elat final

7/24/2019 Elat Final

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La crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada de los ochenta condicion fuertemente lasnanzas pblicas, produjo una larga recesin y limit el margen de maniobra macroeconmico ms all de

ese decenio. l problema no se limitaba al excesi!o ni!el de endeudamiento de los pa"ses de la regin,sino #ue se asociaba sobre todo a la ele!ada proporcin de deuda pblica denominada en monedaextranjera. La magnitud de la deuda externa del sector pblico, a la #ue se sum el hecho de #ue el

stado asumi la deuda externa del sector pri!ado, implic #ue la deuda externa fuera el determinanteprincipal de la dinmica de la deuda pblica total.

Luego de la dcada perdida, caracterizada por ajustes scales y externos #ue impidieron la recuperacinde la regin, la relacin entre deuda pblica y $%& tendi a mejorar, al disminuir de cerca del '() acomienzos de la dcada de *++( al -) en *++ *-. llo se debi a una conjuncin de factores incluida larecuperacin econmica generalizada /asociada, en parte, a la reestructuracin de la deuda en !ariospa"ses de la regin y la consecuente reapertura de los mercados nancieros* / y la tendencia a laapreciacin de las monedas locales en !arios pa"ses de la regin. 0 partir de *++' !ol!i a aumentar elcociente entre deuda pblica y $%& como consecuencia del estancamiento relati!o #ue experiment laregin en el #uin#uenio siguiente, as" como de las fuertes de!aluaciones en algunos pa"ses 1el &rasil en*+++ y la 0rgentina en 2((*3. l grado de endeudamiento pblico en 2((2, cuando naliz un nue!oper"odo de alza del coe ciente entre deuda pblica y $%&, era algo menor #ue el de comienzos de ladcada de *++(.

l mejor desempe4o relati!o de 0mrica del 5ur y 6xico en comparacin con 7entroamrica a partir de ladcada de 2((( se relaciona directamente con el impacto asimtrico #ue tiene el aumento de los preciosinternacionales de los productos bsicos en los trminos de intercambio de las distintas subregiones. 8ehecho, en 2(*(, cuando !ol!ieron a mejorar los trminos de intercambio para los pa"ses de esta subregin,solo 0mrica del 5ur retom la tendencia al desendeudamiento caracter"stica del per"odo anterior a lacrisis. 5in embargo, no toda la mejora se debe a la e!olucin fa!orable de los trminos de intercambio. Laexistencia de reglas scales en !arios pa"ses de 0mrica del 5ur, as" como la implementacin deestrategias exitosas de administracin de pasi!os 1mejora del per l de !encimientos, renegociaciones,reestructuracin de deuda, menor descalce de tasas, desdolarizacin de pasi!os, entre otras3 coadyu!arontambin a este resultado. n tal sentido, se ad!ierte una clara tendencia al uso ms intensi!o deinstrumentos de deuda interna

Espacio fscal y desempeo econmico 0nte las limitaciones #ue enfrenta el manejo de la pol"tica monetaria en econom"as con una ele!adaapertura de la cuenta nanciera y de capital y, en general, un grado relati!amente bajo de intermediacin

nanciera en comparacin con los pa"ses desarrollados, como es el caso de prcticamente todos los pa"sesde 0mrica Latina y el 7aribe, la pol"tica scal debe desempe4ar un rol de suma importancia*9. :ayse4ales positi!as en el comportamiento de la pol"tica scal en la ltima dcada. n el pasado, la pol"tica

scal de los pa"ses de la regin, al acentuar, ms #ue atenuar, las ;uctuaciones econmicas, ha sidofrecuentemente proc"clica* . sta tendencia ha cambiado, de modo tal #ue en la dcada de 2((( granparte de los pa"ses de la regin adoptaron una postura contrac"clica o, en todo caso, menos proc"clica,como se constata en la efecti!a reaccin de los gobiernos frente a la gran recesin internacional de 2((' y2((+ 17 $0L, 2(*(b3. Las pol"ticas contrac"clicas aplicadas durante dicha crisis han sido ben cas para laestabilidad y el crecimiento. La pol"tica scal no solo se ha transformado en un factor estabilizador de lasexpectati!as de los agentes econmicos sino #ue adems se le ha otorgado un papel ms protagnico enla creacin de empleo y el sostenimiento del dinamismo econmico de la regin. n tal sentido, el controlde las nanzas pblicas es hoy un acti!o signi cati!o de la regin en su conjunto. 7omo se demostr en lacrisis y en el per"odo posterior, los espacios scales bien apro!echados pueden contribuir a fortalecer elciclo expansi!o de la regin, adems de morigerar las re!ersiones coyunturales y promo!er 1por medio dela in!ersin pblica3 una estrategia de cambio estructural hacia la e ciencia dinmica. n otras palabras,todo indica #ue la regin est en la actualidad mejor preparada #ue en el pasado para dise4ar y aplicarpol"ticas scales contrac"clicas. Los gr cos siguientes lo ilustran a partir de informacin delcomportamiento scal en las ltimas dos dcadas 1!anse los gr cos %


