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Módulo c

Elaborado por: Jaime Urrego

Especialización acción sin daño y

construcción de paz

Análisis e incidencia en políticas públicas

en el contexto colombiano

y el enfoque de Acción sin Daño

davidmoreno

Rectángulo

David

Nuevo sello

c Especialización acción sin daño y construcción de paz

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Introducción En medio de la cronicidad y complejidad del conflicto colombiano, es evidente que, si bien la sociedad no se ha precipitado hacia una situación de guerra generalizada, ha transitado hacia situaciones de mayores niveles de inequidad socioeconómica y política; de profundización de la crisis humanitaria; de violación sistemática de derechos humanos y atención fragmentada e insuficiente a las víctimas del conflicto, por parte de un régimen político fuertemente permeado por poderes ilegales, que viene quebrando el equilibrio de poderes al interior del Estado, debilitando la institucionalidad y poniendo en marcha una profunda y progresiva contrarreforma constitucional.

¿De qué manera y hasta qué punto la construcción y ejecución de estas políticas brindan una atención humanitaria, apuntalan procesos de desarrollo integral y sostenible, y aportan a la superación del conflicto y al logro de la paz?

¿Hasta dónde las acciones de cooperación y los procesos de exigibilidad e incidencia de la sociedad civil se traducen en modificaciones de dichas políticas y se enfocan en la construcción de sostenibilidad?

En este contexto, el Estado, el conjunto de actores institucionales, políticos y socioculturales, y la comunidad internacional –con visiones asimétricas y recursos de poder e intereses distintos– definen y ejecutan políticas públicas para atender a las víctimas del conflicto, para generar procesos de desarrollo y para posicionar propuestas de paz. ¿De qué manera y hasta qué punto la construcción y ejecución de estas políticas brindan una atención humanitaria, apuntalan procesos de desarrollo integral y sostenible, y aportan a la superación del conflicto y al logro de la paz? ¿Hasta dónde las acciones de cooperación y los procesos de exigibilidad e incidencia de la sociedad civil se traducen en modificaciones de dichas políticas y se enfocan en la construcción de sostenibilidad?

Es imperativo mejorar la capacidad de análisis e incidencia sobre los procesos de decisión pública para que se traduzcan en políticas que contribuyan a no profundizar ni alargar el sufrimiento, la revictimización, la inequidad, la dependencia, la exclusión y la subordinación de los sectores sociales afectados, y que en cambio se conviertan en instrumentos que aporten en la transformación positiva de los conflictos, en el fortalecimiento de las capacidades locales y en la consolidación de procesos de desarrollo participativo, sostenible y de paz con justicia social.

El presente módulo “Análisis e incidencia en políticas públicas con enfoque de Acción sin Daño en el contexto colombiano” se presenta como un aporte para que la sociedad civil, la institucionalidad pública y la comunidad internacional dispongan de herramientas para la reflexión y para la incidencia sobre las políticas públicas, e incorporen la sensibilidad y la habilidad suficientes para identificar, prevenir y


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mitigar los daños sobre la dignidad, la autonomía y la libertad de individuos y comunidades en el proceso de construcción de las mencionadas políticas.

En este marco, se advierte que el módulo centra su aporte en la reflexión sobre la relación del enfoque de Acción sin Daño con el proceso de construcción de las políticas públicas y, por lo tanto, toma como referencia diferentes elementos de las ciencias sociales y políticas, con la perspectiva de que el lector identifique un campo panorámico de estudio, por el cual se le invita a transitar en la medida en que sus preocupaciones y sus compromisos teóricos y prácticos se lo demanden.

El módulo está organizado en cuatro partes, que a su vez giran alrededor del análisis de las siguientes preguntas:

1. ¿Qué son las políticas públicas?, ¿cuáles son algunos de los enfoques teóricos para analizarlas y cuál es la importancia del ejercicio de análisis en relación con el enfoque de Acción sin Daño? Para esta reflexión, se aportan conceptos sobre Estado, políticas públicas, análisis de política y Acción sin Daño, y sus relaciones.

2. ¿Qué elementos tener en cuenta para el análisis e incidencia en materia de políticas públicas y el enfoque de Acción sin Daño en el contexto del Estado y del régimen político en Colombia? Para ello, se hace una aproximación al tipo de Estado y régimen político actual, con referencia al conflicto que vive el país y las implicaciones para el proceso de construcción de políticas públicas con enfoque de Acción sin Daño.

3. ¿Qué tipo de escenarios se están presentando en Colombia para el proceso de construcción de las políticas públicas en materia de acción humanitaria, y de desarrollo y paz?, ¿que daños se están generando? Este interrogante se trabaja presentando elementos conceptuales y ejemplos concretos en las etapas del ciclo de política conocidas como inscripción del problema; formulación y toma de decisiones; implementación, y evaluación de las políticas, evidenciando algunos de los daños que se están generando.

4. ¿En qué consiste el proceso de incidencia en la construcción de las políticas con enfoque de Acción sin Daño? En este punto, se hace una reflexión sobre los criterios, condiciones y herramientas para el ejercicio de incidencia sobre las políticas públicas con enfoque de Acción sin Daño.

Finalmente, se presentan un conjunto de reflexiones, a manera de conclusiones, orientadas a puntualizar el planteamiento central del módulo, así como a ofrecer algunas pautas para considerar en los procesos de construcción e incidencia sobre políticas públicas, desde una perspectiva de Acción sin Daño.


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Mapa conceptual

El presente mapa conceptual define los objetivos y metodología expresada en las relaciones conceptuales e índice temático del Módulo sobre “incidencia en políticas públicas en los campos humanitario, del desarrollo y la paz en el marco del conflicto colombiano con enfoque de acción sin daño- ASD, como una contribución la reflexión, identificación, prevención y disminución y/o eliminación de los efectos negativos de las intervenciones en estos campos que se realizan desde el Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional en el país. Se espera que el mapa conceptual refleje claramente el planteamiento teórico-metodológico y pedagógico sobre el tema de incidencia en políticas públicas en los campos de atención humanitaria, desarrollo y paz con enfoque de Acción sin Daño-ASD.

Objetivo general Aportar elementos conceptuales, metodológicos e instrumentales a la sociedad civil, el Estado y la Cooperación internacional sobre los procesos de incidencia en política pública en los campos: Humanitario, del desarrollo y la paz con enfoque de Acción sin Daño-ASD en el marco del conflicto colombiano.

Objetivos específicos

Procesos de Incidencia y gestión con enfoque de ASD

Políticas de Atención HumanitariaEl Ciclo de la Política

Políticas de Desarrollo

Políticas de PazIdentificación de Problemas

Implementación

Formulación y toma de decisiones

Evaluación

ContiendaPolítica

Espacio-Territorio-Región

Historia, periodo, coyuntura


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1. Motivar a los diferentes actores sociales e institucionales de la Atención Humanitaria, el Desarrollo y la Construcción de la Paz para profundizar la reflexión y el análisis de la importancia de la incidencia y la gestión para que las políticas públicas respectivas incorporen el enfoque de acción sin daño.

2. Presentar las diferentes tendencias conceptuales sobre las políticas públicas

3. Presentar elementos conceptuales sobre los diferentes procesos que conforman el ciclo de la política pública.

4. Caracterizar y analizar los tipos de política pública más importantes en materia de atención humanitaria, desarrollo y construcción de paz prevalentes en Colombia desde el enfoque de Acción sin daño.

5. Presentar una revisión y discusión sobre los procesos de incidencia sobre el ciclo de la política pública en los campos de atención humanitaria, desarrollo y construcción de paz con un enfoque de Acción sin Daño.

6. Compartir herramientas metodológicas e instrumentales para la incorporación del Enfoque de Acción sin Daño en los procesos de incidencia sobre el ciclo de la política pública en los campos de atención humanitaria, desarrollo y construcción de paz por parte del Estado, la sociedad y la comunidad internacional.


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Unidad 1.

Aproximación conceptual a las políticas públicas y el enfoque de Acción sin Daño

Esta unidad está dividida en tres partes. En primer lugar, se presentan enfoques y conceptos clave para la comprensión de las políticas públicas. A continuación, se presentan elementos para el análisis de las políticas públicas, y se incluye una visión panorámica de las entradas teóricas, y sus aportes y limitaciones. Y, finalmente, se presentan algunos elementos generales de lo que puede ser pensar las políticas públicas desde el enfoque de Acción sin Daño.

De esta manera, se espera contribuir a contestar la pregunta acerca de qué son las políticas públicas, cómo se analizan y cuál es su relación con el enfoque de Acción sin Daño, en el contexto del conflicto colombiano.

Enfoques y conceptos de Estado y de políticas públicas

En primer lugar, se plantea cómo las políticas públicas se han venido constituyendo en objeto de estudio en una época relativamente reciente, para pasar luego a precisar elementos conceptuales del Estado –visto desde la teoría de las políticas públicas– y, finalmente, se hará un planteamiento sobre el concepto de política pública en sí misma.

Las políticas públicas como objeto de estudio

Las políticas en tanto acción pública, como fenómeno político y social, se remontan al origen del Estado mismo. Sin embargo, su constitución como objeto de estudio se ubica en el momento histórico en el cual se amplían las intervenciones del Estado, más allá de las de seguridad interna y externa, de la diplomacia y de la expansión militar y colonial, y se va configurando el Estado de Bienestar en Europa en el siglo XX,1

La teoría de la administración pública, desarrollada con fuerza en los Estados Unidos, que importaba el Taylorismo

en el momento en que las ciencias sociales y políticas se concentran de manera sistemática en el estudio de los procesos de decisión y actuación públicas. Para los autores citados, se debieron trascender al menos tres tendencias en la investigación de lo público, antes de que se constituyera el actual objeto de estudio; esas tendencias se resumen así:

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a la administración a través del perfeccionamiento de estructuras formales de autoridad y la organización especializada de tareas.

1 Meny y Thoening, J. (1992). Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel, S. A., p. 13.

2 Taylor desarrolló en Estados Unidos, a principios de siglo, un método científico de orientación positivista, encaminado a aumentar la productividad de la industria mediante la combinación de procesos de control a los tiempos y movimientos en el proceso productivo, con la implementación de estructuras de supervisión, dirección y organización del trabajo. Esto se retomó en la administración pública como una de las perspectivas de análisis de las instituciones del Estado.


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La sociografía de los llamados grupos de presión, ocupada de indagar las formas como diferentes actores influían en las decisiones públicas, sin ocuparse propiamente de la decisión y actuación misma de las autoridades.

El determinismo de los grandes sistemas, como “el marxismo caricaturesco y el economicismo triunfante”,3

para los que el Estado es un instrumento sin margen de maniobra, para producir las ofertas públicas que las relaciones económicas o el mercado predeterminan.

Las políticas públicas, como objeto de estudio centrado en las acciones del Estado, constituyen un desarrollo reciente en el campo de las ciencias sociales y políticas que aporta una nueva mirada sobre el Estado.

La comprensión del Estado desde el estudio de las políticas públicas

El estudio de las políticas públicas ha llevado a replantear y a ampliar el campo de análisis del Estado, de tal manera que “[…] más que de una nueva teoría, se trata de un desplazamiento del ángulo de análisis o del punto de observación […]”4 del Estado. A diferencia de los enfoques a los que se refieren Meny y Thoenig (1992), el estudio de las acciones concretas del Estado, y de los procesos de configuración de los actores y su correlación de fuerzas frente a las decisiones que organizan y modifican las reglas de juego legales e institucionales para intervenir racionalmente sobre un tema particular es el que permite aprehender y comprender al Estado real y su organización en términos de relaciones y distribución del poder. Para Roth “[…] a través del análisis de estos procesos políticos que legitiman y concretizan la orientación de las políticas públicas es posible dar cuenta empíricamente del tipo de Estado, de su evolución y su transformación”.5

Esto permite y obliga a que se desplacen los postulados apriorísticos sobre el Estado hacia hipótesis de investigación que indagan de qué forma la política pública incide, transforma y revela a la misma política –politic–,

6 y al Estado y su estructura.7

Este aspecto cobra relevancia en los procesos de análisis e incidencia desde la sociedad civil, en donde algunos sectores deben superar las visiones estáticas que declaran a priori modelos de Estado y que leen mecánicamente en las políticas productos de dichos modelos, abandonando la posibilidad de leer, interpretar en concreto dicho Estado en las actuaciones públicas a nivel nacional, sectorial, territorial, etcétera.

3 Meny y Thoening, J. (1992). Óp. cit., p. 8.

4 Roth, André-Noêl (2002). Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. Bogotá:Ediciones Aurora, p. 29.

5 Ibídem.

6 El término en inglés politic hace referencia a los procesos de lucha por el poder.

7 Meny y Thoening, J. (1992). Óp. cit., pp. 13-17.


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Así las cosas, no basta y quizá no es prioritario predeterminar una definición de Estado, a cambio de que se mantenga un interés por comprenderlo, por hacer la lectura permanente y critica de las condiciones que históricamente le han dado lugar en contextos y territorios socioculturales particulares, y a que se haga explícita la postura epistemológica y metodológica de abordaje.

A este propósito, Roth8

aporta una reflexión muy pertinente con relación a los Estados latinoamericanos, al señalar que en su origen no se presentaron las mismas condiciones de surgimiento de las épocas feudales en Europa y que, en cierto modo, se trata de una importación de un modelo de organización impulsado por las elites criollas, si bien con un ánimo emancipador, pero sin la participación de los pueblos. Esta dinámica particular puede explicar por qué no se consolidan claramente Estados-nación en América Latina, desde una perspectiva clásica que encuentra identidad plena entre Estado, nación y territorio; por qué las instituciones y los marcos normativos son fácilmente influenciables al margen de la participación de la sociedad; y por qué, en diverso grado, los Estados latinoamericanos afrontan diferencias y, en algunos casos, niveles precarios de legitimidad.

En conclusión, el estudio de las políticas públicas se constituye en una herramienta de análisis de la configuración y dinámica del Estado, en momentos históricos y territorios concretos, que no reemplaza el estudio del Estado ni sus desarrollos teóricos, pero los dinamiza, los moviliza poniendo el foco en los procesos explicativos de la configuración de las decisiones y, sobre todo, de las actuaciones del Estado y sus efectos sobre la sociedad.

Qué son las políticas públicas y cuáles sus elementos constitutivos

Roth propone como definición de política pública: “un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática”.9

De manera complementaria, la política pública se presenta bajo “[...] la forma de un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos en un momento dado, en un contexto dado… como intervención, reglamentación, provisión

8 Roth, André-Noêl (2002). Óp. cit., pp. 20-25.

9 Roth, André-Noêl (2002). Óp. cit., p. 27.


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de prestaciones, represión, etc.… también pueden ser inmateriales, a veces simbólicas: un discurso, una campaña de comunicación[...]”.10

Cuervo11

Se identifican en estas definiciones, al menos, los siguientes elementos:

resalta la política como “flujo de decisiones” de una autoridad pública, para señalar que se trata de un proceso dinámico que contiene un marco de referencia y unas acciones específicas, que implican tanto la forma de ver los problemas, como la expresión normativa y las acciones concretas que, además, se van transformando en el tiempo.

La política pública es una acción principalmente gubernamental y pública. Esto implica que se convierte en la responsabilidad de un actor identificable con competencias derivadas de la organización estatal, revestido con grados de autoridad, legitimidad y poder coercitivo. En ese sentido, revestido de obligaciones éticas, sociojurídicas y políticas de gran trascendencia para la reflexión del enfoque de Acción sin Daño.

La política pública refleja una percepción específica de una problemática y de la manera de enfrentarla. En esta medida, la política es una construcción sociopolítica cambiante, dinámica, eventualmente contradictoria, que expresa entonces los intereses, la contienda política y la correlación de fuerzas de los actores involucrados al interior del Estado y por fuera de este.

La política pública se expresa en objetivos, procesos y medios que se traducen en un programa de acción, cuya realidad empírica son las prácticas materiales y simbólicas. Los contenidos de la política no son aislados ni independientes, hacen parte de un cuerpo explícito e implícito de motivaciones e intereses que concentra el decisor y que responden a una orientación normativa. No obstante lo anterior, no son fácilmente identificables los límites de una política, tampoco su estructura está unificada, por lo que en realidad muchas veces debe ser reconstruida a partir del análisis y la investigación: “se presenta como una abstracción cuyo contenido se trata precisamente de reconstruir por agregación sucesiva, de aproximación en aproximación, a partir de elementos empíricos dispersos en los textos, en los presupuestos, en los organigramas”.12

También hay que decir que, en esa medida, puede haber elementos de política en el nivel estructural, como leyes orgánicas, grandes instituciones; a nivel intermedio, en

10 Meny y Thoening, J. (1992). Óp. cit., pp. 13-17.

11 Cuervo, Jorge (2007), "Entre los modelos teóricos y la práctica gubernamental (una revisión a los presupuestos teóricos de las políticas en función de su aplicación a la gestión pública colombiana)", en Ensayos sobre políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Pp. 67-95.

12 Meny y Thoening, J. (1992). Óp. cit., p. 92.


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dependencias específicas, decretos reglamentarios; y a nivel funcional y operativo, expresadas en directrices ministeriales, programas anuales de inversión, etcétera.

La política pública se desarrolla "para" y "a través" de actores sociales. Esto significa que, aunque sea una práctica desde el Estado, su proceso de formación y su destino involucran a otros actores sociales, incluso su ejecución muchas veces –dependiendo de la configuración institucional y de los modelos de Estado– puede involucrar actores mixtos o semiestatales, incluso privados y comunitarios, en el caso de los administradores de subsidios en salud, educación, etcétera.

La política pública traduce una dimensión institucional, política y de relación con la sociedad civil: Medellín (2004) articula tres dimensiones vitales para la comprensión de las políticas públicas así: “En su condición institucional, las políticas públicas no solo expresan la particular configuración de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones públicas, sino que también revelan la particular dinámica conflictiva en que se desenvuelve la acción pública. En su relación con las estructuras políticas, las políticas públicas expresan, tanto una particular movilidad de las fuerzas políticas como una dinámica específica de incorporación o exclusión (política, económica y social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos del Estado. En su relación con la sociedad civil, las políticas públicas se constituyen en un poderoso instrumento de comunicación. Y en su relación con el ejercicio de gobierno, se constituyen en el dispositivo crucial a través del cual los gobernantes logran imponer un rumbo definido a los Estados y a las sociedades que gobiernan”.13

La política pública tiene unos efectos, unas consecuencias que son parte del análisis. En palabras de Meny y Thoening, la política pública tiene una segunda función que es la de producción de impactos y, más allá, la política pública es una teoría y acción de cambio social.

