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Ernesto Javier Cordero Arroyo,
Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores.
P r e s e n t e
Los que suscriben, Senador Emilio Gamboa Patrón, Senador José Francisco Yunes Zorrilla
con aval de las y los senadores de los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario
Institucional y del Partido Verde Ecologista de México integrantes de la LXII Legislatura
del Congreso de la Unión, sometemos a consideración de esta Soberanía la presente
iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Disciplina Financiera de
las Entidades Federativas y los Municipios, se reforma el artículo 9 de la Ley de
Coordinación Fiscal, así como se reforma el artículo 4, fracción I y se adicionan el Capítulo
IX y los artículos 31 a 36 de la Ley General de Deuda Pública, con base en las
consideraciones de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
En el marco del Pacto por México, los legisladores que suscribimos la presente iniciativa,
pertenecientes a diversos Grupos Parlamentarios, presentamos a la consideración de esta
Soberanía la expedición de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y
los Municipios, reformar el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, así como reformar
y adicionar la Ley General de Deuda Pública, con el objeto de establecer disposiciones en
materia de disciplina financiera, incluyendo principios presupuestarios, de deuda pública y
de transparencia, aplicables en las Entidades Federativas y Municipios.
La presente iniciativa se pone a consideración de esta Soberanía, de manera conjunta con la
iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 73, fracción VIII y
117, fracción VIII, y se adiciona el artículo 73, con la fracción VI, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ambas iniciativas tienen por objeto establecer
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un nuevo marco jurídico para el manejo sostenible de las finanzas públicas, incluyendo el
uso responsable y moderado del endeudamiento público para financiar el desarrollo. Cabe
destacar que las Finanzas Públicas sanas son una de las bases fundamentales para mejorar e
incrementar de manera sostenida las condiciones de vida de los mexicanos.
En este orden de ideas, a raíz de la problemática que se ha identificado en los niveles de
endeudamiento público de algunas Entidades Federativas y algunos Municipios, se
considera impostergable atender la misma con un enfoque integral, es decir, no sólo atender
la coyuntura que prevalece en estos momentos, sino realizar una reforma de fondo que
atienda dicha problemática de manera definitiva.
Así, no sólo es necesario establecer nuevas reglas para la contratación del endeudamiento
público, sino un nuevo marco jurídico que permita buscar equiparar en los tres órdenes de
gobierno el manejo de las finanzas públicas en su conjunto y el uso responsable del
endeudamiento como instrumento para financiar el desarrollo. Lo anterior, desde luego
considerando las diferencias entre la Federación, las Entidades Federativas y los
Municipios, contemplando principios generales comunes pero estableciendo disposiciones
acordes con la realidad de cada orden de gobierno. Es por ello, que la base de la iniciativa
de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios parte de
los principios de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La presente iniciativa prevé regular los principios constitucionales que han sido propuestos
al Constituyente Permanente a través de la iniciativa constitucional anteriormente citada.
Así, de aprobarse la reforma constitucional, la Ley de Disciplina Financiera de las
Entidades Federativas y los Municipios propuesta en la presente iniciativa se convertiría en
la ley reglamentaria de la fracción VI del artículo 73 constitucional por lo que se refiere a
dichos órdenes de gobierno. Cabe señalar que en cuanto a la Federación, la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria continuaría rigiendo dicha materia. Lo anterior,
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reconociendo los efectos positivos que ha generado la ley citada a nivel federal, pero
asumiendo que dicha ley no puede ser aplicable a las Entidades Federativas y los
Municipios dadas las diferencias de sus finanzas públicas con la Federal y, en pleno apego
al Pacto Federal. La regulación detallada de las materias presupuestaria, de deuda y de
transparencia se dejarán a nivel local, por medio de la regulación que emitan las
Legislaturas locales; sin embargo, en todo momento deberán adecuarse al marco de los
principios establecidos en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y
los Municipios.
Por otro lado, se propone reformar el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, así como
reformar y adicionar la Ley General de Deuda Pública, como más adelante se explicará en
detalle, para introducir un nuevo esquema de endeudamiento público para los Estados y
Municipios: la Deuda Estatal Garantizada. Este nuevo esquema permitirá, por un lado, que
dichos órdenes de gobierno tengan acceso al financiamiento de manera menos costosa en
comparación con la actual y, por el otro, que lo hagan de manera prudente bajo principios
de disciplina financiera, garantizando con ello la sostenibilidad de sus finanzas públicas.
Con base en los objetivos generales expuestos anteriormente, a continuación se detalla el
contenido de la presente iniciativa.
LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y
LOS MUNICIPIOS
El objetivo de esta nueva ley es, de ser aprobada la reforma constitucional propuesta a la
fracción VI del artículo 73, establecer los principios generales que deberán observar las
Entidades Federativas y los Municipios para asegurar un manejo sostenible de sus finanzas
públicas. En este sentido, se proponen principios generales en materia presupuestaria, de
endeudamiento y transparencia, que se apliquen de manera homóloga en dichos órdenes de
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gobierno, con algunas diferencias en la aplicación de dichos principios en los Municipios,
reconociendo la diferencia en el manejo de sus finanzas públicas y en el grado de desarrollo
institucional de dicho orden de gobierno.
Las disposiciones que incluye el proyecto de ley, son las siguientes:
La ley, al ser reglamentaria de la fracción VI del artículo 73 constitucional por lo que
se refiere a las Entidades Federativas y los Municipios, tiene por objeto establecer los
criterios generales de disciplina financiera y responsabilidad hacendaria para un manejo
sostenible de sus finanzas públicas (artículo 1).
Se incorporan las definiciones aplicables en el marco de la nueva Ley y se establece la
aplicación supletoria de las Leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria y General de Contabilidad Gubernamental, facultando para su
interpretación en el ámbito administrativo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(artículos 2 y 3).
Se faculta al Consejo Nacional de Armonización Contable para emitir los lineamientos
y criterios contables necesarios para el cumplimiento de la Ley (art. 4). Lo anterior, es
fundamental para asegurar la congruencia de la nueva ley propuesta con las
obligaciones establecidas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental relativas a
la contabilidad y la generación de información financiera necesaria en los tres órdenes
de gobierno.
Se establece como un primer principio de disciplina financiera y responsabilidad
hacendaria, el que las Entidades Federativas elaboren sus presupuestos de ingresos y
gastos, conforme a su legislación local, observando lo siguiente (artículo 5):
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a) Que se rijan por sus planes estatales de desarrollo y sus programas;
b) Que se elaboren con base en objetivos y parámetros cuantificables e indicadores del
desempeño;
c) Que tomen en consideración los Criterios Generales de Política Económica de la
Federación, con el objeto de que sus estimaciones de ingresos y gastos sean
congruentes con las finanzas públicas nacionales, así como con las estimaciones de
las participaciones y transferencias federales que recibirán durante el año en
cuestión;
d) Que realicen proyecciones de sus finanzas públicas de 5 años, en adición al ejercicio
fiscal en cuestión, y que las revisen anualmente;
e) Que identifiquen los riesgos relevantes para las finanzas públicas, acompañados de
propuestas de acción para enfrentarlos, y
f) Que incluyan los resultados de las finanzas públicas que abarquen un periodo de los
5 últimos años y el ejercicio fiscal en cuestión.
Esta disposición sin duda fortalecerá el proceso de planeación-programación-
presupuesto de las Entidades Federativas y ayudará a las mismas en el proceso de toma
de decisiones, tanto del Ejecutivo local al elaborar el proyecto de presupuesto (ingreso-
gasto), como del Legislativo durante el proceso de análisis, discusión, modificación y
aprobación del mismo.
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Asimismo, fortalecerá la transparencia y la rendición de cuentas hacia la ciudadanía,
dado que será pública esta información que servirá como base para sustentar la
propuesta de paquete económico para el ejercicio fiscal en cuestión.
Se establece que las Entidades Federativas observen el principio de equilibrio
presupuestario, con los casos de excepción que permitan a las mismas contratar
financiamiento (artículos 6 y 7)
Las Entidades Federativas y Municipios, como miembros del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, reciben transferencias provenientes de la Federación. Dichas
transferencias constituyen ingresos para las Entidades, los cuales pueden ser empleados
de manera libre o deben ser destinados a fines específicos, como educación, salud,
infraestructura, entre otros. El correcto empleo de la fuente de pago, es decir la
utilización de estos recursos de acuerdo al destino asignado, es una parte central de la
disciplina financiera. En este sentido, las Entidades Federativas y los Municipios deben
ejercer de manera libre únicamente los recursos de dicha naturaleza y con mayor
oportunidad, el recurso que tiene un destino específico.