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2((-=2(('3 y de recesin 1*+++=2((2 y 2(('=2(*(3. sto permite identi car situaciones en #ue mediantela pol"tica scal se adopt una posicin contrac"clica en sentido estricto /cuando el gasto pblico y ladeuda pblica se contraen en la expansin 1o aumentan en la recesin3 simultneamente/ y en sentidodbil /cuando la deuda pblica disminuye 1aumenta3 y el gasto pblico crece 1disminuye3/, siempreexpresando las !ariables como porcentajes del $%&.

n la implementacin de una pol"tica scal contrac"clica se enfrentan dos grandes desaf"os. l primerdesaf"o es conseguir el su ciente espacio scal para hacer frente al aumento del ni!el del gasto necesariopara impulsar la demanda agregada y el crecimiento de la econom"a en la fase contracti!a del ciclo. stemayor espacio scal puede generarse, en la poca de auge, mediante un mayor ahorro pblico #uepermita administrar los impactos de cho#ues ad!ersos sin poner en juego la sostenibilidad nanciera del

stado 1!ase el cap"tulo n segundo desaf"o es #ue el mayor espacio scal debe complementarse conuna mejora en la posicin externa de la econom"a, #ue permita suplementar los recursos generadosinternamente con otros procedentes del exterior. s decir, una pol"tica scal contrac"clica debe estarapoyada tambin en una pol"tica monetaria y cambiaria conducente a contar con reser!as internacionales#ue e!iten el estrangulamiento externo y ni!eles de tipo de cambio real #ue pre!engan la emergencia deun d cit externo no sostenible. n tal sentido, un factor rele!ante para explicar la capacidad de reaccinen el per"odo comprendido entre 2((' y 2((+ fue la holgura externa #ue experiment parte importante dela regin en el per"odo anterior a la crisis, ya sea por razones exgenas 1mejora en los trminos deintercambio, condiciones nancieras internacionales fa!orables3 o endgenas 1una actitud alerta frente a

los efectos negati!os del exceso de endeudamiento externo en contextos de ele!ada li#uidezinternacional, pol"ticas de desendeudamiento externo y de acumulacin de reser!as internacionales3. notras palabras, el anlisis del espacio scal debe considerar la dinmica del sector externo de la econom"a.>n mismo pa#uete de medidas contrac"clico puede implicar diferentes trayectorias en materia dedese#uilibrio externo dependiendo del resultado de la cuenta corriente y las posibilidades de nanciarlo.8e all" la necesidad de realizar un anlisis integrado de las restricciones externa y scal, sin perjuicio de laimportancia #ue ad#uiere por s" mismo el manejo sustentable de las nanzas pblicas. xisten distintasmedidas de espacio scal en la literatura. >nas ponen nfasis en la relacin entre el margen de maniobra

scal y el e#uilibrio nanciero del sector pblico 1:eller, 2((?3*+@ otras hacen hincapi en la relacin entrelas pol"ticas pblicas y la capacidad de mo!ilizar recursos desde el stado para cumplir con determinadosobjeti!os de desarrollo 1Aoy y :euty, 2((+3. n las primeras, se pri!ilegia el anlisis de la sostenibilidad dela deuda pblica, prestando especial atencin a la e!entual aparicin de inconsistencias entre acer!os y;ujos@ en las segundas, se pone en primer plano el problema de la disponibilidad de recursos del stado,en general asociada a una carga tributaria insu ciente, aun#ue la falta de recursos para nanciar laspol"ticas pblicas puede tambin estar asociada a inconsistencias entre acer!os y ;ujos.

La e!olucin del espacio scal de las subregiones y pa"ses de la regin 1!anse el gr co %


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pagos en la dinmica de corto plazo, la posicin externa de una econom"a puede resultar tan importantecomo la del sector pblico. n este plano, adems de la pol"tica scal, las pol"ticas monetaria y cambiariacumplen un papel fundamental debido a su incidencia en el sector externo. La dinmica de los trminos deintercambio no siempre contribuir a fortalecer los frentes externo y scal simultneamente mo!iendo alas econom"as hacia el cuadrante !irtuoso. n resumen, en el campo scal se han hecho a!ancesimportantes, #ue deben ser profundizados, tanto en trminos de la scalidad para la igualdad, como entrminos de creacin de espacio scal y de su !"nculo ms efecti!o con la calidad de la in!ersin y supapel en el cambio estructural. La mejora del espacio scal para desarrollar pol"ticas contrac"clicas

re#uiere la aplicacin de medidas #ue permitan aumentar de manera sistemtica el ahorro de recursos enlas pocas de auge. n el cap"tulo


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:acia una mayor ;exibilidad cambiaria 8esde nales de los a4os no!enta, ha ganado aceptacininternacional la adopcin de reg"menes de metas de in;acin 1&lanchard, 2(('3, #ue se caracterizan por elanuncio o cial de una meta in;acionaria para uno o ms per"odos consecuti!os, con el reconocimientoexpl"cito de #ue una tasa de in;acin baja y estable es el objeti!o primordial de la pol"tica monetaria1&ernanDe y 6ishDin, *++ 3. n este tipo de es#uema, la principal herramienta para la estabilizacin de lain;acin es la tasa de inters nominal de corto plazo. 6ediante esta tasa se procura incidir en la estructurade tasas de inters segn plazo y, por ese medio, en las decisiones de cartera de los agentes econmicosy en los distintos componentes de la demanda agregada a n de sostener la acti!idad y el empleo en un

ni!el #ue mantenga las expectati!as de in;acin alineadas con la meta o cial-*. %dealmente, losreg"menes de metas de in;acin suponen es#uemas cambiarios de ;otacin libre aun#ue, como se apreciams adelante, en la prctica tienden a preponderar situaciones intermedias o de E;otacin administradaF.

