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El Salvador: del siglo XX al XXI 1

El Salvador: del siglo XX al XXI

Enfrentando Nuevos Retos

Rafael Ernesto Góchez

San Salvador, El Salvador, Enero de 2002

2 El Salvador: del siglo XX al XXI

Primera edición 2002500 ejemplares

Este libro puede ser vendido a costo de producción debido a que ha sidodonado por el autor a la Red Humana Agenda 21 de América Latina,

gracias al auspicio del Programa Capacidad 21/PNUD

Está permitida la reproducción parcial de este libro, siempre y cuando sereconozca la autoría y se haga la referencia correspondiente, a saber:

Góchez, Rafael Ernesto. El Salvador: del siglo XX al XXI, EnfrentandoNuevos Retos. 1a. ed. -, El Salvador, Red Humana Agenda 21 América

Latina, Enero de 2002

El contenido y los criterios expresados en esta publicación sonde total responsabilidad del autor

La portada fue elaborada por la Imprenta Criterio, la cualimprimió esta publicación, San Salvador, El Salvador.


La Red Humana de Agenda 21 – América Latina (RHA21-AL) fue creada en junio de 2000 en el Primer Taller Regional de Capacidad21/PNUD realizado en El Salvador. En dicha reunión, los coordinadores naciona-

les de Capacidad-21 en los 12 países donde hay proyectos en operación,sugirieron la posibilidad de aprovechar la tecnología electrónica disponible yponerle rostro humano para fomentar el diálogo Sur-Sur entre profesionalesdel desarrollo sostenible. Fue así que la Coordinación Regional de Capacidad-21 para América Latina, se dispuso hacer el diseño de esta red humana. Así apartir de enero de 2001, empezó a funcionar la RHA21-AL.

Propósito

El propósito de la RHA21-AL es fomentar el intercambio de experiencias ymetodologías de trabajo, fortalecer el diálogo Sur-Sur, construir colectivamentelos documentos que nos permitan avanzar con la causa del desarrollo en laregión de las Américas.

¿Quiénes la conforman?

Más de 100 profesionales del desarrollo sostenible involucrados en los proyec-tos que Capacidad-21 apoyaba en 12 países de la región. Entre ellos se en-cuentran el personal contratado para la gestión y gerencia de proyectos deCapacidad-21, oficiales de gobierno que apoyan a los proyectos de Capaci-dad-21, oficiales de proyectos del PNUD y miembros de ONG que instrumentanlos proyectos a nivel local.

Participación

La RHA21-AL es una red moderada. En caso de que tenga interés en partici-par, favor de contactar a su moderador, Jan-Jilles van der Hoeven, a la direc-ción electrónica de [email protected] indicando su nombre,puesto, institución y las razones por las cuales tiene interés en ser parte deesta red.


Dedico estos apuntes a:

mi amada esposa, Adelena;

mis adorados hijos, Rafael Augusto y Gabriela María;

mis queridos Viejos, Angel y Alicia.

AGRADECIMIENTOS:

Escribí estos apuntes porque siempre he pensado que es importante dejartestimonio de las experiencias que a muchos profesionales nos ha brindadoel proceso salvadoreño. Hacerlo a título personal y de forma independiente,es una idea y decisión que partieron de una motivadora pregunta que mehicieron mis queridos hijos, Rafael y Gabriela: ¿Cuándo vas a escribir otrolibro?

Este libro no hubiera sido posible sin la confianza y ayuda de Capacidad21, particularmente de Jan-Jilles van der Hoeven y Penny Stock, quienes seesfuerzan por consolidar y proyectar la Red Humana Agenda 21 de AméricaLatina.

De 1989 al 2001, el apoyo del personal administrativo, técnico y gerencialdel PNUD ha sido extremadamente valioso. La oportunidad y espaciobrindados por Miguel Angel Simán Dada, Presidente del FISDL, han sidoinestimables. La cooperación del personal del proyecto Nación-21 ha sidoimprescindible para realizar mi trabajo durante los últimos años.