El balance presupuestario de recursos disponibles es el resultado de los ingresos de libre
disposición que pueden ser utilizados por la Entidad a decisión propia, excluyendo los
financiamientos, menos las erogaciones cuya fuente de financiamiento sean dichos
ingresos, exceptuando de manera análoga, el pago. En términos de la presente iniciativa,
este balance no podrá ser negativo, salvo por la existencia de casos excepcionales que
requieran de un gasto adicional por parte de la Entidad o Municipio. Es importante
mencionar, que considerando que el recurso con destino específico por ley sólo debe
ejercerse en determinados rubros, su balance en todo momento debe ser equilibrado o
superavitario, en cuyo último caso, el recurso no ejercido deberá registrarse en el activo
líquido.
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Los casos excepcionales contemplados para registrar un balance presupuestario de
recursos disponibles negativo son la inversión en infraestructura y la necesidad de
reconstrucción derivada de los desastres naturales declarados en los términos de la Ley
General de Protección Civil. También se permite la existencia de gasto destinado a
mejoras administrativas que generen un incremento de ingresos locales o reduzcan los
gastos en el futuro por un monto mayor al del gasto inicial. En este caso, deberá
cuantificarse el monto del desbalance, exponer las fuentes de financiamiento, las
acciones para eliminarlo y el número de ejercicios en los cuales se revertirá dicho
desbalance. Se limitará que el período de ajuste no exceda de cuatro ejercicios fiscales,
con una reducción del resultado negativo mínima de veinticinco por ciento por ejercicio
fiscal a partir del ejercicio en el cual se registró el desbalance.
Se incorporan los principios de unidad y universalidad del presupuesto, previendo que
no pueden realizarse gastos no previstos en el presupuesto o aprobados mediante ley
posterior (artículo 8).
Asimismo, que los nuevos gastos que se aprueben tanto en la discusión de los
presupuestos, como durante el ejercicio fiscal, deberán estar previamente fondeados; es
decir, se hace expresa la obligación de aprobar primero una fuente de ingresos que
permita cubrir el nuevo gasto.
Nuestro país padece recurrentemente de eventos de la naturaleza que provocan daños a
las personas y sus bienes, así como a la infraestructura pública. Por ello, se contempla
que las Entidades Federativas incluyan en sus presupuestos reservas para atender los
daños ocasionados por desastres naturales (artículo 9).
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Lo anterior no implica de manera alguna una variación a los esquemas previstos en la
Ley General de Protección Civil. El Fondo de Desastres Naturales y los mecanismos
financieros para la gestión de riesgos continuarán operando como están diseñados.
No obstante, se considera que otro principio básico de responsabilidad hacendaria es
que las Entidades Federativas también cuenten con una previsión anual que les permita
prevenir y, en su caso, atender estas eventualidades, disminuyendo con ello la
afectación a sus finanzas públicas. Al respecto, cabe destacar que la disposición
propuesta no incluye un monto mínimo para esta previsión, dado que se considera que
esa decisión corresponde a las propias Entidades Federativas, y adicionalmente, cada
una cuenta con diferentes índices de siniestralidad.
Se establece un límite para los adeudos del ejercicio fiscal anterior (Adefas), los cuales
podrán ser hasta por el uno por ciento de los ingresos totales de la respectiva Entidad
Federativa (artículo 10), toda vez que el empleo de Adefas implica financiamiento a
través de los proveedores de la Entidad o Municipio.
Se fijan los siguientes principios de disciplina financiera y responsabilidad hacendaria
que deberán observar las Entidades Federativas en el ejercicio del gasto (artículo 11):
a) Solo podrán comprometer recursos con cargo al presupuesto autorizado, contando
previamente con la suficiencia presupuestaria, mediante la reserva de recursos en
los programas presupuestarios específicos, identificando la fuente de ingresos;
b) Podrán realizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de
Egresos, sólo con cargo a los ingresos excedentes que obtengan o en los términos
del segundo párrafo del artículo 8 de esta Ley y con la autorización de la Secretaría
de Finanzas o su equivalente de la Entidad Federativa;
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c) Contarán con una evaluación costo y beneficio de los programas y proyectos de
inversión cuyo monto rebase el equivalente a 50 millones de Unidades de Inversión,
en donde se muestre que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar,
en cada caso, un beneficio social neto bajo supuestos razonables. La evaluación no
se requerirá en el caso del gasto de inversión que se destine a la atención prioritaria
e inmediata de los desastres naturales declarados en los términos de la Ley General
de Protección Civil;
d) Sólo procederá hacer pagos con base en el Presupuesto de Egresos autorizado, y por
los conceptos efectivamente devengados, siempre que se hubieren registrado y
contabilizado debida y oportunamente las operaciones contempladas en este;
e) La asignación global de servicios personales aprobada originalmente en el
Presupuesto de Egresos no podrá incrementarse durante el ejercicio fiscal;
f) La Secretaría de Finanzas o su equivalente en la Entidad Federativa, contará con un
sistema de registro y control de las erogaciones de servicios personales;
g) Deberán tomar medidas para racionalizar el gasto corriente.
h) Los ahorros y economías generados como resultado de la aplicación de dichas
medidas, así como los ahorros presupuestarios y las economías que resulten por
concepto de un costo financiero de la deuda pública menor al presupuestado
deberán destinarse en primer lugar a corregir desviaciones del balance
presupuestario de recursos disponibles negativo, y en segundo lugar a los programas
prioritarios;
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i) En materia de subsidios se deberá identificar la población objetivo, el propósito o
destino principal y la temporalidad de su otorgamiento. Los mecanismos de
distribución, operación y administración de los subsidios deberán garantizar que los
recursos se entreguen a la población objetivo, reduzcan los gastos administrativos, y
generen información y evaluación de los beneficios económicos y sociales de su
aplicación. Dicha información y evaluación deberá identificar la posible duplicidad
con otros programas federales y estatales, a efecto de que se realicen las acciones
conducentes para evitarla, y
j) Una vez concluida la vigencia del Presupuesto de Egresos, sólo procederá realizar
pagos con base en dicho presupuesto, por los conceptos efectivamente devengados
en el año que corresponda y que se hubieren registrado en el informe de cuentas por
pagar y que integran el pasivo circulante al cierre del ejercicio.
Se incluye la obligación para las Entidades Federativas de destinar al menos el
cincuenta por ciento de los ingresos excedentes que, en su caso, obtengan durante el año
para la amortización de la deuda pública, el pago de adeudos de ejercicios fiscales
anteriores y la atención de desastres naturales, destinando el remanente a proyectos de
inversión (artículo 12).
Este principio busca mejorar las condiciones de las finanzas públicas y, al mismo
tiempo, evitar que se financien con ingresos que no se generan de manera regular,
nuevos gastos que en la práctica se vuelven recurrentes año con año, práctica que ha
generado presiones de gasto muy importantes en los diferentes órdenes de gobierno.
Se establece el orden de los ajustes en los conceptos de gasto que deberán aplicarse al
Presupuesto de Egresos en caso de disminución durante el año de ingresos previstos en
la Ley de Ingresos (artículo 13).
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En este sentido, se establece un orden de prelación para realizar recortes, comenzando
con el gasto corriente no prioritario, antes de afectar los programas prioritarios del
respectivo gobierno.
Se prevé la obligación para el Ejecutivo local de realizar la estimación de impacto
presupuestario de las iniciativas de ley o decretos, así como también de las
disposiciones administrativas que impliquen costos para su implementación (artículo
14).
Lo anterior, con el objeto de que el costo de implementación de la nueva regulación que
proponga el Ejecutivo de la Entidad Federativa correspondiente se identifique y
constituya un elemento más para la toma de decisión en su proceso de aprobación. De
lo contrario, pueden aprobarse nuevas obligaciones por disposición legal o
administrativa sin que previamente se hay analizado su viabilidad financiera,
comprometiendo con ello las finanzas públicas.
Al igual que las Entidades Federativas, se prevé para los Municipios la obligación de
elaborar sus respectivos presupuestos, conforme a los procedimientos que establezca la
legislación local, de manera consistente con los planes estatales y municipales de
desarrollo, con base en parámetros cuantificables e indicadores del desempeño y
tomando en cuenta los Criterios Generales de Política Económica y las estimaciones de
las participaciones y transferencias federales que recibirán (artículo 15).
No obstante se hace una importante distinción entre los Municipios con una población
mayor a 200,000 habitantes y el resto de los Municipios: solamente los primeros
tendrán la obligación de elaborar un ejercicio de planeación-programación-presupuesto
más detallado, con base en los resultados observados durante los últimos 3 años,
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proyecciones de finanzas públicas a 3 años, la descripción de riesgos relevantes para las
finanzas públicas, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos, así como
identificar claramente los objetivos anuales, estrategias y metas.