n el marco de un rgimen de metas de in;acin, la meta o cial constituye el ancla nominal de laeconom"a@ es por eso #ue, en este tipo de es#uema, la credibilidad de la autoridad monetaria asume unaimportancia crucial. >n supuesto bsico es #ue un banco central cre"ble coadyu!a a #ue la meta o cial dein;acin sea internalizada por los agentes econmicos en el proceso de formacin de expectati!as y tomade decisiones de consumo, in!ersin y de cartera. llo explica, a su !ez, la importancia #ue se asigna a laindependencia o autonom"a operacional de los bancos centrales en este tipo de reg"menes monetarios-2.8esde esta perspecti!a, otros dos conceptos importantes son los de predictibilidad y reputacin del bancocentral--. n este tipo de es#uema, en #ue la credibilidad del banco central resulta determinante para laefecti!idad de la pol"tica monetaria, la bs#ueda y consolidacin de la reputacin puede de!enir en uno delos objeti!os intermedios de la autoridad monetaria. 5in embargo, existe el riesgo de #ue este objeti!ointermedio se con!ierta en objeti!o nal. 0s", por ejemplo, el afn por fortalecer su reputacin puede lle!ara las autoridades monetarias a sobrerreaccionar ante un cho#ue de oferta transitorio como, por ejemplo,un incremento temporal de los precios internacionales de los productos bsicos. sto resulta en particularrele!ante en una regin como 0mrica Latina y el 7aribe, #ue es relati!amente ms susceptible a cho#uesde oferta #ue a perturbaciones de demanda.

Poltica monetaria y tipo de cambio en el contexto del auge de los productos b sicos

8urante la dcada de 2(((, los pa"ses de 0mrica Latina y el 7aribe tu!ieron #ue enfrentar el desaf"o delcontrol de la in;acin en un contexto de crecientes precios internacionales de productos bsicos y granli#uidez externa. Bo obstante, las tasas de in;acin en la regin se mantu!ieron relati!amente bajas,situndose entre el 9) y el *(), excepto en 2((+, cuando se redujeron al ,?). n !arios de los pa"ses#ue siguen metas de in;acin, en un nmero signi cati!o de a4os, los resultados obtenidos se situaronmuy cerca del tope superior de las bandas establecidas, sobrepasndolas en !arios a4os 1!ase el cuadro%


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indirectos, de sesgo regresi!o. 0s", a pesar de los a!ances mencionados, la situacin scal de la regindista an de consolidarse plenamente. >n esfuerzo en tal sentido re#uerir de un pacto scal #ueestablezca las bases del nanciamiento e#uitati!o y progresi!o de las necesidades #ue conlle!a eldesarrollo econmico y social.

La pol"tica monetaria tambin ha ad#uirido progresi!amente un carcter contrac"clico, si bien en esteaspecto se mantienen entre los pa"ses diferencias signi cati!as, #ue en general estn asociadas a sugrado de desarrollo nanciero. n un nmero rele!ante de pa"ses la orientacin la establecen pol"ticasregidas por objeti!os de in;acin, en #ue se emplea la tasa de inters como principal herramienta. notros, en cambio, se aplican mtodos de regulacin de los agregados monetarios para tal n. 8urante lasltimas dos dcadas, en especial a partir de 2((*, se han realizado en los pa"ses de 0mrica Latina y el7aribe importantes progresos en la reduccin de los ni!eles in;acionarios, lo #ue representa unsigni cati!o a!ance para las pol"ticas de reduccin de la pobreza y la indigencia, dados los efectosregresi!os de la in;acin. llo es un resultado de las lecciones aprendidas de las experiencias de altain;acin de dcadas pre!ias, as" como de factores externos, como las bajas mundiales de los precios delos combustibles y los alimentos en los a4os no!enta y por la reduccin de los costos salariales deri!adade la signi cati!a alza de la produccin y el comercio mundial de 7hina. 0 la !ez, este logro tambin fueresultado de nanzas pblicas ms e#uilibradas a partir del nue!o siglo, fortalecidas tanto por las reformastributarias como, en !arios casos, por la bonanza scal deri!ada del auge de los precios de lasexportaciones de productos bsicos. 7omo se ha se4alado, este ltimo factor afect a las econom"as en

