UPAC – UVR Concepto 2005062725-001 del 4 de febrero de 2006 Síntesis: Establecimiento de los sistemas UPAC y UVR, antecedentes y regulación. Me refiero a su comunicación radicada en esta Superintendencia1 con el número indicado al rubro, a cuyas inquietudes procedemos a dar respuesta de la siguiente manera: “PRIMERO: ¿Qué es el Sistema (U.P.A.C.), y en qué consiste?”. Para mayor claridad al respecto, conviene recordar que en 1972 el Gobierno Nacional, como parte de su plan de desarrollo, estimó necesario canalizar recursos hacia el sector de la construcción. Es así como en virtud del Decreto 677 de mayo 2 de 1972, se determinó que dichos recursos se obtendrían con el fomento del ahorro sobre el principio de valor constante del dinero. Mediante Decreto 678 de 1972, el Gobierno autorizó la creación de las corporaciones de ahorro y vivienda con el objeto de promover el ahorro dentro del sistema de valor constante, de tal forma que tanto los ahorros como los préstamos mantuviesen su valor. Fue precisamente en desarrollo del principio de valor constante que se estableció la Unidad de Poder Adquisitivo Constante Upac, como base para denominar los créditos otorgados por dichas entidades. Por su parte los Decretos 678 de 1972, 1229 de 1972, 1269 de 1972 y 1127 de 1990 establecieron las reglas a las que debían someterse los ahorros y préstamos bajo el sistema de valor constante. Posteriormente, las disposiciones comprendidas en dichos decretos fueron incorporadas en los decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993 (art. 18, inc 1º; 21 nums. 1º,2º y 3º ; 23, num.3º 134;137, nums. 1º y 3º; y 138, nums 1º y 3º ) o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. La unidad UPAC en sus orígenes fue concebida como la unidad de medida de la pérdida del valor del dinero que permitía la actualización de los de los préstamos otorgados para financiar vivienda.

1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 del decreto 4327 de 2005, la Superintendencia Bancaria de Colombia se fusionó en la Superintendencia de Valores, entidad que en adelante se denominará Superintendencia Financiera de Colombia.

Con la expedición del Decreto 1110 de 1976, le correspondió a la Junta Monetaria del Banco Emisor la función de proponer su cálculo para que fuese adoptado por el Presidente de la República. Con el Decreto 1131 de 1984, le correspondió al Banco de la República efectuar el cálculo del valor de la UPAC, que en un principio estuvo atado únicamente a la inflación, luego a partir de marzo de 1993 la UPAC tomó como factor de ponderación la tasa DTF (tasa promedio de los intereses que pagan los bancos por los depósitos a término fijo) “SEGUNDO: ¿Qué es el Sistema (U.V.R.), y en qué consiste?”. Sin perder de vista lo expuesto con anterioridad, se precisa que la consecuencia derivada de definir el valor de la UPAC exclusivamente sobre la tasa DTF, se presentó en 1998 cuando se dio un incremento inusual en las tasas de interés que se reflejó en el valor en pesos de las obligaciones de los créditos en UPAC, debido al aumento del valor de la unidad. Razón por la cual, algunos deudores no pudieron atender debidamente sus créditos. Respecto a ello la Corte Constitucional, en Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, consideró que en la metodología para el cálculo de la UPAC no se podía incluir la tasa DTF, pues ésta reflejaba los movimientos de la tasa de interés en la economía, y cuando estos eran superiores al IPC afectaba a los deudores de créditos del sistema UPAC. Es así como, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, estimó que las normas que estructuraban el sistema UPAC eran contrarias a la constitución, pues las misma se encontraban contenidas en decretos expedidos por el Presidente de la República y no en leyes emanadas del Congreso. Esta sentencia de declaración de .inconstitucionalidad del sistema UPAC, hizo que éste desapareciera del ordenamiento jurídico, toda vez, que ya no tenia fundamento legal, haciéndose necesaria la creación de una nueva unidad de cuenta. Ahora bien, esa nueva unidad llamada Unidad de Valor Real -UVR- , cuyo valor en pesos se determina exclusivamente con base en la inflación, sin ningún otro elemento ni factor adicional, no nació para el nuevo sistema de financiación de créditos, sino que fue creada por el Decreto 856 del 19 de mayo de 1999, con el objeto de mantener el poder adquisitivo de los dineros invertidos en los títulos de deuda pública denominados TES. Una vez diseñado el nuevo sistema de financiación, se encontró que la UVR, por tratarse de una unidad que reconoce el efecto de la inflación en la economía, era la unidad ideal para este tipo de créditos, de tal manera que la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999 la consagró, para efecto del otorgamiento de los citados préstamos.