En síntesis, una política pública es el flujo de decisiones y conjunto de acciones enmarcadas en un programa que desarrolla el Estado y su institucionalidad a través de prácticas materiales y simbólicas, expresadas en normas, instituciones, programas, presupuestos, como fruto de una contienda política de poderes y saberes, para afrontar una problemática y su representación, y para producir unos resultados. Es un cuerpo invisible que solo se reconstituye a través de la reflexión y de la investigación, y es una nueva puerta de entrada para la comprensión del Estado, sus fuerzas y estructuras de poder.

13 Medellín Torres, Pedro (2004, julio). Sobre las políticas públicas y el régimen político. Este documento fue preparado por Pedro Medellín Torres, Consultor de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El estudio forma parte del proyecto Política y políticas públicas en los procesos de reformas en América Latina. Similitudes y diversidades (Proyecto FRA/02/073), que la CEPAL lleva a cabo con el apoyo del Gobierno de Francia. En López Becerra, Mario (2007). El asunto de las políticas públicas, Manizales, 2007-05-14 (Rev. 2007-06-14). Disponible en http://lunazul.ucaldas.edu.co/index.php?option=content&task=view&id=330#notas1


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El análisis de las políticas públicas

El trabajo de análisis de las políticas públicas permite avanzar en la comprensión e interpretación de cómo estas se configuran, clasifican, impactan y se transforman. Su simple ejercicio no produce cambios en ellas, ni la información que surge de las evaluaciones las mejora por sí misma;14 en sentido amplio, la relación entre conocimiento y política no es lineal: es relativa e histórica,15

por lo que el análisis debe abordarse como ejercicio para la aproximación, la reflexión y la acción de los actores sociales en función de la política pública. Es decir, el análisis de las políticas públicas es una herramienta fundamental para el proceso de incidencia en su construcción (Ver Unidad 4).

El análisis de las políticas públicas tiene fundamentos ontológicos, epistemológicos y metodológicos que determinan formas distintas de abordaje teórico e instrumental, y que marcan, por lo tanto, perspectivas distintas de entrada al tema, con implicaciones políticas y prácticas.

Es necesario superar cierto ambiente en el campo de la intervención institucional y, en cierto modo, de la academia, que arranca la reflexión de las políticas como si se tratara de un objeto natural, predeterminado y observable solo bajo una perspectiva: la positivista. En ese sentido, Roth (2007) cuestiona el activismo y la explosión de análisis de tendencia cuantitativista y pragmática para el análisis de las políticas, como si fuera algo “obvio” y a salvo de cualquier reflexión teórica.

A continuación, se desarrollan tres aspectos que pueden contribuir a hacer del ejercicio del análisis de las políticas una práctica reflexiva, crítica y constructiva en los procesos de acción, en el campo de la acción humanitaria, el desarrollo y la paz con enfoque de Acción sin Daño: 1) las tensiones entre conocimiento y política; 2) los paradigmas para el análisis de las políticas; 3) enfoques teóricos y herramientas para el análisis de política.

Las tensiones entre conocimiento y política en el análisis de política

Frecuentemente, en los espacios de discusión, en la cooperación internacional y en el discurso público, se encuentra la relación entre conocimiento y política como algo natural y determinante. A más conocimiento, cifras, datos, mejor identificación de problemas y mejor formulación de políticas. La discusión se centra sobre cuáles tipos de información, quién la produce y sobre la capacidad de los políticos y las instituciones para incorporar el conocimiento; y al final, en las evaluaciones se alega que faltó mayor diagnóstico, más medición para haber logrado mayores impactos, y frente a estos se reclaman nuevos instrumentos para, igualmente, medirlos.

14 Roth, André-Noêl (2007). Enfoques y teorías para el análisis de las políticas públicas, cambio de la acción pública y transformación del Estado. En Ensayos sobre políticas públicas, Universidad Externado de Colombia. Bogotá, p. 29.

15 Torgerson, Douglas (1986). Entre el conocimiento y la política: Tres caras del análisis de políticas. En Aguilar, Luis (1992). El estudio de las políticas públicas. México: Ed. Miguel Ángel Porrua, pp: 197-238.


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Torgerson (1986) permite ubicar teórica e históricamente esta discusión, y al final propone un escenario posible y comprensible de dichas relaciones entre conocimiento y política en su trabajo sobre las tres caras de la política:16

7. La de la ilustración y primer positivismo, con el imperio del conocimiento como espacio natural y absoluto para la definición de los asuntos públicos;

8. La tecnocrática, donde el conocimiento es manipulado por la política en función de su legitimación; y

9. La de la participación y el análisis contextual, en medio de la cual es posible el diálogo colaborativo entre conocimiento y política.

Este aspecto resulta relevante para el trabajo de reflexión e incidencia en política pública porque:

No es posible aceptar reverencialmente el conocimiento científico como el insumo único, primero y suficiente para el análisis de los asuntos públicos, entre otras cosas, porque existen diferentes posiciones teóricas que coexisten en un mismo período histórico para examinar una misma cuestión.

Existen diferentes formas de conocer y saber, desde sujetos con niveles diferenciados de poder y de reconocimiento político. Habría una interculturalidad en la política. Baste observar las distinciones sobre territorialidad que manejan los pueblos indígenas y afrodescendientes, las mujeres desde el feminismo, y sus diferencias sustanciales con las definiciones tradicionales de territorio desde el positivismo dominante en las ciencias sociales, la geografía, la historia, etc. A este respecto, Torgerson releva el estudio sobre la decisión de construcción del oleoducto en el valle de Mackenzie, en Canadá, y los procesos de participación social de los pueblos indígenas de la región.17

La carga valorativa y racional que expresa en últimas la posición en la sociedad de los sujetos, sus imaginarios y representaciones no es neutra ni independiente del proceso de conocimiento y análisis.

No se puede sucumbir con pesimismo ni tampoco reverenciar el papel que la misma práctica política juega en la producción, utilización y, en muchos casos, manipulación del conocimiento aportado por las ciencias sociales y políticas. No se

16 Torgerson, Douglas (1986). Óp. cit., pp. 228-229.

17 Los indígenas logran incidir en la decisión de construcción del oleoducto a partir de posicionar su concepto de territorialidad, inspirado en su propia cosmovisión del mundo y de las relaciones hombre-naturaleza. Larramendi, Ramón Hernando (1992). Los indios Esquimales. Madrid: Colección Pueblos y Lenguas indígenas. Fundación MAPFRE 1492, p. 170. Consultado en julio de 2009 en http://books.google.com.co/books?id=h4mzffh0E3gC&pg=PA170&lpg=PA170&dq=estudio+sobre+el+oleoducto+del+valle+mackenzie&source=bl&ots=8mqifFIxvx&sig=hovl7dr-MLBXII7SwF1EkcEm0z0&hl=es&ei=uaKISty9Eo6xtgfnidjnDA&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=1#v=onepage&q=&f=true.


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puede promover la despolitización de la sociedad a nombre de las evidentes prácticas clientelares y corruptas presentes en la política (politics), ni tampoco la desconfianza total y abandono de las instituciones, pese a su precariedad o deficiencias.

Es posible, desde el escenario de la participación, el diálogo, y el contexto histórico, contar con la articulación entre conocimiento y práctica política. El análisis de política, en cualquier caso, exige al sujeto que lo realiza abordar críticamente la relación entre conocimiento y política, e incluye replantear conceptos universales y homogeneizantes sobre conocimiento y sobre política para ubicar qué tipo de conocimiento, cuál es el sujeto que lo produce, cuál es el contexto y momento histórico de la producción y, a su vez, incluye preguntarse por las prácticas políticas, las relaciones de poder, y los discursos y sus lógicas.

Los paradigmas y el análisis de las políticas

Para enriquecer el abordaje de la tensión anterior se requiere asumir que, aún dentro del pensamiento occidental, históricamente no ha habido una sola forma de producir conocimiento y que, al contrario, han existido diferentes paradigmas que han influido en los enfoques teóricos, las metodologías y los instrumentos de investigación y, en este caso, en el análisis de las políticas públicas. En efecto, el análisis de las políticas como ejercicio de investigación social18

Roth (2007), presenta un resumen de los paradigmas en el sentido Kuhntiano,

implica una forma de entender la realidad (ontología), una forma de interacción entre el objeto de investigación (las políticas) y el sujeto que investiga (epistemología), incluido el papel o supuesta ausencia de los valores presentes en el proceso de investigación (axiología) y, finalmente, supone un marco metodológico y unas herramientas metodológicas para realizar el ejercicio de investigación.

19 que reflejan las posturas ontológicas, epistemológicas y metodológicas que sirven de fundamento a los diferentes enfoques teóricos prevalecientes en la práctica del análisis de las políticas públicas, e incluyen al positivismo, el pospositivismo, la teoría crítica y el constructivismo, de los cuales se presenta un breve panorama.20-21

En relación con los paradigmas, el primero de ellos es el Positivismo, promovido por Comte en el siglo XVIII, que plantea que el objeto es independiente del sujeto, que puede ser capturado

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18 Sautu, Ruth; Boniolo, Paula; Dalle, Pablo & Elbert, Rodolfo (2005). "La construcción del marco teórico en la investigación social". En publicación: Manual de metodología. Construcción del marco teórico, formulación de los objetivos y elección de la metodología. Buenos Aires: CLACSO. Colección Campus virtual, p. 40. Disponible en http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/campus/metodo/RSCapitulo%201.pdf

19 Toda la constelación de creencias, valores, técnicas y demás, compartidos por los miembros de una comunidad dada […] (y) las soluciones concretas […] usadas como modelos o ejemplos […]. En Roth, André-Noêl (2007). Óp. cit., p. 30

20 Roth, André-Noêl (2007). Óp. cit., pp. 33-37

21 Ibídem.


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objetivamente en sus causas, efectos y manifestaciones, y que puede ser medido matemática y estadísticamente, buscando siempre aislar las cargas valorativas, éticas y morales. Una variante de este paradigma es el neopositivismo, que aunque ratifica los postulados básicos, sofistica los instrumentos matemáticos y acepta la independencia de lo valorativo o subjetivo. En políticas públicas no se utiliza prácticamente el primero, pero la segunda variante se expresa en tendencias como el incrementalismo, que analiza la negociación de intereses en políticas públicas, y el utilitarismo, que centra su análisis en la relación costo-beneficio como método de valoración de las alternativas de políticas.

El paradigma Postpositivista toma distancia del anterior en varios aspectos: Si bien, la realidad existe y el objeto de investigación es externo, se admite la multicausalidad, se asume que las cargas valorativas afectan el proceso de investigación, y la objetividad ya no depende solo de la experimentación y de los métodos cuantitativos, sino que se incorporan métodos cualitativos, y la objetividad se convierte en algo dinámico que se consigue mediante la validación a través de comunidades científicas críticas.

El paradigma de la Teoría Crítica, cuyos precursores pertenecen a la escuela de Frankfurt (Habermas, Adorno, Marcuse), señala que la realidad es de imposible acceso, predominan los valores y la objetividad no existe; pero existe la práctica transformadora encaminada a maximizar la participación de los ciudadanos. Siguiendo a Habermas, la política pública es un caso de acción comunicativa en el que los problemas de las políticas públicas se construyen históricamente, como una selección condicionada de las demandas; y luego, su implementación corresponde a modificaciones de la infraestructura comunicativa de la sociedad y, por tanto, de las acciones. Bajo esta corriente, se busca develar el tema de las relaciones de poder que permiten reproducir una sociedad, así como las vías para la transformación y la emancipación.

Finalmente, el Constructivismo descarta la posibilidad de conocer la realidad y plantea que todo es una construcción social. Aquí son importantes las teorías sobre las formaciones discursivas; entonces, la teoría sobre política pública ya es en sí misma otra realidad más, que juega por hacerse al reconocimiento y a la validación política. Para el constructivismo son importantes los estudios descriptivos, comparativos, y se acude con fuerza a lo cualitativo. Para estas posturas es más importante lo cognitivo que los intereses y la racionalidad.

En estos paradigmas hay, entre otras, una tensión permanente entre empirismo y racionalismo, entre objetividad y subjetividad, entre presencia y ausencia de las cargas valorativas del investigador, y entre el objeto como algo dado o como constructo social e histórico, incluido el mismo sujeto que investiga.

La reflexión, hasta aquí, pone en evidencia algunos aspectos relevantes para la discusión que aborda el presente módulo:


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1. Detrás de cada enfoque teórico en investigación, en particular en políticas públicas, hay un paradigma o una confluencia de estos, hay una carga ideológica y hay una contienda política, que deben ser identificadas a fin de no imponer análisis a realidades locales con sujetos sociales particulares.

2. Los paradigmas tienen lugares concretos en la historia de las ciencias, pero también en los contextos donde se producen; y aunque no mantienen relaciones mecánicas con las tendencias dominantes de organización de la sociedad, sí tienen una gran interdependencia y relación de funcionalidad o confrontación. El positivismo juega un papel fundamental en la forja de las sociedades industriales y del capitalismo, en tanto que el racionalismo en sus diferentes formas ha sido relevante en momentos de crisis y recomposición de las organizaciones sociales, sobre todo en Europa y en los Estados Unidos.

3. Los paradigmas dominantes y la ciencia predominante producida en Europa y en los Estados Unidos tienen limitaciones para la comprensión de las sociedades y de los Estados latinoamericanos y sus procesos de producción de políticas. Por su parte, en América Latina la investigación responde a dichos paradigmas, sobre todo a los positivistas y sus diferentes refinamientos; por ello tiene dificultades para posicionarse en el debate y la práctica política latinoamericana.

4. En particular frente a Colombia, Roth (2007)22

señala que hay una tendencia intelectual, de corte positivista generalizada desde el Estado, las instituciones multilaterales, las agencias de Cooperación internacional y las organizaciones no gubernamentales, con poca capacidad de crítica sobre la validez y uso sociopolítico de las investigaciones que se adelantan, y con poca apertura a otros modelos interpretativos.

El análisis de políticas y los enfoques teóricos

Los diversos paradigmas pueden estar presentes y traducirse en diferentes enfoques teóricos, los cuales aportan herramientas para el ejercicio de análisis de las políticas. Meny y Thoening (1992),23 en general, y Roth (2002),24

con un enfoque más didáctico, desarrollan una clasificación panorámica de los diferentes enfoques teóricos, tomando como eje de diferenciación la posición y el énfasis que tienen el Estado, la sociedad y las relaciones entre estos, en el análisis de la configuración de las políticas públicas. En este sentido, habría unas teorías centradas en la sociedad y otras en el Estado que tienen en común la predeterminación, en unos casos, por las relaciones socioeconómicas y los intereses de grupos minoritarios (las centradas en la sociedad) y por los actores del Estado ((las centradas en el Estado). Existe un tercer grupo, denominado de teorías mixtas, para el cual la relación entre Estado y sociedad es la

22 Roth, André-Noêl (2007). Óp. cit., p. 31.

23 Meny y Thoening, J. (1992). Óp. cit., pp. 45-46

24 Roth, André-Noêl (2002). Óp. cit., pp. 29-40


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unidad de observación y análisis, más allá de cualquier predeterminación. A continuación, se presenta un esquema resumen de esta clasificación.

Gráfico 1. Los enfoques teóricos para el análisis de política según la centralidad del Estado y la sociedad

Teorías centradas en la sociedad:

El Estado es un instrumento de clase en los enfoques teóricos marxistas, neomarxistas y de la dependencia, y de los grupos y los individuos en la perspectiva individualista, presente en los enfoques de “public choice” y “rational choice”. En cualquier caso, las políticas son reflejos de dicha instrumentación, hay una tendencia a la determinación y sobredeterminación económica o de los intereses de los grupos en la configuración del Estado y las políticas.

Teorías centradas en el Estado:

El Estado selecciona las demandas y tiene una dinámica propia, o en términos de Nicos Poutlanzas, “autonomía relativa”, por lo que el análisis de política se centra en el juego de fuerzas dentro del Estado. Roth señala los modelos decisionistas, de corte racionalista, para los que las decisiones expresan una racionalidad basada en la cuantificación y medición de los hechos y resultados. Está también el modelo Neoweberiano, que señala cómo las decisiones emergen de pugnas entre grupos y sectores del Estado, en una dinámica tecnocrática.

Estado

1. El Estado selecciona demanda de la sociedad

2. El Estado oferta servicios, “produce” políticas para la sociedad


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Teorías Mixtas

El enfoque busca no predeterminar el peso de la dinámica social o estatal en la configuración de la política. Admite una interrelación de los diferentes actores y admite que, en diferentes momentos, unos actores o unos temas puedan ser mayormente definidos desde la sociedad y, en otros, desde el Estado, pero siempre en una dinámica de disputa, de incidencia. Aquí se señalan los enfoques teóricos neocorporativistas, neoinstitucionalistas y de entramado social.

Algunos de los enfoques más relevantes utilizados en el análisis de las políticas públicas

El esquema anterior permite ubicar, de manera general, en dónde y desde qué perspectiva se posiciona el análisis de las políticas tomando como eje el papel del Estado y de la Sociedad. En la práctica, se encuentran con mayor frecuencia, según Roth,25

A continuación se presenta un resumen de las principales características de los primeros tres modelos, los cuales se priorizan porque aportan elementos esenciales y complementarios para la reflexión, ya no solo sobre el análisis, sino también para la estructuración de los procesos de incidencia en materia de políticas públicas.

cinco enfoques prevalecientes: el secuencial, el de elección racional, el de redes, el de “Advocacy coallitions" y el constructivista o cognitivo. Todos ellos representan predominancias paradigmáticas y combinaciones que se expresan en el énfasis en algunas ideas, instrumentos y funcionalidad, de acuerdo al contexto sociopolítico e histórico en el cual se utilizan.

25 Roth, André-Noêl (2007). Óp. cit., pp. 38-53.

Política pública

Sociedad

Estado


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El modelo secuencial ofrece un esquema sencillo y didáctico que sirve para identificar las diferentes etapas que la construcción de una política implica; el modelo de elección racional, a su vez, ilustra de manera clara las intencionalidades y metodologías predominantes en tiempos de neoliberalismo y globalización, las cuales son efectivamente aplicadas en Colombia y en temas como el que nos convoca alrededor de la acción humanitaria, el desarrollo y la paz; y, finalmente, el enfoque de “Advocacy coallitions”, aporta elementos en la configuración de los procesos de incidencia social y política sobre el proceso de construcción de las políticas públicas.

- El modelo secuencial:

Desarrollado por Laswell en 1956 y luego por Jones en 1970, es uno de los primeros modelos para análisis sistemático de las políticas públicas. Esta propuesta plantea que la política pública es un proceso denominado “ciclo de política”, compuesto por varias etapas que comprenden: la definición del problema objeto de intervención por la política, seguida del posicionamiento de este en el espacio público a través de una Agenda, lo cual supone su legitimación y reconocimiento como tal. A partir de allí, se observa la necesidad de la formulación de la política que busca responder a dicha problemática en el marco de la Agenda que ha sido posicionada, para pasar luego al momento de la decisión o adopción por parte de la autoridad pública y a la implementación de dicha decisión normativa, presupuestal, institucional o programática. Finalmente, se establece la etapa de la evaluación.