INDICE

Abreviaturas .....................................................................................................................6

Presentación ................................................................................................................... 7

El Salvador a finales del siglo XX e inicios del XXI ............................................. 10

Primera Parte: Visión, Participación y Acción ...................................................... 131.0 Enfoque de desarrollo ......................................................................................... 131.1 Apertura interna ................................................................................................... 161.2 Cambio de rumbo ............................................................................................... 231.3 Iniciativas locales de desarrollo ........................................................................ 311.4 Participación y auditoria social ......................................................................... 39

Segunda Parte: El Salvador: al final del siglo XX ................................................. 472.1 De acuerdos políticos a acuerdos comerciales ............................................ 472.2 Mitch: una luz amarrilla ..................................................................................... 582.3 El ejercicio del Plan de Nación ........................................................................ 672.4 La Estrategia Nacional de Desarrollo Local ................................................... 73

Tercera Parte: El Salvador: al inicio del siglo XXI ................................................ 913.0 La antesala de la dolarización........................................................................... 913.1 La vulnerabilidad y el desarrollo local sostenible ......................................... 983.2 Los pocos críticos .............................................................................................. 1063.3 Pasos hacia el desarrollo sostenible .............................................................. 1123.4 Enfrentando nuevos retos ................................................................................ 1153.5 Financiación del desarrollo .............................................................................. 129


ABREVIATURAS

AMSS Area Metropolitana de San SalvadorBCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialCND Comisión Nacional de DesarrolloCOMURES Corporación de Municipalidades de la República de El SalvadorENADE Encuentro Nacional de la Empresa PrivadaENDL Estrategia Nacional de Desarrollo LocalEUA Estados Unidos de AméricaFEPADE Fundación Empresarial para el Desarrollo EducativoFISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo LocalFODES Ley del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los

MunicipiosFUNDE Fundación Nacional para el DesarrolloFUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialGEF Fondo para el Medio Ambiente MundialIDH Informe sobre Desarrollo HumanoIDHES Informe sobre Desarrollo Humano El SalvadorIFI Instituciones Financieras InternacionalesISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo MunicipalLPG La Prensa Gráfica (periódico salvadoreño)OMC Organización Mundial del ComercioOMS Organización Mundial de la SaludONG Organizaciones No GubernamentalesONU Organización de las Naciones UnidasPDL Programa de Desarrollo LocalPEA Población Económicamente ActivaPIB Producto Interno BrutoPPP Plan Puebla-PanamáPMA Programa Mundial de AlimentosPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloPNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio AmbientePRISMA Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y

Medio AmbienteRMSS Región Metropolitana de San SalvadorUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUSAID Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo


PRESENTACIÓN

A finales del siglo XX se derrumba la URSS y Europa del Este (1989), elVIH/SIDA adquiere dimensión planetaria, aterriza una nave espacial alsur de Marte, se descubre el mapa genético, aumenta la amenaza del

cambio climático y toma fuerza la mundialización como tendencia de acerca-miento entre las economías y las naciones. El siglo XXI inicia con el proyecto declonación de un ser humano, atentados terroristas en E.U.A, se implanta elprimer corazón artificial autónomo, y la mundialización y la localización comofactores determinantes del desarrollo.

El Salvador cierra el siglo XX poniéndole fin a un conflicto bélico de más de12 años de duración y con cerca del 25% de su población viviendo en paísesindustrializados, principalmente en E.U.A, e inicia el siglo XXI con catástrofesprovocadas por un enjambre sísmico y una sequía, haciendo que otro 25 % desu gente sea damnificada (millón y medio de personas sin techo seguro). Am-bos fenómenos hacen que sea creciente la tendencia de las y los salvadoreñosde abandonar su lugar de origen. Es decir, El Salvador es una nación en la quesu población vive con incertidumbre y donde la inseguridad humana se haconvertido en una constante. Ello hace que miles de salvadoreños/as tenganuna estrategia de vida caracterizada por la subsistencia (horizonte de 24 horas)y la desconfianza institucional (sálvese quien pueda).

El Salvador suscribe los Acuerdos de Paz y reforma los sistemas judicial yelectoral a finales del siglo XX. El avance de dichas reformas es preocupante, alobservar el debilitamiento de la Procuraduría para la Defensa de los DerechosHumanos, el cuestionamiento al sistema de justicia y el creciente abstencionismoelectoral. En este contexto, al iniciar la desaceleración económica en 1996 y alproducirse un reacomodo en el mapa político (la oposición gana importantescuotas de poder político), se lanza y promueve un interesante ejerciciodemocrático conocido como el Plan de Nación (1997-98). Al tomar posesión elactual gobierno (1999-2004), dicho ejercicio perdió terreno y energía.

