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Desempleo juvenil en Chile 37en foco

ISSN 0717-9987

Desempleo juvenil en Chile

Víctor E. Tokman*

* Este trabajo constituye una versión resumida y revisada de otro escrito por el autor (V. E.Tokman,2003). Agradezco a Carla Tokman por su colaboración en la preparación de esta versión y también aCristián Aedo por sus comentarios. Las opiniones contenidas en este trabajo son de exclusiva responsa-bilidad del autor.


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Dimensiones del desempleo juvenilEl desempleo juvenil es motivo de preocupación. Por su magnitud, por

sus consecuencias atribuidas o reales y por afectar de manera directa el futurode los países. Ello ha originado creciente atención y la introducción de políti-cas públicas para enfrentarlo. La pregunta relevante es si estas pueden efecti-vamente influenciar las posibilidades futuras de empleo de los jóvenes. Paraevaluar lo anterior es conveniente conocer algunos datos sobre el problema.

El desempleo en Chile subió a 11%, luego de que se desencadenara lacrisis asiática en 1997, tras haber promediado 6,5% en la década anterior.En paralelo, aumentó también la desocupación de los jóvenes entre 15 y 24años de edad. El diferencial entre el desempleo juvenil y el total, por suparte, alcanzó a 2,6 durante el período 1996-2003, siendo el mínimo 2,2 en1999. En el primer trimestre de 2004 el desempleo juvenil fue 2,5 vecesmayor que el desempleo total del país.

Esta última cifra debería ser suficiente para ilustrar la magnitud delproblema. Sin embargo, se requiere un análisis en mayor profundidad. Enparticular, interesa conocer si esta situación se relaciona con la capacidadde crecimiento y el nivel de desarrollo o bien responde a característicasespecíficas de los jóvenes y si los afecta a todos por igual.

Desempleo juvenil y total en Chile

Fuente: INE.

Tasas de desempleo marzo-mayo

Razónjóvenesa total

Razón15 a 19a total

Razón20 a 25a total


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Para responder a la primera interrogante se aportan dos datos. Elprimero surge de la comparación de los diferenciales entre las tasas dedesempleo de Chile con respecto a los países desarrollados. En el caso delos países miembros de la OECD, dicho diferencial alcanzó hacia fines dela década pasada a 1,9 y se ha mantenido estable durante los primeros añosdel nuevo siglo. Una relación alta y cercana a la registrada en Chile y otrospaíses del Cono Sur (Argentina, 2,2; Brasil, 3,0 y Uruguay, 2,4)(1).

El segundo dato útil es la evolución del diferencial durante la décadapara determinar si el crecimiento económico y la evolución del desempleototal afectan las probabilidades de los jóvenes para encontrar trabajo. EnChile se observa que en períodos de aumento del desempleo total, asocia-dos a la desaceleración del crecimiento, el desempleo juvenil tiende a ele-

Cuanto más jóvenes y menos educa-dos, mayores son las tasas de des-empleo, porque su capital humanoacumulado (educación y experiencia)es menor.

(1) Aun cuando las diferencias en el desempleo total entre los países miembros de OECD y los deAmérica Latina aumentaron en los 90, en ambas regiones se mantuvieron las relativas a los gruposjóvenes, los que tuvieron que enfrentar mayores dificultades que los adultos para encontrar trabajo. Lasituación entre países es variable. En España el coeficiente es 2, mientras que en Italia es 2,8. Solo enAlemania y Austria la tasa de desempleo de los jóvenes es similar a la del total de la población.(2) La importante reducción del desempleo en España también significó una reducción del desempleojuvenil, aunque este todavía duplica el promedio. Lo mismo ocurre en Italia donde, en escala menor, elcoeficiente se mantiene a pesar de la reducción del desempleo.

varse más que el promedio y, porende, su diferencial crece. La expe-riencia europea, por otro lado, ade-más de corroborar esta tendencia, se-ñala también que la reducción deldesempleo total se traduce en unadisminución del desempleo de los jó-

venes, pero que sus diferenciales no se alteran(2).La segunda interrogante formulada acerca de la homogeneidad de los

jóvenes también tiene respuesta clara. Esta se encuentra en las diferenciasde edad, de escolaridad y de sexo que afectan de manera significativa lasposibilidades de que este grupo etario pueda encontrar trabajo. Cuanto másjóvenes y menos educados, mayores son las tasas de desempleo, porque sucapital humano acumulado (educación y experiencia) es menor. Es asícomo, en promedio, los adultos mayores de 25 años en Chile registrabanuna tasa de desempleo equivalente a un cuarto de la de los jóvenes entre 15y 19 años y la mitad de la de los jóvenes entre 20 y 24 años. Adicionalmen-


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te, se observa que, dentro de los mismos tramos de edad, el desempleo esmenor para aquellos que tienen más educación.

Desempleo juvenil por nivel de educación y sexo (2000)

Fuente: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares, UNESCO.