Si bien, el enfoque surge en un marco de visión positivista de la realidad, en tanto se asume el proceso de la política pública como algo lineal y cíclico, este planteamiento generó la infraestructura metodológica para el desarrollo de múltiples investigaciones, que progresivamente se especializaron en cada una de las etapas y que han venido generando diferentes enfoques sobre cómo se desarrolla cada uno, al punto de perder de vista el proceso en su conjunto y ocasionando así una perspectiva fragmentada de la política pública. Sabatier, citado por Roth (2008),26

No obstante lo anterior, el señalamiento de unas etapas clave dentro del proceso de la política pública resulta de mucha utilidad por cuanto, una vez superada la visión lineal, desde diferentes perspectivas, es posible analizar en su complejidad y riqueza cada una de ellas y tomar elementos de importancia para el proceso de análisis de incidencia en las políticas públicas. Dada la importancia didáctica que ofrece este modelo y hechas las salvedades comentadas, en la Unidad 3 se adoptará para visualizar el tipo de

agrega que no es un enfoque causal, no se ocupa de los factores que dan cuenta del proceso de la política; su campo de aplicación es más restringido a la implementación de normas legales y bajo la modalidad top-down, y desprecia la importancia de la concurrencia de otras normas, de otros ciclos que pueden interactuar, y de otros actores y niveles de gobierno.

26 Roth, André-Noêl (2008). El análisis de políticas públicas y sus múltiples abordajes teóricos: ¿una discusión irrelevante para América Latina?, Ponencia presentada para el Primer Congreso de Ciencia política, Universidad de los Andes, Bogotá.


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proceso de construcción de las políticas públicas bajo el actual régimen político y los daños que está generando en el caso colombiano.

- El enfoque de la elección racional y el “public-choice”:

Enmarcado en el paradigma positivista y pospositivista, incorpora aportes de las ciencias sociales, políticas y económicas; su núcleo es la política pública como “acción colectiva” a partir del individualismo metodológico, entendido como la forma de explicar la manera en que los individuos toman decisiones racionales, donde la racionalidad es la maximización del interés individual, aún más allá de cualquier demostración de verdad o moral colectiva.27

En este marco se desarrolla la teoría del “public choice”, que presupone tres principios: a) “Los individuos toman sus decisiones de manera racional, en función de sus intereses personales. b) Existe diferencia entre los bienes privados, que son producidos por el mercado (mensurables, vendibles y regulados por la oferta y la demanda), y los públicos (indivisibles, disponibles para todos), que emanan del sector público y están sometidos a altas externalidades. Bajo el “public choice” se trata de transformar las instituciones para que tengan la capacidad de introducir mecanismos y lógica de mercado en la administración pública y el gobierno. c) Los individuos buscan disfrutar de los beneficios colectivos sin asumir sus costos; por ello se entiende que no les guste sindicalizarse, pero no tienen ningún problema en participar de los beneficios que consiga el sindicato; así, por ejemplo, disfrutan del agua no contaminada obtenida por decisiones protectoras tomadas aguas arriba.

¿Qué es lo que conviene a mi interés individual?, es la pregunta; no importa que se la formule una persona, un grupo –entendido como la de suma individuos con intereses particulares– o una institución.

La escuela de "public choice" se encuentra con el llamado neoinstitucionalismo económico de Douglas North y alimenta el proceso de reforma estatal en el período neoliberal, en el cual no se trata, por cierto, de terminar con el Estado, sino de que su organización y su funcionalidad estén en función de maximizar los intereses individuales bajo la lógica de mercado.

La propuesta desarrollada ampliamente desde los años sesenta en los Estados Unidos por Ostrom, Tiebout y Warren se traducía en impulsar procesos de descentralización, fragmentación y localización de políticas públicas en instituciones, territorios, temas y actores articulados en unidades más eficientes y rentables, con mayor capacidad de maximizar los beneficios. Frente a un asunto concreto, la administración ideal debe ser aquella que tenga control directo; la comunidad que define será aquella que se beneficia directamente y el territorio de intervención se determina con base en la mejor economía de escala posible: “Una agencia de cuenca será la mejor para llevar la política de aguas de una localidad”.

27 Ostrom, citado en Meny y Thoening, J. (1992). Óp. Cit., p. 47.


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El neoinstitucionalismo económico de North se centra en: “[…] analizar los arreglos institucionales (en particular el diseño de las instituciones estatales, y las normas legales y constitucionales) desde el ángulo de la nueva economía clásica […]” buscando la disminución de los costos de transacción (búsqueda de información, costos de arreglos y decisión, acción de vigilancia y policía, y todo lo necesario para hacer cumplir los acuerdos y manejar la incertidumbre); identificar el principal-agente (el agente apropiado para manejar con mayor efectividad un asunto público); la optimización de los contratos; el manejo de los rent seekers,28

Entre los diferentes cuestionamientos a este modelo se resalta, para efectos de la reflexión de este módulo, el de asumir la elección con la racionalidad de los máximos beneficios individuales, dejando de lado la desigualdad real de opciones de elegir que tienen en verdad los diferentes agentes económicos. Se trata de una igualdad formal ante la ley, condicionada por las realidades materiales y socioculturales en las que se desenvuelven los individuos y sus comunidades. Por otro lado, el modelo parte del supuesto de los bajos costos transaccionales y la confianza entre los agentes económicos, que riñe con la maximización de los beneficios y la demostración de que las pequeñas administraciones públicas y privadas no necesariamente erradican prácticas de corrupción, endilgadas como propias de las administraciones burocráticas.

etcétera.

En buena parte, los fundamentos de este modelo han estado presentes, a partir de la década de los ochenta, para hacer el análisis del Estado de bienestar en Europa y de desarrollo en América Latina por parte de organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, para los cuales, la razón de la reforma neoliberal estaba relacionada con el tamaño y la ineficiencia del Estado y su excesiva intervención sobre las fuerzas del mercado.

Este modelo resulta relevante para el análisis de políticas bajo el enfoque de Acción sin Daño, en primer lugar, porque es el modelo hegemónico desde la perspectiva de las finalidades de las políticas de mayor impacto que dominan en Colombia, y porque entraña un posicionamiento metodológico e instrumental que exige encauzar, tanto los procesos de selección de los problemas, de formulación y decisión, como de implementación y evaluación bajo los parámetros del individualismo metodológico y bajo expectativas de maximización de la ganancia individual.

No debe sorprender encontrar la impronta de este modelo en el análisis de las actuales políticas sociales en el país, enfocado bajo la lógica de mercado, incluidas aquellas políticas utilizadas para atender a las víctimas del conflicto en materia de salud, educación, vivienda y tierras, entre otras, las cuales son operadas mediante subsidios, intermediación financiera, prestación de servicios por agentes privados y públicos, con instrumentos de mercado.

28 El término rent seekers se refiere a “grupos de presión que obtienen ganancias fuera del mercado, y gracias a su posición ante el Estado”. Weisner, Eduardo (1997). La efectividad de las políticas públicas: un análisis Neoinstitucional. Bogotá: Tercer Mundo Editores.


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En síntesis, este modelo de análisis es muy relevante, porque permite identificar cómo se analizan y producen hegemónicamente las políticas, y por tanto, cómo establecer los programas y planes de incidencia.

- El modelo de “Advocacy coalitions”:

Algunas de las premisas más importantes son:

5. Las teorías de cambio de las políticas deben ser capaces de analizar la información relativa a los problemas.

6. Los procesos de política deben observarse en períodos temporales de larga duración.

7. La unidad de análisis es un subsistema de políticas, donde están no solo los actores gubernamentales, sino los privados, periodistas, investigadores, convocados e interesados en un problema.

8. Las políticas incorporan teorías bajo la formas de sistemas de creencias, explicaciones causales, eficacia de los instrumentos, portados por actores que están identificados en causas y que constituyen coaliciones de incidencia.

El modelo opera en un entorno proveedor de recursos, restricciones y reglas a comunidades de política,29

Este modelo ofrece herramientas de gran utilidad para el análisis de las políticas públicas, en la medida en que tiene la capacidad de concebir las políticas como un producto de las relaciones entre varios actores, que incluyen al Estado.

dentro del subsistema de política, que portan valores y creencias diferenciados sobre un problema y sobre la forma de enfrentarlo. Este entorno integra condiciones relativamente estables ligadas a los recursos naturales, al tipo de problemática, la estructura social y los valores socioculturales, a las reglas del orden constitucional y condiciones dinámicas relacionados con cambios en la opinión pública, a las condiciones socioeconómicas, a las mayorías gubernamentales y a otras políticas públicas. En general, los cambios en la política no se operan a nivel del núcleo de la política, sino sobre todo en niveles más periféricos, como lo institucional y legal, sin cuestionarse el paradigma que porta la comunidad de política dominante dentro del sistema. Ocasionalmente, se logran cambios fundamentales cuando cambia la misma comunidad de política y su paradigma distintivo.

Adicionalmente, bajo este modelo se insiste en valorar las dimensiones subjetivas y objetivas que componen las políticas (conocimiento, valores), así como el contexto. Por otro lado, el modelo permite advertir la necesidad de diferenciar los cambios en lo sustancial y lo secundario de la política; y finalmente, asume el papel de los actores como dinámico, contradictorio y susceptible de expresarse mediante alianzas. Roth

29 Grupos con identidad de intereses que hacen parte del subsistema de política.


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hace un interesante ejercicio de aplicación de este modelo para analizar la construcción de la política pública ambiental en Colombia,30

El análisis de las políticas y el enfoque de Acción sin Daño

en momentos en que no se había conformado un régimen político tan estrecho como el actual, y en que la dinámica y participación social tenían mayores posibilidades, al menos en este tema.

En esta parte final de la Unidad, se busca vincular la discusión anterior con el tema central del módulo, en el sentido de determinar las relaciones entre el enfoque de Acción sin Daño y las políticas públicas. En primer lugar, el enfoque de Acción sin Daño aportaría en enriquecer y en dar contenido a los fines mismos de las políticas públicas, y luego, en las metodologías para incidir en los procesos de construcción (inscripción en la agenda, formulación y toma de decisiones, implementación y evaluación de las políticas).

En relación con la finalidad de las políticas públicas, se plantea que el EASD busca posicionar como prioritarias la protección y el respeto de la dignidad, la autonomía y la libertad de los individuos y de sus comunidades, y por tanto, la vigencia de los derechos humanos de manera integral en el seno de las intervenciones humanitarias en situaciones de conflicto y por comprensión integral, de aquellas dirigidas al desarrollo y la paz.

En el caso colombiano, por tratarse de un Estado Social de Derecho –lo que implica que no basta la consagración formal de los derechos, sino que es fin del Estado garantizar las condiciones para que se respeten integralmente, y con criterio de equidad y participación social, los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos–, el EASD debe orientar los procesos de incidencia frente al Estado para que se tomen las medidas necesarias de carácter programático, en la dirección de las garantías reales para la realización de los derechos, como condición básica para el reconocimiento pleno de la identidad de los seres humanos.

Las políticas públicas, en este sentido, deben contener una carga axiológica explícita a favor de la promoción de la ciudadanía política de derecho, de la equidad y de la justicia social, con enfoque diferencial y en armonía con el medio ambiente. Las políticas públicas portan contenidos éticos que reflejan los valores predominantes en una sociedad y en un ordenamiento jurídico específico. El EASD contribuye a hacer consciente esta discusión, para que se interiorice en las prácticas de incidencia y exigibilidad social, jurídica y política de los derechos humanos como garantías para la dignidad humana, esta última, finalidad entonces del Estado Social de Derecho.

En relación con el EASD y lo metodológico de los procesos de incidencia en

política pública: desde el enfoque de Acción sin Daño, el aporte metodológico en los procesos de incidencia para la construcción de las políticas pública tiene que ver con el

30 Roth, André-Noêl (2002). Óp. Cit., pp. 167-218.


23

posicionamiento permanente de la promoción, de la protección y del respeto de la dignidad, la autonomía y la libertad de los individuos y de sus comunidades, y por tanto, tiene que ver con la vigencia de los derechos humanos, de manera integral, en el seno de las intervenciones humanitarias frente al desarrollo y la paz. Para estos fines, se necesita:

La generación y difusión participativa de conocimiento permanente y contextualizado sobre el Estado, el régimen político y sobre las políticas públicas.

El abordaje de los procesos de incidencia como asuntos de contienda política que involucran: saberes, representaciones, poder y ciudadanía, y las políticas públicas como instrumento de sostenibilidad de las acciones de transformación desde los diferentes actores sociales.

Impulsar fuertes procesos de participación social y política.

La inclusión de estándares de derechos humanos.

Y la valoración de los contextos particulares y de las diferencias de género, de generación, étnicas, de región, de discapacidad, etc., en la perspectiva de prevenir, mitigar y reparar los daños en el orden sociojurídico (alteración negativa de los derechos y garantías),31

Estos aspectos serán desarrollados más ampliamente en las siguientes Unidades, en las cuales se evidencia reiteradamente la importancia de los valores implícitos en las finalidades y en los métodos utilizados en los procesos de incidencia, en materia de políticas públicas, con enfoque de Acción sin Daño.

subjetivo (psicosocial y del proyecto de vida) y objetivo, o de los bienes materiales de los sujetos en cuestión.

Es en este contexto en el que se instalan los procesos de incidencia en materia de políticas públicas en Colombia desde la sociedad civil y es en este marco en el que se fraguan la mayoría de políticas públicas que no cuentan con la participación efectiva de la población. El enfoque de Acción sin Daño en materia de paz, acción humanitaria y desarrollo no puede menos que revitalizar la lucha política por la defensa del Estado Social de Derecho, como vía para el respeto de los derechos fundamentales y de la dignidad como valor supremo de los ciudadanos y de la sociedad colombiana.

31 “El daño es toda alteración negativa de la persona en sus derechos y garantías; como efecto de causas que pueden ser imputables a otros y, por lo tanto, son susceptibles de reparación, ya sea restituyendo la situación que existía antes o en términos económicos. También se reconoce que, dependiendo de la naturaleza, puede haber daños que son irreparables, al menos a nivel económico; aquí nos situamos en los linderos de los daños de orden moral”. Módulo 1 “El enfoque de Acción sin. Convenio Universidad Nacional, GTZ, COSUDE, 2008, p. 14.


24

Unidad 2.

Consideraciones a tener en cuenta para el análisis e incidencia en las políticas públicas en el contexto del Estado y régimen político en Colombia

Se ha hecho hasta el momento una aproximación al concepto de políticas públicas y a las metodologías de análisis. Es necesario ahora preguntarse por el contexto del Estado y régimen político en Colombia, en cuyos escenarios se construyen las políticas públicas y se adelantan procesos de incidencia.

Aspectos relevantes a considerar en el actual Estado y régimen político de Colombia para la discusión de las políticas públicas

Más que una definición sobre el tipo de Estado, de lo que se trata es de posicionar aspectos que se deben considerar a la hora de pensar el Estado realmente existente en Colombia, “espacio y actor”32

Colombia como Estado Social de Derecho: actor y escenario a favor de la dignidad humana y de la garantía de los derechos fundamentales a través de políticas públicas vinculantes, en medio de la reforma neoliberal

de las políticas públicas, en consecuencia con lo planteado antes sobre las políticas como una especie de “Estado en Acción”. Para ello, se realiza una aproximación al concepto de Estado Social de Derecho, señalando sus desarrollos, oportunidades y limitaciones. De manera complementaria y especificadora, se hace una reflexión sobre el régimen político, el cual –bajo la impronta de la “seguridad democrática”– en los últimos siete años de gobierno en Colombia ha generado condiciones particulares para la transformación del Estado y para la dinámica social, con amplias implicaciones sobre el proceso de configuración de las políticas públicas.

32 El Estado es “al mismo tiempo, un actor y un lugar; este lugar tiene a la vez muchas mansiones y diferentes grados de autonomía y cohesión, aunque también responde a las presiones de los capitalistas, a las de los otros grandes actores de poder y a las necesidades más generales que expresa la sociedad". Michel Mann (1997:82), citado en Galindo Hernández, Carolina, "La teoría del Estado en la era de la globalización: algunas aproximaciones y problemas pendientes", en publicación: Filosofía y teorías políticas entre la crítica y la utopía. Hoyos Vásquez, Guillermo. Buenos Aires: CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales), 2007, p. 170. Disponible en http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/grupos/hoyos/12Hernandez.pdf


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Se interpreta el Estado Social de Derecho como una fase diferenciada del Estado Social, en donde la noción de justicia social está relacionada con la generación de condiciones concretas para la realización de los derechos de ciudadanía, con fuertes procesos de participación. En efecto, si bien “perviven el principio de legalidad y los valores de seguridad, igualdad y libertad jurídicas propios del Estado de Derecho, se supera el formalismo de tales principios mediante la defensa de un concepto sustantivo de justicia social”.33

En esta medida, el Estado Social de Derecho incorpora, pero supera y por tanto transforma, los elementos formales, contractuales y los acuerdos presentes en el Estado utilitarista y de bienestar, y da un lugar preponderante al papel de las condiciones materiales para la realización efectiva de los derechos. “En esta manifestación, la justicia social no es el resultado del actuar benefactor del Estado o de la aplicación correcta de un procedimiento, sino de garantizar los derechos sociales de los miembros de la comunidad política”.34

El Estado Social de Derecho incorpora procesos históricos en los cuales, si bien se mantienen la vigencia del imperio de la ley y la función de garantizar las libertades individuales, la seguridad y el acceso a la justicia, hay una mayor profundización de las relaciones entre democracia y justicia social, y se reconoce el vínculo indisoluble entre el reconocimiento y la materialización de los derechos ciudadanos, y el Estado de Derecho.

“Desde esta perspectiva, las características del Estado social de derecho pueden resumirse en: la integración de las ideas democrática y de Estado de Derecho, la superación de la escisión sociedad-Estado mediante la instauración de un Estado que asume la transformación del orden económico-social, la ampliación de los derechos fundamentales, la orientación de la actividad estatal para el logro de la participación de individuos y grupos en el ejercicio del poder –mediante la coordinación de actividades de autogestión en el proceso económico, social y cultural–, y la conservación de los principios de legalidad y primacía del Derecho”.35

33Quintero, Diana. El desmonte del Estado social de derecho: el caso de la legislación laboral colombiana, p. 2. Consultada en enero de 2010 en http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849..(HTML)

34 Ibídem, p. 1.

35 Ibídem, p. 3.

http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849�

http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849�


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Al respecto, los artículos 1 y 2 de la Constitución Política colombiana36

En particular a partir de 1991, la Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de Estado Social de Derecho ligado a la protección de la dignidad humana y a la realización de los derechos fundamentales como elementos articuladores del ordenamiento del Estado, con amplias implicaciones en la configuración de las políticas públicas que aparecen como instrumentos vinculantes de orden constitucional.

definen los términos que dan contenido al Estado Social de Derecho y que tienen que ver con los grandes principios propios del Estado liberal; pero va más allá, al señalar una estrecha relación entre democracia, participación, pluralidad, dignidad y la obligatoriedad en las finalidades del Estado de garantizar los derechos y deberes consagrados por la Constitución, así como de promover la participación en la vida económica, social, política y cultural de la Nación.

