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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN
UNIDAD SANTO TOMÁS
SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN
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T E S I S
QUE PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE
MAESTRO EN CIENCIAS CON ESPECIALIDAD
EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTA:
JJOOSSÉÉ LLUUIISS GGUUZZMMÁÁNN GGOORRDDIILLLLOO
DIRECTOR DE TESIS
M.C. ARTURO E. VELÁZQUEZ GONZÁLEZ
MÉXICO, D.F. SEPTIEMBRE DE 2004.
AGRADECIMIENTO Quiero agradecer a todas aquellas personas que me brindaron su apoyo y comprensión
en la realización de este proyecto, ya que sin ellos no hubiera sido posible la realización
del mismo.
En especial agradecimiento a la Escuela Superior de Comercio y Administración del IPN
Unidad Santo Tomás, así como a sus directivos por haberme permitido realizar un
posgrado en sus instalaciones y que hoy me permiten concluirlo satisfactoriamente, no
quiero mencionar nombres para no omitir alguno.
Al M.C. Arturo Velázquez González, por su invaluable apoyo y valiosa asesoría en
conducción y elaboracion de la presente tesis.
DEDICATORIA
A mis padres Olga Gordillo y Luís Guzmán; quienes con su ejemplo me mostraron el
camino del amor y del bien.
A mis hermanos: Norma y Juan Ramón; quienes han sido influencia y soporte en mi
vida.
Gracias. José Luís
INDICE. RESUMEN. ABSTRACT. INTRODUCCIÓN.
PRIMERA PARTE.
CAPITULO I. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN. 1.1. Planteamiento del Problema. 1 1.2. Justificación. 2 1.3. Hipótesis del Trabajo. 5 1.4. Objetivos de la Investigación. 6 1.4.1. Objetivo General. 6 1.4.2. Objetivos Específicos. 6 1.5. Metodología. 6 1.6. Variables. 7 1.6.1. Dependiente. 7 1.6.2. Independiente. 7 MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO. CAPITULO II. ANTECEDENTES Y PRINCIPALES CATEGORÍAS DE LAS ÁREAS RELACIONADAS CON LA FUNCIÓN PÚBLICA. 1.1. Antecedentes internacionales. 8 2.1.1. Inglaterra. 9 2.1.2. Estados Unidos. 12 2.1.3. Francia. 15 2.1.4. España. 16 1.2. Antecedentes en México. 19 2.2.1. El Imperio Azteca. 19 2.2.2. El Servicio Público en la Sociedad Colonial. 20 2.2.3. El Servicio Público en el México Independiente. 21 2.2.4. El Servicio Público en la Reforma. 21 2.2.5. El Servicio Público en el Porfiriato. 22 2.3. La Sociedad y el Servicio Civil de Carrera. 23 2.4. La Resistencia al Cambio. 26 2.4.1. La Resistencia al Cambio, la Normatividad Laboral y el Sindicalismo. 26 2.4.2. El Viejo Vicio del Sistema. 26 2.5. Denominaciones del Servicio Civil de Carrera. 28 2.6. Ventajas y Desventajas del Servicio Civil de Carrera. 28 2.7. Marco Conceptual del Servicio Civil de Carrera. 29 2.8. Objetivos del Servicio Civil de Carrera. 33 2.8.1. Principios y Valores del Servicio Civil de Carrera. 34 2.8.1.1. La Eficiencia. 35
2.8.1.2. Seguridad en el Empleo. 37 2.8.1.3. Productividad. 38 2.8.1.4. Una Administración Pública Eficiente. 39 2.8.1.5. La Profesionalización del Servicio Público. 39 2.8.1.6. Sistema de Selección. 41 2.8.1.7. Sistema Permanente de Capacitación. 44 2.8.1.8. Sistema de Movilidad Horizontal y Vertical. 46 2.9. La Transformación de los Servicios de Carrera. 48 2.10. El Servicio Civil de Carrera en el Mundo. 50 2.10.1. Un Servicio Público Neutral. 51 2.10.2. Representatividad del Servicio. 52 2.10.3. El Servicio Civil Agrega Valor al Gobierno. 53 2.10.4. Instrumento para la Gobernabilidad. 54 2.10.5. El Servicio Civil como Motor de Cambio. 54 2.10.6. La Función Pública y la Opinión Ciudadana. 56 CAPITULO III. MARCO JURÍDICO NORMATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
2.1. Antecedentes Legislativos en México. 57 3.1.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 57 3.1.2. Ley Federal del Trabajo. 58 3.1.3. Ley Federal de Procedimientos Administrativos. 59 3.1.4. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. 59 3.1.5. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. 60 3.1.6. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. 61 3.1.7. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 67 3.1.8. Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. 67 3.1.9. Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles. 70 3.1.10. Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión. 74 3.1.11. Normatividad en el Estado de Chiapas. 76 3.1.11.1. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas. 76 3.1.11.2. Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chiapas. 77 3.1.11.3. Ley de Justicia Administrativa. 78 3.1.11.4. Ley de Categorización. 79 3.1.11.5. Ley del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas. 81 3.1.11.6. Ley del Servicio Civil del Estado y de los Municipios de Chiapas. 82
SEGUNDA PARTE.
MARCO ANALÍTICO Y PROPUESTA DE UN MODELO DE EVALUACIÓN DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS PARA EL MUNICIPIO DE LAS MARGARITAS CHIAPAS. CAPITULO IV. DIAGNÓSTICO DEL MUNICIPIO DE LAS MARGARITAS CHIAPAS. 4.1. Las Premisas y Marco Normativo actual del Municipio. 84 4.2. Marco Normativo del Servicio Profesional de Carrera 85 4.3. Diagnóstico Funcional. 85 4.3.1. Diagnostico administrativo 1999-2003. 86 4.3.1.1. Municipios Marginados o con características Rurales. 88 4.3.1.2. Municipios Intermedios o en Etapa de Transición. 89 4.3.1.3. Municipio de las Margaritas. 90 4.3.1.4. Evaluación de los Manuales de Procedimiento de las Áreas. 91 4.3.1.5. Evaluación de la Estructura Orgánica del Municipio de Las Margaritas. 91 4.3.1.6. Evaluación de los Reglamentos Internos del Municipio de las Margaritas. 100 4.3.1.7. Evaluación de los Perfiles y Actividades del Personal del H. Ayuntamiento de las Margaritas. 102 4.3.1.8. Evaluación de los Espacios Físicos. 105 4.3.1.9. Evaluación de los Recursos Materiales, Equipo de Oficina y Equipo de Transporte. 105 4.3.1.10. Evaluación de Planes y Programas de Trabajo. 107 4.3.1.11. Informe Ejecutivo. 107 4.3.1.12. Conclusiones y Resultados del Diagnóstico. 108 4.3.1.12.1. Análisis y Evaluación de los Manuales y Sistemas de
Procedimientos. 108 4.3.1.12.2. Análisis y Evaluación de la Estructura Orgánica Municipal. 109 4.3.1.12.3. Análisis y Evaluación de los Reglamentos Internos Municipales. 110 4.3.1.12.4. Análisis y Evaluación de los Perfiles y Actividades del Personal del H. Ayuntamiento. 111 4.3.1.12.5. Evaluación y Ubicación de los Espacios Físicos. 113 4.3.1.12.6. Análisis y Evaluación de los Recursos Materiales, de Transporte y Equipo de Oficina. 114 4.3.1.12.7. Identificación y Evaluación de Planes y Programas de
Trabajo. 115 4.3.1.12.8. Análisis y Evaluación del Plan del Desarrollo Municipal. 115
CAPITULO V. REQUERIMIENTOS PARA IMPLANTAR EL MODELO DE EVALUACIÓN DE PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO PARA EL MUNICIPIO DE LAS MARGARITAS CHIAPAS. 5. El Servicio Civil de Carrera en México. 117 52. Conveniencia de Instaurar el Servicio Profesional de Carrera en los Órganos de Control Estatal y Municipal. 120 5.3. Propuesta del Modelo de Profesionalización del Servidor Publico en las Margaritas Chiapas. 125 5.3.1. Subsistemas que Comprende el Modelo de Evaluación de la Profesionalización del servidor Público. 126 5.4. Viabilidad, Metodología, y Alcance del Modelo. 127 5.4.1. Viabilidad. 127 5.4.2. Metodología. 128 5.4.3. Alcance. 129 5.4.4. Resultados. 129 5.4.4.1. Diagnostico. 130 5.4.4.2. Tamaño y Composición del Ayuntamiento. 130 5.4.4.3. Propuesta de Modelo. 131 5.5. Beneficios de una Auto Evaluación Institucional. 134 5.6. Planeación Estratégica de Calidad. 136 5.7. Características del Subsistema de Ingreso de Personal. 137 5.7.1. Reclutamiento. 137 5.7.2. Selección. 139 5.7.3. Contratación. 152 5.7.3.1. Firma del Contrato Escrito y Establecimiento de las Bases del Contrato Psicológico. 153 5.7.3.1. Requisitar el Expediente del Empleado. 154 5.7.4. Identidad Institucional. 156 5.8. Subsistema de Promoción y Estímulo al Personal. 158 5.8.1. Diseño de Puestos. 159 5.8.2. Concepto del Puesto. 159 5.8.3. Descripción y Análisis de Puestos. 160 5.8.4. Descripción de Puestos. 161 5.8.5. Análisis de Puestos. 162 5.9. Subsistema de Permanencia en el Servicio. 163 5.9.1. Compensación (Administración de Salarios). 163 5.9.2. El Carácter Variado del Salario. 164 5.9.3. Planes de Beneficios Sociales. 164 5.9.4. Orígenes de los Beneficios Sociales. 165 5.9.5. Tipos de Beneficios Sociales. 166 5.10. Subsistema de Desarrollo del Personal. 168 5.10.1. Subsistema de Desarrollo de Recursos Humanos. 168 5.10.2. Entrenamiento y Desarrollo del Personal. 169
5.10.3. Conceptos y Tipos de Educación. 169 5.10.4. Entrenamiento. 171 5.10.5. Desarrollo Organizacional . 172 5.11. Subsistema de Control del Personal. 173 5.11.1 Subsistema de Control de Recursos Humanos. 174 5.11.2. Proceso de Control. 175 5.11.3. Base de Datos y Sistemas. 177 5.11.4. Conceptos de Datos e Información. 177 5.11.5. Base de Datos en Recursos Humanos. 178 5.11.6. Evaluación del Desempeño Humano. 178 5.11.7. En qué Consiste la Evaluación del Desempeño. 180 5.11.8. Responsabilidad por la Evaluación del Desempeño. 181 5.11.9. Director de Área. 181 5.11.10. El Empleado. 181 5.11.11. El Empleado y l Director. 182 5.11.12. Comité de Evaluación. 184 5.11.13. Objetivos de la Evaluación del Desempeño. 184 5.11.14. Beneficios de la Evaluación del Desempeño. 185 CAPITULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. 6.1 Conclusiones. 189 6.1.1. Comentarios sobre el Trabajo Desarrollado. 191 6.2. Recomendaciones. 193 BIBLIOGRAFIA. 200 GLOSARIO. 206
ÍNDICE DE TABLAS.
Tabla No. 1 Servicios Civiles en México. 119 Tabla No. 2 Características de un Buen Servicio Civil. 124 Tabla No. 3 Criterios del Modelo. 133 Tabla No. 4 Forma de Calificación para la Entrevista Previa. 144
ÍNDICE DE ORGANOGRAMAS.
Organograma 1 Modelo de Evaluación de la Profesionalización del servidor Público en las Margaritas. 126 Organograma 2 Subsistema de Ingreso de Personal. 137 Organograma 3 Subsistema de Promoción y Estimulo al Personal. 158 Organograma 4 Subsistema de Permanencia en el Servicio. 163 Organograma 5 Subsistema de Desarrollo del Personal. 168 Organograma 6 Subsistema de Control de Personal. 173
ÍNDICE DE LÁMINAS.
Lamina No. 1 Aspectos sobre la Propuesta de Evaluación. 129 Lamina No. 2 Resultados que se Esperan con el Desarrollo del Modelo. 131 Lamina No. 3 Estructura del Modelo para la Implantación 132 Lamina No. 4 Criterios de Liderazgo. 135 Lamina No. 5 El proceso de Ingreso de los Recursos Humanos. 139 Lamina No. 6 El proceso de Selección de los Recursos Humanos. 140 Lamina No. 7 El Comité General de Evaluación del Servicio Profesional de Carrera. 142 Lamina No. 8 Ficha Profesiográfica del Puesto. 146 Lamina No. 9 Modelo de Perfil de la Entrevista. 147 Lamina No. 10 Técnicas de Selección de Recursos Humanos. 148 Lamina No. 11 Ficha Individual de Selección. 150 Lamina No. 12 Sistema de Selección de Personal. 152 Lamina No. 13 Sistema de Calidad y Mejoramiento Continuo. 162
Resumen Este documento, orientado principalmente hacia la difusión, explora las posibilidades
de instaurar un modelo de evaluación de la profesionalización del servidor publico en
el Municipio de las Margaritas Chiapas y que sea aplicable a los municipios que
tengan características similares, para lo cual inicia con un resumen breve de los
antecedentes y principales categorías de áreas relacionadas con la función publica.
La preocupación por la perdida de confianza en la administración publica en el
denominado “déficit de confianza” ha venido alimentándose por “escándalos” que
abarcan desde actos improcedentes de los funcionarios hasta casos de autentica
corrupción; como consecuencia la falta de profesionalización y por consiguiente la
evaluación de la misma se han convertido en una importante cuestión publica y
política.
Esta investigación inicia con el objetivo de analizar y determinar los factores clave a
seguir para hacer mas eficiente y eficaz el servicio de los funcionarios públicos con el
fin de proponer un modelo de evaluación de la profesionalización el cual coadyuve a
un desempeño administrativo racional y eficiente en los servicio públicos
Municipales; se realizo bajo la metodología de investigación cualitativa, bajo el
modelo de indagación histórica porque hace descripciones sobre las cuales solo
existen evidencias y algunos documentales de la realidad, en la parte de
investigación de campo no se contó con la información documental y estadística; se
procedió a aplicar la metodología en su nivel exploratorio, procurando eliminar las
desventajas que implica la aplicación de este método en la etapa de procesamiento y
sistematización de datos.
El presente documento esta formado por dos partes, la primera comprende la
metodología de la investigación y el marco teórico conceptual, la segunda el marco
analítico y propuesta del modelo de evaluación de la profesionalización del servidor
publico; el marco teórico conceptual detalla los antecedentes y principales categoría
de las áreas relacionadas con la función publica en el ámbito internacional, nacional,
estatal y municipal; dándose a conocer además el marco jurídico normativo de la
función publica; en el marco analítico se describe un diagnostico administrativo
funcional del Municipio de las Margaritas, Chiapas de las principales áreas del
Ayuntamiento así como un análisis detallado de cada una de las áreas
diagnosticadas; y para finalizar se plasman los requerimientos para implantar el
modelo de evaluación de profesionalización del servidor publico en el municipio de
las Margaritas, Chiapas.
Summary This document, guided mainly toward the diffusion, explores the possibilities to
establish a model of evaluation of the profesionalización of the servant I publish in the
Municipality of las Margaritas, Chiapas and that it is applicable to the municipalities
that have characteristic similar, for that which begins with a brief summary of the
antecedents and main categories of areas related with the function it publishes. The
concern for the lost of trust in the administration publishes in the denominated deficit
of trust he/she has come feeding for " scandals " that embrace from the officials'
unfounded acts until cases of it authenticates corruption; as consequence the
profesionalización lack and consequently the evaluation of the same one has become
an important question it publishes and politics.
This investigation begins with the objective of to analyze and to determine the factors
key to continue to make but efficient and effective the service of the public officials
with the purpose of proposing a model of evaluation of the profesionalización which
cooperates to a rational and efficient administrative acting in the service Municipal
publics; one carries out under the methodology of qualitative investigation, under the
pattern of historical inquiry because he/she makes descriptions on those which alone
evidences and some documentaries of the reality exist, in the part of field
investigation he/she didn't have the documental information and statistic; you
proceeded to apply the methodology in their exploratory level, trying to eliminate the
disadvantages that it implies the application of this method in the prosecution stage
and systematizing of data.
The present document this formed by two parts, the first one understands the
methodology of the investigation and the conceptual theoretical mark, the second the
analytic mark and proposal of the pattern of evaluation of the profesionalización of the
servant I publish; the conceptual theoretical mark detail the antecedents and main
category of the areas related with the function publishes in the international, national,
state and municipal environment; being given to know the normative juridical mark of
the function also publishes; in the analytic mark it is described an I diagnose
administrative functional of the Municipality of las Margaritas, Chiapas of the main
areas of the City council as well as a detailed analysis of each one of the diagnosed
areas; and to be concluded they capture the requirements to implant the pattern of
evaluation of profesionalización of the servant I publish in the municipality of las
Margaritas, Chiapas.
Introducción Se Vive una época intensa de transición hacia formas distintas de organización y
convivencia social. Un nuevo tipo de sociedad irrumpe bajo el impacto de una
revolución científica y tecnológica sin precedentes se esta frente a circunstancias y
desafíos inéditos.
Los pueblos se liberan de formas de organización autoritarias, comunidades
culturales y nacionales, exigen reconocimiento y respeto a su derecho de decidir su
destino. La democracia se impone como modelo de convivencia social y de gestión
pública.
En todos los rincones del Mundo, sin faltar México, las transformaciones han
afectado usos y costumbres modificando ritmos y estilos de vida, obligando a
pueblos y dirigentes a buscar alternativas para hacer frente a las nuevas
perspectivas y retos. Es ahora, cuando la modernización de la administración se
efectúa más profundamente. Siendo esta la base de apoyo en todo el proceso de
reestructuración de la administración y sus respectivas relaciones. Los valores en
que se funda son: eficiencia, agilidad, productividad y la simplificación. Aunque para
esto, quienes estén involucrados deben dejar atrás estilos, mitos y tabúes,
transformar las prácticas que no permiten incorporarse a la nueva realidad que se
vive.
Por nuestro interés y con el objetivo de señalar lo referido, contemplaremos el
impacto que la modernización ha tenido en la administración pública visto desde
varios enfoques; en su intención de implantar un estado moderno.
Por su funcionalidad se le relaciona con el adelgazamiento del sector público y en su
aplicabilidad se le relaciona por cuestiones administrativas y laborales a la supresión
de conquistas obreras. Desmantelamiento de contratos colectivos, desaparición de
condiciones generales de trabajo siendo sustituidas por la Profesionalización o el
Servicio Civil de Carrera, como algunos le llaman, del sector público.
Se entiende como profesionalización o Servicio Civil de Carrera “La Racionalización
de todos los procesos de administración de personal al servicio del estado.
Se inserta en sí dentro de la administración pública, la profesionalización o el
Servicio Civil de Carrera como una estrategia fundamental que permitirá modernizar
los sistemas de administración de personal teniendo siempre presente que es la
acción cotidiana de los trabajadores al servicio del estado lo que permite la
consecución de los objetivos y metas del gobierno federal. Para ello, se considera
importante remarcar los problemas que genera, para así tener la oportunidad de
optimizarlo y que realmente sirva como un factor de desarrollo institucional y de
productividad laboral en beneficio de la administración pública.
Desde la década de los años ochenta, la administración pública de México ha
sufrido una serie de transformaciones como resultado de la instrumentación de
nuevas formas de gobierno en la idea del Estado pequeño o modesto. Este proceso
de ajuste del aparato gubernamental se le ha dado el nombre de modernización
administrativa; ha sido entendida como la adecuación y ajuste que hace el Estado
para que el flujo de acciones predominantes en la sociedad tengan la coherencia y
organización necesarias.
En este sentido, el proceso de reforma es entendido únicamente como un
instrumento de cambio organizacional; el resultado de una selección deliberada entre
diferentes formas de organización. Así, los cambios que se inducen en la estructura,
los procesos y la estrategia organizacional se justifican a partir del discurso que
subraya la mejor funcionalidad, eficiencia y eficacia de la gestión publica municipal.
1
PRIMERA PARTE. CAPITULO I. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN. 1.1. Planteamiento del Problema. Considerando las circunstancias en que se encuentra el Estado de Chiapas en
cuanto a servidores públicos, es necesario estudiar la situación actual que guarda el
municipio de las Margaritas, el cual ante esta situación, exige urgentemente avanzar
en la consolidación de los órganos de control municipal, con el objetivo de que se
favorezca la transparencia en el uso de los recursos y la seguridad de su correcto
manejo.
El Municipio de las Margaritas; Chiapas, presenta serias deficiencias en cuanto a
Recursos Humanos, como punto de partida es insuficiente el personal disponible por
función o actividad, existe un bajo nivel de profesionalización, una deficiente
organización por área de actividad, una débil actuación de experiencia laboral, no
existe una vocación de servicio y no hay un principio de ética en cuanto a la
ocupación de puestos por el personal.
Debido a que este organismo de control desarrolla tareas relativamente rutinarias, la
evaluación de la profesionalización es ampliamente factible, pues cada puesto tiene
funciones específicas y responsabilidades concretas; además, sin duda hay claridad
en fines y medios, y la evaluación de la profesionalización sería un excelente
instrumento para institucionalizarlos. El objetivo seria consolidar la evaluación de la
profesionalización responsable de los servidores públicos en el Municipio, que rinda
cuentas y que sea eficaz, conviene considerar, entre otros, los siguientes elementos
para cada proceso del sistema de carrera. Para el ingreso, deben establecerse
mecanismos transparentes, justos y equitativos que aseguren la llegada de los
mejores Recursos Humanos, mediante la auscultación de su perfil, sus
conocimientos y sus aptitudes para cada cargo; debe permitir la participación del
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mayor número posible de candidatos para tener amplias posibilidades de escoger al
que mejor pueda servir a la sociedad.
Además, conviene que existan instrumentos de evaluación que sirvan, en primer
término, para valorar el desempeño de los funcionarios, ya que este no existe, pero
también, de manera más importante, para que, a partir de esa valoración se tomen
las medidas pertinentes.
Que la designación del personal se efectué mediante sistemas que permitan
apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. En otras palabras, que
exista la posibilidad, mediante procedimientos legales y claramente establecidos, de
sancionar o, en caso necesario, remover a los funcionarios que no cumplan con sus
obligaciones o que incurran en infracciones legales.
1.2. Justificación. Desde la década de los sesenta inicia una serie de reformas en la administración
pública de México consolidándose estas en los setentas, pero en los ochentas se
dan una serie de transformaciones como resultado de la instrumentación de nuevas
formas de gobierno. Este proceso de adaptación del aparato gubernamental se le ha
dado el nombre de modernización administrativa; ha sido entendida como la
adecuación y ajuste que hace el Estado para que el flujo de acciones predominantes
en la sociedad tenga la coherencia y organización necesarias. La modernización
administrativa ha implicado la instrumentación de una serie de acciones tendientes a
ajustar las estructuras y funciones de las organizaciones que conforman la
administración pública.
En este sentido, el proceso de reforma es entendido únicamente como un
instrumento de cambio organizacional. Así, los cambios que se inducen en la
estructura, los procesos y la estrategia organizacional se justifican a partir de la mejor
funcionalidad, eficiencia y eficacia de la organización.
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La modernización de los gobiernos estatales y municipales implica necesariamente
propiciar una serie de transformaciones de carácter estructural. De este modo se
puede, con el fin de encauzar los hábitos, los comportamientos cotidianos y cambio
de cultura organizacional hacia una nueva cultura política, estimular una nueva rela-
ción entre gobierno y sociedad con distintos esquemas y mejores formas de ejercer
la autoridad.
La innegable riqueza que suponen prácticas, tradiciones, usos y costumbres en la
vida de los municipios, obliga a establecer el proceso administrativo que busque su
adecuada combinación con los procedimientos actuales.
En Chiapas, como en el resto del país los Ayuntamientos como órganos de gobierno
estatales y municipales, son gestores y, en la generalidad de los casos, decidores e
instrumentadores de respuestas y/o soluciones a los requerimientos básicos de la
comunidad. Esta función se hace explícita en la Constitución Política de los Estado
Unidos Mexicanos. En particular el artículo 115, fracción III: “Los municipios, con el
concurso de los Estados (entendidos como entidades Federativas integrantes de la
República) tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y
alcantarillado. b) Alumbrado Público. c). Limpia d) Mercados y Centrales de Abasto.
e) Panteones. f) Rastros. g) Calles, parques y jardines. h) Seguridad pública y
tránsito, e i) los demás que la legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socioeconómicas de los municipios así como su capacidad
administrativa y financiera”.
En los municipios coexisten la diversidad, consenso y la unidad; son el escenario en
donde actúan y se interrelacionan instituciones de gobierno, partidos, grupos sociales
y privados y todas aquellas formas que adopta la ciudadanía para defender sus
intereses.
El desarrollo institucional de los municipios, está limitado por diversos factores entre
los que se encuentran los económicos, la infraestructura administrativa, y la carencia
de un marco de planeación integral.
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El municipio de las margaritas Chiapas presenta serias deficiencias en cuanto a los
siguientes puntos:
Recursos humanos: Es insuficiente el personal disponible por función o actividad; un
bajo nivel de profesionalización; deficiente organización por área de actividad, una
débil actuación de experiencia laboral y no existe vocación de servicio. Hay que
añadir el alto grado de rotación de personal, que se presenta principalmente durante
el cambio de la administración y que afecta gravemente la institucionalidad de los
procesos e induce al derroche y la pérdida de la poca experiencia acumulada.
Funciones técnico-administrativas: La mayoría de los Presidentes Municipales
desconocen su marco legal y tienen en la práctica bajos niveles de operatividad, con
un número muy reducido de funciones y con poco impacto en la vida municipal.
Asimismo presentan problemas para la generación oportuna y adecuada de la
normatividad municipal.
De igual manera es importante destacar que existen debilidades de los municipios en
lo relacionado con la planeación de su desarrollo. Los municipios, por regla general,
no formulan programas de desarrollo municipal y solo en contados casos existen.
Presupuestaria: Es importante señalar que, para realizar las obras y servicios
tendientes al desarrollo de las comunidades, depende sustancialmente de recursos
externos. Éstos son insuficientes y no se distribuyen de acuerdo con los tipos de
necesidades en el municipio. Generalmente dichos recursos se orientan a la
generación de obras de infraestructura de apoyo y bienestar social y un bajo
porcentaje de los recursos se asignan a proyectos productivos.
Así mismo, se observa que el municipio carece de esquemas funcionales de gestión
y únicamente se limitan a tramitar las solicitudes poco formalizadas de la población.
Adicionalmente, el conocimiento general de las bases de actuación, la situación a
que se enfrentan los ayuntamientos y las formas que asumen sus respuestas, son el
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paso obligado de todo análisis que pretenda trazar vías de mejoramiento de la
gestión de los servicios públicos municipales. La presente investigación, más que
presentar un esquema detallado de estos puntos, hará un diagnóstico general que
destaque los rasgos más significativos y sirva de preámbulo a las observaciones y
propuestas.
En el municipio, como conglomerado social de relaciones con la comunidad, se
integran tres elementos básicos: población, territorio y gobierno, estableciéndose una
dinámica recíproca entre estos.
Por lo tanto a través de describir detalladamente las prácticas de la implantación
administrativa, para la profesionalización de los servidores públicos en el Municipio
de las Margaritas Chiapas y analizando los modelos existentes de los servidores
Públicos y los clientes de este sector profesional, se propone un modelo de
evaluación de profesionalización administrativa en una institución con tendencia
internacional de carácter multicultural y multiétnico
Por todo lo expuesto en cuanto a las limitaciones en los municipios, es necesario
establecer el proceso administrativo para fortalecerlos. De ello depende la aplicación
correcta y oportuna de los recursos asignados, la implementación de los servicios
básicos que demanda la sociedad y, consecuentemente, el establecimiento de un
clima de certidumbre social.
1.3. Hipótesis del Trabajo. La deficiente administración Municipal es originada por la falta de conocimientos, de
experiencia laboral, vocación de servicio y de ética al ocupar puestos, para los cuales
no se tiene el perfil profesional requerido, dando lo anterior una improvisación de
funcionarios públicos lo cual redunda en perjuicio de la sociedad.
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1.4. Objetivos de la Investigación. 1.4.1. Objetivo general:
• Analizar y determinar los factores clave a seguir para hacer más eficiente y
eficaz el servicio de los servidores públicos con el fin de proponer un modelo
de evaluación de la profesionalización del Servidor Publico mediante una
administración estratégica, la cual coadyuve a un desempeño administrativo
racional y eficiente en los servidores públicos.
1.4.2. Objetivos específicos:
• Elaborar un diagnostico de la administración con el fin de identificar
escenarios para un desempeño más eficiente de este.
• Analizar los modelos de selección de Servidores Públicos Municipales.
• Comparar los modelos existentes y su eficiencia en la toma de decisiones.
• Proponer un instrumento para una mejor administración de los servidores
públicos por medio de la profesionalización en el Servicio Publico
Administrativo.
• Analizar el sistema de valores.
• Analizar los sistemas de gestión.
• Analizar los sistemas de capacitación.
1.5. Metodología.
Basado en el método de investigación cualitativa, el presente trabajo se inscribe en la
modalidad de indagación histórica porque hace descripciones sistemáticas, para
identificar procesos y estructuras de fenómenos sobre los cuales solamente hay
evidencias y algunos documentales que permiten construir explicaciones,
mencionando algunos rasgos cuantificables de la realidad.
En la parte de la investigación de campo como no se contaba con información
documental y estadística se procedió a aplicar la metodología en su nivel exploratorio
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que comprendió la observación directa y la realización de entrevistas clave para ir
integrando la información base de la investigación que se estaba efectuando y poder
cumplir con los objetivos del trabajo, cabe destacar que una de las limitaciones del
estudio es que no se contaba con la información adecuada para realizar la
investigación, sin embargo una ventaja que se aprovecho fue la utilización del
método exploratorio descriptivo, procurando eliminar las desventajas que implica la
aplicación de este método en la etapa de procesamiento y sistematización de datos.
En la recolección de datos se aplicaron técnicas de fichas de trabajo y análisis de
contenido. La interpretación de la información se realizó a partir de agrupar y
desagregar niveles de generalidad haciendo inferencias con base en la deducción.
El presente estudio se tipifico como reseña de tipo critica o valorativa por los juicios,
valoraciones y comparaciones que se expresaran sobre los contenidos de las
fuentes, cuestionándose objetivamente la validez de los datos y enfoques, haciendo
apreciaciones, hecho que también lo acerca al diagnostico por la descripción de
cualidades de determinados universos como medios para estimar lo que ocurre y así
poder determinar lo que se pretenda aportar como solución.
1.6. Variables. 1.6.1. Dependiente
a) La modernización administrativa ha implicado la instrumentación de una
serie de acciones tendientes a ajustar las estructuras y funciones de
las organizaciones que conforman la administración pública.
b) La modernización de la función publica
1.6.2. Independiente a) Profesionalización del servidor publico
8
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA PROFESIONALIZACIÓN DEL
SERVIDOR PÚBLICO.
CAPITULO II. ANTECEDENTES Y PRINCIPALES CATEGORÍAS DE LAS ÁREAS
RELACIONADAS CON LA FUNCIÓN PÚBLICA.
2.1. Antecedentes Internacionales.
En la administración la relación de funcionarios públicos con el Estado es algo que
ha sido una constante preocupación en la historia de mundo. Desde el año 209 A.C.,
al 210 D.C., la dinastía Hang en China perfeccionó diversos tipos de examen para los
funcionarios del Imperio.
En la Biblia, en uno de los diálogos del Levítico, Moisés recibe consejos de su suegro
Jetro para administrar las peticiones del pueblo de Israel, de modo que sus
ayudantes cubran ciertos requisitos y aborrezcan la avaricia.
En Grecia, en uno de los diálogos de Platón, Sócrates y Nicomaquides consideran
que la administración de los hombres es fundamental.
En Roma, durante el Imperio de Augusto (25 A.C.), se establece el primer Servicio Civil de Carrera, estructurado coherentemente. Ya en la Edad Media, en el “Capitulario de los Estados Imperiales” de Carlo Magno,
se describen los deberes de los funcionarios administrativos1
El servicio civil de carrera no es un modelo o esquema reciente. Existen
antecedentes en pasajes bíblicos, en la antigua Grecia, en el Imperio Romano, e
incluso en las sociedades precolombinas; aunque solo me referirá a cuatro países
para tener una visión genérica de su importancia y vigencia internacional:
1 ver, Ampudia Herrera Jorge. “Los Procedimientos de Selección y Promoción de Personal”. En “La Administración y el Desarrollo del Personal Público”. Alardín Azuara. Revista Trimestral de la Presidencia de la República. México, 1977. p. 10
9
2.1.1. Inglaterra.
A lo largo del siglo XVIII y a mediados del siglo XIX, la mayoría de los
nombramientos en la administración se hicieron por patronage, como un control de la
cámara; la administración británica constituía un semillero de nepotismo y
patronazgo político en contraste con las burocracias de los gobiernos absolutistas,
los mejores cargos eran ocupados por políticos que habían perdido el escaño en los
comunes o por quienes se retiraban de la vida política; los restantes eran alcanzados
mediante ascensos por los funcionarios, siempre y cuando no hubieran sido
designados sustitutos porque solo recibían una pequeña parte de los ingresos,
situación que se observaba generalmente en las colonias en donde los cargos se
obtenían como recompensa a quienes se lo merecieran, lo que derivaba
forzosamente en un funcionario carente de protección quien debía esperar la
jubilación o muerte de alguien para acceder al cargo.
En 1810 se introducen pruebas selectivas para el ingreso a la administración,
posteriormente en 1831 la tesorería introduce en las pruebas selectivas el ascenso
por elección frente a la antigüedad, intentando en 1833, asegurar que el personal
seleccionado sea el idóneo, estableciendo regulaciones estrictas para promover los
cargos con personas competentes.
Durante ese mismo año, comités especiales (Select Comités), encargados de la
investigación sobre los gastos de los servicios, emiten un informe con propuestas
innovadoras, como la clasificación de funciones de acuerdo con el principio de la
división del trabajo; sin embargo, esta y otras propuestas fueron rechazadas ya que
cortaban de raíz los abusos del patronage existente.
Veinte años después se solicita un informe sobre el Civil Service;2el cual condena
duramente el nepotismo, la incompetencia y otros defectos del sistema heredados
del siglo XVIII. Del documento al que titularon:
2 Haro Bélchez, Guillermo, Servicio Público de Carrera: tradición y perspectivas, Edit. INAP, México. 2000, p 91.
10
La organización del Servicio Civil Permanente, se desprendieron las siguientes
propuestas:
-La creación de un cuerpo eficiente de funcionarios, al suponer que la administración
del país no podía funcionar sin un cuerpo eficiente de funcionarios de plantilla, con
una posición subordinada a la de los ministros, pero directamente responsables ante
la Corona y el parlamento.
-La clasificación de las funciones, con la introducción de tres clases de empleados:
-Oficinistas suplementarios para los rangos más bajos
-Una clase de individuos con una buena educación en general
-Una clase superior integrada con personal con formación universitaria.
-La selección adecuada de los aspirantes a los oficios públicos. Recomendando
cubrir las vacantes por medio de la aplicación de pruebas selectivas libres y así
seleccionar a las personas más idóneas evitando los males del patronage.
-En el régimen de los ascensos, se pugnó por el reconocimiento de los méritos
estableciendo para ello la posibilidad de alguna queja en el caso de injusticia en los
ascensos.
Las opiniones sobre el informe de 1853, se publicaron dos años después como
informes relativos a la reorganización del servicio civil.3
En 1855, Inglaterra creó la Comisión del Servicio Civil, para supervisar los exámenes
de ingreso establecidos por los Departamentos en ciertos empleos. Posteriormente la
Comisión Mac Donell propuso reformas entre 1912 y 1915 como sugerir el ingreso de
hombres de negocios para dirigir los Departamentos de Guerra, quienes ingresaron
con ideas nuevas para fortalecer el servicio civil de carrera.
3 Ídem
11
Asimismo, la autora Margarita Chávez Alcázar refiere “El Comité Gadstone propuso
en 1920 una análoga estructura a la sugerida en el informe anterior”. La propuesta se
originó ante la creación del “National Whiteley Council” (organismos prioritarios
sindicales) y de un Comité de Reorganización para adoptar el servicio civil a las
circunstancias de la posguerra.
En 1929 la Comisión Tomlin, de acuerdo a lo establecido por el comité de
Reorganización, admitió las clases que fueron tres: la “Clerical”, la “Executive” y la
“Administrative”; cada una divididas en categorías. Desde entonces se les conoce a
todas ellas con el nombre de Tesorería.
Dentro de sus características que lo distinguen, podemos citar las siguientes:
1. Unidad dentro de la variedad.
2. Jerarquía, basada más que en la subordinación y en las diferentes funciones
que desempeña cada clase.
3. La permanencia de ciertas tradiciones aristocráticas, especialmente en la
clase superior (“administrative class”), equivalente a los subsecretarios,
directores generales y jefes de sección.
4. Una basta experiencia, adquirida por la práctica en el concurso del tiempo y
no tan sólo por la teoría.
5. Sin derecho a huelga.
6. El apoliticismo de las clases superiores, en cuanto a funcionarios, bajo el
argumento de conservar la imparcialidad y fidelidad tradicionales en servir a
cualquier partido político que gobierne.
Este sistema incorpora en la Administración a los que reúnen cualidades personales
superiores y una cultura general amplia pues consideran que la especialización
puede adquirirse mediante la práctica del oficio y cursos especiales.
Siguiendo a la autora Margarita Chávez, los métodos de selección se basan en tres
principios fundamentales:
12
1. Ausencia de favoritismo e influencias de partidos políticos.
2. Selección fundada ante todo en las cualidades humanas y los conocimientos
generales de los candidatos.
3. Unidad del órgano de selección (Civil Service Department). Cuyos poderes
son cuasi-judiciales.4
2.1.2. Estados Unidos.
Antes de 1776 en los Estados Unidos de Norteamérica se encontraban algunos
elementos condicionantes de la administración colonial, como el hecho de nombrar a
los funcionarios por conveniencias políticas, considerando los cargos públicos como
favores dispensados al solicitante por servicios prestados o por futuras prestaciones.
De ahí los intentos de construir un nuevo sistema político, transformando las antiguas
colonias en estados autogobernados, sistema reflejado en los artículos de la
Confederación5donde se preveía “Los Estados Unidos reunidos en congreso tendrán
la autoridad para nombrar…los funcionarios que sean necesarios para la dirección de
los asuntos generales de los Estados Unidos bajo su dirección”.6 Aunque hay que
destacar la importancia de las atribuciones del congreso, como fundamentales en la
regulación del Civil Service norteamericano.
Los primeros años del nuevo Estado surgido tras la Constitución, estuvieron
caracterizados por una función pública competente y libre de corrupción, en la que
se impuso el realismo y la modernización, asentados sobre sólidas bases humanas.
Los federalistas que gobernaron en los inicios de la administración norteamericana
(Washington, Adams y Jefferson), se encontraron con una estructura administrativa
sencilla formada por pocos departamentos. La administración de George Washington
se caracterizo por una cuidadosa selección de los candidatos a los cargos públicos,
en la que los principales criterios a considerar lo fueron la honradez y la eficacia.
4 Chávez Alcázar, Margarita, El Servicio Civil de Carrera en la Administración Publica Mexicana. Primera edición, México 1985, P. 25-26. 5 Primer Marco constitucional de los Estados Unidos de Norteamérica. (tomado del libro servicio publico de carrera Guillermo Haro Bélchez) p. 113 6 Leonard White D. The Federalist, Mcmillan and Company, NY,1948, p254 (tomado del libro servicio publico de carrera Guillermo Haro Bélchez) p. 113
13
El presidente Adams por su parte, sostuvo la política de selección de Washington,
aunque incluyo factores negativos como los prejuicios personales y la lealtad
partidista en sus designaciones. Al final de su mandato ensombreció su reputación
de moderado con los famosos Midnight Appointments (nombramiento de media
noche) a favor de federalistas en el poder judicial.
Finalmente Jefferson fundamenta su política de función pública en principios
democráticos, estableciendo que los funcionarios eran fiduciarios del pueblo y no los
representantes de un partido político.
Por otro lado la noción de funcionario en Norteamérica es la de un representante
fiduciario sometido al control de sus representados. Asimismo es nota característica
de la función publica el pragmatismo el cual se manifiesta por una parte en la notoria
ausencia de una reflexión teórica sobre la administración publica y por otra, en la
carencia de un estatuto unitario de la función publica, de tal forma que las reglas
estatutarias no se concentran en un texto único sino en diversas leyes ilimitadas a
cada fase del proceso de administración del personal: reclutamiento,
remuneraciones, clasificación, jubilaciones, etc, y además sin aplicación uniforme.7
Por su parte el Servicio Civil Estadounidense, es un modelo que se basa en méritos,
toda vez que promueve nombramientos fundándose en la capacidad probada, lo que
asegura que el servidor público, se desempeñe cumpliendo con eficiencia sus
deberes y obligaciones.
Asimismo, el Acta de Servicio civil de 1883, se estableció que la admisión a ciertos
cargos dentro de la administración pública se determine por la competencia y
exámenes abiertos a los candidatos, quienes deberán probar su capacidad para
ocupar el puesto.
7 Haro Bélchez, Guillermo. Op., Cit, p. 113-114 y120
14
Entre otras características del Servicio Civil Estadounidense, se encuentran las
siguientes: Cada servidor público es responsable de la disciplina que guarde ante
sus superiores y se procura mantener una alta eficiencia en el personal.
Los criterios para seleccionar se basan en los siguientes principios:
1. No existe favoritismo e influencia de partidos políticos.
2. La selección se basa ante todo en las cualidades humanas y las habilidades y
conocimientos especializados.