Las mujeres, a su vez, tienden a registrar, en promedio, un mayordesempleo que los hombres, pero ello ocurre para niveles de educación quesuperan los 10 años de escolaridad. Esto se puede explicar tanto por discri-minación como por la menor disponibilidad de la mujer para cualquiertrabajo, ante la necesidad de compatibilizar su trabajo con las tareas delhogar. No obstante esto, en Chile las diferencias entre el desempleo de lasmujeres y los hombres jóvenes tienden a ser menores que las registradas enel caso de los adultos.

Reducir el desempleo juvenil es importante, pero ello no debe serefectuado a cualquier costo. También importa la calidad del empleo. Aun-que en Chile el porcentaje de jóvenes en el sector informal es similar al deltotal (excepto para los que tienen 13 y más años de educación, que es 1,5veces), el porcentaje que trabaja en un empleo precario es entre 1,2 y 3,3veces mayor que el total, dependiendo de los años de estudio.

Un último dato importante es el desempleo juvenil según los ingresosde las familias. La encuesta Casen 2000 muestra que la tasa de desempleode los jóvenes, cuyos ingresos familiares los sitúan en el primer quintil, es6,7 veces mayor que la de aquellos que pertenecen al quinto quintil.


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En síntesis, si bien el desempleo juvenil es un problema importantepara Chile, se trata de una situación universal. Este fenómeno se registratanto en países en desarrollo como en los más industrializados, lo que hacenecesario identificar las causas del mismo dentro de la especificidad delmercado de trabajo de jóvenes. Además, puede concluirse que este estáestrechamente vinculado a la demanda agregada, aumentando en tiempos de

(…) si bien el desempleo juvenil esun problema importante para Chile,se trata de una situación universal.Este fenómeno se registra tanto enpaíses en desarrollo como en losmás industrializados, lo que hace ne-cesario identificar las causas delmismo dentro de la especificidad delmercado de trabajo de jóvenes.

recesión y disminuyendo en épocasde crecimiento. No obstante esto, sibien el desempleo en general sigueesta dinámica, el desempleo juvenilpresenta una mayor volatilidad e in-cluso asimetría ante cambios en el ci-clo económico. Por último, se obser-va que el desempleo no afecta demanera homogénea a todos los jóve-nes. Así se registran tasas de desem-pleo más altas en los más jóvenes

(entre 15 y 19 años), en las mujeres, en los que poseen menos educación yen los que provienen de los hogares más pobres.

Causas del desempleo juvenilExisten cuatro causas, entre otras, que se identifican con mayor fre-

cuencia para explicar los diferenciales entre el desempleo juvenil y el total.Primero, la insuficiencia dinámica de la economía y las característi-

cas del crecimiento.Segundo, las exigencias o expectativas de los jóvenes con relación al

empleo esperado.Tercero, la insuficiencia de capital humano, tanto de educación como

de experiencia.Por último, los factores relacionados con la rigidez del mercado de

trabajo y, en particular, con los costos de contratación y despido de losjóvenes y los niveles salarios mínimos.

En general, el crecimiento constituye una condición necesaria, aunqueno suficiente, para generar empleo y, en consecuencia, para reducir el des-empleo. Esta es una primera causal del desempleo juvenil alto, pues un bajo


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ritmo de crecimiento se asocia a una expansión del desempleo, en general,y del de los jóvenes en particular. Más aún, el crecimiento debe ser rápidoy, además, sostenido. Esto, porque las asimetrías de las elasticidades deempleo se vinculan al requerimiento de un horizonte temporal más largopara adoptar decisiones de contratación.

Las reducciones del desempleo total están acompañadas de menoresniveles de desempleo para los jóvenes. Por ello, se necesita crecer y gozarde una sana política macroeconómica. Sin embargo, los efectos no sonlineales. Los jóvenes registran no solo tasas de desempleo más altas, sinoque las diferencias a distintos niveles se mantienen. Más aún, tienden amostrar un comportamiento asimétrico en el ciclo. Ello sugiere que existen

Los jóvenes registran no solo tasasde desempleo más altas, sino quelas diferencias a distintos niveles semantienen. Más aún, tienden a mos-trar un comportamiento asimétricoen el ciclo. Ello sugiere que existencausas adicionales del desempleojuvenil, más allá de las generalesaplicables al conjunto del empleo delpaís.

causas adicionales del desempleo ju-venil, más allá de las generales apli-cables al conjunto del empleo delpaís. Son estas causas específicas lasque justifican un tratamiento especialen materia de desempleo de los jóve-nes. A ese nivel se ubican las trescausales restantes enunciadas másarriba.