Como quiera que la UPAC no era exclusiva de los establecimientos de crédito ni de los créditos de vivienda, la Ley 546 de 1999 en su artículo 38, ordenó que todos los créditos, y en general todas las obligaciones, que se encontraban denominadas en UPAC (sistema que había desaparecido del ordenamiento jurídico) se debían expresar de acuerdo con su equivalencia en UVR, para lo cual otorgó un plazo de tres (3) meses, para la modificación de los documentos en los que constaran otras obligaciones en UPAC, vencido el cual tales obligaciones se debían entender expresadas en UVR por ministerio de la ley. “TERCERO: ¿Cuándo se pasó del Sistema (U.P.A.C.) al Sistema (U.V.R.) y cómo fue esa transacción?”. “CUARTO: ¿Cómo se hizo, o cuáles son los mecanismos para hacer la conversión de una deuda en (U.P.A.C.) a una deuda en (U.V.R.)?”. La unidad de cuenta UPAC y la corrección monetaria como base de la misma, tuvieron vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999, fecha a partir de la cual se sustituyó con la expedición de la Ley 546 de 1999, mediante la cual se establecen las normas generales para regular un nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, se creó la Unidad de Valor Real -UVR- como una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculo en principio de conformidad con la metodología que estableció en Consejo de Política Económica y Social, CONPES. Sin embargo, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional mediante sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, Expediente D-2823 y D-2828, la cual declaró inconstitucional esta facultad en cabeza del Gobierno Nacional, la entidad encargada de calcular y divulgar diariamente el valor de la UVR es la Junta Directiva del Banco de la República2. De otro lado, es pertinente aclarar que para los efectos relativos a la reliquidación de los créditos para vivienda que se otorgaron con base en la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cumplimiento del numeral 2 del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 expidió la Resolución No. 2896 del 29 de diciembre del mismo año, por la cual se publica el valor de la Unidad de Valor Real -UVR- desde el 1º de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1999. “QUINTO: ¿Desde qué momento las distintas entidades bancarias dan aplicación al sistema de (U.V.R.)?”. 2 El valor de la citada unidad puede ser consultado en la página web del Banco de la República www.banrep.gov.co, siguiendo el enlace: Series estadísticas/UPAC-UVR.

Teniendo como marco de referencia lo señalado en las respuestas a los numerales anteriores, resulta claro que las entidades vigiladas por la entonces Superintendencia Bancaria de Colombia, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, debieron dar aplicación a las normas referentes al nuevo sistema de financiación de vivienda individual a largo plazo, con aplicación de la Unidad de Valor Real -UVR-, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999, lo cual ocurrió con su promulgación efectuada el 23 de diciembre del mismo año en el Diario Oficial No. 43827. “SEXTO: ¿Qué historial de leyes, jurisprudencias de las distintas altas cortes, tribunales superiores de distrito judicial, acciones de tutela u otros mecanismos judiciales ahí (sic) al respecto de la conversión de deudas en (U.P.A.C.) al sistema (U.V.R.), o sobre el tema en cuestión?”. Además de las normas a que se ha hecho referencia a lo largo del presente escrito, el nuevo régimen de vivienda previsto en la Ley 546 de 1999 y demás normas que la modifican o adicionan, tuvieron como fundamento de su entrada en vigencia los lineamientos de carácter constitucional que hasta antes de su expedición profirió la Corte Constitucional, incluyendo las Sentencias C-383 del 27 de mayo, C-700 del 16 de septiembre y C-747 del 6 de octubre de 1999. Posteriormente, la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de la Ley 546 de 1999 y así mediante Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000 y en relación con el Capítulo VIII mencionado, base de la circular en cuestión, declaró inexequibles los siguientes apartes: 1. “según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional”, del artículo 38. 2. “Igualmente, a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y

demás pasivos, en UVR o en pesos”, del parágrafo del artículo 38. 3. “Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, y”, del

parágrafo 2º del artículo 39. 4. “que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999”, del

numeral 1. del artículo 41. 5. “que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999” y “o en la forma que lo

determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3. del artículo 41. 6. “en los términos que determine el Gobierno Nacional”, del parágrafo del artículo

41.

7. “siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley” y “Cumplido lo anterior”, del artículo 42.

8. “que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la

presente ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario”, “dentro del plazo” y “Si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía”, del parágrafo 3º del artículo 42.