3. Existe una Unidad del Órgano de Selección llamada “Service Comisión”.
4. En el sistema norteamericano es muy importante la lealtad al sistema.
Continuando con la autora el 30 de mayo de 1953, se promulgó el Estatuto de
Servicio Civil. Más tarde, el 7 de octubre de 1957, la Ley de Salarios de la
Administración Pública se convirtió en conquista importante, sin la cual tanto la
clasificación de puestos como en buena medida todo el régimen de servicio civil
hubieran permanecido indefinidamente en “el estado de las buenas intenciones”.
Entre ellas podemos citar las siguientes como las más significativas:
1. Existe movilidad que permite ascender al as clases superiores.
2. La remuneración está en función directa de la clase y la antigüedad.
3. Los servidores públicos no están organizados en sindicatos y tampoco tiene
derecho huelga.
El país cuenta con una amplia legislación sobre servicio civil.
“La legislación sobre servicio civil está contenida en el Estatuto de Servicio Civil, el
Reglamento de este Estatuto, la Ley de Salarios de la Administración Pública y otros
decretos y disposiciones específicas. Supletoriamente el código de Trabajo
complementa la legislación para la administración”8
8 Chávez Alcázar, Margarita, Op., Cit, p. 30)
15
2.1.3. Francia.
Heredada de la Antigua Auctoritas de las clases dirigentes del antiguo régimen se
deriva que el funcionario público dispusiera de una cierta consideración (Auctoritas),
además de las competencias de su cargo (potestas), lo cual dificultaba su
sensibilidad a la voluntad popular. Así, Tocqueville mencionaba:”Los funcionarios
sustituyen a la aristocracia, la uniformidad de las reglas a los fueros locales y la
unidad del Gobierno a la diversidad de poderes.”9
Con la idea de adoptar un estatuto general en sustitución de las reglamentaciones
particulares, en 1941, con la ley del 14 de septiembre, se adopta un Estatuto General
de Funcionarios, mismo que después fue anulado tras la liberación.
En materia de profesionalización y en el seno de una radical reforma de la función
publica, el 9 de octubre de 1945 se establece mediante una ordenanza del gobierno,
la Escuela Nacional de Administración (ENA). 10
En Francia existe un sistema de función pública de carrera y, salvo algunas
excepciones, principalmente está compuesta de profesionistas, reclutados y
formados para el ejercicio, de una actividad al servicio del Estado, con lo cual
aseguran una función pública de por vida y profesionalizada.
La profesionalización en Francia se inicia desde el reclutamiento que se hace por
concurso abierto a todos los ciudadanos franceses siempre que cubran los requisitos
exigidos. Sus resultados son revisados por un jurado independiente de la
administración y del gobierno, que después de una serie de pruebas, escogidas para
evaluar las cualidades o conocimientos necesarios para ejercer las funciones emiten
su dictamen. Los jurados de reclutamiento de funcionarios están compuestos por
9 Ibíd. 10 Guerrero Orozco, Omar, El Funcionario, El Diplomático y El Juez, UG/IAPG/INAP/plaza y Valdés editores, México 1998 p 191 y 193.
16
académicos universitarios, pero en una gran mayoría de profesionistas que ya
desempeñan alguna función pública.
Como señala Dominique Le Vert, Presidente de la Sección de Obra del Consejo de
Estado de Francia: “Este sistema de reclutamiento inicial lo encontramos en todos los
sectores clásicos de la administración pública generalista, pero también para el
reclutamiento de ingenieros, de médicos y hasta para el de los catedráticos de todos
los niveles, desde la preprimaria hasta la Universidad. Esta preocupación de
profesionalización de reclutamiento nos lleva a exigirles a los candidatos, antes de
admitirlos definitivamente y después de que fueron admitidos definitivamente y, como
decimos, “titulados” en la función pública”.
Asimismo, en tal sistema no puede privarse del empleo al servidor público por
razones injusta, políticas o de índole personal o incluso por errores personales, pero
debe aclararse que no tienen el de permanecer por siempre en su cargo, pues si el
interés del servicio requiere algún cambio, o si es sano para el servicio cambiar de
asignación, no se le mantiene en el empleo destinado aún y cuando haya
permanecido por mucho tiempo en el mismo lugar.11
2.1.4. España.
Los antecedentes sobresalientes de la función pública en España, vinculados con la
regulación de los empleados datan de 1721, tras las reformas barbónicas donde el
real decreto otorgaba un estatuto a los empleados.
En 1827, el ministro de Hacienda López Ballesteros, elabora los reales decretos
sobre la función pública española. En dichas normas se contempla la clasificación en
categorías personales de los funcionarios de la Real Hacienda, determinando con
ellas los sueldos y distintivos, así como el orden de los ascensos; sin embargo
11 Le vert, Dominique. La Organización Pública ante los Nuevos Retos del Estado. Memoria de conferencias del Colegio Franco Mexicano. INAP, México, 1996 p.82.
17
carecían de generalidad, pues solo estaban referidas a empleados de la Real
Hacienda.
De los principios que rigieron la función publica durante la época del absolutismo
sobresalen: el surgimiento de categorías y escalas, determinantes en la
configuración posterior del sistema de función publica española; el establecimiento
de ingreso al servicio mediante declaración de suficiencia o meritos; la distinción
entre las carreras administrativas o generales y las especiales y, la ausencia de un
concepto claro de funcionario y la regulación de sus situaciones, aun cuando se
consigue un orden en la jerarquización burocrática.
Producto de la guerra civil, la administración pública tuvo un excesivo crecimiento de
la descentralización funcional y la enorme carga negativa de la función pública
española y la despreocupación por completo de los problemas de la administración,
requiriendo de la burocracia, lealtad, obediencia e incapacidad para rebelarse. Sin
embargo, la sustitución del personal que caracterizo esa época, por individuos con
capacidad técnica permite el surgimiento de la Ley de Bases de Funcionarios Civiles
del Estado (LFCE) de 1963, cuyo texto articulado se aprobó en 1964.
De hecho, la LFCE da la pauta para una primera clasificación de los Cuerpos de la
Administración Civil del Estado, al señalar que los funcionarios de carrera se
integraran en cuerpos generales y cuerpos especiales, los primeros tienen a su cargo
el desempeño de funcionarios comunes al ejercicio de la actividad administrativa y
los segundos, los que desarrollan una actividad propia de su especialidad.
La creciente desprofesionalización e incesante movilidad del personal trato de
solucionarse con diferentes medidas parciales, principalmente de carácter retributivo,
En 1978, como un hecho de trascendencia histórica y gran importancia para la
administración española, se promulga la Constitución de 1978, único texto
constitucional que contiene expresas referencias al concepto de funcionario y al
propio sistema de función publica.
18
Se define a la administración pública como una organización que sirve a los intereses
generales y actúa de acuerdo con los principios rectores de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley
y al derecho.
En cuanto a la función publica, se establece mandatos precisos para el acceso a la
función, según principios de merito y capacidad, con la peculiaridad del derecho a la
sindicalización de los funcionarios; así como el sistema de incompatibilidades y las
garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
19
2.2. Antecedentes en México. 2.2.1. El Imperio Azteca.
En la Ciudad de México-Tenochtitlan el régimen político se integraba de instituciones
religiosas, militares y administrativas, que evolucionaban constantemente
sobresaliendo una, la fiel observancia de sus leyes mediante una impecable,
eficiente y honesta actuación de todo el engranaje gubernamental y administrativo.
Cabe señalar que las altas clases sociales, no constituían elites cerradas y se daba
entre ellas gran diversificación en virtud de que se renovaban con la participación del
pueblo así: “todo azteca sin distinción de clase, que demostrara su destreza para el
combate, culto, comercio o vocación artística, pasaba a formar parte de la clase
guerrera, sacerdotal, comerciante o de la clase de los artistas (que eran muy
apreciados en la sociedad por su labor creadora); solamente quienes no habían
podido sobresalir en estas actividades, estaban condenados a permanecer
macehualli”.12
No es fácil el tratar de medir o de comparar un sistema con los parámetros de otros
sistemas que entre otras cosas corresponde a otra cultura, a otro espacio y a otro
tiempo, sin embargo puede establecerse que para la selección de cualquier servidor
público, desde el Tlatoani hasta el último de ellos, los aztecas tomaban muy en
cuenta y era requisito “sine qua non”, el tener las siguientes características
personales:
• Espíritu de servicio
• Honestidad
• Capacidad física e intelectual para el puesto a desempeñar
• No tener vicios
• Un interés por el mejoramiento de la comunidad.
12 Chávez Alcázar, Margarita, Op., Cit p. 25.
20
La sociedad azteca buscaba tener una sociedad en armonía de ahí que respecto ala
selección del personal que integraría el poder judicial, es decir, de los jueces, señala
Fray Bernardino de Sahagún lo siguiente: “También los señores tenían cuidado de la
pacificación del pueblo y de sentenciar los litigios y pleitos que había en la gente
popular, y para esto elegían jueces, personas nobles y ricas y ejercitadas en los
casos de guerra... personas de buenas costumbres, que fueron criadas en los
monasterios del Calmécac. Prudentes y sabios, y también criados en el palacio...
mirábase mucho en que estos no fuesen borrachos, ni amigos de tomar dádivas, ni
fuesen aceptadores de personas, ni apasionados... En la designación de sus
funcionarios públicos, los aztecas tenían un especial cuidado, como se desprende
del texto siguiente: El senado tiene estas propiedades, ser juez y averiguar bien los
pleitos; ser respetado, grave, sereno, espantable y tener presencia digna, de mucha
gravedad y reverencia no es aceptador de personas y hace justicia sin pasión. Por su
parte López Agustín concluye que los aztecas siempre cuidaron que sus
representantes fuesen hombres preparados”.13
Considerando que tales cualidades evidencian una sociedad mexicana de
excelencia; cualidades que una vez valoradas, les permitía tener el personal apto
para servir dentro de la administración pública y como lo he señalado anteriormente
era importante que se le capacitara en el Calmécac o en el telpachcalli o en las
escuelas dedicadas a las artes.
2.2.2. El Servicio Público en la Sociedad Colonial.
En la administración de recursos humanos del sector público, durante la Colonia no
se tenía una clasificación de puestos, es decir, no estaba definida, pues los
trabajadores desempeñaban diversas funciones; para la selección de cualquier
servidor público, como lo señala la autora Margarita Chávez “desde el virrey hasta el
último de ellos, se tomó en cuenta y era requisito indispensable, el tener la siguiente
característica personal: 13 Herrera Pérez, Agustín, Las Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, Primera Edición, Edit. Carsa, México 1991, p 21,22.
21
Ser español de nacimiento, para los puestos más importantes (virrey, alcalde,
delegado, etc.).
El criollo sólo tenía acceso a los puestos de menor importancia dentro del
gobierno
El aprendizaje o capacitación de los servidores públicos de la Colonia se daba dentro
de la administración pública en forma empírica, por no estar sistematizada la
capacitación como tal”.14
2.2.3. El Servicio Público en el México Independiente.
Para una sociedad que se encuentra de lleno en una guerra y lucha por su
independencia es complicado elaborar y aplicar un sistema de administración de
personal como hoy se conoce, pero se debe indicar que en esta época de agitación
bélica no había sistemas de elección de los servidores públicos; no había
clasificación de puestos aunque se inician los intentos de establecimiento; ni
tampoco se contaba con sistema de capacitación, los ascensos y/o promociones se
daban por cambio de la gente en el poder; comúnmente por los golpes de Estado.
La autora Margarita Chávez, nos ilustra en los siguiente: A pesar de que Don José
Ma. Morelos y Pavón en “Los Sentimientos de la Nación consignara los cimientos de
la seguridad social y jurídica de los trabajadores, justo es decir que dada la
inestabilidad política reinante, los empleados públicos (sobre todo la base
trabajadora) en ocasiones se quedaban sin cobrar un centavo hasta por meses; y
estaban expuestos a ser despedidos en cada cambio de gobierno o golpe de estado,
pues carecían de protección jurídica”.15
2.2.4. El Servicio Público en la Reforma.
El Presidente Benito Juárez intentó establecer orden y racionalidad a la función
pública y a él se le debe el inicio de la reestructuración de la administración pública 14 Chávez Alcázar, Margarita, Op., Cit, p 50. 15 Ibíd., p 53 y 54
22
lográndolo en cierto modo pues la clasificación de puestos, aunque no existió en una
forma sistematizada, si se dieron intentos para lograr su establecimiento sin embargo
la selección del servidor público no existe, y “en 1871, se comienza a organizar el
Gran Círculo de Obreros que propugnaba por peticiones de tipo laboral;
posteriormente como ya se dijo surge la Asociación Mutualista de Empleos Públicos,
que como es de suponer y como lo establece su propia denominación, se trata de
una mutualidad, en donde los trabajadores aportan cuotas y ellos mismos reciben
todos igual auxilio en caso de necesidad”.16
2.2.5 El Servicio Público en el Porfiriato.
Apunta la autora Margarita Chávez “en 1908 John Kenneth escribía: El soborno es
una institución establecida en las oficinas públicas mexicanas y reconocida como un
derecho que corresponde al funcionario que ocupa el puesto. Es además una
institución respetada, hay dos funciones principales adscritas a cada puesto público.
Una de ellas es un privilegio y la otra un deber.
El privilegio consiste en usar las facultades especiales del puesto para amasar una
fortuna personal; el deber consiste en impedir a la gente emprender cualquier clase
de actividad que pueda poner en peligro la estabilidad del régimen existente.
Andrés Molina Enríquez, al analizar el sistema de Díaz en 1908, lo resumió en una
frase: “amistad personal”. En este sistema de amigos, los gobernadores estaban
ligados al presidente, los jefes políticos a los gobernadores y los presidentes
municipales a los jefes políticos”.17
Con el tiempo Porfirio Díaz se rodeó de intelectuales y seudo intelectuales
positivistas conocidos con el nombre de científicos, los cuales influyen en las
actividades de su gobierno, y por ende, en la administración de personal.
16 Ibídem. p 56 17 Ibídem. p 57
23
Así para el proceso de selección, y con influencia de José Yves Limantour, Díaz
estableció la carrera de empleados en la Escuela de Contaduría y Administración
que deberían cursar los aspirantes a empleo públicos.
Para la capacitación se dieron los primeros intentos por establecer un sistema de
capacitación, sin cristalizar en nada concreto.
Para el sistema de ascensos y/o promociones se publicó un trabajo titulado “Guía
práctica del Empleado de la República Mexicana, en el cual se avizoran algunos
lineamientos de lo que actualmente conocemos como sistema de méritos, base y
sustento del ascenso y la promoción... pensión y jubilación, el servidor público no
tenía seguridad social o derecho a una vejez digna y tranquila por jubilación.18
2.3. La Sociedad y el Servicio Civil de Carrera.
La sociedad no es una suma de voluntades anónimas, ni espacio en el que habitan
ciudadanos en abstracto. Por el contrario, se reconoce y es reconocida como sitio de
individuos, grupos, asociaciones, tipos de organización y estrategias de movilización
que tienen incidencia en las estructuras de gobierno. La sociedad se refleja como un
conjunto de voluntades y acciones que se orientan hacia la movilización de energías,
recursos e información.
Por eso, los gobiernos tienen que diseñar y aplicar respuestas puntuales a
problemas específicos, y tomar distancia de las soluciones que pretenden abarcar de
manera homogénea lo que en el mundo de la realidad es diverso. Los gobiernos
tienen ante sí retos y desafíos mayúsculos.
De este modo, su capacidad de respuesta depende de la preparación del personal
público. Éste es el centro que acredita y justifica el servicio público como el puente
18 Ibídem. p 58, 59 y 60
24
que comunica a los ciudadanos con el gobierno. Del servicio público depende que el
vínculo gobierno-ciudadanos sea fructífero.
En efecto, la prestación de los servicios públicos, las tareas de justicia, la
administración de la vida económica, la conducción de los asuntos políticos, el
manejo de la política económica, de las relaciones exteriores y el logro del bienestar
social, son, entre otros, capítulos básicos que tiene a su cargo el gobierno.
Para cada uno de ellos es menester que la preparación, pericia y habilidades de los
servidores públicos sean de vigoroso contenido cualitativo, ya que dirigir y coordinar
a los ciudadanos implica que los gobiernos sean aptos para recoger demandas,
escuchar problemas y seleccionar opciones de solución. La carencia de aptitud para
proporcionar un servicio público moderno y eficiente provoca costos negativos para
los gobiernos.
En cambio, cuando el servicio público es apto, responsable y oportuno, la relación
gobierno-ciudadanos es alentadora, ratificándose los compromisos en favor del bien
público. De ahí que el servicio público sea considerado como elemento de gran
importancia en el funcionamiento de los gobiernos. No hay duda que un factor clave
en la vida de las democracias es la eficacia del servicio público. Esto significa que el
servicio público no es sólo un asunto de trámites y expedientes, sino un medio para
que la relación gobierno-ciudadanos sea constructiva respetuosa y confiable.
Dichos atributos conciernen a una visión positiva y emprendedora de lo que es el
gobierno abierto, el cual procura que sus respuestas sean eficientes en favor de la
vida pública. El gobierno abierto es prototipo para que el servicio público sea
definido como un sistema de respuestas institucionales, y no sólo como un aspecto
de trámites burocráticos. Como respuesta institucional, el servicio público valora y
revalora la condición de vida de los ciudadanos y los ubica en el ámbito de
expectativas, preferencias, apoyos y disidencias. En una visión moderna, el servicio
25
público se rige por los valores de la democracia y por el imperativo de que su eficacia
es fuente de ventajas y beneficios compartidos.
En el caso de México, la función pública ha sido objeto de diversas facetas
relacionadas con la naturaleza del régimen político. Esto significa que su contenido
no responde a un sistema de méritos ni reglas de certidumbre, sino que se vincula
con el vaivén de la vida política. La naturaleza del régimen político es de predominio
presidencial.
En relación a él, hay un conjunto de símbolos, prácticas, costumbres y
cosmovisiones que influyen para que la función pública tenga contenido politizado y,
por tanto, no imparcial.
Esta situación no es un defecto, sino un hecho que se explica en razón de que las
prácticas politizadas tienen predominio significativo y, en esa medida, la
profesionalización del servicio público es un imperativo a conseguir para poner a
salvo al gobierno y a los cuadros de la administración pública de las turbulencias los
cambios que alteran su funcionamiento regular.
En la actualidad, la realidad política y social del país es otra. Es dinámica, inédita,
compleja y cambiante. Hay nuevos actores sociales que demandan que la función
pública sea no sólo eficiente sino democrática. Los costos públicos de lo que implica
la conducción del gobierno, forman parte del debate plural y abierto para exigir como
proclama calidad en las respuestas institucionales y sentido de oportunidad para que
la sociedad sus organizaciones tengan sitios en los cuales encaucen sus problemas,
energías y demandas.
Por eso, la función pública vive en el ámbito de exigencia ciudadanas y de una
puntual vigilancia por parte de la opinión pública. México vive también un nuevo rol
en materia de competencia político-electoral. Hay diversas experiencias de
alternancia en el poder, tanto en la esfera federal como en la estatal y municipal. De
26
continuar dicha tendencia, es importante crear las bases institucionales para que la
profesionalización del servicio público sea un sistema de seguridad que evite la
innecesaria politización del mismo y la comprometida, pero no siempre productiva,
conducta de que sea ejercido con acento partidista e ideológico.19
2.4. La Resistencia al Cambio. 2.4.1. La Resistencia al Cambio, la Normatividad Laboral y el Sindicalismo.
Cuando se hacen esfuerzos serios para lograr un beneficio general, siempre existen
personajes que los niegan y tienen, a su vez, la capacidad de influir en los demás.
Sabido es que aprovechan cualquier laguna de la ley y argumentando la defensa de
los derechos colectivos, obstaculiza fuertemente todos los planes y avances, incluso
al grado de hacerles retroceder. Por otra parte, la normatividad laboral vigente y el
sindicalismo, la primera como herramienta y el segundo, como vía, permiten a los
resistentes al cambio cumplir sus cometidos. El servicio público de carrera exige una
normatividad clara, homogénea y una aplicación planeada, gradual, pero inflexible y
total. La negociación política con los resistentes no cabe. Creemos que las
administraciones públicas que han puesto en marcha el servicio civil de carrera sin
haber sensibilizado a su personal desde los niveles inferiores y/o que han negociado
excepciones con sus líderes sindicales no se encuentran en el mejor camino hacia el
éxito.
2.4.2. El Viejo Vicio del Sistema.
Se dice que algunas de las ventajas del servicio público de carrera son que reduce la
inestabilidad por movimiento en el poder político y que distingue los ámbitos de
competencia administrativa del funcionario político del funcionario público. ¿Qué
significa esto?
19 Uvalle Berrones, Ricardo, Marcela Bravo Ahuja. Visión Multidimensional del Servicio Publico Profesionalizado. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM-Plaza y Valdés S.A. de C.V. 1ª. Edición, México 1999, p 7-10.
27
Es cierto que los servidores públicos adquieren mayor estabilidad y seguridad en el
empleo, pero los teóricos olvidan que esto se da solamente hasta cierto nivel de la
jerarquía; por tanto, lo verdadero es que existe un rango dentro de la jerarquía
gubernamental al cual el sistema del servicio público de carrera aplica parcialmente o
no aplica y el sistema tradicional persiste.
Por otra parte, al distinguir entre las competencias política y pública administrativas,
el sistema parece reconocer que existen servidores públicos de dos clases y que
solamente los del nivel inferior están sujetos al servicio público de carrera. Pareciera
que las diferencias tradicionales se acentúan y que una clase, la política como es
costumbre, pertenece a un mundo ajeno; ajeno al buen servicio, al compromiso
público, a la verdad, etcétera, y a la que sin embargo le sigue perteneciendo la toma
de decisiones.
El sistema del servicio público de carrera continúa encontrando en este punto su
principal obstáculo y factor de fracaso. Para que una doctrina o sistema puedan
prosperar, su principal objetivo debe ser siempre asegurar un factor de credibilidad
sumamente alto.
Como decíamos anteriormente, es necesario involucrar a todos los niveles dentro de
una organización y sensibilizarles; también es vital que la selección de personal
abarque inclusive la selección desde el punto de vista valores éticos, toda vez que no
basta no contar con antecedentes penales.
Es aquí, que México, como país, en cualquiera de sus niveles y órdenes de gobierno
encuentra su principal reto para implementar el servicio público de carrera.
Finalmente, no hay que olvidar lo que decía Laurence J. Peter “En una jerarquía,
todo empleado tiende a ascender hasta su nivel de incompetencia”, finalmente
cuestionemos y dejemos sobre la mesa: En la práctica, ¿El sistema del servicio
público de carrera considera seriamente este último paso? ¿Quiénes conforman la
28
clase o jerarquía política, se encuentran en este último nivel de ascenso y por ello el
servicio público de carrera ya no les considera? Las respuestas solo podremos
encontrarlas en la práctica.20
2.5. Denominaciones del Servicio Civil de Carrera.
Referirnos al servicio civil de carrera representa por un lado, la adopción de un mejor
sistema de administración de personal en el servicio público, pero también, por el
otro, el dar respuesta a la necesidad cualitativa de contar con mayores elementos de
modernización y eficiencia de la administración pública, diversos autores se refieren
a estas actividades con diferentes denominaciones como: servicio profesional de
carrera, servicio público de carrera, profesionalización del servicio público,
profesionalización de cuadros, profesionalización de la gestión pública,
profesionalización de servidores públicos, servicio público de carrera, servicio público
profesional
2.6. Ventajas y Desventajas del Servicio Civil de Carrera.
Se sostiene que, desde un enfoque analítico-académico, las bondades que puede
ofrecer la adopción de un servicio civil de carrera son muchas y variadas. Entre otras,
promover la constante profesionalización y desarrollo de una carrera en el sector
público, reflejándose en la idea de que el servidor público cuente con un adecuado
sistema de ingreso, promoción, estímulos y evaluación según los méritos y, derivado
de ello la administración pública en general tenga un reflejo cualitativo de las
“aptitudes y actitudes” de los servidores públicos.
El Servicio Civil de Carrera o Profesionalización, por supuesto, no es la solución a
todos los problemas gubernamentales. Por el contrario, es un sistema que presenta
diversas ventajas y desventajas que deben ser evaluadas en el contexto particular de
cada caso antes de que cualquier gobierno decida adoptarlo. 20 Morales Sánchez Ma. Elena, El Servicio Publico de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México Año VII, No. 15 enero-junio 1999, p 10-13.
29
Ventajas de la profesionalización
- Eliminación de la cultura de lealtad individual.
- Generación de seguridad laboral con base en el merito.
- Preservación de la memoria institucional.
- Capacitación.
- Resultados.
- Factibilidad de implementación.
Desventajas de la profesionalización
- Disminución de oportunidades.
- Ineficiencia.
- Parcialidad en los sistemas de selección y evaluación.
- Complejidad institucional.
- Aislamiento, discrecionalidad y determinación de la agenda gubernamental.
- Inamovilidad.
Reconocen que si bien es cierto que la carrera administrativa representa una
asignatura pendiente que se ha abordado de manera limitada y parcial en la gran
mayoría de las dependencias gubernamentales, la naturaleza y especificidad
funcional de los órganos de control y evaluación de la administración pública federal,
estatal y municipal, puede estimular su adopción y derivar en un mejor sistema de
rendición de cuentas, el cual a su vez sea el resorte de mayor calidad y
profesionalismo en el “arte” de administrar.21
2.7. Marco Conceptual del Servicio Civil de Carrera.
El Servicio Civil de Carrera es el conjunto de acciones sistemáticas mediante las
cuales los servidores públicos pueden ingresar, permanecer y desarrollarse
profesionalmente dentro de la administración pública. Así las diversas etapas
21 Gaceta del Gobierno del Estado de México, 1999.
30
operativas que incluye dicho sistema son: reclutamiento, selección, inducción al
puesto, capacitación, evaluación del desempeño, promociones e incentivos y retiro.
Hablar de Servicio Civil de Carrera es hablar de profesionalización, aunque el primer
término no abarque en su totalidad al segundo. La profesionalización del servicio
público puede visualizarse como la idea de:
Habilitar a los responsables y ejecutores de las decisiones de nuevas capacidad
relacionadas con el modo de gobernar y administrar la vida social y dotarlos de
medios que, por su carácter innovativo, contribuyen a mejorar los rendimientos de la
acción gubernamental.
En un sentido más práctico entendemos la profesionalización del servicio como:
La necesidad de establecer formalmente un catálogo de puestos que integren las
diversas estructuras administrativas de las dependencias y entidades de la
administración pública, definir con claridad y certeza la naturaleza de éstos y la
relación de funciones que les corresponden; y, determinar con igual precisión y
claridad las calidades profesionales y aptitudes personales que deben reunir quienes
ocupan dichos cargos y puestos.22
El Servicio público de carrera se define como un sistema de administración de
personal del sector público, sustentado en principios, valores, normas jurídicas y
procedimientos administrativos, cuyo fin primordial es lograr el óptimo funcionamiento
de dicho sector.
Este concepto no es nuevo, podemos encontrar ejemplos de su práctica en la
mayoría de los países desarrollados y en Latinoamérica destaca notablemente el
caso de Costa Rica.
Por su parte, en México es hasta en recientes fechas que el servicio público de
carrera ha comenzado a tomar auge, especialmente en los gobiernos de las 22 Cuevas Plancarte, Ruben, Profesionalización del Servidor Publico; ¿Servicio Publico de Carrera?, México Año VII, No. 15, enero-junio 1999, p 19,20.
31
Entidades Federativas, donde se presenta como una respuesta a la necesidad de
modernizar y eficientar la Administración Pública.
No obstante, los intentos en este sentido aún muestran demasiada cautela, pues
como todo sistema, adolece de ventajas y desventajas éstas últimas más que nada
ocasionadas por los aún presentes viejos vicios que han caracterizado, entre otras
cosas, a la ascensión de los funcionarios a los cargos públicos. No obstante, es de
reconocerse que dichas prácticas se encuentran en proceso de abandono, en virtud
de que la ciudadanía poco a poco ha ido adquiriendo conciencia para defenderse de
los abusos.
Consideramos que el sistema del servicio público de carrera persigue diversos
propósitos impulsados por razones tales, como que la administración pública tiene
cada vez más tareas, diversas y complicadas que las que tenía en el siglo pasado,
cuyas funciones eran exclusivamente mantener el orden y administrar los servicios
públicos y en la actualidad se convierte en una verdadera promotora del desarrollo
económico y social, que para desempeñar sus nuevas tareas, requiere de personal
competente. Sin duda, la administración pública ha dejado de ser la paternal
proveedora de satisfactores y hoy por hoy se constituye como proveedora de
opciones y oportunidades para el desarrollo de los gobernados, es decir, involucra a
la sociedad para que esta sea la propia productora de sus satisfactores.
De entre los propósitos más importantes que podemos anotar acerca del servicio
público de carrera, señalaremos tan sólo cinco:
- Se busca fundamentalmente un mejor funcionamiento del sector público, con un
enfoque claro y determinante hacia la eficiencia y calidad en la prestación de los
servicios;
- El servicio público de carrera debe ser un programa de aplicación obligatoria en
todos los niveles y órdenes de gobierno, de manera que los esfuerzos sean
homogéneos y exista una normatividad que lo regule;
32
- La utilización de la capacitación constante y la especialización como instrumentos
fundamentales a efecto de contar con personal idóneo y comprometido para
desempeñar la diversidad de acciones que componen la actividad del estado;
- El abandono y erradicación de vicios que han identificado a la corrupción como
característica de toda función pública; y
- Lograr la planeación estratégica de largo plazo, así como la continuidad y
seguimiento de los programas de gobierno, a fin de llevarlos hasta su total
conclusión, sin importar los relevos de funcionarios.
En condiciones óptimas, la consecución de los anteriores propósitos permite a la
administración pública obtener grandes ventajas, tales como garantizar la estabilidad
y seguridad en el empleo de los servidores públicos, sin que ello implique
inamovilidad; fomenta, asimismo, la lealtad hacia las instituciones públicas y la
vocación de servicio; da continuidad a la actividad gubernamental; promueve la
planeación de vida y carrera de los servidores públicos; promueve mayores grados
de responsabilidad; cuenta con empleados formados desde su ingreso y capacitados
permanentemente para tener calificación y competencia más elevada; propicia la
transparencia en todos los puestos de la administración pública, reduce la corrupción
y pondera el mérito como fundamento para la permanencia y la promoción.
No obstante lo anterior, bueno sería cuestionar hasta donde, en el plano de la
realidad, estaríamos hablando de buenas intenciones, ya que las bondades del
sistema del servicio público de carrera son indiscutibles, al menos desde el punto de
vista teórico.
El servicio público de carrera implica costos financieros que no todo el mundo está
dispuesto a afrontar.
Ciertamente, se busca el mejor funcionamiento de la administración pública haciendo
más eficiente la prestación de los servicios públicos, haciéndolos de calidad. La
solución para lograr esto es, en principio, la capacitación tanto general, como
33
especializada, que permite contar con personal altamente competente, idóneo para
desempeñar las distintas actividades de la gestión gubernamental. Ello
indudablemente también implica un alto costo de inversión, tanto para capacitación,
como en salarios y prestaciones para la administración pública, que no todos los
gobiernos están dispuestos a erogar.
Conclusión, no es posible tomar al servicio público de carrera como una moda y
simplemente barnizar la calidad a las organizaciones; se esta en presencia de un
sistema caro, cuyos resultados son a largo plazo, pero al que vale la pena invertir.23
2.8. Objetivos del Servicio Civil de Carrera.
El servicio civil de carrera lo define Miguel Duhalt Kraus en su obra Administración de
Personal en el Sector Público, como: el “Conjunto de normas legales y de políticas y
de procedimientos administrativos basados en las técnicas de administración más
conocidas para manejar los recursos humanos de la Administración Pública”.24
Cualquier modelo de Servicio Civil busca enlazar los intereses del estado con los de
los trabajadores, como empleador y prestadores de servicios, relaciona directamente
el desarrollo individual con la obtención de los objetivos y metas institucionales, así
que dicha búsqueda tiene como objetivo la congruencia de la actitud y la aptitud del
servidor público.
La eficiencia y la capacidad profesional son el basamento para establecer un sistema
de reclutamiento y ascenso en el servicio civil. Su esencia radica en la idoneidad del
candidato a ocupar el puesto de acuerdo a los requisitos que previamente se
delinearon como indispensables para cada categoría ocupacional y más que
propiciar expectativas de mejoramiento en ingresos para los servidores públicos,
debe representar un reto y compromiso con superación, por lo que no debe ser sólo
23 Morales Sánchez, Ma. Elena, Op., Cit, p 7-10. 24 González García, Guillermina, Primeras Jornadas de Derecho Administrativo y Administración Publica, Universidad de Guanajuato, México 1998, p 153.
34
un sistema de premios y estímulos económicos, que no generarían a largo plazo más
que desconfianza y falta de compromiso de servicio por los mismos servidores.
El Servicio Civil de Carrera es un proceso de ingreso, permanencia, desarrollo y
retiro de los servidores públicos, su creación y aplicación requiere de meditar
profundamente sus propias características, para asegurar el éxito en la
administración pública.
2.8.1. Principios y Valores del Servicio Civil de Carrera.
El servicio civil debe sustentarse en dos principios fundamentales:
a. El sistema de valuación y aptitud en el puesto y
b. La garantía de seguridad y estabilidad en el cargo que incite la
profesionalización de los servidores públicos.
Para que el servicio civil de carrera pueda ponerse en marcha, se requiere del apoyo
permanente de los mandos medios y superiores de la administración pública, que
exista un régimen democrático, que el servidor público vea a la Administración
Pública como una opción importante para ejercer su profesión y que perciba
claramente, que es indispensable la lealtad hacia las instituciones públicas, además
su ingreso debe ser con base en sus méritos; establecerse la planificación de
recursos humanos, estructurando la administración pública conforme a sus propias
necesidades, vinculando el servicio civil al desarrollo nacional siendo necesario que
el diseño del a carrera se ajuste a la realidad histórica y contextual.
En cuanto a la profesionalización y reconocimiento de los méritos del servidor público
es necesario establecer reglas distintas en la relación de instituciones-servidores
públicos, para evita la discrecionalidad en la contratación y remoción de personal,
ofrecer incentivos al buen desempeño, un desarrollo profesional con certidumbre,
posibilidades de crecimiento en sus áreas de especialización, etc.
35
El servicio civil busca precisamente evitar que los grupos que llegan al gobierno
intenten permanecer en la acción administrativa y desterrar definitivamente la
ambición por obtener beneficios solo para sus integrantes, ubicando en los puestos
públicos a quienes comparten su tendencia política y aseguran un alto grado de
lealtad, pero no siempre cumplen con la calificación suficiente para ocuparlos y es
pertinente señalar que el servicio civil tiene tres características para impedir tales
problemas: competencia, neutralidad e igualdad de oportunidades.
Por tanto se considero que el servicio civil de carrera debe buscar su fundamento en
principios y valores como son. la eficiencia, la seguridad en el empleo, productividad
del servidor público, de tal forma que para obtener una administración eficiente, debe
estar presente la profesionalización, un sistema de selección, un sistema permanente
de capacitación y un sistema de movilidad horizontal y vertical.
2.8.1.1. La Eficiencia.
La historia de las sociedades antiguas y actuales nos dan ejemplos de que una
acción puede ser llevada a la ruina material y aún moral, en pocos decenios por la
ineficiente conducción de los negocios públicos, el intervencionismo o el costoso,
innecesario e inútil crecimiento de la burocracia estatal, por tanto los intereses de la
comunidad, deben estar a cargo de sus mejores hombres y de tal forma que su
gobierno busque constantemente ser eficiente y suficiente.
La confianza que una acción tenga de su gobierno puede depender de que tenga un
Servicio Civil competente y la sociedad contemporánea reclama un gobierno
competente para considerar al gobierno digno de confianza.
La eficiencia o efectividad de la administración pública únicamente puede lograrse
cuando resulta de un conjunto de factores positivos, de sana administración, incluida
en dicha noción el normal funcionamiento de todos los resortes controles y recursos
previstos en nuestro sistema jurídico-político; el uso de técnicas adecuadas que
36
aseguren la simplificación e inclusive permitan mejorar continuamente los trámites
administrativos o procedimentales.
Por otra parte, la Administración Pública exige lealtad permanente de sus integrantes
de tal forma que las acciones de gobierno se traduzcan en un servicio eficiente.
Lealtad y eficiencia que se han de manifestar a través de conductas serias, formales
y continuas. La mejor lealtad del funcionario hacia el gobierno es preservar sus
intereses primordiales tomando en cuenta la razón del Estado, que desde luego
incluyen la conservación productiva de la sociedad y el auge de su vida pública en la
cual convergen el individuo, los grupos, las empresas y las organizaciones
ciudadanas.
La lealtad no es tan solo parte del deber ser, sino que es una conducta y
compromiso del servidor público con la naturaleza y esencia del gobierno. De este
modo, la lealtad también se manifiesta por las formas y modos en que se cumplen
las tareas públicas. Cuando son eficientes la lealtad se fortalece, cuando predomina
la ineficiencia, la lealtad se quebranta. Ambas, lealtad y eficiencia son la pertenencia
responsable a la institucionalidad del gobierno.
Carecer de un gobierno eficiente no permite a una sociedad civilizada alcanzar sus
fines y debe considerarse que en una sociedad democrática, la eficiencia no
constituye el único valor que oriente las decisiones y acciones administrativas en el
sector público: existen valores como: justicia social, equidad, responsabilidad pública,
protección de las leyes, apego a la ley, representatividad, protección de los derechos
civiles y honradez en la gestión pública y lealtad a las instituciones.
Como lo señala Norberto Sánchez “Establecer un servicio civil profesional y
políticamente neutro que proporcione un servicio puntual y eficiente en respuesta a
las necesidades de la nación: libre de poder, pero leal a los requerimientos del
37
gobierno”25 crear un régimen de obligaciones para los servidores públicos a fin de
que produzcan con calidad e imparcialidad en la práctica de sus funciones.
La actitud de cambio que los servidores públicos tengan a favor del ciudadano
representa el éxito de la calidad total en los asuntos de gobierno por lo que no solo
depende de la decisión política para alentarlo. Todo cambio organizacional, además
de deseable, necesita configurar su propia cultura de transformación para remover
resistencias, incomprensión y tácticas dilatoria. Todo programa de calidad total debe
insistir en que la competencia, la productividad y la excelencia son la trilogía que
mueve a los estados y a sus administraciones públicas a ser mejores. Es relevante
señalar que en el Estado de México existen las condiciones propicias para que la
administración pública sea una administración de calidad.
2.8.1.2. Seguridad en el Empleo.
Actualmente, a pesar de que los trabajadores de base son los más numerosos e
importantes, los sindicatos únicamente representan a éstos, y no son los más
representativos ni los que toman las decisiones en la pirámide burocrática. Debe de
existir una normatividad que regule por igual a los llamados trabajadores de
confianza y a los de base. El derecho a la sindicalización debe ser general y no
parcial; crear esa división impide la identificación entre los trabajadores de base y de
confianza, para el logro de metas que finalmente son comunes.
De no existir esa diferencia podríamos observar el ascenso de trabajadores de base
a puestos de confianza por méritos propios y si nos referimos a los beneficios que
recibiría el servidor público tendremos que hablar de que se le garantice, en caso de
reunir los requisitos necesarios, su permanencia en el servicio, la posibilidad de
desarrollarse profesionalmente, y acceder así apuestos superiores con
remuneraciones acordes al puesto y la posibilidad de obtener, al término de su
carrera, condiciones dignas para el retiro. 25 Sánchez Chávez, Norberto, Reflexiones Acerca del Servicio Civil de Carrera, Revista Prospectiva. Agrupación Política Nueva A.C., Año 4, No. II, Nov 1998, p 120.
38
Por lo tanto, el sistema de servicio civil de carrera plantea también igualdades en la
aspiración a la obtención de puestos superiores en consecuencia está estrictamente
ligado a nuestra concepción de un régimen democrático en virtud de que asegura el
igual acceso de todos los ciudadanos a los empleos públicos, en función de sus
méritos.
No se puede esperar el surgimiento de mejores servidores públicos si no
garantizamos su estabilidad en el empleo, desarrollo profesional e indudablemente,
la posibilidad de capacitarse y adquirir mayores niveles de educación.
2.8.1.3. Productividad.
Para estimular al servidor público de base es necesario meditar ampliamente, es
decir, que incentivos podemos tener para premiar al que hace las cosas
excelentemente, se debe tener claro que el salario recibido por el servidor público es
para que trabaje bien; no se premia el buen trabajo, se premia el trabajo excelente, y
debemos cuidar el sistema de estímulos para evitar premiar tanto al que no trabaja
como al que hace un trabajo excelente.
Por lo que respecta a los servidores públicos de confianza, sucede algo análogo, y
como lo manifiesta el Dr. Guillermo Haro Bélchez en su obra: La Función Pública en
el Proceso de Modernización Nacional “…sobre el servidor público de confianza pesa
el estigma del olvido, y de la incomprensión, con lo que de hecho se encuentran
sometidos a la opinión y voluntad del superior jerárquico, el cual, por ende favorece o
perjudica su carrera. La oportunidad para ascender, reside en suma de adivinar, o
suponer lo que desea el superior y no cumplir con los Programas de trabajo y por
tanto con la sociedad...” por lo que tampoco pueden establecer parámetros reales de
productividad.26
26 Haro Bélchez, Guillermo, La Función Publica en el Proceso de Modernización Nacional, IAPEM, México 2000, p 123.
39
Así al crearse un sistema civil de carrera es posible pensar que el servidor público
tenga ciertos periodos de estancia dentro de los puestos, y si después de haber
transcurrido ese tiempo no ha podido moverse o no ha cumplido con los requisitos de
promoción, no puede alcanzar niveles de áreas superiores o probablemente de
responsabilidad mayor, por lo que el servidor público no debe permanecer en esa
estructura administrativa y habría que reubicarlo en otro lugar, en otra área de la
administración pública donde pudiera desempeñarse.