forma heterognea, y los pa"ses centroamericanos y caribe4os importadores netos de alimentos ycombustibles resultaron perjudicados en sus trminos de intercambio, lo #ue tambin afectnegati!amente su situacin scal ante la necesidad de compensar los efectos sociales de esas alzas. 7oncierta independencia del rgimen monetario adoptado, se obser!a en la regin una tendencia de largoplazo hacia la apreciacin real. 5i bien ello se !eri ca en el marco de una tendencia mundial a la prdidade !alor de las monedas de reser!a, en ciertos casos se ha originado en el uso directo o indirecto del tipode cambio nominal como herramienta antiin;acionaria. sta tendencia a la apreciacin cambiaria planteauna disyunti!a entre el objeti!o de estabilizacin de la in;acin a corto plazo y el impulso estratgico asectores exportadores y nue!os sectores, incluidos los #ue sustituyen importaciones. Los procesos deapreciacin real no solo afectan la rentabilidad de los sectores productores de bienes transables notradicionales, di cultando la di!ersi cacin de la estructura producti!a, lo #ue compromete la estabilidad yel ritmo de crecimiento a mediano y largo plazo, sino #ue pueden exponer a las econom"as de la regin adinmicas de !ulnerabilidad externa #ue suelen conducir a situaciones de inestabilidad real. La situacindel sector externo condiciona el espacio scal. Aesulta importante considerar las pol"ticasmacroeconmicas en forma integrada, e incluir en el anlisis efectos #ue trasciendan los mbitostradicionales de la pol"tica scal y monetaria, como los efectos sobre la estructura producti!a y el riesgode la prdida de capacidades en el largo plazo. l papel de los di!ersos instrumentos, incluidos entre otrosla pol"tica cambiaria y las regulaciones macroprudenciales, as" como su relacin con los objeti!os decambio estructural e inclusin social, se discuten ms adelante.

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l cambio estructural #ue se propone en este documento, #ue implica dar impulso a acti!idades de alta

producti!idad, constituye claramente una pol"tica distributi!a*. 0 largo plazo, el conjunto de pol"ticas dedesarrollo econmico #ue impulsar"an el cambio estructural !irtuoso ser"an iniciati!as distributi!as ensentido amplio, ya #ue modi car"an la generacin de ingresos #ue surge del proceso producti!o. stecambio estructural permitir"a crear oportunidades de empleo en sectores de mayor producti!idad eincrementar el ni!el de empleo en general. n consecuencia, los ingresos de la poblacin aumentar"an y,al nal del proceso, se lograr"a una distribucin ms igualitaria2. 5in embargo, a mediano y corto plazo,una mayor demanda de trabajadores cuali cados para los sectores de alta producti!idad en expansinpodr"a pro!ocar un aumento de la desigualdad laboral y, por ende, de la desigualdad en general. n eltrnsito hacia econom"as ms homogneas y con un ni!el mayor de producti!idad, el alto peso del sectorinformal en los mercados de trabajo de la regin seguir siendo el principal desaf"o en materia deproteccin social, #ue es una esfera en la #ue la regin toda!"a hace frente a importantes de ciencias.


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Gambin podr"an producirse fricciones signi cati!as en el mercado de trabajo, #ue deber"a contar conmecanismos de proteccin para los trabajadores ms !ulnerables. 0simismo, en ese contexto de cambioestructural, es fundamental la adecuacin de la oferta laboral a los re#uerimientos de la nue!a demanda,lo #ue afecta sobre todo a la capacitacin y la creacin de capacidades.

l objeti!o ltimo contina siendo garantizar la uni!ersalidad de la proteccin social. llo implica un tripledesaf"o, esto esC a3 resol!er las de ciencias histricas en materia de proteccin social, #ue se deben engran medida al d cit de cobertura del sistema contributi!o y a las insu ciencias del sistema nocontributi!o, lo #ue pri!a a muchas personas del acceso oportuno a las redes de proteccin@ b3 mitigar losefectos de !ulnerabilidad pro!ocados por las ;uctuaciones del crecimiento y el impacto de las crisiseconmicas@ y c3 proteger a la poblacin afectada temporalmente por los cambios estructurales en elmercado de trabajo. 0 largo plazo, una mayor presencia de acti!idades de alta producti!idad traer"aconsigo importantes mejoras en materia de seguridad social. Bo obstante, en el per"odo de transicin,ser"a necesario establecer y fortalecer instrumentos redistributi!os #ue ofrecieran garant"as concretas deproteccin. sos instrumentos deber"an atender a las particularidades y necesidades espec" cas de cadasociedad, as" como a los di!ersos grupos de la poblacin. n los cap"tulos pre!ios se ha e!idenciado #uelos patrones de in!ersin refuerzan un escenario de agudas brechas en materia de producti!idad, lo #ue, asu !ez, se traduce en segmentaciones estructurales del mercado de trabajo, tanto en lo #ue respecta alacceso a empleos dignos como a los ingresos salariales. sa segmentacin pone de mani esto la ele!adaincidencia del empleo informal y la baja proporcin de la poblacin protegida por la seguridad social desde

