elaboración y validación del diagnóstico

7/25/2019 Elaboracin y Validacin Del Diagnstico

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Profesor: Normando J. Surez F.

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4.2. ELABORACIN Y VALIDACIN DEL DIAGNSTICO

El segundo momento del proceso para formular la parte estratgica de los Planes deDesarrollo corresponde a la elaboracin del diagnstico de la entidad territorial para luego

confrontarlo y validarlo con los anlisis de la situacin de los municipios, distritos ydepartamentos adelantados para la elaboracin e inscripcin de los Programas deGobierno 2012-2015.

El objetivo de esta etapa es la recuperacin crtica de la descripcin y valoracin delespacio-territorio construido socialmente; los atributos del suelo, servicios pblicos,movilidad, hbitat, equipamiento comunitario y el espacio pblico; as como de lasdimensiones del desarrollo ambiental, cultural, social, econmica, poltica e institucional dela entidad territorial. Complementariamente, es propsito de esta fase identificar y priorizarlos principales problemas que afectan al colectivo de los territorios para que los mismos

sujetos de derechos encuentren las alternativas de solucin.

Existen muchas maneras (metodologas, mtodos y tcnicas) para realizar los diagnsticospara formular la parte estratgica de los Planes de Desarrollo Territorial PDT. Cadaanlisis de la situacin es especfico a la entidad territorial. De todas formas existenactividades que son comunes a cualquiera de las maneras de aproximarse a la realidad demunicipios, distritos y departamentos. En su orden del proceso de investigacinreconstruido las actividades-productos son las siguientes:

Recoleccin de informacin secundaria y primaria para la recuperacin crtica de lahistoria, describir, elaborar perfil, valorar, construir lnea de base, estructurarrboles de problemas, realizar anlisis estructural del contexto y de la entidadterritorial. Para esta actividad se utilizan tcnicas cualitativas y cuantitativas que seseleccionan y aplican de acuerdo con la metodologa utilizada para el diagnstico.

Procesamiento de la informacin secundaria y primaria de la informacinrecuperada y recolectada para lo cual se hace uso de diversas tcnicas para tabular,ordenar y sistematizar los datos levantados en el momento anterior.

Anlisis e interpretacin de los resultados de la informacin procesada ysistematizada en la direccin de trascender la simple descripcin plana de laentidad territorial a la problematizacin de lo que arroja el diagnstico para planteary concertar las alternativas de solucin ms viables social, institucional yfinancieramente al colectivo del municipio, distrito o departamento.

Validacin del diagnstico estratgico por parte de los actores y ciudadana de laentidad territorial a partir del anlisis de la situacin que se hace en los Programasde Gobierno sometidos al escrutinio popular mediante el mecanismo departicipacin ciudadana del voto programa.

Comparacin de las propuestas del Programa de Gobierno elegido por la ciudadanadel municipio, distrito o departamento con la alternativa de solucin seleccionada


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en el diagnstico validado que sirva de insumo para la formulacin de la parteestratgica del Plan de Desarrollo Territorial 2012-2015.

El diagnstico en trminos de una lnea de base

La diversa y compleja realidad de los municipios, distritos y departamentos en Colombia es

susceptible de describirla y analizarla a partir de conceptos1, variables2 e indicadores3

Uno de los caminos para construir un diagnstico de carcter estratgico es la Lnea deBase. Entre otras, son definidas como un conjunto de variables e indicadores seleccionados

para el seguimiento y la evaluacin sistemticas de planes, polticas y programas

(ndices) en el marco de un proceso de investigacin en donde se utilizan diversas tcnicaspara recolectar, procesar y analizar la informacin que le dan contenido y sentido a losdiagnsticos

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1SON ABSTRACCIONES PARCIALES O TOTALES DE LA REALIDAD QUE TRASCIENDEN LO CUALITATIVO Y LO CUANTITATIVO DE LA MISMA Y SEMEDIATIZAN A TRAVS DE VARIABLES E INDICADORES (NDICES).