2.8.1.4. Una Administración Pública Eficiente.
Hoy en día los gobernados están mejor preparados, mejor informados, todos
estamos más conscientes de nuestros derechos y de nuestras obligaciones y por eso
somos más exigentes.
Los esfuerzos realizados en los últimos años han demostrado que está rebasado el
viejo sistema en el sentido de que las organizaciones públicas no podían ser
competitivas, eficientes y efectivas en la resolución de los problemas; pues las
organizaciones públicas pueden y deben demostrar actitudes a las del sector privado
en el desempeño de sus funcionarios.
La administración pública debe estar formada por servidores públicos profesionales,
apegados a la normatividad, es decir, de aquellos que hacen de la prestación de sus
servicios su propia forma de vida, pues la propia complejidad y tecnicismos de los
objetivos que debe cubrir la administración pública exigen servidores públicos
profesionales como una garantía de estabilidad y eficacia, que repercuta en
beneficios inmediatos para la población.
2.8.1.5. La Profesionalización del Servicio Público.
La profesionalización del servicio público puede entenderse como el establecimiento
formal, público, abierto y competitivo del sistema de carrera administrativa con el
40
propósito de que la función pública se desarrolle con base en reglas de certidumbre y
permanencia. Lo anterior significa que la función pública debe ser abierta, en cuanto
que su acceso sea mediante reglas que aseguren equidad y estabilidad.
Es necesario reconocer que gracias a la profesionalización se logra que el Estado,
por medio de su aparato público, realice las funciones que le son propias, no de una
manera improvisada, inconsistente cambiante y discontinua. Se trata de que las
realice utilizando la experiencia y formación profesional de aquellas personas
consideradas como las más adecuadas, más idóneas en cada uno de los puestos
encargados de llevar a cabo las decisiones y políticas conducentes a la prestación de
los servicios que el estado proporciona a su comunidad.
Los cambios estructurales en la administración pública pueden promoverse tomando
en consideración los recursos humanos con que cuenta el gobierno pues en ellos
reside el mayor potencial. Así la profesionalización de los servidores públicos permite
dar continuidad a los programas de trabajo y facilita la capacitación; elemento
indispensable para el mejor desarrollo y adaptación a cambios estructurales y
tecnológicos.
Este principio debe estar en la gestión de recursos humanos de la administración, es
decir, en la utilización inteligente por parte de ésta, de las asignaciones en los cargos
públicos, de forma que se mejore a través de la experiencia de los servidores
públicos al realizar diversas funciones cada vez más difíciles, siendo la manera de
hacerlos más aptos para ejercer funciones más difíciles o de más alto nivel. Gracias
a la profesionalización es posible introducir una cultura de servicio público, es decir
una cultura de neutralidad, de profesionalización, pero exige mucho tiempo y
esfuerzo inclusive involucra generaciones de servidores públicos.
Difícilmente se puede entender la Reforma del Estado, si antes no se cuenta con un
marco que permita tener un ambiente favorable. En este sentido, resulta interesante
ver que, en el sector privado, cuando se habla de calidad total, se habla de que uno
41
de sus elementos es el cuidado del ambiente laboral, del recurso humano, que es la
base de la propia administración pública, por lo que lo descuidan, sino por el
contrario constantemente buscan obtener la calidad total de sus trabajadores.
Desde hace un siglo, se ha tratado de llevar a cabo la profesionalización del servidor
público por lo que la idea no es algo nueva, y durante este siglo particularmente, han
habido muchos intentos y esfuerzos por tratar de generar en México un sistema de
profesionalización del servidor público por lo que la idea no es algo nueva, y durante
este siglo particularmente, han habido muchos intentos y esfuerzos por tratar de
generar en México un sistema de profesionalización del servidor público, el cual, de
alguna manera queda contemplado en la Ley de los Trabajadores al Servicio del
Estado promulgada en 1964, por lo que existe ya un buen trecho recorrido para
establecer un servicio civil de carrera, y actualmente en el Estado de México, ya es
una realidad pues se sentaron las bases para tal efecto con la promulgación de la
Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios.
Quizá la causa por la que no se ha logrado a plenitud el servicio civil, ha sido la
característica particular de nuestro sistema político, el cual, de una manera u otra, se
basa fundamentalmente en el continuo movimiento de grupos, con una total
flexibilidad para que éstos puedan cambiar en un momento determinado, tanto a los
funcionarios como a las políticas del gobierno anterior.
De ahí que concluya que los elementos para que se dé el servicio público
profesionalizado, son: la formación; la selección; la normatividad; la capacitación; la
evaluación al desempeño del servidor público y la permanencia en el empleo.
2.8.1.6. Sistema de Selección.
El reclutamiento es el proceso para localizar y atraer a los aspirantes que desean
ingresar a la Administración Pública; en tanto que la selección es el proceso que
analiza las capacidades, intereses y aspiraciones de los candidatos reclutados a fin
42
de determinar cuales son los más aptos e idóneos para ocupar los puestos de la
administración pública, considerando los catálogos institucionales de puestos. Sin
embargo, en el sexenio de Vicente Fox Quezada, empleo Head Hunters, ¿sirvió
este?.
En México, el reclutamiento ha sido una lucha continua entre las necesidades del
sistema político y los requerimientos de personal técnicamente calificado.
Señala la autora Margarita Chávez, “Wendell Schaffer, a fines de la década de los 40
y principios de los 50, enumeró los factores operativos en la selección de personal e
confianza: relaciones personales y políticas, lazos familiares, contribuciones al
partido (PRI) y conocimientos técnicas”. Greemberg afirma que el reclutamiento de
los empleados de base sigue por lo general el mismo patrón de comportamiento
(factores operativos) sugeridos por Schaffer en el reclutamiento del personal de
confianza, o sea relaciones personales y políticas, lazos familiares, contribuciones al
partido y conocimientos técnicos. Respecto a la selección de personal en la
Administración Pública mexicana Hansen comenta: “La admisión no se limita a los
parientes y partidarios de sólo los miembros del a coalición; cada nueva elección y
cada nueva administración, el sistema ha elevado a un creciente número de
personas que no son parientes, ni aliados u hombres fuertes regionales... esto
contribuye a que se realice una razonable circulación dentro de la jerarquía política...
La circulación se realiza en los niveles más altos de la burocracia, lo mismo que en
los puestos de elección. En ocasiones esos cambios no implican más que un
intercambio de empleos entre un cierto grupo de individuos; los jefes de Secretaría
cambian de ministerio así como los directores de empresas estatales cambian de
empresa. Sin embargo, se conserva el principio de circulación y entran al sistema
nuevos grupos de asesores...”27
El reclutamiento y selección de personal son los filtros que tiene la administración
pública para lograr la eficiencia y la efectividad en la gestión de los servicios públicos.
27 Chávez Alcázar, Margarita, Op., Cit, p 101.
43
Para tal efecto, las técnicas de reclutamiento y selección de personal tienen como
propósito ingresar al servicio público gente que haya demostrado su capacidad
mediante exámenes objetivos e imparciales y que reúna los requisitos necesarios.
La fase del reclutamiento significa que el servicio público tiene un carácter abierto y
competitivo, por lo que sus reglas deben garantizar la equidad entre los participantes
y podrían incluir los requisitos los criterios de evaluación y la determinación de las
calificaciones para aprobarlos, ahora bien, es posible que se integran los jurados
responsables de elaborar, ampliar y evaluar las pruebas, con personas del gobierno
y representantes de la sociedad.
De allí la enorme importancia e interés para que los sistemas de selección existentes
en el sector público, aparte de que se depuren y perfeccionen, sean utilizados con
toda regularidad y apego a sus lineamientos, pues en esta fase se advierte con la
calidad de las personas que pretenden ingresar al servicio público.
Entre las características del servicio civil, se encuentra la selección de candidatos
mediante la aplicación de exámenes, y la igualdad de oportunidades; todas las
actividades que caracterizan a la administración pública, hacen indispensable el
establecimiento de calificaciones para todos los puestos que la integran. La
elaboración adecuada supone la estructuración de diversos catálogos que además,
exigen el conocimiento exacto de cada una de las funciones gubernamentales.
Desde el punto de vista de la profesionalización el reclutamiento tiene como finalidad
asegurar que los candidatos tengan los conocimientos profesionales exigidos, y
también apreciar de manera objetiva si el candidato tiene las cualidades necesarias
para ejercer las funciones que deberá ocupar a lo largo de su carrera, no obstante,
en todo momento pueden ser revisados a través de un procedimiento que sea lo
menos arbitrario posible.
44
Así, la selección integraría cuadros de gobierno que posean convicciones idénticas a
las del Estado, de tal forma que se organizaría y actuaría con acierto y eficiencia en
el cumplimiento de sus fines, pues la autoridad se fortalece en la conducta
responsable de sus funcionarios, manifiesta en el leal cumplimiento de sus
atribuciones.
Por lo tanto en el servicio civil de carrera, los catálogos de puesto, y los tabuladores
que permitan reconocer la capacidad y experiencia de los servidores públicos; son
idóneos, siendo necesario estudiar la posibilidad de implantar sistemas de
calificación de méritos, a través de los cuales se dé ascenso al servidor público
mexiquense, o concluirse la creación de un estatuto para servidores públicos no sólo
sindicalizados o de base, sino también de mandos medios, y establecer hasta que
nivel puede darse la inamovilidad, que permita dar cierta estabilidad en el empleo, y
una garantía en cuanto a la continuidad de los programas institucionales, ya que
cada seis años sufrimos con los cambios de servidor público.
2.8.1.7. Sistema Permanente de Capacitación.
La capacitación es el conjunto de técnicas que aportan al servidor público los
elementos de conocimientos que le permitan, por una parte, desempeñar
eficientemente el puesto que tiene asignado; y por otra, estar en condiciones de
poder concursar por las vacantes que en puestos superiores se llegan a generar;
propiciando a la vez, que las dependencias cuenten con personal preparado para
llevar a cabo los programas que tienen asignados.
La capacitación además de facilitar la obtención de mayores rendimientos en las
empresas, permite elevar el bienestar, por los ingresos superiores y movilidad social
a que dan lugar mejores niveles de clasificación de la mano de obra y mejores
sistemas de organización del trabajo.
45
Indudablemente que un sistema de capacitación integral puede cumplir con lo
establecido en el párrafo anterior.
En nuestro país, tenemos una extensa legislación sobre capacitación y podemos
encontrar disposiciones al respecto en:
El apartado B del artículo 123 Constitucional en su fracción XIII.
Ley reglamentaria de la fracción XIII del apartado B del artículo 123
Constitucional.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
La Ley Federal del Trabajo
Los Reglamentos de las Condiciones Generales de Trabajo (en el caso de las
instituciones del gobierno sometidas al apartado B del artículo 123
Constitucional.
Los Reglamentos de las condiciones generales de trabajo en los Estados y
Municipios.
Debe ser un sistema de capacitación integral, de tal forma que para la Administración
Pública signifique:
Unificación de criterios y reducción de costos en la impartición y evaluación
de los cursos.
Sólo se impartirían los cursos que efectivamente satisfagan alguna
necesidad real para el funcionamiento y/o mejoramiento del servicio público.
Se enriquece la capacitación debido ala pluralidad de pensamiento que existe
en los cursos, lo cual significa un adiestramiento no sólo interdisciplinario sino
también de interdependencias; que traería como consecuencia una
retroalimentación más abundante y sustancial entre el Estado y sus
trabajadores y entre los trabajadores entre sí.
Permitiría la sistematización, racionalización y la excelencia académica en la
impartición de los cursos requeridos debido a la especialización que se daría.
46
Para los servidores públicos significa mejor preparación, su experiencia se vería
enriquecida por la comunicación que se tendría con otros servidores públicos que se
encontrarían en el mismo nivel y/o categoría pero en otras áreas y en otras
dependencias, la seguridad de que se le calificará con los parámetros establecidos
de antemano y no por consideraciones de tipo personal.
Así, se buscaría tener una administración de especialistas en la materia y no de
generalistas como actualmente sucede, y dado que la administración pública
requiere profesionistas especializados, resulta no sólo conveniente sino necesario.
En el Servicio Civil de Carrera debe plantearse un programa integral de capacitación
encaminado a responder a las necesidades de especialización de las líneas de
carrera, así como de la cadena de puestos.
La capacitación es inversión en capital humano y debe contemplar necesidades
claramente detectadas fortaleciendo la calidad del servicio público. No debe ser
impulsada a través de cursos convencionales, sino mediante talleres que propicien el
aprendizaje de nuevos aspectos más complejos y el desarrollo de habilidades
creativas.
El actual gobierno estatal, preocupado, precisamente en el establecimiento
permanente de un servicio civil de carrera creó diversos ordenamientos de carácter
general que han sentado las bases para conformarlos.
2.8.1.8. Sistema de Movilidad Horizontal y Vertical.
La promoción permite al trabajador el acceso a puestos ubicados en niveles
superiores de responsabilidad y por lo tanto, de remuneración que en México es a
través de un sistema escalafonario a intercomunicado, es decir de movilidad
horizontal y vertical.
47
En México el personal de base no tiene una movilidad reconocida o ascensos
establecidos por escalafón a los niveles de mandos medios o superiores, situación
que precisamente desaprovecha a servidores públicos de base, por lo que debería
establecerse un servicio civil de carrera que contemplará los ascensos a niveles
superiores basados en el sistema de méritos e idoneidad.
Para el caso de los servidores públicos de base, los ascensos y promociones en
cada dependencia, se dan de acuerdo ala existencia de un reglamento de escalafón
que determina las bases de los ascensos. Los factores tomados en cuenta son:
conocimientos, aptitud, antigüedad, disciplina y puntualidad.
En la promoción para que en la práctica el sistema de escalafones funcione en forma
adecuada y expedita, es necesario que se respeten cabalmente las disposiciones
normativas, además de que las propuestas que realicen las áreas administrativas
involucradas deben tener como filosofía el sentido de complementar el salario
tabular, para competir dentro del mercado laboral respectivo, así aún cuando no
exista el cambio de plaza.
Ahora bien, proponemos que el sistema de promoción para los servidores públicos
de base se extienda hasta el nivel de director y, por lo tanto, que contemple la
llegada de los servidores públicos estos puestos estrictamente por el sistema de
méritos tomando en cuenta tanto la capacidad, la aptitud, la actitud, el espíritu de
servicio así como la antigüedad del trabajador y sobre todo la eficiencia y lealtad a la
Institución.
Con lo anterior, el servicio público tendría una mayor confianza en el momento en
que se diera algún cambio en los altos niveles, ya que no lo afectaría en forma
negativa, por lo que tendría una ventaja su rendimiento en cada cambio de gobierno,
si no se elevaría, tampoco disminuiría como tiende a suceder siempre en estos
casos.
48
En el servicio civil de carrera, como lo señala el autor Alejandro Porras Calderón “se
han desarrollado diferente modelos de estructura”, entre los que destacan los
siguientes:
1. Estructura lineal o abierta: Es el establecimiento de líneas de especialización
en las que se puede ascender ininterrumpidamente desde los niveles bajos a
los altos, sin necesidad de ir reuniendo los requisitos de educación formal,
superiores a los exigidos al ingreso (modelo británico).
2. Estructura estratificada o cerrada: En esta, las especializaciones se
subdividen en carreras independientes en función de los requisitos de
educación forma, exigidos en cada uno de los estratos (modelo español y de
Alemania Occidental).
3. Estructura rígida: En esta estructura no es posible pasar de un área
profesional a otra diferente (caso británico, excepto en los niveles más altos
de la jerarquía administrativa).
4. Estructura flexible: Es posible pasar de un área de especialización
conservando el servidor público el nivel jerárquico alcanzando en el área de
origen o procedencia (caso español).
5. Estructura mixta: Es la mezcla de estos diferentes modelos para ajustarse a
las realidades, necesidades y problemáticas de cada país.
Con igualdad de oportunidades la entrada y promoción en el servicio civil los
servidores públicos buscarían allegarse de los elementos y reconocimientos para
obtener los ascensos y demás estaría plenamente consciente que realiza una carrera
en el servicio la cual se determinaría por su capacidad, aptitud, lealtad y eficiencia.28
2.9. La Transformación de los Servicios de Carrera.
Durante largo años, los servicios de carrera en el mundo se consideraron
paradigmas de eficiencia y un modelo a seguir para aquellos países cuyos gobiernos
no los tenían. Francia, Estados Unidos y Reino Unido, entre otros, tenían cuerpos de 28 Herrera Pérez, Agustín. La Eficiencia de la Administración Publica: Fundamento del Servicio Civil de Carrera. México Año VII. No. 15, enero-junio 1999, p 161-178.
49
funcionarios con gran prestigio y fuerte estabilidad en el empleo. Sin embargo, poco
a poco las condiciones en las que éstos servicios civiles se habían desarrollado
cambiaron, por lo que se hizo necesaria una transformación. Como señala Johan P.
Olsen:
La mezcla de demandas y expectativas cambia y también cambia la concepción de lo
que es un buen servicio civil y un buen servidor público. En periodos de transición
estas concepciones cambian dramáticamente. El papel del servicio civil es desafiado
y redefinido. La sabiduría convencional se vuelve herejía. Las virtudes
administrativas se vuelven vicios. Las viejas aptitudes son descartadas y se
demandan nuevos tipos de conocimiento, habilidades y programas de entrenamiento.
Las estructuras roles y culturas organizacionales se etiquetan como “ilegitimas” y se
legitiman unas nuevas.29
Así, por los diversos cambios a que se vieron expuestos (Luc Rouban identifica tres:
el giro ideológico, la mayor restricción económica y el cambio organizacional),30 cada
país emprendió, con distintos matices, la reforma de sus sistemas de servicio civil.
Los países anglosajones han realizado reformas más profundas, mientras que los
países latinos se han rezagado un poco. Los primeros han tendido hacia servicios
civiles más descentralizados, basados en contratos e inspirados por la
administración privada. Por su parte, los países menos desarrollados han avanzado,
con mayor éxito, en la instauración de sistemas de carrera para los funcionarios
públicos.31
María del Carmen Pardo ha señalado que las estrategias seguidas en estos
procesos de transformación integran cuatro componentes: la revalorización de la
eficiencia y el consecuente desplazamiento de la experiencia como factor de cambio;
29 “Civil Service in Transition: Dilemmas and Leassons Learned”, oslo, arena, documento de trabajo núm.1 5, 1997, p. 4.
30 “La réforme de i’appareil d’etat en europe”, trabajo para el seminario la transformatopm de l’etat en europe, poitiers, 28-30 de septiembre de 1995, pp. 2-7. 31 Méndez José Luis, “la profesionalización del estado mexicano; ¿olvidando o esperando a godot”, el cotidiano, 1995, núm. 72,
pp. 16-19. para una análisis del as tendencias en América latina, véase José Luis Méndez, “¿vieja o nueva administración pública? una propuesta ante los dilemas de la modernización administrativa”, reforma y democracia, 1999, núm. 16, pp. 219-246.
50
la obligación de la alta burocracia para responder cada vez más a los mandatos de
sus superiores políticos; el sector privado como ejemplo de “buena administración”; y
la creciente vinculación internacional como resultado del proceso de globalización e
integración de bloques económicos regionales.32
Estas condiciones han llevado a una nueva concepción de los servicios civiles, sobre
la que puede decirse, en términos generales, que sustituye los servicios de carrera
basados en la antigüedad y la permanencia por unos que valoran, ante todo, el
mérito y la competencia.33
2.10. El Servicio Civil de Carrera en el Mundo.
Los estados pasan en el momento actual por importantes procesos de redefinición
que, dependiendo del país y de las circunstancias particulares que enfrentan, tienen
que sujetarse a una adecuación para enfrentar las exigencias y los impactos de la
globalización, la integración regional, la internacionalización de los mercados, causas
que presionan los procesos socioeconómicos y políticos de factura interna. Dentro
de esos procesos se destaca el identificado como modernización de los aparatos
administrativos. Entendiendo la modernización como sinónimo también de ajuste en
sentido similar al proceso más amplio de redefinición del estado y de su relación con
la sociedad. Esta reforma pone en valor los sistemas de servicio civil, entendidos
como reglas de juego explícitas para el ingreso, permanencia, promoción y retiro de
la función pública.
El espectro de programas incorpora cambios incluidos en propuestas teóricas que
van desde la llamada npm (new public management) ensayada fundamentalmente
en Gran Bretaña y Nueva Zelandia; pasando por reformas compresivas, esto es,
orientadas hacia un enfoque predominantemente empresarial, cuyos seguidores más
32 Pardo María del Carmen, “el servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización”, gestión y política pública, 4 (1995), pp. 279-282. 33 Méndez Martínez José Luis “servicios civiles en los órganos de control”, en gobierno del estado de México, secretaría de la
contraloría, control gubernamental: el servicio público de carrera en los órganos de control estatales y municipales, México, año vii, no. 15, enero-junio 1999, pp. 34-36.
51
cercanos resultaron los gobiernos de Margaret Thatcher en Inglaterra y el de los
Estados Unidos, en donde siempre ha prevalecido, fortaleciéndose en el periodo de
Ronald Reagan y actualmente bajo el supuesto de la “reinvención” que se inserta en
la lógica misma del sistema político: reformas encaminadas a reformar el estado
benefactor, que postulan la disminución del volumen gubernamental,
reestructurándose de manera prioritaria los sistemas de políticas sociales y, en
particular los de seguridad social; ejemplos de reformas institucionales poco
ideologizadas se han dado en holanda y en suecia, particularmente bajo los
gobiernos socialdemócratas. Reformas regionales, como las de Francia e Italia, con
drásticos procesos de descentralización y desburocratización, sin incorporar los
presupuestos del npm.34 “la regionalización política y administrativa de países como
Bélgica, España y Francia, se iniciaron como reformas graduales y han tenido
consecuencias extraordinarias que han logrado incrementar la flexibilidad de
pesados sistemas administrativos de nivel subnacional”.35 Hasta las llamadas
reformas estructurales, como la modernización de cuerpos administrativo en Francia.
Una primera distinción de entrada sería entre los servicios de carrera de países cuya
influencia napoleónica es indiscutible: Francia, España e Italia; y los países sajones.
Lo que es claro es que muchas de esas reformas administrativas han resultado más
trascendentes que el llamado “consenso gerencial”, e incluso han tomado distancia
con sus postulados. Cabe, en fin, preguntarse si la modernización tiene que ver con
“sistemas que ponen viejos contenidos en nuevas reformas gerenciales, o sistemas
que colocan nuevos contenidos en estructuras administrativas tradicionales.”36
2.10.1. Un Servicio Público Neutral.
Otra de las características inherentes a los servicios de carrera es la pretendida
neutralidad política de sus integrantes. El servicio civil en Australia identifica esto de
manera que “la relación entre los políticos y los burócratas se ha definido como un
34 theo tonen y jos c. n. raadshelders, “public sector reform in western europe”, civil service systems in comparative perspective, school of public and environmental affairs, indiana university, 5-8 april, 1997. 35 Ibíd. 36 Ibíd.
52
servicio público neutral, que quiere servir al ejecutivo político sin importar su partido.
El político, a cambio de eso, respeta la integridad del servicio público manteniendo su
carácter apolítico y profesional, y evitando acciones que puedan alterar esa relación
de manera importante”.37 Uno de los problemas que enfrentan los servicios de
carrera en la redefinición del entramado estatal, es justamente la paulatina pérdida
de esta neutralidad. Esta característica se cuestiona cada vez más por parte de los
políticos, los que obviamente han tratado de expandir su autoridad minando la de los
servidores públicos de carrera.
En el caso inglés Margaret Thatcher hizo predominar el criterio partidista en la
asignación de puestos superiores, señalándose sobre ello, que abusó de las
prerrogativas del primer ministro ampliadas desde 1920. Y que no obstante su
creciente politización, no se ha visto minada su conocida eficiencia.38 En el caso
español, el reclutamiento en el poder ejecutivo no obedece a criterios meritocráticos;
sus miembros pueden ser del servicio civil o –incluso del sector privado. El gobierno
socialista aumentó el número de funcionarios “políticos” al devolver funciones a las
regiones; alrededor de una tercer parte de los puestos políticos se destinan a
miembros del partido, pero sólo el 12% de los servidores pertenecían al gobierno
socialista.39
2.10.2. Representatividad del Servicio.
Los servicios de carrera deben servir como conducto para que los grupos sociales de
las sociedades queden debidamente representados. Las tradiciones que cruzan las
carreras más antiguas tienen que ver con la idea del igualitarismo y en muchos casos
con el de la equidad. Sin embargo, uno de los problemas que presentan algunos de
estos servicios es que precisamente por su rigurosidad en la selección, como por
ejemplo el caso francés, privilegia la formación formal y académica, la cual resulta
ser una selección elitista, cancelándose con ello cualquier supuesto de igualdad. En 37 halligan john, “el sistema de servicio civil australiano”, civil service systems..., op. cit. 38 g. k. fry, ibid 39 s. parrado díez, op. cit.
53
el caso británico la persistencia de criterios de clase, como el porvenir de las
universidades más prestigiadas, la famosa preponderancia oxbridge (debido a que
los estudiantes provienen de las universidades de Oxford y Cambridge), ha inspirado
un persistente debate en relación con su elitismo, y por ende, su falta de
representatividad. Se abrieron –incluso- programas ad-hoc para incorporar, por
ejemplo, minorías étnicas en 1991, mujeres en 1992 y discapacitados en 1996.
2.10.3. El Servicio Civil Agrega Valor al Gobierno.
Aún antes de que los gobiernos enfrentaran los retos de la internacionalización de
decisiones y procesos, pareció siempre necesario contar con procedimientos que
permitieran tareas como la coordinación y la distribución de servicios. Normalmente
no se cuenta con patrones de referencia comunes para el funcionamiento de las
oficinas y agencias de los gobiernos, particularmente en tareas como coordinación,
consultoría y cooperación referidas de manera fundamental al proyecto económico.
Tampoco resulta evidente que los esfuerzos de capacitación de los servidores
públicos se hayan dado en forma coordinada. En los países bajos, por ejemplo, el
servicio civil de carrera aparece tardíamente en comparación con otros países
europeos. Es hasta los años setenta cuando se empieza a discutir la necesidad de
instaurar un servicio civil, y en 1993 aparece un documento titulado the organization
and working methods of the civil service en el que se recoge la discusión y
experiencia previas para resolver problemas estructurales que presentaba el sistema
holandés. Sin embargo, desde su aparición se distingue de otros sistemas; es un
sistema abierto y lo que se conoce como job-oriented. Pero es necesario insistir que
su aparición está ligada a la necesidad explícita de eficientar las tareas del gobierno
central. “el grupo de servidores públicos es el responsable de garantizar la calidad, el
profesionalismo y la integridad de la administración en consulta con el gobierno”.40
guy peters al referirse al sistema francés señala que su papel ha contribuido en
buena medida al mantenimiento del gobierno y al funcionamiento óptimo de la rama
40 Plan for the development of a serior civil. c. korsmit y b. velders, “action public service in netherlands”.
54
ejecutiva.41 Esto se ha logrado en buena medida porque tanto los funcionarios como
los políticos comparten valores y objetivos comunes, como los apuntados por el
analista citado. Hay que tomar, sin embargo, con reserva esta afirmación, porque si
bien es cierto que el sistema francés mantiene una cohesión interna importante, no
puede necesariamente derivarse un entendimiento pleno entre políticos y
administradores, los que frecuentemente entran en conflicto en relación con
decisiones gubernamentales.42
2.10.4. Instrumento para la Gobernabilidad.
En la medida en la que los servicios de carrera formen parte de la institucionalidad
del estado, en esa misma medida contribuyen a la gobernabilidad del sistema
político. En el caso de la gran bretaña, por ejemplo, la estabilidad y fuerza del civil
service lo convirtieron en un recurso de la gobernabilidad, “el surgimiento del estado
social implicó la centralidad del servicio civil en la transición institucional y en la
ejecución de nuevos arreglos sociales; en suma un recurso muy valioso para el
estatismo”.43 El gobierno de Margaret Thatcher se caracterizó por intentar debilitar el
servicio de carrera, al reclamar funcionarios incondicionalmente en puestos claves
que requería para impulsar sus programas.44 En sistemas pluralistas el servicio civil
de carrera no puede estructurarse bajo principios tradicionales de gestión en la
medida en que, en la propuesta de renovación del entramado del estado, uno de los
criterios que se privilegia con la incorporación de sistemas de carrera, es el de la
gobernabilidad.
2.10.5. El Servicio Civil como Motor de Cambio.
El redimensionamiento del estado pasa por procesos que tienen que ver con la
aparición de reclamos autonómicos, desregulación, descentralización de
41 B. Guy Peters, “politicians and burocrats in policymaking”, en jan erik-lane (ed.), bureaucracy and public choice, londos, sage publications, 1987. 42 J. Espíndola, op. cit. 43 G. k. fry, op. cit.
44 Pardo María del Carmen, “el servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización”, gestión y política pública, vol. 4, núm 2, México, segundo semestre.
55
atribuciones, por mencionar sólo algunos que necesariamente va a reflejarse en la
organización y desempeño de los sistemas de servicio civil de carrera. En este
contexto aparece también como constante una creciente politización de los asuntos
públicos, en los que se manifiesta claramente la voluntad democratizadora. resulta
paradójico, entonces, el rescate que en algunos gobiernos se ha hecho del servicio
civil, como en el caso de Gran Bretaña o de España, en donde gobiernos de signo
laborista o socialista insistieron en las virtudes de sus respectivos sistemas
calificados severamente por su rigidez y elitismo, características estructurales de
dichos sistemas. Sin embargo, en el caso español, por ejemplo, de manera explícita
se reconoce que “el servicio civil ha sido un vehículo fundamental para adaptar las
estructuras estatales a principios más democráticos; integrar la economía y el sector
público al marco global y regional; y, gestionar la expansión del estado benefactor en
momentos en los que éste declinaba en otros países europeos”.45
Esta paradoja parece resolverse cuando en análisis cuidadosos de los diferentes
sistemas de carrera profesional para funcionarios, se señala que éstos han resultado
útiles y hasta indispensables para transitar de: primero, sistemas autoritarios o
democráticos en los que se pudo tener responsabilidad no sólo frente a la autoridad
ejecutiva sino frente a los partidos ganadores. Segundo, de contextos
socioeconómicos corporativos a competitivos. Tercero, de estructuras centralizadas a
descentralizadas incorporando sistemas también descentralizados de gestión y una
división funcional de personal. En España, por ejemplo, se señala que “la
descentralización de los recursos humanos es una de las principales motivaciones de
los cambios introducidos en la reforma del sistema de servicio civil; el propósito fue el
de alcanzar un equilibrio entre innovación, como es la introducción del sistema de
puestos y la continuidad representada por el sistema de cuerpos”.46 Este cambio
obliga a que sólo los niveles inferiores puedan ser llenados por vía de contratos, el
resto debe corresponder a los servidores de carrera, y dejan de existir puestos
asignados a un cuerpo en particular. Finalmente, han contribuido a reconceptualizar
45 S. Parrado Diez, op. cit 46 Ibíd.
56
la función pública: pasando de mission guiders a servidores responsables y con
responsabilidad por las políticas públicas y sus resultados. En gran bretaña se
descentraliza la comisión del servicio civil en 1991 y aparecen las agencias civil
service comissioners, recruitment and assesments agencies. Se pasa de un sistema
tradicional y centralizado, fundamentalmente por el departamento del tesoro y en el
que el reclutamiento se hacía a través del comisión del servicio civil a una estructura
más abierta en la que el departamento del tesoro sigue influyendo como instancia
central y coordinada con la oficina del servicio público, pero cediendo facultades de
reclutamiento a las agencias mencionadas. Es importante destacar que “el concepto
de misión a pesar de las reformas neogerenciales, sigue siendo un compromiso con
la carrera: trabajar para el gobierno en turno sin importar su color político”.47
2.10.6. La Función Pública y la Opinión Ciudadana.
En términos generales se puede afirmar que el desempeño de los funcionarios
públicos no ha sido un elemento clasificado de manera positiva por la opinión
pública. De hecho, en la revisión del papel del estado y de frente a una sociedad más
demandante y participativa, ha sido necesario incluir en las propuestas de reforma la
necesidad de recuperar la credibilidad de la sociedad en la función pública y en sus
funcionarios. de ahí que en, algunos países, como por ejemplo los Estados Unidos,
la propuesta de cambio incluida en la national performance review48 haya subrayado
la importancia de lo que en ella se identifica como “cliente”, esto es, el usuario o
ciudadano que tiene derecho a exigir mejores servicios y atención puesto que es un
contribuyente. Todo ello con la intención de recordar la distancia entre la función
pública y la ciudadanía.
47 G. k. fry, op. cit.
48 inspirada en la famosa obra del gaebler y osborne reiventing goberment, es el resultado del trabajo de un grupo de distinguidos especialistas, en el que se incluye a osborne, que trabajan sobre la idea del total quality management con el fin de lograr (reinventgar) el gobierno para que “haga más con menos”. estos trabajos estuvieron presididos por el vicepresidente al gore. citado por john kamensky “the u.s. reform experience: the national performance review” .
57
CAPITULO III. MARCO JURÍDICO NORMATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
3.1. Antecedentes Legislativos en México.
La normatividad existente para el empleo público mexicano es diversa y
principalmente orientada a la relación de trabajo entre el estado y los trabajadores de
base.
Las relaciones laborales entre el estado mexicano y sus trabajadores se produjeron
al ser expedida la constitución política de 1917, aun cuando estas fueron
consideradas transitoriamente como administrativas.
En 1960, al enviar iniciativas de reforma a la constitución, específicamente al
art. 123, se tendía a incorporar los principios de protección para el trabajo de los
servidores del estado, dentro de las garantías consignadas en el propio articulo; los
trabajadores al servicio del estado por diversas y conocidas circunstancias, no
habían disfrutado de todas las garantías sociales que el articulo 123 de la
constitución general de la republica consigna para los demás trabajadores.49
3.1.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El papel del estado en el México de hoy, está especificado en el artículo 25 de la
constitución política de los estados unidos mexicanos, que a la letra dice:
“corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste
sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y
que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa
distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la
dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta
constitución...”50
49 Haro Bélchez Guillermo, Servicio Publico de Carrera, “tradición y perspectivas”,Ed. INAP, primera edición, México 2000, p141 50 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. primera edición. edit.editores mexicanos unidos. México. 2001, p. 14.
58
Fundamento constitucional que motivo la expedición de un gran número de leyes en
materia federal, como son:
- Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
- Ley Federal del Trabajo.
- Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
- Ley Orgánica de Administración Pública Federal.
- Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
- Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles.
- Código Civil para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para
toda la República en Materia Federal.
- Ley Federal de Procedimientos Administrativos.
- Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Publica
Federal.
3.1.2. Ley Federal del Trabajo. Aunque la constitución federal de 1917 no estableció ninguna disposición específica
en esta materia, pues omitió la reglamentación o definición de las características de
la relación existente entre el estado y sus trabajadores, “la ley federal del trabajo,
estatuyó, en su artículo segundo, que las normas de trabajo tienden a conseguir el
equilibrio y la justicia social en las relaciones entre trabajadores y patrones.”51
En México se considera por separado a los trabajadores al servicio del estado y a los
empleados del sector privado. La constitución de 1917 no establecía originalmente
esta diferenciación ni se establecía una disposición específica para tipificar a los
empleados públicos, fue la ley federal del trabajo de 1931, en su artículo 2º, donde se
51 Ley Federal del Trabajo. Ed. PAC, México 2000. p 106.
59
estableció que las relaciones entre el estado y sus servidores se regirían por las
leyes del servicio civil que se expidieran.
3.1.3. Ley Federal de Procedimientos Administrativos.
La ley federal de procedimientos administrativos en su art. 4º. establece que los
actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos,
acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los
lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales,
disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no
existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los
actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la
administración pública federal. ”52
3.1.4. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Esta ley tiene por objeto reglamentar el título cuarto de la constitución política de los
estados unidos mexicanos, en materia de los sujetos de responsabilidad
administrativa en el servicio público; las obligaciones en el servicio público; las
responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público; las autoridades
competentes y el procedimiento para aplicar dichas sanciones, y el registro
patrimonial de los servidores públicos.
Son sujetos de esta ley, los servidores públicos federales mencionados en el párrafo
primero del artículo 108 constitucional, y todas aquellas personas que manejen o
apliquen recursos públicos federales.
52 Ley Federal de Procedimientos Administrativos, edit. PAC, México, 2003. p 3.
60
Para la investigación, tramitación, sustanciación y resolución, en su caso, de los
procedimientos y recursos establecidos en la presente ley, serán autoridades
competentes los contralores internos y los titulares de las áreas de auditoria, de
quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de las
dependencias y entidades de la administración pública federal y de la procuraduría
general de la república.
Será responsabilidad de los sujetos de la ley ajustarse, en el desempeño de sus
empleos, cargos o comisiones, a las obligaciones previstas en ésta, a fin de
salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que rigen en el servicio público.53
3.1.5. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Esta ley tiene por objeto reglamentar el título cuarto constitucional en materia de:
i.- Los sujetos de responsabilidad en el servicio público;
ii.- Las obligaciones en el servicio público;
iii.- Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público, así
como las que se deban resolver mediante juicio político;
iv.- Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar dichas sanciones;
v.- Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia
del procesamiento penal de los servidores públicos que gozan de fuero y,
vi.- El registro patrimonial de los servidores públicos.
Son sujetos de esta ley, los servidores públicos mencionados en el párrafo primero y
tercero del artículo 108 constitucional y todas aquellas personas que manejen o
apliquen recursos económicos federales.
Cuando los actos u omisiones materia de las acusaciones queden comprendidos en
más de uno de los casos sujetos a sanción y previstos en el artículo 109
53 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, edit. PAC. México 2004, p 35
61
constitucional, los procedimientos respectivos se desarrollarán en forma autónoma e
independiente según su naturaleza y por la vía procesal que corresponda, debiendo
las autoridades a que alude el artículo anterior turnar las denuncias a quien deba
conocer de ellas. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta, sanciones
de la misma naturaleza.54
3.1.6. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
La presente ley es de observancia general para los titulares y trabajadores de las
dependencias de los poderes de la unión, del gobierno del distrito federal, de las
instituciones que a continuación se enumeran: instituto de seguridad y servicios
sociales de los trabajadores del estado, juntas federales de mejoras materiales,
instituto nacional de la vivienda, lotería nacional, instituto nacional de protección a la
infancia, instituto nacional indigenista, comisión nacional bancaria y de seguros,
comisión nacional de valores, comisión de tarifas de electricidad y gas, centro
materno-infantil Maximino Ávila Camacho y hospital infantil; así como de los otros
organismos descentralizados, similares a los anteriores que tengan a su cargo
función de servicios públicos. Para los efectos de esta ley, la relación jurídica de
trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones
citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el poder legislativo las directivas
de la gran comisión de cada cámara asumirán dicha relación.
Trabajador es toda persona que preste un servicio físico, intelectual o de ambos
géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de raya de
los trabajadores temporales.
Los trabajadores se dividen en dos grupos: de confianza y de base.
54 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Edit. Editores unidos mexicanos, s.a., México 2003, p 22
62
Son trabajadores de confianza:
i.- Los que integran la planta de la presidencia de la república y aquéllos cuyo
nombramiento o ejercicio requiera la aprobación expresa del presidente de la
república;
ii.- En el poder ejecutivo, los de las dependencias y los de las entidades
comprendidas dentro del régimen del apartado b del artículo 123 constitucional, que
desempeñan funciones que conforme a los catálogos a que alude el artículo 20 de
esta ley sean de:
a).- Dirección, como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones legales, que
de manera permanente y general le confieren la representatividad e implican
poder de decisión en el ejercicio del mando a nivel directores generales,
directores de área, adjuntos, subdirectores y jefes de departamento.
b).- Inspección, vigilancia y fiscalización: exclusivamente a nivel de las jefaturas
y sub-jefaturas, cuando estén considerados en el presupuesto de la dependencia
o entidad de que se trate, así como el personal técnico que en forma exclusiva y
permanente esté desempeñando tales funciones ocupando puestos que a la
fecha son de confianza.
c).- Manejo de fondos o valores, cuando se implique la facultad legal de disponer
de éstos, determinando su aplicación o destino. el personal de apoyo queda
excluido.
d).- Auditoria: a nivel de auditores y sub-auditores generales, así como el
personal técnico que en forma exclusiva y permanente desempeñe tales
funciones, siempre que presupuestalmente dependa de las contralorías o de las
áreas de auditoria.
e).- Control directo de adquisiciones: cuando tengan la representación de la
dependencia o entidad de que se trate, con facultades para tomar decisiones
sobre las adquisiciones y compras, así como el personal encargado de apoyar
con elementos técnicos estas decisiones y que ocupe puestos
presupuestalmente considerados en estas áreas de las dependencias y
entidades con tales características.
63
f).- En almacenes e inventarios, el responsable de autorizar el ingreso o salida
de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios.
g).- Investigación científica, siempre que implique facultades para determinar el
sentido y la forma de la investigación que se lleve a cabo.
h).- Asesoría o consultoría, únicamente cuando se proporcione a los siguientes
servicios públicos superiores; secretario, sub-secretario, oficial mayor,
coordinador general y director general en las dependencias del gobierno federal
o sus equivalentes en las entidades.
i).- El personal adscrito presupuestalmente a las secretarías particulares o
ayudantías.
j).- Los secretarios particulares de: secretario, sub-secretario, oficial mayor y
director general de las dependencias del ejecutivo federal o sus equivalentes en
las entidades, así como los destinados presupuestalmente al servicio de los
funcionarios a que se refiere la fracción i de este artículo.
k).- Los agentes del ministerio público federal y del distrito federal.
l).- Los agentes de las policías judiciales y los miembros de las policías
preventivas.
