en esta sesión se analizan los cambios sucedidos en los ámbitos del régimen político y del...
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En esta sesión se analizan los cambios sucedidos en los ámbitos del
régimen político y del Estado en América Latina en el último cuarto de
siglo, observando el impacto que los mismos tienen en la articulación
de intereses colectivos y en la gobernabilidad democrática. Se
resalta, asimismo, el papel que tienen los actores y las instituciones
relevantes en la construcción de mayores y mejores niveles de
crecimiento económico e inclusión social.
Fabián Repetto
LA DIMENSION POLITICA DEL DESARROLLO
LA DIMENSION POLITICA DEL DESARROLLO
OBJETIVOS DE LA SESION
• Analizar los cambios institucionales generados en el plano del Estado y del régimen político en América Latina en la reciente etapa histórica.
• Valorar la importancia de la institucionalidad política y sus vínculos con la articulación de intereses colectivos en conflicto y las intervenciones públicas en materia social.
• Explorar la complejidad política que enmarca la conformación del mapa de actores que intentan y/o logran incidir en las respuestas públicas a los problemas sociales de la región.
UN ESBOZO DE SINTESIS GRUPAL...
• “Es fundamental tener una visión colectiva sobre qué es el desarrollo con equidad” (Grupo1).
• “Necesitamos Políticas de Estado” (Grupo 2).
• “Se deben lograr alianzas estratégicas entre Estado, academia y empresas” (Grupo 3).
• “Es muy importante articular esfuerzos y recursos” (Grupo 4).
• “Se requiere un pacto social, un pacto nacional”.
¿VOLUNTARISMO vs CONFLICTO Y PODER?¿VOLUNTARISMO vs CONFLICTO Y PODER?
TEMAS A DESARROLLAR
• Sistemas de bienestar y política.
• “Luces y sombras” de la democracia y sus desafíos de gobernabilidad.
• Las reformas estatales y la difícil construcción de sus capacidades.
• Los retos políticos del futuro: el rol de los actores, la importancia de las instituciones.
SISTEMAS DE BIENESTAR Y POLITICA
TRES HIPOTESIS A CONSIDERAR…
•Un apropiado sistema de bienestar requiere de un entorno político que facilite el cómo se gestiona y el para qué se interviene.
•Este entorno político está condicionado por los lo que sucede en el plano del régimen político y del Estado.
•Asimismo, un apropiado sistema de bienestar puede ayudar a mejorar la institucionalidad política (y la competitividad económica).
REPENSANDO EL DESARROLLO SOCIAL
Además de la pobreza, tres núcleos problemáticos afectan en la actualidad el desarrollo social de la región:
DESIGUALDAD
EXCLUSION
PROBLEMAS EMERGENTES
SISTEMAS DE BIENESTARY POLÍTICA SOCIAL
Cuatro esferas de (potencial) bienestar:
Mercado Estado
Familia
Comunidad
distribuciónreciprocida
d
ACERCA DEL ALCANCE DEL DESARROLLO SOCIAL
“No existe consenso sobre que incluye el término ´desarrollo social`. Para
fines de este documento, el desarrollo social comprende inversiones en
capital humano y social para lograr avances en el bienestar de la población.
Incluye acciones en salud y nutrición, educación, vivienda y mercados de
trabajo, que amplían las capacidades y oportunidades de los individuos, así
como acciones para promover la inclusión social y combatir los males
sociales, que enriquecen el tejido social necesario para el desarrollo
humano” (BID, 2003).
LA BUENA NOTICIA:
YA NO SE LIMITA A IDENTIFICAR DESARROLLO SOCIAL COMO SINONIMO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA.
SE TRATA DE UNA TAREA QUE INCLUYE AL ESTADO PERO TAMBIEN A OTROS ACTORES DEL MERCADO Y LA SOCIEDAD.
ASPECTOS CRITICOS DE LAS INTERVENCIONES PÚBLICAS EN MATERIA SOCIAL
• ¿Cómo se definen los problemas a enfrentar?
• ¿Cómo se deciden las acciones a seguir?
• ¿Cómo y quién ejecuta las acciones?
• ¿Quiénes “filtran” los problemas, toman las decisiones e implementan las intervenciones?
Resulta fundamental entender, y actuar sobre, las características político-institucionales
específicas al país en cuestión.