2SE ASUMEN COMO PROPIEDADES,CARACTERSTICAS O ATRIBUTOS DE LA REALIDAD QUE SE ABSTRAEN POR LOS CONCEPTOS .-SON CATEGORAS CONFIGURADAS HISTRICAMENTE Y POR MLTIPLES ACTORES QUE PERMITEN INTERPRETAR LA REALIDAD GENERALMENTEDESDE UNA PERSPECTIVA DETERMINADA.(M.LPEZ)

-TIENEN UNA ESTRECHA RELACIN CON LOS PROBLEMAS SOCIALES Y SU CONFIGURACIN DEPENDE DEL CONTEXTO SOCIO-CULTURAL (A.ESCOBAR)

-PUEDE SER ENTENDIDA UNA POLTICA PBLICA EN SI MISMA (P.MEDELLN)-AYUDAN A DETERMINAR CADA UNA DE LA S POLTICAS ESTATAL ES Y DE LA IDENTIFICACIN DE METAS A CONSEGUIR (A.VARGAS)- POSEEN LA PROPIEDAD DE SER MESURABLES Y MEDIBLES (ASUMIR DISTINTO VALORES) DE ACUERDO CON EL CONTEXTO O MARCOTERICO.(F.KORN)

3SON CONCEPTOS MESURABLES,VARIABLES EMPRICAS, O SEAL SUSCEPTIBLES DE OBSERVAR Y MEDIR.(F.KORN,MARCO LGICO)

- ELEMENTOS QUE PERMITEN MEDIR Y EVALUAR LOS RESULTADOS Y LA GESTIN DE LOS PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO EINVERSIN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES (CONSTITUCIN NACIONAL Y A.VARGAS)

4DANE.LNEA DE BASE:ASPECTOS METODOLGICOS.BOGOT:DIRPEN, 2003.PGINA 22.


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La Lnea de Base debe elaborar una radiografa lo ms completa posible del municipio,distrito o departamento a travs de variables territoriales, a partir de los cuales seconstruir o se actualizar (si existe) una lnea base regional. En algunos casos el uso deindicadores ser necesario tanto para la elaboracin de anlisis detallados como paraarmonizar la informacin de la lnea base con los instrumentos de seguimiento yevaluacin de las entidades territoriales.

Para la construccin de la lnea base es necesario hacer una amplia labor de recoleccin deinformacin estadstica y documental, en fuentes municipales, departamentales, regionales

y nacionales que proporcionen los datos suficientes para alimentar los indicadores de lasentidades territoriales. Si la informacin estratgica no est disponible, ser necesariorealizar estudios bsicos pertinentes para la descripcin y conocimiento del sistema. Lalnea base permitir conocer tanto el funcionamiento como la relacin entre los elementosy componentes de municipios, distrito y departamentos concebidos como un sistema. Loscomponentes son los distintos rasgos (variables) agrupados en los captulos de espacio yterritorio, dimensiones del desarrollo territorial y atributos de las entidades territoriales enlos cuales se organizan las variables y los indicadores.


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La lnea base se construir para un periodo de tiempo especfico. Es deseable, una serie enel tiempo 2008 -2011. Se recomienda que sea lo ms reciente posible, no obstante, laeleccin de dicho periodo se har sopesando el mayor nmero de datos frente a los datosms recientes. De nada sirve tener informacin para todos los indicadores si dichainformacin es de 20 aos atrs; igualmente de nada sirve elegir un periodo muy recientesi la informacin disponible de dicho periodo no es suficiente para construir un nmerosignificativo de indicadores.

Debe existir informacin completa para los niveles municipal, provincia y/o regional. Estosignifica que si se analiza una regin compuesta por un nmero determinado demunicipios, debe estar disponible la informacin para todos los municipios en el periodoseleccionado o debe existir el dato consolidado para la entidad territorial o el rea deestudio en el periodo seleccionado.