Han de considerarse de base todas las categorías que con aquella clasificación
consigne el catálogo de empleos de la federación, para el personal docente de la
secretaría de educación pública. la clasificación de los puestos de confianza en
cada una de las dependencias o entidades, formará parte de su catálogo de
puestos.
iii.- En el poder legislativo; en la cámara de diputados; el oficial mayor el director
general de departamentos y oficinas, el tesorero general, los cajeros de la tesorería,
director general de administración, el oficial mayor de la gran comisión, el director
industrial de la imprenta y encuadernación y el director de la biblioteca del congreso.
En la contaduría mayor de hacienda: el contador y el subcontador mayor, los
directores y subdirectores, los jefes de departamento, los auditores, los asesores y
los secretarios particulares de los funcionarios mencionados. en la cámara de
senadores: oficial mayor, tesorero y subtesorero;
64
iv.- En el poder judicial: los secretarios de los ministros de la suprema corte de
justicia de la nación y en el tribunal superior de justicia del distrito federal, los
secretarios del tribunal pleno y de las salas;
Son trabajadores de base:
• Los no incluidos en la enumeración anterior y que, por ello, serán inamovibles. Los
de nuevo ingreso no serán inamovibles sino después de seis meses de servicios sin
nota desfavorable en su expediente.
• Al crearse categorías o cargos no comprendidos en el artículo 5o., la clasificación
de base o de confianza que les corresponda se determinará expresamente por la
disposición legal que formalice su creación.
• Quedan excluidos del régimen de esta ley los trabajadores de confianza a que se
refiere el artículo 5o.; los miembros del ejército y armada nacional con excepción del
personal civil de las secretarías de la defensa nacional y de marina; el personal
militarizado o que se militarice legalmente; los miembros del servicio exterior
mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o
galeras y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o que sean
sujetos al pago de honorarios.
• Los trabajadores de base deberán ser de nacionalidad mexicana y sólo podrán ser
sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desarrollar el
servicio respectivo. La sustitución será decidida por el titular de la dependencia
oyendo al sindicato.
En lo no previsto por esta ley o disposiciones especiales, se aplicarán
supletoriamente, y en su orden, la ley federal del trabajo, el código federal de
procedimientos civiles, las leyes del orden común, la costumbre, el uso, los principios
generales de derecho y la equidad.
Del escalafón: Se entiende por escalafón el sistema organizado en cada
dependencia conforme a las bases establecidas en este título, para efectuar las
promociones de ascenso de los trabajadores y autorizar las permutas.
65
Tienen derecho a participar en los concursos para ser ascendidos, todos los
trabajadores de base con un mínimo de seis meses en la plaza del grado inmediato
inferior.
En cada dependencia se expedirá un reglamento de escalafón conforme a las bases
establecidas en este título, el cual se formulará, de común acuerdo, por el titular y el
sindicato respectivo.
Son factores escalafonarios:
i.- Los conocimientos.
ii.- La aptitud.
iii.- La antigüedad, y
iv.- La disciplina y puntualidad.
Se entiende:
a) por conocimientos: La posesión de los principios teóricos y prácticos que se
requieren para el desempeño de una plaza.
b) por aptitud: la suma de facultades físicas y mentales, la iniciativa, laboriosidad y la
eficiencia para llevar a cabo una actividad determinada.
c) por antigüedad: El tiempo de servicios prestados a la dependencia
correspondiente, o a otra distinta cuyas relaciones laborales se rijan por la presente
ley, siempre que el trabajador haya sido sujeto de un proceso de reasignación con
motivo de la reorganización de servicios, o de los efectos de la desconcentración
administrativa aun cuando la reasignación tuviere lugar por voluntad del trabajador.
En igualdad de condiciones tendrá prioridad el trabajador que acredite ser la única
fuente de ingresos de su familia y cuando existan varios en esta situación, se
preferirá al que demuestre mayor tiempo de servicios prestados dentro de la misma
unidad burocrática.
66
Los factores escalafonarios se calificarán por medio de los tabuladores o a través de
los sistemas adecuados de registro y evaluación que señalen los reglamentos.
El personal de cada dependencia será clasificado, según sus categorías, en los
grupos que señala el artículo 20 de esta ley.
Las convocatorias señalarán los requisitos para aplicar derechos, plazos para
presentar solicitudes de participación en los concursos y demás datos que
determinen los reglamentos de las comisiones mixtas de escalafón.
En los concursos se procederá por las comisiones a verificar las pruebas a que se
sometan los concursantes y a calificar los factores escalafonarios, teniendo en
cuenta los documentos, constancias o hechos que los comprueben, de acuerdo con
la valuación fijada en los reglamentos.
La vacante se otorgará al trabajador que habiendo sido aprobado de acuerdo con el
reglamento respectivo obtenga la mejor calificación.
Los aspirantes para ocupar las plazas vacantes deberán reunir los requisitos que
para esos puestos, señala cada una de las dependencias.
Cuando se trate de vacantes temporales que no excedan de seis meses no se
moverá el escalafón; el titular de la dependencia de que se trate nombrará y
removerá libremente al empleado interino que deba cubrirla.
Las vacantes temporales mayores de seis meses serán ocupadas por riguroso
escalafón; pero los trabajadores ascendidos serán nombrados en todo caso con el
carácter de provisionales, de tal modo que si quien disfrute de la licencia reingresare
al servicio, automáticamente se correrá en forma inversa el escalafón y el trabajador
67
provisional de la última categoría correspondiente, dejará de prestar sus servicios sin
responsabilidad para el titular.55
3.1.7. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
La presente ley establece las bases de organización de la administración pública
federal, centralizada y paraestatal. La presidencia de la república, las secretarías de
estado, los departamentos administrativos y la consejería jurídica del ejecutivo
federal, integran la administración pública centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las
instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de
crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos,
componen la administración pública paraestatal.
Las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y paraestatal
conducirán sus actividades en forma programada, con base en las políticas que para
el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo,
establezca el ejecutivo federal.56
3.1.8. Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.
Los principios rectores del sistema: legalidad, eficiencia, objetividad, calidad,
imparcialidad, equidad y competencia por mérito, son garantía de que el desarrollo
de las actividades se llevará a cabo de manera profesional y por tanto, generarán
resultados positivos en el ejercicio de la función pública.
55 Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. edit. editores unidos mexicanos s.a. México 2004. p39 56 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. edit. PAC. México 2004. p 117
68
En este sentido, la ley del servicio profesional de carrera en la administración pública
federal establece requisitos para el ingreso, permanencia y promoción en el servicio,
por medio de evaluaciones objetivas que aseguren el respeto a la igualdad de
oportunidades. De manera expresa se prohíbe cualquier acto de discriminación en
razón de género, edad, capacidades diferentes, preferencias, condiciones de salud,
estado civil, religión, origen étnico o condición social.
Los procedimientos que conforman el sistema, tienen como respaldo una formación
continua, donde el desempeño es apoyado por una capacitación permanente que
permitirá la mejora constante de los servidores públicos.
Estos elementos proporcionan una garantía de calidad que permite atraer, retener y
formar a los mejores profesionales del país. Contar con estos recursos, sin duda, se
reflejará en la actualización, simplificación y modernización de la administración
central, así como en la transparencia de sus actividades.
La presente ley tiene por objeto establecer las bases para la organización,
funcionamiento y desarrollo del sistema de servicio profesional de carrera en las
dependencias de la administración pública federal centralizada.
Las entidades del sector paraestatal previstas en la ley orgánica de la administración
pública federal podrán establecer sus propios sistemas de servicio profesional de
carrera tomando como base los principios de la presente ley.
El sistema de servicio profesional de carrera es un mecanismo para garantizar la
igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y
con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la
sociedad.
Serán principios rectores de este sistema: la legalidad, eficiencia, objetividad,
calidad, imparcialidad, equidad y competencia por mérito.
69
Los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales
y titulares. Los eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso se
encuentran en su primer año de desempeño, los que hubieren ingresado con motivo
de los casos excepcionales que señala el artículo 34 y aquellos que ingresen por
motivo de un convenio.
El servidor público de carrera ingresará al sistema a través de un concurso de
selección y sólo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los
procedimientos previstos por esta ley.
Los servidores públicos de carrera tendrán los siguientes derechos:
I. Tener estabilidad y permanencia en el servicio
II. Recibir el nombramiento como servidor público de carrera
III. Percibir las remuneraciones correspondientes a su cargo,
IV. Acceder a un cargo distinto cuando se haya cumplido con los requisitos
V. Recibir capacitación y actualización con carácter profesional
VI. Ser evaluado con base en los principios rectores de esta ley
VII. Ser evaluado nuevamente previa capacitación correspondiente
VIII. Participar en el comité de selección
IX. Promover los medios de defensa que establece esta ley
X. Recibir una indemnización en los términos de ley
Son obligaciones de los servidores públicos de carrera:
I. Ejercer sus funciones con estricto apego a los principios de legalidad,
objetividad, imparcialidad, eficiencia y demás que rigen el sistema;
II. Desempeñar sus labores con cuidado y esmero apropiados
III. Participar en las evaluaciones establecidas para su
IV. Aportar los elementos objetivos necesarios para la evaluación de los
resultados del desempeño;
V. Participar en los programas de capacitación obligatoria
VI. Asistir puntualmente a sus labores y respetar los horarios de actividades;
70
VII. Abstenerse de incurrir en actos u omisiones que pongan en riesgo la
seguridad del personal, bienes y documentación 57
3.1.9. Ley de Premios Estímulos y Recompensas Civiles.
Esta ley tiene por objeto determinar las normas que regulan el reconocimiento
público que haga el estado, de aquellas personas que por su conducta, actos u
obras, merezcan los premios, estímulos o recompensas que la misma establece.
Solamente los mexicanos podrán obtener alguno de los reconocimientos previstos en
esta ley, al reunir los requisitos por ella fijados. Podrán ser personas físicas
consideradas individualmente o en grupo, o personas morales, aunque en uno y otro
caso estén domiciliadas fuera del país.
Se exceptúa la condecoración de la orden mexicana del águila azteca, que se otorga
a extranjeros.
Los premios se otorgarán por el reconocimiento público de una conducta o
trayectoria vital singularmente ejemplares como también de determinados actos u
obras valiosas o relevantes, realizadas en beneficio de la humanidad, del país o de
cualesquiera personas.
En consecuencia, no es obligatorio el otorgamiento de premios cuando esté
ordenado que haya una asignación anual, si no sobreviene el reconocimiento que se
estatuye; caso en el cual deberá hacerse la declaración de vacancia de los premios
establecidos.
Los estímulos a que se refiere esta ley se instituyen para servidores del estado, por
el desempeño sobresaliente de las actividades o funciones que tengan asignadas,
así como por cualquier acto excepcional que redunde en beneficio del servicio al que
57 Ley del servicio profesional de carrera en la administración pública federal. Edit. PAC. México, 2004. p 45.
71
estén adscritos. Estos estímulos podrán acompañarse de recompensas en numerario
o en especie, conforme a las prevenciones de esta ley.
Los premios serán otorgados por el presidente constitucional de los estados unidos
mexicanos y los estímulos y recompensas, por los titulares de los ramos
correspondientes de la administración pública. Dichos funcionarios fijarán las fechas
y características de las ceremonias de entrega y los lugares de éstas, y quedan
facultados para hacerlas personalmente o por conducto de representante.
El premio nacional de trabajo se conferirá a las personas que por su capacidad
organizativa o por su eficiente y entusiasta entrega a su cotidiana labor, mejoren la
productividad en el área a que estén adscritos y sean ejemplo estimulante para los
demás trabajadores.
El premio se tramitará en la secretaría del trabajo y previsión social, por conducto del
correspondiente consejo de premiación, que será integrado por el titular de la citada
secretaría como presidente y por sendos representantes de las secretarías de
gobernación, de la reforma agraria, del centro nacional de la productividad y
representantes de centrales obreras y campesinas nacionales a las que se invite.
Es aplicable a este premio lo prevenido en el artículo 38, que en relación con el
presente capítulo debe considerarse adicionado con la mención de organizaciones
obreras, campesinas y patronales.
Al premio corresponderá una placa y podrá adicionarse con una entrega en
numerario, cuyo monto fijará discrecionalmente el consejo de premiación.
Premio nacional de servicio a la comunidad: Son acreedores a este premio quienes
desinteresadamente y por propia voluntad, con sacrificio económico o de su tiempo o
comodidad, hayan realizado o estén realizando actos de manifiesta solidaridad
humana que contribuyan al bienestar y propicien el desarrollo de la comunidad ya
72
sea cooperando al remedio o alivio de necesidades en casos de catástrofes o de
siniestros; ya sea prestando ayuda o asistencia a sectores o sujetos socialmente
marginados, inhabilitados u oprimidos.
Este premio se tramitará en la secretaría de salubridad y asistencia, cuyo titular
presidirá el correspondiente consejo de premiación. Este se integrará, además, con
representantes de las secretarías de educación pública, de la reforma agraria, de la
defensa nacional, de marina, y del instituto mexicano del seguro social.
Se conceden facultades al jurado para que, atendiendo proposiciones del consejo de
premiación y las circunstancias de cada merecimiento, asigne como premios, en
caso verdaderamente extraordinario, collar, y en otros, los que el consejo determine.
Según lo acuerde el presidente de la república, a proposición del consejo de
premiación, la entrega de premios podrá tener lugar en los términos que previene el
artículo 67, o en ceremonias parciales y aun en los lugares en que hayan tenido lugar
los hechos que originaron los actos premiados.
El premio nacional de administración pública se concederá a los seleccionados de
entre los servidores públicos que prestan sus servicios en las dependencias o
entidades cuyas relaciones laborales se rigen por el apartado b del artículo 123
constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 de la presente ley.
El premio nacional de administración pública se otorgará en tres grados y consistirá
en medalla que será de clase correspondiente al grado y se adicionará con la
cantidad que fije el presidente de la república.
La entrega se hará en solemne ceremonia que se celebrará el 5 de diciembre de
cada año, fecha en la que se conmemora la publicación del primer estatuto de los
trabajadores al servicio de los poderes de la unión.
73
La selección de los servidores públicos con merecimientos para el premio nacional
de administración pública, se hará por un jurado integrado por el coordinador general
de estudios administrativos quien lo presidirá y sendos representantes de la
coordinación general del sistema nacional de evaluación, de la comisión de recursos
humanos del gobierno federal y de la federación de sindicatos de trabajadores al
servicio del estado. en caso de empate, el presidente tendrá voto de calidad.
Al efecto, la comisión interna de administración y programación, en funciones de la
comisión evaluadora con la participación de un representante del sindicato, en cada
dependencia o entidad, deberá turnar a dicho jurado el expediente del servidor
público seleccionado, de conformidad con el artículo 98 de la presente ley.
Los estímulos y recompensas se otorgarán a los servidores públicos seleccionados
de entre aquéllos que prestan sus servicios en las dependencias y entidades cuyas
relaciones laborales se rigen por el apartado b del artículo 123 constitucional.
Para el otorgamiento de los estímulos y recompensas a que se refiere el párrafo
anterior, deberá seleccionarse de entre los servidores públicos a aquéllos que hayan
realizado alguna de las siguientes acciones:
a) Desempeño sobresaliente de las actividades encomendadas.
b) Aportaciones destacadas en actividades relativas al programa de reforma
administrativa.
c) Elaboración de estudios e iniciativas que aporten notorios beneficios para el
mejoramiento de la administración pública en general.
d) Iniciativas valiosas o ejecución destacada en materia de técnica jurídica.
e) Iniciativas valiosas o ejecución destacada en materia de financiamiento de
proyectos o programas.
f) Iniciativas valiosas o ejecución destacada en materia de sistemas de consumo,
de mantenimiento de equipos, de aprovechamiento máximo de recursos
humanos y materiales y otras aportaciones análogas.
74
g) Estudios y labores de exploración, descubrimiento, invención o creación en los
campos técnico o científico que redunden en notorios beneficios para la
administración pública o para la nación. Los empleados de confianza podrán
participar en los casos establecidos en los incisos b) a g) del presente artículo.
Las recompensas consistirán en:
a) La cantidad de veinticinco mil pesos para cada uno de los tres servidores
públicos seleccionados en cada dirección general o unidad administrativa
equivalente.
b) La cantidad de cincuenta mil pesos y diploma al que resulte elegido por cada
dependencia o entidad. Los estímulos consistirán en diez días de vacaciones
extraordinarias para el servidor público que haya sido seleccionado en cada
departamento o unidad administrativa equivalente, en las dependencias o
entidades.
Para el otorgamiento de los estímulos establecidos en el penúltimo párrafo del
artículo 93 se formará un comité de evaluación en cada dirección general o unidad
administrativa equivalente, el que estará formado por el director general o
equivalente, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, un representante del titular
de la dependencia.58
3.1.10. Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión.
En 1938, mediante el decreto del 5 de diciembre, el presidente Lázaro Cárdenas
expide el estatuto jurídico de los trabajadores al servicio de los poderes de la unión,
en cumplimiento a lo dispuesto en la fracción primera del artículo 89 de la
constitución política federal; la cual en su título tercero, plasma lo concerniente al
derecho y la obligación a la capacitación, a los ascensos y promociones.
58 Ley de Premios Estímulos y Recompensas Civiles. edit. editores unidos mexicanos, México 2004. p 143
75
Apunta la autora Margarita Chávez que: “el nueve de abril de 1965, se creó en la
secretaría de la presidencia, la comisión de administración pública cuyos objetivos
eran entre otros: coordinar la acción y el proceso de desarrollo económico y social
del país, con justicia social y lograr la mejor preparación del personal
gubernamental.”59
Con tales antecedentes en materia federal, se creó en 1983, la dirección general de
servicio civil la cual debía determinar las políticas sobre relaciones laborales del
personal del gobierno dedicándose principalmente a solucionar la rigidez de los
sindicatos y a ordenar las actividades de los altos funcionarios públicos.
De igual forma y para complementar la actividad para el servicio civil de carrera, se
creó la comisión intersecretarial del servicio civil en el mismo año, que se integró con
la secretaría de la controlaría general de la federación, la secretaría de hacienda y
crédito público, la secretaría del trabajo, la secretaría de programación y
presupuesto, la secretaría de educación pública y el secretario general de la
federación de sindicatos de trabajadores al servicio del estado (fstse), dicha comisión
era presidida por la secretaría de programación y presupuesto y tenía a su cargo
entre otras la de promover la realización de programas específicos del servicio civil
de carrera.
Además “el estatuto de los trabajadores al servicio de los poderes de la unión,
constituye el único antecedente de lo que sería el servicio civil en México. Después
se crearon el apartado b del artículo1 23 de la constitución política federal y la ley
federal de los trabajadores al servicio del estado y el tribunal federal de conciliación y
arbitraje. El servicio civil en materia federal sólo incluye a los trabajadores de base”.60
59 Chávez Alcázar Margarita. op. cit. p. 71. 60 Quiroga Leos, Gustavo. el servicio civil de carrera, gaceta mexicana de administración pública estatal y municipal. ediciones
INAP. abril-septiembre, 14-15. 1984. pp. 117, 118.
76
3.1.11. Normatividad en el Estado de Chiapas
En materia estatal tenemos tanto en: la constitución política del estado libre y
soberano de Chiapas, la ley de responsabilidades de los servidores públicos del
estado y municipios, así como diversas disposiciones que sientan las bases para
conformar a plenitud un sistema para el servicio civil de carrera.
3.1.11.1. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las
leyes que expida el congreso del estado con base en lo dispuesto en el artículo 123
de la constitución política de los estados unidos mexicanos, y sus disposiciones
reglamentarias.
De las responsabilidades de los servidores públicos: Para los efectos de este título,
tendrán el carácter de servidores públicos, los representantes de elección popular,
los miembros del poder judicial, los funcionarios, los empleados y en general, toda
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la
administración pública estatal, paraestatal, municipal, así como del instituto estatal
electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en
el desempeño de sus respectivas funciones.
Los empleos o cargos públicos del estado duraran el tiempo establecido en esta
constitución o en la ley. Para desempeñar mas de un empleo del estado y del
municipio, o de estos y de la federación, se requerirá autorización previa del
congreso del estado y, en su caso, de la comisión permanente, y solo podrá
concederse atendiendo a razones de interés publico.
Todos los funcionarios y empleados del estado y de los municipios, al tomar
posesión de sus cargos, harán protesta formal de respetar y cumplir la constitución
77
política de los estados unidos mexicanos, la del estado y las leyes que de ambas
emanen.
La protección ciudadana es una función a cargo del estado y sus municipios, en las
respectivas competencias que esta constitución señala; garantizando entre otras la
prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, la reinserción social
del delincuente y del menor infractor, así como la protección civil del estado.
El estado y los municipios se coordinaran en los términos que la ley señale para
establecer un sistema estatal de seguridad pública que garantice el ejercicio
irrestricto de las libertades ciudadanas, la paz y orden públicos.61
3.1.11.2. Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chiapas.
Esta ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar el titulo noveno de la
constitución del estado libre y soberano de Chiapas, exceptuando lo relativo en
materia de procedimiento respecto de los actos u omisiones sancionados por el
código penal, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en el artículo 72 de la propia
constitución.
Son sujetos de esta ley, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión,
de cualquier naturaleza en la administración publica estatal o municipal, en el poder
legislativo y en el poder judicial del estado, así como los servidores de los
organismos electorales del estado; y todas aquellas que manejen o apliquen
recursos económicos estatales y municipales.
En los términos de la constitución política del estado, son sujetos de juicio político los
servidores públicos que esta determina, esto es, el gobernador del estado, diputados
del congreso del estado, magistrados del supremo tribunal de justicia del estado, los 61 Véase, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas. edit. Editores unidos mexicanos, México 2003
78
magistrados del tribunal electoral del estado, secretarios y subsecretarios del
despacho, directores generales, coordinadores, directores, procurador general de
justicia, oficial mayor, tesorero general, contralor general, presidentes, síndicos y
regidores municipales, consejero presidente, consejeros electorales y el secretario
ejecutivo del instituto estatal electoral, jueces de primera instancia, municipales y
rurales, director general o sus equivalentes de los organismos descentralizados de
empresas de participación estatal y de fideicomisos públicos.
Es procedente el juicio político cuando los actos u omisiones de los servidores
públicos a que se refiere el artículo anterior, redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su buen despacho.
En los mismos términos, en el gobierno municipal se entenderá por superior
jerárquico al ayuntamiento, quien aplicara las sanciones cuya imposición se le
atribuyen a través del presidente municipal.62
3.1.11.3. Ley de Justicia Administrativa.
Esta ley es de orden público y tiene por objeto mediante recurso de reconsideración
o juicio de nulidad regular las controversias que susciten en contra de las
resoluciones definitivas que se indican a continuación:
i.- de las que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades del poder
ejecutivo del estado, de los municipios y de las entidades con funciones
administrativas de autoridad de carácter estatal o municipal.
ii.- de las que dicten, ordenen, ejecuten, o traten de ejecutar las autoridades del
poder ejecutivo del estado, de los municipios y de las entidades con funciones
fiscales de autoridad de carácter estatal o municipal, en que se determine la
existencia de una obligación fiscal, se fije la cantidad liquida o se den las bases para
su liquidación.
62 Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chiapas. Edit. PAC. México 2003
79
iii.- las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos del
poder ejecutivo del estado, de los municipios y de las entidades, así como en contra
de los particulares involucrados en dichas responsabilidades, en términos de la ley
de la materia.63
3.1.11.4. Ley de Categorización.
Que es menester la existencia de un marco normativo que fomente el desarrollo
integral de los núcleos de población a través de la creación y desarrollo de ciudades
nuevas, con lo que se pretende impulsar y elevar el nivel de vida de los integrantes
de dichos núcleos de población.
Que con la ley que se expide, se establecen lineamientos y estrategias que permitan
acercar y ofrecer servicios de manera ordenada a las comunidades, contribuyendo
con esto a mejorar, en particular, el nivel de vida de sus integrantes; y en general, el
desarrollo económico de la entidad.
Que asimismo, se contemplan las bases conforme a las cuales se podrá elevar la
categoría político-administrativa de determinado núcleo de población, siempre que
este cumpla con los requisitos básicos de desarrollo poblacional y de servicios
públicos.
Que en la ley se prevé, que sea el congreso del estado, la autoridad competente
para otorgar la categoría político-administrativa a los núcleos de población y la
elevación a los ya existentes.
Que al actualizar las condiciones necesarias para que los núcleos de población
puedan elevar su categoría político-administrativa, el poder publico contara con una
base cierta para cumplir con su función social y atender las necesidades de cada uno
63 Ley de Justicia Administrativa. edit. PAC. México 2003
80
de los miembros de los diversos núcleos de población que componen nuestro
estado.
Por las consideraciones antes expuestas, la quincuagésima novena legislatura
constitucional del estado libre y soberano de Chiapas, tiene a bien expedir la
siguiente:
• Ley de categorización político-administrativa de los núcleos de población del
Estado de Chiapas.
Las disposiciones de esta ley son de orden público, interés social y de observancia
general en el estado de Chiapas.
Esta ley tiene por objeto, coadyuvar al desarrollo equilibrado del estado de Chiapas,
así como el crecimiento ordenado y armónico de las distintas regiones que lo
integran.
Para lograr el objeto al que se refiere el artículo anterior, es necesaria la superación
de los núcleos de población existentes, proceder a la creación y desarrollo de
ciudades nuevas, otorgándoles la categoría político-administrativa.
Para efectos de esta ley, se entenderá por categorías político-administrativas, a la
clasificación otorgada por el congreso del estado, en base a los servicios públicos
que prestan, el grado de concentración demográfica y su importancia en general.
Las categorías político-administrativas se clasifican en:
i.- ciudades;
ii.- villas;
iii.- pueblos; y
iv.- rancherías, colonias, parajes, cantones o riberas.64
64 Ley de Categorización. edit. PAC. México 2004
81
3.1.11.5. Ley del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas.
La presente ley es de observancia en el estado de Chiapas, en la forma y términos
que la misma establece.
Se crea el instituto de seguridad social de los trabajadores del estado de Chiapas
El isstech, es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y
patrimonio propios y cuyo domicilio es la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas.
El isstech, es la organización jurídica, técnica y administrativa encargada de
proporcionar las prestaciones y beneficios de la seguridad social a los trabajadores
del estado, así como a los pensionistas y a los familiares derechohabientes de
ambos, en los términos y condiciones que esta ley establece.
La presente ley se aplicara:
i.- a los trabajadores del servicio civil del gobierno del estado de Chiapas;
ii.- a los trabajadores de los municipios y de las dependencias publicas que por ley,
por convenio, o por acuerdo del ejecutivo estatal sean incorporadas a su régimen;
iii.- a los pensionistas a quienes el instituto les reconozca tal carácter;
iv.- a los familiares derechohabientes de los trabajadores y pensionistas
mencionados;
v.- al gobierno del estado, a las entidades y organismos publicas que se mencionan
en esta ley.
Los asegurados están obligados a proporcionar al isstech y a las dependencias en
que presten sus servicios:
i.-los nombres de los familiares derechohabientes que deben disfrutar de las
prestaciones que esta ley concede; y
82
ii.- los informes y documentos que se les pidan, relacionados con la aplicación de
esta ley.
Las responsabilidades en que incurran los funcionarios del instituto, quedaran sujetas
a las leyes del estado, y las de la federación que sean aplicables supletoriamente.65
3.1.11.6. Ley del Servicio Civil del Estado y de los Municipios de Chiapas.
La presente ley es de observancia general y regula las relaciones laborales entre los
titulares y los trabajadores de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, y los
municipios del estado de Chiapas así como de aquellos fideicomisos, organismos
descentralizados, asociaciones y empresas de participación estatal o municipal en
que por leyes, decretos, reglamentos o convenios llegue a señalarse su aplicación.
Los principios consignados en esta ley se sustentan en lo consagrado por el artículo
62 de la constitución política del estado de Chiapas.
La relación jurídica de trabajo se entiende establecida entre los titulares de los
poderes del estado, de los municipios y de las entidades públicas estatales y los
trabajadores de base a su servicio.
Para los efectos de esta ley, las relaciones de trabajo se entienden establecidas en
unidades burocráticas, correspondientes a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
y sus respectivos trabajadores; así como las de los organismos o entidades
paraestatales y las de los municipios y sus trabajadores.
Los trabajadores del servicio civil para los efectos de esta ley se clasificaran en:
i.- de confianza;
ii.- de base; e
iii.- interinos.
65 Ley del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas. Edit. PAC. México 2003
83
Se consideran trabajadores de confianza, y se excluyen del régimen de esta ley,
todos aquellos que realicen funciones de dirección, inspección, vigilancia,
fiscalización, auditoria, adquisiciones o asesorías cuando tengan carácter general, o
bien, que por el manejo de fondos, valores o documentos y datos de orden
confidencial, deban tener tal carácter.
El personal contratado por honorarios se asimila al de confianza.
Serán considerados trabajadores de base, siempre y cuando las funciones o materia
de trabajo sea de carácter permanente y definitivo y que la plaza que ocupen sea de
base, los que serán inamovibles después de 6 meses de nombrados sin nota
desfavorable en su expediente.
Serán trabajadores interinos aquellos que ocupen una plaza vacante
temporalmente.66
66 Ley del Servicio Civil del Estado y de los Municipios de Chiapas. Edit. PAC. México 2003
84
SEGUNDA PARTE.
MARCO ANALÍTICO Y PROPUESTA DE UN MODELO DE EVALUACIÓN DE
PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS PARA EL MUNICIPIO
DE LAS MARGARITAS CHIAPAS.
CAPITULO IV. DIAGNÓSTICO DEL MUNICIPIO DE LAS MARGARITAS CHIAPAS.
4.1. Las Premisas y el Marco Normativo Actual del Municipio.
Se requiere establecer una cultura de administración de recursos humanos como una
de las estrategias básicas para cumplir con los principios y fines de la institución.
Entonces debemos considerar a la administración de los recursos humanos
municipales desde la perspectiva estratégica bajo dos premisas fundamentales:
1. La comunicación es básica, representa la clave del éxito en las interacciones
humanas y sistémicas de la institución. una adecuada comunicación entre
trabajadores, bajo la participación de procesos sinérgicos y empaticos,
repercutirá en una mayor participación, impulsando el conocimiento, la
calidad, la productividad, la corresponsabilidad y el compromiso necesarios
para alcanzar la misión y los objetivos institucionales.
2. La globalización y la capacidad de adaptación a los nuevos cambios que exige
el entorno repercute en adoptar adecuadas decisiones estratégicas. las
fronteras entre los países ya no nos imponen límites, el contemplar nuestras
actividades desde una perspectiva global será estratégico para el adecuado
desarrollo institucional, el comprender que en el ámbito de la investigación, de
la educación, de la difusión de la cultura, de la extensión y vinculación con la
sociedad se manifiesta la universalidad de pensamiento por lo que debemos
mantener una actitud proactiva que responda a los requerimientos y
85
necesidades de la comunidad que requiere la nación para hacer frente al
inevitable proceso de globalización.
4.2. Marco Normativo del Servicio Profesional de Carrera.
Respecto a la composición del personal, actualmente laboran en el municipio
alrededor de 650 personas.
Respecto a la necesidad de contar con una normatividad que regule a los
trabajadores es necesario hacer notar que en este municipio ha estado excluida la
contratación profesional del personal administrativo.
Ésta situación ha propiciado un estado de vulnerabilidad respecto a la falta de
reconocimiento de los derechos y obligaciones lo que se refleja en la discrecionalidad
con la que se toman decisiones relativas al proceso de ingreso promoción,
permanencia y desvinculación.
4.3. Diagnóstico Funcional. Como ocurre con todos los sistemas, la institución tiene uno ovarios objetivos por
alcanzar. El sistema eficaz en la medida en que alcanza esos objetivos con un
mínimo de recursos, esfuerzos y tiempo, es una de las principales dificultades que
subyacen en la administración al medir y evaluar su funcionamiento a través de los
resultados y una adecuada utilización de los recursos. En la medida en que los
resultados no son satisfactorios deben tomarse las medidas orientadas a su
corrección y ajustar su funcionamiento.
El Diagnóstico Administrativo Municipal, del funcionamiento de las estructuras
internas del municipio de Las Margaritas comprende los siguientes aspectos:
Análisis y evaluación de los manuales de procedimientos de las áreas
municipales.
Análisis y evaluación de la estructura orgánica municipal.
86
Análisis y evaluación de los reglamentos internos municipales.
Análisis y evaluación de los perfiles y actividades del personal del H.
Ayuntamiento.
Evaluación y ubicación de los espacios físicos.
Análisis y evaluación de los recursos materiales, equipo de oficina y transporte.
Identificación y evaluación de planes y/o programas de trabajo.
Identificación, análisis y evaluación del plan de desarrollo municipal.
Es importante manifestar que los alcances de la evaluación y diagnóstico fue
realizado de acuerdo a lo observado en las visitas realizadas al municipio, las cuales
han sido previamente acordadas con el Ayuntamiento para llevar acabo los trabajos
en mención y en apego a la aplicación de los procedimientos de investigación y
consultoría administrativa, mismos que fueron aplicados a los controles internos
administrativos, que el municipio viene operando y estos fueron suficientes para
conocer las observaciones que se describen en el contenido de este diagnostico que
se basa de acuerdo a la documentación registrada y proporcionada por el H.
Ayuntamiento.
4.3.1. Diagnostico Administrativo 1999-2003. El impulso al desarrollo municipal es una acción principal de la estrategia del
desarrollo Económico, Político, Social y Democrático del Estado de Chiapas, por lo
que se debe asumir la tarea de enfrentar las necesidades de justicia social que los
habitantes de todos los municipios reclaman cada día con mayores exigencias.
El municipio es el escenario donde las instituciones, gobierno, partidos políticos y
organizaciones se interrelacionan, dando lugar a la participación en la satisfacción
de sus intereses comunes.
87
Con el fin de alcanzar las metas propuestas para el desarrollo de los municipios, se
deberán realizar tareas para elevar la productividad y la calidad de vida de los
ciudadanos, brindando servicios públicos de calidad.
Para hacer eficientes las actividades y funciones de los servicios públicos
municipales, se deben impartir una serie de cursos de capacitación en el Marco
Jurídico y Normativo, como por ejemplo, el curso de los ramos 26 y 33, a efecto de
fortalecer su aplicación en la operación de los recursos destinados al abatimiento de
la marginación y a la pobreza extrema que existe en la entidad Chiapaneca.
Las acciones que se deben realizar para el mejoramiento de los servicios públicos
municipales, deben ser, entre otros los rubros de: agua potable, alcantarillado,
drenaje, letrinas, urbanización municipal, electrificación rural, infraestructura básica
de salud educativa, mejoramiento a la vivienda y caminos rurales.
Derivado de lo anterior, se observó que los programas y obras de mayor impacto en
las comunidades visitadas, fueron: el Programa Empleo Temporal, Crédito a la
Palabra, Alianza para el Campo, la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de
Agua Potable, Mejoramiento de Fondos de Becas para los Estudiantes Indígenas,
Rehabilitación de caminos; etc.
Hoy por hoy, los municipios chiapanecos se encuentran comprometidos con el
Gobierno Federal a dinamizar la descentralización de programas y recursos de
ambos órdenes de gobierno hacia los municipios, acompañándolos de los apoyos
correspondientes para lograr su operación y manejo, al tiempo de hacer factible la
participación de la población en las tareas de planeación, ejecución, control,
evaluación, y seguimiento de la política social.
De este modo, se debe sustentar un concepto nuevo de servicios municipales,
haciéndolos más ágiles, eficaces, y competentes de acuerdo a las necesidades de la
88
población que cada día exige más y mejores acciones de gobierno del municipio
libre, de acuerdo a los nuevos tiempos en que se vive.
4.3.1.1. Municipios Marginados o con Características Rurales.
Se consideran aquellos que en su cabecera municipal concentran menos de cinco
mil habitantes; poseen baja densidad de población, la cual esta distribuida en sus
diversas comunidades, y en consecuencia su numero de habitantes es reducido.
Una gran proporción de su población económicamente activa se dedica a la
agricultura, silvicultura y al trabajo en pequeños talleres artesanales. Los sistemas
de producción son rudimentarios, pues todavía se utilizan métodos como la roza,
tumba y quema, los cuales perjudican al suelo por exponerlo a la erosión debido al
escurrimiento de las aguas pluviales. Cabe destacar que esta situación, trae como
consecuencia el empobrecimiento de los terrenos y baja obtención de productividad.
La población indígena, habitante de estos municipios, alcanza en promedio 65% de
la población étnica del estado, y esta representada por seis grupos principales:
tzentales, tzotziles, choles, zoques, tojolabales y mames.
De acuerdo a los resultados del diagnostico realizado, la marginación puede ser alta
o muy alta, dependiendo del grado de carencia de los recursos mínimos de bienestar
y de los servicios básicos; como agua potable, energía eléctrica, drenaje, salud y
educación.
Otro aspecto a considerarse en este tipo de municipios, es el alto índice de
analfabetismo, así como una economía basada en la agricultura de autoconsumo, así
como la falta de medios de comunicación.
89
Por su topografía accidentada, muchos municipios presentan serias dificultades en
su comunicación; una de ellas esta representada por las deficiencias en
infraestructura caminera.
Cabe mencionar que la coordinación interinstitucional es deficiente, debido al
desconocimiento sobre programas y proyectos que las dependencias estatales y
federales ejecutan en estos municipios.
Un aspecto coyuntural que se presenta en estos municipios, es que las
organizaciones sociales, en afán de buscar respuestas a las demandas planteadas
por sus agremiados, suelen rebasar la instancia del gobierno municipal; lo que
genera problemas políticos, económicos y sociales en el interior de los municipios,
repercutiendo en el gobierno del Estado quien, para dar solución a dichos problemas,
mediante un proceso de concertación, asume el papel de mediador, y en su caso, el
de solucionar los conflictos a través de acuerdos y compromisos institucionales.
4.3.1.2. Municipios Intermedios o en Etapa de Transición.
Los municipios considerados en esta categoría, están a nivel medio o de transición y
presentan, un mejor nivel de desarrollo, pero no llegan a constituirse en municipios
autosuficientes. Estos municipios concentran en su cabecera, más de cinco mil
habitantes, pero menos de 75% de su población total.
La densidad poblacional se presenta de baja a media y la población esta distribuida
en pequeñas y medianas comunidades.
La población económicamente activa, se ocupa en la agricultura y ganadería, así
como en la pequeña industria, pequeño comercio y los servicios públicos.
Estos municipios, por su disposición y acceso a los servicios básicos mínimos,
presentan una marginación media. Los servicios disponibles son: agua entubada
90
potable, energía eléctrica y ocasionalmente alumbrado publico; así como
alcantarillado en la cabecera municipal y en la mayoría de las localidades.
Cuentan además con equipamiento educativo de nivel preescolar, primaria,
secundaria y ocasionalmente bachillerato de cobertura local o regional.
En infraestructura de salud, disponen de centros de salud rurales, dispersos y/o
concentrados en lagunas ocasiones. También poseen centros de salud urbanos de
cobertura local o regional.
Así mismo disponen de mercados medianos y tianguis en las principales localidades.
En lo que respecta a vialidades, las poblaciones están comunicadas por carreteras
alimentadoras. La gran mayoría de las cabeceras municipales cuentan con accesos
pavimentados; de igual forma, en su mayoría las comunidades rurales cuentan con
caminos rurales.
4.3.1.3. Municipio de las Margaritas. Las margaritas, Chiapas, fue erigida en pueblo y cabecera Municipal, mediante
decreto del 9 de diciembre de 1871, promulgada por José Pantaleón Domínguez,
Gobernador del Estado. La formación del pueblo se hizo de los entonces ranchería
las margaritas, del departamento de Comitán de Domínguez.
Las margaritas se localiza en el extremo este del Estado, se ubica a los 16º. 18” de
latitud norte y 91º. 59” de longitud oeste. Limita al norte con los Municipios de
Ocosingo y Altamirano, al sur con la Independencia y la Republica de Guatemala, al
oeste con Ocosingo y al este con Chanal y Comitán, respectivamente, el Municipio
alcanza una altura de 1512 metros sobre el nivel del mar; su extensión territorial es
de 5,718.40 Km2 que representa el 8% con relación al Estatal y el .3% del Nacional.
91
El municipio actualmente cuenta con una población de aproximada de 130,000 en la
cabecera Municipal siendo aproximadamente el 65% mujeres y el resto hombres,
otra característica el 45% de esta población es relativamente joven.
4.3.1.4. Evaluación de los Manuales de Procedimiento de las Áreas. Al efectuar la visita al H. Ayuntamiento del municipio de Las Margaritas, Chiapas, con
la finalidad de evaluar los manuales de procedimientos y de organización, se pudo
constatar que estos no existen, encontrándose únicamente el borrador del manual de
organización de dicho municipio.
Así mismo al efectuar las entrevistas con el personal y como resultado de la
aplicación de los procedimientos de consultoría administrativa se conocieron los
siguientes aspectos:
Que es insuficiente el equipo de cómputo, Que los espacios físicos son insuficientes,
Que el parque vehicular, igualmente es insuficiente, Que los recursos financieros que
llegan al municipio son insuficientes, Que se carecen de la infraestructura básica
tales como; mercado, rastro, colector de aguas negras, SEMEFO, panteón municipal,
auditorio. Entre otras necesidades.
Adicionalmente, el municipio viene efectuando las gestiones administrativas ante las
instancias Federales y Estatales, que será fundamental para detonar el desarrollo del
Municipio; así como también se efectúan los tramites para la construcción de las
obras prioritarias y la adquisición de terrenos para la construcción del rastro y
panteón municipal.