En la segunda mitad de 1999, inicia otro esfuerzo colegiado: la elaboraciónde la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL). En ese mismo período, elGobierno reactiva la Comisión Nacional de Desarrollo y avala las AccionesTerritoriales del Plan de Nación. Estos dos ejercicios se ven disminuidos por elanuncio de la Ley de Integración Monetaria (dolarización), la cual se da en un


entorno económico desfavorable marcado por la coincidencia de la caída delos precios del café y el alza de los precios del petróleo.

En pocas palabras, al cierre del siglo XX, predomina el enfoque economicista.Las propuestas concertadas e integrales tienen poca incidencia. Las decisionesde política siguen tomándose de la misma manera. A raíz de los sismos, elGobierno retoma el Plan de Nación y la ENDL para enmarcar su propuesta dereconstrucción ante el Grupo Consultivo de donantes realizado en Madrid, enmarzo de 2001.

Lo que más llamó la atención de este nuevo intento fue que los aliados delPlan de Recuperación UNIDOS por El Salvador tuvieran más preguntas querespuestas después de Madrid. La institucionalización de su participación eratan débil que cuestionaba su viabilidad. Pero no así su pertinencia. Prueba deello es que el segundo Encuentro Nacional de la Empresa Privada (ENADE2001), planteó que es necesario dejar de soñar y pasar a la ejecución de losproyectos indicados por el Plan de Nación, a fin de que -con la inversiónpública y privada- cada rincón de este país, se convierta en una oportunidadpara el desarrollo.

Para entender la coyuntura nacional he sistematizado información y efectua-do un análisis descriptivo de los principales hechos y procesos sucedidos en ElSalvador en los últimos años del siglo XX y en los iniciales del siglo XXI,partiendo de mi primer libro «Desarrollo Sostenible: Visión, Participación yAcción», 1999. El producto de ese ejercicio es la presente publicación, cuyafinalidad es la de realizar y compartir una lectura de la realidad salvadoreña a laluz de los principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y elDesarrollo, la cual fue proclamada en la Conferencia de las Naciones Unidas enjunio de 1992, conocida como la Cumbre para la Tierra. Agradezco consecuen-temente al Programa Capacidad 21 por hacer posible que este libro llegue a sucasa, oficina y/o comunidad.

El presente trabajo destaca los esfuerzos que la nación debería realizar paraenfrentar los nuevos retos provenientes de la apertura externa (mundialización)y la apertura interna (localización), los cuales son más apremiantes debido a lacreciente vulnerabilidad socioambiental y a la recurrencia de los fenómenosnaturales (terremotos, sequías e inundaciones). A ese respecto, no hay quepermitir que la adversidad opaque nuestra visión integral de desarrollo, por loque, es vital compartir información y retroalimentar a la sociedad. Hoy más quenunca, a diez años de los Acuerdos de Paz y de la Cumbre para la Tierra, estoyconvencido de la oportunidad y necesidad de aprovechar el capital socialexistente, para reconstruir y transformar El Salvador.


Bajo esa perspectiva y haciendo referencia a la discusión mundial sobre laurgencia de combatir la pobreza y la financiación para el desarrollo, el docu-mento se divide en tres partes. La primera introduce al lector en un enfoqueintegral de desarrollo, y su aplicación en El Salvador, destacándose la pertinen-cia de promover un cambio de rumbo hacia la apertura interna, la sostenibili-dad y la participación y auditoría social. La segunda parte presenta una síntesisde los principales desafíos y hechos del país al final del siglo XX, lo cual sesintetiza en los acuerdos de paz, la apuesta hacia la apertura externa y losejercicios democráticos del Plan de Nación y la Estrategia Nacional de Desarro-llo Local. Este capítulo confirma que la situación socio-económica, ambiental ypolítica de El Salvador ya era difícil y compleja al momento de producirse elenjambre sísmico y la sequía de 2001.