UNA INTRODUCCION A LA “POLITICA” DEL DESARROLLO SOCIAL
Una mejor democracia y un mejor Estado constituyen las condiciones político-institucionales necesarias para lograr, en la materialización concreta de las
políticas y los programas sociales, un desarrollo social más incluyente.
Hacia una gobernabilidad democrática
Hacia la reconstrucción de las capacidades estatales
“LUCES Y SOMBRAS” DE LA DEMOCRACIA Y SUS DESAFIOS DE
GOBERNABILIDAD
LA DEMOCRACIA COMO OPORTUNIDAD
O`Donnell (2003): “La política, incluso por cierto la política
democrática, es tanto conflicto como consenso. Introducir en la
agenda pública temas estrechamente asociados a las desigualdades
sociales existentes, argumentar que ciertas necesidades son
derechos positivos que pueden ser esgrimidos frente al estado y a la
sociedad, y debatir acerca de las prioridades relativas de diferentes
tipos de derechos y capacidades, todos estos son temas conflictivos,
y lo son en tanto mayor medida cuanto más desigual es una
sociedad”.
ALGUNAS NOTAS SOBRE EL DEBILITAMIENTO DE LA POLÍTICA DEMOCRATICA
• Con el desplazamiento de la política desde la centralidad estatal…¿la política pasa por el régimen democrático o por la desregulada dinámica de los mercados?
• La democracia electoral no logra en general traducirse en una democracia de ciudadanos.
• La política democrática (y por ende los partidos) se debilita a
nivel regional en su tarea de dar sentido a la vida cotidiana de los individuos.
• Se acentúa el peligro de recurrentes crisis de gobernabilidad.
¿QUÉ ENTENDEMOS POR GOBERNABILIDAD?
• Camou: “La gobernabilidad constituye un estadio de equilibrio dinámico
entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema
político (régimen político y estado) para responder a las mismas de
manera legítima y eficaz”.
• Coppedge: “La gobernabilidad es el grado en que las relaciones entre
los actores estratégicos obedecen a unas fórmulas estables y
mutuamente aceptadas”
¿A QUE ESTAN LIGADAS LAS CRISIS DE GOBERNABILIDAD?
•A la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver los problemas de acción colectiva de los actores poderosos, sobre todo en tiempos de cambio
•A la debilidad institucional
•A la emergencia de nuevos actores estratégicos
•Al cambio estratégico de actores poderosos ya constituidos
•A la incapacidad de los actores estratégicos por mantener niveles básicos de ley y orden
Prats
El concepto de gobernabilidad gana un
adjetivo nuevo: DEMOCRATICA
La “Gobernabilidad Democrática” hace referencia a la capacidad de los sistemas democráticos de aprobar, poner en práctica y mantener las decisiones necesarias para resolver problemas sociales, resultado de procedimientos democráticos institucionalizados que consideran plenamente los puntos de vista e intereses de los actores políticos y sociales relevantes.
“La política importa” (BID, 2003)
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
Respuestas a demandas crecientes
Imposición de un orden
Construcción de un orden
Gobernabilidad Tradicional
Gobernabilidad Autoritaria
Gobernabilidad Democrática
LAS REFORMAS ESTATALES Y
LA DIFICIL CONSTRUCCION
DE SUS CAPACIDADES
LA DESLUCIDA HISTORIA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
• El Estado en América Latina ha padecido históricamente
debilidades estructurales que lo han convertido en un actor poco
capacitado para jugar con éxito el papel que se le atribuía.
• Dos razones son causa de su debilidad estructural: por un lado,
una base fiscal insuficiente, fruto de la inexistencia histórica de
un pacto redistributivo con los receptores de las rentas más altas;
por otro lado, la “captura” de los recursos fiscales y del propio
aparato estatal por intereses particulares que acumulan el poder
político y económico.