4.3.1.5. Evaluación de la Estructura Orgánica del Municipio de Las Margaritas.
Al llevar acabo la evaluación y el estudio en materia de estructura orgánica del
municipio de las Margaritas, se observó que no cuenta con un organigrama formal, ni
92
manual de organización. Por lo que su estructura organizacional crea desconcierto y
confusión en el desarrollo y coordinación de las actividades.
El municipio de Las Margaritas cuenta con una estructura orgánica en la que se
aprecia una línea de autoridad y responsabilidad poco definida, en la que se observa
en forma general, los siguientes niveles:
NIVEL TITULAR
Primero Presidente Municipal
Segundo Tesorero y Directores.
Tercero Secretario Municipal, Coordinadores de área.
Cuarto Jefes de oficina.
Quinto Personal operativo
Funciones que debe efectuar el
Presidente Municipal de Las Margaritas.
- Vigilar y proveer el buen funcionamiento de la administración pública
municipal.
- Visitar periódicamente las poblaciones y comunidades, con el fin de conocer
su problemática y promover soluciones.
- Convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias de cabildo, declararlas
formalmente instaladas y clausurarlas en los términos del reglamento
respectivo. - Rendir a la población del municipio en sesión pública de cabildo, un informe
pormenorizado de su gestión administrativa anual, en el mes de diciembre.
Funciones que debe efectuar el
Tesorero Municipal.
Generales:
- Recaudar los ingresos propios y demás contribuciones municipales, de
conformidad con las leyes fiscales.
93
- Formular e integrar mensualmente los estados financieros, las
comprobaciones y la contabilidad del ejercicio presupuestario de ingresos y
egresos.
- Organizar la contabilidad del municipio y los registros necesarios para el
control de las partidas presupuestales, para el registro contable de las
operaciones que se lleven a cabo, las cuentas de activo, pasivo, patrimonio,
ingresos, costos y gastos se manejan conforme a las normas y procedimientos
que dicte la contaduría mayor de hacienda del H. Congreso del Estado.
- Efectuar los pagos que autorice el presidente municipal y pagar mediante
nómina los salarios de los empleados del H. Ayuntamiento.
- Mantener coordinación estricta con la dirección de obras públicas municipales.
1.- En materia de ingresos
- Formular el proyecto de la ley de ingresos municipal.
- Actualizar los padrones fiscales.
- Recaudar en forma correcta y cabal los ingresos propios.
- Vigilar el cumplimiento de las disposiciones federales y estatales que inciden
en la Hacienda Pública Municipal.
- Analizar alternativas de nuevos ingresos para el municipio.
2.- En materia de egresos
- Formular el presupuesto de egresos.
- Establecer las políticas presupuestarias.
- Modificar el presupuesto (ampliaciones, transferencias, reclasificaciones,
reducciones, etc.)
- Ejercer correctamente el presupuesto de gastos autorizados.
- Comprobar, controlar y evaluar el gasto.
3.- En materia de patrimonio.
- Integrar y actualizar el inventario.
94
- Formulación de resguardos de los bienes del municipio por cada área del
Ayuntamiento.
4.- En materia contable
Es el esquema financiero municipal, la contabilidad constituye un apoyo esencial
para las funciones de la tesorería municipal, ya que a través de ella se pueden
registrar, clasificar y ordenar las operaciones; para este fin fue diseñado un sistema
de contabilidad municipal especialmente para este H. Ayuntamiento, que cubre todas
las necesidades financieras y contables que se requieren, desde una póliza hasta la
impresión de reportes especiales que solicita el H. Congreso del Estado.
5.- En materia de cuenta pública
- Formular y adecuar las disposiciones jurídicas que fundamentan y regulan la
cuenta pública.
- Formular y entregar la cuenta pública al H. Congreso del Estado.
6.- En materia de organización administrativa
- Formular el manual de organización y control interno de la tesorería municipal.
Específicos:
- Elaboración de la ley de ingresos.
- Elaboración de la ley de egresos.
- Cobro de ingresos propios. (impuestos, derechos, tenencia por
establecimientos de giro rojo, constancias, permisos, etc.) a través de recibos
oficiales de ingresos.
- Elaboración de oficios de comisión para el personal.
- Elaboración de recibos y constancias por concepto de apoyos económicos.
- Elaboración de requisiciones y actas por concepto de donaciones en especie.
- Captura y actualización del inventario de bienes muebles e inmuebles.
- Resguardos de los bienes muebles e inmuebles.
95
- Control financiero de las obras de infraestructura social y proyectos
productivos; de los ramos 33 y 26.
- Informes financieros mensuales y trimestrales a COPLADE, la contraloría
general del estado y el consejo estatal de seguridad pública.
- Integración mensual de los fondos 3 y 4.
a) Avances físicos – financieros.
b) Relación de cheques.
c) Conciliaciones bancarias.
d) Integración de comprobación, a través de expedientes unitarios.
- Integración mensual de la cuenta pública.
a) Corte de caja.
b) Integración de la comprobación de gasto corriente.
c) Integración de la comprobación de PIM.
d) Integración de las disponibilidades.
e) Control presupuestal.
f) Transferencias.
Funciones que debe efectuar el
Secretario Municipal - Vigilar el adecuado seguimiento de todos los asuntos, dictando las
instrucciones y providencias que procedan y cuidando que se cumplan los
acuerdos respectivos.
- Convocar con anticipación el cuerpo de edilicio para las sesiones ordinarias y
extraordinarias de cabildo.
- Asistir a las sesiones de cabildo y levantar las actas, registrándolas en el libro
autorizado para tal efecto, y que estará bajo su custodia y responsabilidad.
- Firmar con el presidente municipal los documentos y comunicaciones oficiales.
- Tramitar los nombramientos de los servidores públicos municipales.
- Recibir propuestas y tramitar nombramiento de los agentes municipales.
96
- Organizar, dirigir y controlar el archivo municipal y la correspondencia
municipal.
- Expedición de credenciales, constancias y demás certificaciones oficiales.
Funciones que deben efectuar los
Coordinadores de área.
Coordinación Agropecuaria Municipal.
(Entre otras)
- Recepción de solicitudes de apoyo tanto de productores libres como diversas
organizaciones.
- Elaborar propuestas de inversión de recursos ante las diferentes
dependencias estatales y federales.
- Validar en campo las solicitudes de proyectos e integración de documentación
de los expedientes técnicos.
- Formulación de expedientes técnicos.
- Manejo del programa de servicio social (becarios).
- Ministración de recursos a los beneficiados del programa de empleo temporal
y crédito a la palabra.
- Manejo del programa de mujeres y discapacitados.
- Recuperación de recursos otorgados a los productores.
- Integración de expedientes unitarios de comprobación.
- Apoyo a las dependencias del sector agropecuario, en la ejecución de sus
programas y proyectos.
Funciones que deben efectuar los
Regidores.
- Asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias de cabildo.
- Informar y acordar, dos veces a la semana con el presidente municipal, acerca
de los asuntos de su comisión que desempeñe.
97
- Presentar los dictámenes correspondientes a sus atribuciones, en los asuntos
a tratar en las sesiones ordinarias y extraordinarias de cabildo.
- Proponer al Ayuntamiento las medidas que consideren pertinentes para la
mejor presentación de los servicios públicos del municipio.
Funciones que debe efectuar el
Sindico Municipal.
- Procurar defender y promover los intereses municipales.
- Vigilar las actividades de la administración pública municipal proponiendo las
medidas que estime convenientes ante el H. Ayuntamiento, para su
mejoramiento y mayor eficacia.
- Asistir a las visitas de inspección y auditorias que se hagan al H.
Ayuntamiento.
- Legalizar las propiedades de los bienes municipales e intervenir en la
formulación y actualización de los inventarios de bienes muebles e inmuebles
del municipio, procurando que se establezcan los registros administrativos
necesarios para su debido control.
- Controlar y vigilar las adquisiciones y el almacenamiento de materiales del
Ayuntamiento, así como su uso, destino y las entradas y salidas de los
mismos.
- Asistir a las sesiones de cabildo.
Funciones que debe efectuar
Obras Públicas.
Generales:
- Establecer normas y estrategias para el uso del suelo, equipamiento e
infraestructura, determinando las características, densidades y requerimientos.
- Elaborar actas administrativas de suspensión de fraccionamientos y conjuntos
habitacionales, en coordinación con las dependencias que conforman el grupo
de ventanilla única municipal.
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Específicas:
- Hacer proyectos de mejoramientos y desarrollo del municipio.
- Elaboración de expedientes técnicos de las obras a ejecutarse en el presente
ejercicio.
- Validaciones.
- Realizar supervisión de las obras.
- Expedición de permisos y licencias de construcción.
- Control físico de las obras.
- Control de los materiales de las obras.
- Formulación de bitácoras de obra.
- Formulación de finiquitos.
- Elaboración de analíticos de obras.
Funciones que debe efectuar la
Oficialía Mayor
- Control de entradas y salidas del personal administrativo del H. Ayuntamiento
Municipal.
- Control de los movimientos del personal (altas y bajas). - Control de los expedientes personales del personal que labora en el H.
Ayuntamiento municipal. - Control de la calendarización de las fechas importantes para rendir homenaje
al lábaro patrio. - Registros de marcas, fierros, tatuajes. - Estadísticas de matanzas. - Apoyo a la ciudadanía del medio rural y urbano con solicitudes diversas.
Funciones que debe efectuar el
Bufete Jurídico Municipal
1.- En materia penal:
- Denuncias ante el ministerio público, tanto del H. Ayuntamiento municipal,
como de la ciudadanía que lo solicita.
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- Asesorías ante el juez mixto de primera instancia de las personas que lo
solicitan de manera constante.
- Convenios conciliatorios entre la parte acusada y la ofendida.
- Intervenciones personales ante el agente del ministerio público y juez mixto de
primera instancia y otros de carácter agrario.
2.- En materia familiar
- Tramites de divorcios voluntarios.
- Tramites de divorcios necesarios.
- Tramites de registros extemporáneos y rectificación de actas de nacimiento.
- Tramites de pensión alimenticia.
- Tramite de custodia a menores.
- Depósito de pensión alimenticia.
- Convenios conciliatorios entre cónyuges.
3.- En materia civil y mercantil
- Asesoría ante el juez mixto de primera instancia, en juicios ordinarios y
especiales.
- Gestiones extrajudiciales para cobro de adeudos.
- Convenios entre las partes para recuperar adeudos y bienes muebles e
inmuebles.
4.- En materia administrativa
- Convenios de compra venta, donación y conciliación de particulares.
- Escritos y solicitudes de la ciudadanía dirigidos a diferentes dependencias de
gobierno.
- Asesorías y gestiones ante las diferentes dependencias de gobierno, para
resolver problemas a favor de la ciudadanía.
- Servicios de escritorio público, pero de manera gratuita para la ciudadanía en
general, tanto del medio rural como del medio urbano.
- Asesoría y trámites de títulos de propiedad ante el H. Congreso del Estado.
5.- Apoyo legal y administrativo al síndico municipal
100
6.- Apoyo legal y administrativo al H. Ayuntamiento municipal, presidente municipal,
direcciones de obras públicas, tesorería y coordinación agropecuaria.
P O L I C I A
Funciones que debe efectuar la
Comandancia Municipal
- Labores de vigilancia.
- Patrullajes en toda la ciudad.
- Consignaciones al ministerio público por los delitos graves.
- Atención de auxilios a la ciudadanía en general.
- Control de asistencia de los internos de la cárcel.
- Informes de novedades al presidente municipal.
- Informe de novedades al juzgado mixto de primera instancia.
- Solicitudes diversas ante las instancias correspondientes, para los internos.
- Arresto de personas en estado de ebriedad.
4.3.1.6. Evaluación de los Reglamentos Internos del Municipio de Las Margaritas.
Al efectuar el análisis y observancia de los reglamentos internos que tiene
implementado el municipio en mención, se conoció que en forma general se carecen
de ello, por lo cual únicamente se rigen por algunas circulares expedidas por el C.
Presidente municipal. Consecuentemente con relación al precepto de reglamentos
interno se observó que el personal que labora en el H. Ayuntamiento Municipal en su
gran mayoría desconoce las normas y lineamientos internos que rigen la vida
institucional del Ayuntamiento, lo anterior debido a que no se obtuvieron referencias
de los documentos en mención en el momento en que fueron entrevistados en las
diferentes áreas y departamentos de Las Margaritas.
En este sentido, la carencia o falta de aplicación en la mayoría de los casos propicia
una inadecuada ejecución de las actividades, ya que no se tiene una guía formal
101
que dicte la actuación del personal de una manera precisa y en apego a las normas
que regulen su desempeño.
En función a lo antes expuesto, es necesario expedir y en su caso actualizar los
reglamentos internos municipales, ya que ellos norman la política y actuación, así
como las actividades del personal que labora en los Ayuntamientos, los cuales
invariablemente se hace necesaria la difusión a toda la planta trabajadora para lograr
inducirlos a un proceso administrativo sustentado en el cumplimiento de lineamientos
que regulen en todos momentos la buena marcha administrativa y operativa del
municipio.
Por todo lo anterior es necesario implementar los mecanismos de control, tanto
operativos como de la gestión que garanticen el cumplimiento de las
responsabilidades encomendadas.
Así mismo se pudo observar que el Ayuntamiento en mención, no cuenta con un
sistema de información que proporcione datos e informes consolidados del municipio
y que permitan en forma rápida la toma de decisiones de funcionarios del
Ayuntamiento, de acuerdo a las necesidades del mismo.
De la misma manera no se cuenta con datos que permitan un seguimiento y control
oportuno de los servicios que se prestan a la comunidad, igualmente no se cuenta
con elementos para la aplicación de medidas preventivas más que correctivas en el
desarrollo de las actividades cotidianas y consecuentemente favorezcan la
evaluación del desempeño que viene desarrollando el Ayuntamiento.
Por último para lograr un mejor control administrativo, es necesario establecer un
sistema de información estandarizado que facilite los procesos administrativos y
permita la oportuna toma de decisiones administrativas que mejore los mecanismos
de control.
102
4.3.1.7. Evaluación de los Perfiles y Actividades del Personal del H. Ayuntamiento de Las Margaritas.
Se pudo apreciar que el esquema estructural y el manual de organización se
encuentran obsoletos y no son del conocimiento de los mandos medio, ya que como
se ha comentado no se han establecido formalmente las actividades de cada área, lo
que crea cierta confusión y desconcierto en el desarrollo funcional de las áreas
administrativas.
De la misma manera es necesario que la organización se apegue a la realidad de los
tiempos actuales, tanto operativa como funcionalmente, enfocándose a presentar un
mejor servicio, bajo la primicia de la mejora continua de los sistemas lo que permitirá
elevar la calidad y avanzar al abatimiento de las carencias de personal capacitado en
los municipios del Estado de Chiapas.
Uno de los problemas que enfrenta el municipio de Las Margaritas, como la gran
mayoría de los Municipios del estado, es en lo que se refiere a sus representantes y
a su plantilla de personal, quienes presentan deficiencias generalizadas, tales como
el bajo nivel educativo y el desconocimiento de las tareas de la administración
pública municipal, ambas situaciones desminuyen la capacidad de resolución de
problemas y gestión pública.
No obstante, a pesar de lo complejo que en ocasiones presenta el desempeñar
cargos públicos municipales, la estructura administrativa municipal se esquematiza
de manera sencilla; tales como se observa a continuación: Presidencia municipal,
secretaría municipal, tesorería, dirección de obras, servicios públicos, comandancia
entre otros.
Se observa que la mayor parte responsable de esas áreas son personal que
presenta bajo nivel académico que repercute en las deficiencias administrativas y
como consecuencia el servicio a la población.
103
Así mismo se observo que existe una marcada inconformidad por parte de los
funcionarios públicos municipales, por la ausencia de asesoría y apoyo técnico por
parte de las estancias Federales y algunas Estatales.
Por otra parte se observó que en algunas áreas del H. Ayuntamiento se cuenta con
demasiado personal y en otras no se tiene el personal suficiente, por función o
actividad, con los conocimientos necesarios para prestar el servicio requerido por la
comunidad; esto provoca desplazamientos a la capital del Estado en busca de una
probable solución.
Adicionalmente el constante cambio en la administración municipal da como
resultado la falta de continuidad en los programas y proyectos de trabajo, quedando
en calidad de procesos o inconclusos, por falta de interés de personal de nuevo
ingreso.
El personal de nuevo ingreso no solo desconoce los proyectos del quehacer
municipal sino también desconoce el marco legal y consecuentemente el retraso en
los programas y proyectos, como ya se ha venido mencionando. A todo esto se cae
en generadores de conflictos políticos por la lentitud en la resolución de los
problemas del municipio.
Resumiendo, se puede comentar que en forma general se requiere de una mejor
definición de las atribuciones, administrativas o de control con el objeto de darle una
mayor dinámica a las funciones que vienen desempeñando las áreas del H.
Ayuntamiento, sobre todo las personas que realizan funciones sustantivas de índole
financieros, materiales y manejo de personal, por lo que a continuación se resumen
algunas consideraciones observadas en este aspecto:
Excesiva carga de trabajo en forma manual.
Personal poco capacitado en las áreas que desempeñan (principalmente
administrativo).
104
Ubicación inadecuada en las áreas administrativas, que no permitan su debida
coordinación interdepartamentales.
Duplicidad de funciones.
Etc.
Reflexionando sobre los datos antes mencionados, se observa una inadecuada
estructura funcional, ya que el personal dedicado a las labores administrativas es
demasiado alto, definiéndose lo anterior como una excesiva burocracia que
entorpecen algunas veces los procesos administrativos, aunado a que un alto
porcentaje no reúne los perfiles profesiográficos para el cabal desempeño de las
actividades. Dicho lo anterior, es inadmisible que profesionistas con formaciones
distintas, no se desempeñan como tales y más bien estén realizando actividades que
por conveniencia personal no contribuyan con sus conocimientos para un mejor
desarrollo del municipio.
Se recomienda que para la selección y reclutamiento de personal de nuevo ingreso
se realice en base a los perfiles y análisis del puesto, y tomando en cuenta las
aptitudes requeridas para el mejor desempeño de las labores administrativas.
En síntesis la falta de coordinación, la ausencia de sistemas y procedimientos y la
insuficiente simplificación administrativa, son solamente algunas de las deficiencias
presentadas en los municipios del estado.
Para contrarrestar estas deficiencias, se busca que la administración municipal
cuente con un órgano administrativo acorde a las necesidades reales de cada
Ayuntamiento y que los puestos estén ocupados por las personas idóneas,
conocedoras de las funciones a desempeñar.
105
4.3.1.8. Evaluación de los Espacios Físicos.
Al efectuar la visita al municipio de Las Margaritas, Chiapas, se encontró que los
espacios físicos con que cuentan las diferentes áreas que conforma el H.
Ayuntamiento, exigen darle un mayor espacio. Ya que se observó objetivamente que
estos son muy reducidos, y como consecuencia la molestia e incomodidad para la
ciudadanía en general, que efectúa los diferentes trámites de los servicios que presta
el H. Ayuntamiento municipal.
Una de las funciones de la administración municipal es la de dotar servicios públicos
a la población, procurando que tales servicios sean los requeridos por la población
en general y estos se presten en forma inmediata y su tramitación sea en forma
simplificada.
Los servicios mínimos que debe atender el Ayuntamiento son los siguientes: Agua
potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados, centrales de abasto,
panteones, rastros, calles, parques, jardines, seguridad pública y transito; etc.
Para llevar acabo la tramitación eficiente de los servicios que presta el H.
Ayuntamiento a la población, es necesario que se doten de mas y mejores espacios
físicos para la comodidad de las personas.
4.3.1.9. Evaluación de los Recursos Materiales, Equipo de Oficina y Equipo de Transporte. Al llevar acabo la revisión física del equipo de recursos materiales, equipo de oficina
y equipo de transporte del municipio de Las Margaritas Chiapas, se encontró con las
principales carencias, tal como a continuación se numera.
Falta de equipo de seguridad (patrullas), Falta de equipo recolector de basura, Falta
de equipo de infraestructura, oficinas, etc. Falta de equipo de cómputo, Falta de
106
equipo de oficina adecuada, Falta de mobiliario y equipo, Falta de personal
capacitado, Falta de reglamentos, manuales de organización y de procedimientos,
Falta de recursos presupuéstales, Falta de información adecuada, en todos los
niveles.
Para que las administraciones municipales realicen sus actividades en beneficio de la
comunidad de manera eficiente y digna, se les debe dotar de toda la infraestructura
relacionado con los recursos materiales suficiente, eficiente y digna, propias para las
actividades que desarrollan; en virtud de lo observado en el municipio en mención se
evidencia la falta de equipo de oficina y la falta de equipo de transporte, aunado a lo
anterior la falta de equipo de cómputo.
Para atender a este renglón, es necesario que se efectúe un inventario de los bienes
muebles de los Ayuntamientos para determinar el porcentaje y la cantidad de
mobiliario que presentan condiciones deplorables y como consecuencia precisar las
necesidades de mobiliario y equipo para su adquisición; de igual manera se deberá
efectuar con el equipo de transporte.
Debido al trabajo, el instrumental técnico, las herramientas y los materiales de
oficina, son elementos coadyuvantes en la mayor actividad de las labores cotidiana,
del personal, la calidad y suficiencia de los mismos, impulsará el quehacer
institucional.
El desarrollo administrativo municipal significa eficientar su funcionamiento, como la
instrumentación de estrategias y mecanismos que garanticen el manejo transparente
y honesto de los recursos municipales; para ello se deberá precisar las acciones de
simplificación y racionalización de los procesos técnicos, contables, y administrativos
que se desarrollen.
107
Así mismo para avanzar en el mejoramiento de la atención de los asuntos públicos la
administración municipal requiere de modernizar sus sistemas de trabajo a través de
la incorporación equipo de cómputo
4.3.1.10. Evaluación de Planes y Programas de Trabajo. Se observó que no existe una planeación del H. Ayuntamiento a corto y mediano
plazo en donde se concentran los proyectos y programas y en consecuencia se
tengan plenamente definidas las actividades así como los objetivos y metas alcanzar
en forma integra y específica.
Debido lo anterior, no se tienen determinados los parámetros para poder evaluar y
darle seguimiento a los programas y proyectos, que permitan determinar los avances
cuantitativos y cualitativos de las acciones que el municipio desarrolla. Resulta de
gran relevancia la implementación de mecanismos que permitan poder identificar el
grado de eficiencia y eficacia de los planes y proyectos desarrollados en el ámbito de
su competencia, pero sobre todo conocer el grado de efectividad que se ha tenido y
la aceptación de la población.
Se recomienda a los Ayuntamientos de la entidad la planeación de sus actividades
en todos los niveles; con estos elementos, podrán mejorar sus sistemas operativos
y aplicar con mayor eficacia los recursos que el gobierno Federal y Estatal transfieren
para el desarrollo del municipio.
4.3.1.11. Informe Ejecutivo. La modernización de los gobiernos municipales implica necesariamente propiciar una
serie de transformaciones de carácter estructural. De este modo se puede, con el fin
de encauzar los hábitos y los comportamientos cotidianos hacia una nueva cultura
política, estimular una nueva relación entre gobierno y sociedad con distintos es-
quemas y formas de ejercer la autoridad.
108
La innegable riqueza que suponen prácticas, tradiciones, usos y costumbres en la
vida de los municipios, obliga a establecer criterios administrativos que busquen su
adecuada combinación con los procedimientos actuales.
En los municipios coexisten fraternalmente la diversidad, consenso y la unidad; son
el escenario en donde actúan y se interrelacionan instituciones de gobierno, partidos,
grupos sociales y privados y todas aquellas formas que adopta la ciudadanía para
defender sus intereses.
El desarrollo institucional de los municipios, está limitado por diversos factores entre
los que se encuentran los económicos, la infraestructura administrativa, la política
fiscal y la carencia de un marco de planeación integral.
4.3.1.12. Conclusiones y Resultados del Diagnostico.
4.3.1.12.1. Análisis y Evaluación de los Manuales y Sistemas de Procedimientos. Se detectó que las áreas sustantivas del H. Ayuntamiento vienen operando con
procedimientos que en su mayoría están desactualizados y no corresponden a la
realidad operativa que exige el nuevo milenio, asimismo; existen áreas que no
cuentan con procedimientos que consten en documentos formales, o bien
simplemente desconocen la mayoría de los empleados si se encuentran elaborados;
por ejemplo, el municipio no cuenta con los manuales de organización y
procedimientos por lo que no es posible determinar una evaluación objetiva con un
parámetro normativo que permita su medición.
Por otra parte no se tienen las herramientas necesarias para llevar a cabo las
actividades cotidianas; por ejemplo, en el municipio no se cuenta con la total
sistematización de las áreas.
109
Los aspectos antes mencionados, derivan como consecuencia, que las actividades
se realicen sin una base formal operativa y normativa, ya que como se ha venido
comentado no existen ordenamiento definido y como consecuencia se da una
inadecuada coordinación de esfuerzos. Aunado a lo anterior, se observa, la falta de
normatividades internas y políticas definidas de trabajo ya que la carencia de ellos
generan una carga excesiva en las áreas, lo que se traduce en una baja de la
productividad, ineficacia y falta de control en las funciones y servicios que se prestan
a la población en general.
Con el precario sistema automatizado con que cuenta el Ayuntamiento, se observa
que éstos se encuentran desactualizados o en su caso subutilizados, lo que no
permite obtener una mayor simplificación de las actividades, ya que es necesario
para poder informar de la manera clara al Congreso del Estado y a otras instancias
de control; tales como la Secretaría de Hacienda del Estado y Contraloría General
del Estado.
Con base a los puntos señalados, resulta indispensable el adecuar a la realidad
actual, los procedimientos existentes, y desarrollar en su caso los procedimientos
faltantes bajo un marco normativo y actualizado que regule las funciones que le
compete realizar al H. Ayuntamiento.
Finalmente, se sugiere eficientar el desarrollo e implementación de los sistemas
automatizados existentes, con la idea eminentemente propositiva de simplificar las
labores administrativas, contando con la información necesaria de manera oportuna
y de primera mano que sirva para la toma de decisiones de los mandos medios y
principalmente de los Alcaldes, Síndicos y Regidores.
4.3.1.12.2. Análisis y Evaluación de la Estructura Orgánica Municipal. Se observó que el esquema estructural y los manuales de organización con que
cuenta el municipio, en su gran mayoría se encuentran obsoletos y no son del
110
conocimiento de los mandos medios, ya que como se aprecia no se han establecido
formalmente las actividades de cada área, lo que crea cierta confusión y
desconcierto en el desarrollo funcional de las áreas administrativas y operativas.
De la misma manera es necesario que el Ayuntamiento se apegue a la realidad de
los tiempos actuales, tanto operativa como funcionalmente, enfocándose a prestar
un mejor servicio, bajo la primicia de la mejora continua de los sistemas de trabajo, lo
que permitirá elevar la calidad y avanzar en el abatimiento de los rezagos y
carencias del H. Ayuntamiento del Estado de Chiapas.
4.3.1.12.3. Análisis y Evaluación de los Reglamentos Internos Municipales. Con relación a este precepto se observó que el personal desconoce las normas y
lineamientos internos que rigen a los municipios, debido a que no se obtuvieron
referencias de estos documentos en el momento que fueron entrevistados.
En este sentido, la carencia o falta de aplicación de los reglamentos internos, en la
mayoría de los casos propicia una inadecuada ejecución de las actividades, ya que
no se tiene una guía formal que dicte la actuación del personal de una manera
precisa y en apego a las normas que regulen su desempeño.
En función a lo antes expuesto, es necesario integrar y actualizar un manual que
contengan las normatividades y políticas de actuación del personal, las cuales se
difundan a los trabajadores para lograr inducirlos a un proceso administrativo
sustentado en el cumplimiento de lineamientos que regulen en todo momento la
buena marcha administrativa y operacional de las diferentes áreas de los Municipios
del Estado.
Adicionalmente, se observó que no se cuenta con un sistema de información que
proporcione datos e informes consolidados del Ayuntamiento, que permita en forma
111
expedita la toma de decisiones de los funcionarios municipales de acuerdo a las
necesidades de la comunidad.
De la misma manera no se cuenta con los datos que permitan un seguimiento y
control oportuno de los servicios, así como de elementos para la aplicación de
medidas preventivas más que correctivas en el desarrollo de las labores y
consecuentemente que favorezcan la evaluación del desempeño de la Alcaldía.
Por otra parte, se sugiere que se reduzca la elaboración de los informes de
emergencia con sus excepciones, por peticiones de los funcionarios municipales ya
que estos consumen tiempo y esfuerzo, así como la desviación o retraso de las
actividades normales del Ayuntamiento.
Para lograr un mejor desempeño administrativo y operacional, es necesario
establecer un sistema de información estandarizado que facilite los procesos
administrativos y permita la oportuna toma de decisiones administrativas que
mejore los mecanismos de control establecidos por el Congreso del Estado y
Contraloría General en su caso.
4.3.1.12.4. Análisis y Evaluación de los Perfiles y Actividades del Personal del H. Ayuntamiento.
Como resultado del análisis realizado a la plantilla de personal que conforman la
estructura Administrativa del municipio, se observó que en su mayoría no reúnen los
perfiles profesiográficos requeridos para el cabal desempeño de las actividades, por
lo que, lo anterior se manifiesta en una inadecuada atención a los usuarios de los
servicios municipales.
Es importante recalcar, que en este Ayuntamiento, se observó un bajo nivel
académico de los servidores públicos, que vienen participando en las funciones de la
administración municipal, razón por la cual se hace necesario implementar
112
programas de capacitación e inducción a los procesos administrativos para lograr los
resultados óptimos y una mejor adaptación a los puestos.
Un claro ejemplo, de lo antes enunciado; se puede apreciar en las funciones que
realizan determinados funcionarios tales como: el director de obra y el tesorero, que
por la naturaleza trascendental de sus actividades en el entorno administrativo
municipal, deben de ser profesionistas con experiencia que garanticen la prestación
de un servicio eficiente y desde luego que satisfaga las necesidades más
apremiantes de la ciudadanía, de tal manera pues, que sean personas de probada
capacidad y solvencia moral en el desempeño de esas funciones.
Se recomienda que para la selección y reclutamiento de personal se realicen en base
a los perfiles y análisis del puesto, y tomando en cuenta las aptitudes requeridas para
el mejor desempeño de las labores administrativas y operacionales, en bien de los
servicios que prestan a la población.
Adicionalmente se detectó que en el renglón de capacitación prácticamente es nulo,
ya que el municipio no cuenta con un programa de capacitación y que por lo tanto
vienen operando administrativamente en forma tradicional, basándose en la
experiencia de años anteriores; por lo que es necesario una diseñar un plan de
capacitación e inducción a los procesos administrativos para lograr mayor eficacia y
desde luego resultados óptimos en la prestación de los servicios municipales.
Por lo anterior, se sugiere que el área involucrada con Recursos Humanos del H.
Ayuntamiento (oficialía Mayor), diseñe una calendarización de cursos de acuerdo las
actividades que desempeñan. Se estima fundamental el reforzar este aspecto con el
firme propósito de lograr un mayor grado de eficiencia, así como mejorar las
relaciones humanas con la comunidad a la que le sirve.
113
4.3.1.12.5. Evaluación y Ubicación de los Espacios Físicos. En este rubro, se conoció que en forma general se requiere de una mejor distribución
de las áreas administrativas, operativas y de control, con el objeto de darles una
mayor expeditas a los servicios que desempeñan las áreas, sobre todo las que
realizan funciones sustantivas en el municipio así como las de índole financiero,
materiales y manejo de personal, por lo que a continuación se exponen algunas
consideraciones observadas sobre este aspecto:
a) Cargas de trabajo en forma manual.
b) Personal con falta de experiencia en las áreas que desempeñan,
principalmente administrativos y operativos.
c) Ubicación inadecuada de las áreas, que no permiten su debida coordinación
Ínterdepartamentales.
d) Duplicidad de funciones.
e) Exceso de personal en diferentes áreas.
f) Carencia de personal en otras áreas
En base a lo anterior se considera que los aspectos antes mencionados, deben ser
corregidos a efecto de mejorar la situación operativa sustancial, la eficiencia
funcional y principalmente la simplificación de las actividades que desempeñan, ya
que con una mejor coordinación e integración de las actividades sustantivas de las
áreas, se obtendrá resultados satisfactorios y los esfuerzos institucionales lograrán
mejores objetivos en pro del desarrollo y el fortalecimiento del municipio.
Así mismo en este rubro se observó que la situación que el Ayuntamiento guarda no
es del todo adecuado, ya que de las solicitudes de documentación e información
requeridas por esta firma profesional, no se tuvo respuesta en algunos de ellos, en
virtud que quedaron pendientes de proporcionar la documentación solicitada, lo
anterior debido a que dependían de otras áreas para poder conciliar los datos e
114
informes, denotando lo anterior una desvinculación operativa que afectan los
procesos administrativos y la buena marcha del Ayuntamiento en general.
Entre los factores que originan las aseveraciones antes mencionadas se encuentran;
la falta de integración y comunicación entre las áreas, la falta de procedimientos de
las operaciones que efectúan, cambios estructurales no difundidos, delimitación de
funciones, cambio de servidores públicos, etc., entre otras.
4.3.1.12.6. Análisis y Evaluación de los Recursos Materiales, de Transporte y Equipo de Oficina.
Se detectó que en gran parte de las áreas de los municipios se desconocen los
controles que se tienen en el ámbito de los recursos materiales, tal es el caso de las
áreas de servicio, donde los sistemas de salvaguarda, son relativamente fáciles de
vulnerar, por lo que se genera poca confianza en el “control” de los activos del
Ayuntamiento; tales como, equipo de oficina, equipo de transporte, mobiliario y
equipos informáticos.
Por lo anterior es necesario implementar mecanismos de salvaguarda y de control,
que garantice el cumplimiento de las responsabilidades encomendadas.
Adicionalmente se detectó en forma general un parque vehicular en precarias
condiciones, tales como patrullas, chatarras, camiones de volteo de basura en malas
condiciones, equipo de oficina inservible; etc.
Lo antes expuesto, se realiza con el afán eminentemente propositivo, con la finalidad
de que el Ayuntamiento cuente con mejor infraestructura de servicios, y desde luego
de mejores equipos e instrumentos que permitan proporcionar mejores servicios a la
ciudadanía, siendo necesario el canalizar mayores recursos para fortalecer esta
parte estructural del Ayuntamiento.
115
4.3.1.12.7. Identificación y Evaluación de Planes y Programas de Trabajo. Se observó que no existe una planeación del municipio a mediano plazo en donde se
concentren los proyectos y programas de cada una de las comunidades, y en
consecuencia se tengan plenamente definidas las necesidades, así como los
objetivos y metas a alcanzar en forma general y especifica.
Debido a lo anterior, no se tiene determinado los parámetros para poder evaluar y
darle seguimiento a los programas y proyectos, que permitan determinar los avances
cuantitativos y cualitativos de las acciones que el H. Ayuntamiento haya
desarrollado.
Resulta de gran relevancia la implementación de mecanismos que permitan poder
identificar el grado de eficiencia y eficacia de los planes y proyectos desarrollados en
el ámbito del municipio, así como el grado de economía con que se vienen logrando
las metas, y sobre todo conocer el porcentaje de efectividad que se ha tenido y la
aceptación de la población en general beneficiada.
4.3.1.12.8. Análisis y Evaluación del Plan del Desarrollo Municipal. De acuerdo a los resultados de las observaciones encontradas, se pudo apreciar que
es necesario reforzar el conocimiento del plan del desarrollo municipal, así como de
cada uno de los programas que lo componen, con la finalidad de que estos sean
identificados por la áreas sustantivas, y lograr con ello, su asociación con los
propósitos y metas institucionales, canalizándolos y orientado los esfuerzos hacia los
fines establecidos por el municipio libre.
Para ello, debe de plasmarse en folletos y difundirlo a todo el personal, para lograr
una mejor vinculación en las labores administrativas y de servicio que presta el H.
Ayuntamiento municipal a la comunidad.
116
Por las conclusiones anteriormente expuestas se estima conveniente revisar los
aspectos Administrativos y operacionales del Ayuntamiento Municipal, efectuando
un análisis de las funciones de cada uno, y en su oportunidad realizar los ajustes
necesarios, con el objeto de tener un mejor control y una mejor distribución de cada
una las áreas de trabajo sobre la base de las operaciones que realizan en pro
directamente de una mayor eficiencia en la administración municipal y como
consecuencia el pleno fortalecimiento del municipio.
117
CAPITULO V. REQUERIMIENTOS PARA IMPLANTAR EL MODELO DE
EVALUACIÓN DE PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVIDOR PUBLICO PARA EL
MUNICIPIO DE LAS MARGARITAS CHIAPAS.
5.1. El Servicio Civil de Carrera en México.
En nuestro país, se han sentado las bases para el servicio civil, específicamente, en
el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su
apartado “b”, detalla:
vii. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan
apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El estado
organizará escuelas de administración pública.
viii. Los trabajadores gozaran de derechos de escalafón a fin de que los
ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y
antigüedad.
Este aspecto, además del tiempo en el servicio y calificación en el desempeño de las
labores encomendadas, marcan las oportunidades de ascenso, lo que garantiza, por
un lado la institucionalidad de los servidores públicos, su experiencia y la certidumbre
de que ante cambios acelerados y novedosos, el ocupante del puesto, encontrará la
mejor alternativa de solución y adaptación y por consecuencia, la continuidad en las
funciones.67
La necesidad del servicio civil en México, se ha reflejado en el hecho de que algunas
dependencias y entidades han impulsado el establecimiento de un servicio civil de
carrera, unas con mayor grado de madurez y desarrollo que otras.
67 Armas Kats Raúl “el servicio público de carrera en la función de evaluación y control; antecedentes y prospectiva”, en gobierno del estado de México, secretaría de la contraloría, control gubernamental: el servicio público de carrera en los órganos de control estatales y municipales, México, año vii, no. 15, enero-junio 1999, pp. 253-256.
118
Si bien el tema de la profesionalización de los servidores públicos en México ha sido
recurrente y en el ámbito académico ha habido innumerables señalamientos sobre
su importancia y necesidad,68 poco se ha logrado en cuanto a la instauración de un
servicio civil en el ámbito federal. En cambio, ha habido importantes avances en la
instauración de sistemas de carrera en organismos especializados, lo cual, si bien es
limitado ha demostrado la eficacia de los servicios civiles como instrumentos para
profesionalizar la función pública, mejorar los resultados y asegurar la rendición de
cuentas.
La primera experiencia en este sentido fue la creación del servicio exterior, en 1934,
dentro de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Desde entonces se reconocía la
importancia de contar con profesionales en la materia que tuvieran la posibilidad de
desarrollar una carrera y, con ello, profesionalizar su trabajo y crear una memoria
institucional.
Recientemente se han creado un buen número de servicios de carrera en
organismos especializados (véase Tabla No. 1). Es posible señalar que las
características comunes de las instituciones en que se han establecido estos
sistemas son, en términos generales, dos: 1) son instituciones con funciones
específicas (claridad en fines y en medios69); y 2) son instituciones que, en mayor o
menor medida, gozan de autonomía respecto al gobierno federal, lo que les permite
escapar del “laberinto jurídico”70 de la administración central, el cual restringe las
posibilidades de innovación. Estas condiciones, claro está, son necesarias aunque
no suficientes para instaurar servicios civiles en organismos públicos.
68 Méndez Martínez, José Luis, Art. cit: pardo, Art. cit; y Ricardo Uvalle Berrones y Marcela Bravo Ahuja Ruiz (coords.), visión multidimensional del servicio público profesionalizado, México, universidad nacional autónoma de México-plaza y Valdés, 1999. 69 Méndez Martínez, José Luis, “Estudio Introductorio”, a b. Guy Peters, la política de la burocracia, México, fondo de cultura económica (en prensa). 70 Haro Bélchez Guillermo, la función pública en el proceso de modernización nacional, México, graficarte, 1991.
119
Tabla No. 1 Servicios civiles en México
Institución Servicio de Carrera
♦ COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA ♦ SISTEMA DE ESPECIALISTAS EN HIDRÁULICA
♦ INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ♦ SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL
♦ INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA.
♦ SISTEMA INTEGRAL DE PROFESIONALIZACIÓN
♦ PROCURADURÍA AGRARIA ♦ SERVICIO PROFESIONAL AGRARIO♦ PROCURADURÍA GENERAL DE
JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL. ♦ INSTITUTO DE FORMACIÓN
PROFESIONAL ♦ PROCURADURÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA ♦ CARRERA DE AGENTE DEL
MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL ♦ SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
PÚBLICA ♦ CARRERA MAGISTERIAL
♦ SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES
♦ SERVICIO EXTERIOR MEXICANO
♦ SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO).
♦ SERVICIO FISCAL DE CARRERA
Fuente: elaboración propia con datos del INEGI, 2002.
Existen otros casos, como el banco de México, donde si bien no existe formalmente
un servicio civil, en la práctica se han consolidado ciertas tendencias, como la
valoración de la experiencia y el mérito, que han arrojado buenos resultados.
Existen, además, algunos proyectos específicos para instaurar servicios de carrera
en el gobierno del distrito federal, en la cámara de diputados y en la comisión
nacional bancaria y de valores,71 entre otros.
También en el ámbito estatal y municipal se ha reconocido la conveniencia de
establecer sistemas que valoren el mérito y permitan la continuidad y
71 Sobre este proyecto, véase “desarrollo de un modelo de servicio civil de carrera para un organismo especializado, en Uvalle y Bravo Ahuja (coords), op. cit., pp. 169-182.
120
profesionalización de la función pública; sin embargo, los avances, de nuevo, han
sido sumamente limitados.72
5.2. Conveniencia de Instaurar el Servicio Profesional de Carrera en los organos de Control Estatal y Municipal.
En los últimos años, como consecuencia del paulatino fortalecimiento del federalismo
y de los avances en el proceso de descentralización, los estados y, en menor
medida, los municipios han obtenido mayores atribuciones y responsabilidades. De
manera concomitante, estas instancias gubernamentales han obtenido, en
consecuencia, mayores recursos para realizar sus tareas.