el mbito laboral, lo #ue pro!oca profundas desigualdades y !ac"os en materia de proteccin social-. $or lotanto, el ele!ado grado de desigualdad #ue persiste en la regin est relacionado con el funcionamientointeracti!o de una cadena compuesta por la heterogeneidad estructural, el mercado de trabajo y laproteccin social. n esta secuencia, la heterogeneidad estructural es el punto de partida fundamental, ya#ue es el primer eslabn de la cadena de reproduccin de la desigualdad. l mercado de trabajo operacomo Eespacio bisagraF hacia el #ue se trasladan los efectos de la desigualdad estructural, donde sedistribuyen los logros de la producti!idad, se estrati can los empleos y los ingresos, y desde el #ue seaccede, tambin de forma estrati cada, a la proteccin social. l tercer eslabn, la proteccin social,re;eja en buena medida lo #ue ocurre en los dos anteriores, pero, al mismo tiempo, segn las pol"ticas #uese adopten en la materia, es un espacio #ue permite reforzar o neutralizar la desigualdad. n contraste, ladinmica positi!a #ue supondr"a la gestin del ciclo y el cambio estructural, con con!ergencia producti!a,permitir"a #ue la econom"a desarrollara sus potencialidades y, a largo plazo, #ue la sociedad se bene ciarade ello de manera ms igualitaria. l principal mecanismo en el #ue con!ergen ambos procesos 1eldesarrollo producti!o y la igualdad social3 es, sin duda, el mundo del trabajo, #ue se podr"a cali car demotor principal de la inclusin social. s en ese mbito donde habr"a #ue procurar #ue la sociabilidadampliada se diera en un contexto de mayor desarrollo de la capacidad de todos los miembros de lasociedad, con mejores oportunidades para retribuir esas capacidades producti!amente y mejorescondiciones para armonizar los intereses de los distintos actores del mbito laboral. Los logros en materiade empleo no solo estn relacionados con una mayor con!ergencia en torno al empleo de calidad y laconsiguiente disminucin de las brechas en materia de ingresos laborales y acceso a la seguridad social,sino #ue esas dinmicas estn inscritas en el marco del Eempleo con plena titularidad de derechossocialesF, como se se4al en La hora de la igualdad 17 $0L, 2(*(a3. sto implica #ue los impactospositi!os del cambio estructural deber"an articularse mediante instituciones propias del mbito laboral y lanegociacin colecti!a, lo #ue contribuir"a a hacer efecti!os los derechos espec" cos del trabajo decente y auna apropiacin ms igualitaria de los bene cios del progreso y el aumento de la producti!idad. $or lotanto, como se plante en el documento recin mencionado, una mayor igualdad en el mbito del empleoest relacionada, al mismo tiempo, con los ingresos y con la ciudadan"a. 0l abordar la transicin desde unaestructura producti!a altamente heterognea hasta la existencia de hogares con ingresos notablementedesiguales, es necesario analizar lo #ue acontece en el mercado de trabajo, tanto en lo #ue ata4e alempleo como a los ingresos laborales. Las diferencias de producti!idad se traducen en diferencias enmateria de ingresos laborales, lo #ue, conjuntamente con el empleo, afecta al patrn distributi!o entre loshogares. Bo obstante, cabe se4alar #ue en esa transicin operan di!ersos factores #ue la con!ierten enuna relacin compleja, como se analizar ms adelante. ntre esos factores destacan la propiedad de losacti!os producti!os y no producti!os , el ni!el educati!o, las pol"ticas pblicas en materia de


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transferencias e impuestos, la institucionalidad laboral y la estructura familiar. n La hora de la igualdad yase plante la importancia de conjugar la disminucin de las brechas de producti!idad con su impactoincluyente e igualitario, tanto en lo #ue respecta a los ingresos laborales como al acceso a los acti!osproducti!os, as" como en relacin con un conjunto de pol"ticas sociales #ue tengan un efecto redistributi!o,disminuyan los riesgos de la poblacin !ulnerable y promue!an el desarrollo de la capacidad en elconjunto de la sociedad 17 $0L, 2(*(a3. Gambin se se4al #ue la igualdad social y un dinamismoeconmico #ue transforme la estructura producti!a no son aspectos #ue estn re4idos entre s", sino #ue esnecesario crecer con menos heterogeneidad estructural y ms desarrollo producti!o, y promo!er la

igualdad potenciando la capacidad de las personas y mo!ilizando energ"as desde el stado. 0dems, seindic #ue, en materia de igualdad, el stado debe ocuparse de aumentar la participacin de los sectoresexcluidos y !ulnerables en los bene cios del crecimiento. n ese contexto, la igualdad de ciudadan"a /encuanto a los derechos, la !oz pblica y la actuacin como sujetos plenos/ es el factor #ue !incula laspol"ticas con la igualdad social, y para ello es necesario un stado #ue in;uya en la orientacin deldesarrollo y #ue tenga capacidad real para asignar recursos y cumplir las funciones de regulacin. n estecap"tulo se profundiza en las orientaciones planteadas en dicho documento, haciendo especial hincapi,como punto de partida, en la manera en #ue debe operar el cambio estructural !irtuoso para fa!orecer laigualdad en el mbito del empleo y de los ingresos. n primer lugar, se analizan los canales de !inculacinentre la heterogeneidad estructural y la desigualdad. l mbito del empleo resulta especialmenteimportante para comprender esa relacin, por lo #ue se considera con ms detalle desde una perspecti!a#ue tiene en cuenta tanto los ciclos econmicos como la estructura producti!a. 5e analizanparticularmente las desigualdades generadas en el mercado de trabajo, #ue pueden abordarse desde laperspecti!a de la desigualdad funcional del ingreso o desde la perspecti!a relacionada con los ingresoslaborales de las personas. $or ltimo, se examina la e!olucin de la desigualdad del ingreso en la regindurante las ltimas dos dcadas.