Lo anterior, reconociendo los diferentes grados de desarrollo institucional entre los
Municipios y, considerando que los Municipios que tienen una población mayor a
200,000 habitantes cuentan con los presupuestos más grandes y con los recursos
humanos y técnicos suficientes para hacer dicho ejercicio de planeación.
Se establece la obligación de que el proyecto de Presupuesto de Egresos de los
Municipios contribuya al equilibrio presupuestario (artículo 16). En este sentido, el
gasto ejercido deberá limitarse a lo presupuestado. Sin embargo, se prevén casos
excepcionales para registrar un balance presupuestario de recursos disponibles negativo,
la inversión en infraestructura y la necesidad de reconstrucción derivada de desastres
naturales declarados en los términos de la Ley General de Protección Civil. También se
permite la existencia de gasto destinado a mejoras administrativas que generen un
incremento de ingresos locales o reduzcan los gastos en el futuro por un monto mayor
al del gasto inicial. Sin embargo, cuando el Municipio enfrente una de estas situaciones
no podrá desequilibrar sus finanzas de manera irremediable. En contraste, se tendrá que
cuantificar el monto específico de desbalance, exponer claramente las fuentes de
financiamiento, las acciones a realizar para eliminarlo y el número de ejercicios fiscales
dentro de los cuales se revertirá el mismo; en el entendido, que dicho desbalance deberá
ser reducido anualmente, por lo menos veinticinco por ciento por ejercicio fiscal a partir
del ejercicio correspondiente.
Se fija un límite para los adeudos del ejercicio fiscal anterior para los Municipios,
estableciéndose al efecto el uno por ciento de los ingresos totales del respectivo
Municipio (artículo 17). Esta medida es análoga a la aplicable a los estados, toda vez
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que el rubro básicamente corresponde al apalancamiento con proveedores, y en este
caso, el plantear un límite también coadyuva al ejercicio del gasto de manera oportuna.
Al igual que en las Entidades Federativas, se incorporan los principios de unidad y
universalidad del presupuesto, previendo que no pueden realizarse gastos no previstos
en el presupuesto o aprobados mediante ley posterior. Asimismo, que los nuevos gastos
que se aprueben tanto en la discusión de los presupuestos como durante el ejercicio
fiscal, deberán estar previamente fondeados; es decir, se hace expresa la obligación de
aprobar primero una fuente de ingresos que permita cubrir el nuevo gasto. (artículo 18).
En este caso, los Municipios tendrían que proponer al Congreso local la fuente de
ingresos necesaria para cubrir el nuevo gasto, en términos de las disposiciones
constitucionales y regulación local.
Se prevé también la obligación para los órganos municipales de observar los principios
generales para el ejercicio del gasto, establecidos para las Entidades Federativas, las
reglas en caso de ingresos excedentes o en caso de disminución de ingresos durante el
ejercicio, así como realizar la estimación del impacto presupuestario de sus
disposiciones de carácter administrativo que tengan un costo para su implementación
(artículo 19).
Lo anterior, desde luego a través de las autoridades municipales competentes, en pleno
respeto a la autonomía Municipal.
Se contempla la posibilidad de que, en adición a los principios generales de disciplina
financiera y responsabilidad hacendaria establecidos en las disposiciones citadas
anteriormente, las Entidades Federativas, incluyendo sus Municipios, puedan celebrar
convenios con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para establecer obligaciones
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específicas de responsabilidad hacendaria, rendición de cuentas y transparencia
(artículo 20).
Lo anterior, con el objeto de, por un lado, fortalecer aún más el manejo sostenible de
sus finanzas públicas y, por el otro, para permitirles acceder al esquema de Deuda
Estatal Garantizada que se propone a través de la reforma constitucional a los artículos
73 y 117 que se ha sometido a consideración de esta Soberanía de manera conjunta con
la presente iniciativa. Dicho esquema se detalla más adelante en el apartado relativo a
las modificaciones propuestas a la Ley General de Deuda Pública y a la Ley de
Coordinación Fiscal.
Cabe señalar que se prevé que los mencionados convenios deberán ser aprobados por
las Legislaturas locales y ser publicados en sus correspondientes órganos oficiales de
difusión, al igual que en el Diario Oficial de la Federación para asegurar la
transparencia y fortalecer la rendición de cuentas.
Con el objeto de que exista uniformidad en los compromisos adquiridos por los
Municipios y para una operación más eficiente del esquema, se prevé la suscripción de
un solo convenio por entidad federativa respecto a sus Municipios.
La propuesta establece el contenido mínimo de los referidos convenios (artículo 21):
a) Indicadores de ingreso y gasto, así como niveles mínimos o máximos, según
corresponda para cada uno de ellos;
b) Límites de endeudamiento;
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c) Mantener inscritas en el Registro de Obligaciones y Empréstitos establecido en el
artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, la totalidad de las obligaciones
derivadas de financiamientos a cargo de la Entidad Federativa, y actualizadas
conforme lo que disponga el reglamento de dicho precepto;
d) Otros objetivos de finanzas públicas, tales como disminución gradual de su déficit,
reducción del gasto corriente y aumento de los ingresos locales;
e) En su caso, establecer la priorización de cada una de las obligaciones que las
Entidades Federativas y, en su caso, los Municipios asuman en el convenio, así
como el nivel o porcentaje mínimo que se considerará como satisfactorio para
declarar el cumplimiento del convenio, y
f) Un plazo para que las Entidades Federativas y, en su caso, los Municipios corrijan
las desviaciones incurridas en el cumplimiento de sus obligaciones, a cuyo
vencimiento, el convenio podrá darse por terminado por parte de la Secretaría.
Se establece la posibilidad de terminar anticipadamente los convenios por
incumplimiento por parte de las Entidades Federativas, notificando a éstas y realizando
la publicación correspondiente en el Diario Oficial de la Federación (artículo 22).
Cabe señalar que en este supuesto, en la Ley General de Deuda Pública se especifica
que las obligaciones contraídas con terceros bajo el esquema de Deuda Estatal
Garantizada no se verán afectadas por la terminación de los convenios.
En materia de trasparencia, se incorpora la obligación de remitir trimestralmente a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público la información que se especifique en el
convenio respectivo para efectos de la evaluación periódica de cumplimiento (art. 23).
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Se fija la facultad de evaluación del cumplimiento de las obligaciones previstas en los
convenios, a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ésta y las Entidades
Federativas deberán publicar a través de Internet, el resultado de las evaluaciones.
Asimismo, las Entidades Federativas y los Municipios deberán incluir un apartado en su
cuenta pública, y en los reportes que periódicamente entreguen a la Legislatura local,
respecto del cumplimiento de la presente Ley (artículos 24 y 25).
En materia de responsabilidades por el incumplimiento de la Ley, se incluye un Título
Cuarto que establece el régimen de sanciones.
a) Se sancionará en términos del Título IV de la Constitución los actos u omisiones
que impliquen el incumplimiento de las disposiciones previstas en la Ley (artículo
26).
b) Los servidores públicos y las personas físicas o morales que causen daño o perjuicio
estimable en dinero a la hacienda de las Entidades Federativas o de los Municipios
serán responsables del pago de la indemnización correspondiente. Serán
responsables solidarios las personas físicas o morales privadas en los casos en que
hayan participado y originen una responsabilidad (artículo 27).
c) Se da el carácter de créditos fiscales a las sanciones e indemnizaciones impuestas
por el incumplimiento a la Ley (artículo 28).
d) Los funcionarios de las Entidades Federativas y los Municipios informarán a la
autoridad competente cuando las infracciones a la Ley impliquen la comisión de un
delito; las sanciones e indemnizaciones se impondrán y exigirán con independencia
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de las responsabilidades de carácter político, penal, administrativo o civil (artículos
29 y 30).
LEY DE COORDINACIÓN FISCAL
Se prevé reformar el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal a fin de establecer que
las Entidades Federativas, con excepción del Distrito Federal, así como los Municipios,
únicamente podrán afectar sus participaciones siempre y cuando sus obligaciones
respaldadas con participaciones, no excedan un monto equivalente al setenta y cinco
por ciento de sus ingresos disponibles netos, conforme sea establecido en el
Reglamento. Esta medida restringe el monto de flujos federales que pueden ser
otorgados en garantía en función de las percepciones de la Entidad o los Municipios, y
por consecuencia, limita el endeudamiento.