(BID, 2006)
CAMBIO DE MATRIZ SOCIO-POLÍTICA,TENDENCIAS QUE CONFLUYEN
Crecientecomplejidad de laestructura social
y económica
Crecientecomplejidad de laestructura social
y económica
Nuevo escenario
internacional
Nuevo escenario
internacional
Bajo desempeño
de losregímenes
democráticos
Bajo desempeño
de losregímenes
democráticos
Falta de legitimidad y eficacia
de la autoridadestatal
Falta de legitimidad y eficacia
de la autoridadestatal
Generan la necesidad de reforma del Estadoy de sus relaciones con la sociedad
Generan la necesidad de reforma del Estadoy de sus relaciones con la sociedad
REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (I)
En las recientes reformas del Estado, se ha
pretendido construir la democracia, el mercado o
luchar contra la desigualdad y la pobreza
minimizando su papel, o bien reduciendo al Estado a
una colección de reglas abstractas o expulsando a
la política de la gestión de lo público.
(BID, 2006)
REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA (II)
• La agenda económica primó por sobre la agenda de
reformas sociales.
• Con la reforma del Estado cambió el mapa de
ganadores y perdedores.
• Las reformas sociales incluyentes se constituyeron
en tarea pendiente para una “Segunda (¿o Tercera?)
Generación de Reformas”.
En general, la capacidad estatal es explorada solamente “puertas adentro” del aparato burocrático.
La capacidad estatal no es homogénea, puede variar entre sectores y ámbitos, así como a lo largo del tiempo.
La construcción de capacidad estatal requiere de largo plazo, pero su destrucción puede producirse con medidas coyunturales de corto plazo.
La capacidad estatal está conformada por una compleja combinación institucionalizada de capacidad técnico-burocrática + capacidad política (por sí mismas, cada una es “condición necesaria”, pero no “condición suficiente”).
UNA NUEVA PERSPECTIVA SOBRE LA
CAPACIDAD ESTATAL
LOS RETOS POLITICOS DEL FUTURO:EL ROL DE LOS ACTORES,
LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES
¿QUÉ IMPLICA JERARQUIZAR LA IMPORTANCIA DE LA POLÍTICA?
La “política” de las intervenciones públicas ante los temas sociales está asociada al proceso que resulta del sistema de instituciones políticas que organiza el poder en una sociedad y del entramado de actores involucrados, con sus respectivas capacidades y comportamientos.
ACERCA DE LOS ACTORES
¿QUIÉNES LOGRAN CONSTITUIRSE EN ACTORES DEL SISTEMA DE BIENESTAR SOCIAL?
¿QUIÉNES PUEDEN PARTICIPAR ACTIVAMENTE EN EL PROCESO DE DECISIONES Y ACCIONES QUE AFECTAN EL BIENESTAR DE LA POBLACION?
No todo individuo o colectivo es un “actor de política pública”. Además de poseer Intereses e Ideologías, se requieren Recursos.
Recursos (en términos de capacidades) con los cuales se debe contar para poder participar activa y autónomamente en el proceso de formación de una política pública.
• RECURSOS POLITICOS (Apoyo de la ciudadanía y de los grupos de interés; Autoridad formal; Liderazgo y autoridad informal; Movilización y acción colectiva; Habilidad para argumentar, negociar, comunicar).
• RECURSOS ECONOMICOS (Presupuesto; Dinero para incidir en la agenda gubernamental).
• RECURSOS ADMINISTRATIVOS (Organización; Información; Expertise técnico).
• RECURSOS IDEOLOGICOS (Ideas; Valores; Concepciones del mundo).
...Cont
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Más allá de la conceptualización que se tenga de los actores estratégicos, se debe prestar particular atención a lo siguiente:
•La conformación de coaliciones y las sinergias entre los actores que las conforman.
•El modo en que se expresan y canalizan los intereses e ideologías de aquellos grupos que no logran constituirse en actores estratégicos.
¿QUE ENTENDEMOS POR UNA COALICION POLITICA?
i) Una conformación más o menos estable entre individuos y/o grupos de esferas diversas (Estado, régimen político, sociedad, mercado, sistema internacional) que tienen intencionalidad de participar de modo conjunto del juego político propio de ciertas temáticas públicas;
ii) que poseen ciertas dotaciones de recursos (aunque sean mínimas) factibles de transformarse en elementos de peso en la conflictiva disputa de poder, y
iii) que lo hacen a partir de compartir, con base en el reconocimiento mutuo, algunos intereses y/o ideologías en común (Repetto, 2005).
¿QUE SUCEDE CON QUIENES NO TIENEN RECURSOS DE PODER?