En efecto, la Corte ha conceptuado que “la 'dignidad humana' es elemento fundante del Estado Social de Derecho que impone a las autoridades y a los particulares el trato a la persona conforme con su humana condición",37 y que “dentro del sistema constitucional colombiano, el principio de dignidad constituye el centro axiológico a partir del cual se derivan las obligaciones de protección, respeto y promoción de los derechos constitucionales y el aseguramiento del cumplimiento de los deberes constitucionales, bajo la lógica del orden justo".38

Este reconocimiento implica una responsabilidad programática para el Estado porque “garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del poder público y determina sus funciones principales en un Estado Social de Derecho”.39

Específicamente, la responsabilidad estatal debe expresarse en la implementación de políticas públicas porque “lo mínimo que debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter programático derivada de la dimensión positiva de [un

36 Presidencia de la República de Colombia (2008). Constitución Política de Colombia-1991, p. 1. Artículo 1: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” Artículo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Consultado en enero de 2010, en http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf.

37 Corte Constitucional (2008). Sentencia T-760 de 2008, p. 22. Consultado en enero de 2010, en http://www.escr-net.org/usr_doc/SentenciaSALUDT-760-2008.pdf.

38 Corte Constitucional (2007). Sentencia C-811 de 2007,. En Óp. cit., p. 22.

39 Corte Constitucional (2003). Sentencia T-772 de 2003, MP Manuel José Cepeda Espinosa. En Óp. cit., p. 31.

http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf�


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derecho fundamental] en un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos”.40

Para terminar de ratificar el carácter vinculante de dicha responsabilidad, la Corte dictamina que se viola el orden constitucional “[…] cuando la entidad responsable de garantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con un programa o con una política pública que le permita avanzar progresivamente en el cumplimiento de sus obligaciones correlativas”.

41

En síntesis, la jurisprudencia colombiana conceptúa que las implicaciones de la identidad del Estado colombiano como “Social de Derecho” son estructurales, sistemáticas y vinculantes, por lo que esta condición “le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos específicos a la organización estatal en su conjunto, que resulta –en consecuencia– vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema: la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas y la solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras a instaurar un orden justo”.

Sin embargo, ha habido un fuerte desfase y una contradicción entre los desarrollos de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y aquellos que se han señalado por parte del poder Judicial. En efecto, la crisis económica en los años ochenta llevó a que se instaurara un nuevo orden económico mundial bajo el modelo neoliberal, con implicaciones diferenciadas para los países centrales y periféricos.

El marco conceptual de este modelo buscaba liberar las fuerzas del mercado de la intervención Estatal y de las restricciones basadas en las fronteras, para dejar que la asignación de bienes y de servicios quedara a merced de la ley de la oferta y la demanda.

Este enfoque partía, entre otras, de una crítica al Estado de Bienestar, el cual, aunque en América Latina no había llegado a consolidarse bajo las características de los diferentes modelos en Europa, si había avanzado en estructurar un Estado social e interventor.

Esta crítica suponía desplazar el papel desde la función de intervención hacia el de una rectoría que asegurara con mucha fuerza el desarrollo del nuevo orden económico.

40 Óp. cit., p. 32..

41 Ibídem.


28

Para los Estados latinoamericanos en particular, esta critica suponía desplazar el papel desde la función de intervención hacia el de una rectoría que asegurara con mucha fuerza el desarrollo del nuevo orden económico, fundamentado en la inmersión de todo el campo social en el mercado, la privatización del sector público-estatal, y la apertura y desregulación del comercio internacional. En realidad, no se promovió un desmonte del Estado, sino su reconversión, para hacerlo más eficiente y para garantizar el desarrollo del capital y las funciones de legitimación y cohesión social, a través de la gobernabilidad y de la democracia basadas en elecciones libres.En este contexto, los sucesivos Gobiernos y el poder Legislativo en Colombia –recién aprobada la Constitución de 1991 que consagraba el Estado Social de Derecho– se han empeñado en implementar un proceso de desarrollo con ribetes de contrarreforma, que ha sido evidente en los campos laboral, de salud, educación, medioambiente, y de minas y energía, entre otros.

En esencia, y en contra de lo previsto en el Estado Social de Derecho, los bienes y servicios destinados a satisfacer los derechos fundamentales han sido puestos en calidad de mercancías, cuya asignación y distribución están sometidas a las fuerzas del mercado, con un componente regulatorio vía subsidio que ha fortalecido complementariamente un sistema de intermediación ubicado en el sector financiero y en el mercado de capitales.

En este escenario, y en medio de un conflicto social, político y militar profundo, complejo y creciente, la sociedad civil –en condiciones de fragmentación, de escasa participación política y víctima de graves violaciones de derechos humanos– ha forjado, en todo caso, un nuevo tipo de ciudadanía que se apoya en el poder Judicial para incidir en las políticas públicas, y que hace de este poder un actor fuerte en la configuración de dichas políticas en el país, pero siempre en una dimensión subordinada al modelo de desarrollo impuesto por los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Se está entonces frente a un Estado que en lo fundamental ha referenciado y orientado la materialización de un conjunto de herramientas y oportunidades para el fortalecimiento de la participación ciudadana y la institucionalidad pública en función de la dignidad humana, el desarrollo de las condiciones necesarias para la garantía, protección y respeto de los derechos humanos; y que al mismo tiempo es sujeto de profundas reformas de corte neoliberal a expensas de la dinámica internacional del capital y de un régimen político que ha devenido antidemocrático y excluyente.


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El régimen político y sus transformaciones recientes en Colombia

Entendido el régimen político como el conjunto de condiciones legales, institucionales e ideológicas, en el marco de las cuales se estructura la lucha y el ejercicio del poder dentro de un Estado, se quiere en este apartado posicionar algunos aspectos relevantes para la comprensión del proceso de construcción de la política pública.

A partir de 1991, Colombia se reconoce como un Estado Social de Derecho y participativo. Con un régimen presidencialista, bicameral, una democracia participativa, multipartidista y con un tejido institucional dirigido a mantener el equilibrio de poderes entre las ramas del poder público, los organismos de control, el ministerio público y la defensoría del pueblo. En 1986, se inició un fuerte proceso de descentralización municipal que incluía elección popular de alcaldes.

La Constitución del 91 significó un momento de transición y de enfrentamiento del conflicto colombiano, orientado a la democratización de la sociedad y a la búsqueda de la inclusión socioeconómica, y de mejores condiciones para el desarrollo sostenible y

El proceso de contrarreforma y

desmonte del Estado Social de Derecho.

La recentralización del poder político del

Estado en el Ejecutivo.

La debilidad de los partidos políticos.El conflicto armado.

Relaciones entre paramilitarismo,

narcotráfico y Estado.

Entre estos se cuentan


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equitativo. Igualmente, fue notorio en dicha carta el lenguaje de derechos, el bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación, la función social y ambiental de la propiedad, y la habilitación de diversos mecanismos de participación y control social a la gestión pública, entre otros aspectos, que hicieron de la Constitución colombiana una de las más modernas en la región.

No obstante lo anterior, el modelo neoliberal y el tipo de políticas aplicadas por los Gobiernos a partir de entonces han supuesto una dinámica contradictoria entre profundización y desarrollo de los principios constitucionales, y sucesivos procesos de contrarreforma a todos los niveles. En particular en los últimos siete años, bajo el actual Gobierno, se ha presentado de manera acelerada lo que pudiera denominarse un fuerte proceso de desmonte del Estado Social de Derecho, por la vía de la profundización de la economía de mercado, la apertura económica, la privatización del sector público, la eliminación del equilibrio de poderes –en particular, con la rama de la justicia–, la hegemonía del manejo militar del conflicto armado, la estigmatización de las luchas sociales y la profundización de la violación de los derechos humanos.

En otro sentido, más allá de una reducción real del aparato del Estado, se ha presentado un fortalecimiento de este por la vía de la recentralización del poder estatal en el Ejecutivo, con el consecuente debilitamiento de la institucionalidad pública. La reelección presidencial inmediata –fenómeno sin antecedentes42

Así mismo, se ha dado una fuerte habilitación de dispositivos de mercado y de presencia de actores privados para la ejecución de la política social, manejada a través de subsidios intermediados por el sector financiero, como en el caso de la salud, la educación, la vivienda, las tierras, el fortalecimiento de las concesiones para el manejo de sectores estratégicos, la profundización y extensión del proceso de privatización de las empresas más fuertes del Estado, combinado con un régimen de estímulo abierto e incondicional para la inversión extranjera.

en la vida política del país– se ha convertido, entre otras cosas, en el refuerzo a dicha tendencia de centralización y en una perturbación grave del equilibrio de poderes, en particular con la rama Judicial y los organismos de control, en la medida en que la designación de magistrados en las altas cortes y de funcionarios encargados de los organismos de control ha quedado, progresivamente, en manos de los aliados del Gobierno.

En el campo de lo político, aunque se cuenta con un régimen de partidos, persiste un modelo de bipartidismo liberal-conservador que resulta intolerante frente a las expresiones de la oposición y que, aunque en estos años se ha agrupado alrededor del Gobierno como parte de la coalición que lideran las fuerzas afines al Presidente, mantiene sus estructuras, clientelas y formas de acción a nivel territorial y sectorial.

42 Durante el siglo XX, el presidente Alfonso López Pumarejo fue elegido por primera vez para el período 1934-1938 y reelegido después de cuatro años para el período 1942-1945. En el siglo XIX, Rafael Nuñez fue reelegido para el período 1884-1886, luego de dos años de haber terminado su primer gobierno 1880-1882.


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Una dimensión que ha configurado un elemento sustancial que afecta el régimen político en Colombia ha sido la de la imbricación entre la institucionalidad de sectores del Estado con estructuras mafiosas y paramilitares, en lo que se ha llamado el fenómeno de la parapolítica. Es dramático confirmar cómo las investigaciones de la Corte

Suprema de Justicia y de la Fiscalía, desde 2007, han demostrado que “[...] al menos 133 congresistas y ex congresistas han sido implicados con el paramilitarismo […] De estos congresistas, 71 han sido llamados a indagatoria, 50 están en etapa de juicio, 13 aceptaron su responsabilidad por los cargos imputados y se sometieron a sentencia anticipada y siete fueron condenados [...]".43

Este fenómeno tiene características muy dicientes si se considera que, de la totalidad de los siete partidos que conforman la coalición uribista, la totalidad de los miembros de cinco de ellos están procesados por parapolítica y los otros dos, de manera parcial. Adicionalmente, once de los reemplazos de los procesados ya están siendo investigados por el mismo motivo. En términos generales, se encuentra que entre el 25% y 35% de los puestos de elección popular en el país han sido tomados por la estructura paramilitar y cerca de 400 municipios han sido afectados en su

43 MOVICE, CSPP, Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (2009). Sin Justicia y Sin Paz, Verdad fragmentada, Reparación ausente, pp. 156-159. Consultado e enero de 2010, en http://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/JURIDICA_BAJA-2.pdf,

En efecto, el Partido Conservador miembro de la coalición uribista mantiene su

estructura y poderes a nivel regional y nacional, y constituye una de las fuerzas más

importantes dentro del Gobierno.

El Partido Liberal, por su parte, se ha dividido en varios sectores, algunos de los

cuales se han agrupado dentro de la coalición de Gobierno.

Por su parte, los sectores liberales que no hacen parte del Gobierno no están

unificados integralmente en la oposición, por lo que algunos terminan apoyando las mayorías uribistas en el Congreso y los lineamientos generales de política del

Ejecutivo.

http://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/JURIDICA_BAJA-2.pdf�


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estructura política en los últimos años por el paramilitarismo.44

En relación con el conflicto armado, durante los últimos 40 años han aparecido y desaparecido múltiples actores

En estas condiciones, se puede afirmar que el conjunto de procesos de formulación, aplicación y evaluación de políticas públicas a nivel general, territorial y sectorial ha tenido, de manera variable, la participación de fuerzas ilegales que ponen al régimen político en una grave crisis de legitimidad.

45 identificados con proyectos insurgentes, entre los que se han consolidado en el escenario, en los últimos 10 años, las FARC46 y, en menor medida, el ELN.47

Esta dinámica ha transitado por momentos de guerra total, de treguas, de diálogos nacionales y regionales, firmas de paz, de amnistías, de zonas de despeje, etc., que han producido soluciones temporales en cada momento o que han causado la emergencia de hechos cruciales en la historia del país, como la Constituyente del 91, que se desarrolló en buena parte como cumplimiento de los acuerdos con la insurgencia desmovilizada en ese momento.

Esta historia del conflicto armado es compleja y, pese a los procesos de desmovilización, las FARC y el ELN han mantenido su presencia y accionar en vastas regiones del país, en dinámicas que han involucrado su articulación diferenciada con el narcotráfico, y la comisión de violaciones graves al derecho internacional humanitario y de prácticas repudiables, como el reclutamiento de menores de edad, la violencia sexual contra las mujeres y el secuestro, entre otras.

En los últimos quince años, se desarrolló a gran escala el fenómeno paramilitar; aunque sus orígenes se remontan a la época de la violencia de los años 50, en este último periodo se configuró como un fenómeno sistemático, con articulación económica, política y militar en amplias regiones del país; en principio en nombre de la guerra antisubversiva y la autodefensa de los sectores más afectados por la guerrilla, pero en definitiva como parte de una estrategia de control social, económico, político y militar a favor de un modelo de desarrollo extractivo, salvaje e ilegal, en asocio con el narcotráfico, con diversos sectores de la institucionalidad pública y con el sector privado nacional e internacional.

44 Ibídem.

45 En este periodo han surgido y desaparecido: el Ejercito Popular de Liberación, EPL; el Movimiento 19 de Abril, M-19; el movimiento indigenista Manuel Quintín Lame; el Movimiento de Autodefensa Obrera, MAO; la Corriente de Renovación Socialista, disidencia del ELN; y otras expresiones minoritarias.

46 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.

47 Ejército de Liberación Nacional.


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El Gobierno actual, desde 2002, implementó la política de seguridad democrática,48 destinada a frenar el avance de las guerrillas, a desmovilizar los grupos paramilitares y a garantizar niveles de seguridad en el país para la actividad social y económica, y para la inversión extranjera. Bajo la denominación de lucha antiterrorista que deslegitima cualquier motivación insurgente a las guerrillas y niega la existencia de un conflicto armado, el Gobierno emprendió una ofensiva militar sin precedentes; a la fecha, dicha ofensiva ha producido niveles de control del accionar guerrillero, sin lograr hasta el momento su eliminación sino, por el contrario, en el último período, su reactivación; al mismo tiempo, generó el proceso de diálogo para la desmovilización de los grupos paramilitares, que derivó en la Ley de Justicia y Paz de 2005, la cual, según los últimos balances, viene fracasando.49

Esta guerra se ha acompañado de la militarización física y sociocultural de la sociedad colombiana, del incremento permanente y sistemático del presupuesto para la guerra –entre 2002 y 2006, la fuerza pública pasó de 260.000 efectivos a 445.000; y el gasto de defensa creció desde el 3,2% hasta el 4,6%, según DNP, y hasta el 6%, según analistas independientes–50 y de medidas complementarias estigmatizantes de la oposición y de la lucha social alternativa, al identificar estas como expresiones del terrorismo, con graves consecuencias en términos de profundización y complejización de las violaciones de derechos humanos en Colombia.51

48 En términos formales, el gobierno de Álvaro Uribe Vélez ha presentado la política de seguridad democrática como un instrumento de protección de los derechos de los ciudadanos, de los valores, la pluralidad y de las instituciones democráticas, así como para invocar la solidaridad y la cooperación de los ciudadanos para la defensa de las instituciones, con el “objetivo de reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática […]”. En contraste, el conjunto de contenidos materiales y simbólicos a nivel normativo e institucional ha puesto en riesgo la seguridad de la sociedad que participa de la disidencia, la oposición, y se ha traducido en una mayor violación de los DDHH, en aumento del desplazamiento forzado, de las ejecuciones extrajudiciales y de deslegitimación del trabajo de DDHH en el país. Ver: Presidencia de la República - Ministerio de Defensa (2003). Política de defensa y seguridad democrática, pp. 12-16. Consultado en enero 2010, en http://www.presidencia.gov.co/seguridad_democratica.pdf.

49 “[…] el balance de las acciones y de la presencia de los grupos ilegales en 2009 muestra un panorama distinto. Una nueva generación de paramilitares –llamados por el Gobierno 'Bacrim', bandas criminales– se está extendiendo de manera acelerada por todo el país y sus acciones han logrado un récord que supera la suma de las actividades de las Farc y el Eln […] Hasta octubre 20, las Farc registraban 1429 acciones, cerca del 30% más que en 2008. Han vuelto a atacar bases fijas y a incursionar en cascos urbanos con resultados muy negativos para las Fuerzas Militares y la Policía. El Eln, a pesar de su marginalidad y de su baja actividad en los últimos años, muestra ahora un incremento considerable en sus filas y una mayor actividad de sus estructuras en Cauca, Nariño y Arauca”. Ver: Corporación Nuevo Arco Iris, Observatorio del Conflicto Armado (2009)." La seguridad democrática en crisis", en Informe especial 2009 ¿El declive de la seguridad democrática?, p. 2. Consultado en enero de 2010, en http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/oca/analisis/Consolidado_informe_2009.pdf.

50 Ibídem, p. 7.

51 En el período comprendido entre julio de 2002 y diciembre de 2007, por lo menos 13.634 personas perdieron la vida por fuera de combate a causa de la violencia sociopolítica, de las cuales 1314 eran mujeres y 719 eran niñas y niños. De las 13.634 personas, 1477 fueron desaparecidas forzadamente. Además, en los casos en los cuales se conoce el presunto autor genérico de las violaciones (8049 casos), el 75,4% de los casos se atribuyeron a responsabilidad del Estado: por perpetración directa de agentes estatales, el 17,53% (1411 víctimas); y por tolerancia o apoyo a las violaciones cometidas por paramilitares, el 57,87% (4658 víctimas). A los grupos guerrilleros se les atribuyó la presunta autoría del 24,59% de los casos (1980 víctimas).Ver: Informe para el Examen Periódico Universal de Colombia, de julio de 2008, p. 1; elaborado por: Alianza de Organizaciones Sociales y Afines; Asamblea Permanente de la Sociedad Civil

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En lo relacionado con los paramilitares, el Gobierno desarrolló un proceso de diálogo y acuerdos que terminaron con la desmovilización de los máximos líderes, de un número no determinado de miembros de estos grupos y que devino en una desarticulación parcial de las estructuras constitutivas de dichas organizaciones. Esto se acompañó de la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz, mediante la cual, a cambio de la verdad y la reparación de las víctimas, el Estado entregaba concesiones en materia de justicia, como grandes rebajas de penas.