La 7 $0L ha destacado a lo largo de las ltimas dcadas dos caracter"sticas distinti!as de la estructuraeconmica y social de la reginC la alta heterogeneidad de la estructura producti!a y los ele!ados ni!elesde desigualdad en di!ersos mbitos, #ue suelen resumirse en ele!ados "ndices de desigualdad de losingresos. 7omo se plante en 7 $0L 12(*(a3, la heterogeneidad estructural constituye un elementofundamental a considerar en la formulacin de pol"ticas #ue tengan como objeti!o armonizar el aumentodel crecimiento y la igualdad. n los estudios #ue dieron lugar al concepto de heterogeneidad estructuralse se4alaba #ue exist"an tres sectoresC uno tradicional, con bajos ni!eles de producti!idad e ingresos@ otromoderno, integrado por acti!idades fundamentalmente exportadoras y grandes empresas@ y un estratointermedio, compuesto por sectores cuya producti!idad era similar a la del promedio de los pa"ses de laregin 17 $0L, *+9 @ $into, *+ -3. La heterogeneidad estructural se caracteriza por la coexistencia en unamisma econom"a de sectores producti!os #ue ser"an caracter"sticos de las econom"as en distintosmomentos de su desarrollo, junto con un gran peso relati!o de los sectores de baja producti!idad. n lospa"ses de la regin existe una estructura exportadora basada en las materias primas y poco di!ersi cada,con el consiguiente efecto en la estructura producti!a, donde las di cultades para la propagacin delprogreso tcnico impiden superar la situacin y perpetan las brechas de producti!idad. La 7 $0L haanalizado la heterogeneidad estructural mediante distintos indicadores. 8esde uno de los enfo#ues, sehace hincapi en las diferencias de producti!idad de los distintos sectores de acti!idad, mientras #uedesde otra perspecti!a se analizan fundamentalmente las diferencias entre las distintas unidades deproduccin, segn el tama4o de las empresas y la forma de insercin laboral 1!ase el recuadro


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tienen producti!idades muy diferentes, asociadas a las diferencias de ni!el educati!o. $or ello, esmenester armonizar la promocin del cambio estructural !irtuoso 1y la expansin del empleo en sectoresde mayor producti!idad3 con un gran esfuerzo destinado a igualar las oportunidades de desarrollo de lacapacidad, tanto en el sistema educati!o formal como en los sistemas de capacitacin.

Ingresos laborales y desigualdad l enfo#ue ms extendido en las ltimas dcadas para analizar ladesigualdad del ingreso consiste en estudiar la distribucin entre personas u hogares. ste enfo#ue tieneun fundamento esencialmente microeconmico y las herramientas tericas y metodolgicas disponiblespermiten a!anzar en la comprensin de los determinantes. 5in embargo, la perspecti!a inicial de la teor"aeconmica acerca de la distribucin del ingreso part"a de un enfo#ue agregado, donde resultabafundamental el anlisis de cmo se repart"a el ingreso generado por la acti!idad econmica entre losparticipantes en el proceso producti!o 1bsicamente, la apropiacin del ingreso por los factoresproducti!os3. n esa l"nea clsica, el peso de la masa salarial en el producto total generado por laeconom"a es un indicador fundamental 10tDinson, *++ 3.

l mercado de trabajo y su institucionalidad son el espacio de conexin entre la heterogeneidad de la

estructura producti!a y las marcadas desigualdades de los ingresos de los hogares. l acceso al empleo ylos ingresos laborales son los determinantes fundamentales de la desigualdad del ingreso. n el caso delempleo, siguiendo la lgica expuesta en los cap"tulos anteriores, resulta fundamental su !inculacin con elciclo econmico, por una parte, y con la estructura producti!a, por la otra.

Las dos fases expansi!as presentan diferencias importantes desde el punto de !ista de la dinmica delempleo y, por ende, de la e!olucin de las condiciones de !ida de la poblacin. n trminos generales,cabr"a esperar #ue una mayor tasa de crecimiento econmico se !iera acompa4ada por un aumento de lademanda laboral y de las tasas de ocupacin, lo #ue contribuir"a a reducir la tasa de desempleo. 5inembargo, no siempre se produce este tipo de dinmica !irtuosa. La estructura producti!a, consideradasegn el tama4o de los agentes econmicos, resulta decisi!a a la hora de explicar la dinmica del empleo


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a lo largo del ciclo. n general, en ausencia de negociaciones y pol"ticas laborales en defensa del empleo,las empresas ms grandes suelen reducir el empleo en la fase contracti!a del ciclo y aumentar lascontrataciones en la fase expansi!a. Las empresas ms pe#ue4as, aun#ue muestran una mayorresistencia a despedir trabajadores en las recesiones y una incorporacin ms lenta en las etapasexpansi!as, son especialmente !ulnerables a la ca"da de la demanda. 6s an, en las crisis econmicas,las microempresas funcionan como refugio, por lo #ue la cantidad de empleo en ellas puede aumentar, ya#ue concentran el trabajo independiente y, en muchos casos, el sector informal. sto re;eja el esfuerzo desuper!i!encia de los trabajadores en econom"as #ue carecen de seguros de desempleo. La dinmica de la