Ante esta situación, es una necesidad urgente avanzar en la consolidación de los
órganos de control estatal y municipal, con el objetivo de que se favorezca la
transparencia en el uso de los recursos y la seguridad de su correcto manejo.
Debido a que estos organismos de control desarrollan tareas relativamente rutinarias
(es decir, no están demasiado expuestos a vaivenes políticos o cambios radicales de
objetivos) un servicio civil es ampliamente factible, pues cada puesto tiene funciones
específicas y responsabilidades concretas; además, sin duda hay claridad en fines y
medios, y el servicio civil de carrera sería un excelente instrumento para
institucionalizarlos.
Por otra parte, para que los órganos de control puedan desarrollar sus funciones, es
un requisito casi indispensable que gocen de cierta autonomía de los órganos
“controlados”. De lo contrario, cualquier relación de subordinación o de sujeción
pervertiría sin duda la tarea fiscalizadora que realizan. Así, cuando los organismos de
control son razonablemente autónomos, están en mejores posibilidades de
72 Moreno Espinosa, Roberto, “la profesionalización de la función pública en los estados federados, una necesidad ante la
descentralización, el fortalecimiento del federalismo y la consolidación de un régimen plural”, en Uvalle y Bravo Ahuja (corods.), op. cit., pp. 183-204.
121
establecer sistemas de carrera, ya que los puestos no son parte del “botín político” y
sus funciones no dependen de voluntades sino de reglas.
De esta forma, es posible advertir que los órganos de control son un terreno propicio
para el establecimiento de servicios civiles de carrera. No obstante, es necesario
también estar conscientes de que estos sistemas requieren financiamiento,
capacidad administrativa y de gestión y lo que se ha llamado “voluntad política”.73 Por
tanto, más allá de la conveniencia o pertinencia de institucionalizar servicios de
carrera, debe discutirse su factibilidad económica, administrativa y política, sobre
todo en el caso de órganos municipales de control, cuyas dimensiones y
posibilidades financieras son escasas.
Por otra parte, en el diseño de cualquier servicio civil es necesario evitar los riesgos y
dilemas que han presentado en otros países, que se refieren, esencialmente, a la
rigidez en su conformación, el burocratismo en el desempeño de sus tareas, la
ineficiencia en el uso de los recursos, la rutina en el comportamiento de los
funcionarios, la excesiva autonomía respecto a las decisiones superiores, la falta de
rendición de cuentas ante la sociedad, el aislamiento frente a los involucrados y el
estrangulamiento financiero.
Como se ha expresado por muchos autores, pero sobre todo por políticos, el activo
más valioso con que cuenta la administración pública, lo constituye su personal, pero
sin llevarlo a los hechos, pues no se ha logrado un verdadero sistema que vigile y
promueva la superación personal y laboral, por ello, es urgente que en nuestro país
se establezca el servicio civil de carrera, pues solamente un entorno institucional que
aliente y premie el constante desarrollo profesional hará que la gestión
73 Jorge Valencia señaló recientemente como “condiciones para institucionalizar el servicio público profesional” las siguientes: i) misión y visión de la función pública, ii) congruencia presupuestal; iii) planeación de recursos; iv) remuneración salarial de acuerdo con índices inflacionarios, v) catálogo de puestos congruente con la estructura funcional; vi) vinculación de los recursos materiales, financieros y humanos, vii) integración curricular de capacitación por puesto; viii) sistema escalafonario funcional e intercomunicado; ix) vinculación de las plantillas funcionales y ocupacionales con la estructura salarial; x) evaluación del desempeño y mejora continua de servidores públicos; xi) medición de la productividad; xii) estímulo a la productividad; y xiii) creación de un sistema de promoción, remuneración, ascenso y retiro, entre otras (“condiciones para institucionalizar el servicio público profesional”, en Uvalle y Bravo Ahuja (coords.), op. cit., pp. 107-124.
122
gubernamental logre alcanzar niveles de eficiencia y eficacia en el desempeño de
sus funciones.
Con la profesionalización del servidor publico no se trata de hacer un sindicato de
profesionales, por lo que se tendrán que señalar con claridad los derechos y
obligaciones de los integrantes del servicio, así como las sanciones que puedan
derivar del incumplimiento de las mismas; ello dará estabilidad y credibilidad al
sistema y evitará que permanezca quien no hizo los méritos para ello.
Por lo contrario, si hasta los niveles de direcciones en el sector centralizado y sus
equivalentes en el sector auxiliar están sometidos al servicio civil, aunque haya
cambios en los cuadros ejecutivos de alto nivel (secretarios, oficiales mayores,
directores, etc.), el servicio no sufriría retrasos, pero esta concusión sólo se da con la
premisa de que las personas que integran la administración son aquellas que
después de haber pasado por las diferentes fases del servicio civil de carrera se
consideran personal de calidad.
Es importante mencionar que la profesionalización del servidor público trae
aparejado un sistema de desarrollo del servicio público dentro de las instituciones.
Esto significa que se crearía un sistema que permita medir si el servidor público ha
adquirido mayores conocimientos o habilidades dentro de la función, es decir, ir
alcanzando niveles superiores dentro de su rama administrativa.
El elemento más importante en los procesos de creación y transformación de bienes
y servicios es precisamente el hombre, es decir, no es un recurso más de la sociedad
sino un fin en sí mismo, y no resulta posible contar con los satisfactores que brinda el
desarrollo humano, si no es en virtud de su inteligencia.
Las características propias del servicio civil de carrera permite considerarlo un
elemento democratizador de la administración, pues uno de sus rasgos más
123
característicos es separar la función pública de la actividad partidista y de los
intereses particulares.
Es importante reafirmar que las compensaciones, incentivos y prestaciones son
retribuciones adicionales al sueldo para estimular el desempeño en las labores y
lograr la permanencia de personal altamente calificado; ya que el servicio civil tiene
que estructurarse como un sistema de procedimientos donde se mantengan reglas
claras y transparentes para lograr el ofrecer servicios con calidad.
También, es urgente restablecer el sistema permanente de capacitación, el que
tendrá como líneas generales, capacitar para que se alcancen los niveles adecuados
de productividad y promover la movilidad horizontal y sobre todo un permanente
sistema de evaluación de resultados tomando en cuenta: indicadores de desempeño
y estándares de productividad.
Además, conviene que existan instrumentos de evaluación que sirvan, en primer
término, para valorar el desempeño de los funcionarios, pero también, de manera
más importante, para que, a partir de esa valoración se tomen las medidas
pertinentes, ya sea de incentivo (para los funcionarios sobresalientes), sanción (para
los casos de funcionarios que no cumplan con el estándar exigido) o corrección y/o
prevención de posibles problemas detectados (evaluación como instrumento de
diálogo).
Finalmente, uno de los desarrollos más importantes de los sistemas de carrera se
refiere a que se cuente con un mecanismo de sanción transparente y justo, pero que
evite que se confunda la estabilidad en el empleo (característica de los sistemas de
carrera) con la inamovilidad (característica de las viejas burocracias). En otras
palabras, que exista la posibilidad, mediante procedimientos legales y claramente
establecidos, de sancionar o, en caso necesario, remover a los funcionarios que no
cumplan con sus obligaciones o que incurran en infracciones legales.
124
Asimismo, debe considerarse el retiro digno, del cual se plantea como un
complemento a la jubilación y último factor fundamental para arraigar al personal.
Una gran ventaja de la profesionalización del servidor publico, es que ingresa la
administración pública personal de gran calidad que le permite funcionar
eficientemente, aún si en muchos aspectos debe y puede mejorar y si la opinión
pública se lo recuerda constantemente, además le permite a la sociedad, contar con
una administración de profesionales competentes, honestos, seguros de servir al
Municipio, al Estado, al País y que en su conjunto tiene un fuerte espíritu de servicio
público, es decir, que su esfuerzo se refleja como utilidad colectiva de la nación.
Tabla No. 2 Características de un buen servicio civil
Proceso Características
♦ INGRESO ♦ Reclutamiento amplio: selección por mérito y con base en
procedimientos transparentes.
♦ FORMACIÓN ♦ Actualización permanente; especialización en funciones.
♦ EVALUACIÓN ♦ Instrumentos objetivos; insumo para toma de decisiones.
♦ PROMOCIÓN ♦ Proceso basado en méritos; posibilidad de carrera horizontal.
♦ SANCIÓN ♦ Mecanismos justos y transparentes
Fuente: elaboración propia con datos de administración de Recursos Humanos, 2002.
Finalmente, conviene señalar que, si bien estas características son importantes, lo
esencial para cualquier sistema de carreras es que esté diseñado en función de las
características, necesidades y responsabilidad de cada institución pública. No existen
modelos perfectos, sino sólo sugerencias adaptables a las condiciones específicas
de cada caso.
A partir de la experiencia que se ha adquirido sobre los servicios civiles en México y
en el extranjero, la lección es clara: si bien la profesionalización es útil para resolver
varios de los problemas que enfrenta la administración pública, su aplicación no
125
puede ser generalizada ni indiscriminada. Es necesario, por una parte, estar
conscientes de los costos que implica y de los problemas que un mal diseño puede
generar.
Como se puede observar, la profesionalización, la debemos concebir como una
estrategia fundamental, que permita modernizar los sistemas de administración de
personal, pues no se puede perder de vista que es la acción cotidiana de los
trabajadores al servicio del estado, lo que permite la consecución de los objetivos de
la administración pública.
A fin de que la profesionalización realmente cumpla su objetivo de atraer y retener a
un personal altamente capacitado, es indispensable contar con un nivel de sueldo,
compensaciones y prestaciones competitivas. No es posible aspirar a un personal
técnicamente capaz y honesto sin un adecuado nivel de retribuciones.
5.5. Propuesta del Modelo de Profesionalización del Servidor Publico en las Margaritas Chiapas.
Para implementar las estrategias anteriores el modelo propuesto del Servicio
Profesional de Carrera, por medio del establecimiento de la evaluación, busca
desarrollar todo un sistema de administración integral del personal administrativo que
ocupa puestos de confianza, con el propósito de atenderles en todas las etapas
comprendidas desde el ingreso hasta su desvinculación de la institución. El modelo
deberá considerar cinco subsistemas (ver organograma siguiente), de los cuales se
esperan los siguientes resultados:
126
Organograma No. 1 Modelo de Evaluación de la Profesionalización en el Municipio de las Margaritas.
5.5.1. Subsistemas que Comprende el Modelo de Evaluación de la Profesionalización del Servidor Público.
1. Subsistema de ingreso de personal:
El contar con análisis estadísticos de la rotación de personal y el ausentismo, nos
ayudará a disminuir el grado de incertidumbre e imprevisibilidad, que es propiciado
por el comportamiento del personal, al mismo tiempo que nos permitirá analizar las
causas y proponer e implementar los correctivos necesarios. El diseñar, implementar
y evaluar la normatividad y procedimientos para cubrir las vacantes o puestos de
nueva creación, con el personal existente o por medio de personal de nuevo ingreso,
así como lo relativo al reclutamiento, selección, contratación e identidad institucional.
2. Subsistema de promoción y estímulo al personal:
Que incluye la normatividad para la integración del análisis de puestos, diseño de
puestos concepto de puesto, descripción y análisis de puestos, descripción de
puestos, análisis de puestos.
MODELO DE EVALUACION DE LA
PROFESIONALIZACION
SUBSISTEMA DE PROMOCION Y ESTIMULO AL PERSONAL
SUBSISTEMA DE PERMANENCIA EN EL SERVICIO
SUBSISTEMA DE DESARROLLO DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE CONTROL DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE INGRESO DEL PERSONAL
127
3. Subsistema de permanencia en el servicio:
Que incluye la normatividad para permanecer en la institución y para ser
desvinculado; prestaciones, derechos, obligaciones y sanciones; (compensación)
administración de salarios, carácter variado del salario, planes de beneficios sociales.
4. Subsistema de desarrollo del personal:
Que incluye la normatividad sobre capacitación, subsistema de desarrollo de
recursos humanos, entrenamiento y desarrollo del personal, conceptos y tipos de
educación, entrenamiento, desarrollo organizacional, en donde se prepare al
personal en diversos temas y de un modelo que satisfaga los propósitos
institucionales.
5. Subsistema de control del personal:
Incluye el establecer subsistemas de información, constitución del banco de datos y
evaluación del desempeño humano.
5.6. Viabilidad, Metodología, y Alcance del Modelo.
Con base en las líneas de acción y programas institucionales, se ha previsto
implantar instrumentos normativos que permitan la profesionalización y permanencia
en el servicio.
5.6.1. Viabilidad.
En base a lo previsto se plantea en este documento una base metodológica que dé
respuesta a líneas de acción y programas institucionales.
128
5.6.2. Metodología.
La propuesta para la evaluación el sistema de servicio profesional de carrera, se
preparará de manera descriptiva de acuerdo a la temática propuesta en la lámina No.
1, observando los siguientes aspectos:
Identificar juicios de valor a fin de facilitar la toma de decisiones para su
implantación.
El método propuesto para la tarea de integración, se apegará a la
investigación científica con enfoques de sistemas y reingeniería de procesos.
Se utilizará la investigación de campo y la documental para hacer estudios
comparativos.
Se propondrá un modelo que satisfaga los propósitos institucionales
planteados en la planeación estratégica.
Se integrará un anteproyecto de Reglamento de Ingreso, Promoción,
Permanencia y Desarrollo del Personal que Ocupa Puestos de Naturaleza
Administrativa.
129
Lamina No.1
5.6.3. Alcance.
El alcance del modelo precisará el establecimiento de la normatividad y los procesos
para la implantación del Sistema del Servicio Profesional de Carrera en el Municipio
formalizando el modelo a través del análisis, discusión y aprobación.
5.6.4. Resultados. Los resultados que se pretenden alcanzar con el desarrollo del modelo se presentan
en la lámina No. 2 y son los siguientes:
INVESTIGACION DEDE CAMPO
INVESTIGACION DOCUMENTAL
INVESTIGACION EXPERIENCIAS LOCALES
INVESTIGACION EXPERIENCIAS EN OTROS MUNICIPIOS
DIAGNOSTICO
OBJETIVO
ORDENAMIENTO QUE REGULA EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
I M P L A N T A C I O N
R E
V I
S I O
N
Y
T O
M A
DE
DE
CIS
ION
ES
TAMAÑO Y COMPOSICION
MODELO DE EVALUACION DE LA PROFESIONALIZACION
ANALISIS DE LA INFORMACION
130
5.7.4.1. Diagnostico.
Este documento contendrá un análisis detallado de la situación que prevalece y las
acciones que se han venido desarrollando en la materia, tomando en cuenta, de
manera enunciativa, los aspectos que a continuación se indican:
o Número del personal administrativo y de confianza.
o Denominaciones de los puestos considerados de confianza.
o Categorías, niveles y percepciones salariales, prestaciones y otras
remuneraciones.
o Inventario de recursos humanos en donde identifiquemos: edad,
composición familiar, grado de estudios, experiencia, trayectoria
institucional, puesto que ocupa, antigüedad en el puesto, horario,
categoría nivel, salario, etc.
o Análisis de puestos para identificar los requisitos que deben cubrir las
persona a ocupar cada puesto.
o Detección de aquellos puestos que se consideran conflictivos dada su
falta de definición en el ámbito administrativo.
o El Régimen Jurídico Laboral de los servidores públicos.
o Sistemas de ingreso, capacitación, promoción, y permanencia.
o Tabuladores, prestaciones, remuneraciones y condiciones de retiro.
5.7.4.2. Tamaño y Composición del Ayuntamiento.
Contendrá la información estadística relevante de cómo se ha venido comportando el
tamaño y la composición del personal de servicio públicos en el Municipio de las
Margaritas:
Composición del personal administrativo y del personal de confianza.
Perfil del personal de confianza y casos conflictivos por indefinición
práctica.
131
Lamina No. 2
5.7.4.3. Propuesta de Modelo de Evaluación de la Profesionalización del
Servidor Publico.
Al establecerse la normatividad se desarrollará todo un sistema de administración
integral del personal administrativo que ocupa puestos de confianza, con el propósito
de atenderles en todas las etapas comprendidas desde el ingreso hasta su
desvinculación de la institución.
La estructura del Modelo para llevar a cabo la implantación de la Administración del
Servicio Profesional de Carrera se puede ver en la lámina siguiente:
SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
DIAGNOSTICO
TAMAÑO Y COMPOSICION
DEL AYUNTAMIENTO
MODELO PROPUESTO DE EVALUACIÓN DE LA PROFESIONALIZACIÓN DEL
SERVIDOR PÚBLICO
ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIÓN
OBJETIVO
INSTAURAR UNA GESTION ADMINISTRATIVA ALTAMENTE PROFESIONALIZADA, INTERISITITUCIONAL, COOPERATIVA Y RESPONSABLE, A TRAVES DE UNA EVALUACION DEL SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL SERVICIO PUBLICO, ORIENTADO A LA COMPETITIVIDAD Y RECEPTIVO A LOS CAMBIOS ORGANIZACIONALES, QUE PERMITA QUE LOS CUADROS PROFESIONALES ENCARGADOS DE LA ATENCION Y DESPACHO DE LOS ASUNTOS TENGAN UNA ALTA CAPACITACION PARA SU DESEMPEÑO Y RESPONSABILIDAD DE DEBERES, MEDIANTE UNA PREPARACION CONTINUA ORIENTADA A SU PERFECCIONAMIENTO.
132
Lamina No. 3
Satisfacción del Usuario (2)
Resultados del Modelo (8)
Planeación de la organización (3)
Ecología y medio ambiente (7)
Información y análisis (6)
Aseguramiento de calidad en los servicios (5)
Desarrollo integral de la persona (4)
Liderazgo (1) 1.1 Visión, Misión y valores del usuario 1.2 Compromiso con la institución 1.3 Promoción de una cultura de calidad ante la sociedad
133
Tabla No. 3 Criterios del modelo
Criterios Descripción 1. Liderazgo Los métodos que el equipo directivo utiliza para establecer la visión, misión,
políticas, valores y objetivos.
El esfuerzo de la institución por un desarrollo sostenible de una cultura de
calidad enfocada a los ciudadanos.
Cómo la institución comparte con la comunidad dicha cultura.
2. Satisfacción del cliente o usuario
Los métodos que la institución utiliza para conocer las necesidades y
expectativas de los ciudadanos.
Los métodos que emplea para mantener esta información actualizada.
Cómo traduce lo anterior en acciones y planes para mejorar la calidad de los
servicios.
3. Planeación de la organización
Cómo la institución establece su direccionamiento estratégico con enfoque
de calidad y cómo determina con ello sus planes de acción.
4. Desarrollo integral de la persona
Evaluar los procesos de desarrollo para el personal administrativo y de apoyo.
Evaluar los procesos que estimulen y aseguren la participación del personal.
Considerar los métodos utilizados para medir, mejorar y reconocer el
desempeño de las personas en la institución.
5. Aseguramiento de la calidad del proceso
Evalúa los sistemas y procedimientos que la institución emplea para el
despacho de servicios públicos.
Evalúa como los principales procesos son evaluados, controlados y mejorados.
6. Información y análisis
La administración y la efectividad del uso de la información para apoyar la
mejora continúa de la institución.
Los sistemas y procedimientos establecidos para obtener, validar, analizar
documentar y difundir esta información entre el personal.
7. Ecología y medio ambiente
Los métodos por medio de los cuales la institución se orienta hacia una cultura
de conservación y rescate del medio ambiente en lo ecológico, social y cultural.
Actividades que se realizan para contribuir a la participación y desarrollo de la
comunidad en los aspectos mencionados.
8. Resultados de la organización
El desempeño de los aspectos más relevantes de la institución en lo que
corresponde a la satisfacción de los ciudadanos.
El desempeño y efectividad del proceso, administrativo y financiero.
Evaluar la información de los niveles de desempeño en comparación con otros
Municipios.
Fuente: Elaboración propia con datos del libro Desarrollo Organizacional. Newton Margulies y
Anthony P. Raia, Edit. Diana, México 1991.
134
Cabe destacar que este modelo se propone como una herramienta de auto
evaluación que permita una revisión general de la institución en todas sus áreas y
sus interrelaciones, y le ayude a identificar fortalezas y áreas de oportunidad para
orientar eficientemente sus recursos y acciones en la búsqueda de la mejora hacia la
calidad.
5.8. Beneficios de una Auto Evaluación Institucional.
Los beneficios serán los siguientes:
Escuchar la opinión de la ciudadanía (clientes).
Motivar a los empleados, para que reflexionen acerca del desempeño de su
institución y de su contribución a dicho logro.
Proyectar lo que la mayoría percibe como desempeño.
Reforzar el enfoque cliente-proveedor interno.
Orientar con mayor efectividad el uso de herramientas y los esfuerzos de
mejora.
Difundir por medio de la institución los conceptos, filosofía e inquietudes de
calidad.
Es mediante la auto evaluación como una institución detecta sus fortalezas y áreas
de oportunidad, las cuales puede integrar en el proceso de planeación operativa para
definir programas y proyectos que subsanen las áreas identificadas.
En particular, este modelo muestra el liderazgo como soporte de todo un proceso de
calidad que repercute directamente en los beneficiarios y usuarios de los servicios
que ofrece la institución y en los resultados que debe reflejar. En la lámina siguiente
se muestra un diagrama de árbol que indica los elementos que evalúa en cada uno
de sus apartados en el criterio de liderazgo.
135
Lamina No. 4 Criterios de Liderazgo
Documentación, comunicación y
Compromiso en todos los niveles.
Integración en planes de acción
Visión, Misión y Valores política de calidad de la organización
Indicadores y evaluación del
Desempeño.
Efecto de los valores en la cultura
Organizacional.
Liderazgo Liderazgo sustentado
Compromiso con la Objetivos retadores que afecten
Institución Resultados.
Recibir e impartir capacitación
Evaluación del liderazgo
Compromiso con la sociedad
Promoción de una cultura integración del compromiso
De calidad en el Mpio. De todo el personal
Evaluación del efecto en la sociedad
En este diagrama es interesante observar que la función del directivo no es sólo el
que la visión, misión y los valores de la institución estén claramente definidos y por
escrito, sino que, además, debe estar comprometido con ellos y llevarlos a la práctica
diaria. Otro punto es el despliegue de la planeación normativa entre todo el personal,
hasta que sea del conocimiento de la ciudadanía. La evaluación constante de la
planeación es un factor clave para determinar el avance y los logros para conseguir
el fin común deseado.
El punto más relevante es que al hablar de liderazgo no sólo se alude al que le
compete al director con su equipo de siguiente nivel de la institución, sino que ve el
136
liderazgo como una práctica institucional en donde es considerado como un
comportamiento y acciones del equipo de directivo y de todos los líderes que
inspiran, apoyan y promueven la cultura de calidad.
Este nuevo sistema de liderazgo transforma la connotación, la función y la
responsabilidad del mismo en cualquier organización: “En pocas palabras, liderazgo
es un nosotros, no yo; es una misión, no mi show; es visión, no división; es
comunidad, no domicilio”.
5.9. Planeación Estratégica de Calidad.
Este sistema de planeación se conoce como planeación estratégica de calidad, y
está conformado principalmente por:
(1) Planeación normativa.
Sus elementos o fases son conocidos como dimensiones del liderazgo y son la
visión, la misión y los valores de la institución. El desarrollar escenarios para contar
con posibles estrategias de acción para cada uno de ellos es parte de esta etapa.
(2) Planeación estratégica.
Integrada por las estrategias que se derivan de la misión, la visión y los escenarios.
(3) Planeación operativa.
Aquí es donde realmente sucede el cambio, y tiene tanto los objetivos como los
planes de acción derivados de la planeación estratégica.
Esto fundamentado en el personal, los procesos críticos y el enfoque al cliente, y con
un aseguramiento basado en un sistema de indicadores y la documentación de los
procesos clave.
137
5.10. Características del Subsistema de Ingreso de Personal.
Este Incluye la normatividad y procedimientos para cubrir las vacantes o puestos de
nueva creación, con el personal existente o por medio de personal de nuevo ingreso,
así como todo lo relativo al reclutamiento, selección, contratación e inducción o
identidad del personal, como se presenta en el organograma No. 2.
Organograma No. 2 Subsistema de ingreso de personal.
A continuación para efecto de ilustrar mejor este subsistema se explicara cada etapa.
5.7.3.1. Reclutamiento.
Esta actividad estará orientada:
A mantener una base de datos de los posibles candidatos a considerarse en los
diversos puestos vacantes.
A mantener un inventario actualizado de los recursos humanos que laboran en la
institución.
SUBSISTEMA DE INGRESO DEL PERSONAL
RECLUTAMIENTO SELECCIÓN CONTRATACION IDENTIDAD INSTITUCIONAL
MODELO DE EVALUACION DE LA PROFESIONALIZACION
SUBSISTEMA DE PROMOCION Y ESTIMULO AL PERSONAL
SUBSISTEMA DE PERMANENCIA EN EL SERVICIO
SUBSISTEMA DE CONTROL DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE DESARROLLO DEL PERSONAL
138
A identificar en el mercado de recursos humanos aquellas fuentes de reclutamiento
internas y externas que tiendan a fortalecer nuestra base de datos, para considerar a
personal altamente especializado y satisfacer nuestros requerimientos de personal.
1. Situación actual.
No se encuentran definidas las fuentes de reclutamiento.
No se llevan a cabo investigaciones en el mercado de recursos humanos, para
conocer en dónde podemos reclutar personal especializado y para conocer los
sueldos que se pagan a puestos similares.
No se cuenta con perfiles profesiográficos para reclutar y seleccionar personal,
tampoco se cuenta con procesos formales de selección e inducción.
2. Prospectiva
Identificar y clasificar los tipos de contratación del personal.
Fijar políticas claras y eficaces sobre admisión de personal: edad, características,
grado de estudios, fuentes de reclutamiento, medio social, etc., de los candidatos; si
todo solicitante tendrá oportunidad de llenar hoja de solicitud, si se va a buscar
seleccionar a alguien, escoger sólo los óptimos.
Contar con el análisis de puestos para poder llevar a cabo la selección y contratación
de personal con el propósito de determinar si el solicitante reúne los requisitos del
puesto, estandarizándose el proceso de la adecuación de la persona al puesto y de
la eficacia y eficiencia del hombre en el puesto.
139
A partir de lo anterior se llevarán a cabo las etapas que en la lámina 5 se presentan:
Lámina No. 5
El proceso de ingreso de los recursos humanos.
5.7.4. Selección.
Estas actividades están orientadas a: La planeación de personal, el análisis de
puestos y el reclutamiento de candidatos, se realizan básicamente en apoyo a la
selección de personal tal y como se muestra en la lámina siguiente. Si el proceso se
realiza de manera inadecuada, los esfuerzos anteriores serán desperdiciados.
Empleados que cumplen el perfil del trabajo a desarrollar al servicio del ayuntamiento, con posibilidades de desarrollarse en un plan de carreras, que con fundamento en su perfil, conocimientos y capacidades, puedan ascender a ocupar otros puestos, en la institución o en otras instituciones con las que se firmen convenios.
INDUCCIÓN Conocimiento del puesto y compromiso institucional.
RECLUTAMIENTO Convertir a una persona ajena en candidato a ocupar un puesto de confianza.
CONTRATACIÓN
Convertir al candidato en empleado de confianza.
SELECCIÓN Escoger entre los candidatos al mejor para cada puesto de confianza
140
Lamina No. 6 El proceso de selección de recursos humanos.
1. Situación actual.
Para cubrir los puestos de confianza no existe un procedimiento sistematizado,
definido y debidamente normado, por lo regular los puestos del primer y segundo
nivel se cubren en base al grado de cercanía y compromisos que se llegan
establecer con el aspirante a Presidente Municipal, sobre todo aquellos que forman
parte de la formula del candidato es muy probable que lleguen a ocupar estos
puestos en reciprocidad al voto depositado a favor la candidatura y lógicamente al
grado de simpatía y compromiso. De esta forma es más bien en base a los aspectos
políticos, como se pueden ocupar ciertas posiciones y no tanto al perfil profesional
reconocido por un plan de carreras en el que el personal tenga la posibilidad de
ascender en la estructura. Ello no significa el que no existan casos en los que el
personal ascienda por sus propios méritos, solamente que es un número reducido y
les ha representado el esperar por lapso mayor de tiempo.
De esta forma la selección se encuentra centralizada en el Presidente Municipal para
la designación del primer nivel de la administración y para la determinación de las
personas que ocuparán puestos del segundo nivel en adelante, en ocasiones la
decisión es consensada, con los que ocupan el nivel inmediato superior y en otros
casos son seleccionados por quien ocupe el nivel inmediato superior o bien son
designados unilateralmente por el Presidente.
PLANEACIÓN DE PERSONAL
CANDIDATOS
ANÁLISIS DE PUESTOS PROCESO DE SELECCIÓN
141
Por lo regular los puestos se cubren con personal a través de recomendaciones que
hace el mismo personal. En muy pocos casos, se lleva a cabo un efectivo proceso de
selección y se cuida que la persona cubra con el perfil profesiográfico. De esta forma,
no necesariamente deben tener conocimientos sobre el área contable o
administrativa, en arquitectura o ingeniería basta con que el Presidente o directores
de área lo propongan, para que comience a aprender a realizar esta función, en
ocasiones funciona, en la mayoría de los casos hay que capacitarlo o bien contratar
otra persona que absorba las situaciones técnicas. Cuando lo deseable sería contar
con un ejercito de personal capacitado que pudiera auxiliar efectiva y eficientemente
en esta función, aquí la fuente natural de reclutamiento podría ser por ejemplo las
Universidades, o sea con personal capacitado en los procesos propios de la función.
Es en base a estos razonamientos como podemos concluir de que se carece de un
verdadero proceso de selección y más bien se contrata en base a decisiones
preestablecidas y negociadas entre los diversos niveles de la organización, que
buscan más bien el grado de confianza y no tanto la capacidad de la persona para
adecuarse a los requerimientos del puesto. En muchos casos hay que acomodar el
puesto a las características del personal.
Finalmente se carece del análisis de puestos para poder llevar a cabo la selección y
contratación de personal con el propósito de determinar si el solicitante reúne los
requisitos del puesto, ello para adecuar al candidato al puesto y en busca de
rendimientos superiores, basados en términos de la eficiencia y eficacia del hombre
en el puesto.
2. Prospectiva.
Constituir un Comité General de Evaluación del Servicio Profesional de Carrera cuya
composición será la siguiente (ver lamina No. 7):
- Presidente: El Presidente Municipal
- Secretario Técnico: El Secretario Técnico
- Tres Vocales Ex - oficio: El Contralor, el Tesorero y el Sindico Municipal
142
- Vocales Ejecutivos designados como a continuación se expresa:
- Un Vocal Ejecutivo: que será el Puesto Jerárquico Superior de donde ocurra
la vacante.
- Un Vocal Ejecutivo nombrado por el Presidente.
- Vocales ejecutivos nombrados por los partidos políticos
Lamina No. 7 El Comité General de Evaluación del Servicio Profesional de Carrera.
Contar con el análisis de puestos para satisfacer los requerimientos de personal, en
base a los requisitos del puesto, y al perfil de las características de los candidatos
con que se cuenten, tendiendo a escoger a las personas con más probabilidades
para tener éxito en el puesto, buscando que concuerden los requisitos del puesto con
las capacidades de las personas. Los requisitos del puesto deberán proporcionarse,
en base al análisis y descripción de puestos, de los cuales se elaborará una ficha
profesiográfica, y el perfil del candidato se logrará aplicando las técnicas de
selección.
Presidente Vocal ejecutivo Nombrado por el Presidente
Secretario Técnico
Tres Vocales ExOficio: Contralor Municipal Tesorero Municipal y Sindico Municipal
Vocales nombrados por los partidos políticos
Vocal, Puesto Jerárquico Superior de donde ocurra la Vacante
143
Mantener un inventario actualizado de los recursos humanos que laboran en la
institución, que nos auxilie a cubrir ciertas vacantes con personal previamente
capacitado y con experiencia en el área correspondiente.
Estos objetivos beneficiarán a la institución con una menor rotación de personal,
menor ausentismo mayor calidad en el desempeño, un estado de ánimo más elevado
del personal, en la medida de que sienta mayor satisfacción en el trabajo bajo un
clima organizacional adecuado.
El procedimiento que se deberá llevar a cabo es el siguiente:
a) Recepción de solicitantes.
Se implementarán entrevistas con los diversos candidatos que aspiran a cubrir
alguna vacante o por medio de la solicitud de empleo establecer una base de datos
de aspirantes a ingresar al ayuntamiento. La manera en que se maneje esta
recepción inicial es la base sobre la cual se podrá formar una opinión la institución
sobre los candidatos, ayudándonos a definir de manera inicial a las personas
claramente inadecuadas y obtener información básica sobre los candidatos
potenciales.
Algunos instrumentos que nos auxilian en la entrevista son: la forma de calificación
para la entrevista previa (ver tabla Nº 4); la ficha profesiográfica del puesto (ver
lamina Nº 8); y, .el modelo de perfil de la entrevista (ver lamina Nº 9).
144
Tabla 4 Forma de calificación para la entrevista previa.
CARACTERISTICAS
FÍSICAS
Pálido enfermizo
encorvado
10
20
Buena condición física
30
40
Parece enérgico: ojos
alerta
50
60
Excelente condición
70
100
PRESENTACIÓN
PERSONAL
Descuidada, desaseada
10
20
Limpio y de buena
apariencia
30
40
Muy cuidadoso de su
aspecto
50
60
Impecable en vestido y
aseo
70
100
HABILIDAD PARA
EXPRESARSE
Torpe: no se da a
entender
10
20
Habla con dificultad
30
40
Se expresa bien
50
60
Muy buena expresión
70
100
CONFIANZA EN SÍ
MISMO
Muy indeciso, inseguro
10
20
No muy firme y decidido
30
40
Muestra firmeza y
decisión
50
60
Muy seguro de sí
mismo
70
100
EDUCACIÓN
MOSTRADA
Muy burdo o grosero
10
20
Modales mediocres
30
40
Buenos modales
50
60
Culto, refinado en sus
modales
70
100
INTELIGENCIA
APARENTE
Muestra pésima
comprensión
10
20
Comprensión regular
30
40
Inteligencia común;
comprende bien
50
60
Brillante y rápido en su
comprensión
70
100
AMBICIÓN
REVELADA
No muestra ninguna. No
sabe qué quiere
10
20
Le falta empuje
30
40
Tiene deseos de
prosperar
50
60
Muestra mucha
ambición
70
100
PERSONALIDAD
Incolora, indeterminada
10
20
Común, no impresiona
30
40
Es agradable
50
60
Muy agradable y
atractiva
70
100
Fuente: elaboración propia con datos de Administración de Recursos Humanos, 2002.
b) Ficha de especificación o ficha profesiográfica.
De la información establecida en los análisis de puestos, de la obtenida en la sección
correspondiente a los puestos, así como de la información recogida de sus
ocupantes se elabora una ficha de especificaciones del puesto o ficha
145
profesiográfica, que debe contener los atributos psicológicos y físicos necesarios
para el desempeño del puesto puede establecer las técnicas más adecuadas para el
caso. La ficha profesiográfica es un sinónimo del análisis de puestos o análisis
ocupacional. En un sentido más restringido, es la investigación de elementos
componentes de un trabajo y de su interacción, con el objetivo de determinar las
condiciones necesarias para un desempeño adecuado. Por elementos componentes
de un trabajo se entienden los factores humanos, instrumentales, ambientales y
organizacionales involucrados. Por condiciones necesarias se entienden las
condiciones ambientales o de organización de las tareas, de mejor adaptación del
equipo al hombre o de selección de personal. En términos prácticos, la ficha
profesiográfica pretende levantar todos los elementos predictivos de un buen
desempeño. Obviamente, la selección de personal se encarga, simplemente, de los
elementos que predicen el trabajo del futuro ocupante del puesto.
146
Lamina 8 Ficha profesiográfica del puesto.
FICHA PROFISIOGRAFICA
Puesto Sección: Código: Fecha:
1. DESCRIPCION
2. EQUIPO DE TRABAJO
3. REQUISITOS GENERALES
Primaria Licenciatura Carrera técnica
Secundaria Maestría Otros
Escolaridad
Preparatoria Doctorado
Experiencia
4. CONDICIONES DE TRABAJO
Luminosidad Ruido Espacio
Humedad Olores Altura
Ambiente
Temperatura Polvo
Supervisión para Cont. c/secciones Proximidad física
Supervisión recibida Cont. c/empresas
Reglamento
Cont. c/colegas sección Cont. c/público
5. ACTIVIDADES
Parado % por Horas Cargando pesos por Horas
Andando % por Horas Cargando pesos por Horas
Sentado % por Horas Cargando pesos por Horas
6. CARACTERISTICAS PSICOLOGICAS
Inteligencia general Numérica Memoria visual
Inteligencia reproductiva Raciocinio abstracto Memoria auditiva
Aptitud espacial Rapidez de percepción Memoria p/números
Verbal y social Atención p/detalles Cálculo mental rápido
Mecánica Atención distribuida
7. CARACTERISTICAS PSICO-FISIOLOGICAS
Discriminación cromática Coordinación de las manos
Visión de profundidad Coordinación de los pies
Destreza manual Coordinación de las manos/vista
Agilidad c/los dedos Coordinación de los pies/vista/manos
Destreza c/las manos/brazos Automatización de movimientos
Destreza c/las manos/piernas
8. PERSONALIDAD:_________________________________________________________________
9. CONCLUSION:__________________________________________________________________
10. BATERIA DE TEST:______________________________________________________________
OBSERVACIONES:____________________________________________________________________
147
Lamina 9 Modelo de perfil de la entrevista.
PERFIL DE ENTREVISTA Puntos
IDENTIFICACIÓN
Nombre Sexo
Escolaridad Edad
Candidato al puesto de
Tiempo de aplicación
PERSONAS A CARGO
HISTORIA EDUCACIONAL
EXPERIENCIA PROFESIONAL
ASPIRACIONES y PLANES PARA EL FUTURO
INTERESES RECREACIONALES y SOCIALES
CONDICIONES FÍSICAS
FLUIDEZ VERBAL
SEGURIDAD APARENTE
AUTOEVALUACIÓN
SITUACIÓN FINANCIERA
COMPORTAMIENTO DURANTE LA ENTREVISTA
CONCLUSIÓN
FECHA SELECCIONADOR CLASIFICACION
c) Elección de las técnicas de selección.
Obtenidas las informaciones acerca del puesto y de su ocupante, diseñada la ficha
profesiográfica, el paso siguiente es la elección de las técnicas de selección más
148
adecuadas al caso o a la situación, de los cinco grupos que se presentan en la
lamina 10.
Lamina 10 Técnicas de selección de recursos humanos.
Las técnicas escogidas deben representar el mejor predictor para un buen
desempeño futuro en el puesto.
1. Entrevistas de selección
Dirigidas (con guía) No dirigidas (sin guía o libres)
2. Pruebas de conocimientos o de capacidad
Generales Específicas
3. Test psicométricos Aptitudes
De cultura general De idiomas
De cultura profesional De conocimientos técnicos
Generales Específicas
5. Técnicas de simulación
4. Test de personalidad
Expresivas Proyectivas Inventarios
Psicodrama Dramatización
De motivación De frustración De intereses
Del árbol
Picodiagnóstico miocinético
149
d) Solicitud de empleo.
En las solicitudes de empleo se deberán establecer los datos personales,
antecedentes de trabajo, escolaridad y otros datos personales, para determinar las
características, habilidades y rendimiento de la persona. En esta etapa, se deberán
seleccionar cuidadosamente los datos de rendimiento de la persona en sus puestos
anteriores: rapidez de promoción, experiencia adquirida, frecuencia y razones por las
que dejo otros empleos así como su historial de salarios.
e) Pruebas de empleo.
Las pruebas de empleo se requieren para obtener información relativamente objetiva,
en la que se pueda comparar con la de otros candidatos y los empleados actuales.
Las pruebas de empleo nos ayudarán para evaluar la probable coincidencia entre los
candidatos y los requisitos del puesto. Se llevarán a cabo dos tipos de pruebas:
Las pruebas psicológicas, para definir por medio de los tests psicométricos el grado
de capacidad, aptitud y potencialidad en para el aprovechamiento de la capacitación;
y tests de personalidad, para analizar las diversas características determinadas por
el carácter (rasgos adquiridos), y por el temperamento (rasgos innatos), ya sean
genéricos o específicos sobre el equilibrio emocional, los intereses, las frustraciones,
la ansiedad, la agresividad, el nivel motivacional, etc., con lo que definiremos los
rasgos de la personalidad del candidato.
Las pruebas de desempeño, que miden la capacidad, aptitud, habilidad y destreza
del individuo para realizar algunas partes del trabajo al que aspira.
f) Entrevistas.
Se utilizarán para eliminar a solicitantes ineptos o sin interés que han pasado la fase
preliminar de selección. Esta entrevista, será manejada por un especialista con el
150
carácter de exploratoria. También tendrá el propósito de explicar todo lo que es el
trabajo y los requisitos para desempeñarlo, así como contestar a toda pregunta que
el candidato presente en cuanto al puesto a ocupar, características de la
dependencia y en general sobre la institución. En la lámina siguiente se muestra una
ficha individual de selección.
Lamina 11 Ficha individual de selección que proporciona el resultado de los tests.
FICHA INDIVIDUAL DE SELECCIÓN
Nombre:_______________________________________________ Fecha de nacimiento:_______________
Puesto:_________________________________________________________________________________
RESULTADOS DE LOS TESTS
Tests Porcentajes Puntos
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1. Nivel mental
2. Atención concentrada
3. Atención distribuida
4. Raciocinio
5. Memoria: Posición
Números
Palabras
6. Aptitud numérica
7. Rapidez perceptiva
8. Identificación de formas
9. Percepción cromática
10. Destreza manual
11. Tiempo de reacción
12. Nivel de aspiración
13. Nivel de experimentación
Observaciones:
Indicaciones:____________________________________________________________________________
Contraindicaciones:_______________________________________________________________________
Resultado final:__________________________________________________________________________
Aplicador:____________________________________________________________ Fecha:_____________
151
g) Investigación de la historia anterior.
