afecta negativamente los avances de la ZEE. Con pocas excepciones, los contratos son de plazos muy cortos y con remuneraciones bajas.

V La metodología oficial de la ZEE en el país no considera el análisis del Subsistema Territorial Urbano - Regional, que supone entender los vínculos de la producción regional en el contexto internacional, así como las dinámicas que aquellos generan en las ciudades intermedias y las tendencias de los núcleos urbanos emergentes como resultado de estos procesos. Para este análisis solamente se elabora un submodelo de aptitud urbano - industrial que resulta insuficiente.

V El subsistema político - institucional no está contemplado como tal en la metodología de la ZEE y es presentado únicamente como una descripción de los actores políticos, sin elaborar y analizar rigurosamente un mapa de actores a escala regional y local. En el mismo sentido, no se aborda el rol de los actores y cómo ellos influyen en la implementación del POT. El análisis institucional no trasciende al nivel de explicar si amerita una reingeniería y/o reforma institucional para la aplicabilidad del POT.

V Los gobiernos regionales en el Perú deben abogar para que el proceso de ordenamiento territorial (DIT + POT) deje de ser considerado un “proyecto” y pase a ser una “actividad presupuestada”; es decir, debe tener un financiamiento fijo permanente para cada año. Ello implica considerar el OT como una política pública, lo que permitiría superar muchos vacíos y errores hasta ahora frecuentes.

V A pesar de los EE es importante revisar la metodología oficial de la ZEE y evaluar la pertinencia de la misma para todo el Perú. Asimismo, amerita coadyuvar esfuerzos para velar por el fortalecimiento del diagnóstico integral del territorio, la estabilidad laboral de los equipos técnicos, el manejo técnico adecuado de los estudios y el empoderamiento social del proceso.

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RECOMENDACIONES V Es importante contar, en todas las etapas de elaboración de la ZEE y OT, con el asesoramiento y participación

permanente de organismos de la cooperación internacional y nacional. Esto permitirá fortalecer los procesos y también contribuirá al desarrollo de las capacidades técnicas, organizativas y, aunque en menor grado, también financieras.

V Es importante definir indicadores y compromisos concretos para cada etapa de la ZEE, con un horizonte temporal claro. Esto permitirá medir los avances y realizar los ajustes oportunos y necesarios en el transcurso del proceso.

V Es importante definir lineamientos de políticas de OT y desarrollo sostenido en el ámbito regional para que los procesos desarrollados en las distintas escalas de gobierno respondan no solo a los objetivos micro, sino también articulados a los objetivos macros (regionales y nacionales).

V Es importante generar realmente capacidades al interior de los gobiernos regionales para que las acciones de implementación hasta la actualización de la ZEE y el POT sean sostenibles.

V Es necesario la articulación inmediata entre los procesos de los distintos niveles de gobierno: regionales y locales (provincias y distritos), para que haya complementación y retroalimentación.

V Es necesario elaborar manuales, directrices y propuestas metodológicas claras y específicas para cada etapa del proceso.

V Es necesario que el MINAM rediseñe una metodología para que los nuevos estudios de diagnóstico territorial incorporen en el análisis de la ZEE las temáticas que se desarrollan en los EE y concluyan con un solo documento de DIT para la etapa de diagnóstico territorial del proceso de OT.

V Es importante darle utilidad al estudio de ZEE como soporte territorial para evaluar la ejecución de los diversos planes de gobierno regional y gobiernos locales. Especialmente se sugiere darle utilidad en la formulación y priorización de las políticas públicas regionales y locales con incidencia territorial antes de que el estudio se des-actualice y quede obsoleto con el transcurrir del tiempo.

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SIGLAS Y ACRÓNIMOSCIPCA : Centro de Investigación y Promoción del Campesinado.CTR : Comisión Técnica Regional.CONAM : Consejo Nacional del Ambiente.DGOT : Dirección General de Ordenamiento Territorial.DIT : Diagnóstico Integrado del Territorio.EE : Estudios Especializados.ET : Expediente Técnico.HIDRONAV : Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina GP.INRENA : Instituto Nacional de Recursos Naturales.INDECI : Instituto Nacional de Defensa Civil.INEI : Instituto Nacional de Estadística e Informática.MINAM : Ministerio del Ambiente.ONG : Organismo No Gubernamental.OPI : Oficina de Proyectos de Inversión.OR : Ordenanza Regional.OT : Ordenamiento Territorial.PCM : Presidencia del Consejo de Ministros.PIP : Proyecto de Inversión Pública.POT : Plan de Ordenamiento Territorial.RER : Resolución Ejecutiva Regional.SENAMHI : Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología.SERNANP : Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas.SGAT : Subgerencia de Acondicionamiento Territorial.SIG : Sistema de Información Geográfica.SNIP : Sistema Nacional de Inversión Pública.ZEE : Zonificación Ecológica Económica.ZAE : Zonificación Agroecológica.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICASBERAUN CHACA, John James (2013). “El Ordenamiento Territorial en el Perú: Reflexiones a partir de los casos de Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad”. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales del Perú, Boletín Informativo n° 3, Secretaría Técnica. Pág. 06 - 08. Lima, Perú.CONAM, GTZ y otros (2006). “Ordenamiento Territorial mejora el uso y ocupación del territorio de Piura”. Lima, Perú.CONAM (1999). “Estrategia para la implementación de la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) en el Perú”. Lima, Perú.CONAM, GTZ (2006). “Bases Conceptuales y Metodológicas para la Elaboración de la Guía Nacional de Ordenamiento Territorial”. Lima, Perú.CONAM, USAID-PERU (2008). “Segundo Plan Operativo Bienal Zonificación ecológica Económica y Ordenamiento Territorial 2008 - 2010”. Lima, Perú.Gómez, D. (1993). “Ordenación del Territorio: Una aproximación desde el medio físico”. Serie Ingeniería Geoambiental. España.IIAP (2007). “Manual para la Zonificación Ecológica y Económica a Nivel Macro y Meso”. Iquitos, Perú.INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI (1997). “Bases conceptuales y guía metodológica para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Departamental”. Bogotá, Colombia.MINAM (2010). “Tercer Plan Operativo Bienal Zonificación ecológica Económica y Ordenamiento Territorial 2011 - 2013”. Lima, Perú.Oliden, J. y Alvarado, G. (2003). “Hacia el Ordenamiento Territorial de la región Piura”. CIPCA, Perú, Piura.

WEBGRAFÍA:ANGR: http://www.angr.org.pe/images/documentos/boletin%203.pdfPIURA: http://zeeot.regionpiura.gob.pe/zeeotpiura/informacion-cartografica (Revisado el 24 de agosto del 2012).CAJAMARCA: http://zeeot.regioncajamarca.gob.pe/ (Revisado el 10 de agosto del 2012)MINAM: http://geoservidor.minam.gob.pe/atlasperu/Default.asp?WCI=PltOTerritorial&WCE=4.2.0 (Revisado el 10 de agosto del 2012)DEL CARPIO: http://delcarpiorodriguez.wordpress.com/2012/05/05/plataformas-virtuales-sobre-datos-geoespaciales-peru/ (Revisado el 20 de julio del 2012)SÁNCHEZ SALAZAR, MARÍA TERESA (2008).“Metodologías para el Ordenamiento Territorial”. UNAM, Instituto de Geografía. http://www.cudi.mx/aplicaciones/dias_cudi/08_03_13/teresa_sanchez.pdf (Revisado el 20 de diciembRe del 2012)

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