La tercera parte destaca los principales agentes, oportunidades y desafíos aliniciar el siglo XXI, para caminar hacia un desarrollo que sea más humano ysostenible. Teniendo como referencia la Ley de Integración Monetaria(dolarización) y los efectos de los terremotos dentro de un contexto internacio-nal caracterizado por la desaceleración de la economía estadounidense y lapeor ola de atentados terroristas de la historia, se hace un esfuerzo por identifi-car los nuevos retos que tiene El Salvador. Para ello se utilizan y ponen enperspectiva dichos desafíos de cara a las dos conferencias que Naciones Unidasrealizará en el año 2002, cuales son: Río + 10 en Johannesburgo, Sudáfrica, yFinanciación para el Desarrollo en Monterrey, México.

San Salvador, 15 de septiembre de 2001

Rafael Ernesto Góchez

1 0 El Salvador: del siglo XX al XXI

EL SALVADOR: A FINALES DEL SIGLO XX Y A INICIOS

DEL XXI

Geografía y Demografía: El Salvador se encuentra en América Central. Esun pequeño rectángulo montañoso de 20,740 km

2 en el Océano Pacífico, con

6,276,000 personas y una densidad de 300 hab/km2. El 50.9% son mujeres.

Tiene 14 departamentos y 262 municipios. El Área Metropolitana de SanSalvador concentra el 35% de la población. Sólo 11 municipios tienen más de100 mil habitantes y la mitad de los municipios tienen menos de 15 mil. El58% de su población es urbana. A El Salvador lo distingue la energía y elespíritu emprendedor de su gente, así como los desplazamientos internos yexternos de su población. Una de cada cuatro personas vive en el exterior,principalmente en E.U.A. El siglo XXI inicia con terremotos y sequía, dejando auna de cada cuatro personas damnificada y generando mucha incertidumbre.

Política: En 1992 se firman los Acuerdos de Paz, dándole fin a un conflictobélico de más de 12 años que había cobrado más 75 mil vidas. Se reforma elsistema de justicia y seguridad pública. Desaparece la tortura de la vida nacio-nal. La organización guerrillera se transformó e integró al sistema político.Actualmente gobiernan las principales ciudades y son el instituto político conel mayor número de diputados en la Asamblea Legislativa. Aumenta elabstencionismo electoral. Más del 10 por ciento de jueces ejercen la abogacíacon títulos irregulares. Hay libertad de expresión. Se cuenta con una activasociedad civil, y hay potencial para institucionalizar la participación y auditoríasocial, lo cual favorecería la descentralización y el desarrollo local (aperturainterna).

Economía : Un crecimiento económico similar al 2% de crecimiento de-mográfico. Ingreso per cápita de US$ 2,080. Inflación próxima al 4%. Lasremesas familiares anuales superan el 12% del PIB. El déficit fiscal está crecien-do, superando el 3%. El sector agropecuario está deprimido y aún absorbecerca del 60% de la PEA rural. La microempresa genera empleo a un tercio dela PEA. Se promueve la privatización de importantes sectores. El sistema finan-ciero tomó liderazgo a nivel centroamericano y fue sacudido por operacionesfraudulentas. Hay avances en materia de libertades económicas. Dolarización.

El Salvador: del siglo XX al XXI 1 1

La caída del precio del café y la subida del precio del petróleo afectan laeconomía nacional. La maquila es el sector con mayor empuje y comienza asentir los efectos de la caída de la economía norteamericana y del peorataque terrorista de la historia. La apuesta es a la apertura externa, vía tratadosde libre comercio.

Ecología : La precipitación anual promedio es de 1,823 mm. Temperaturamedia es 24.8º C. Menos del 25% del territorio tiene cobertura boscosa, y deesto la mitad son cafetales de sombra. Una alta tasa de deforestación, próximaal 3.3%. Cerca del 70% de los suelos están erosionados. La basura es unproblema generalizado. Más del 90% de los ríos tienen algún grado de conta-minación. Doce mil niños/as mueren al año por diarreas relacionadas conagua y alimentos contaminados El costo anual de la degradación ambientalequivale al 4% del PIB. Antes de 20 años, el agua y el suelo podrían tener undeterioro irreversible. La flora posee al menos siete mil especies de plantasnativas. Existen registros de 1,477 vertebrados silvestres y hay varios miles deinvertebrados (insectos, arácnidos y mariposas). La Ley de Medio Ambienteentró en vigencia en 1998. Un desafío es el desarrollo del mercado de serviciosambientales.