Asimismo, la reforma prevé que lo antes descrito no será aplicable para las Entidades y
Municipios, que hayan convenido la contratación de Deuda Estatal Garantizada en los
términos descritos por la Ley General de Deuda Pública, en cuyo caso únicamente
podrán afectar sus participaciones conforme a los convenios respectivos. Dado que los
convenios suscritos por los Estados o Municipios tendrán acciones específicas
tendientes al equilibrio presupuestal, el límite de participaciones a afectar será definido
con base en un análisis particular de las necesidades propias del suscriptor en cuestión.
Por otra parte, se propone incorporar en la disposición descrita, la posibilidad para los
Municipios de convenir con la entidad correspondiente para que ésta afecte sus
participaciones para los efectos en los puntos anteriores descritos. De esta manera se
permite extender los beneficios del mecanismo de Deuda Estatal Garantizada a los
Municipios de un Estado, bajo la premisa de que se firmará un único convenio ante la
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Federación que defina los objetivos y parámetros generales a cumplir para alcanzar el
equilibrio presupuestario.
Con el objeto de fortalecer la transparencia, se incorpora la obligación para las
Entidades Federativas y los Municipios de presentar la información detallada de las
obligaciones contraídas, incluyendo por lo menos importe, tasas, plazo, comisiones y
cualquier costo relacionado, en los informes periódicos a que se refiere la Ley General
de Contabilidad Gubernamental y en su respectiva Cuenta Pública.
Finalmente, se realizan adecuaciones a los párrafos tercero y penúltimo del artículo para
hacerlos congruentes con la legislación vigente y el esquema propuesto en esta
iniciativa. En el primer caso, se elimina la mención a los pagos de las obligaciones
garantizadas, de acuerdo a mecanismos y sistemas de registro establecidos en las leyes
locales y, en el segundo caso, se eliminan los convenios en materia de contabilidad
gubernamental, ya que esta materia está integralmente regulada en la Ley General de
Contabilidad Gubernamental.
LEY GENERAL DE DEUDA PÚBLICA
Se propone incorporar un nuevo Capítulo IX a la Ley General de Deuda Pública y
reformar el artículo 4, fracción I, para incorporar el esquema de Deuda Estatal
Garantizada.
La Deuda Estatal Garantizada serán los empréstitos y obligaciones de una Entidad
Federativa y, en su caso, de sus Municipios, que cuenten con la garantía del Gobierno
Federal en términos de las obligaciones que asuma en los instrumentos
correspondientes (artículo 31). Con la garantía del Gobierno Federal se busca la
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reducción del costo de la deuda, aunado al cumplimiento de los objetivos de los
convenios respectivos. En caso de que una Entidad o Municipio no logre alcanzar las
metas fijadas, y por ende se desvíe del retorno al equilibrio presupuestal proyectado
conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, perderá la capacidad de
suscribir deuda adicional a este mecanismo.
Cabe destacar que el mismo no resultará aplicable al Distrito Federal, el cual cuenta con
un esquema específico para la contratación de su deuda. En este sentido, el Distrito
Federal ya cuenta con tasas de interés competitivas, por lo cual únicamente se atendrá a
los principios de equilibrio presupuestal.
Se establecen los requisitos que deberá cubrir la contratación de deuda por parte de las
Entidades Federativas para adherirse al mecanismo de contratación de Deuda Estatal
Garantizada, debiendo atender a lo siguiente (artículo 32):
a) Suscripción de convenios con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
términos de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los
Municipios mediante los cuales se establezcan las obligaciones y metas específicas
relacionadas con la responsabilidad hacendaria, los límites de endeudamiento, la
rendición de cuentas y la transparencia a cargo de las Entidades Federativas.
b) Convenir con el Gobierno Federal los términos y condiciones específicas para el
otorgamiento de las garantías.
c) Llevar a cabo la afectación de sus participaciones federales en los términos
convenidos.
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d) En caso de que las Entidades Federativas soliciten la inclusión de la deuda de los
Municipios que la conforman, ambos órdenes de gobierno tendrán que convenir con
la federación las obligaciones específicas a su cargo. Así, los Gobiernos Estatales
cumplirán con su obligación de promover el equilibrio presupuestal a sus
demarcaciones locales, procurando en todo momento la disciplina financiera a la
que se encuentra sujeto.
La propuesta de reforma establece asimismo que la terminación de los convenios antes
citados, no afectará los derechos de terceros (artículo 33).
Se establece que en ningún momento la contratación total de deuda estatal garantizada
podrá exceder del tres por ciento del Producto Interno Bruto nacional del último año,
que haya sido dado a conocer por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía
(artículo 34).
Asimismo, el límite de deuda estatal garantizada por Entidad Federativa y por
Municipio será de hasta el setenta y cinco por ciento de la suma de sus ingresos
disponibles; es decir, la suma de los ingresos locales y las participaciones federales que
le correspondan. En este sentido, la deuda se garantizará por parte del Gobierno Federal
al 100%, siempre y cuando, durante el primer año de vigencia del respectivo convenio,
ésta sea hasta por un monto equivalente al 25% de los ingresos disponibles de la
Entidad Federativa o del Municipio correspondiente, en el segundo año de vigencia,
hasta por un monto equivalente al 50% de los ingresos disponibles. A partir del tercer
año de vigencia del convenio, el Gobierno Federal podrá garantizar hasta el 75% de los
ingresos disponibles de la Entidad en cuestión.
Se establecen disposiciones en materia de transparencia, al señalar que el Ejecutivo
Federal deberá informar trimestralmente al Congreso de la Unión las obligaciones
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asumidas por la Federación en los términos antes descritos, así como su
comportamiento (artículo 35).
Finalmente, se establece que la deuda estatal garantizada debe implementarse
preferentemente a través de la emisión de valores, sin perjuicio de que pueda
implementarse mediante contratos de crédito que sean celebradas con personas de
nacionalidad mexicana (artículo 36).
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Se prevé la entrada en vigor a partir del día siguiente al de publicación en el Diario
Oficial de la Federación y se establece la obligación para las autoridades locales y
municipales de adecuar su marco jurídico de conformidad con lo previsto en esta Ley
en un plazo de 180 días naturales.
Las Entidades Federativas y los Municipios estarán obligados a cumplir con las
disposiciones relativas al equilibrio presupuestario y responsabilidad hacendaria a partir
del ejercicio fiscal siguiente a la entrada en vigor del Decreto (art. Cuarto Transitorio).
Se fija la progresividad de la reducción anual para que el balance presupuestario de
recursos disponibles negativo sea eliminado (art. Quinto Transitorio).
La iniciativa que se presenta a consideración de esta Soberanía, sin duda fomentará la
disciplina financiera, incluyendo el uso responsable del endeudamiento público y brindará a
los Estados y Municipios un mecanismo eficiente para acceder a éste a costos más bajos.
Por ello, estamos convencidos que la reforma planteada, de aprobarse por el Congreso de la
Unión, fortalecerá las finanzas públicas de dichos órdenes de gobierno, lo cual repercutirá
22
positivamente en la calidad de vida de sus ciudadanos al sentar las bases para un
crecimiento económico sostenible de mediano y largo plazo.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, se propone la discusión y, en su caso,
aprobación del siguiente proyecto de:
DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA DE
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS, SE REFORMA EL
ARTÍCULO 9 DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, ASÍ COMO SE
REFORMA EL ARTÍCULO 4, FRACCIÓN I Y SE ADICIONAN EL CAPÍTULO IX
Y LOS ARTÍCULOS 31 A 36 DE LA LEY GENERAL DE DEUDA PÚBLICA.
ARTÍCULO PRIMERO.- Se expide la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades
Federativas y los Municipios, para quedar como sigue:
Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios
TÍTULO PRIMERO
Objeto y Definiciones de la Ley
CAPÍTULO ÚNICO
Disposiciones Generales
Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene como objeto establecer los
criterios generales de responsabilidad hacendaria que regirán a las Entidades Federativas y
los Municipios, para un manejo sostenible de sus finanzas públicas.
23
Las Entidades Federativas y los Municipios aplicarán las disposiciones de responsabilidad
hacendaria establecidas en la presente Ley y administrarán sus recursos con base en
criterios de legalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, economía, racionalidad, austeridad,
transparencia, control y rendición de cuentas.