En subsiguientes sentencias, como la C-1051 del 10 de agosto de 2000 y C-1140 del 30 de agosto de la misma vigencia la Corte Constitucional, en relación con la misma materia, decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-955. En cuanto a los demás pronunciamientos de la citada corporación judicial (incluso de los jueces en general), ya sea por examen de constitucionalidad o producto de acciones de tutela -ya de carácter particular, le recomendamos acudir ante dicha autoridad; ubicada en el Palacio de Justicia, calle 12 No. 7 - 65 de la ciudad de Bogotá, o consultar la página web de la misma ww.ramajudicial.gov.co. “SEPTIMO: “Qué medidas toma la Superintendencia bancaria (sic) para evitar los excesos por parte de los bancos a razón de las deudas provenientes con el sistema (U.P.A.C.) y que pasaron al sistema (U.V.R.)?”. Al respecto, se debe anotar que corresponde a esta Superintendencia (hoy Superintendencia Financiera de Colombia) como autoridad de policía administrativa ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad financiera, aseguradora, provisional y bursátil y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público. Con fundamento en dicha obligación, resulta pertinente aclarar que es del resorte de este Organismo Estatal, en los términos del Decreto 4327 de 2005, ejercer el control y vigilancia de las entidades a que hace referencia el numeral 2º del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993), que correspondían a la anterior Superintendencia Bancaria de Colombia, y en el parágrafo 3º. del artículo 75 de la Ley 964 de 2005, asignadas a la anterior Superintendencia de Valores. De otro lado, es oportuno precisar que las facultades propias de este Ente Estatal han estado dirigidas principalmente a garantizar la confianza pública en el sistema

financiero y velar por que las instituciones que lo integran mantengan permanente solidez económica y coeficientes de liquidez adecuados apropiados para atender sus obligaciones (literal a. num. 1° art. 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero). No obstante, se aclara que esta Superintendencia de acuerdo con las atribuciones legales que le han sido asignadas, puede adelantar las actuaciones administrativas relacionadas con las reclamaciones que los interesados formulen contra las entidades vigiladas y adoptar los correctivos a que haya lugar en cada caso particular; pero, igualmente, se recalca que carece de facultades para interpretar los contratos celebrados por las citadas instituciones con sus clientes y/o usuarios, señalar responsabilidades o fijar indemnizaciones, materia que corresponde conocer a las autoridades judiciales ante las cuales se deberá acudir para obtener la protección de los intereses que en su favor consagren las normas sustantivas del derecho. En ese sentido, ha manifestado la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de junio 12 de 1975, Expediente 2945, Consejero Ponente doctor Miguel Lleras Pizano, lo siguiente:

“Respecto de la legalidad o puntualidad o regularidad como el banco cumpla con los negocios celebrados con su clientela el Superintendente sólo puede dar órdenes para evitar lo que contraríe la Ley pero no para revocar los actos de ejecución contractual (…). “(…) el Superintendente no puede ordenar ni directa ni indirectamente que tal perjuicio sea reparado, ni siquiera puede estimar si hubo o no perjuicio o si se cumplió bien o mal la obligación del contrato porque tal extensiva interpretación de sus facultades de vigilancia transformaría su función de administrativa en jurisdiccional. “Importa puntualizar que la nota característica de la competencia que para vigilar los bancos tiene el Superintendente, consiste en su capacidad para impedir que se ejecuten actos o hechos peligrosos y no la de ordenar que se cumplan determinados actos o hechos, en especial aquéllos íntimamente vinculados con los contratos celebrados con la clientela o los que regulan las relaciones con los accionistas” (negrilla fuera de texto).

Así mismo, valga la pena recalcar que es diáfana y precisa la línea que separa las competencias de la jurisdicción ordinaria y los funcionarios administrativos. En efecto corresponde a la primera, solucionar los conflictos jurídicos a su cargo mediante juicios de valor que califiquen el derecho de las partes; y a la segunda, ejercer funciones de policía administrativa para la supervisión y custodia de las normas que deben observar las entidades vigiladas, control que se refiere a situaciones objetivas y que no implica en ninguna circunstancia la resolución de

controversias que se susciten al interior de tales entidades o en razón de sus negocios. En ese sentido, ha sido categórica la jurisprudencia al señalar que “las autoridades de policía tienen funciones preventivas, investigativas y sancionadoras cuando se presenten violaciones a normas administrativas a las que deban estar sujetas los administrados pero nunca pueden definir controversias de tipo jurídico, toda vez que estos asuntos son de competencia exclusiva de la jurisdicción ordinaria” 3. (…).»

3 Consejo de Estado, fallo de septiembre 12 de 1980.