La primera causa específica serefiere a las exigencias o expectati-vas de los jóvenes en relación al em-pleo buscado. Existen aspiraciones, tanto de remuneraciones como de con-tenidos, y no es sorprendente que se produzcan desajustes entre las expecta-tivas y la realidad del mercado. En otras palabras, la existencia de un“salario de reserva” que denota una remuneración mínima por debajo de lacual no se está dispuesto a trabajar. Los que se encuentran en situación dedesempleo por esta causal, lo estarían con carácter “voluntario”, pues eldesajuste es interpretado como una lectura errónea sobre las posibilidadesreales de encontrar trabajo. Esta situación es común, particularmente duran-te la búsqueda del primer trabajo, en edades tempranas de incorporación alproceso de búsqueda laboral activa y en los jóvenes que provienen de hoga-res no pobres. La necesidad de ingresos del hogar, en tanto, constituye lacausa más importante de incorporación prematura de los jóvenes al merca-


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do de trabajo. Transcurrido un tiempo, la experiencia de búsqueda o en laocupación –si ya se ha encontrado trabajo– tiende a redimensionar las aspi-raciones en relación a las disponibilidades efectivas. Existen pocos estudiosque miden la importancia de esta causal, pero la evidencia fragmentadapermite confirmar su existencia en Chile (Beyer, 1998).

La segunda causa específica del desempleo juvenil se refiere al escasocapital humano que se posee en las edades más tempranas, en términos deaños de escolaridad y experiencia en el trabajo. Una situación que ademáslos lleva, en el caso de encontrar trabajo, a empleos que crecen poco, sonpeor remunerados y presentan escasas perspectivas de aprendizaje durantela carrera ocupacional. A su vez, la coexistencia de asistencia escolar yparticipación en el mercado de trabajo tiende a afectar la dinámica ocupa-cional y las probabilidades de encontrar trabajo, en especial en el caso delos adolescentes (15-19 años). Por último, el tránsito de la escuela al traba-jo debe sortear una serie de obstáculos para lograr una incorporación plenaal mundo laboral.

Las ocupaciones con mayores contenidos de educación son las quecrecen más rápido en la mayoría de los países. A su vez, los retornos a laeducación y a la experiencia son crecientes. La acumulación de capitalhumano por escolaridad y experiencia permite a los jóvenes insertarse en elmercado del trabajo en puestos mejor remunerados. También tienen unamayor probabilidad de encontrar ocupaciones más adecuadas a sus mayorescalificaciones. De esta forma, se expanden los puestos que requieren mayo-res capacidades y se contraen los que pueden absorber a los trabajadoresmenos calificados. En este escenario, los jóvenes desertores del sistemaeducacional son penalizados con mayores tasas de desempleo, debido alcambio en la estructura de empleo, y, a la vez, por las menores remunera-ciones que obtienen cuando encuentran trabajo.

De lo anterior se desprende la clara importancia que la educación tieneen la inserción laboral. La relación con la asistencia escolar afecta la dinámi-ca del mercado laboral de los más jóvenes, explicando, en parte, el mayordesempleo que los afecta. Esta evolución, que tiende a interpretarse de mane-ra negativa, puede ser el reflejo de un cambio en la dirección correcta.

La situación de Chile post-1997 muestra, para los jóvenes entre 15 y24 años, tasas de participación decrecientes, estrechamente correlacionadas


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con tasas de escolaridad crecientes. Si bien el resultado debería ser una tasade desempleo decreciente, el que concierne a los jóvenes continúa expan-diéndose. Dos factores pueden contribuir a explicar esta situación. Por unlado, el aumento del desempleo para todos, incluidos los jóvenes. Por otro,el “descreme” de los jóvenes que se retiran de la búsqueda activa de trabajopara retornar a la escuela, ya que son los que tienen más condiciones,interés y posibilidades de retorno. Ello reduce la oferta de este segmento alos que están menos motivados y más necesitados. Este es el grupo quepasa a constituir un núcleo “duro” con menores condiciones de empleabili-dad y, por ende, con mayor probabilidad de desempleo de larga duración.

Por otro lado, la correlación positiva entre escolaridad y probabilidadde encontrar empleo no constituye condición suficiente, ni es lineal. Encoyunturas con escasa creación de empleo, la educación no basta para evi-tar la desocupación, aunque disminuye la probabilidad de estarlo. Tambiénse observa que el efecto positivo de la ampliación de la educación sobre eldesempleo ha tendido a homogeneizarse hasta completar la enseñanza me-dia. Solo baja el desempleo de manera significativa a partir del ingreso alciclo superior. Es así como en situaciones de oferta de empleos insuficien-tes, las empresas seleccionan a los postulantes y entonces el nivel de educa-ción se convierte en una credencial de acceso que permite la discriminación(V. E. Tokman, 2004).

Un último aspecto a considerar en la relación educación-mercado detrabajo se refiere al tránsito de la escuela al trabajo, situación que presentauna serie de obstáculos que afectan la inserción. Por un lado, los sistemaseducacionales han sido diseñados con sesgos de autocontención, conducen-tes a los niveles superiores para culminar en la universidad. Por otro, noexisten vinculaciones con el mercado del trabajo a lo largo del ciclo ocupa-cional y los puntos de salida “naturales” se producen al final de cada cicloescolar. Así, los jóvenes que se incorporan a la búsqueda de trabajo debensuperar los inconvenientes naturales de la falta de experiencia y una salidaescalonada que se percibe como inadecuada si se produce antes del fin de laenseñanza media(3).