Artículo 2.- Para efectos de esta Ley se entenderá por:
I. Balance presupuestario: la diferencia entre los ingresos totales incluidos en la Ley de
Ingresos, con excepción de los financiamientos, y los gastos totales considerados en
el Presupuesto de Egresos, con excepción de la amortización de la deuda;
II. Balance presupuestario de recursos disponibles: la diferencia entre los ingresos
totales, incluidos en la Ley de Ingresos, con excepción de transferencias federales y
financiamientos, y los gastos totales considerados en el Presupuesto de Egresos, con
excepción del gasto etiquetado y la amortización de la deuda;
III. Criterios Generales de Política Económica: el documento enviado por el Ejecutivo
Federal al Congreso de la Unión, en los términos del artículo 16 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el cual sirve de base para la elaboración
de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación;
IV. Entidades federativas: los Estados de la Federación y el Distrito Federal;
V. Financiamiento: toda operación constitutiva de un pasivo, directo, indirecto o
contingente, de corto, mediano o largo plazo, que contraigan las Entidades
Federativas o los Municipios, derivada de un crédito, empréstito o préstamo,
independientemente de la forma mediante la que se les instrumente;
24
VI. Gasto corriente: las erogaciones que no tienen como contrapartida la creación de un
activo, incluyendo, de manera enunciativa, el gasto en servicios personales,
materiales y suministros y los servicios generales, así como las transferencias,
asignaciones y subsidios;
VII. Gasto etiquetado: las erogaciones que realizan las Entidades Federativas y los
Municipios con recursos federales que les son transferidos por el Gobierno Federal y
que tienen un fin específico, incluyendo las aportaciones federales a que se refiere el
Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, los subsidios, convenios de
reasignación y demás transferencias federales que se otorguen en términos de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de Egresos de
la Federación. Asimismo, incluye las erogaciones que realizan los Municipios con
recursos estatales que son destinados a un fin específico;
VIII. Gasto no etiquetado: las erogaciones que realizan las Entidades Federativas y los
Municipios con cargo a sus ingresos disponibles y financiamientos. En el caso de los
Municipios, se excluye el gasto que se realice con cargo a las transferencias estatales
con destino específico;
IX. Gasto neto total: la totalidad de las erogaciones aprobadas en el Presupuesto de
Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, las cuales no
incluyen las amortizaciones de financiamientos y las operaciones que darían lugar a
la duplicidad en el registro del gasto;
X. Ingresos locales: aquéllos percibidos por las Entidades Federativas y los Municipios
por impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos,
incluidos los recibidos por venta de bienes y prestación de servicios, establecidos por
la legislación local;
25
XI. Ingresos disponibles: los ingresos locales y las participaciones federales que se
destinan a cubrir el presupuesto de egresos, distinto al gasto etiquetado, así como los
recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las
Entidades Federativas en los términos del artículo 19 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;
XII. Ingresos excedentes: los recursos que durante el ejercicio fiscal se obtienen en exceso
de los aprobados en la Ley de Ingresos;
XIII. Ingresos totales: la totalidad de los ingresos disponibles, las transferencias federales y
el financiamiento;
XIV. Legislatura local: el Poder Legislativo de la Entidad Federativa;
XV. Ley de Ingresos: la ley de ingresos de cada Entidad Federativa o Municipio, aprobada
por la Legislatura local;
XVI. Municipios: los Municipios de cada Entidad Federativa;
XVII. Presupuesto de Egresos: el presupuesto de cada Entidad Federativa o Municipio,
aprobado por la Legislatura local o el Ayuntamiento, respectivamente;
XVIII. Secretaría: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Gobierno Federal, y
XIX. Transferencias federales: los recursos que reciben de la Federación las Entidades
Federativas y los Municipios, que están destinados a un fin específico, entre los
cuales se encuentran las aportaciones federales a que se refiere el Capítulo V de la
26
Ley de Coordinación Fiscal, los subsidios, convenios de reasignación y demás
recursos que se otorguen en términos de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de Egresos de la Federación; lo anterior
sin considerar las participaciones federales.
Artículo 3.- A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicarán supletoriamente la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General de Contabilidad
Gubernamental, y se estará a la interpretación de la Secretaría para efectos administrativos.
Artículo 4.- El Consejo Nacional de Armonización Contable, en los términos de la Ley
General de Contabilidad Gubernamental, emitirá los lineamientos contables necesarios para
el cumplimiento de la presente Ley, incluyendo los criterios a seguir para la elaboración y
presentación homogénea de la información financiera referida en la misma.
TÍTULO SEGUNDO
Principios Básicos
CAPÍTULO I
Del Equilibrio Presupuestario y la Responsabilidad Hacendaria de las Entidades
Federativas
Artículo 5.- Las iniciativas de las leyes de ingresos y los proyectos de presupuestos de
egresos de las Entidades Federativas se deberán elaborar conforme a lo establecido en la
legislación local aplicable, con base en objetivos y parámetros cuantificables e indicadores
del desempeño; deberán ser congruentes con los planes estatales de desarrollo y los
programas derivados de los mismos, e incluirán cuando menos lo siguiente:
I. Objetivos anuales, estrategias y metas;
27
II. Proyecciones de finanzas públicas, considerando las premisas empleadas en los
Criterios Generales de Política Económica;
III. Las proyecciones abarcarán un periodo de 5 años en adición al ejercicio fiscal en
cuestión, las que se revisarán y, en su caso, se adecuarán anualmente en los ejercicios
subsecuentes;
IV. Descripción de los riesgos relevantes para las finanzas públicas, acompañados de
propuestas de acción para enfrentarlos, y
V. Los resultados de las finanzas públicas que abarquen un periodo de los 5 últimos años
y el ejercicio fiscal en cuestión.
Las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos de las Entidades Federativas deberán
ser congruentes con los Criterios Generales de Política Económica, así como con las
estimaciones de las participaciones y transferencias federales, previstas en la iniciativa de la
Ley de Ingresos de la Federación y en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación.
Artículo 6.- El gasto neto total propuesto por el Ejecutivo de la Entidad Federativa en el
proyecto de Presupuesto de Egresos, aquél que apruebe la Legislatura local y el que se
ejerza en el año fiscal, deberá contribuir al equilibrio presupuestario.
Circunstancialmente y debido a razones excepcionales, las iniciativas de Ley de Ingresos y
de Presupuesto de Egresos podrán prever un balance presupuestario de recursos disponibles
negativo. En estos casos, el Ejecutivo de la Entidad Federativa, deberá dar cuenta de los
siguientes aspectos:
28
I. Las fuentes de fondeo necesarias y el monto específico para cubrir el balance
presupuestario de recursos disponibles negativo;
II. Las razones excepcionales que justifican el balance presupuestario de recursos
disponibles negativo, y
III. El número de ejercicios fiscales y las acciones requeridas para que dicho balance
presupuestario de recursos disponibles negativo sea eliminado y se restablezca el
equilibrio presupuestario, en el entendido que dicho resultado negativo deberá ser
reducido anualmente, por lo menos veinticinco por ciento por ejercicio fiscal respecto
al monto original del balance presupuestario de recursos disponibles negativo.
Se considerará que el balance presupuestario de recursos disponibles cumple con el
principio de equilibrio presupuestario a que se refiere este artículo, cuando la diferencia
entre los ingresos disponibles y los gastos no etiquetados observados sea mayor que la
diferencia aprobada entre dichos ingresos y gastos.
El Ejecutivo de la Entidad Federativa, a través de la secretaría de finanzas o su equivalente,
reportará en informes trimestrales a la Legislatura local y a través de Internet, el avance de
las acciones, hasta en tanto no se recupere el equilibrio presupuestario.
En caso de que la Legislatura local modifique el balance presupuestario de recursos
disponibles en la Ley de Ingresos, deberá motivar su decisión sujetándose a las fracciones I
y II de este artículo. A partir de la aprobación del balance presupuestario de recursos
disponibles negativo a que se refiere este párrafo, el Ejecutivo de la Entidad Federativa
deberá dar cumplimiento a los demás requisitos previstos en este artículo.
29
Artículo 7.- Para efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, serán consideradas razones
excepcionales que justifican incurrir en un balance presupuestario de recursos disponibles
negativo, cuando:
I. Sea necesario realizar una inversión en infraestructura con una fuente de ingresos
proveniente de financiamiento;
II. Sea necesario cubrir el costo de la reconstrucción provocada por los desastres naturales
declaradas en los términos de la Ley General de Protección Civil, o
III. Se tenga la necesidad de prever un costo mayor al 2 por ciento del gasto no etiquetado
observado en el Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal inmediato anterior,
derivado de la implementación de ordenamientos jurídicos o medidas de política fiscal
que, en ejercicios fiscales posteriores, contribuyan a mejorar ampliamente el balance
presupuestario de recursos disponibles negativo, ya sea porque generen mayores
ingresos o menores gastos permanentes; es decir, que el valor presente neto de dicha
medida supere ampliamente el costo de la misma en el ejercicio fiscal que se
implemente.
Artículo 8.- Toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de Presupuesto
de Egresos, deberá acompañarse con la correspondiente iniciativa de ingreso o compensarse
con reducciones en otras previsiones de gasto.