Cuatro años después de iniciado este proceso, aunque los balances son diferenciados, la comunidad internacional, los organismos de control y, sobre todo, las víctimas del paramilitarismo aseguran que el fenómeno no solo no fue desestructurado, sino que se ha fortalecido bajo nuevas expresiones en varias regiones del país y, aún más grave, ha continuado su inserción en las estructuras institucionales y su articulación con el narcotráfico.

Prueba de ello es que “Desde comienzos del 2008 las acciones unilaterales por año de los llamados grupos neo-paramilitares han sido mayores que las realizadas por las FARC. Esta es la segunda vez en la historia reciente del conflicto armado colombiano que se presenta una situación tal, en la que grupos armados ilegales diferentes a esa guerrilla han tenido una mayor capacidad operativa en acciones no directamente ligadas al combate que la de la organización rebelde en contra de la cual se ha centrado la política de seguridad del presidente Uribe”.52

Desde la perspectiva de las víctimas, no se ha avanzado en la realización de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación; por el contrario, ha aumentado la revictimización y el hostigamiento a sus organizaciones, y el acceso a la verdad está limitado por la extradición de los líderes paramilitares y la poca operatividad de la ley. Algunas cifras, hasta finales de 2008, confirman la debilidad del proceso de Justicia y Paz: habían postulado a la ley de justicia y paz 3572 personas, de las cuales más del 95% pertenecían a los grupos paramilitares; se habían iniciado 1679 versiones libres, de las cuales el 90% han terminado por la no ratificación de las víctimas; se habían confesado 4678 hechos, de 18.431 enunciados, y 18.839 víctimas habían participado, de un total de 168.090 relacionadas.

53

por la Paz; Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos; Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo; Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado; COALICO; Observatorio sobre Discriminación Racial; CECOIN ; y OMCT. Consultado en enero de 2010, en http://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/Informe_final_para_el_EPU_Colombia-1.pdf.

Un informe detallado del balance sobre los

52 Corporación Nuevo Arco Iris, Observatorio del Conflicto Armado (2009). "Sobre paramilitares, neo-paramilitares y afines: crecen sus acciones criminales. ¿Qué dice el Gobierno?" en Informe especial 2009 ¿El declive de la seguridad democrática?, p. 44. Consultado en enero de 2010, enhttp://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/oca/analisis/Consolidado_informe_2009.pdf.

53 Corporación Nuevo Arco Iris, Programa Poblaciones afectadas por el Conflicto (2009). Foro Aplicación de la Ley de Justicia y Paz: Logros y dificultades desde la perspectiva de las víctimas. Power Point consultado en enero de 2010, en http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/paca/documentos/informe_ley_975_balance.pdf.



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derechos a la verdad, justicia y reparación lo constituye el reciente informe producido por el Movimiento de Crímenes de Estado, Movice.54

Esta situación ha llevado a la profundización de la crisis humanitaria, expresada en la continuidad y aumento del desplazamiento forzado; la limitación a la libertad de prensa; el aumento de las ejecuciones extrajudiciales; la extensión de campos minados; la persecución, exilio y asesinato de miles de líderes sociales, sindicales y políticos de oposición; y el aumento de las víctimas del conflicto armado.

55

El régimen político en Colombia se presenta en una condición muy particular en el concierto de América Latina y en el contexto de la globalización. La posibilidad de una nueva reelección presidencial o en su defecto de la “seguridad democrática” anuncia el establecimiento de una especie de dictadura civil al frente de un Estado fuerte para el control militar del territorio, la consolidación de un modelo de desarrollo capitalista salvaje, la eliminación de las garantías para el ejercicio de la oposición social y política, y débil para el avance en la implementación de alternativas de justicia y equidad para la sociedad.

Algunas reflexiones para el proceso de incidencia en políticas públicas y el enfoque de Acción sin Daño

Se ha hecho un recorrido que busca resaltar la naturaleza histórica, compleja y contradictoria del Estado, y el régimen político colombiano como espacio y actor de las políticas públicas.

Al mismo tiempo, esta contienda se viene dando y se ubica en el marco de un conflicto social y político de grandes proporciones, en el que resulta muy sensible el hecho que no solo se venga desmontando el Estado Social de Derecho, sino que la

54 MOVICE, CSPP, Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (2009). Óp. cit., p. 208.

55 Al respecto, se recomienda consultar a profundidad el Informe para el Examen Periódico Universal de Colombia, de julio de 2008, Óp. cit.

Es de resaltar que Colombia cuenta con un referente estructural, contenido en su Carta Constitucional, que perfila las potencialidades del Estado Social de Derecho para la promoción de la ciudadanía y para la contienda política alrededor del valor de la dignidad humana, los derechos fundamentales y el carácter vinculante de las políticas públicas frente a la realización de dichos derechos. En este sentido, es relevante el protagonismo que tiene la justicia a través de las altas cortes, que se convierten en el único resquicio institucional para defender y promover, desde la participación ciudadana y el fortalecimiento de la institucionalidad pública, el Estado Social de Derecho con todo su aparato axiológico y normativo.


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institucionalidad del Estado –sobre todo las ramas Ejecutiva y Legislativa– esté imbricada por estructuras ilegales, que le restan legitimidad y que están comprometidas con la violación de los derechos humanos y la vulneración de la dignidad de los ciudadanos.

Es en este contexto en el que se instalan los procesos de incidencia en materia de políticas públicas en Colombia desde la sociedad civil y es en este marco que se fraguan la mayoría de políticas públicas que no cuentan con la participación efectiva de la población. El enfoque de Acción sin Daño, en materia de paz, acción humanitaria y desarrollo, no puede menos que revitalizar la lucha política por la defensa del Estado Social de Derecho, como vía para el respeto de los derechos fundamentales y la dignidad como valor supremo de los ciudadanos y de la sociedad colombiana.


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Unidad 3.

El proceso de construcción de las políticas públicas:

Una mirada desde la Acción sin Daño

¿De qué manera, en el proceso de construcción de las políticas públicas, se produce o aumenta el daño?

En esta unidad se aborda la tercera pregunta propuesta para este módulo: ¿De qué manera, en el proceso de construcción de las políticas públicas, se produce o aumenta el daño? Se entiende que el proceso de construcción es complejo e involucra, aunque no de manera lineal, las cinco etapas que propone el modelo secuencial para el análisis de políticas públicas (descrito en la Unidad 1).

Para abordar esta pregunta, en cada una de las etapas del ciclo de política se desarrollan los conceptos básicos y se ilustran ejemplos del contexto colombiano, que se retoman de la unidad anterior, relacionados con la acción humanitaria, el desarrollo y la paz, en los cuales se evidencia la producción de daño.

La construcción del problema e inscripción en la Agenda Pública

Elementos generales:

Un primer momento lo constituyen la percepción y el reconocimiento del problema por parte de uno o varios actores sociales. En un segundo momento, se organiza el problema en términos de formulación básica, causalidad, características, afectación e identificación de los sujetos involucrados y del rol del Estado. Finalmente, –lo cual no siempre ocurre– se logra la inscripción del problema en la Agenda Pública, definida como un "conjunto de problemas percibidos que necesitan un debate público o,

Identificación del problema.

Formulación de soluciones.

Toma de decisiones. Implementación. Evaluación.


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incluso, la intervención (activa) de las autoridades públicas legítimas” (Padioleau, 1982:25).56

A la inscripción se puede llegar por distintas vías

.

57

Se habla de “ventana de política” cuando se juntan condiciones técnicas, sociales, económicas y políticas para que un problema se pueda posicionar en la Agenda. La respuesta por parte de las autoridades públicas frente a la inscripción va desde el rechazo total hasta la anticipación, pasando por la dilación, la asunción parcial sin respuesta y la respuesta menor, entre otras.

, como la de la movilización, cuando hay un conflicto evidente entre autoridad y grupos; la oferta política, cuando la oposición genera la demanda; la mediatización, cuando los medios de comunicación crean la oferta y movilizan la demanda, por lo general de manera ficticia y transitoria; la anticipación, cuando la inscripción la hace la autoridad pública; y, finalmente, la acción corporativa silenciosa, que se presenta cuando los grupos de poder, casi siempre económico, como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, llevan la iniciativa.

Un aspecto central, relacionado con el posicionamiento de un problema, es que se requiere que, a nivel político, ideológico y técnico, su lenguaje sea asequible para las autoridades de turno. Esto implica negociaciones y cambios a las demandas originales, materia de fuerte contienda política, en la medida en que la formulación de un problema y su forma de inscripción determinan las formas de entendimiento de la solución. Cuando el régimen es totalitario, es posible que no se logren negociaciones, y se impongan una sola mirada y un solo lenguaje alrededor del problema.

Algunos ejemplos y reflexión sobre los daños:

Bajo el actual régimen político, muchos problemas han sido inscritos en la Agenda a expensas de la autoridad pública, bajo presión corporativa, de la inversión extranjera y de los organismos multilaterales, y en medio de fuertes campañas mediáticas.58 La oposición y la movilización social han logrado pocas veces inscribir problemas en la Agenda pública y han predominado respuestas de estigmatización, anticipación y de dilación. En el caso del Referendo del Agua,59

la sociedad civil logra inscribir, con el

56 Tomado de Roth, 2002, Óp. cit., p. 57.

57 Tomado de Roth, 2002. Óp. cit., p. 64.

58 Al respecto, debe analizarse todo el proceso de desprestigio de la gestión pública, presentada como ineficiente en el sector de servicios y producción industrial, como problema posicionado por el Gobierno mismo y como parte de la presión de intereses corporativos, inversión extranjera y organismos multilaterales.

59 El Referendo por el Agua ha sido una iniciativa ciudadana para convocar un referendo que consagra el agua como un derecho y un bien público, que recibió trámite en el congreso durante 2009 y aunque fue aprobada, la pregunta final con la cual sería convocada la consulta se cambió en el sentido de favorecer la privatización. Ante la presión nacional e internacional, en un año de discusión sobre el cambio climático, el Congreso reconsideró la discusión y, en diciembre de


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respaldo de más de dos millones de firmas, el problema del agua como derecho humano y bien público; y el Congreso, a expensas del Gobierno, anticipa, tergiversa y recodifica en sentido contrario la naturaleza del problema, al aprovechar la iniciativa para buscar una reforma que consolide la política de privatización, deslegitimando así mecanismos de reforma legal a expensas de la iniciativa popular.

La problemática humanitaria y de derechos humanos –expresada en temas como el de las ejecuciones extrajudiciales y la persecución a defensores de derechos humanos, entre otros–, al tratar de ser inscrita en la Agenda pública de conformidad con estándares internacionales y nacionales de derechos humanos, ha encontrado por parte de las autoridades una respuesta manipulada bajo la lógica de la lucha antiterrorista, en la cual el Estado, a quien le cabe la titularidad de las obligaciones en materia de derechos humanos, se presenta al contrario como víctima. Es el caso del trámite de la ley de víctimas,60

En los últimos años, se ha estigmatizado el posicionar el problema de la paz en la Agenda pública como proceso de negociación política, como materia de participación de toda la sociedad y como elemento ligado a la justicia social y a la profundización de la democracia. El discurso hegemónico en la Agenda pública alrededor de la paz tiende a registrar solo las iniciativas ligadas a la pacificación.

la cual fue hundida por la bancada oficialista en el momento en que la correlación de fuerzas inclinó la balanza hacia el reconocimiento de la tesis de que el Estado, efectivamente, tenía una responsabilidad en la violación de los derechos humanos de las víctimas de los crímenes de Estado.

Bajo los conceptos de Estado comunitario y Estado de opinión, entre los que existe continuidad y coherencia; el Gobierno se abroga la potestad de inscribir todo tipo de problemas en la Agenda pública, mediante la captura directa y con “estatuto de verdad” de la opinión de la comunidad, conformando una “común opinión” sobre los asuntos públicos, sacralizada luego de manera mediática en un ejercicio autoritario que lesiona principios democráticos ligados a la pluralidad, participación informada, el debate público, el trámite institucional y el equilibrio entre las ramas del poder público.

Son los consejos comunitarios, las encuestas gubernamentales por internet, las encuestas especializadas de opinión y las consultas restringidas las que viabilizan las formas y los contenidos de los problemas que pueden ser colocados en la Agenda pública. La exclusión o subordinación de múltiples problemas, de manera sistemática, dentro de la lógica de la Agenda pública liderada por el Gobierno, atenta contra la

2009, nuevamente el Congreso ratifica la continuidad del trámite, pero insistiendo en el cambio de la pregunta. Para mayor información, consulte el artículo presentado en Razón Pública, en enero de 2010, en http://www.censat.org/noticias/2010/1/28/El-Referendo-por-el-Agua-en-un-ano-de-grandes-decisiones/

60 El proyecto de ley de víctimas fue una iniciativa de origen parlamentario que, por incidencia de la sociedad civil, modificó aspectos sustanciales, como el de reconocer la responsabilidad de agentes estatales en la comisión de violaciones de derechos humanos, y en consideración a que el proyecto iba a ser aprobado con este concepto, la bancada gubernamental logró hundirla. Para mayor información, se sugiere la lectura del artículo "Por una Política pública para las víctimas", publicado en Caja de Herramientas, Año 18, Nro. 133, Julio de 2009, disponible en http://www.viva.org.co/Periodico%20Caja%20de%20Herramientas/Caja%20133/index%20-%20pagina%2013.html

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dignidad, autonomía y libertad de los diferentes sujetos sociales que luchan por participar pacíficamente en de la vida política del país.

Este tipo de práctica no lleva a la guerra ni a las armas a la sociedad en su conjunto en el caso colombiano, pero sí alimenta el discurso y la práctica de los actores armados. Paradójicamente, buena parte de la Agenda sobre guerra y paz la ponen los actores armados en Colombia antes de la seguridad democrática, y con mayor fuerza durante esta, sea de manera activa o sea porque sirve de justificación para mantener el juego de la guerra en los primeros lugares de la atención pública nacional e internacional.

Así, por ejemplo, en la primera semana de noviembre de 2008, cuando estaba reunida la Minga indígena61

Ocho días después, el Gobierno accedió al encuentro con el movimiento indígena y la mayor parte del debate se centró solamente en posicionar, por cada una de las partes, su visión sobre la problemática y el conflicto que motivaba la necesidad del diálogo. Se trataba, en últimas, de una disputa política sobre los términos en los cuales podía quedar formulado el problema en la Agenda pública. Llegar a este punto ha significado al movimiento indígena, al menos en los últimos cuatro años, múltiples movilizaciones nacionales, la eliminación de muchos de sus dirigentes, la violación sistemática de sus derechos humanos. De hecho, tres semanas antes de esta reunión, la fuerza pública arremetió contra la movilización, causando heridas a 120 comuneros indígenas y, al parecer, la muerte a dos indígenas.

en la ciudad de Cali esperando sostener un diálogo político directo con el Presidente de la República, fue la liberación de un secuestrado de las FARC el tema que dominó la escena política, como parte de un deliberado y acrítico despliegue mediático. El mencionado encuentro no se dio, por decisión presidencial en ese momento, noticia que no tuvo importancia pese a que más de 50.000 indígenas, campesinos, afrocolombianos, mujeres y otros sectores estaban intentando incidir, de manera pacífica, en la formulación y toma de decisiones sobre las políticas públicas en materia de derechos humanos, recursos naturales y pueblos indígenas.

62

61 La Minga social y comunitaria es la expresión con la que el movimiento indígena, en primer término, y luego un amplio conjunto de sectores sociales ha denominado a una novedosa forma de organización, coordinación y movilización social alternativa; tiene sus orígenes en 2004, cuando los indígenas del Cauca se movilizaron hacia Cali para posicionar una agenda de discusión política con la sociedad, el Estado y el Gobierno a favor de la vida, los derechos humanos, la defensa de los territorios y el Estado social de derecho, así como de la movilización, y en contra de los tratados de libre comercio. A partir de entonces, ha venido creciendo la convocatoria y la plataforma política se ha consolidado alrededor de estos temas y, en el mes de octubre durante todos estos años, se han organizado variadas formas de movilización; la más significativa ha sido la de 2008, por su impacto político al lograr, por primera vez en la historia reciente, convocar en los territorios indígenas al Presidente de la República para realizar un diálogo político, y luego de resistir un fuerte proceso de represión, deslegitimación y desprestigio por parte del mismo Gobierno. En 2009, la Minga se ha internacionalizado al estar fuertemente articulada con el proceso global de defensa de la Madre Tierra y del medioambiente emprendido por múltiples movimientos sociales a nivel mundial. Para mayor información, se recomienda ver los documentales realizados por Hollman Morris Producciones. en http://vodpod.com/watch/1161220-la-minga-indgena-parte-23

62 Estas muertes aún son materia de investigación. Para mayor información, vea el artículo "Fuerza pública colombiana viola abiertamente la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas", de la Red de defensores de DDHH no institucionalizados. Consultado en diciembre de 2009, en http://www.dhcolombia.info/spip.php?article665.

http://www.dhcolombia.info/spip.php?article665�


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La formulación de las soluciones y la toma de decisiones: procesos complementarios e independientes


La formulación, que no siempre sigue a la inscripción de un problema en la Agenda Pública, es principalmente un ejercicio de planeación. Los diferentes modelos de planeación buscan establecer un escenario futuro que acerque la condición actual de un problema a su deber ser, así como la forma de lograrlo. Aunque la racionalidad técnica es dominante, su adscripción metodológica y su relación con el contexto sociopolítico determinan sus formas, pesos específicos y los tipos de formulación.

La toma de decisiones, por su parte, es un proceso complejo y dependiente de las externalidades y del juego político. Roth63

recoge cinco modelos para este proceso, así: La racionalidad absoluta, donde el decidor tiene gran libertad para decidir con base en elementos objetivos provenientes del análisis técnico. El de racionalidad limitada, en el que se admite mayor juego a los actores externos, y la decisión busca equilibrios entre lo preferible y lo posible. Un tercer enfoque, es el del ajuste incremental, en el que hay un peso grande para la experiencia, la intuición, el comportamiento de las fuerzas en cuestión y una cierta actitud de “ir saliendo del paso”. El modelo de anarquía organizada descarta la racionalidad e invoca la ambigüedad en los valores, la información disponible y la complejidad de las decisiones. Y el modelo de elección pública, que incorpora la visión económica a las decisiones, y establece

63 Roth, 2002Óp. cit.

Formulación:- Deber ser.