(3) Aedo concluye, además, que se requiere un cambio en la metodología educativa que fomente elemprendimiento y que se oriente más al mundo del trabajo, en particular, la enseñanza técnica a nivelmedio.


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La tercera causa específica del desempleo juvenil se refiere al funcio-namiento y regulación del mercado del trabajo. Si bien en este frente eldebate se ha referido al empleo en general, en particular los efectos discri-minatorios en contra de la creación de oportunidades de empleo para losjóvenes se atribuye a una regulación inadecuada. La regulación del merca-do del trabajo bajo cuestionamiento se refiere a su rigidez, tanto respecto ala disponibilidad de contratos de trabajo que encarecen los costos de con-

La tercera causa específica del des-empleo juvenil se refiere al funciona-miento y regulación del mercado deltrabajo. Si bien en este frente el de-bate se ha referido al empleo en ge-neral, en particular los efectos discri-minatorios en contra de la creaciónde oportunidades de empleo para losjóvenes se atribuye a una regulacióninadecuada.

tratación y despido, como a la distri-bución de la jornada laboral y la fija-ción de salarios mínimos, entre otrosaspectos. Esto afecta en forma discri-minada a los jóvenes, porque requie-ren de aprendizaje, de períodos deprueba y de adquisición de experien-cia. Tres factores que determinan unamayor rotación laboral, por lo quelos costos asociados son importantesen la decisión de contratación.

A comienzos de 1980, Chileintroduce una reforma laboral flexibilizadora que revisa el primer gobier-no de la Concertación en 1990. En virtud de ese examen se aumentan lasindemnizaciones por despido y se restablece la libertad de asociaciónseriamente inhibida por la legislación vigente. En el 2001, en tanto, seaprueba una nueva reforma laboral y el seguro de desempleo. Esta refor-ma refuerza las penalidades por mal uso de las causales de despido, pro-mueve la negociación colectiva y sanciona las prácticas antisindicales.Además, introduce algunos elementos flexibilizadores como el contrato atiempo parcial, la polivalencia en los contratos y el teletrabajo, aunque nose logra acuerdo para incorporar flexibilidad en la distribución de la jor-nada de trabajo.

Junto con lo anterior, también se flexibiliza la legislación laboral yse introducen nuevas modalidades contractuales con el objetivo de pro-mover el empleo y el aprendizaje de los jóvenes. A ello se suma la exis-tencia en el Código del Trabajo del contrato de aprendizaje que permiteestablecer vínculos contractuales con jóvenes menores de 21 años.


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La discriminación que puede producirse en contra de la contrataciónde los jóvenes puede relacionarse con las diferencias que existan entre lossalarios pagados y los mínimos fijados por ley. Por ello, dadas las diferen-ciales salariales existentes, en general, los sueldos mínimos se relacionanen forma más estrecha con los trabajadores menos remunerados y, en espe-cial con los no calificados y con los jóvenes.

En relación a la fijación de salarios mínimos, numerosos estudiosdisponibles no son concluyentes sobre su efecto en el nivel del empleo(4).Es así como la experiencia latinoamericana muestra que los niveles alcan-zados por los salarios mínimos en los años 90 no parecen haber constituidouna restricción para la contratación, incluida la de los jóvenes. En parte,ello obedece a que durante la década de los 80 se abandonó el uso activo dela política de salarios mínimos en la mayoría de los países, lo que, junto atasas de inflación altas, significó un deterioro del nivel del salario mínimode 32% entre 1980 y 1990.

Los estudios disponibles para Chile, en tanto, son poco concluyentesen relación a la experiencia histórica(5), pero existe mayor acuerdo sobreperíodos específicos durante los cuales los salarios mínimos puedan haberafectado el empleo de jóvenes como ocurrió a partir de 1997(6). Durante eseaño se adopta un reajuste programado para los tres años siguientes basadosen supuestos que no incluyeron (ni podrían haber incluido) los efectos de lacrisis asiática. El resultado fue un sobrerreajuste de los mínimos, situaciónque puede haber afectado en forma negativa las decisiones de contrataciónde personal, en especial de jóvenes.