Desarrollo Humano : La pobreza ha disminuido en 18 puntos en la últimadécada, principalmente en el área urbana. Una de cada dos personas sonpobres El Índice de Desarrollo Humano (IDH) para 1999 fue de 0.704, colo-cándolo en la posición 100 a nivel mundial. Únicamente de San Salvador(0.765) y La Libertad (0.721) superan el promedio nacional y son receptoresde población; los doce restantes departamentos, están por debajo del IDHnacional y son expulsores de población. Sólo el 28 % de la PEA ocupada estácubierta por la seguridad social. Hoy en día, la violencia es la principal causade muerte. La pobreza y la vulnerabilidad ambiental hacen que los frecuentesfenómenos naturales (terremotos, inundaciones y sequías), eleven los riesgos ydaños.


Este capítulo retoma la Declara-ción de Río (1992), para el análisisdescriptivo de la realidad nacional afinales del siglo XX e inicios del XXI,desde la perspectiva de la localiza-ción. Es claro que a diez años de losAcuerdos de Paz y de la Cumbre parala Tierra, el reto es invertir en el capi-tal humano y socio-institucional paracambiar de rumbo hacia el desarrollosostenible.

1.0 Enfoque de desarrollo

El marco conceptual del desarro-llo sostenible se consolidó con la De-claración de Río sobre el Medio Am-biente y el Desarrollo, 1992, que es-tablece como Principio 1 que los se-res humanos constituyen el centro delas preocupaciones relacionadas conel desarrollo sostenible y tienen dere-cho a una vida saludable y producti-va en armonía con la naturaleza. ElPrincipio 3 afirma que el derecho aldesarrollo debe ejercerse en formatal que responda equitativamente a

las necesidades de desarrollo y am-bientales de las generaciones presen-tes y futuras. El Principio 4 planteaque a fin de alcanzar el desarrollosostenible, la protección del medioambiente deberá constituir parte in-tegral del proceso de desarrollo y nopodrá considerarse en forma aislada.El Principio 5 indica que todos losEstados y todas las personas deberáncooperar en la tarea esencial de erra-dicar la pobreza como requisito in-dispensable del desarrollo sostenible.

El desarrollo sostenible es un en-foque armónico que integra los as-pectos económicos, sociales y am-bientales dentro de un marco políti-co-institucional. La premisa básica esque el progreso puede ser duraderoen la medida que sea pensado y rea-lizado por la población. En este senti-do, el involucramiento de la socie-dad civil organizada, el sector pro-ductivo, los gobiernos municipales yel círculo académico-científico es cru-cial para la construcción de una vi-

PRIMERA PARTE:VISIÓN, PARTICIPACIÓN Y ACCIÓN

a diez años de los Acuerdos de Paz y de la Cumbre para la Tierra, el reto esinvertir en el capital humano y socio-institucional para cambiar

de rumbo hacia el desarrollo sostenible.


sión común de desarrollo y el esta-blecimiento de prioridades naciona-les y locales. El desarrollo sosteniblese forma desde abajo, desde la ciu-dadanía, las comunidades y las ciu-dades, y por ende, requiere del forta-lecimiento de las actitudes y aptitu-des humanas, tecnológicas e institu-cionales locales.

De esta manera, los planes y pro-gramas nacionales de desarrollo de-ben ser el resultado de una dinámicasocial y reflejar un sentido de perte-nencia acerca de los objetivos quese persiguen. En síntesis, el desarrollosostenible es en esencia un procesoparticipativo para solucionar los pro-blemas cotidianos de la población,potenciando la creatividad y la ener-gía de las comunidades, y facilitandola intervención de las localidades enlas decisiones sociales, económicas yambientales que afectan sus vidas.

A continuación, se señalan diezcaracterísticas del desarrollo sosteni-ble para que el lector tenga una me-jor idea de dicho enfoque integral.