oferta de trabajo tambin es fundamental para explicar el impacto de los procesos de crecimiento en elempleo y, sobre todo, en el desempleo 1H%G, 2(((3+. La dinmica del ciclo econmico no afecta solamenteal nmero de puestos de trabajo #ue se generan, sino tambin a su calidad. n las fases recesi!as, lacontraccin de la acti!idad econmica suele aumentar el desempleo y la informalidad laboral. La falta dedinamismo econmico en la fase descendente del ciclo conduce a amplios sectores de la poblacin abuscar medios alternati!os al mercado de trabajo formal para obtener ingresos 17 $0LIH%G, 2((+3. seaumento de la informalidad supone un deterioro de las condiciones de !ida de la poblacin, ya #ue suelebasarse en acti!idades #ue implican una menor producti!idad y, por lo tanto, menores ingresos y laausencia o debilidad de los mecanismos de proteccin social !inculados al trabajo. 5e trata, sin embargo,de un deterioro menor de las condiciones de !ida #ue el #ue resultar"a de una situacin de desempleototal. sto afecta particularmente a los trabajadores #ue tienen menores ni!eles de cuali cacin e ingresosms bajos, a las mujeres y a los j!enes, as" como a sus hogares, #ue suelen ser los ms afectados por lasrecesiones.

Htra manera de analizar la desigualdad del ingreso en el mercado de trabajo es !incularla a las brechas deproducti!idad. Las remuneraciones de los trabajadores del sector informal son en promedio notablementeinferiores a las de los trabajadores del sector formal. La comparacin de los promedios al nal del per"odoindica #ue los trabajadores informales ganaban entre un -9) y un '() menos #ue los trabajadores delsector formal, segn el pa"s de #ue se trate 1!ase el gr co


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7onclusin La e!olucin del sector monetario y nanciero re;eja la econom"a real de la regin a medida#ue se desplaza hacia una fase de crecimiento ms lento. Los amortiguadores externos siguen siendofuertes segn la mayor"a de las medidas, pero se han debilitado en los ltimos tiempos ya #ue los ni!elesde reser!a ptimos estimados, re;ejando los riesgos, han aumentado. Las disyunti!as para la pol"ticamonetaria se han !uelto ms dif"ciles a medida #ue las brechas de in;acin han aumentad.o y las brechasdel producto se han desplazado hacia territorio negati!o. 0un#ue las econom"as ms grandes han sidocapaces de utilizar el tipo de cambio como un amortiguador de shocDs, lo #ue se considera un logroimportante durante la crisis de 2(('J(+, no #ueda claro si esa experiencia se puede repetir de la misma

manera dado el actual estado de la disyunti!a con la in;acin. 0dems, hay cada !ez ms e!idencia de#ue los balances de las empresas estn peor. 0un#ue toda!"a dentro de las normas internacionales, losratios de deuda han aumentado, los ratios de cobertura han disminuido y el calendario de amortizacionesde bonos, sobre todo a#uellos denominados en dlares de stados >nidos #ue siguen aprecindose, prontopodr"a superar a las emisiones. $ara responder a las necesidades de li#uidez, puede #ue L L0& A%BGH J7K6H 06 A%70 L0G%B0 M L 70A%& $> 8 B0< N0A L0 7HBH6O0 NLH&0L las empresas tengan #uacceder a sus ahorros, acumulados en los sistemas nancieros locales. 5lo hay informacin imperfectasobre los descalces de moneda de las empresas, pero si stos son importantes pueden limitar an ms lapol"tica monetaria. $or ltimo, si bien el coe ciente de sol!encia y el ratio de li#uidez de los bancos siguensiendo fuertes, actualmente hay cierta e!idencia de #ue los ratios de capital comienzan a disminuir. Losbancos han mantenido ratios de capital altos y estables a tra!s de una !olatilidad econmicaconsiderable ajustando otras !ariables. $arece probable #ue en los prximos a4os de crecimientomoderado, los bancos limitarn el crecimiento de los prstamos y disminuirn el riesgo de sus carteras decrdito para asegurar #ue los ratios de capital regulatorio ajustados por riesgo sigan teniendo un colchnsustancial por encima de los re#uisitos. 0hora #ue los sistemas nancieros tienen un tama4o importante,este comportamiento proc"clico natural podr"a tener efectos de realimentacin negati!os importantes en laacti!idad econmica. 8ados estos desarrollos, una tarea importante consiste en asegurar #ue los riesgos

nancieros sistmicos sean identi cados y e!aluados adecuadamente. stos riesgos incluyen a#uellosrelacionados con las hojas de balance de las empresas no nancieras, dado #ue estos riesgos puedentener un impacto en los intermediarios nancieros e incluso !ol!erse sistmicos. La informacin sobre lasacti!idades de cobertura de riesgo cambiario de las empresas sigue siendo parcial, y la mejora de lainformacin sobre todos los !"nculos entre el sector corporati!o y el bancario podr"a tener un bene ciosustancial. stos !"nculos incluyen las acti!idades de cobertura o de otros instrumentos deri!ados, e

incluyen igualmente los acti!os l"#uidos #ue las empresas tienen en el sistema nanciero local, as" comolos crditos pendientes. >n riesgo cla!e es #ue, con un aumento en las tasas de inters de stados >nidosy un dlar #ue sigue aprecindose, y las tendencias en las hojas de balance de las empresas subrayadasarriba, las empresas retiren los acti!os l"#uidos de los sistemas nancieros locales para cumplir con lasobligaciones de pago externas, ejerciendo una presin de nanciamiento sobre los bancos. $ara formularuna respuesta adecuada, es crucial tener buenos sistemas de informacin para proporcionar alertastempranas de ste y otros riesgos.