Independientemente de la discusión sobre los efectos de la fijación desalarios mínimos, hay mayor acuerdo sobre la no aplicabilidad del mínimogeneral a los jóvenes. En este sentido, existen argumentos relacionadostanto con el mercado del trabajo como con la educación, que justificandiferenciar los salarios de los jóvenes. Consecuente con lo anterior, enChile se introduce un salario aplicable a los menores de 18 años que, ade-

(4) Card y Krueger, 1998, Deere et al., 1995, entre otros.(5) Castañeda, 1983; Paredes y Riveros, 1989; Beyer, 1998 y Bravo y Vial, 1997, entre otros.(6) Martínez et al. Utilizando datos de la CASEN (1986-2000), encuentran que el salario mínimo notiene efecto significativo sobre el empleo en Chile. No obstante esto, descubren que el salario mínimo síes significativo para el grupo de 15 a 24 años, teniendo una elasticidad de empleo con uno que fluctúaentre –0.4 a –0.8.


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más, se reajusta de manera diferente al salario mínimo promedio. Ello enreconocimiento, por un lado, de que los jóvenes se incorporan al mercadocon una dotación menor de capital humano por falta de experiencia, y enmuchos casos de educación y, por otro, porque un salario alto aumenta losincentivos para la deserción escolar.

Políticas para el desempleo juvenil: la experiencia chilenaChile ha adoptado un conjunto de políticas (relacionadas con las cau-

sas específicas antes expuestas) dirigidas a incorporar a los jóvenes al mun-do productivo. En lo que sigue, se destacarán las más importantes. Demanera previa, es necesario insistir en que el problema del empleo de losjóvenes requiere de un contexto general de crecimiento económico para quepueda ser enfrentado con posibilidades de éxito. Sin crecimiento no segenera empleo, y sin empleo para todos, los jóvenes tendrán escasas opor-tunidades y estarán sujetos a un alto desempleo y a ocupar puestos detrabajo poco atractivos, mal remunerados y con limitadas perspectivas deprogreso. Por lo tanto, esta es una condición necesaria, pero no suficiente,porque se requiere enfrentar las causas específicas que determinan que eldesempleo juvenil sea siempre superior al de los adultos.

i) Educación y capacitación para los jóvenesEl problema específico del empleo juvenil se debe abordar en primera

instancia en el sistema de educación y de capacitación. El cambio tecnoló-gico que se está produciendo exige una preparación cada vez más avanzadapara poder optar a los puestos de trabajo que emergen. A partir de él cambiael tipo de requerimientos y se pasa de los conocimientos especializados alas competencias generales. Esto refuerza la necesidad de una mayor cober-tura de educación primaria y secundaria para desarrollar las competenciasbásicas que constituyen el fundamento para la especialización. El cambioacelerado lleva a la necesidad de una oferta de calidad y vinculada enforma más estrecha a las necesidades. De aquí que la expansión de cobertu-ra, la relevancia de los contenidos y la mejora de la calidad son desafíosgenerales que deben enfrentarse y que son particularmente urgentes para losjóvenes que provienen de hogares pobres que deben superar la desigualdaden el acceso a las oportunidades.


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Existen dos ámbitos de la educación que hay que trabajar. Por un lado,el retorno a la escuela que debería ser el objetivo prioritario, en tanto que sepromueve el empleo solo para quienes no tienen opción o vocación. Se tratade una prioridad que es más importante para los adolescentes que se integrana la búsqueda de trabajo, ya que su ingreso prematuro al mercado significauna educación trunca y un futuro laboral poco promisorio. Por otro lado, hayque desarrollar políticas para dotar a los jóvenes de formación profesional.

En Chile se introdujeron diversas políticas públicas en esta área. Por unlado, las reformas educacionales, entre múltiples objetivos, que buscan acer-car la educación al trabajo y desarrollar competencias (además del programa

Existen dos ámbitos de la educaciónque hay que trabajar. Por un lado, elretorno a la escuela que debería serel objetivo prioritario, en tanto que sepromueve el empleo solo para quie-nes no tienen opción o vocación. Setrata de una prioridad que es másimportante para los adolescentesque se integran a la búsqueda detrabajo, ya que su ingreso prematuroal mercado significa una educacióntrunca y un futuro laboral poco pro-misorio. Por otro lado, hay que desa-rrollar políticas para dotar a los jóve-nes de formación profesional.

“Liceo para Todos” que persigue rete-ner a los jóvenes en el sistema educa-cional). Por otro lado, están los insti-tutos privados, como el INACAP, quebrindan formación profesional a losjóvenes y, de esta manera, mejoransus posibilidades de obtener empleo.

Entre las políticas implementa-das, especial mención merece el pro-grama “Chile Joven”. Sus comienzosse remontan a 1991 y su objetivoconsistió en atender al universo dejóvenes de hogares pobres desem-pleados en 1990 en un período decuatro años (200.000 de ellos).

Su grupo objetivo fueron los jó-venes de entre 15 y 24 años, prove-nientes de familias pobres, que se en-contraran desocupados y que no asistieran en forma regular a la escuela. Elprograma consistía en cursos combinados con pasantías en empresas, tratan-do de aliviar la doble restricción existente de falta de formación y de dificul-tad de ingreso al primer trabajo. Normalmente incluían 250 horas de capaci-tación y tres meses de práctica laboral, a lo que se sumaba un subsidio o becade mantenimiento y gastos de transporte. No requería un compromiso formalde parte de las empresas de contratación posterior a la práctica, pero el diseño


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apostaba a que un porcentaje significativo de los jóvenes pasantes sería con-tratado una vez que adquirieran una mejor base de calificación, experienciapráctica y conocimiento personal de los empresarios.