1. El centro y sujeto del progreso esel ser humano

2. El fin es lograr el bienestar huma-no de las presentes y futuras ge-neraciones

3. La aplicación de los criterios deequidad, transparencia, derechos

ciudadanos, subsidiariedad, ges-tión de riesgos y sostenibilidad enlas políticas de desarrollo, es loque permitirá dar un salto cuali-tativo

4. La participación y auditoria socialson la clave para la consolidacióndel proceso democrático y latransparencia de la gestión públi-ca a nivel nacional y local

5. El papel de las mujeres y la ju-ventud son cruciales para un de-sarrollo incluyente

6. Es tarea primaria resolver los pro-blemas cotidianos de las comuni-dades a través de la coordinaciónentre los diferentes agentes pú-blicos y privados locales, y de suvinculación con el nivel nacional

7. El desarrollo sostenible se puedeimpulsar en cualquier momento,promoviendo y apoyando las ini-ciativas locales existentes e ideas-fuerza que motiven el involucra-miento de la juventud y de losagentes locales en la conserva-ción de los patrimonios cultural yecológico

8. La estrategia funcional es crearalianzas entre diferentes agentese instituciones, para establecerprioridades, asumir responsabilida-des o compromisos y resolverproblemas específicos

El desarrollo sostenible se forma desde abajo, desde la ciudadanía, lascomunidades y las ciudades, y por ende, requiere del fortalecimiento de las

actitudes y aptitudes humanas, tecnológicas e institucionales locales


9. El nivel local es la instancia másefectiva para articular los aspec-tos sociales, económicos y am-bientales dentro de una agendacomún de desarrollo

10. La inversión en el ser humano,tecnología, saneamiento básico einvestigación son claves para in-tegrarse al mercado mundial delsiglo XXI

Nueva forma de ejercer el poder

El Manual de Planificación parala Agenda-21 Local (ICLEI/PNUMA,1996, pg. 1-2), afirma que las formasactuales de actividad económica es-tán minando de modo aceleradootros dos procesos de desarrollo esen-ciales para la vida humana y la civili-zación: el ecológico y el social. Elecológico reproduce la riqueza bio-lógica y las condiciones climáticasnecesarias para la vida en nuestro pla-neta; y el social mejora las aldeas yfamilias, forma ciudadanos educadosy responsables, y conserva o superala civilización misma.

Consecuentemente, el reto estáen realizar, experimentar y difundirformas de cambio del enfoque de de-sarrollo económico para que no des-truya los ecosistemas y las comunida-des que hacen posible la vida. Porello es que se afirma que el desarro-llo sostenible es una nueva forma depensar, actuar y vivir. De ahí la im-

portancia de referirse al desarrollosostenible a partir de la visión, la par-ticipación y la acción.

En otras palabras, para que seaposible aplicar el desarrollo sosteni-ble es preciso cambiar la actual for-ma de ejercer el poder. Potenciar yaprovechar los talentos e iniciativasde las organizaciones de la sociedadcivil y de las localidades significa abrir-le espacios de intervención en la tomade decisiones a las asociaciones co-munitarias, ONG, cooperativas, microy pequeñas empresas, gobiernos mu-nicipales y agentes locales. Es decir,se hace imperativo profundizar la de-mocracia, equilibrando el juego delpoder a partir de la organización yparticipación social a lo largo y an-cho del territorio nacional.

Lo antes expresado significa queel desarrollo sostenible requiere de lareforma del Estado para institucio-nalizar la participación ciudadana, elordenamiento territorial y la descen-tralización. Nuestra Propia Agenda,estableció con precisión que el desa-rrollo sostenible «podrá ser un objeti-vo factible en la medida en que losEstados promuevan iniciativas de granalcance, susceptibles de modificar lastendencias que inducen la modalidadde crecimiento vigente, y que la so-ciedad civil pase a desempeñar unpapel mucho más activo, haciéndosesolidaria con el curso que finalmentehayan de tomar los acontecimientos.

La inversión en el ser humano, tecnología, saneamiento básicoe investigación son claves para integrarse

al mercado mundial del siglo XXI


Por lo tanto van a requerirse cambiosmuy profundos encaminados a con-vertir nuestros Estados en órganosmás eficientes y democráticos» (BID/CFE/PNUD, 1990, pg. 85).