Identificacin y seleccin de variables

En esta actividad, se debe hacer un inventario de las variables de desarrollo territorialpertinentes para la formulacin del PDT 2012 - 2015. Estas variables se organizan en tresgrandes grupos del ordenamiento y el desarrollo territorial en la perspectiva de los Planesde Ordenamiento Territorial - POT en proceso de revisin


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Las variables de este grupo, tratan de hacer una descripcin del territorio como escenarioen donde se ubican procesos y relaciones sociales, as como elementos y procesosnaturales, los cuales al estar indisolublemente articulados, conforman lo que se denominacomplejo social-natural. La perspectiva asumida frente al espacio es que el territorio seconstruye socialmente. Dentro de este grupo de ubican las variables que describen lasostenibilidad, la movilidad poblacional y las relaciones funcionales.

En sta actividad, los actores a travs del formato nmero 1 analizarn las variables que seencuentran en el Anexo 1. A partir de este listado (2xx variables) los responsables de lalnea de base adicionarn en los renglones sombreados, las variables que a su criteriodeben tenerse en cuenta para la formulacin del Plan de Desarrollo Territorial - PDT2008-2011 si no se encuentran en el listado anterior.

FORMATO 1: LISTADO GENERAL DE VARIABLES

Captulo TEMA/SECTOR GRUPO VARIABLE

Espacio y territorio Sostenibilidad EcosistemasVariable 1

Variable 2


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Complementar

Complementar

Biodiversidad

Variable 3

Variable 4

Complementar

Complementar

Dimensiones del desarrollo territorial.

Se reconocen como dimensiones del desarrollo regional, las categoras sectorialesprovenientes de los estudios y la planificacin del desarrollo regional. Estas dimensionesson: ambiental, social, cultural, econmica, institucional y poltica.

Como en el caso de Espacio y Territorio los actores identificaran y seleccionaran lasvariables que se encuentran en el Anexo 1 agrupadas por dimensiones del desarrollo. Apartir de este listado (2xx variables) los responsables de la lnea de base adicionarn lasvariables que a su criterio deben tenerse en cuenta para la formulacin del Plan deDesarrollo Territorial - PDT 2008-2011 si no se encuentran en el listado del Anexo 1.

Atributos territoriales.

En este grupo se compilan las variables que describen los atributos generales, fsicos,suelo, vivienda, equipamientos, movilidad, servicios pblicos y espacio pblico.


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En el anexo 1 se presenta un inventario preliminar de 273 variables de desarrollo territorial.Este inventario es una base sobre la cual se puede iniciar un proceso de adicin osustraccin de variables con miras a la construccin del inventario definitivo para laformulacin del PDT 2012-2015.

Seleccin de indicadores5

Los indicadores se refieren a medidas simples sobre los componentes de un sistema, bajola hiptesis de que estas medidas son indicativas del sistema biofsico o socioeconmico.

5LOS INDICADORES PERMITEN ESTABLECER LOS CAMBIOS (CUANTITATIVOS O CUALITATIVOS)DE UNA DETERMINADA VARIABLE O FENMENO

EN UN MOMENTO DEL TIEMPO O ENTRE DETERMINADOS PERIODOS .DNP.DEL PLAN DE DESARROLLO AL PLAN DE ACCIN.BOGOT,1999.PGINA 21


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El objetivo de esta actividad consiste en seleccionar los indicadores que sean tiles paracuantificar o cualificar las variables territoriales consignadas en el inventario elaboradopreviamente. Se parte de considerar que una variable puede ser expresada por ms de unindicador. En el Anexo 1 se presenta un inventario preliminar de 779 indicadores dedesarrollo territorial. Este inventario es una base sobre la cual se puede iniciar un procesode adicin o sustraccin de indicadores con miras a la construccin del inventario definitivopara la formulacin del PDT 2012 -2015.

importante registrar la procedencia del indicador, la unidad de medida, los datos requeridospara su construccin y las posibles fuentes de informacin.6

Tabla 1

Los indicadores seleccionadosy la informacin complementaria se consignarn en la matriz de variables e indicadores, talcomo se muestra en la .