Su concepción fue innovadora en tanto trató de responder a las limitan-tes más notorias del sistema de formación profesional. Primero, a la necesi-dad de vincular oferta de capacitación con demanda de trabajadores, razónpor la cual combinó la formación con la práctica laboral e incorporó en laselección de la oferta de formación el requisito de obtención previa de com-promisos de parte de las empresas participantes en el programa respecto arecibir a los egresados para que efectuaran su práctica en ella. En segundolugar, a la conveniencia de descentralizar el sistema para dotarlo de la flexibi-lidad necesaria para captar la diversificación emergente en el mercado deltrabajo y el tipo de formación requerido por los empresarios(7). Finalmente, alrequerimiento de redefinir el papel del Estado al trasladar su responsabilidaddesde la ejecución al diseño, financiamiento, control de calidad y evaluación.

El indicador de éxito de mayor relevancia fue el de inserción laboralpostprograma. La información disponible es fragmentaria, pero positiva. Deacuerdo a ella, el 56% de los egresados en la primera fase del programa (1991-1994) –capacitado en la modalidad de Capacitación con Experiencia Laboralen la empresa (CEL)– obtuvo empleo. Si se compara este resultado con ungrupo de control que no se integró al programa, se estima que la contribucióndel programa permitió aumentar en 14 puntos porcentuales dicho coeficiente.

Durante la segunda fase del programa (1995-98) se estima, con unmétodo más refinado que incorpora los cambios en la desocupación y en lainactividad tanto de los beneficiarios como del grupo de control, que elcoeficiente aumentó en 25% en la modalidad CEL(8).

(7) Para ello descentralizó la oferta de formación desde una institución, por lo general pública, acapacitadores privados seleccionados mediante un proceso de licitación y cuya idoneidad debía seracreditada por el gobierno.(8) Larraechea y Guzmán (2002) presentan información para las otras dos modalidades del programa quereportan un efecto aún más significativo, particularmente en la modalidad de aprendizaje alternado quese introduce inspirado en el modelo de formación dual, cuyo efecto significó expandir el porcentaje deegresados “empleables” en 36 puntos por efecto del programa. Otra evaluación reciente efectuada porAedo y Pizarro (2004) encuentra un resultado positivo y significativo sobre la probabilidad de encontrartrabajo para los egresados del programa, los que no se tradujeron en diferencias significativas en cuantoa los ingresos percibidos. Estos últimos solo resultaron ser significativos al concentrarse en los egresa-dos y al comparar la información en corte transversal. El diferencial de ingreso mensual percibido porlos beneficiados con el programa fue de 25.000 pesos.


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De las evaluaciones también surgen cuatro comentarios adicionales.El primero se refiere a los contenidos de formación que pueden propor-cionarse en 250 horas de clase, las que no son suficientes para entrar enprofundidad en las materias, por lo cual no son sustitutos a la formacióntécnica formal. El segundo comentario se refiere a que los programasfueron exitosos para movilizar la oferta dispersa de capacitación existen-te, al tiempo que motivaron la expansión de la misma. Ahora bien, elhecho de que más de la mitad de las entidades oferentes de capacitaciónse crearon para el programa requiere de evaluación posterior para identifi-

Un segundo grupo de políticas parala inserción de los jóvenes en elmercado laboral son aquellas quebuscan adecuar las condiciones decontratos de trabajo. Existen dos ti-pos de instrumentos que se utilizancon este propósito. Por un lado, laadecuación del contrato de trabajoque busca una mayor flexibilidad yun menor costo en la contratación delos jóvenes. Por el otro, el subsidio ala contratación de jóvenes como me-canismo para compensar a los em-presarios por las insuficiencias delas capacidades que ofrecen.

car si sobrevivieron al programa. Untercer comentario se relaciona con elperfil de los egresados que son exi-tosos en obtener empleo postprogra-ma, concentrados en hombres, conmayor edad y mayor escolaridad, loque puede interpretarse como que elprograma contribuye a una mayorselección en la contratación de losjóvenes, pero no necesariamente a laigualación de oportunidades entreellos. Por último, si bien la modali-dad descentralizada de gestión seevalúa en forma positiva, el gobier-no optó por un retiro que puede ha-ber afectado la calidad y eficacia delprograma. Ello demandaría un papelmás activo en los controles de calidad, acreditaciones y evaluaciones.

ii) Contratos y salarios mínimos para los jóvenesUn segundo grupo de políticas para la inserción de los jóvenes en

el mercado laboral son aquellas que buscan adecuar las condiciones decontratos de trabajo. Existen dos tipos de instrumentos que se utilizancon este propósito. Por un lado, el contrato de trabajo que busca unamayor flexibilidad y un menor costo en la contratación de los jóvenes.Por otro, el subsidio a la contratación de jóvenes como mecanismo para


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compensar a los empresarios por las insuficiencias de las capacidadesque ofrecen.