Para contribuir a superar dichoreto, la Comisión de Desarrollo yMedio Ambiente para América Lati-na y el Caribe también afirmó, en1990, que el establecimiento de unmodelo de desarrollo sostenible esdifícilmente concebible sin transforma-ciones en las formas en que el Esta-do funciona e interviene en su orien-tación; pero dentro de un esquemaorgánico de Administración Públicano se requiere la creación de unaSecretaría de Estado para promoversu implementación. Lo que se necesi-ta es iniciar un proceso de cambiode actitudes y aptitudes, con un so-porte técnico-científico e institucionalapropiados (teniendo en mente quelas inversiones y tecnologías para pro-gresar vienen de una economía cadavez más globalizada).

Una acción en esta dirección ygeneradora de confianza sería que losdiferentes instituciones y actores acor-daran los temas sobre los cuales con-centrarían sus esfuerzos en las próxi-mas dos décadas. Igualmente estimu-lante sería dar a conocer a la comu-nidad internacional los instrumentosque el país utilizará para equilibrarsus metas sociales, económicas, am-bientales y políticas.

De todo lo anterior se deduceque debemos estar conscientes quelos cambios necesarios no puedenalcanzarse de inmediato. Dinámicasde esta naturaleza son a largo plazoy se logran paulatinamente. Lo im-portante es ganar la voluntad políticade los tomadores de decisión y elrespaldo de la ciudadanía para crearuna «masa crítica» de apoyo, a fin deobtener progresivamente resultadostangibles y solucionar problemas es-pecíficos. Por ejemplo, la recurrenciade los desastres naturales brinda laoportunidad de incorporar la gestiónde riesgos dentro de los procesos dedesarrollo local.

1.1 Apertura interna

Historia, geografía y localización

Durante la invasión de los con-quistadores españoles el territorio sal-vadoreño se dividía en tres regiones:Los Izalcos, La Comarca de Chaparras-tique y el Reino de Payaquí (zonanorte-central). Historia de El Salvador(MINED, 1994) destaca que al finalde la Guerra de Sucesión, Felipe Vencontró a una España empobreciday con poca autoridad sobre sus colo-nias, por lo que, cambió el sistemaadministrativo. Subdividieron los terri-torios en más unidades: virreinatos ycapitanías generales. Después aplica-ron el sistema de intendencias, creán-dose en 1785 la primera de C.A., lade San Salvador. La cual, en 1786,

Lo importante es ganar la voluntad política de los tomadores de decisión y elrespaldo de la ciudadanía para crear una «masa crítica» de apoyo


estaba conformada por las provinciasde Santa Ana, San Salvador, San Vi-cente y San Miguel, junto a la Alcal-día Mayor de Sonsonate y el partidode Ahuachapán.

Durante la conquista y la colo-nia, las alcaldías tuvieron el rol deexpandir el poder de la corona. Eranel centro de difusión de valores y elvocero de las instituciones colonialesa través de los cabildos abiertos. Encontraste, durante el proceso de in-dependencia, los alcaldes se opusie-ron al poder colonial, proclamandola autonomía municipal. En San Sal-vador ocurrieron los mayores movi-mientos y las comunidades deChiapas, San Salvador, León, Cartagoy otras, ratificaron en cabildos abier-tos el acta de Independencia. En1824, se dio la Primera Constitución,estableciéndose que la antigua Inten-dencia de San Salvador sería el Esta-do de El Salvador, capital San Salva-dor.

La segunda Constitución se da en1841 y fija los límites de los munici-pios que conforman la República. Amediados del siglo XIX, el añil habíadecaído. Al entrar el café, se abolióla posesión comunal de la tierra. En1886 se proclama una nueva Consti-tución que establece que las munici-palidades serán electas popular y di-rectamente. No obstante, a inicios delos años 30 hubo insatisfacción polí-tica porque el partido comunista ganó

algunas municipalidades y le fue ne-gado su triunfo. En 1932 estalló unainsurrección indígena-campesina einició el militarismo. Se decretó unaConstitución que duró hasta 1945, laautonomía municipal fue abolida y losalcaldes eran nombrados por el Eje-cutivo.