Tabla 1 Matriz de variables e indicadores

No Variable No Indicador Fuente del indicador Unidad de

MedidaFuentes de informacin

1 Variable 1 1 Indicador 1 Fuente del indicador Unidad Fuentes de informacin

2 Variable 2 2 Indicador 2 Fuente del indicador Unidad Fuentes de informacin3 Indicador 3 Fuente del indicador Unidad Fuentes de informacin

4 Indicador 4 Fuente del indicador Unidad Fuentes de informacin3 Variable 3

Fuente: IDEA-UN

6ESTA FORMA DE ORGANIZACIN DE LOS INDICADORES TIENE RELACIN CON LA METODOLOGA DE MARCO LGICO QUE SE UTILIZA PARAESTRUCTURAR PROYECTOS.


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Matriz de diagnstico

La matriz de diagnstico tiene la funcin de sintetizar los datos para realizar la lnea base.Los resultados de esta matriz se consolidan y presentan en un documento Caractersticas,perfil, anlisis de la situacin, o simplemente, diagnstico del municipio, distrito odepartamento, el cual debe contener un anlisis del estado actual de las diferentesvariables construidas en la perspectiva de identificar a partir de ellas los principalesdificultades, urgencias o necesidades de la entidad territorial a travs del recursodenominado rbol de problemas. Este documento debe ir acompaado de mapas u otrosrecursos grficos que se consideren necesarios para analizar el estado actual de losproblemas de la entidad territorial objeto de la formulacin del PDT 2008-2011.

Es importante que durante el proceso de construccin de la lnea base, se haga unadiferenciacin entre variables internas, es decir los rasgos o componentes que son el objetode estudio para el PDT y las variables externas (de contexto) definidas como aquellas queafectan a la entidad territorial pero cuyo comportamiento y gobernabilidad no puede serdeterminado totalmente por los actores o circunstancias territoriales. El anlisisretrospectivo a partir de las caractersticas del entorno territorial se realizar siempre ycuando se tengan datos para periodos de tiempo significativos. En el caso colombiano,sern al menos 5 aos. No obstante y dada la precariedad de la informacin a nivelterritorial, tal vez es ms adecuado y pertinente enfocarse en un anlisis retrospectivo

limitado a partir de las variables estratgicas seleccionadas.

Mtodos, tcnicas e instrumentos:

Identificacin de estudios y expertos que aporten al conocimiento territorial y susperspectivas

Realizar una sntesis del diagnostico, acompaado con un directorio de variables eindicadores que permitan establecer en trminos cualitativos y cuantitativos lasituacin actual de la entidad territorial.

La lluvia de ideas

El Juego de Actores

PARA LOGRAR LA CONSTRUCCIN DEL DIAGNSTICO Y SU VALIDACIN EN

TRMINOS DE UNA LNEA DE BASE (VARIABLES EN INDICADORES) A PARTIR DE

LOS ELEMENTOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL (ESPACIO-TERRITORIO,

DIMENSIONES DEL DESARROLLO Y ATRIBUTOS DE LA ENTIDAD TERRITORIAL)SE

SUGIEREN LOS SIGUIENTES MEDIOS,ACTIVIDADES Y PRODUCTOS.


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Talleres de socializacin, puesta en comn y convergencia de ideas

Actividades:

Identificacin de variables de desarrollo territorial.

Seleccin de indicadores del nivel territorial.

Construccin y validacin de la lnea de base de la entidad territorial objeto del PDT.

Productos:

Listado de variables de desarrollo territorial por dimensiones y atributos del territorio.

Tabla de indicadores por dimensiones y atributos de la entidad territorial.

Documento validado de la lnea de base de la entidad territorial.

La problematizacin del diagnstico

Complementariamente a la construccin del diagnstico validado en trminos de una lneade base con variables e indicadores del desarrollo territorial, para la formulacin de laprimera parte de los planes de desarrollo es deseable partir de la identificacin y seleccinde los principales problemas de la entidad territorial en la direccin de proponer lasalternativas de solucin ms pertinentes una vez que ellos son planteados en esta primeraparte del plan.