En Chile, el contrato de aprendizaje permite contratar a menores de21 años por dos años, sin indemnización al finalizar el plazo, por unaremuneración convenida por las partes y no sujeta al salario mínimo men-sual ni a negociación colectiva. Asimismo, la reforma laboral del 2001introdujo el contrato de jornada parcial que permite contratar por no más de2/3 de la jornada con distribución de jornadas y horas flexibles acordadascon derecho a reducción proporcional de salarios y contribuciones. La ex-periencia, sin embargo, es que estos contratos son de uso poco difundido.En parte, por desconocimiento de los empresarios de sus características ypor el costo asociado al tiempo que se debe dedicar a capacitar el jovencontratado. Si bien no parece que la carencia de contratos adecuados paraemplear a jóvenes constituya una causal importante del desempleo, cabríaestudiar el tema en mayor profundidad.

Otra modalidad utilizada consiste en subsidiar la contratación de jóve-nes para compensar su mayor costo relativo implícito. El SENCE otorga unsubsidio de hasta un 40 por ciento del salario mínimo durante los primeros12 meses a los jóvenes con contrato de aprendizaje, el que, además, com-plementa con un subsidio para capacitación de cerca de 70 dólares Lareforma laboral del 2001, asimismo, introdujo el contrato de trabajo-forma-ción destinado a promover la contratación de jóvenes entre 18 y 24 añosque permite imputar los costos de capacitación laboral a las eventualesindemnizaciones, hasta un máximo de 30 días de indemnización.

Adicionalmente, la introducción de un salario mínimo para los jóve-nes también es utilizado como instrumento para incentivar la contratación.Como se señaló, es debatible si el nivel del salario mínimo constituye o norestricción de contratación en un país y tiempo determinado. Menos lo es elhecho de que la productividad de los jóvenes es inferior que la de losadultos, por lo que la diferenciación salarial tiene mayor fundamento. EnChile existen salarios diferenciados para jóvenes y estos no necesariamentese han reajustado en proporción similar al salario mínimo adulto. Desde1989 hasta 1996 el diferencial entre estos dos mínimos fue de 14%, aumen-tando a un 20% en 1999. Esto ocurrió luego que en 1997 se aprobara unreajuste por tres años de un 29% para el ingreso de los jóvenes y de un 32%


en el caso de los adultos. Luego en los años 2000 y 2001 el salario mínimopara los adultos tuvo reajustes superiores al experimentado por los menoresde 18 años (de 0,5 y 3%, respectivamente, expandiendo el diferencial al25%). En los dos últimos años los reajustes de ambos salarios mínimos hansido similares, manteniéndose el diferencial.

Continuar con la política de reajustes diferenciados permitiría ampliarel diferencial, aun compensando al salario mínimo joven por pérdidas decapacidad adquisitiva. Una alternativa que tendría efectos similares en lacontratación sería reducir el costo de contratación sin afectar el salariolíquido percibido por los jóvenes. Se podría, por ejemplo, liberar a losjóvenes de menos de 21 años, o al menos a los de 18, del pago total oparcial de la contribución a las AFPs (13%). En este rango de edades losaportes para pensiones no son valorados en forma adecuada y los jóvenes loperciben como costos más que beneficios futuros (además de que tanto elnivel de salario percibido como su continuidad son bajos, lo que reduce elpotencial de acumulación). No obstante esto, debe reconocerse que el pe-ríodo largo de acumulación puede ser importante en términos de contribu-ción a la pensión al llegar a la edad de retiro. Por ello podría tambiénexplorarse la posibilidad de un subsidio fiscal que al menos cubriera par-cialmente la diferencial de productividad que, al estar destinada al fondo depensiones, podría tomar la forma de un bono de reconocimiento exigible enla fecha de jubilación.

La expansión de las edades cubiertas y un mayor escalonamiento delsalario mínimo para jóvenes constituyen también posibilidades a explorar,pues la extensión por más años o un escalonamiento diferenciado entre losjóvenes según edad son propuestas e incluso políticas que se aplican enalgunos países por lo cual deberían ser analizadas. Las principales ventajasdel escalonamiento por edad son, por un lado, reconocer que la productivi-dad de los jóvenes aumenta en forma gradual con la educación y la expe-riencia y, por otro, evitar una sustitución espuria de adultos por jóvenes alllegar a una edad determinada. Los inconvenientes, a su vez, son la mayorcomplejidad en la fiscalización y la evidencia de que la diferencial deproductividad derivada de la educación solo sería significativa a partir de laenseñanza media completa, lo que, por lo general, equivale a los 18 años(V. E. Tokman, 2004).