)ap +

7onclusiones Los pa"ses se estn enfrentando a decisiones de pol"tica ms dif"ciles. $ara un pa"s #ue seencuentra cerca o en el ni!el de producto potencial pero con un alto d cit scal estructural y una deuda

creciente, la recomendacin de pol"tica es claraC se re#uiere de un programa de consolidacin scal. $araa#uellos pocos pa"ses con una brecha del producto negati!a y una posicin scal slida, se podr"aconsiderar algn tipo de pol"tica contrac"clica, pero esa pol"tica deber"a ser !erdaderamente contrac"clica yno sencillamente expansi!a, como demostr ser la respuesta a la Nran Aecesin en la regin. Los casos depa"ses con una brecha del producto negati!a pero con un d cit scal estructural y una deudarelati!amente alta son ms complejos. >n factor crucial es sondear la reaccin del mercado ante cadadecisin de pol"tica. >na pol"tica scal prudente podr"a ser la respuesta adecuada para asegurar tasas deinters ms bajas y e!itar el aumento de la deuda, sobre todo en el contexto de los riesgos actuales parael crecimiento global y las tasas de inters crecientes en stados >nidos, y especialmente en pa"ses #uese enfrentan a ingresos scales pro!enientes de las materias primas considerablemente inferiores.


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n este contexto, es esencial e!itar retroceder las mejoras recientes en los resultados sociales. 8e hecho,pareciera #ue el progreso en la reduccin de la pobreza ya se ha estancado. s necesario desplegarpol"ticas para consolidar y aumentar los logros sociales. 6s espec" camente, la regin se enfrenta a dosretosC 1i3 asegurar #ue el entorno macroeconmico menos fa!orable no se traduzca en una mayordesigualdad y pobreza@ y 1ii3 dise4ar pol"ticas sociales #ue contribuyan a aumentar la producti!idad yacelerar el crecimiento de mediano plazo. 0 pesar de sus mejores intenciones, las pol"ticas sociales #ue nose alineen con la producti!idad situarn a 0mrica Latina y el 7aribe en una senda de menor bienestar. >ngasto social ms inteligente debe ser una respuesta cla!e al desaf"o #ue supone el escenario de bajocrecimiento prolongado /promo!iendo mercados laborales ms e cientes, estimulando la acumulacin decapital humano, ayudando a los trabajadores a ser ms efecti!os en sus funciones y, e!entualmente, comose se4ala en el cap"tulo 2, cerrando las brechas de producti!idad con otras regiones. ste cap"tulo trata decmo se pueden dise4ar aspectos de las pol"ticas sociales en los mbitos de los mercados laborales y laseguridad social, programas contra la pobreza, salud y educacin para proteger los importantes bene ciossociales alcanzados y mejorar la posicin de la regin para un crecimiento a largo plazo. l debate secentra en tres mbitosC P mejorar la e ciencia centrndose en la calidad, P promo!er la estabilidad yproteccin de los ingresos sin distorsionar los incenti!os de los trabajadores, P proceder con cautela enrelacin con la aprobacin de compromisos potencialmente costosos e irre!ersibles. 6ejorar la e cienciacentrndose en la calidad n 0mrica Latina y el 7aribe hay un amplio espacio para mejorar la e ciencia

del gasto y conseguir ms con la misma cantidadde recursos. n sectores como la salud, la proteccinsocial, Los retos macroeconmicos de las pol"ticas sociales ?+ la capacitacin laboral y la educacin, lacalidad de los ser!icios sigue siendo el principal reto #ue hay #ue afrontar. La salud Los sistemas de saludde la regin se enfrentan a presiones debido al en!ejecimiento de la poblacin, al aumento de lasenfermedades crnicas, a las demandas para ampliar la cobertura y a la adopcin de a!ancestecnolgicos. n un escenario scalmente limitado, la prioridad consiste en adoptar pol"ticas paraaumentar la e ciencia tcnica y de asignacin sin sacri car la cobertura y la calidad. Las pol"ticas deber"ancentrarse en dos mbitosC 1i3 gastar mejor, y 1ii3 desplazar ms recursos hacia los ser!icios pre!enti!os.

La capacitacin La producti!idad laboral est parcialmente determinada por las capacidades #ue unempleado aporta al trabajo y cmo estas capacidades son utilizadas por las empresas. 8cadas depol"ticas educati!as de cientes han dejado en la regin una fuerza laboral con capacidades relati!amentebajas, un cuello de botella importante tanto para la adopcin de nue!as tecnolog"as como para el usoproducti!o de las ya existentes. %n!ertir en los trabajadores puede aumentar la producti!idad laboral y, conello, el potencial de crecimiento econmico 1&assanini et al., 2((?3. La capacitacin puede serparticularmente rele!ante durante los per"odos de desaceleracin econmica, cuando el costo deoportunidad es menor.

5e podr"a lograr un impacto mayor in!irtiendo esos recursos enC 1i3 desarrollar mecanismos para alinear lacapacitacin con las necesidades de las empresas y los trabajadores@ 1ii3 mejorar la calidad de lacapacitacin ofrecida@ y 1iii3 establecer sistemas de monitoreo y e!aluacin. >na mejora de la calidad de lacapacitacin promo!er"a aumentos en la producti!idad y potencialmente reducir"a las prdidas deempleos.

elat final

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