No procederá pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos o
determinado por ley posterior; en este último caso primero se tendrá que aprobar la fuente
de ingreso adicional para cubrir los nuevos gastos, en los términos del párrafo anterior. La
Entidad Federativa deberá revelar la fuente de ingresos con la que se haya pagado el nuevo
30
gasto, distinguiendo el gasto etiquetado del que no lo es. Lo anterior deberá ser revelado
para efectos de la evaluación de desempeño al término de cada ejercicio.
Artículo 9.- El Presupuesto de Egresos de las Entidades Federativas deberá incluir reservas
para llevar a cabo acciones preventivas o atender oportunamente los daños ocasionados por
desastres naturales.
Artículo 10.- Los adeudos del ejercicio fiscal anterior, previstos en el proyecto de
Presupuesto de Egresos podrán ser hasta por el 1 por ciento de los ingresos totales de la
respectiva Entidad Federativa.
Artículo 11.- Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos, las Entidades Federativas
deberán observar, para el ejercicio del gasto, las disposiciones siguientes:
I. Sólo podrán comprometer recursos con cargo al presupuesto autorizado, contando
previamente con la suficiencia presupuestaria, mediante la reserva de recursos en los
programas presupuestarios específicos, identificando la fuente de ingresos;
II. Podrán realizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos,
sólo con cargo a los ingresos excedentes que obtengan o en los términos del segundo
párrafo del artículo 8 de esta Ley y con la autorización de la Secretaría de Finanzas o
su equivalente de la Entidad Federativa;
III. Contarán con una evaluación costo y beneficio de los programas y proyectos de
inversión cuyo monto rebase el equivalente a 50 millones de Unidades de Inversión,
en donde se muestre que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar,
en cada caso, un beneficio social neto bajo supuestos razonables. La evaluación no se
requerirá en el caso del gasto de inversión que se destine a la atención prioritaria e
31
inmediata de desastres naturales declaradas en los términos de la Ley General de
Protección Civil;
IV. Sólo procederá hacer pagos con base en el Presupuesto de Egresos autorizado, y por
los conceptos efectivamente devengados, siempre que se hubieren registrado y
contabilizado debida y oportunamente las operaciones contempladas en este;
V. La asignación global de servicios personales aprobada originalmente en el
Presupuesto de Egresos no podrá incrementarse durante el ejercicio fiscal;
La Secretaría de Finanzas o su equivalente en la Entidad Federativa, contará con un
sistema de registro y control de las erogaciones de servicios personales;
VI. Deberán tomar medidas para racionalizar el gasto corriente.
Los ahorros y economías generados como resultado de la aplicación de dichas
medidas, así como los ahorros presupuestarios y las economías que resulten por
concepto de un costo financiero de la deuda pública menor al presupuestado deberán
destinarse en primer lugar a corregir desviaciones del balance presupuestario de
recursos disponibles negativo, y en segundo lugar a los programas prioritarios;
VII. En materia de subsidios se deberá identificar la población objetivo, el propósito o
destino principal y la temporalidad de su otorgamiento. Los mecanismos de
distribución, operación y administración de los subsidios deberán garantizar que los
recursos se entreguen a la población objetivo, reduzcan los gastos administrativos, y
generen información y evaluación de los beneficios económicos y sociales de su
aplicación. Dicha información y evaluación deberá identificar la posible duplicidad
32
con otros programas federales y estatales, a efecto de que se realicen las acciones
conducentes para evitarla, y
VIII. Una vez concluida la vigencia del Presupuesto de Egresos, sólo procederá realizar
pagos con base en dicho presupuesto, por los conceptos efectivamente devengados en
el año que corresponda y que se hubieren registrado en el informe de cuentas por
pagar y que integran el pasivo circulante al cierre del ejercicio.
Artículo 12.- Las Entidades Federativas destinarán por lo menos el 50 por ciento de los
ingresos excedentes que obtengan por concepto de ingresos disponibles para la
amortización de la deuda pública, el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores y la
atención de desastres naturales. El remanente de ingresos excedentes deberá destinarse a
proyectos de inversión.
Artículo 13.- En caso de que durante el ejercicio fiscal disminuyan los ingresos previstos
en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo de la Entidad Federativa, por conducto de la secretaría
de finanzas o su equivalente, a efecto de cumplir con el balance presupuestario y el balance
presupuestario de recursos disponibles aprobado, deberá aplicar ajustes al Presupuesto de
Egresos en los rubros de gasto en el siguiente orden:
I. Gastos de comunicación social;
II. Gasto corriente no vinculado directamente a la atención de la población, y
III. Gasto en servicios personales, prioritariamente las erogaciones por concepto de
percepciones extraordinarias.
33
En caso de que los ajustes anteriores no sean factibles o suficientes para compensar la
disminución de ingresos, podrán realizarse ajustes en otros conceptos de gasto, siempre y
cuando se procure no afectar los programas sociales.
Artículo 14.- El Ejecutivo de la Entidad Federativa, por conducto de la secretaría de
finanzas o su equivalente, realizará una estimación del impacto presupuestario de las
iniciativas de ley o decretos que se presenten a la consideración de la Legislatura Local.
Asimismo, realizará estimaciones sobre el impacto presupuestario de las disposiciones
administrativas que impliquen costos para su implementación.
CAPÍTULO II
Del Equilibrio Presupuestario y la Responsabilidad Hacendaria de los Municipios
Artículo 15.- Las iniciativas de las leyes de ingresos y los proyectos de presupuestos de
egresos de los Municipios se deberán elaborar conforme a lo establecido en la legislación
local aplicable, con base en objetivos y parámetros cuantificables e indicadores del
desempeño; deberán ser congruentes con los planes estatales y municipales de desarrollo y
los programas derivados de los mismos; e incluirán cuando menos objetivos anuales,
estrategias y metas.
Las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos de los Municipios deberán ser
congruentes con los Criterios Generales de Política Económica, así como con las
estimaciones de las participaciones y transferencias federales previstas en la iniciativa de la
Ley de Ingresos de la Federación y en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación, así como aquellas transferencias de la Entidad Federativa correspondiente.
Los Municipios con una población mayor a 200,000 habitantes de acuerdo al último censo
o conteo de población del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en adición a lo
34
previsto en los párrafos anteriores deberán incluir en las iniciativas de las leyes de ingresos
y los proyectos de presupuestos de egresos:
I. Proyecciones de finanzas públicas, considerando las premisas empleadas en los
Criterios Generales de Política Económica.
Las proyecciones abarcarán un periodo de 3 años en adición al ejercicio fiscal en
cuestión, las que se revisarán y, en su caso, se adecuarán anualmente en los
ejercicios subsecuentes;
II. Descripción de los riesgos relevantes para las finanzas públicas, acompañados de
propuestas de acción para enfrentarlos, y
III. Los resultados de las finanzas públicas que abarquen un periodo de los 3 últimos
años y el ejercicio fiscal en cuestión.
Artículo 16.- El gasto neto total propuesto por el Ayuntamiento del Municipio en el
proyecto de Presupuesto de Egresos, el aprobado y el que se ejerza en el año fiscal, deberá
contribuir al equilibrio presupuestario.
Circunstancialmente y debido a las razones excepcionales a que se refiere el artículo 7 de
esta Ley, la Legislatura local podrá aprobar un balance presupuestario de recursos
disponibles negativo para el Municipio respectivo. En estos casos, el Ayuntamiento, deberá
dar cuenta de los siguientes aspectos:
I. Las fuentes de fondeo necesarias y el monto específico para cubrir el balance
presupuestario de recursos disponibles negativo;
35
II. Las razones excepcionales que justifican el balance presupuestario de recursos
disponibles negativo, y
III. El número de ejercicios fiscales y las acciones requeridas para que dicho balance
presupuestario de recursos disponibles negativo sea eliminado y se restablezca el
equilibrio presupuestario, en el entendido que dicho resultado negativo deberá ser
reducido anualmente, por lo menos veinticinco por ciento por ejercicio fiscal respecto al
monto original del balance presupuestario de recursos disponibles negativo..
El tesorero municipal o su equivalente, reportará en informes trimestrales a la Legislatura
local y a través de Internet el avance de las acciones, hasta en tanto no se recupere el
equilibrio presupuestario.
Artículo 17.- Los adeudos del ejercicio fiscal anterior, previstos en el proyecto de
Presupuesto de Egresos podrán ser hasta por el 1 por ciento de los ingresos totales del
respectivo Municipio.
Artículo 18.- Toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de Presupuesto
de Egresos, deberá acompañarse con la correspondiente iniciativa de ingreso o compensarse
con reducciones en otras previsiones de gasto.