“El compromiso político es importante para cualquier iniciativa, pero hasta el compromiso más decidido debe ser moderado por los cálculos del riesgo político y el imperativo de la supervivencia política. Promover y proteger los intereses de los pobres es, en el mejor de los casos, uno entre muchos objetivos para los dirigentes y gobiernos, y generalmente no goza más que de muy baja prioridad entre las diversas preocupaciones”
Joan Nelson
NO SOLO SE REQUIEREN ACTORES PRO-DESARROLLO CON EQUIDAD, SINO TAMBIEN MEJORES INSTITUCIONES.
¿DE QUE HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE INSTITUCIONES?
• Las instituciones son un conjunto de reglas formales e
informales (North).
• Las instituciones son patrones estables de comportamiento
organizacional (March y Olsen).
• Las instituciones son convenciones sociales, como
símbolos, ritos, costumbres (Powell y DiMaggio).
Se trata de enfoques complementarios, de dimensiones a tener en cuenta al momento de reformar y/o gestionar lo público en materia social.Se trata de enfoques complementarios, de dimensiones a tener en cuenta al momento de reformar y/o gestionar lo público en materia social.
•Las instituciones tienen un origen social.
•Las instituciones persisten en el tiempo, no son efímeras o momentáneas.
•Las instituciones son patrimonio compartido por una sociedad o comunidad relevante.
•Las instituciones establecen restricciones y abren oportunidades (DISTRIBUYEN Y CONSOLIDAN RELACIONES DE PODER).
ALGUNOS RASGOS DE LAS INSTITUCIONES
NO TODAS LAS INSTITUCIONES IMPORTAN LO MISMO
R1: Resultados o contenidos específicos.
R2: Condicionan a las reglas que promueven resultados específicos.
R3: Define quién y cómo se hacen las reglas generales.
Todos los involucrados en el ámbito público utilizan sus recursos de poder para tratar de incidir lo más alto posible en
la pirámide institucional.
LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES POLITICAS (I)
Spiller, Stein y Tommasi (2003) resaltan:
“Los rasgos principales de las políticas públicas están condicionados por las transacciones políticas intertemporales que llevan adelante los actores políticos, transacciones condicionadas a su vez por las reglas del juego de la formulación de políticas públicas que resultan del funcionamiento y la historia de las instituciones políticas”.
LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES POLITICAS (II)
“Es más fácil que existan procesos políticos eficaces y mejores políticas públicas si los partidos políticos están institucionalizados y son programáticos, las legislaturas cuentan con una sólida capacidad para elaborar políticas, los sistemas judiciales son independientes, y la administración pública es fuerte”.
(BID, 2005)
La institucionalidad social está constituida por un complejo conjunto
de reglas de juego formales e informales, rutinas organizacionales,
normas y costumbres que enmarcan el contenido y dinámica de la
política social, así como de los programas y proyectos sociales.
Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un
entramado que estructura sus límites y oportunidades de negociación y
acción según sus dotaciones de recursos de poder. Esto no clausura
las posibilidades para que, dadas ciertas coaliciones de poder, se
avance en transformaciones más o menos amplias de dicha
institucionalidad.
HACIA UNA CARACTERIZACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD SOCIAL
ASPECTOS QUE AFECTAN TRANSFORMAR LA INSTITUCIONALIDAD SOCIAL
• Múltiples involucrados, muchos de los cuales no tienen importantes
dotaciones de poder.
• Legados de baja calidad institucional, incluyendo la dimensión
administrativa-organizacional.
• Lo “social” queda muy sometido a coyunturas económicas y políticas,
en el marco de una tendencia a la individualización de los riesgos.
• Desfasaje entre la maduración de las reformas de políticas sociales y
los incentivos de corto plazo de los políticos profesionales.
• Compromiso vólatil y acotado de otros actores relevantes.
A MODO DE COROLARIO...
• El entorno político-institucional y sus transformaciones
recientes se constituyen en materia fundamental en los
procesos de intervención ante los problemas sociales.
• De lo que se trata es de transformar la política (lo cual
incluye al Estado y la democracia, pero también a la
sociedad) en el marco del nuevo sistema internacional.
• La clave está en más y mejor política y no en menos
política.
¿CÓMO PUEDE AYUDAR LA RESPONSABILIDAD SOCIAL
EMPRESARIAL A MEJORAR LA CALIDAD DE LA
INSTITUCIONALIDAD POLITICA?