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El desempleo juvenil obedece a cau-sas específicas que requieren políti-cas y programas también específicospara enfrentarlo. Además, es nece-sario introducir consistencia y clarifi-car los objetivos que se persiguen enrelación a los jóvenes.

Observaciones finalesEl desempleo juvenil obedece a causas específicas que requieren políti-

cas y programas también específicos para enfrentarlo. Además, es necesariointroducir consistencia y clarificar los objetivos que se persiguen en relacióna los jóvenes. Para los menores de 19 años, la prioridad debe centrarse en laeducación más que en el trabajo y las políticas deben ser consistentes y losincentivos, adecuados. Los salarios mínimos no deberían incentivar el aban-dono escolar y la política educacional tendría que asegurar la retención paralos grupos de mayor riesgo que desertan por falta de financiamiento. Para losque no se retiren de la búsqueda activa, deberían generarse condiciones de

empleabilidad que incluyen la capaci-tación, el aprendizaje y la adquisiciónprogresiva de experiencia debidamen-te remunerada. Ello justifica tanto elescalonamiento salarial como la flexi-bilidad necesaria para incentivar lacontratación.

Las políticas mencionadasconstituyen una fuente de conoci-

miento y experiencia que puede contribuir a enfrentar el problema del em-pleo juvenil. Estas, en conjunto, se refuerzan mutuamente al dirigirse a lasdistintas dimensiones del problema. Los resultados no serán, sin embargo,obvios ni fáciles de alcanzar. Por último debe reiterarse que toda políticadiseñada debe tomar en cuenta las condiciones macroeconómicas en que elpaís se encuentra. Sin crecimiento, la efectividad de los programas quebusquen reducir el desempleo juvenil será reducida. Adicionalmente, esimportante que tales políticas no solo busquen disminuir el desempleo acualquier costo, sino que también consideren los temas relacionados a lacalidad de los trabajos.

Referencias– Aedo, C. (2004). “Desempleo juvenil en Chile”, Comentarios al trabajode Víctor Tokman, Expansiva,– Beyer, H. (1998). “¿Desempleo juvenil o un problema de deserción esco-lar?”, CEP, Santiago.

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– Bravo, D. y Vial, J. (1997). “Fijación del salario mínimo: Elementos parauna discusión”. Colección Estudios Cieplan, 45 (junio), pp. 117-151.– Card, D. y Krueger, A. (1994). “Minimum wages and Employment: ACase Study of the Fast-Food Industry in New Yersey and Pennsylvania”.American Economic Review, vol. 84, Nº 4 (septiembre), pp. 772-793.– Castañeda, T. (1983). “Salarios mínimos y empleo en el gran Santiago:1978 y 1981”. Cuadernos de Economía, 61 (diciembre).– Deere, D., Murphy, K. y Welch, F. (1995). “Employment and the 1990-1991 Minimum-Wage Hike”. The American Economic Review, Papers andProceedings, Vol. 85, N° 2 (mayo), pp. 232-237.– Larraechea, I. y Guzmán, A, (2002). “Desempleo juvenil en Chile: desa-fíos y respuestas a la luz de la evolución de los años 90”, Santiago.– Martínez, C., G. Morales y R. Valdés (2001). “Cambios Estructurales enla Demanda por Trabajo en Chile”, Economía Chilena, 4(2): 5-25.– Paredes, R. y Riveros, L. (1989). “Sesgo de selección y el efecto de lossalarios mínimos”. Cuadernos de Economía, Vol. 26, Nº 79 (diciembre), pp367-383.– Tokman, V. E. (2003). “Desempleo juvenil en el Cono Sur: causas, conse-cuencias y políticas”, Opciones Prosur, Friedrich Ebert Stiftung, Santiago.– Tokman, V. E. (2004). “Educación y Mercado de Trabajo Urbano 1990-2000”, UNESCO.

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Autor

Víctor E. TokmanEconomista, doctorado en la Universidad de Oxford, Inglaterra. Autorde numerosos libros y artículos sobre empleo, distribución del ingresoy, particularmente, sobre el sector informal. Actualmente se desempeñacomo asesor de la Presidencia y como consultor internacional de laCepal, OIT y otros organismos. Es director regional para las Américasde la OIT, ex director del Programa Mundial del Empleo de la OIT y exdirector del PREALC.

ALFABETA ARTES GRÁFICAS

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La serie en foco recoge las investigaciones deEXPANSIVA que tienen por objeto promover undebate amplio sobre los temas fundamentales dela sociedad actual.

Este documento, cuya presente edición fue editadapor Cony Kerber y contó con la colaboración deUca Pérez, es parte de un proyecto de laCorporación que funcionó con el objetivo depromover ideas para frenar la inseguridad queafecta a los adultos mayores, las mujeres y losjóvenes. Esta iniciativa fue apoyada por laFundación Ford y coordinada por Javier Couso.

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