No procederá pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos o
determinado por ley posterior; en este último caso primero se tendrá que aprobar la fuente
de ingresos adicional para cubrir los nuevos gastos, en los términos del párrafo anterior.
Los Municipios deberán revelar la fuente de ingresos con la que se haya pagado el nuevo
gasto, distinguiendo el gasto etiquetado del que no lo es. Lo anterior deberá ser revelado
para efectos de la evaluación de desempeño al término de cada ejercicio.
36
Artículo 19.- Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos, los Municipios deberán
observar, para el ejercicio del gasto, las disposiciones establecidas en los artículos 11 a 14
de esta Ley, a través de los órganos públicos municipales correspondientes. Las
autorizaciones a las que se hace mención en dichos artículos serán realizadas por las
autoridades municipales competentes.
TÍTULO TERCERO
Coordinación y Evaluación
CAPÍTULO I
De la Coordinación
Artículo 20.- Las Entidades Federativas, incluyendo en su caso a sus Municipios, podrán
celebrar convenios con la Secretaría para establecer obligaciones específicas de
responsabilidad hacendaria, rendición de cuentas y transparencia, adicionales a las previstas
en el Título Segundo de esta Ley, los cuales deberán ser aprobados por las Legislaturas
locales y publicados en el Periódico Oficial de la Entidad Federativa correspondiente y en
el Diario Oficial de la Federación.
El convenio incluirá las obligaciones específicas de responsabilidad hacendaria, rendición
de cuentas y transparencia a cargo de la Entidad Federativa y, en su caso, sus Municipios,
así como la incorporación de ambos órdenes de gobierno al mecanismo para otorgar la
garantía del Gobierno Federal a la deuda contraída por éstos en los términos del Capítulo
IX de la Ley General de Deuda Pública.
En caso de que las Entidades Federativas incluyan a sus Municipios en el mecanismo de
coordinación previsto en este Capítulo, suscribirán un convenio único con la Federación
respecto a sus Municipios.
37
Artículo 21.- Los convenios que, en su caso, se celebren tendrán el contenido mínimo
siguiente:
I. Indicadores de ingreso y gasto, así como niveles mínimos o máximos, según
corresponda para cada uno de ellos;
II. Límites de endeudamiento;
III. Mantener inscritas en el Registro a que alude el artículo 9 de la Ley de
Coordinación Fiscal, la totalidad de las obligaciones derivadas de financiamientos a
cargo de la Entidad Federativa, y en su caso, Municipios, actualizadas conforme lo
que disponga el reglamento de dicho precepto;
IV. Otros objetivos de finanzas públicas, tales como disminución gradual del balance
presupuestario de recursos disponibles negativo, reducción del gasto corriente y
aumento de los ingresos locales;
V. En su caso, establecer la priorización de cada una de las obligaciones que las
Entidades Federativas y, en su caso, los Municipios, asuman en el convenio, así
como el nivel o porcentaje mínimo que se considerará como satisfactorio para
declarar el cumplimiento del convenio, así como, en caso de ser aplicable, un
mecanismo y/o plazo para corrección de desviaciones en el cumplimiento de
obligaciones, en el entendido de que en caso de incumplimiento el convenio podrá
darse por terminado por parte de la Secretaría.
38
Artículo 22.- La Secretaría podrá dar por terminado el convenio suscrito en términos del
presente Capítulo, en el caso de que la Entidad Federativa incumpla el convenio respectivo,
sin perjuicio de que la Secretaría aplique las medidas establecidas en dicho convenio.
En ambos casos, la Secretaría hará la declaratoria correspondiente, la notificará a la Entidad
Federativa de que se trate y ordenará la publicación de la misma en el Diario Oficial de la
Federación.
Artículo 23.- Las Entidades Federativas enviarán trimestralmente a la Secretaría la
información que se especifique en el convenio respectivo para efectos de la evaluación
periódica de cumplimiento.
CAPÍTULO II
De la Evaluación
Artículo 24.- La Secretaría realizará periódicamente la evaluación del cumplimiento de las
obligaciones de responsabilidad hacendaria, transparencia y rendición de cuentas de las
Entidades Federativas y, en su caso, los Municipios con las cuales haya celebrado
convenios en términos del presente Título.
La evaluación del desempeño podrá incluir la verificación del grado de cumplimiento de
objetivos y metas, con base en indicadores cuantitativos y de gestión que permitan conocer
los resultados del nivel de gasto y de la aplicación de los recursos públicos. La Secretaría y
las Entidades Federativas deberán publicar a través de Internet, el resultado de las
evaluaciones que realice la Secretaría en términos de este artículo.
39
Artículo 25.- Las Entidades Federativas y los Municipios deberán incluir un apartado en su
cuenta pública, y en los reportes que periódicamente entreguen a la Legislatura local,
respecto del cumplimiento de la presente Ley.
TÍTULO CUARTO
De las Sanciones
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 26.- Los actos u omisiones que impliquen el incumplimiento a los preceptos
establecidos en la presente Ley y demás disposiciones aplicables en la materia, serán
sancionados de conformidad con lo previsto en la ley aplicable en términos del Título
Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 27.- Los servidores públicos y las personas físicas o morales que causen daño o
perjuicio estimable en dinero a la hacienda de las Entidades Federativas o de los
Municipios, incluyendo en su caso, los beneficios obtenidos indebidamente por actos u
omisiones que les sean imputables, o por incumplimiento de obligaciones derivadas de esta
Ley, serán responsables del pago de la indemnización correspondiente, en los términos de
las disposiciones generales aplicables.
Las responsabilidades se fincarán en primer término a quienes directamente hayan
ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las originaron y, subsidiariamente, a los
que por la naturaleza de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos
por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.
Serán responsables solidarios con los servidores públicos respectivos, las personas físicas o
morales privadas en los casos en que hayan participado y originen una responsabilidad.
40
Artículo 28.- Las sanciones e indemnizaciones que se determinen por el incumplimiento a
las disposiciones de esta Ley tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad
líquida, sujetándose al procedimiento de ejecución que establece la legislación aplicable.
Artículo 29.- Los funcionarios de las Entidades Federativas y los Municipios informarán a
la autoridad competente cuando las infracciones a esta Ley impliquen la comisión de una
conducta sancionada en los términos de la legislación penal.
Artículo 30.- Las sanciones e indemnizaciones a que se refiere esta Ley se impondrán y
exigirán con independencia de las responsabilidades de carácter político, penal,
administrativo o civil que, en su caso, lleguen a determinarse por las autoridades
competentes.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Se reforma el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, para
quedar como sigue:
“Artículo 9.- Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son
inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo
para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de
las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y
Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en
territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Las Entidades, con excepción del Distrito Federal, y los Municipios, sólo podrán afectar sus
participaciones en términos del presente artículo, siempre y cuando sus obligaciones
41
respaldadas con participaciones, no excedan un monto equivalente al setenta y cinco por
ciento de sus ingresos disponibles netos, conforme sea establecido en el Reglamento.
Lo previsto en el párrafo anterior no será aplicable a las Entidades y, en su caso a los
Municipios, que hayan convenido la contratación de deuda estatal garantizada en los
términos de la Ley General de Deuda Pública. Dichos órdenes de gobierno sólo podrán
afectar sus participaciones en los términos establecidos en los convenios respectivos.
Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria
del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan
suficientes participaciones para responder a sus compromisos. Los Municipios podrán
convenir que la Entidad correspondiente afecte las participaciones de aquéllos para efectos
de lo establecido en los párrafos anteriores de este artículo.
Las Entidades deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como
publicar en forma trimestral su información con respecto a los registros de su deuda.
No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones
que se requieran efectuar a las Entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o
de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en
materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones
entre las participaciones federales e incentivos de las Entidades y de los Municipios y las
obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes
interesadas o esta ley así lo autorice.
El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los
gobiernos de las Entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación
42
Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas
públicas.
En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro
de las obligaciones de Entidades y Municipios.
Las Entidades Federativas y los Municipios presentarán en los informes periódicos a que se
refiere la Ley General de Contabilidad Gubernamental y en su respectiva Cuenta Pública, la
información detallada de las obligaciones contraídas en los términos de este artículo,
incluyendo por lo menos importe, tasas, plazo, comisiones y cualquier costo relacionado.”
ARTÍCULO TERCERO.- Se reforma el artículo 4, fracción I, y se adicionan el Capítulo
IX y los artículos 31 a 36, de la Ley General de Deuda Pública, para quedar como sigue:
“ARTICULO 4o.- …
I.- Emitir valores y contratar empréstitos para fines de inversión pública productiva, para
refinanciamiento o reestructura de obligaciones del Erario Federal o con propósitos de
regulación monetaria, así como obligarse de conformidad con lo establecido en el Capítulo
IX de la presente Ley.