Como se indic en los anteriores captulos, se asume que los Programas de Gobiernosganadores el 30 de octubre ltimo en las entidades territoriales se presume que contienenlas propuestas ms viables para resolver las necesidades ms sentidas por lascomunidades de municipios, distritos y departamentos de Colombia. Estos se constituyenen la base para la elaboracin de los planes de desarrollo territorial 2008 2010.

El objeto del anlisis de la situacin de la entidad territorial por dimensiones y atributos y laproblematizacin de la misma conduce a plantear alternativas de solucin a lasnecesidades y urgencias ms sentidas por la comunidad.


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La problematizacin del diagnstico validado a partir de los Programas de Gobierno y la

lnea de base consolidada es deseable representarla en un rbol del problemas7

Una manera expedita de plantear los problemas para encontrar las alternativas de solucinen trminos de identificar los efectos finales y las causas que lo originan es el diseo de unrbol de problemas. El proceso de construccin del rbol se puede estructurardescribiendo los efectos generados por este problema central - ramas grandes y pequeas

del rbol e identificacin las causas - races del rbol.

a partir de

los actores territoriales.

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Identificacin del problema central (Tronco):

A continuacin se explica de forma sinttica el diseo de este rbol

La construccin de la lnea de base a partir de variables e indicadores permite identificar elproblema y posibilita conocer sus manifestaciones y causas. De ah la importancia derealizar este anlisis con la mayor rigurosidad posible porque una incorrecta identificacinse traducir en una errnea construccin del rbol.

Identificacin de efectos (Ramas)

Las consecuencias inmediatas, se pueden reconocer en estos ejemplos: la carencia de aguapotable en una comunidad generando a su vez enfermedades gastrointestinales, altosndices de desnutricin en madres embarazadas generando a su vez que sus hijos tengandeficiencias en su desarrollo o al momento de nacer, las altas tasas de analfabetismodentro de una poblacin en particular generaran menores oportunidades de acceder aempleos remunerados.

A partir de las consecuencias de primer nivel se derivan efectos de mayor importancia. Porejemplo, la incapacidad de acceder a empleos remunerados generara bajos niveles deingreso en una comunidad en particular. Al analizar otros niveles de consecuencias, se

puede llegar hasta niveles de mayor profundidad y que muestran el efecto final en lapoblacin. Usualmente este nivel se identifica con prdidas de calidad de vida y atrasosocioeconmico de la poblacin.

7PARA AMPLIAR ESTA INFORMACIN REMITIRSE A GUA PARA LA IDENTIFICACIN, PREPARACIN Y EVALUACIN DE PROGRAMAS SOCIALES,DIRECCIN DE PROYECTOS Y PROGRAMACIN DE INVERSIONES.ILPES,1998,SECCIN 3.5.PAG.45

8 OTRA RAZN DE UTILIZAR ESTA MANERA DE REPRESENTACIN QUE JUSTIFICA SU CONSTRUCCIN ES QUE PARA LA EJECUCIN DE LOSPLANES DE DESARROLLO TERRITORIALES 2012-2015 A TRAVS DE LOS PLANES DE ACCIN Y LOS PRESUPUESTOS (PLANES OPERATIVOSANUALES DE INVERSIN), LOS PERFILES DE PROYECTOS DE LOS BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS NACIONALES Y TERRITORIALES,LOSESTUDIOS DE PREFACTIBILIDAD/FACTIBILIDAD,ESTUDIOS Y DISEOS PARTEN NECESARIAMENTE DE RBOLES DE PROBLEMAS.


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Identificacin de causas (Races):

Es necesario investigar las causas posibles que dan origen al problema central. Se deben identificar las

causas inmediatas del problema, y as despus de una identificacin de causas por niveles llegar a

identificar las causas principales del problema, es decir las races mas profundas del rbol.