Con el propósito de tener una visión más objetiva de la persona, se verificarán los
datos con las fuentes de referencia durante el proceso de selección, tal verificación
abarcará tres categorías de referencias: personales, académicas y de empleos
anteriores. La minuciosidad de la comprobación de las referencias dependerá del
puesto a ocupar. Las referencias sobre los empleos anteriores deben ser verificadas
ya que nos proporciona información más objetiva.
h) Selección final por el Comité General de Evaluación del SPC.
Los expedientes relativos a la selección preliminar, serán puestos a consideración
del Comité General de Evaluación del Servicio Profesional de Carrera, quienes los
revisarán y conocerán el punto de vista del jefe inmediato superior de donde ocurra
la vacante.
Será en base a la información de referencia como el Comité dictaminará sobre qué
candidato es el idóneo para cubrirla.
i) El proceso de selección.
A continuación se representa gráficamente el sistema de selección de personal como
se ilustra en la lámina N° 12.
152
Lamina 12 Sistema de selección de personal.
l) Examen médico.
Después de que el candidato haya sido seleccionado, se le practicará un examen
médico, el cual se realiza para determinar si tiene la capacidad física para
desempeñar el puesto así como para determinar la elegibilidad del solicitante para
seguro de vida de grupo, de salud y de invalidez.
El resultado final del proceso de selección son las personas a las que se contrata. Si
toman en consideración las entradas de preselección y se han seguido
correctamente las etapas básicas del proceso de selección, los nuevos empleados
tendrán probabilidades de ser productivos, lo que constituye la mejor prueba de un
proceso de selección.
5.7.5. Contratación. Una vez pasadas con éxito las etapas del proceso de selección o mecanismos de
interpretación (solicitud, pruebas, entrevistas, exámenes médicos, etc.) el candidato
puede ser contratado.
Admisión
Entrevista 1ª
3ª decisión
Rechazo
Prueba de conocimientos
Tests psicométricos
2ª Entrevista
técnica
153
5.7.5.1. Firma del Contrato Escrito y Establecimiento de las Bases del Contrato Psicológico.
La contratación individual, no sólo es una necesidad legal, sino una necesidad
administrativa, ya que en el mismo se establecen cláusulas legales y administrativas,
como lo es la duración de la relación de trabajo que puede ser por tiempo
indeterminado o determinado y esta última modalidad, puede ser eventual o
temporal, la que a su vez, puede ser por obra determinada o a precio alzado.
Por otro lado es importante resaltar que la relación de trabajo por tiempo
indeterminado, de acuerdo con nuestra legislación vigente, constituye la regla
general, siendo la excepción a esta regla la relación por tiempo determinado el cual,
únicamente puede estipularse en los siguientes casos:
• Cuando lo exija la naturaleza del trabajo que se va a prestar.
• Cuando tenga por objeto sustituir temporalmente a otro trabajador, y
• En los demás casos previstos por la ley.
En consecuencia, podemos establecer que la relación de trabajo por tiempo
indeterminado, es aquella por la cual una persona se obliga a prestar a otra un
trabajo subordinado y continuo que constituya para esta última una necesidad
permanente, mediante el pago de un salario. Si los servicios del trabajador o
empleado son prestados en forma continua y constituyen, para la institución, una
necesidad permanente, se estará siempre frente a un contrato individual de trabajo
por tiempo indeterminado.
A la par de las formalidades legales y administrativas entre el individuo y la institución
se establece un contrato psicológico que representan las expectativas que tanto el
individuo como la universidad esperan de si, en una forma recíproca.
154
5.7.3.2. Requisitar el Expediente del Empleado. El número y diseño de registros de personal se realizará de acuerdo a las
necesidades de la institución; a continuación se hace una breve mención de los dos
registros que normalmente se abren al ingresar al trabajador y que son: el expediente
y la hoja de servicios.
a) El expediente.
El expediente se integrará con todos aquellos documentos que formen parte del
historial del trabajador; estará compuesto por una carpeta con su solicitud de empleo,
los documentos personales, como actas de nacimiento, de matrimonio, certificados
de estudios, antecedentes no penales, etc., copia del contrato de trabajo, alta al
Registro Federal de Causantes, los aumentos de sueldo, la evaluación del
desempeño, las sanciones, etc. Para la información codificada como los
comprobantes de las entrevistas, de las pruebas, los documentos comprobatorios,
así como los resultados del examen médico, se abrirá un archivo especial.
A fin de no olvidar detalles de la "contratación" se contará con una lista de
verificación de todos ellos, con el objeto de tener el expediente completo que sea una
verdadera historia del empleado. Por ética profesional y para evitar un uso
inadecuado de la información, no es recomendable que el estudio psicológico
(reporte de entrevista, pruebas psicológicas, etc.), y el reporte del examen médico
así como el resultado del estudio socio-económico formen parte del expediente, por
lo que se resguardarán de forma especial.
La función de requisitar el expediente del trabajador es un medio de control de
personal.
Los elementos de control que contiene el expediente, son los documentos que ha
acumulado el trabajador durante el trabajo y durante el proceso de selección,
155
además de aquellos instrumentos que se deban proporcionar como complemento de
la amplia información requerida.
En sí con el expediente requisitado del trabajador se termina el proceso de
contratación.
b) La hoja de servicios.
El fin que se busca al contar con una hoja de servicios es describir en forma
resumida y clara los datos más importantes acerca del trabajador en lo que se refiere
a detalles personales, escolaridad, antecedentes de trabajo, promociones y
transferencias; evaluación del desempeño y control de todo lo que aparezca en su
expediente. Realmente el conjunto de hojas de servicio viene constituyendo parte
importante del inventario de recursos humanos. El propósito debe ser contar con una
base de datos informativos y estadísticos y poder localizar la información para
ascensos, capacitación, plan de carreras, etc., por medio de la computadora. La
"hoja de servicios", deberá contener la siguiente información:
1. Número asignado al trabajador y el nombre completo del mismo.
2. Fecha de ingreso, que incluye el día mes y año en que empieza a laborar en
la institución.
3. Contratos, debido a que en ocasiones se realiza más de un contrato (por
ejemplo: para sustituir a empleados enfermos, por obra determinada etc.),
deber incluirse en el espacio destinado, la fecha de cada uno de ellos, la
duración de los mismos y las observaciones formuladas por sus superiores al
término del contrato.
4. Lugar y fecha de nacimiento.
5. Estado civil; asimismo deberá registrarse el nombre de la ó el cónyuge, en su
caso.
6. Número del Registro Federal de Causantes.
7. Número de cartilla
156
8. Número de licencia de manejar.
9. Estatura, peso, color de piel y color de ojos, datos que se encontrarán en la
hoja del examen médico.
10. Foto y firma: es necesario que todo el personal que sea contratado haga
entrega de dos fotografías tamaño credencial, con objeto de incorporar una a
su hoja de servicios y otra en su solicitud de empleo
11. Nombre, domicilio y número de teléfono de la persona a la que se avisar en
caso de accidente.
12. Escolaridad, deber anotarse el grado máximo de educación que corresponde,
así como los estudios de especialización los idiomas que domine el
interesado, así como cualquier curso que haya tomado.
13. Antecedentes de trabajo es necesario incluir las fechas de cada trabajo que
haya tenido, la organización en que haya prestado sus servicios, el puesto, el
sueldo y la causa de separación; además, de anotar las promociones o
ascensos que haya logrado en cada uno de sus trabajos anteriores.
14. Control de asistencia, aquí se anotarán los totales anuales de los días
trabajados, vacaciones, faltas injustificadas, enfermedades generales,
permisos con y sin percepción de sueldo, sanciones y retardos. Estos datos
son importantes para tener un historial de cumplimiento del empleado.
5.7.4. Identidad Institucional.
A medida que nuevos empleados ingresan en el ayuntamiento, se hace necesario
que sean integrados a sus puestos. El concepto de identidad institucional o
socialización organizacional, enfoca la interacción entre el sistema social estable y
los nuevos miembros que ingresan. Se refiere a los procesos por los cuales un nuevo
miembro aprende el sistema de valores, las normas y los patrones de
comportamiento requeridos por la sociedad, por la institución o por la dependencia a
la cual ingresa. Este aprendizaje específico es el precio de pertenecer a ella.
157
Generalmente, los valores, las normas y los patrones de comportamiento que
necesitan ser aprendidos a través de la identidad institucional son:
1. Los objetivos básicos del Municipio, así como los objetivos particulares del
departamento al cual esté adscrito.
2. Las estrategias básicas a través de las cuales se alcanzarán los objetivos
3. Las responsabilidades básicas de cada empleado en el puesto que se le
adjudica en el ayuntamiento;
4. Los patrones de comportamiento requeridos para el desempeño eficaz del
puesto; y
5. Las políticas o principios que aseguren el mantenimiento de la identidad e
integridad del Municipio.
El grado en que el nuevo empleado debe aprender esos valores, objetivos, políticas,
estrategias, y patrones de comportamiento depende del grado de socialización
exigido por la institución.
Algunas veces, la socialización organizacional exige una fase destructiva o
descongeladora de los valores o patrones de comportamiento previamente
aprendidos por el nuevo empleado en organizaciones anteriores. Otras veces, el
proceso de socialización tan sólo involucra la reafirmación de algunas normas a
través de varios canales de comunicación existentes en el Municipio a lo largo del
tiempo y de instrucciones directas obtenidas de los superiores. Generalmente, al
proceso de socialización organizacional se le denomina como programa de
integración de nuevos empleados.
La identidad institucional es un proceso que trata de crear un ambiente de trabajo
receptivo y agradable y consta de lo siguiente:
1. Desde la entrevista de selección con el jefe inmediato al aspirante se le dará a
conocer de manera general el ambiente de trabajo, la cultura predominante
158
en la institución, sus compañeros de trabajo, las actividades
desarrolladas y las pendientes a desarrollar, los desafíos del puesto y las
recompensas, el estilo de dirección, etc.
2. Al ingresar a su trabajo el nuevo empleado, se le asignarán tareas que
impliquen desafío y que sean retadoras para que con la experiencia pueda
lograr el éxito en la institución. Se busca que al asignar tareas gradualmente
más complejas y exigentes, los nuevos empleados se hallen más capacitados
para desempeñar tareas futuras con más éxito.
5.8. Subsistema de Promoción y Estímulo al Personal.
Incluye la normatividad para la integración y actualización continua del análisis y
descripción de puestos (integración de la ficha profesiográfica y levantamiento del
inventario de recursos humanos); diseño de puestos y concepto del puesto.
Organograma No. 3
Subsistema de promoción y estimulo al personal.
SUBSISTEMA DE INGRESO DEL PERSONAL
DISEÑO DE PUESTOS CONCEPTO DEL PUESTO DESCRPCION Y ANALISIS DE PUESTOS DESCRIPCION DE PUESTOS ANALISIS DE PUESTOS
MODELO DE EVALUACION DE LA PROFESIONALIZACION
SUBSISTEMA DE PROMOCION Y ESTIMULO AL PERSONAL
SUBSISTEMA DE PERMANENCIA EN EL SERVICIO
SUBSISTEMA DE CONTROL DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE DESARROLLO DEL PERSONAL
159
5.8.1. Diseño de Puestos.
Las personas trabajan en las organizaciones a través de los puestos que ocupan.
Cuando alguien dice que trabaja en determinada institución, Ia primera pregunta que
se nos ocurre es ¿qué puesto ocupa? Así conocemos qué hace en Ia institución, nos
hacernos una idea de su importancia y del nivel jerárquico que ocupa. Para Ia
institución, el puesto es Ia base de Ia aplicación de las personas en las tareas
organizacionales; para Ia persona, el puesto es una de las mayores fuentes de
expectativa y motivación en Ia organización. Las personas siempre ocupan un puesto
cuando ingresan.
5.8.2. Concepto del Puesto El concepto del puesto se fundamenta en las nociones de tarea, atribución y función.
a. Tarea. Actividad individual que ejecuta el ocupante del puesto. En general, es Ia
actividad asignada a puestos simples y rutinarios (como los que ejercen los que
trabajan por horas o los obreros), como montar una pieza, enroscar un tornillo,
fabricar un componente, insertar una pieza, etc.
b. Atribución. Actividad individual que ejecuta Ia persona que ocupa Un puesto. En
general, se refiere a puestos más diferenciados (ocupados por quienes trabajan por
meses o por los empleados de oficina), como elaborar un cheque, emitir una solicitud
de material, elaborar una orden de servicio, etc. La atribución es una tarea un poco
más sofisticada, más intelectual y menos material.
c. Función. Conjunto de tareas (puestos por horas) o atribuciones (puestos por
meses) que el ocupante del puesto ejecuta de manera sistemática y reiterada.
También puede ejecutarlas un individuo que, sin ocupar un puesto, desempeña una
función de manera transitoria o definitiva. Para que un conjunto de tareas o
atribuciones constituya una función, se requiere que se ejecuten de modo repetido.
160
d. Puesto. Conjunto de funciones (tareas o atribuciones) con posición definida en Ia
estructura organizacional, en el organigrama. La posición define las relaciones entre
el puesto y los demás puestos de Ia organización. En el fondo, son relaciones entre
dos o más personas.
El puesto se compone de todas las actividades desempeñadas por una persona, las
cuales pueden incluirse en un todo unificado que ocupa una posición formal en el
organigrama. Para desempeñar sus actividades, Ia persona que ocupa un puesto
debe tener una posición definida en el organigrama. De este modo, un puesto
constituye una unidad de Ia organización y consiste en un conjunto de deberes que
lo separan y distinguen de los demás puesto. La posición del puesto en el
organigrama define su nivel jerárquico, Ia subordinación, los subordinados y el
departamento o división donde está situado. Ubicar un puesto en el organigrama
implica establecer esas cuatro categorías o condiciones.
En el organograma, cada puesto se representa mediante un rectángulo con dos
terminales de comunicación. La terminal de arriba, que lo liga al cargo superior,
refleja Ia responsabilidad en términos de subordinación. La terminal de abajo, que lo
liga a los puestos inferiores, refleja Ia autoridad en términos de supervisión.
5.8.3. Descripción y Análisis de Puestos.
Debido a Ia división del trabajo y a Ia consiguiente especialización de funciones, las
necesidades básicas de recursos humanos para Ia organización, sea en cantidad o
en calidad, se establecen mediante un esquema de descripción y especificación de
puestos. La descripción del puesto se refiere a las tareas, los deberes y las
responsabilidades del puesto, en tanto que las especificaciones del cargo se ocupan
de los requisitos que el ocupante necesita cumplir. Par tanto, los puestos se proveen
de acuerdo con esas descripciones y esas especificaciones. El ocupante del puesto
debe tener características compatibles con las especificaciones del puesto, en tanto
que el rol que deberá desempeñar es el contenido del puesto registrado en Ia
161
descripción. En general, Ia descripción del puesto presenta el contenido de éste de
manera impersonal, y las especificaciones suministran Ia percepción que tiene Ia
organización respecto de las características humanas que se requieren para ejecutar
el trabajo, expresadas en términos de educación, experiencia, iniciativa, etc.
Puesto que en Ia mayor parte de las organizaciones los puestos se proyectan y se
diseñan sin contar con Ia dependencia de ARH, falta saber como los proyectan y los
diseñan las otras dependencias. En otras palabras, es necesario que se analicen y
se describan los puestos para conocer su contenido y sus especificaciones, con el fin
de administrar los recursos humanos empleados en ellos. Cuando el diseño del
puesto ya está hecho desde hace mucho tiempo, Ia dificultad radica en conocerlo en
su totalidad. La descripción y el análisis de puestos es el mejor camino para lograrlo.
5.8.4. Descripción de Puestos. Es necesario describir un puesto, para conocer su contenido. La descripción del
puesto es un proceso que consiste en enumerar las tareas o funciones que lo
conforman y lo diferencian de los demás puestos; es Ia enumeración detallada de las
funciones o tareas del puesto (qué hace el ocupante), Ia periodicidad de Ia ejecución
(cuándo lo hace), los métodos aplicados para Ia ejecución de las funciones o tareas
(cómo lo hace) y los objetivos del puesto (por qué lo hace). Básicamente, es hacer
un inventario de los aspectos significativos del puesto y de los deberes y las
responsabilidades que comprende.
162
Ciclo correctivo
Lamina No. 13
• Escriba lo que hace
• Justifique lo que hace
• Haga lo que está escrito
• Anote lo que hace
• Revise lo que hace
• Revise lo que va a hacer
Sistema de calidad y mejoramiento continúo. Fuente: John S. Oakland, Gerenc/amento da qualidade total- TOM, São Paulo, Nobel, 1994, p. 111.
Un puesto “puede ser descrito como una unidad de Ia organización, cuyo conjunto de
deberes y responsabilidades lo distinguen de los demás puestos. Los deberes y las
responsabilidades de un puesto, que corresponden al empleado que lo desempeña,
proporcionan los medios para que los empleados contribuyan al Iogro de los
objetivos en una organización”74.
Básicamente, tareas o funciones “son los elementos que conforman un rol de trabajo
y que debe cumplir el ocupante del puesto”75. Las fases que se ejecutan en el trabajo
constituyen el puesto total. Un puesto “es Ia reunión de todas aquellas actividades
realizadas por una sola persona, que pueden unificarse en un solo concepto y
ocupan un lugar formal en eI organigrama”76.
5.8.5. Análisis de Puestos. Después de Ia descripción, sigue el análisis del puesto. Una vez identificado el
contenido del puesto (aspectos intrínsecos), se analiza el puesto en relación con los
aspectos extrínsecos, es decir, los requisitos que el puesto exige a su ocupante. 74 J. Hebert Chruden, Arthur W. Sherman, Jr., personnel Management, Cincinnati, South-Eastern, 1936, p79. 75 Bryan Livy, Job Evaluation: A Critical Review, Londres, Gerge Allen and Unwin, 1975, p46. 76 Ibid.
163
Aunque Ia descripción y eI análisis de puesto están estrechamente relacionados en
sus finalidades y en el proceso de obtención de datos, se diferencian entre si: Ia
descripción se orienta al contenido del puesto (qué hace el ocupante, cuándo lo
hace, como lo hace y por qué lo hace), en tanto que el análisis pretende estudiar y
determinar los requisitos de calificación, las responsabilidades implícitas y las
condiciones que el puesto exige para ser desempeñado de manera adecuada. Este
análisis es Ia base para evaluar y clasificar los puesto, con el propósito de
compararlos.
5.9. Subsistema de Permanencia en el Servicio.
Organograma No. 4 Subsistema de permanencia en el servicio.
5.9.1. Compensación (Administración de Salarios).
Es muy común estudiar Ia actividad organizacional en general, y Ia actividad
empresarial en particular, como un proceso de conversión de varios recursos en un
sistema integrado para obtener salidas o resultados. El proceso de conversión
SUBSISTEMA DE INGRESO DEL PERSONAL
(COMPENSACION) ADMINISTRACION DE SALARIOS CARÁCTER VARIADO DEL SALARIO PLANES DE BENEFICIOS SOCIALES ORIGENES DE LOS BENEFICIO SOCIALES TIPOS DE BENEFICIOS SOCIALES
MODELO DE EVALUACION DE LA PROFESIONALIZACION
SUBSISTEMA DE PROMOCION Y ESTIMULO AL PERSONAL
SUBSISTEMA DE PERMANENCIA EN EL SERVICIO
SUBSISTEMA DE CONTROL DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE DESARROLLO DEL PERSONAL
164
incluye una combinación óptima de entradas, como capital, tecnología, materias
primas, esfuerzo humano, etc., en un conjunto de trabajo para producir un resultado
deseado. El elemento humano es parte integral de esta actividad.
Uno de los aspectos más importantes de Ia filosofía de una organización es Ia
política de salarios. El nivel de salarios es el elemento esencial, tanto en Ia posición
competitiva de Ia organización en el mercado de trabajo como en las relaciones de Ia
organización con sus propios empleados.
5.9.2. El Carácter Variado del Salario. Compensación es el área relacionada con Ia remuneración que el individuo recibe
como retorno por Ia ejecución de tareas organizacionales. Básicamente, es una
rotación de intercambio entre las personas y Ia organización. Cada empleado hace
transacciones con su trabajo para obtener recompensas financieras y no financieras.
La recompensa financiera puede ser directa o indirecta.
La compensación financiera directa es el pago que recibe cada empleado en forma
de salarios, bonos, premios y comisiones. El salario representa el elemento más
importante. Salario es Ia retribución en dinero o su equivalente que el empleador
paga al empleado por el cargo que éste ejerce y por los servicios que presta durante
determinado periodo.
5.9.3. Planes de Beneficios Sociales.
Salario pagado con relación al cargo ocupado constituye solo una parte del paquete
de compensaciones que las instituciones suelen ofrecer a sus empleados. En
general, Ia remuneración comprende muchas otras formas, además del pago en
salario: una considerable parte de Ia remuneraciónn total está constituida por
beneficios sociales y servicios sociales. Estos beneficios y servicios sociales
constituyen costos de mantenimiento del personal. Además, uno de los costos de
165
mayor importancia para las organizaciones de servicios, es Ia remuneración, directa
o indirecta, de sus empleados en todos los niveles jerárquicos. En este enfoque, Ia
remuneración directa —el salario- es proporcional al cargo ocupado, en tanto que Ia
remuneración, indirecta —servicios y beneficios sociales— es común para todos los
empleados, independientemente del cargo ocupado.
Los beneficios sociales son aquellas facilidades, comodidades, ventajas y servicios
que las instituciones ofrecen a sus empleados para ahorrarles esfuerzos y
preocupaciones. Estos beneficios constituyen medios indispensables para el man-
tenimiento de Ia fuerza laboral dentro de un nivel satisfactorio de moral y
productividad.
5.9.4. Orígenes de los Beneficios Sociales. La historia de los servicios y beneficios sociales es reciente y está íntimamente
relacionada con Ia gradual toma de conciencia de Ia responsabilidad social de Ia
empresa. Los orígenes y el crecimiento de los planes de servicios y beneficios
sociales se deben a los siguientes factores:
1. Actitud del empleado en cuanto a los beneficios sociales.
2. Exigencias de los sindicatos.
3. Legislación laboral y de seguridad social impuesta par el gobierno.
4. Competencia entre las empresas en Ia disputa por los recursos humanos, ya sea
para atraerlos o para mantenerlos.
5. Controles salariales ejercidos indirectamente por el mercado mediante Ia
competencia en los precios de los productos o servicios.
En muchas instituciones, los planes de servicios y beneficios sociales se orientaron
en principio hacia una perspectiva paternalista y limitada, justificada por Ia
preocupación de retener Ia fuerza laboral y disminuir Ia rotación de personal. En Ia
actualidad los servicios y beneficios sociales de Ia institución, además del aspecto
166
competitivo en el mercado de trabajo, constituyen actividades tendientes a preservar
las condiciones físicas e intelectuales de sus empleados. Además de Ia salud, las
actitudes de los empleados son los principales objetivos de estos planes.
5.9.5. Tipos de Beneficios Sociales. Los planes de servicios y beneficios sociales están destinados a auxiliar al empleado
en tres áreas de su vida:
1. En ejercicio del cargo (bonificaciones, seguro de vida, premios o estímulos, etc.)
2. Fuera del cargo, pero dentro de Ia institución (descanso, refrigerios, restaurante,
transporte, etc.)
3. Fuera de Ia institución, en Ia comunidad (recreación, actividades comunitarias,
etc.)
Los planes de servicios y beneficios sociales pueden clasificarse de acuerdo con sus
exigencias, su naturaleza y sus objetivos.
1. En cuanto a sus exigencias. Los planes pueden clasificarse en legales y
voluntarios, según su exigibilidad.
a. Beneficios legales. Exigidos por Ia Legislación laboral, par Ia seguridad social
o por convenciones colectivas. Algunos de estos beneficios son pagados por Ia
empresa, en tanto que otros son pagados por las entidades de seguridad social.
b. Beneficios voluntarios. Concedidos por Ia liberalidad de Ia institución, ya que
no son exigidos por Ia ley ni por negociación colectiva. También se denominan
beneficios marginales (los estadounidenses los denominan fringe benefits).
2. En cuanto a su naturaleza. Los planes pueden clasificarse en monetarios y no
monetarios, de acuerdo con su naturaleza.
167
a. Beneficios monetarios. Concedidos en dinero a través de Ia nomina; generan
obligaciones sociales que se derivan de ellos.
b. Beneficios no monetarios. Ofrecidos en forma de servicios, ventajas o
comodidades para los usuarios.
3.-En cuanto a los objetivos. En cuanto a sus objetivos, los planes pueden
clasificarse en asistenciales, recreativos y supletorios.
a. Planes asistenciales. Beneficios que buscan proporcionar al empleado y a su
familia ciertas condiciones de seguridad y previsión en casos de situaciones
imprevistas o emergencias, que muchas veces están fuera de su control o de
su voluntad.
b. Planes recreativos. Servicios y beneficios que buscan proporcionar al
empleado condiciones de descanso, diversión, recreación, higiene mental u
ocio constructivo. En algunos casos, estos beneficios también se extienden a
Ia familia del empleado.
c. Planes supletorios. Servicios y beneficios que buscan proporcionar a los
empleados ciertas facilidades, comodidades y utilidades para mejorar su
calidad de vida incluyen:
Un plan de beneficios sociales generalmente se ofrece para atender un gran abanico
de necesidades de los empleados. Dentro de esta concepción de atención de las
necesidades humanas, los servicios y beneficios sociales constituyen un software de
apoyo o, en otras palabras, un esquema integrado capaz de reducir aquellos factores
de insatisfacción (ambientales o higiénicos), así como de incrementar algunos
factores de satisfacción (motivacionales o intrínsecos) descritos por Herzberg’77. En
consecuencia, es necesaria una composición integrada de servicios y beneficios a
los empleados.
77 Frederick Herzberg, “o conceito de higiene como motivacao e os problemas do potencial humano de trabaho”, en David H. Hampton (Org), Conceitos de comportamiento na administracao, sao Paulo, EPU, 1973, p53-62.
168
5.10. Subsistema de Desarrollo del Personal. Organograma No. 5
Subsistema de desarrollo del personal.
5.10.1. Subsistema de Desarrollo de Recursos Humanos. Los procesos de desarrollo de personas incluyen las actividades de entrenamiento,
desarrollo de personal y desarrollo organizacional. Representan inversiones
efectuadas en las personas.
En las organizaciones, las personas se destacan por ser el único elemento vivo e
inteligente, par su carácter eminentemente dinámico y por su potencial de desarrollo.
Las personas tienen enorme capacidad para aprender nuevas habilidades, captar
información, obtener nuevos conocimientos, modificar actitudes y comportamientos, y
desarrollar conceptos y abstracciones. Las organizaciones disponen de una variedad
de medios para desarrollar a las personas, agregarles valor y capacitarlas y habilitar-
las cada vez más para el trabajo.
El entrenamiento, el desarrollo de personal y el desarrollo organizacional constituyen
tres estratos de amplitudes diferentes en el concepto de desarrollo de RH. Esta
SUBSISTEMA DE INGRESO DEL PERSONAL
ENTRENAMIENTO Y DESARROLLO DEL PERSONAL CONCEPTOS Y TIPOS DE EDUCACION ENTRENAMIENTO DESARROLLO ORGANIZACIONAL
MODELO DE EVALUACION DE LA PROFESIONALIZACION
SUBSISTEMA DE PROMOCION Y ESTIMULO AL PERSONAL
SUBSISTEMA DE PERMANENCIA EN EL SERVICIO
SUBSISTEMA DE CONTROL DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE DESARROLLO DEL PERSONAL
169
división obedece a que los estratos menores -el entrenamiento y el desarrollo del
personal- se basan en Ia denominada psicología industrial, en tanto que los estratos
más amplios del desarrollo organizacional se basan en Ia psicología organizacional.
En otros términos, los dos primeros estratos tratan eI aprendizaje individual, en tanto
que el estrato más amplio aborda Ia manera como aprenden y se desarrollaban las
organizaciones.
5.10.2. Entrenamiento y Desarrollo del Personal. La palabra entrenamiento tiene muchos significados. Algunos especialistas en
administración de personal consideran que el entrenamiento es una media para
desarrollar Ia fuerza laboral en los cargos ocupados78. Otros Ia interpretan con más
amplitud y conciben el entrenamiento como un medio para lograr un desempeño
adecuado en el cargo, y extienden el concepto a una nivelación intelectual lograda a
través de la educación general79. Otros autores se refieren a un área genérica
denominada desarrollo, Ia cual dividen en educación y entrenamiento: el
entrenamiento significa Ia preparación de Ia persona para el cargo, en tanto que el
propósito de Ia educación es preparar a Ia persona para enfrentar el ambiente dentro
a fuera de su trabajo80.
5.10.3. Conceptos y Tipos de Educación. Desde el nacimiento hasta Ia muerte, el ser humano vive en constante interacción
con el ambiente, recibiendo influencias e influyendo en sus relaciones con éste.
Educación es toda influencia que el ser humano recibe del ambiente social durante
su existencia para adaptarse a las normas y los valores sociales vigentes y
aceptados. No obstante, el ser humano recibe estas influencias y las asimila según
sus inclinaciones y predisposiciones, y enriquece o modifica su comportamiento de
acuerdo con sus propios principios. 78 Dale Poder, Personnel Management and Industrial Relation, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1956, cap. 9. 79 William W. Waite, personnel Administration, Nueva Cork, Ronald Press, 1952, p219-240. 80 Arthur M. Whitehill, Jr., personnel Relations, Nueva York, McGraw-Hill, 1955, p121-151.
170
La educación puede ser institucionalizada y ejercida no solo de modo organizado y
sistemático, como en las escuelas e iglesias donde se sigue un plan preestablecido,
sino que también puede ser desarrollada de modo difuso, desorganizado y
asistemático, como en el hogar y en los grupos sociales a los que pertenece el
individuo, sin obedecer a ningún plan preestablecido. La educación es Ia preparación
para Ia vida y por Ia vida. Puede hablarse de tipos de educación: social, religiosa,
cultural, política, moral, profesional, etc.
La educación profesional, institucionalizada prepara al hombre para Ia vida
profesional. Comprende tres etapas interdependientes, pero perfectamente
diferenciadas:
• Formación profesional. Prepara el hombre para ejercer una profesión.
• Perfeccionamiento o desarrollo profesional. Perfecciona el hombre para una
carrera dentro de una profesión.
• Entrenamiento. Adapta el hombre para cumplir un cargo o una función.
La formación profesional es Ia educación profesional, institucionalizada que busca
preparar y formar el hombre para el ejercicio de una profesión en determinado
mercado de trabajo. Sus objetivos son amplios y a largo plazo, buscando calificar el
hombre para una futura profesión.
El desarrollo profesional es Ia educación tendiente a ampliar, desarrollar y
perfeccionar al hombre para su crecimiento profesional en determinada carrera para
que sea más eficiente y productivo en su cargo. Sus objetivos son menos amplios
que los de Ia formación, y se sitúan a mediano plazo, buscando proporcionar el
hombre aquellos conocimientos que trascienden lo que se exige en el cargo actual y
preparándolo para que asuma funciones más complejas.
171
5.10.4. Entrenamiento. El entrenamiento es un proceso educativo a corto plazo, aplicado de manera
sistemática y organizada, mediante el cual las personas aprenden conocimientos,
actitudes y habilidades, en función de objetivos definidos. El entrenamiento implica Ia
transmisión de conocimientos específicos relativos el trabajo, actitudes frente a
aspectos de Ia organización, de Ia tarea y del ambiente, y desarrollo de habilidades.
Cualquier tarea, ya sea compleja o sencilla, implica necesariamente estos tres
aspectos. Según Flippo, dentro de una concepción más Iimitada, “el entrenamiento
es el acto de aumentar el conocimiento y Ia pericia de un empleado para el desarrollo
de determinado cargo o trabajo”81. McGehee señala que “el entrenamiento significa
educación especializada. Abarca todas las actividades que van desde Ia adquisición
de habilidad motora hasta Ia obtención de conocimientos técnicos, el desarrollo de
aptitudes administrativas y actitudes referentes a problemas sociales”82. Según Ia
National Industrial Conference Board, el propósito del entrenamiento es ayudar a
alcanzar los objetivos de Ia empresa, proporcionando oportunidades a los empleados
de todos los niveles para obtener el conocimiento, Ia práctica y Ia conducta
requeridos par Ia organización. Algunos autores, como Hoyler83, van mas allá, el
considerar que el entrenamiento es “una inversión empresarial destinada a capacitar
un equipo de trabajo para reducir o eliminar Ia diferencia entre eI desempeño actual y
los objetivos y las realizaciones propuestas. En un sentido más amplio, el entre-
namiento es un esfuerzo dirigido hacia eI equipo. En este sentido, el entrenamiento
no es un gasto, sino una inversión cuyo retorno es bastante compensatorio para Ia
organización.
El contenido del entrenamiento puede incluir cuatro tipos de cambio de
comportamiento:
1. Transmisión de información. El elemento esencial en muchos programas de 81 Edwin B. Flippo, principios de adminitracao de pessoal, Sao Paulo, atlas, 1970, p236. 82 W. McGehee, P.W. Thayer, Training in Business and Industry, Nueva York, Wiley Interscience, 1961. 83 S. Hoyler, Manual de relacoes industriais, Sao Paulo, Pioneira, 1970.
172
entrenamiento es el contenido: distribuir información entre los entrenados como un
cuerpo de conocimientos. A menudo, Ia información es genérica y referente al
trabajo.
2. Desarrollo de habilidades. Sobre todo aquellas destrezas y conocimientos
relacionados directamente con el desempeño del cargo actual o de posibles
ocupaciones futuras. Es un entrenamiento orientado de manera directa a las tareas y
operaciones que van a ejecutarse.
3. Desarrollo o modificación de actitudes. En general, se refiere al cambio de
actitudes negativas por actitudes más favorables entre los trabajadores, aumento de
Ia motivación, desarrollo de Ia sensibilidad del personal de gerencia y de supervisión,
en cuanto a los sentimientos y reacciones de las demás personas.
5.10.5. Desarrollo Organizacional. Tanto las organizaciones como las personas que trabajan en ellas están en
constante cambio. Se revisan y se modifican objetivos, y se establecen otros nuevos;
se crean nuevos departamentos y se reestructuran los viejos; las personas cambian
de cargos; se contratan nuevas personas; Ia tecnología avanza inexorablemente. Las
personas también se desarrollan, aprenden cosas nuevas, modifican su
comportamiento y sus actitudes, tienen nuevas motivaciones, crean nuevos
problemas. Los tiempos cambian. En las organizaciones, algunos cambios se
presentan en el curso de los procesos, en tanto que otras se proyectan con anticipación. El término desarrollo se aplica cuando el cambio es intencional y se
proyecta con anticipación.
El campo del desarrollo organizacional (DO) es reciente y se basa en los conceptos y
métodos de las ciencias del comportamiento, estudia Ia organización como sistema
total y se compromete a mejorar Ia eficacia de Ia institución a largo plazo mediante
intervenciones constructivas en los procesos y en Ia estructura de las
173
organizaciones. Hay diferencias en los enfoques de los numerosos autores de DO,
pues cada uno de ellos desarrolla una tecnología diferente y especifica que permite
combinaciones variadas, dependiendo de los tipos de problemas implicados y del
estilo de trabajo y de consultaría que se delinee.
Algunos trabajos de DO son realizados por consultores externos que no forman parte
de Ia institución, pero pueden ser miembros de un grupo de asesoria a de un
departamento aislado. Otros trabajos pueden ser Ilevados a cabo por un consultor
interno a por un especialista que trabaja en Ia institución directamente con Ia
administración de línea. En general, el consultor, interno o externo, desarrolla un
equipo que impulsa el proceso de cambio.
5.11. Subsistema de Control del Personal.
Organograma No. 6 Subsistema de control del personal.
SUBSISTEMA DE INGRESO DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE CONTROL DE R.H. PROCESO DE CONTROL BASE DE DATOS Y SISTEMAS CONCEPTOS DE DATOS E INFORMACION BASE DE DATOS EN R.H. EVALUACION DEL DESEMPEÑO HUMANO EN QUE CONSISTE LA EVALUACION DEL DESEMPEÑO RESPONSABILIDAD POR LA EVALUACION DEL DESEMPEÑO DIRECTOR DE AREA EL EMPLEADO EL EMPLEADO Y EL DIRECTOR COMITÉ DE EVALUACION OBJETIVOS DE LA EVALUACION DEL DESEMPEÑO BENEFICIOS DE LA EVALUACION DEL DESEMPEÑO
MODELO DE EVALUACION DE LA PROFESIONALIZACION
SUBSISTEMA DE PROMOCION Y ESTIMULO AL PERSONAL
SUBSISTEMA DE PERMANENCIA EN EL SERVICIO
SUBSISTEMA DE CONTROL DEL PERSONAL
SUBSISTEMA DE DESARROLLO DEL PERSONAL
174
5.11.1. Subsistema de Control de Recursos Humanos. Las instituciones no funcionan al azar, sino de acuerdo con planes determinados
para alcanzar objetivos. Las instituciones fijan sus misiones y establecen estrategias;
su comportamiento no es errático, sino racional y deliberado. Para que estas
características institucionales existan, es necesario que haya control.
En las partes anteriores se abordaron los subsistemas de provisión, aplicación
(empleo), mantenimiento y desarrollo de los recursos humanos en una institución.
Sin embargo, debe existir un subsistema de control de recursos humanos para que
las diversas secciones de Ia institución puedan desempeñar su responsabilidad de
línea con relación al personal.
El control trata de asegurar que las diversas unidades de Ia organización marchen de
acuerdo con lo previsto. Si las unidades no trabajan en armonía y al mismo ritmo, Ia
organización deja de funcionar con eficiencia. A medida que una organización intenta
relacionarse con su ambiente, existe Ia necesidad de garantizar que las actividades
internas se realizan según lo planeado.
La palabra control tiene significados y connotaciones que dependen de su función o
del área específica donde se aplica:
1. Control como función administrativa, que forma parte del proceso administrativo
de planear, organizar, dirigir y controlar. En este caso, control es Ia función de
acompañar y evaluar lo que fue planeado, organizado y dirigido, para detectar
desviaciones o variaciones presentadas y efectuar las correcciones necesarias. Esta
función administrativa, mide, evaIúa y corrige el desempeño para asegurar Ia
consecución de los objetivos institucionales. El control puede realizarse en el nivel
institucional (control estratégico), en el nivel intermedio (control táctico) y en el nivel
operativo (control operativo) de las instituciones.
175
2. Control como medio de regulación para mantener el funcionamiento dentro de los
estándares deseados. El mecanismo de control funciona como un detector de
desviaciones a variaciones para mantener el proceso marchando dentro de los
estándares establecidos.
3. Control como función restrictiva y limitadora de un sistema para mantener a los
miembros dentro de los patrones de comportamiento deseados. Es el caso del
control de Ia frecuencia o del expediente del personal en Ia mayoría de las
instituciones.
En cualquiera de estas tres connotaciones, eI control es Ia acción que ajusta las
operaciones a los estándares predeterminados; su base de acción es Ia información
de retorno. El control trata de garantizar que todo ocurre de acuerdo con Ia
planeación adoptada y los objetivos preestablecidos, señalando las fallas y los
errores para corregirlos y evitar reincidir en ellos. El control se aplica a las cosas,
personas y actos. Los sistemas de control se proyectan para Iograr que un proceso a
mecanismo se adapte a un comportamiento especificado bajo un conjunto de
vínculos determinados.
5.11.2. Proceso de Control. El proceso de control es cíclico y repetitivo, y sirve para ajustar las operaciones a los
estándares preestablecidos. El control es un proceso compuesto de cuatro etapas:
1. Establecimiento de los estándares deseados.
2. Seguimiento a monitoreo del desempeño.
3. Comparación del desempeño con los estándares deseados.
4. Acción correctiva, si es necesaria.
176
Estudiemos cada una de estas etapas del proceso de control:
1. Establecimiento de estándares. Los estándares representan el desempeño
deseado. Son criterios o disposiciones arbitrarios que proporcionan medios para
establecer lo que deberá hacerse y cuál es el desempeño o resultado que se
aceptará como normal o deseable. Constituyen los objetivos que el proceso de
control deberá asegurar o mantener. Los estándares pueden expresarse en cantidad,
calidad, tiempo o costo.
2. Seguirniento o monitoreo del desempeño. Etapa del control que acompaña y
mide el desempeño. Monitorear significa acompañar, observar de cerca, ver cómo
marchan las cosas. Para controlar el desempeño es necesario conocerlo y obtener
información acerca de éste. La observación o verificación del desempeño o del
resultado busca obtener información precisa sobre Ia operación que se Ileva a cabo.
3. Comparación del desempeño con el estándar establecido. Obtenida Ia
información sobre el desempeño o resultado, Ia próxima etapa del control es
compararla con los estándares establecidos. Toda actividad experimenta alguna
variación, error o desviación. Por tanto, es importante determinar los limites en que
esa variación podrá aceptarse como normal o deseable: Ia Ilamada tolerancia. Los
estándares deben permitir alguna variación que se acepta como normal o deseable.
El control separa lo que es excepcional para que Ia corrección se centre únicamente
en las excepciones o desviaciones. Por consiguiente, el desempeño debe
compararse con el estándar para verificar desviaciones o variaciones, y establecer si
éstos están dentro del Iímite de tolerancia. La comparación del desempeño con el
estándar establecido se Ileva a cabo por medio de informes, indicadores,
porcentajes, medidas estadísticas, gráficas, etc. La comparación del desempeño con
lo que se planeó no solo busca localizar las variaciones, errores o desviaciones, sino
también predecir resultados y localizar las dificultades para alcanzar mejores
resultados en las operaciones futuras.