Toma de decisiones:- La racionalidad absoluta.- La racionalidad limitada.- Ajuste incremental.- Anarquía organizada.- La elección pública.


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que estas responden, para el conjunto de los actores, a esfuerzos para maximizar beneficios e intereses individuales. Debe advertirse que estos modelos tienen un mayor nivel de aplicación cuando se trata de aspectos menos estructurales y más funcionales dentro de la organización de una sociedad.

Pero la toma de decisiones tiene que ver también con el tipo de estructuración y respeto de las reglas de juego existentes en el conjunto de la institucionalidad pública y en el Gobierno sobre qué, cuándo, cómo, con quién y con qué recursos se toman las decisiones. En situaciones en las cuales se desequilibran las relaciones entres las tres ramas del poder público –en particular en desventaja para el rol de la Justicia–; cuando las formas de representación están restringidas a espacios formales –como es el caso del Congreso, que en la actualidad se encuentran invadidos por poderes extrainstitucionales–; cuando se cancela progresivamente el ejercicio de la oposición, entonces la toma de decisiones responde a un modelo de racionalidad absoluta en el que la sociedad es

reducida a la opinión bajo el concepto de Estado de opinión impulsado por el actual Gobierno.

El proceso de formulación y decisión, como ya se advirtió en la Unidad 1, requiere involucrar aspectos de debate sobre la relación entre conocimiento y política que vale la pena retomar aquí:

No siempre a una formulación sigue una decisión. Es posible que no surja ninguna y esa ya es una decisión, o que surja la necesidad de nuevas formulaciones o que se posponga una decisión que pareciera urgente. Esto significa que los tiempos del conocimiento y la información no necesariamente son los tiempos de la política.

1 El conocimiento mismo es un campo de contienda política. Los marcos conceptuales y metodológicos, los instrumentos utilizados, el origen y prestigio de quien realiza las formulaciones, el financiamiento para las formulaciones, etc., son elementos que, aunque pueden tener lógicas y ritmos propios, adquieren una configuración política alrededor de los escenarios concretos en los cuales son retomados. Por lo tanto, el conocimiento y el proceso de formulación no están a salvo de intencionalidades e intereses.

2


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- Algunos ejemplos y reflexión sobre los daños:

Se plantean algunos ejemplos relevantes para el enfoque de Acción sin Daño (EASD) en los momentos de formulación y decisión frente a las políticas de desarrollo y derechos humanos, que revelan el papel de la sobredeterminación de los modelos de desarrollo y de los regímenes centralistas, así como la tendencia a desconocer el derecho a la participación.

- El modelo de mercado regulado y su sobredeterminación en la formulación de las políticas públicas:

La preeminencia del mercado, la maximización de la ganancia versus la distribución, la reificación de los modelos matemáticos y econométricos para validar las políticas, y la exclusión en la participación sobredeterminan el proceso de formulación de las políticas públicas. En el marco de estas políticas, los derechos a la salud, educación, vivienda y a la tierra son parcialmente atendidos mediantes prestaciones y subsidios a la demanda que operan como mercancías, desplazando la fuerza de la institucionalidad del Estado hacia la garantía del funcionamiento del mercado a través de seguridad jurídica, física e ideológica para sus agentes.

- El desconocimiento de los procesos de planeación local y descentralizada:

El desmonte del proceso de descentralización política y económica, el modelo de mercado en las políticas públicas, el poco margen de maniobra para la democracia local –sobre todo en las ciudades pequeñas y en las regiones pobres del país– y el poco poder vinculante que la ley de planeación otorga a los Consejos Nacional y Territoriales de Planeación hacen del proceso de formulación y decisión de políticas públicas, en lo local, un ejercicio con muchas limitaciones para su implementación. Esta situación, entre otras, atenta contra la autonomía de las entidades territoriales y, por tanto, contra la dignidad y libertad de sus individuos y comunidades. Este esquema dificulta el emprendimiento efectivo y sostenible de políticas locales que den respuesta al conflicto, a las crisis humanitarias y a la inequidad socioeconómica.


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En este marco, por ejemplo, el ejercicio de procesos de formulación y decisión local –traducido en ejercicios de presupuestación local,64

- La complejidad social y política en el proceso de formulación:

planes locales de salud y educación, estrategias de protección y desarrollo ambiental, los planes de acción en derechos humanos– encuentra un límite estructural en el modelo de desarrollo, en la centralización institucional que ha profundizado el actual régimen y, en consecuencia, en la no disponibilidad de recursos económicos públicos ni autonomía política para ponerlos en marcha. No obstante lo anterior, los ejercicios de participación se convierten en sí mismos en espacios de construcción de lo público y de la democracia en lo local, que requieren sostenibilidad y mayor dimensionamiento político para poder incidir en futuros procesos de formulación y decisión.

En este punto, cabe analizar con mayor detalle la experiencia que vive actualmente el país en función de la construcción de un Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos. Este puede ser un ejemplo de un tema que, luego de muchos años de contienda política por lograr el posicionamiento en la Agenda pública, finalmente fue reconocido por la sociedad civil, por el Estado y por la comunidad internacional, al punto de convertirse en un mandato su estructuración, a fin de lograr establecer una política pública vinculante en el tema, pero además, en un factor de legitimación para el régimen y una oportunidad de sostenibilidad y profundización en la defensa de los derechos humanos por parte de la sociedad civil. De hecho, se plantea que el no avance en la formulación de dicho plan ha sido uno de los tantos aspectos que incidió en la no aprobación, por el momento, del Tratado de Libre Comercio por parte del Congreso de los Estados Unidos; y en la permanente preocupación de la comunidad internacional por la falta de voluntad política del Gobierno para avanzar en la superación de la grave situación de derechos humanos en Colombia.

Este es un caso típico, en el cual la información técnica y la documentación son abundantes y difícilmente controvertibles en el campo de lo jurídico y lo sociológico, por cuanto la evidencia sobre la situación de derechos humanos en Colombia ha sido materia de la mayor investigación y seguimiento en el mundo. No obstante lo anterior, el proceso de formulación se ha convertido en la continuidad de la contienda política alrededor de los conceptos y alcances políticos, técnicos y presupuestales del Plan, y las formas de consulta y participación del conjunto de la sociedad, entre otros, poniendo en evidencia que se trata de algo más allá de un ejercicio técnico. Al respecto, el

64 Rodríguez R., Jahir (2003). El presupuesto participativo: Defendiendo lo público y construyendo ciudadanía. La experiencia del departamento de Risaralda. Colombia: Gobernación de Risaralda. Consultado en diciembre de 2009, en http://www.eumed.net/libros/2007a/234/30.htm

http://www.eumed.net/libros/2007a/234/30.htm�


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análisis del Movimiento de Crímenes de Estado, realizado en 2008, aporta elementos que reflejan algunas dimensiones del proceso de formulación.65

- La consulta previa, un derecho constitucional que debe ser respetado en los procesos de formulación y decisión.

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, incorporado bajo la ley 21 de 1990 en Colombia, consagra el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, sobre todo sobre aquello que afecte la vida económica y sociocultural en sus territorios. La Constitución Política, en el artículo 330, deja claro el papel de las autoridades indígenas frente a la definición de las acciones que pueden llevarse a cabo en sus territorios y en la ley 70 de 1993, para comunidades negras, y sus decretos reglamentarios se establece el rol de los consejos comunitarios frente al proceso de etnodesarrollo.

No obstante esta normatividad, el desconocimiento por parte de los diferentes Gobiernos y de la institucionalidad pública, incluido el Congreso de la República, es muy grave en la formulación y decisión de políticas públicas, en razón a que actúan, ideológicamente, bajo el modelo extractivo y, en la práctica, bajo la presión de intereses privados sobre los recursos naturales presentes en los territorios de los grupos étnicos.

La Corte Constitucional ha dejado claro en múltiples sentencias, cómo la consulta en sí misma es un derecho fundamental que se debe respetar, tanto en las formulaciones y decisiones legislativas como en las que toman las entidades públicas.66 En particular. dos sentencias de la Corte Constitucional, la C-030 de 2008,67 que declaró la inexequibilidad de la ley forestal (1021 de 2006), y la C-175 de 2009,68

que declaró inexequible el Estatuto de desarrollo rural (Ley 1152 de 2007), tuvieron en su fundamento el desconocimiento del derecho a la consulta de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas, es decir, de la participación adecuada y ajustada a derecho en los procesos de formulación y decisión.

65 "Reflexiones del "movice" frente al plan nacional de acción de derechos humanos", artículo publicado el domingo 6 de enero de 2008, consultado en enero de 2009, en http://www.sinaltrainal.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=106.

66 Rodríguez, Gloria (2008). La consulta previa, un derecho fundamental de los pueblos indígenas y grupos étnicos de Colombia. En Revista Grupo Semillas Nro. 36-37. Consultado en enero de 2010, en http://www.semillas.org.co/sitio.shtml?apc=I1----&x=20156105,.

67 Corte Constitucional (2006). Sentencia C-030/08- Ley 1021 de 2006 (comunicado Nro. 01). Consultado en Revista Grupo Semillas, en enero de 2010, en http://www.semillas.org.co/sitio.shtml?apc=I1----&x=20155468.

68 Corte Constitucional (2009). Sentencia C-175. Consultado en enero de 2010 en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-175-09.htm.

http://www.sinaltrainal.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=106�

http://www.semillas.org.co/sitio.shtml?apc=I1----&x=20156105�


http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-175-09.htm�


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Este ejercicio confirma lo plantado en la Unidad 2, en relación con la contradicción permanente entre las acciones del Ejecutivo y el Legislativo bajo el régimen político actual y la rama Judicial, que respondiendo al ordenamiento constitucional, a la jurisprudencia y a la fuerte acción de incidencia social, jurídica y política de la sociedad civil y, en particular, de los pueblos indígenas, afrocolombianos y del movimiento de derechos humanos, ha promulgado fallos que habilitan el ejercicio de ciudadanía y fortalecen el Estado Social de Derecho. No obstante lo anterior, múltiples procesos de explotación avanzan en la práctica en territorios indígenas y afro, sin respetar sus derechos y muchas veces con el compromiso de la institucionalidad pública y el rigor de la presión de los actores armados, como lo registran diversos informes de derechos humanos.69

- En materia de atención humanitaria:

Se observa con preocupación, más allá de los graves problemas de oportunidad, calidad, cobertura, enfoque y discriminación, el manejo de corte administrativo para la atención de las víctimas por debajo de los estándares nacionales e internacionales de derechos humanos y mediante esquemas de subsidio a la demanda, como en el caso de la salud, la educación, la vivienda, la tierra y de pagos directos por víctimas fatales o de reparación administrativa. Las decisiones en estos casos son centralizadas, las instancias de participación de las víctimas son precarias y poco vinculantes, y muchas de sus organizaciones son objeto de persecución y revictimización.

La participación social en la formulación y decisiones sobre políticas de paz integral se ha visto restringida, incluso la intervención de la sociedad civil sobre expresiones puntuales del conflicto, como la problemática del secuestro, y las propuestas de acuerdos humanitarios han sido limitadas, condicionadas y estigmatizadas en todas sus formas.

En un Estado Social de Derecho, la formulación y decisión en materia de políticas públicas debe ser un proceso que asegure la verdadera participación de los ciudadanos, como parte de un mandato que en sí mismo contribuye a proteger su dignidad y a garantizar la protección efectiva de sus derechos humanos.

69 OACNUDH (2010). Declaración de la Experta Independiente de las Naciones Unidas sobre Cuestiones de las Minorías, señora Gay McDougall. Conclusiones Preliminares de su visita oficial a Colombia (1 al 12 de febrero), disponible en

http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/relatoresespeciales/2010/relatores.php3?cod=3&cat=82 CIDH, 2010. Observaciones preliminares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tras la visita del relator sobre los derechos de los afrodescendientes y contra la discriminación racial a la República de Colombia, consultado en febrero de 2010 en http://www.cidh.org/countryrep/ColombiaAfrodescendientes.sp/ColombiaAfros2009cap3-4.sp.htm . OACNUDH (2009). Nota del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, ante el Consejo de DDHH, consultado enero de 2010 en http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/relatoresespeciales/2009/relatores.php3?cod=7&cat=80.

http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/relatoresespeciales/2010/relatores.php3?cod=3&cat=82�

http://www.cidh.org/countryrep/ColombiaAfrodescendientes.sp/ColombiaAfros2009cap3-4.sp.htm%20consultado%20en%20febrero%202010�



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-La implementación


Para Clausewitz, citado por Roth70, la implementación es “la continuación de la lucha política con otros medios”; para Meny y Thoening,71

es la “fase de una política pública durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos”. Se reconocen dos tendencias: una, de corte racional, jerárquico, que es el “de arriba hacia abajo (top-down)”, que otorga peso a la racionalidad, al poder, a la superioridad de la política sobre la administración, y considera los problemas de ejecución como problemas operativos de coordinación. La segunda tendencia es la de abajo hacia arriba (bottom-up), en la que la implementación es más espontánea, depende de la concertación, de los aprendizajes y de las condiciones de realidad.

70 Roth, Óp. 2002, cit, p. 49.

71 Meny y Thoening, J. (1992). Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel S. A., p. 192.

En estos marcos surgen varios enfoques:

1) El de la administración racional, que es el típico top-down, que rinde culto a la autoridad, tiene jerarquía vertical y gestión administrativa que, observando la regla, debe hacer cumplir los

objetivos de la política propuesta.

2) El enfoque del buen gobierno, que a partir de un estilo abierto, participativo y vinculante de diferentes actores de la sociedad busca mayor eficiencia en la tarea del Estado; sin embargo, los intereses corporativos y los “supremos intereses del Gobierno” chocan y eliminan los aportes de

la sociedad.

3) El enfoque de gestión pública, que se preocupa por mejorar las condiciones metodológicas, administrativas y políticas para la implementación.

4) El enfoque contingente, descarta la previsibilidad en el proceso de implementación; parte de considerar que los políticos priorizan tomar decisiones que permitan acumular poder, más que

tomar aquellas que les posibiliten lograr efectividad.

5) El enfoque de ambigüedad y simbolismo, en el cual se renuncia a la objetividad de los fines y se busca establecer marcos amplios que posibiliten diversas interpretaciones y maniobra en los niveles de ejecución. El simbolismo se refiere a privilegiar la enunciación y la visibilización sobre

la materialización de una política.

6) Y enfoque bottom-up, por retroceso, busca construir desde los hechos una cadena de abajo hacia arriba, que ascenderá según la necesidad y las condiciones para realmente lograrlo.


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Hoy en día, en Colombia, los modelos de implementación desde la institucionalidad pública, en consecuencia con las formas como se han formulado las políticas públicas, combinan tendencias dentro del enfoque top-down. La política social en su conjunto, organizada bajo esquemas de subsidios manejados desde el nivel central y administrados por actores privados o en proceso de privatización, más allá de los importantes cuestionamientos en materia de derechos, impacto, sostenibilidad y carácter de dominación político-ideológica, tienen restricciones objetivas para la efectiva, digna, autónoma y libre participación social.

La intermediación administrativa de actores privados y el papel del sector financiero en el manejo de los recursos públicos asignados a salud, educación y vivienda, y los programas de familias en acción, estrategia “Juntos” y familias guardabosques, se acompaña de dispositivos de mercado bastante estrechos para la operación. Bajo estos dispositivos, las líneas de inversión, los indicadores para alcanzar, las formas de priorización y las metodologías de ejecución terminan de consolidar un modelo de operación excluyente, que pese a la incorporación de procesos de bancarización, asignación de recursos por convocatoria, sistemas de auditoría, etc., ha terminado renovando y fortaleciendo viejas redes clientelares.

Las acciones de la Cooperación internacional, muchas veces consciente de estas limitaciones, apuestan al desarrollo y la paz en escenarios locales. Pero encuentran que las determinaciones del modelo de desarrollo asfixian las múltiples y diversas iniciativas de participación que emprenden los sujetos sociales y las instituciones locales en medio del conflicto; encuentran, además, la preeminencia de un régimen centralizado que promueve un lenguaje de confrontación, fumigaciones y las políticas de subsidios, en escenarios en donde se están construyendo alternativas de desarrollo, ejercicios de solución pacífica de los conflictos y atención humanitaria integral basada en el empoderamiento de los sujetos sociales afectados. Se conoce, por ejemplo, de fumigaciones en zonas de cultivos de frutales y de seguridad alimentaria en regiones como la de Tierradentro en el Cauca en 2004, en donde se implementaba un programa de desarrollo rural con enfoque intercultural entre los pueblos indígenas, campesinos y afrocolombianos, con el apoyo de la Unión Europea.72

Este tipo de situaciones no solo producen daños directos a la población afectada; adicionalmente, y aún más grave, producen daño a los sujetos colectivos y a los actores locales, al menoscabar su derecho al desarrollo y a la participación democrática.

72 En los municipios de Páez e Inzá, entre los años 2000 y 2005, se implementó el programa Tierradentro financiado por la Unión Europea y Acción Social. El componente productivo apoyó la instalación de cultivos de frutales, trigo y caña en diversas zonas de la región, como parte de una estrategia concertada con las comunidades indígenas para incentivar un modelo de desarrollo alternativo. En 2004, fueron fumigadas buena parte de estas áreas (Testimonio del autor, Director nacional de dicho programa).


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Si se asume la implementación como un proceso de contienda política, las políticas sociales –crecientemente organizadas bajo modelos de mercado expresados en subsidios en casi todos los frentes sociales– definen límites estrechos para reivindicar, en forma integral, la realización de derechos, en la medida en que este tipo de dispositivos asume que el mercado es un buen distribuidor de los bienes y desconoce la contradicción fundamental entre acumulación privada e individual, y la satisfacción colectiva y universal de derechos. Las intervenciones con EASD deben incorporar el análisis de las implicaciones de estas modalidades de implementación, para empoderar a los actores locales en el control social y en la decodificación crítica de estas, tendiente a la promoción de reformas con enfoque de derechos y de participación.

Evaluación

La evaluación es una herramienta muy importante para la valoración de los procesos de legitimación.


Para Majone, citado por Roth73


la evaluación "se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos”. La evaluación debe siempre permitir mejorar el conocimiento de lo que se hace y de sus efectos, de la comunicación interna y externa y, al mismo tiempo, del control para imprimir ajustes a las actuaciones de los actores comprometidos en determinado proceso. La evaluación es una herramienta muy importante para la valoración de los procesos de legitimación, aunque no siempre se traduzca en mejoras de la política pública como resultado material, pero sí en alertas para reforzar el control social.

Se asiste a un período en el cual el Estado comunitario y el Estado de opinión definen los balances sobre las políticas, más allá de la investigación académica y de la investigación aplicada de las organizaciones especializadas de la sociedad civil.