(…)
II.- y III.- (...)
CAPÍTULO IX
De la Deuda Estatal Garantizada
43
ARTÍCULO 31.- La deuda estatal garantizada se constituirá por la deuda de cada una de
las Entidades Federativas, incluyendo en su caso a sus Municipios, respecto de la cual el
Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
términos del presente Capítulo y, en su caso, de las disposiciones que ésta emita, otorgará al
acreedor la garantía del Gobierno Federal en términos de las obligaciones que asuma en los
instrumentos correspondientes.
Cuando en este Capítulo se utilice el término Entidades Federativas, éste se referirá a los
Estados que forman parte de la Federación, por lo que excluye al Distrito Federal.
ARTÍCULO 32.- Sólo podrán adherirse al mecanismo de contratación de deuda estatal
garantizada las Entidades Federativas que cumplan con lo siguiente:
I. Que hayan suscrito convenios con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
términos de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios,
mediante los cuales se establezcan obligaciones y metas específicas relacionadas con
responsabilidad hacendaria, límites de endeudamiento, rendición de cuentas y transparencia
a cargo de la Entidad Federativa;
II. Que convengan con la Federación los términos y condiciones específicos para el
otorgamiento de la garantía a que se refiere el artículo anterior;
III. Lleven a cabo la afectación de sus participaciones federales en los términos que se
convengan, y
44
IV. En el caso de que las Entidades Federativas soliciten incluir la deuda de sus
Municipios, adicionalmente ambos órdenes de gobierno deberán convenir con la
Federación las obligaciones específicas a cargo de los mismos.
Artículo 33.- La terminación de los convenios referidos en el artículo 32 de esta Ley, no
afectará derechos de terceros.
Artículo 34.- En ningún momento el total de la contratación de deuda estatal garantizada
podrá exceder de tres por ciento del Producto Interno Bruto nominal nacional del último
año, dado a conocer por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
El límite de deuda estatal garantizada por Entidad Federativa y por Municipio será de hasta
un monto equivalente al setenta y cinco por ciento de la suma de sus ingresos disponibles,
determinados éstos en los términos de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades
Federativas y Municipios, y conforme a lo siguiente:
I. Durante el primer año de entrada en vigor del convenio suscrito conforme al artículo 32
de la presente Ley, el Gobierno Federal podrá garantizar obligaciones contraídas derivadas
de la contratación de deuda hasta por el equivalente al veinticinco por ciento de los ingresos
disponibles;
II. En el segundo año de vigencia del convenio, el Gobierno Federal podrá garantizar
obligaciones contraídas derivadas de la contratación de deuda hasta por el equivalente al
cincuenta por ciento de los ingresos disponibles, y
III. A partir del tercer año de vigencia del convenio, el Gobierno Federal podrá garantizar
obligaciones contraídas derivadas de la contratación de deuda hasta el equivalente al setenta
y cinco por ciento de los ingresos disponibles.
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Artículo 35.- El Ejecutivo Federal informará trimestralmente al Congreso de la Unión las
obligaciones asumidas en términos de este Capítulo, así como su comportamiento.
Artículo 36.- La deuda estatal garantizada se implementará preferentemente a través de
emisiones de valores, sin perjuicio de que pueda ser implementada mediante contratos de
crédito que se celebren con personas de nacionalidad mexicana.”
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación, salvo por lo previsto en los transitorios Cuarto y Quinto.
SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
TERCERO.- Las Entidades Federativas y, en su caso, los Municipios, realizarán las
reformas a las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para
dar cumplimiento a este Decreto, a más tardar a los 180 días naturales siguientes a la
entrada en vigor del mismo.
CUARTO.- Las Entidades Federativas y los Municipios estarán obligados a cumplir las
disposiciones del Título Segundo de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades
Federativas y los Municipios para efectos del ejercicio fiscal siguiente a la entrada en vigor
de este Decreto y los ejercicios subsecuentes.
QUINTO.- Los porcentajes a que se refieren los artículos 6, fracción III y 16, fracción III,
de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, relativos a la
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reducción anual para que el balance presupuestario de recursos disponibles negativo sea
eliminado y se restablezca el equilibrio presupuestario, se sujetarán a lo siguiente:
I. A partir de la entrada en vigor de este Decreto y hasta el año 2014, el porcentaje señalado
será de 12.5 por ciento;
II. Para los años 2015 y 2016 el porcentaje señalado será de 14.3 por ciento;
III. Para los años 2017 y 2018, el porcentaje señalado será de 16.7 por ciento;
IV. Para los años 2019 y 2020, el porcentaje será de 20 por ciento, y
V. A partir del año 2021 se observarán los porcentajes establecidos en los artículos citados
en el primer párrafo de este transitorio.
SEXTO.- No se podrá refinanciar o reestructurar como Deuda Estatal Garantizada la deuda
pública de los Estados y Municipios que haya sido contratada entre el 1° de enero de 2013
y la fecha en la que el Estado celebre el convenio a que se refiere el Artículo 32 de la Ley
General de Deuda Pública, excepto cuando se trate de deuda pública de los Estados y
Municipios que haya sido contratada para refinanciar deuda existente con anterioridad al 1°
de enero de 2013 o la reestructura de deuda pública contratada con anterioridad a dicha
fecha.
Dado en el salón de sesiones, a 11 de febrero de 2013.
Senador Emilio Gamboa Patrón Senador José Francisco Yunes Zorrilla
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HOJA DE FIRMAS DE LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS, SE REFORMA EL ARTÍCULO 9 DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, ASÍ COMO SE REFORMA EL ARTÍCULO 4, FRACCIÓN I Y SE ADICIONAN EL CAPÍTULO IX Y LOS ARTÍCULOS 31 A 36 DE LA LEY GENERAL DE DEUDA PÚBLICA, QUE PRESENTAN SENADORAS Y SENADORES INTEGRANTES DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL Y DEL PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA.
Sen. Roberto Armando Albores Sen. Blanca María Alcalá Ruiz
Sen. Ivonne Liliana Álvarez García Sen. Daniel Amador Gaxiola
Sen. Angélica del Rosario Araujo Lara Sen. Joel Ayala Almeida
Sen. Ricardo Barroso Agramont Sen. Enrique Burgos García
Sen. Manuel Cavazos Lerma Sen. Jesús Casillas Romero
Sen. Raúl Cervantes Andrade Sen. Miguel Ángel Chico Herrera
Sen. Manuel Humberto Cota Jiménez Sen. María Cristina Díaz Salazar
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Sen. Omar Fayad Meneses Sen. Braulio Manuel Fernández Aguirre
Sen. Hilda Esthela Flores Escalera Sen. Margarita Flores Sánchez
Sen. Ernesto Gándara Camou Sen. Diva Hadamira Gastelum Bajo
Sen. Arely Gómez González Sen. Félix Arturo González Canto
Sen. Isaías González Cuevas Sen. Marcela Guerra Castillo
Sen. Ismael Hernández Deras Sen. Lisbeth Hernández Lecona
Sen. Juana Leticia Herrera Ale Sen. Ana Lilia Herrera AnzaLdo
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ECOLOGISTA DE MÉXICO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA.
Sen. Aarón Irizar López Sen. René Juárez Cisneros
Sen. Patricio Martínez García Sen. Humberto Domingo Mayans Canabal
Sen. Lilia Guadalupe Merodio Reza Sen. Armando Neyra Chávez
Sen. José Ascención Orihuela Bárcenas Sen. Graciela Ortíz González
Sen. Claudia Artemiza Pavlovich Arellano Sen. David Penchyna Grub
Sen. Eviel Pérez Magaña Sen. María del Rocío Pineda Gochi
Sen. Raúl Aarón Pozos Lanz Sen. Mely Romero Celis
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ECOLOGISTA DE MÉXICO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA.
Sen. Itzel Sarahí Ríos de la Mora Sen. Carlos Romero Deschamps
Sen. Miguel Romo Medina Sen. Óscar Román Rosas González
Sen. María Lucero Saldaña Pérez Sen. Gerardo Sánchez García
Sen. Alejandro Tello Cristerna Sen. Teófilo Torres Corzo
Sen. Héctor Yunes Landa Sen. Arturo Zamora Jiménez
Sen. Jorge Emilio González Martínez Sen. María Elena Barrera Tapia
Sen. Pablo Escudero Morales Sen. Juan Gerardo Flores Ramírez
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ECOLOGISTA DE MÉXICO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA.
Sen. Luis Armando Melgar Bravo Sen. Carlos Alberto Puente Salas
Sen. Ninfa Salinas Sada