177
4. Acción correctiva. Las variaciones, errores o desviaciones deben corregirse
para que las operaciones se normalicen. La acción correctiva busca lograr que lo
realizado esté de acuerdo con lo que se pretendía realizar. De este modo, Ia acción
correctiva incide solo sobre los casos excepcionales, es decir, los casos que
presentan desviaciones o variaciones más alIá de Io tolerado.
5.11.3. Base de Datos y Sistemas. El sistema de información gerencial (SIG) está planeado para recolectar, almacenar y
divulgar información, de modo que los gerentes involucrados puedan tornar
decisiones. En Ia organización, las necesidades de información gerencial son
amplias y variadas, y requieren eI trabajo de contadores, auditores, investigadores de
mercado, analistas y gran cantidad de analistas de staff. El sistema de información
gerencial ocupa un Iugar importante en el desempeño de los gerentes, en especial
en tareas de planeación y control. En el aspecto especifico del control, debe propor-
cionar información oportuna y pertinente para que los gerentes empleen el control
anticipado respecto de Ia acción, y Ia organización obtenga una ventaja competitiva
frente a sus competidores.
El concepto de SIG se relaciona con Ia tecnología informática, que incluye el
computador o una red de microcomputadores, además de programas específicos
para procesar datos e información.
5.11.4. Conceptos de Datos e Información. Desde el punto de vista de Ia teoría de Ia decisión, Ia organización puede ser
entendida como una serie de grandes redes de información que relacionan las
necesidades de información de cada proceso decisorio con las fuentes de datos.
Aunque están separadas, estas redes de información se superponen e interactúan
de manera compleja. Para comprender cómo funcionan, es necesario definir dato,
información y comunicación.
178
Datos son los elementos que sirven de base para resolver problemas o formar
juicios. Un dato es solo un índice, un registro, una manifestación objetiva susceptible
de ser analizada de modo subjetivo, es decir, exige que el individuo lo interprete para
manejarlo. En si mismo, cada dato tiene poco valor. Sin embargo, cuando son
clasificados, almacenados y relacionados entre sI, los datos permiten obtener
información. Los datos aislados no son significativos ni constituyen información. Los
datos exigen procesamiento (clasificación, almacenamiento y relación) para tomar
significado y, en consecuencia, informar. La información tiene significado e
intencionalidad, aspectos que Ia diferencian del dato. Se denomina base de datos el
conjunto de datos almacenados para emplearlos posteriormente.
5.11.5. Base de Datos en Recursos Humanos. La base de datos es un sistema de almacenamiento y acumulación de datos
debidamente codificados y disponibles para procesarlos y obtener información. La
base de datos es un conjunto de archivos relacionados de modo lógico y organizado
para facilitar el acceso a los datos y eliminar Ia redundancia. La eficiencia de Ia
información es mayor con el apoyo de las bases de datos, pues éstas ayudan a
reducir Ia “memoria” de los archivos, ya que los datos interconectados lógicamente
permiten integrar de manera simultánea Ia actualización y el procesamiento, lo cual
reduce incoherencias y errores derivados de archivos duplicados.
5.11.6. Evaluación del Desempeño Humano.
En eI mundo en que vivimos evaluamos en todo momento el desempeño de las
cosas y personas que nos rodean. La evaluación del desempeño es un hecho
cotidiano en nuestra vida, así como en las organizaciones.
Las prácticas de evaluación del desempeño no son nuevas. Desde el momento en,
que una persona emplea a otra, el trabajo de ésta ultima pasa a ser evaluado en
términos de costo y beneficio. Tampoco son recientes Ios sistemas formales de
179
evaluación del desempeño. En Ia Edad Media Ia Compañía de Jesús, fundada por
San Ignacio de Loyola, utilizaba un sistema combinado de informes y notas de las
actividades y del potencial de cada uno de los jesuitas que predicaban Ia religión en
todo el mundo, en una época en que Ia única forma de transporte y comunicación era
Ia navegación a vela. El sistema se basaba en auto clasificaciones hechas por los
miembros de Ia orden, informes de cada supervisor acerca de las actividades de sus
subordinados e informes especiales hechos por cualquier jesuita que creyese tener
informaciones acerca de su propio desempeño o del de sus compañeros, a las
cuales un superior quizá no tenia acceso por un medio diferente. Muchos años
después, en 1842, el Servicio Público Federal de los Estados Unidos implanto un
sistema de informes anuales para evaluar el desempeño de los funcionarios; en 1880
el ejército estadounidense adoptó el mismo sistema. En 1918 General Motors
desarrollo un sistema de evaluación para sus ejecutivos. No obstante, solo después
de Ia Segunda Guerra Mundial comenzaron a popularizarse en las empresas los
sistemas de evaluación del desempeño, aunque Ia preocupación se orientaba
exclusivamente hacia Ia eficiencia de Ia maquina para aumentar Ia productividad de
Ia empresa.
El enfoque se invirtió a partir de Ia escuela de las relaciones humanas, pues Ia
preocupación principal de los administradores paso a ser el hombre. Las nuevas
teorías administrativas se plantearon las mismas interrogantes que tenían que ver
con Ia máquina, pero ahora relacionados con el hombre: ¿como conocer y medir las
potencialidades del hombre? ¿Como lograr que aplique totalmente ese potencial?
¿Cuál es Ia fuerza fundamental que impulsa sus energías a Ia acción? Frente a tales
interrogantes surgió una infinidad de respuestas que ocasionaron Ia aparición de
técnicas administrativas capaces de crear condiciones para un efectivo mejoramiento
del desempeño humano dentro de Ia organización, y una gran cantidad de teorías
sobre Ia motivación para trabajar. La serie de teorías administrativas y
organizacionales surgidas con posterioridad tuvieron un impacto fuerte y definitivo: Ia
importancia del ser humano en las organizaciones y su papel dinamizador de los
demás recursos organizacionales. Pero este papel no podría dejarse al azar. Era
180
necesario que no solo se planeara e implementara el desempeño humano, sino
también que se evaluara y orientara hacia determinados objetivos comunes.
5.11.7. En qué Consiste la Evaluación del Desempeño. No estamos interesados en el desempeño general, sino en el desempeño del cargo,
en el comportamiento de rol del ocupante del cargo. El desempeño del cargo es
situacional en extremo, varía de persona a persona y depende de innumerables
factores condicionantes que influyen poderosamente. El valor de las recompensas y
Ia percepción de que las recompensas dependen del esfuerzo determinan eI
volumen de esfuerzo individual que Ia persona está dispuesta a realizar: una perfecta
relación de costo-beneficio. A su vez, el esfuerzo individual depende de las habili-
dades y capacidades de Ia persona y de su percepción del papel que desempeñará.
De este modo, eI desempeño del cargo está en función de todas estas variables que
lo condicionan con fuerza.
La evaluación del desempeño es una apreciación sistemática del desempeño de
cada persona en el cargo o del potencial de desarrollo futuro. Toda evaluación es un
proceso para estimular o juzgar el valor, Ia excelencia, las cualidades de alguna
persona. La evaluación de los individuos que desempeñan roles dentro de una
organización puede llevarse a cabo utilizando varios enfoques, que reciben
denominaciones como evaluación del desempeño, evaluación del mérito, evaluación
de los empleados, informes de progreso, evaluación de eficiencia funcional, etc.
Algunos de estos conceptos son intercambiables. En resumen, Ia evaluación del
desempeño es un concepto dinámico, ya que las organizaciones siempre evalúan a
los empleados con cierta continuidad, sea formal o informalmente. Además, Ia
evaluación del desempeño constituye una técnica de dirección imprescindible en Ia
actividad administrativa. Es un medio que permite localizar problemas de supervisión
de personal, integración del empleado a Ia organización o al cargo que ocupa en Ia
actualidad, desacuerdos, desaprovechamiento de empleados con potencial más
elevado que el requerido por eI cargo, motivación, etc. Según los tipos de problemas
181
identificados, Ia evaluación del desempeño puede ayudar a determinar y desarrollar
una política de recursos humanos adecuada a las necesidades de Ia organización.
5.11.8. Responsabilidad por la Evaluación del Desempeño. De acuerdo con Ia política de recursos humanos adoptada por Ia organización, Ia
responsabilidad por Ia evaluación del desempeño humano puede atribuirse al
director, al mismo empleado, al empleado y al director en conjunto, al equipo de
trabajo, al órgano de gestión de personal o a un comité de evaluación del
desempeño. Cada una de estas alternativas implica una filosofía de acción.
5.11.9. Director de Área . Este será el responsable del desempeño de los subordinados y de su evaluación.
Así, quien evalúa el desempeño del personal es el propio director, con la asesoría del
órgano de gestión de personal, que establece los medios y los criterios para la
evaluación. Dado que el director no tiene conocimiento especializado para proyectar,
mantener y desarrollar un plan sistemático de evaluación del desempeño del
personal, se recurre al órgano de gestión de personal con función de staff para
establecer, acompañar y controlar el sistema, en tanto que cada jefe mantiene su
autoridad de Iínea evaluando el trabajo de los subordinados mediante eI esquema
trazado por el sistema. En Ia actualidad, este sistema de trabajo proporciona mayor
libertad y flexibilidad, con miras a que cada director sea gestor de su personal.
5.11.10. El Empleado. Algunas organizaciones más democráticas permiten que eI mismo individuo
responda por su desempeño y realice su auto evaluación. En estas organizaciones
cada persona autoevalúa su desempeño, eficiencia y eficacia, teniendo en cuenta
parámetros establecidos por el director de área.
182
5.11.11. El Empleado y el Director. En Ia actualidad las instituciones deben adoptar un esquema dinámico y avanzado
de administración del desempeño. Aquí resurge Ia vieja administración por objetivos
(APO), con nuevos elementos y sin los traumas provocados por Ia arbitrariedad, Ia
autocracia y el estado continuo de tensión y aflicción entre las personas
involucradas, que caracterizaron su implementación en Ia mayor parte de nuestras
organizaciones. Ahora Ia APO es democrática, participativa, involucradora y muy
motivadora. En esta APO que emerge, Ia evaluación del desempeño recorre los
siguientes caminos:
1. Formulación de objetivos por consenso. Primer paso en esta nueva APO
participativa en que los objetivos se establecen entre la institución y el evaluado, lo
cual supone una verdadera negociación para Ilegar a un consenso. Los objetivos
deben establecerse por consenso, no deben imponerse. La superación de estos
objetivos debe representar un beneficio para Ia institución y una participación directa
del evaluado en ese beneficio, como un premio o esquema de remuneración
variable. De todas maneras, debe ser un incentivo fuerte y convincente para
dinamizar alguna forma de comportamiento.
2. Compromiso personal en Ia consecución de los objetivos fijados en conjunto. En
algunos casos se presenta una especie de contrato formal o psicológico para
caracterizar el acuerdo logrado en cuanto a los objetivos que deben alcanzarse.
Siempre es necesario que el evaluado acepte plenamente los objetivos y que se
comprometa a alcanzarlos. Esta es Ia condición sine qua non del sistema.
3. Actuación y negociación con el director en Ia asignación de los recursos y los
medios necesarios para alcanzar los objetivos. Definidos los objetivos por consenso
y logrado el compromiso personal, el paso siguiente es conseguir los recursos y
medios necesarios para alcanzar los objetivos con eficacia. Si no hay recursos ni
medios, los objetivos se tornan inalcanzables. Estos recursos y medios pueden ser
183
materiales (equipos, máquinas, etc.), humanos (equipo de trabajo) o inversiones
personales en capacitación y desarrollo profesional del evaluado. Representan un
costo para alcanzar los objetivos deseados.
4. Desempeño. Comportamiento del evaluado en Ia búsqueda de los objetivos
fijados. Aquí reside eI aspecto principal del sistema. El desempeño constituye Ia
estrategia individual para Iograr los objetivos deseados.
5. Medición constante de los resultados y comparación con los objetivos fijados.
Verificación de los costos y beneficios involucrados en el proceso. La medición de los
resultados, y los objetivos, requieren fundamentos cuantitativos confiables que den
una idea objetiva y clara del funcionamiento del proceso y del esfuerzo de Ia persona
evaluada.
6. Retroalimentación intensiva y medición conjunta continúa. Debe existir mucha
información de retorno y, sobre todo, amplio apoyo de Ia comunicación para reducir
Ia disonancia y aumentar Ia coherencia. Este es uno de los aspectos más
importantes del sistema: el evaluado debe tener una percepción de cómo va
marchando, para establecer una relación entre el esfuerzo y el resultado alcanzado.
En esta concepción, Ia evaluación del desempeño no comienza por Ia apreciación
del pasado, sino por Ia preparación del futuro, y se halla más orientada hacia Ia
planeación del desempeño futuro que hacia el juzgamiento del desempeño del
pasado. Pero no se queda solo en eso, sino que busca orientar el desempeño hacia
fines negociados y establecidos con anterioridad, dotarlo con todos los medios
necesarios para conseguirlo de manera adecuada, rodearlo de mediciones
apropiadas y comparativas y, sobre todo, darle coherencia con retroalimentación y
evaluación continuas. Así se asegura un desempeño conforme a las necesidades de
Ia organización y los objetivos de carrera del evaluado.
184
5.11.12. Comité de Evaluación. En algunas instituciones, Ia evaluación del desempeño corresponde a un comité
nombrado para este fin, y constituido por empleados permanentes o transitorios,
pertenecientes a diversas dependencias o departamentos. En este caso, Ia
evaluación es colectiva y Ia realiza un grupo de personas. Los miembros
permanentes o estables (como el presidente, el director del órgano de gestión de
personal y el especialista en evaluación del desempeño) participan en todas las
evaluaciones, y su papel es mantener el equilibrio de los juicios, el acatamiento de
los estándares y Ia permanencia del sistema.
5.11.13. Objetivos de la Evaluación del Desempeño. La evaluación del desempeño es un asunto que ha despertado numerosas
manifestaciones favorables y otras sumamente adversas. No obstante, se ha hecho
poco para lograr una verificación real y científica de sus efectos. También podría
afirmarse que mientras Ia selección de recursos humanos es una especie de control
de calidad en Ia recepción de materia prima, Ia evaluación del desempeño es una
especie de inspección de calidad en Ia Iínea de montaje. Estas dos analogías se
refieren implícitamente a Ia posición pasiva, sumisa y pesimista del individuo que
está siendo evaluado, con relación a Ia organización de Ia cual hace o desea hacer
parte, y al enfoque rígido, mecanizado, distorsionado y Iimitado acerca de Ia
naturaleza humana. La evaluación del desempeño no puede reducirse al simple
juicio superficial y unilateral del jefe con respecto al comportamiento funcional del
subordinado, sino que es necesario profundizar un poco más, ubicar causas y
establecer perspectivas de común acuerdo con el evaluado. Si debe modificarse el
desempeño, el mayor interesado -el evaluado- debe saber no solo acerca del cambio
planeado, sino saber también por qué y como deberá implementarse éste (si es que
debe implementarse), debe recibir retroalimentación adecuada y reducir
discrepancias con respecto a su actuación en la organización.
185
5.11.14. Beneficios de la Evaluación del Desempeño. Cuando un programa de evaluación del desempeño está bien planeado, coordinado
y desarrollado, proporciona beneficios a corto, mediano y largo plazos.
En general, los principales beneficiarios son eI individuo, la institución y Ia
comunidad.
1. Beneficios para el jefe:
• Evaluar mejor el desempeño y el comportamiento de los trabajadores, con base
en las variables y los factores de evaluación y, sobre todo, contando con un sistema
de medición capaz de neutralizar Ia -subjetividad.
• Proponer medidas y disposiciones orientadas a mejorar eI estándar de
desempeño de los trabajadores.
• Comunicarse con los trabajadores para que comprendan Ia mecánica de
evaluación del desempeño como un sistema objetivo, y que mediante ese sistema
puedan conocer cuál es su desempeño.
2. Beneficios para el trabajador:
• Conocer las reglas de juego, es decir, los aspectos de comportamiento y de
desempeño que más valora Ia institución en sus trabajadores.
• Conocer cuáles son las expectativas de su jefe acerca de su desempeño, y sus
fortalezas y debilidades, según Ia evaluación del jefe.
• Saber qué disposiciones o medidas toma el jefe para mejorar su desempeño
(programas de entrenamiento, capacitación, etc.), y las que el propio subordinado
186
deberá tomar por su cuenta (auto corrección, mayor esmero, mayor atención al
trabajo, cursos por su propia cuenta, etc.)
• Autoevaluar y autocríticar su autodesarrollo y autocontrol.
3. Beneficios para Ia institución:
• Puede evaluar su potencial humano a corto, mediano y largo plazos, y definir Ia
contribución de cada empleado.
• Puede identificar los empleados que necesitan actualización o perfeccionamiento
en determinadas áreas de actividad, y seleccionar a los empleados que tienen
condiciones para ascenderlos o transferirlos.
• Puede dar mayor dinámica a su política de recursos humanos, ofreciendo
oportunidades a los empleados (no solo de ascensos, sino de progreso y de
desarrollo personal), estimulando Ia productividad y mejorando las relaciones
humanas en eI trabajo.
Evaluación del desempeño como elemento integrador de las prácticas de RH. La
evaluación del desempeño continúa y complementa el trabajo de los procesos de
provisión de personal para seguir y localizar a las personas cuyas características
sean adecuadas a la institución. También amplía los procesos de aplicación en el
sentido de indicar si las personas están bien integradas en sus cargos y tareas. Así
mismo, complementa los procesos de mantenimiento al señalar tanto el desempeño
y los resultados alcanzados, como los procesos de desarrollo al indicar las fortalezas
y las debilidades, las potencialidades que deben desarrollarse y las que deben
corregirse. Y, finalmente, complementa los procesos de seguimiento y control al
proporcionar retroalimentación a las personas. En consecuencia, Ia evaluación del
desempeño asume un papel sumamente importante como elemento integrador de las
prácticas de RH, puesto que es un proceso que sirve de enlace a los demás
procesos de Ia ARH.
187
Evaluación del desempeño mediante procesos sencillos y no estructurados. Es un
proceso sin los antiguos rituales burocráticos de Ilenar formularios y comparar
factores de evaluación genéricos y amplios. Es una desburocratización y
liberalización de Ia evaluación del desempeño. La evaluación es producto de un
acuerdo entre evaluador y evaluado y deja de ser un acto de juzgamiento superior y
definitivo del comportamiento del empleado. Es casi una negociación porque ambos
intercambian ideas e información, lo cual origina un compromiso conjunto: por un
lado, proporcionar las condiciones necesarias para el crecimiento profesional y, por
el otro, Ia consecución de determinados objetivos o resultados. Los cambios se
presentan en Ia forma y en el contenido del proceso.
Evaluación del desempeño como retroalimentación de las personas. La evaluación
constituye un poderoso instrumento de retroalimentación de Ia información, es decir,
retroinformación de las personas para darles orientación y permitirles auto
evaluación, auto dirección y, por consiguiente, autocontrol, sea en lo tocante al
entrenamiento de las personas -capacitándolas para obtener los objetivos
propuestos- o en lo tocante a Ia participación en los resultados, como forma de in-
centivo y refuerzo por los resultados obtenidos.
La evaluación del desempeño requiere la medición y comparación de algunas
variables individuales, grupales y organizacionales. Para no caer en Ia subjetividad ni
en Ia falta de criterios, et sistema de evaluación del desempeño debe apoyarse en un
amplio referente que fortalezca Ia coherencia en todos sus aspectos.
La evaluación del desempeño hace cada vez más énfasis en los resultados, las
metas y los objetivos alcanzados, que en e! propio comportamiento.
Los medios están cediendo lugar a los fines alcanzados o que se pretenden
alcanzar. Los medios corren por cuenta de las personas que los escogen con
Iibertad, según sus preferencias o habilidades personales. Los fines se convierten en
el parámetro de Ia evaluación para recompensar el trabajo excelente, así como eI
188
desempeño eficaz y no solo eficiente. El énfasis en los resultados, las metas y los
objetivos establecidos de modo claro, unívoco y sencillo permite observar tres
vertientes bastante interesantes: Ia desburocratización, Ia evaluación hacia arriba y
Ia auto evaluación.
En consecuencia, es necesario vincular los resultados de Ia evaluación del
desempeño a incentivos a corto plazo, como Ia remuneración flexible o los sistemas
de incentivo. Un sistema flexible que no represente costo adicional a Ia institución,
sino un tipo de participación de las personas en los resultados alcanzados y en Ia
consecución de los objetivos formulados84.
84 Chiavenato, Adalberto. Administración de Recursos Humanos, quinta edición, Ed. Mc Graw Hill, México 2002, 177-671.
189
CAPITULO VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
6.1. Conclusiones.
o En la investigación se llega a la conclusión que el servidor público es aquél
que independientemente de su denominación, está normado por un régimen
de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante
disposiciones equivalentes, y asume actividades enmarcadas en los intereses
primordiales del Estado.
o En el caso de los servidores públicos municipales, no hay un principio de ética
al aceptar un cargo, el cual no corresponde a su perfil profesional o de
acuerdo a su experiencia laboral.
o Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor
público se realiza de manera permanente a través de una carrera
administrativa; que dicha carrera exige su profesionalización; y que tal
profesionalización se base en la formación y el perfeccionamiento continuo.
o Se reconoce que tenemos una sociedad cada vez más participativa, que
preserva sus derechos, que demanda satisfactores, que reclama mejores
servicios y que aspira a una mayor participación en la vida social, económica y
política y que, por lo tanto, la esencia de los gobiernos y sus administraciones,
tienen la obligación de atender con oportunidad, transparencia y honradez, los
legítimos reclamos de nuestra sociedad.
o La evaluación de la profesionalización del servidor publico, busca garantizar a
quienes sirven desde el sector público, el contar con los conocimientos,
aptitudes y habilidades para desarrollar mejor sus funciones, afianzar la buena
imagen del estado y fortalecer la relación gobierno-sociedad.
o Una empresa de tal magnitud precisa del concurso teórico, doctrinal e
histórico, para ubicar en su justa dimensión un desempeño más eficiente,
armónico y comprometido de la tarea de gobierno y de quienes ahí se
desenvuelven; por ello lograr el profesionalismo en la función pública, nos
permite ubicar la profesionalización como marco para revisar, en los extremos
190
posibles, las técnicas y procesos de la gestión del personal público; así como,
los mecanismos de reconocimiento a su buen desempeño, del que se deriven
beneficios y estímulos, en términos de sus resultados y de la valoración que el
ciudadano y el usuario haga de este desempeño.
o En las estructuras orgánico-funcionales de las administraciones públicas se
han encontrado un sinnúmero de esquemas que cuentan con diversas
variantes al integrar su personal y establecer estrategias de reclutamiento,
selección y capacitación, en ello radica la riqueza de estas experiencias y su
utilidad para concretarlas, analizarlas y que sirvan de referencia obligada para
que abarque a la Administración Pública en sus tres órdenes de gobierno; por
ello los gobiernos locales se deben pronunciar por un modelo de carrera
administrativa homogéneo, que tenga soporte formativo, estructural,
procedimental, con solidez selectiva, rigor pedagógico, periodicidad imparcial
en el sistema de ascenso y promoción, así como la permanencia debidamente
retribuida del servicio público.
o La implantación de un modelo de evaluación de la profesionalización no sólo
requiere ahondar en los aspectos anteriormente señalados, sino que también
es necesario encontrar y motivar la decisión y consenso político de la Ley el
Servicio Civil de Carrera en todas las administraciones locales, y que a través
de este ordenamiento jurídico se establezcan las bases para la adecuada
operación de la carrera administrativa y los principios y valores que deben
caracterizarla, teniendo como finalidad el evitar que se convierta en un mero
instrumento administrativo.
o Se Necesitan esquemas que sean viables para todo el país, respetando
justamente los elementos básicos que se necesitan en un lugar, esto significa
que un tesorero deberá ser tan buen tesorero en Mexicali como en Tuxtla, que
un Secretario de un Ayuntamiento, lo que no puede no saber debe de ser
aplicable prácticamente en todo el país, aunque hay elementos que serán muy
distintos en un lugar que en otro, pero los elementos básicos tendrán que ser
colectivos.
191
o Es necesario avanzar en la conformación de un servicio profesional de carrera
que garantice que en la transición por el relevo en la titularidad de los poderes
aprovechando la experiencia y los conocimientos del personal y que no
interrumpirá el funcionamiento administrativo.
o La creación del servicio profesional de carrera entraña el reconocimiento de la
importancia que tiene el trabajo del servidor público y asegura que su
desempeño honesto y eficiente es condición esencial para la permanencia en
el empleo. Además, la evaluación de la profesionalización permitirá establecer
normas claras para que el ascenso esté basado en la capacidad y el
rendimiento profesional, y que el servicio público culmine con una jubilación
digna y decorosa.
6.1.1. Comentarios sobre el trabajo desarrollado.
Considero necesario señalar los beneficios que representa la implantación de la
evaluación de la profesionalización del servidor público, de entre los cuales destacan:
A). Para la Administración Pública.
o Obtener una continuidad de los programas institucionales, principalmente en
los procesos de cambio de administración al término del período de la gestión
gubernamental, evitando que sean un punto crítico y preocupante para los
niveles superiores en la jerarquía gubernamental.
o Garantizar altos índices de calidad en las funciones de los servidores públicos
al sentirse involucrados y comprometidos con las funciones que realizan.
o Asegurar esquemas de rendición de cuentas de las Dependencias y Entidades
de la Administración Pública local y Federal.
o Proponer modelos que promuevan en las Dependencias o Entidades, un
mejor cumplimiento de su misión, visión, planes estratégicos y programas,
fomentando así la modernización y desarrollo administrativo de la gestión
pública.
192
o Retener y allegarse de recursos humanos especializados en las diversas
líneas de carrera existentes y lograr su permanencia institucional.
o Mejorar la eficiencia en la Administración Pública ante la sistematización y
simplificación de los procedimientos y niveles de organización.
o Racionalizar el crecimiento del aparato gubernamental y asignación de
recursos humanos relacionados con la planeación del desarrollo institucional.
o Disminuir el costo administrativo de los servicios públicos e incrementar su
capacidad y eficiencia para satisfacer los requerimientos de la sociedad.
o Mejorar la imagen y confianza de la Administración Pública ante la ciudadanía
brindando mayor honestidad, oportunidad y calidad en sus servicios.
o Consolidar las instituciones a través de la continuidad, estabilidad y
permanencia de las estructuras y programas y de la mayor seguridad en el
empleo de los servidores públicos.
B). Para el Servidor Público.
• Permitir el desarrollo de una carrera en la institución y de un plan de vida,
mediante un sistema de promoción, según los méritos demostrados en el
servicio público.
• Promover que el servidor público cuente con nuevos conocimientos,
habilidades y destrezas por medio de la capacitación, actualización y
aprendizaje permanente.
• Propiciar la seguridad en el empleo, con amplias posibilidades de desarrollo
en una organización estable, con normas, planes y programas definidos,
siempre y cuando se cumpla con la evaluación al desempeño.
• Proporcionar bienestar y confianza, por medio del establecimiento de un
sistema equitativo de remuneraciones, prestaciones, incentivos y
oportunidades.
• Promover una identificación y solidaridad institucional producto de un mayor
conocimiento de los programas, responsabilidades y metas del Estado.
193
• Facilitar el libre transitar dentro de un Sistema Único de Carrera para los
Municipios, Estados y Dependencias Federales, sin perder su antigüedad
administrativa.
C). Para la Sociedad.
• Proporcionar continuidad en los planes y programas que inciden en la
ciudadanía, ante la renovación de los mandos medios y superiores del
Gobierno del Estado.
• Planear a largo plazo proyectos y programas de beneficio social que no se
limiten por cambios de administración.
• Establecer un mejoramiento continuo en la calidad de los servicios que
ofrecen los Gobiernos Locales.
Esto implica, no solo la transformación y apertura en los criterios de incorporación al
sector público, sino principalmente en garantizar una permanencia y promoción de los
mejores servidores públicos en cuanto a capacidad, compromiso y experiencia, ya
que se requiere mantener y retener a grupos creativos y profesionales, otorgándoles
remuneraciones acordes al mercado laboral, capacitación y actualizaciones
tecnológicas, pero sobre todo un aprendizaje que le permita desempeñar cada vez
mejor sus labores en un marco de actuación ética, capaz de evitar que la
Administración Pública caiga en una disminución de su actividad administrativa.
6.2. Recomendaciones.
o El servicio profesional de carrera es un imperativo en la vida de los gobiernos
municipales de México: es etapa superior del desarrollo institucional, dado que
refleja como los gobiernos y las administraciones públicas son objeto de
modernización creciente. Es también fórmula institucional para generar bases
de estabilidad y continuidad en momentos en que la competencia política, la
194
lucha partidista y la alternancia en el poder son hechos cada vez más
recurrentes en la vida del país. Es en el ámbito municipal, donde la expresión
de la vida democrática tiene su mejor esplendor.
o Por ello, es necesario que las decisiones y acciones de gobierno tengan
cobertura de realización y seguridad institucional para que sean la clave en los
procesos de la gobernación social y política. Si las tendencias políticas
apuntan por la democratización y la competencia política, es fundamental en
el ámbito de lo municipal se formalice la evaluación de la profesionalización
del servidor público para reforzar en favor de la sociedad, la economía y los
ciudadanos, condiciones más estables que permitan estructurar la política
competitiva y la estabilidad institucional.
Misión de los Gobiernos.
o Los gobiernos son instituciones complejas que tienen a su cargo
responsabilidades políticas y públicas. Las primeras, se manifiestan porque
son la autoridad suprema de la sociedad y por tanto, tiene que garantizar la
vigencia del orden político, el goce de las libertades, los derechos ciudadanos
y la distribución equitativa de la riqueza. Las segundas, se caracterizan
porque representan y salvaguardan los valores comunes de la sociedad,
atienden necesidades colectivas, auspician la cooperación de los individuos
en la atención de los asuntos de interés general y dan respuesta a una
diversidad de grupos sociales.
o Los gobiernos son el centro de la acción social y el medio para que las
energías individuales, colectivas, regionales y comuntarias sean organizadas
con base en la democratización y el respeto. En los tiempos actuales y por
venir, los gobiernos tienen ante sí problemas y carencias que exigen sean
atendidos y solucionados con inteligencia.
195
o La realidad contemporánea no da margen para improvisar ni para adoptar
como método idóneo las medidas de bomberazo y ni para que las soluciones
públicas sean sustentadas en la mera experiencia o en la institución. Por el
contrario, es necesario que los gobiernos tengan personal no sólo ilustrado
sino apto para responder con creces a la vida social, económica y política.
El Gobierno Municipal.
o La importancia de los gobiernos en los procesos políticos y sociales es
innegable. Su misión es básica para conducir la sociedad en términos
comunitarios y democráticos. Son instancias en las cuales la sociedad civil se
manifiesta en el primer escalón que es la democracia. Los Gobiernos
Municipales viven etapas de cambio y renovación. Viven procesos que
apuntan por la senda de la participación ciudadana y la adopción creciente de
las políticas públicas.
o En este sentido, los tiempos de cambio que vive México son indicativos entre
otros aspectos, de cómo los gobiernos municipales son detonadores del
cambio institucional que hoy en día configura una de las tendencias más
claras en favor de la institucionalidad democrática.
o En términos de respuestas institucionales, los gobiernos municipales deben
entenderse como un sistema de aptitudes que tienen como objetivo ser
eficientes en la democracia, la pluralidad y la competencia. En este caso, la
sociedad civil demanda una acción más abierta, eficaz y puntual para dar
atención a los problemas y las necesidades públicas. En tiempos de una
mayor democratización del poder, México es escenario de cómo los
Gobiernos Municipales juegan un papel creciente en favor de racionalizar y
mejorar los rendimientos de las acciones públicas.
196
o Por eso los gobiernos municipales son valorados como centros de gestión
pública en los cuales se adoptan decisiones y acciones que son objeto de
argumentación y deliberación: el gobierno en favor de los ciudadanos, es, sin
duda, el gobierno municipal. Su cercanía con las sociedades, los grupos y los
ciudadanos le confieren un rango de importancia estratégica. Su papel es
cada vez más importante, dado que la sociedad contemporánea no la integran
átomos dispersos sino ciudadanos activos y organizados que demandan mejor
acción y calidad por parte del gobierno municipal.
El Nuevo Servicio Público.
o En está lógica, la capacidad de los gobiernos se traduce en actos y acciones
públicas. Son los resultados conseguidos el indicador lo qué hacen, cuánto
cuesta, quiénes son los beneficiarios y cuáles son los criterios para tomar
decisiones y definir los cursos de acción gubernamental.
o El servicio público es el puente que comunica a los ciudadanos el gobierno; es
el vehículo para asegurar que las respuestas gubernamentales sean eficaces;
es un medio que permite ganar consensos o aumentar los descensos; del
mismo modo, es coadyuvante de la gobernabilidad democrática en los
aspectos de legitimidad, civilidad, participación, logro del bienestar y las
formas de cooperación social.
o Del servicio público depende que los ciudadanos tengan confianza en el
gobierno y que ratifiquen su lealtad con el mismo. No es el servicio público un
conjunto de actividades que se llevan a cabo en las penumbras del poder.
o El servicio público es ante todo suma de capacidades profesionales orientadas
a los fines de la vida pública, a la preservación de las instituciones sociales y
políticas de un país, al logro del bienestar social y al acrecentamiento de lo
que es el gobierno de la comunidad.
197
Perfil del Servicio Público Municipal.
o En la propuesta de evaluación de la profesionalización es importante destacar
cuáles son los atributos que deben caracterizarlo para garantizar que la
función pública sea un medio del trabajo continuo, serio y responsable.
o En este sentido, la evaluación de la profesionalización del servicio público en
el nivel municipal debe eliminar: 1) las posturas partidistas e ideologizantes, 2)
las posiciones politizadas 3) los clientelismos 4) la noción de costos
inconmensurables de operación y 5) las prácticas a favorecer los “secretos de
gobierno” por encima de la rendición de cuentas públicas.
o Para los fines de un servicio público profesionalizado a nivel municipal, es
necesario que el mismo se sustente en:
o la cultura de la responsabilidad pública, es decir, 1) rendir cuentas públicas; 2)
que sea abierto a los escrutinios de la opinión pública; 3) reglas de
confiabilidad para conjugar transparencia y resultados; 4) una nueva ética
gubernamental y 5) un nuevo balance y limites de la acción gubernamental
pública.
o En términos funcionales, el servicio público municipal debe caracterizarse por:
1) la creatividad individual y grupal; 2) la capacidad de innovación orientada a
la gestión del cambio institucional y la liberalización, 3) favorecer la formación
de gerentes públicos, 4) dar cauce a los procesos de innovación que permitan
alentar al desarrollo institucional y 5) propiciar un código de ética que regule la
conducta de los servidores públicos.
o De acuerdo con lo señalado, la evaluación de la profesionalización en la
nueva idea del servicio público municipal debe partir de la siguiente política
publica:
o Reconocimiento de la creatividad.- Esto significa que el trabajo original y por
ende, significativo sea reconocido por su aportación institucional relacionada
con la modernización o la reingeniería de los sistemas, procedimientos y
procesos que concurren en la organización y acción gubernamental.
198
o Diseño de sistemas de participación ciudadana.- Como agentes de cambio
institucional, el servidor público debe proponer en beneficio del público
ciudadano sistemas de gestión que permitan su participación en las fases de
elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas.
o Indicadores de medición.- En este punto, se deben proponer indicadores de
medición para evitar la ambigüedad cuando se tengan que evaluar los
resultados. Junto a la noción de lo cualitativo, es necesario que proponga
elementos de medición para traducir a cifras tiempo, capacidad, monitoreo
inventiva y evaluación.
o Programas de productividad.- Diseñar sistemas de productividad que permitan
a los responsables del servicio público partir de la idea de capital humano
(capacidades, habilidades y destrezas) y no de recurso humano (similar alas
cosas), para reconocer no la noción estandarizada del tiempo.
o Eficiencia adaptativa y sistemas de aprendizaje.- Que los servidores públicos
rebasen la categoría intemporal y formalista de lo que es eficiencia y que ésta
la ubiquen como un proceso de ajuste, cambios y adaptación, tomando en
cuenta que la función pública no es tan sólo suma de reglas inmutables, sino
conjugación de elementos sujetos a contratiempos y contingencias. De este
modo, los servidores públicos deben ser capaces de desenvolverse valorando
la importancia del aprendizaje, en términos se consideran los errores y los
aciertos como fuente de conocimiento y experiencias acumuladas.
o Futuros inciertos y alternos.- Que en el nuevo desempeño del servicio público
se evalúen las habilidades y destrezas de los propios servidores para
desenvolverse en condiciones de incertidumbre y a partir de las mismas,
definir futuros alternos con visión de corto, mediano y largo plazo relacionado
con las tareas adjetivas y sustantivas tanto del gobierno como de la
administración pública.
o Promoción de la cultura del cambio institucional- Abonar la cultura del cambio
institucional no como quimera, sino a pesar de las restricciones, las
inestabilidades, las tensiones y las ambigüedades, es decir, que el servidor
199
público sea un agente que promueva la cultura del cambio de acuerdo con lo
que son las aptitudes.
o En este sentido, el servidor público puede ser un agente clave para crear,
negociar o reformar el orden institucional.
o Estabilidad y desarrollo institucional.- Considerar el desempeño de los
servidores públicos tomando en cuenta la estabilidad y el desarrollo. Esto
significa que en condiciones de estabilidad es capaz de dominar rutinas e
inercias, mismas que son necesarias para la vida institucional. Y el desarrollo
implica que es capaz de desenvolverse en situaciones de inestabilidad, las
cuales se generan cuando las nuevas fases de una institución provocan
reacomodos en el sistema de equilibrio dado.
o Nuevos sistemas de trabajo.- Que el servidor público sea capaz de proponer
sistemas de trabajo que estimulen no sólo la participación individual y grupal,
sino que permitan la reflexión y la acción más allá de lo que es la cultura del
ritualismo, del fetichismo administrativo y de la magnificación de la experiencia
en sí misma.
o Formalizar el perfil.- Que se evalúe al servidor público por su capacidad, que
sea un emprendedor, esto es, un agente con iniciativa, imaginación e inventiva
para que encauce el cambio multiplicador y de ese modo permear las
estructuras que no son receptivas alas transformaciones. Las organizaciones
públicas entre ellas lo gobiernos no sólo deben saber conservarse, sino
emprender tareas de innovación para conservarse mejor.
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206
GLOSARIO DE TERMINOS.
Administración publica, acción de poder publico al aplicar las leyes y cuidar de
los intereses públicos, conjunto de órganos de que se sirve.
Arbitrariedad, forma de actuar basada solo en la voluntad o en el capricho y que
no obedece a principios distados por la razón, la lógica o las leyes.
Autocracia, forma de gobierno en la cual la voluntad de un solo individuo es la
suprema ley.
Burocracia, influencia excesiva de los funcionarios públicos en el negocio del
Estado.
Calmecac, (del náhuatl, cal ‘casa’ y mécatl ‘cordel’), centro náhuatl de educación
superior en el México antiguo. Mécatl alude a los largos corredores de esa casa de
enseñanza. No pocos calpullis (casas grandes o caseríos) contaban con este
centro educativo y, al parecer, existían por lo menos seis en la ciudad de México–
Tenochtitlán.
Calpulli, (del náhuatl calpulle ‘casa grande’ o ‘caserío’), territorio y unidad social
cuyos miembros estaban emparentados entre sí; también, base de la estructura
política, económica, social, religiosa y militar dentro de la nación azteca.
Cosmovisiones, manera de ver e interpretar el mundo.
Dadivas, regalo que se da graciosamente.
Desburocratización, efecto de no burocratizar.
207
Escalafón, listado de individuos de una corporación clasificados según su grado,
antigüedad etc.
Expeditas, pronto a obrar- Liberal.
Federalismo, sistema de confederación entre corporaciones o Estados, doctrina
política que propugna la organización federativa de los Estados.
Gestión pública Municipal, efecto o acción de administrar un Municipio.
Levítico, libro del Antiguo Testamento, tercero de los cinco bíblicos que conforman
el Pentateuco. Fue llamado por primera vez Levítico por los antiguos traductores
griegos de la Biblia porque en su mayor parte está dedicado a los sacrificios y otras
leyes rituales prescritas para los sacerdotes de la tribu de Leví.
Macehualli (en náhuatl ‘plebeyo’), término que designaba entre los aztecas o
mexicas del siglo XVI a la gente común. En algunas ocasiones, los macehualtin
tenían la oportunidad de mejorar su condición social, ya fuera por su carrera militar
o por servir a los altos funcionarios.
Ombudsman, defensor del pueblo.
Panacea, remedio, solución.
Patronage, conjunto de empresarios o patrones que actúa colectivamente como
grupo de interés frente a los trabajadores o el gobierno.
Psicodiagnóstico miocinetico, análisis del movimiento.
Quimera, riña de palabras o de obras.
208
Servicio Civil de Carrera, organización y personal destinados a cuidar intereses o
satisfacer necesidades del público o de alguna entidad oficial.
Sine Qua Non, expresión con la que se indica una condición imprescindible sin
cuyo cumplimiento no es valido o correcto el resultado final.
Tlatoani, supremo gobernante de los aztecas, que gozaba de poder absoluto y a
quien todos estaban sujetos. La organización política azteca o mexica estaba
encabezada por un tlatoani tlacatecuhtli, elegido de entre el estrato social de los
pipiltzin. Se encargaba de las decisiones de orden político, del mando supremo del
Ejército, de la administración de la justicia y, en ocasiones, dirigía algunos asuntos
religiosos.
Univoco, que con la misma significación se predica de varios individuos.