El actual Gobierno ha implementado una dinámica de evaluación permanente a diferentes niveles, con un elemento distintivo frente a dinámicas similares en el pasado, que ha sido el de vincular ampliamente los medios de comunicación masiva y el de usar las nuevas tecnologías de información. Este elemento ha sido utilizado para desplazar el

73 Roth, Óp. Cit,2002., p. 137.


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peso que tienen la participación y el control social, y la institucionalidad en los procesos de evaluación propios del Estado de Derecho, hacia una especie de nueva institucionalidad anónima y desorganizada que es la opinión pública, la cual se coloca como juez último de toda la gestión pública.

Al respecto, en una reunión de rendición de cuentas en materia de derechos humanos, el presidente Álvaro Uribe Vélez expresaba:74

“Nosotros creemos que en un Estado de opinión, donde no prevalece el capricho del gobernante, sino el imperio de la ley, y más allá que de la misma interpretación de los jueces, lo superiormente importante es la opinión pública, es fundamental para darle sostenibilidad en el largo plazo a una política de seguridad, que permita que las nuevas generaciones de colombianos vivan libres de guerrilla, de paramilitares, de otras expresiones del narcotráfico. A nosotros nos parece que todos los controles son importantes, los que se han incorporado en el proceso evolutivo de formación del Estado de Derecho. Pero el más importante de todos es el control de opinión, por eso este ejercicio” [los énfasis son del autor].

En este orden de ideas, los más de doscientos consejos comunitarios durante siete años, los exámenes a la gestión de los Ministros transmitidos por televisión, las consultas por internet sobre temas relacionados con las políticas públicas, las rondas especificas de rendición de cuentas en diversos temas, si bien han generado una impronta en el país sobre la importancia de la evaluación de las políticas y de la gestión pública, al mismo tiempo han ido creando una infraestructura desinstitucionalizada, propia de la propuesta del Estado comunitario, donde demagógicamente se han creado imágenes de participación y de transparencia, que en realidad se han convertido en mecanismos de consolidación ideológica de un régimen que avanza velozmente en el desmonte del Estado de Derecho.

Adicionalmente, en estos ejercicios no es permitido analizar los fundamentos de las políticas ni sus intencionalidades más profundas. En general, se trata de ejercicios para evaluar los efectos y las operaciones de las políticas, con el fin de ajustarlas y funcionalizarlas dentro de la misma lógica que las determina.

Ha sido la justicia, en cabeza de la Corte Constitucional, la que ha viabilizado las demandas de la sociedad civil para evaluar y replantear la política pública desde un enfoque de derechos.

74 Presidencia de la República de Colombia (2009). Declaración del Presidente Álvaro Uribe al instalar la quinta rendición de cuentas sobre Derechos Humanos. Bogotá, febrero 23 de 2009. Disponible en http://web.presidencia.gov.co/sp/2009/febrero/23/01232009_i.html

http://web.presidencia.gov.co/sp/2009/febrero/23/01232009_i.html�


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La sentencia T-025 de enero 22 de 2004,75

Un aspecto fundamental es que, además, la sentencia crea una comisión de seguimiento, como instrumento de evaluación con participación de la sociedad civil, que se ha convertido en un catalizador para los procesos de exigibilidad de cumplimiento de lo contenido en la sentencia original, pero también para la expedición de medidas complementarias a lo largo de estos años. Se ratifica así el rol protagónico tomado por la Corte Constitucional dentro del actual régimen en materia de políticas públicas, en una demostración desafortunada de la ineficacia de las otras ramas del poder público y del estrechamiento del ejercicio y profundización de la democracia en el país.

la cual declara “el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado en Colombia” y ordena poner en marcha de manera integral una política de atención acorde con los preceptos del Estado Social de Derecho, incluidos los estándares internacionales en la materia, demuestra cómo las organizaciones de la población en situación de desplazamiento, luego de varios años de demandar del Ejecutivo y del Legislativo la materialización de una política efectiva, debieron acudir a la tutela como práctica rutinaria y casi necesaria para obtener atención por parte del Estado.

Esta sentencia ha dado origen, adicionalmente, a múltiples autos e instrumentos para profundizar, diferenciar, complementar y garantizar el desarrollo de la política pública en materia de desplazamiento forzado, convirtiéndose la acción de la Corte en fuente para la construcción de dicha política.

La evaluación de las políticas públicas con participación social es crucial para los procesos de incidencia política con enfoque de Acción sin Daño, puesto que constituye el reconocimiento de la voz de los ciudadanos para exigir y participar de la garantía de protección y respeto de sus derechos humanos.

Reflexiones generales sobre el proceso de construcción de las políticas públicas y el enfoque de Acción sin Daño

Con este recorrido a través de las diferentes etapas en la construcción de las políticas públicas, se ha buscado señalar los daños que se están generando actualmente en varios campos de la acción humanitaria, el desarrollo y la paz en el contexto del actual régimen político, y el tipo de conflicto que vive Colombia. Al mismo tiempo, han ido quedando señalados algunos aspectos clave para considerar desde la perspectiva de la Acción sin Daño, relacionados con el fortalecimiento de los procesos organizativos y políticos; con el ejercicio de

75 Corte Constitucional (2004). Sentencia T-025 de enero 22 de 2004. Disponible en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2501.pdf.


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contextualización, documentación e investigación; y con el despliegue de prácticas sistemáticas de exigibilidad de derechos, como estrategias para contrarrestar el impacto sobre la dignidad de individuos y colectivos.


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Unidad 4.

Incidencia en el proceso de construcción de las políticas públicas y el enfoque de Acción sin Daño La presente unidad integra los diferentes conceptos y análisis presentados en el módulo alrededor de los procesos ciudadanos de incidencia que propendan por la transformación de las políticas públicas, con un enfoque que promueva el respeto por la dignidad y los derechos fundamentales. Para avanzar en este cometido, se presentan, en su orden: consideraciones generales, que incluyen el concepto y las condiciones para la incidencia; a continuación, una revisión panorámica sobre las estrategias para la incidencia, en tercer lugar, algunos elementos sobre la planeación de procesos de incidencia, y finalmente, unas reflexiones de articulación con el enfoque de Acción sin Daño.

Consideraciones generales y concepto de incidencia

La incidencia en el proceso de construcción de las políticas públicas en Colombia plantea la reflexión sobre las condiciones en las cuales es preciso transitar para lograr impactar dicho proceso. El ejercicio mismo de incidencia no debe ser, adicionalmente, un escenario de producción de daño sociojurídico, psicosocial y material. Los diferentes actores sociales que en Colombia intentan posicionar problemas en la Agenda pública, en términos que no corresponden a la lógica gubernamental –sobre todo en materia de derechos humanos, desarrollo y paz–, vienen siendo sometidos a persecución, hostigamiento y a violaciones sistemáticas de los derechos humanos76

.

En cualquier caso, los actores de la Cooperación internacional, las ONG, los funcionarios comprometidos con el cambio y, en general, la sociedad civil deben ser conscientes sobre la importancia de desatar procesos tendientes a impactar la construcción de las políticas públicas en sus diferentes momentos: inscripción en la Agenda, formulación y toma de decisiones, implementación y evaluación, y en los niveles estructurales y operacionales de las políticas.

Se parte del hecho de que Colombia se encuentra en una situación de conflicto, con una grave crisis humanitaria y altos niveles de inequidad e injusticia, y bajo un régimen político con fuertes rasgos de dictadura civil. Toda esta situación ha generado daño en los proyectos de vida de las personas y de los colectivos, con implicaciones jurídicas, psicosociales y materiales.

76En el capítulo 2 y 3 se profundizó en este aspecto y se señalaron algunas de las fuentes de información que pueden ser consultadas al respecto.


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Las políticas públicas son la forma como el Estado responde, en razón de su titularidad, de obligaciones para realizar los derechos de los ciudadanos y, por ende, para asegurar el respeto a su dignidad.

La intervención sobre las políticas públicas tiene fundamento en los principios que rigen el Estado Social de Derecho y que están presentes en los diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos. Las políticas públicas son la forma como el Estado responde, en razón de su titularidad, de obligaciones para realizar los derechos de los ciudadanos y, por ende, para asegurar el respeto a su dignidad. Las políticas públicas ajustadas a derecho no son facultativas; son inherentes a la razón de ser del Estado mismo, como lo ha interpretado y consagrado la Corte Constitucional en las motivaciones de múltiples sentencias, como la T-025 y la T-760. Las políticas públicas realizan los fines del Estado, cuyo poder fundante deriva de los ciudadanos, quienes son sujetos de derechos y, por tanto, sujetos de dignidad.

Concepto de incidencia y Enfoque de Acción sin Daño

Para WOLA,77

Puede agregarse que el proceso de influencia busca afectar los procesos de identificación, posicionamiento en la Agenda pública, formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas en sus dimensiones operacionales (acciones) o funcionales (instituciones) o estructurales (leyes orgánicas, constitución, etc.), con un enfoque de derechos, construcción de ciudadanía y fortalecimiento del Estado Social de Derecho.

“la incidencia son los esfuerzos planificados por parte de la ciudadanía organizada en su afán de influir políticas y programas gubernamentales a través de la persuasión y la presión social. La incidencia política es el medio por el cual individuos, grupos o sectores de la sociedad civil se involucran en procesos políticos para hacer valer sus intereses particulares y, al mismo tiempo, volver a los gobiernos más responsables, transparentes y abiertos a la participación ciudadana”.

En una perspectiva de Acción sin Daño, estos procesos de influencia deben ser asumidos como ejercicio de derecho y construcción de sujetos políticos, y no como consolidación de redes clientelares o tráfico de influencias.

77 Oficina de Washington para Asuntos Latinoamericanos, WOLA (2002). La planificación participativa para la incidencia política: una guía práctica, Washington, 1998, p. 8. En PIDHDD (2004). Para exigir nuestros derechos: Manual de exigibilidad en DESC, artículo de Irma García y Lida Guaryn, p. 64.


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Condiciones para la incidencia

Se entiende por condiciones de incidencia el conjunto de valores y capacidades con los que cuentan los actores de incidencia para adelantar las acciones que se proponen.

En relación con los valores, se introduce aquí una reflexión necesaria sobre el sujeto que adelanta los procesos de incidencia, con el fin de asumir integralmente este proceso, más allá de una búsqueda que solo se ubica en los “blancos” u “objetivos” de incidencia para arrebatar poder o influir sobre este y no se pregunta por la necesidad de construir referentes éticos alternativos dentro del proceso de transformación social.

Con frecuencia se denuncia que los sujetos que participan en procesos de exigibilidad e incidencia política reproducen en sus prácticas sociales y políticas, tanto públicas como privadas, aquellos valores que cuestionan a los denominados blancos de incidencia. Por ejemplo, se conoce de las prácticas antidemocráticas, autoritarias, machistas, discriminatorias, y poco plurales y transparentes de los líderes de algunas organizaciones sociales o no gubernamentales (ONG), que justamente trabajan sobre la crítica de estos valores.

Por lo anterior, es necesario que el sujeto de incidencia tenga conciencia sobre su identidad y legitimidad, sobre su reconocimiento y, en general, sobre todos aquellos aspectos que lo convierten en un referente para emprender y sostener acciones de incidencia. En lo relacionado con las capacidades, se refiere a aquellas condiciones con mayor nivel de objetividad que determinan el alcance y la base material para adelantar las acciones de incidencia. Se destaca aquí la infraestructura organizativa, que incluye sus herramientas técnicas y presupuestales. Algunos aspectos que definen dichas condiciones son los siguientes:

Identidad Legitimidad

Reconocimiento y capacidad de convocatoria

Capacidad organizativa


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- Identidad:

¿Quién es el sujeto que incide?,

¿Por qué y para qué está constituido?,

¿Qué posición ocupa en relación con el campo de incidencia en el cual actúa?,

¿Cuáles son los valores que lo caracterizan?,

¿Qué lo asemeja o lo diferencia de otros sujetos?

Son preguntas que ayudan a definir la identidad de cualquier sujeto y que deben ser respondidas, más allá de un requerimiento formal, como un imperativo ético-político que además garantiza mayor eficacia política en los procesos de incidencia que adelante. Las respuestas a estas preguntas deben alimentar todo el desarrollo político, organizativo, metodológico y comunicativo del sujeto que incide, a fin de evitar incoherencias.

- Legitimidad:

El sujeto de incidencia:

¿Reúne condiciones éticas, políticas y legales que lo habilitan para actuar en propiedad sobre los objetivos que se propone?,

¿Cuenta con una estructura organizativa y de liderazgo que represente valores democráticos, de participación, transparencia, equidad de género, generación, etnia?

Según sea el caso,

¿Cuenta con los requerimientos legales exigidos?

El sujeto político:

¿Tiene en su trayectoria hechos que cuestionen su capacidad y legitimidad?

y, si los ha habido,

¿Los ha aclarado suficientemente?


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- Reconocimiento y capacidad de convocatoria:

¿Quiénes conocen y cuentan con el sujeto de incidencia?

Se trata de un balance que va más allá de la visibilidad y se instala en el campo de las relaciones con otros sujetos, que aunque pueden estar a favor o en contra, no dudan en reconocer el papel y la pertinencia del sujeto para el proceso de incidencia. Esto incluye: ¿a quiénes y en qué medida está el sujeto en capacidad de convocar?, y también por quiénes, cuándo y en qué medida el sujeto es convocado.

- Capacidad organizativa:

Se refiere a la infraestructura funcional, normativa, reglamentaria, técnica y financiera del sujeto de incidencia. Sea que se trate de una red, un movimiento, una organización social, un grupo de trabajo, un consorcio, una ONG, etc., debe establecerse la capacidad organizativa en función de las acciones planeadas y las capacidades, buscando evaluar la proporcionalidad, la pertinencia y la oportunidad. Se destaca aquí un balance sobre las capacidades de generación y difusión de conocimiento, visibilidad, comunicación, interlocución y diálogo público, etc.

Criterios para la incidencia y el Enfoque de Acción sin Daño

•En primer lugar, el proceso de incidencia en políticas públicas tiene una connotación política y vinculante para el fortalecimiento de la ciudadanía y para contribuir a superar la espiral del daño en medio del conflicto en Colombia. Este carácter se expresa en que las intervenciones de la sociedad civil y la Cooperación internacional en materia de derechos humanos, desarrollo y paz deben tener una perspectiva de afectar las políticas públicas.

1

•En segundo término, y bajo el enfoque de Acción sin Daño, debe haber una prioridad en el sentido de promover la construcción de ciudadanía de derechos y ciudadanía política, es decir, interlocutar, promover y construir sujetos políticos de derechos. Esto implica que no solo se es titular de derechos, sino que es necesaria la participación social y política para influir en los asuntos públicos, ya sea individual o colectivamente, y desde el enfoque diferencial de género, etnia, generación y estado de salud, y siempre como sujetos históricos.

2


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Herramientas para el proceso de incidencia y su relación con el Enfoque de Acción sin Daño

Se refiere al conjunto de instrumentos técnicos y políticos que permiten al sujeto de incidencia realizar, de manera concreta, las acciones correspondientes. En primer lugar, se presentan aspectos sobre el proceso de planeación, que se convierte en una herramienta articuladora de las demás; y luego, se presentan elementos clave de las herramientas de fortalecimiento organizativo; de documentación, sistematización, generación y difusión del conocimiento y las experiencias relacionadas; de comunicación, y la estrategia de exigibilidad integral a nivel social, jurídico y político.

Planeación para la incidencia

En el presente módulo, el enfoque para este aspecto es el de aportar elementos para la conceptualización y el abordaje del tema de la planeación de la incidencia, más que desarrollar esquemas operativos. Frente a este último aspecto, existen varios manuales de gran utilidad que pueden ser utilizados como guía, una vez se precisen algunos conceptos en el marco de los cuales se realiza la discusión y la práctica de la planeación. Se recomienda, en particular, estudiar y analizar los materiales que al respecto ha producido la Oficina en Washington para asuntos latinoamericanos: WOLA,78 entre los que se destaca el Manual para la facilitación de procesos de incidencia política.79

El proceso de planeación para la incidencia, si bien se enmarca dentro de los enfoques y métodos generales para la planeación, tiene particularidades de gran importancia que es necesario relevar, y que encuentran mayor apoyo en algunas escuelas que en otras. Tales particularidades pueden resumirse así:

9. La realidad a intervenir es histórica, altamente cambiante y compleja. Su naturaleza histórica permite leer acumulaciones y tendencias, pero no determinismos ni futuros fijos. Por lo anterior, la planeación debe buscar articular adecuadamente la fuerza del pasado, la evidencia del presente, la incertidumbre del futuro con la utopía, entendida como aquello que no tiene lugar en las actuales condiciones, pero que puede ser alcanzada si las condiciones son cambiadas.

10. La planeación debe analizar no solo las propias fuerzas ni las propias trayectorias, sino también las fuerzas y trayectorias de los sujetos y realidades a ser incididos.

78 WOLA (Washington Office on Latin America) es la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos. Sitio web en http://www.wola.org/index.php?option=com_content&task=view&id=52&Itemid=20&topic=Institutional+Publications.

79 WOLA (2005). Manual para la facilitación de procesos de incidencia política, 294 págs. Consultado en enero de 2010, en http://www.wola.org/media/atp_manual_para_facilitacion_jun_05.pdf.


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Bajo estas consideraciones, pueden utilizarse elementos de la planeación estratégica y de la planeación prospectiva.80

Algunos elementos clave que se deben considerar en el proceso de planeación para la incidencia son los siguientes:

Con la primera, se aprovechan herramientas que organizan adecuadamente el análisis del pasado y del contexto, así como las estrategias para avanzar hacia el futuro; en tanto que con la prospectiva, se aborda la dimensión compleja del futuro, de forma de enfrentarlo como diseño, previsibilidad y construcción permanente.

Asumir la variabilidad del sujeto y la realidad a incidir implica pensar en la previsión y composición de escenarios posibles y de escenarios por construir; también necesita preparar capacidades para ajustar en forma permanente la acción, sin perder los principios orientadores del proceso de incidencia ni la meta buscada, pero redireccionando todo el tiempo lo posible con lo deseable, en un marco de análisis y monitoreo permanente del contexto.

En el siguiente esquema, se muestra la permanente tensión entre los principios y finalidades que orientan el plan, las metas y lo posible, en medio de la variabilidad del contexto. En esta tensión se definen los alcances de los procesos de incidencia.