Un ejemplo de rbol de problema se presenta a continuacin en donde se pueden apreciar los efectos de

una baja proteccin de la salud pblica en el mbito nacional. En la base del tronco se identifican las

causas directas e indirectas del problema seleccionado.9

Fuente : Ministerio de Proteccin Social 2005

Otro ejemplo que se presenta tiene que ver con la problemtica del sector rural nacional yterritorial. El planteamiento del problema y la grfica respectiva se elaboraron a partir delinforme Colombia rural:razones para la esperanza del PNUD 2011.

9EN EL SECTOR DE LA SALUD LOS RBOLES DE PROBLEMAS EXPRESAN EL ENFOQUE DE DETERMINANTES :QUE SE UTILIZA PARA FORMULARLOS PLANES DE SALUD PBLICA TANTO NACIONAL (2006-2010 Y EL DECENAL 2012-2021) COMO LOS TERRITORIALES (2008-2011 Y2012-2015).

PROBLEMA CENTRAL

RBOL DE PROBLEMAS

Alta morbilidad y mortalidad

Altos ndices de Maltrato

Baja proteccin de la salud

pblica

Inadecuado uso

saludable del

Bajos niveles de

prevencin en

Poca divulgacin de los

Derechos y deberes en

Inadecuadas

prcticas

Inadecuadas

prcticas

Explotacin laboral yAltos niveles de

Poca confianza de los Limitado poder Escasa habilidad

Bajos niveles en

Salud para

CAUSAS

EFECTOS


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Identificacin del problema central:

El contexto del problema fundamental tiene que ver con el modelo actual de desarrollorural que 1) no promueve el desarrollo humano y hace la poblacin rural ms vulnerable; 2)es inequitativo y no favorece la convergencia; 3) invisibiliza las diferencias de gnero; 4) esexcluyente; 5) no promueve la sostenibilidad; 6) concentra la propiedad y crea condicionespara el surgimiento del conflicto; 7) es poco democrtico; y, 8) no afianz la

institucionalidad rural.10

El problema central es el fracaso del reformismo agrario, la lucha por la tierra y el

conflicto armado rural no resuelto.

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Identificacin de efectos:

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Riesgo de zonas de reserva forestal por distribucin geogrfica del territorio.

Predominio de la ganadera sobre la agricultura.

Proliferacin de actividades econmicas ilegales.

Ampliacin de la frontera agrcola

Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo.

Despojo y abandono de tierra.

Desplazamiento forzado

Identificacin de causas:13

El modelo de desarrollo rural inequitativo, excluyente. injusto e insostenible que incrementa los

desequilibrios regionales y la pobreza rural.

Estructura de la tenencia de la tierra y patrones de ocupacin y explotacin econmica del

territorio rural. (lucha por la tierra)

Deterioro de la institucional pblica rural.

10IBDEM

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El conflicto armado (control territorial y el narcotrfico)

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - Colombia. Informe Nacional de

Desarrollo Humano 2011. COLOMBIA RURAL: RAZONES PARA LA ESPERANZA. Bogot:

Septiembre de 2011.

A partir de este planteamiento del problema de la Colombia rural, la alternativa desolucin ms viable y sostenible propuesta en el documento se formula en trminos deejecutar una reforma rural transformadora con el siguiente rbol de objetivos especficos:

Replantear el modelo rural apostndole al desarrollo humano.

Combatir los desequilibrios regionales y luchar contra la pobreza rural.

Ordenamiento territorial e intervencin del Estado para hacer ms eficiente ymenos conflictiva la ocupacin y el uso del territorio.

Formular una poltica integral de tierras.

Seguridad humana como complemento a la poltica integral de tierras y a la luchacontra la pobreza.

Fortalecer la democracia local.

Acciones diferenciadas para combatir las situaciones de vulnerabilidad de los

pobladores rurales.


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Priorizar las agendas pendientes de las vctimas.

Desarrollo institucional como un componente transversal para que el campodespegue.

Mejorar el desempeo sectorial para ofrecer oportunidades a la poblacin rural.

elaboración y validación del diagnóstico

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