Gráfico 1. Tensiones y alcances en los planes de incidencia

Análisis y monitoreo permanente del contexto

80 La planeación prospectiva ha sido definida como “el estudio técnico científico económico y social de la sociedad futura y la previsión de los medios necesarios para que tales condiciones se anticipen”, en otras palabras, la prospectiva consiste en atraer y concentrar la atención sobre el porvenir imaginándolo a partir del futuro y no del presente, aunque este actúa en el método de análisis. Gabiña, J. (1999), en "Planeación prospectiva, herramienta para preparar el futuro de las comunidades académicas", Revista Facultad de Medicina, 2003; 51(3):149-157, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Consultado en enero de 2010, en http://www.revmed.unal.edu.co/revistafm/v51n3/v51n3pdf/v51n3a4.pdf.

http://www.revmed.unal.edu.co/revistafm/v51n3/v51n3pdf/v51n3a4.pdf�


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El análisis del contexto implica al entorno externo a la problemática y a los sujetos comprometidos como el entorno interno de cada uno, incluido el sujeto que incide. Se busca identificar relaciones de poder, más que cantidades estáticas de este en cada actor. Estas relaciones de poder, además, son igualmente variables según el momento, el problema, los intereses y, por tanto, su análisis debe ser constante.

Es necesario que, en materia de políticas públicas, se defina adecuadamente si lo que se busca cambiar son dimensiones funcionales, intermedias o estructurales, tanto de la política como de la realidad, para así mismo adecuar el plan en esa dirección. Igualmente, es necesario definir el ámbito en términos de la influencia de la política pública sobre comunidades específicas, regiones o el país entero.

No es lo mismo, lograr cambios en actos administrativos, en reorganizaciones administrativas o en el nivel de las leyes orgánicas, o en aspectos estructurales. Tampoco es lo mismo pensar en incidir en el ámbito comunitario, municipal, regional, nacional o internacional. Igualmente, no es lo mismo incidir para posicionar un problema e inscribirlo en la Agenda, que para la formulación, decisión, implementación o evaluación.

En el siguiente cuadro, se busca evidenciar –a nivel de ámbitos, en las filas, y de niveles de expresión de las relaciones de poder, en las columnas– lo distinto que resulta estructurar un programa, un plan y unas acciones de incidencia puntual dependiendo de estas variables y el tipo de problemática a incidir.

Gráfico 2: Variabilidad de los planes de incidencia según espacios de poder y territorialidad

Principiosorientadores en del Plan

de incidencia

Metas a alcanzar, lo deseable en

ajuste permanente

Alcances en el proceso

de incidencia

Lo posible en cada

momento de ejecución del

plan y en ajuste

permanete


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Espacios de poder Comunitario Municipio Región País

Funcional La autoprotección diaria de poblaciones en riesgo por el conflicto. Acuerdos, reglas de juego coyunturales.

Resoluciones para facilitar el apoyo a población desplazada en el momento de la emergencia.

Definición de apoyos temporales a la gestión municipal.

Expedición de circulares administrativas que orienten las acciones de apoyo a nivel municipal de la población afectada.

Acumulados y cristalización de estructuras de poder

La estructuración de la junta de acción comunal o del comité de desplazados.

El funcionamiento de las dependencias de atención a población desplazada. Las políticas públicas y la estructura institucional municipal y departamental. Ordenanzas departamentales y acuerdos en consejos municipales.

La institucionalidad pública específica e intersectorial. Decretos, leyes ordinarias, las políticas existentes.

Estructural Los conflictos por relaciones de propiedad y parentesco, la pertenencia étnica, de clase, etc. La inserción dentro del conflicto que generó el desplazamiento.

Los conflictos por relaciones de propiedad, la estructura de clases, los conflictos históricos, el modelo de desarrollo regional y local.

El régimen político, leyes orgánicas, la constitución política.

La formación social, las relaciones sociales de producción, etc.

Dada la complejidad de las realidades a incidir, es recomendable construir programas de incidencia donde los tiempos son más largos, los recursos más exigentes y las acciones de tipo estratégico. En el programa, la utopía como futuro a construir y los principios que alientan la acción son preponderantes y menos variables. Al interior del programa, se pueden construir planes específicos de incidencia en los que los tiempos, recursos y acciones se adecuan en razón de los tiempos políticos, las ventanas de oportunidad; se construyen alianzas de mediano y corto plazo dependiendo de cada problemática. Finalmente, al interior de los planes se construyen las acciones puntuales de incidencia que son de cortísimo plazo, más coyunturales, flexibles, con alianzas temporales y que en definitiva su curso permite acumular o ajustar los planes y programas de incidencia.

El diseño, ejecución y monitoreo de los programas, planes y acciones de incidencia deben ser participativos en todos los niveles.


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Fortalecimiento de procesos organizativos

La construcción del sujeto político pasa porque las intervenciones prioricen y promuevan aquellos esfuerzos encaminados a que los individuos y sus colectivos recuperen para sí la necesidad y la práctica de organizarse, como parte del ejercicio político mismo. Estas formas de organización pueden y deben ser diversas; sin embargo, deben tener una vocación de acumulación y multiplicación de poderes, por lo que deben ampliarse a través de redes, plataformas y organizaciones de primer, segundo y tercer nivel. Es decir, deben promoverse la articulación y la coordinación como condiciones de eficacia y sostenibilidad. En el mismo sentido, y como construcción de pluralismo y de condiciones de posibilidad, es necesario explorar lo relacionado con el establecimiento de alianzas con aquellos que son distintos, que no piensan igual.

Los procesos organizativos se deben convertir en ejercicios de democracia directa y participativa, y no en apéndices anónimos de estructuras de representación vacías y clientelares, tales como las que predominan en los partidos políticos tradicionales y en muchas estructuras organizativas del movimiento social, que se han anquilosado y que, por el contrario, han congelado la dinámica política de sus participantes o “representados”.

Documentación, sistematización e investigación

Aunque se ha debatido la complejidad de la relación entre conocimiento y política, en cualquier caso, sea uno u otro el momento de la construcción de la política, o sea uno u otro para el diálogo político, el conocimiento siempre jugará un papel en el curso de la construcción de las políticas.

En particular, es necesario que las intervenciones con Enfoque de Acción sin Daño, desde la cooperación internacional y la sociedad civil, posicionen de manera fundamental y estratégica componentes, herramientas y actitudes permanentes de generación y difusión de conocimiento. Para ello, es necesario rescatar la necesidad de la documentación oral, escrita, de imágenes, etc. de los hechos, la investigación en sus diferentes modalidades, la sistematización e intercambio crítico y contextualizado de experiencias, y el desarrollo de estrategias de comunicación, tanto alternativa como a través de medios de comunicación.

La generación de conocimiento bajo modelos como el de la investigación acción participativa mantiene vigencia, por cuanto no solo apunta a los fines de generar conocimiento, sino a que el proceso para lograrlo active procesos de participación y empoderamiento, y de acción social y política. El proceso de generación de


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conocimiento debe promover, de manera efectiva, la participación activa de otras formas y sujetos de conocimiento, y debe hacer de la interculturalidad un principio de acción, en el que las voces distintas y sus poderes se escuchan y se dejan transformar, en nombre del respeto a la dignidad y de la realización de los derechos de los participantes. Así por ejemplo, no basta con invitar a los pueblos indígenas a promover sus conocimientos de salud, si se siguen imponiendo políticas públicas que los desconocen o que, a lo sumo, pretenden subsumir dichos conocimientos bajo lógicas hegemónicas y dispositivos de mercado.

Estrategia de comunicación

La comunicación es una dimensión y una herramienta del proceso social que contribuye a dar sentido y a alcanzar los propósitos que las organizaciones se plantean.

En tanto dimensión, es transversal, permanente y compleja, y representa la circulación y transformación de mensajes alrededor de las prácticas y las representaciones que buscan modificar a los sujetos mismos que los producen y con quienes estos interactúan. En cuanto sentido, la comunicación es el ejercicio permanente de diálogo entre los sujetos, sus realidades, sus ideales y sus prácticas de transformación. La comunicación transparenta una forma de ver el mundo, en particular, aquella dimensión que da cuenta de los tipos de interacciones sociales que existen para transformarlo, mantenerlo o, simplemente, vivirlo. Las prácticas comunicacionales son diversas y pueden variar de una organización a otra y de un sujeto de incidencia a otro, según sea el problema a transformar.

Se propone que las organizaciones, dentro de sus programas y planes de incidencia, estructuren estrategias de comunicación que diferencien dos ámbitos: interno y externo.


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En este contexto, es pertinente desarrollar una estrategia de medios81

En particular, las organizaciones sociales y las ONG deben avanzar en la incorporación de las nuevas tecnologías de información –NTI– buscando siempre ampliar la comunicación a diferentes sujetos. En particular, este componente permite altos niveles de inclusión y de globalización para la incidencia.

que precise igualmente el sentido, los mensajes y los públicos a los que se debe llegar, siempre en una actitud comunicativa, que no solo comparte información, sino que hace pedagogía, es decir, incide mientras comunica.

La concepción de la comunicación en función de los procesos de incidencia supera el tema de la difusión y la circulación de información, para convertirse en la metodología de relacionamiento y construcción permanente de los sujetos y de los procesos de incidencia y transformación. Igualmente, debe contribuir a la gestión de la cooperación técnica y financiera, y de manera importante, a la protección –desde la visibilidad– de la integralidad de todo el proceso frente a las amenazas derivadas de la grave situación de vulnerabilidad para quienes participan de la defensa de los derechos humanos en el país. La estrategia de comunicación, en su contenido y en sus formas, es un puntal del Enfoque de Acción sin Daño, en la medida en que debe contribuir a la dignificación de los sujetos sociales, en la búsqueda de la realización de sus derechos fundamentales y en la medida en que despliega un ejercicio pedagógico de alto valor social.

81 Se recomienda revisar el manual Construyendo una estrategia de medios para la incidencia política, escrito por Andrés McKinley y editado por WOLA (2002). Disponible en http://www.wola.org/media/atp_construyendo_estrategia_de_medios_jul_05.pdf.

El ámbito interno se refiere a la forma como se comunica la

información y se construye sujeto de incidencia; es un elemento

clave para la construcción organizativa, la democracia

interna, la sostenibilidad y la efectividad de la organización. No

se puede reclamar pluralidad, diálogo público o inclusión si las

prácticas comunicativas al interior de la organización –o sujeto de

incidencia– son jerárquicas, excluyentes, discriminatorias o

verticales.

El ámbito externo debe ser clasificado por públicos, en la

idea de diferenciar y enriquecer en cada caso, tanto los medios como los mensajes. No puede

ser el mismo lenguaje el utilizado frente a los espacios académicos, la cooperación internacional, la prensa, los

partidos políticos, las instituciones públicas, las otras

organizaciones sociales, etc.

http://www.wola.org/media/atp_construyendo_estrategia_de_medios_jul_05.pdf�


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Estrategia de exigibilidad integral de derechos

La estrategia de exigibilidad es una herramienta fundamental dentro de los programas y planes de incidencia, por cuanto materializa el concepto de sujeto de derechos que se moviliza en la demanda de la realización y vigencia de estos frente a los titulares de obligaciones, fundamentalmente, del Estado. Se reconocen al menos tres tipos de exigibilidad: la social, la jurídica y la política, las cuales aparecen entrecruzadas en la práctica, aunque cada una comporta características propias. Este tema será desarrollado a profundidad en el módulo de DDHH; sin embargo, se señalan aquí algunos elementos de cada una.

La exigibilidad social es el conjunto de procesos y acciones que la sociedad desarrolla a través de demandas, debate público, movilización, protesta, etc., frente a las autoridades, las instituciones y todos aquellos actores que, teniendo una responsabilidad, están utilizando el poder del que están revestidos para vulnerar los derechos de la ciudadanía. La exigibilidad social es un termómetro de la vitalidad de una sociedad participante y deliberativa; también es el síntoma, en muchos casos, de la existencia de graves violaciones de derechos humanos o de la existencia de conflictos sociales y políticos que originan la expresión de la sociedad civil. La exigibilidad social tiene un repertorio muy grande de expresiones, en las cuales son muy fuertes las identidades y prácticas culturales de los sujetos movilizados.

La exigibilidad jurídica es el conjunto de procesos y acciones referidas a la demanda por vías jurídicas de la satisfacción de los derechos de una ciudadanía, en referencia a lo previsto en la normatividad y ordenamiento legal de una sociedad. La Constitución del 91 desarrolló múltiples mecanismos para las acciones jurídicas de la población, que se han constituido –en muchos casos, como se ha señalado en el caso de la tutela– en la única vía para el acceso a la protección y a la garantía de los derechos. En términos de política pública, podría decirse que la movilización social y la exigibilidad jurídica se han combinado para que la rama Judicial y, en particular la Corte Constitucional, juegue un papel fundamental en la incidencia y en la transformación de los programas y planes del Estado, en función de atender problemáticas sensibles en materia de derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales en Colombia.

La exigibilidad política consiste en demandar la responsabilidad política que tienen los funcionarios de la rama Ejecutiva y de los organismos de control, así como los congresistas, en la vulneración de los derechos humanos en razón de las decisiones u

Exigibilidad

Social Jurídica Política


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omisiones que toman frente a las demandas de la ciudadanía. Esta responsabilidad política puede exigirse a través de la demanda de informar, aclarar, rectificar, excusar, renunciar, etc., de conformidad con los compromisos legales y políticos propios de los cargos de los implicados. Un ejercicio propio de la exigibilidad política es, por ejemplo, el que conduce a buscar la renuncia de un funcionario corrupto o que ha tomado decisiones equivocadas; o los ejercicios de búsqueda de la revocatoria del mandato; o la exigencia de transformación o desaparición de dependencias e instituciones que han demostrado incapacidad para cumplir sus funciones o que se han convertido en aparatos para el abuso del poder.

Los programas y planes de incidencia con enfoque de derecho deben incluir acciones, combinadas o individuales, de exigibilidad como herramienta central del proceso en articulación con la generación de conocimiento, la comunicación y la construcción permanente de sujetos sociales. El Enfoque de Acción sin Daño en materia de acción humanitaria, desarrollo y paz incluye que las intervenciones desplieguen acciones de incidencia con enfoque de derecho, donde la ciudadanía se fortalezca a través de estrategias de exigibilidad integral.

Reflexiones finales

Las políticas públicas, como objeto de estudio relativamente reciente, son un campo de contienda social y política que se dirige fundamentalmente al Estado y a su accionar. El análisis de las políticas públicas supone asumir con rigurosidad la identificación de los paradigmas y los enfoques teóricos subyacentes, así como las tensiones entre conocimiento y política. Una primera contribución para no producir daño en las intervenciones humanitarias de desarrollo y paz es la de incorporar procesos de análisis fundamentados sobre las políticas públicas a fin de orientar adecuadamente, tanto los procesos de incidencia como las expectativas de los sujetos sociales involucrados.

En el caso de Colombia, el Estado Social de Derecho tiene como finalidad proteger la dignidad humana a través de realizar los derechos fundamentales; para ello, las políticas públicas son una herramienta programática y operativa vinculante. No obstante, los Gobiernos sucesivos –desde 1991 y el actual régimen político hegemonizado bajo la política de seguridad democrática– han emprendido una contienda política dirigida a desmontar dicho Estado de Derecho a través de reformas constitucionales, legislativas y acciones tendientes a la limitación de la participación social y de la lucha legítima por la defensa de los derechos humanos. Ha sido la rama Judicial, en cabeza de las altas cortes, la que en sinergia con la sociedad civil ha ofrecido resistencia democrática del Estado Social de Derecho. Es en este contexto de construcción de ciudadanía en medio del conflicto que se producen las políticas públicas y, por tanto, en el que se dan los procesos sociales de incidencia.

Los procesos de identificación e inscripción de problemas en la Agenda pública, formulación, toma de decisiones, implementación y evaluación de políticas públicas no


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son realmente secuenciales, y cada uno de ellos requiere de análisis específicos y estrategias pertinentes de incidencia. En medio del Estado comunitario y de opinión que busca posicionar el actual régimen político, los esfuerzos de la sociedad civil para decodificar mensajes homogeneizantes sobre la paz, el desarrollo y el conflicto deben redoblarse a favor de la vigencia de los derechos humanos y de la construcción positiva de la paz.

Los procesos de incidencia política en esta vía no son más que acciones en búsqueda de la defensa del Estado Social de Derecho, a tiempo que oportunidades de construcción de la ciudadanía política de derecho. Son fines y medios al mismo tiempo, para fortalecer la sociedad civil.

En la medida en que la Acción sin Daño busca proteger la dignidad, la libertada, la autonomía y el desarrollo de los planes de vida de individuos y comunidades, el trabajo y análisis en materia de políticas públicas se presenta como una de las herramientas fundamentales en este cometido.


68

Unidad 5.

Conclusiones

La política pública como objeto de estudio, relativamente reciente, son un campo de contienda social y política que se dirige fundamentalmente al Estado y a su accionar. El análisis de las políticas públicas supone asumir con rigurosidad la identificación de los paradigmas y los enfoques teóricos subyacentes, así como las tensiones entre conocimiento y política. Una primera contribución para no producir daño en las intervenciones humanitarias, de desarrollo y paz, es la de incorporar procesos de análisis fundamentados sobre las políticas públicas a fin de orientar adecuadamente tanto los procesos de incidencia y las expectativas de los sujetos sociales involucrados.

En el caso de Colombia, el Estado social de derecho tiene como finalidad proteger la dignidad humana a través de realizar los derechos fundamentales y para ello, las políticas públicas son una herramienta programática y operativa vinculante. No obstante los gobiernos sucesivos desde 1991 y el actual régimen político hegemonizado bajo la política de seguridad democrática han emprendido una contienda política dirigida a desmontar dicho Estado de Derecho a través de reformas constitucionales, legislativas y acciones tendientes a la limitación de la participación social y de la lucha legítima por la defensa de los derechos humanos. Ha sido la rama judicial en cabeza de las altas cortes la que en sinergia con la sociedad civil han ofrecido resistencia democrática del Estado social de derecho. Es en este contexto de construcción de ciudadanía en medio del conflicto que se producen las políticas públicas y por tanto en el que se dan los procesos sociales de incidencia.


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Los procesos de identificación e inscripción de problemas en la agenda pública, formulación, toma de decisiones, implementación y evaluación de políticas públicas no son realmente secuenciales y cada uno de ellos requiere de análisis específicos y estrategias pertinentes de incidencia. En medio del Estado comunitario y de opinión que busca posicionar el actual régimen político, los esfuerzos de la sociedad civil para decodificar mensajes homogenizantes sobre la paz, el desarrollo y el conflicto deben redoblarse a favor de la vigencia de los derechos humanos y de la construcción positiva de la paz.

Los procesos de incidencia política en esta vía, no son más que acciones en búsqueda de la defensa del Estado social de derecho a tiempo que oportunidades de construcción de la ciudadanía política de derecho. Son fines y medios al mismo tiempo para fortalecer la sociedad civil.

En la medida en que la acción sin daño busca proteger la dignidad, la libertada, autonomía y el desarrollo de los planes de vida de individuos y comunidades, el trabajo y análisis en materia de políticas públicas se presenta como una de las herramientas fundamentales en este cometido.


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