Las Constituciones de 1950 y1962 proclamaron la autonomía mu-nicipal, pero el poder siguió centrali-zándose. Durante la sustitución de im-portaciones (desarrollo industrial yurbano de San Salvador), la actitudhacia los municipios fue paternalista.En los años 80, todo estaba marcadopor el conflicto bélico, adquiriendorelevancia la lucha y el control de te-rritorios. Sin embargo, es en dichadécada, con la Constitución de 1983y el Código Municipal de 1986, quese construye el marco para avanzarhacia la descentralización.

En el plano internacional, el sigloXXI se caracteriza por una transfor-mación hacia la mundialización y lalocalización; en el plano nacional, laapertura democrática generada porla paz hace que se reforme la LeyFODES (6 por ciento del presupues-to a los municipios) y que surjan ini-ciativas tales como el Plan de Nacióny la Estrategia Nacional de DesarrolloLocal (y más concretamente el Pro-grama de Desarrollo Local), las cua-les le apuestan a la democraciaincluyente y al progreso de territorios

Se decretó una Constitución que duró hasta 1945, la autonomía municipal fueabolida y los alcaldes eran nombrados por el Ejecutivo


que aún permanecen en nivelesdisfuncionales e intolerables de desa-rrollo.

Este contexto y los adelantostecnológicos, hacen que los salvado-reños que viven fuera y dentro delpaís (relación 1 a 4) tengan la opor-tunidad de aumentar sus intercam-bios. Los emprendedores locales, go-biernos municipales y comunidadespueden establecer múltiples relacio-nes con sus similares en el exterior,ampliando de esta manera su accesoal mercado. Conectividad es la clavede los lugareños en el siglo XXI. Ensíntesis, la historia, geografía y locali-zación son parte del desarrollo de ElSalvador.

Equidad y ciudadanía

Los principales desafíos naciona-les son reducir la pobreza y profundi-zar la democracia. Para enfrentarlos,la población debe conocer la oportu-nidad que brinda la apertura interna(descentralización) de fundar el desa-rrollo en la libertad y participaciónciudadana. La descentralización vamás allá de la articulación entre lasdiferentes instancias del gobierno,humaniza la convivencia y fortaleceel potencial comunitario. PNUD en-tiende que la descentralización no esotra cosa que un proceso de distribu-ción territorial del poder, a fin de acer-car su ejercicio a las expectativas dela gente.

La CEPAL propone que la aten-ción cambie de la macroeconomíahacia una visión más integral del desa-rrollo, con énfasis en la equidad y laciudadanía. Por ello, la necesidad deabordar el tema de equidad (reduc-ción de la desigualdad social en susmúltiples manifestaciones) y de crearmás sociedad, es decir, una mayorconciencia de las responsabilidades delos individuos con respecto a lasociedad; más espacios de delibera-ción y formación de acuerdos y engeneral, una cultura de convivenciahumana basada en la tolerancia y lasolución negociada de los conflictos.

El Salvador debe alterar la rela-ción población-territorio para que laequidad y el progreso se retroali-menten y para que la paz sea dura-dera. Podemos mantener las actualespolíticas, que aumentan el desequi-librio entre el Area Metropolitana yel resto del país, y la presión en elseno mismo del Area Metropolitana,donde en conglomerados como Apo-pa, Mejicanos y Soyapango aumen-tan la pobreza, la contaminación y lainseguridad. O podemos alterar elrumbo. Tomando medidas para me-jorar el nivel de vida local, animar laeconomía rural y conservar los patri-monios cultural y ecológico.

Las siguientes estadísticas descri-ben la realidad nacional. Por cadahogar urbano en pobreza absoluta

Los principales desafíos nacionales son reducirla pobreza y profundizar la democracia.


existen 2.4 en el área rural. Uno decada cuatro salvadoreños ha optadopor irse a vivir a otro país. La econo-mía salvadoreña se ha mantenido aflote gracias a las remesas familiares.Si a estas cifras le agregamos la cre-ciente brecha entre gobernantes y go-bernados, es ilógico suponer que elsistema político vigente pueda sopor-tar cualquier crisis económica. El pun-to es que a casi diez años de losAcuerdos de Paz y de continuar apli-cándose un enfoque economicista, sepone en riesgo el proceso democráti-co. Conviene, entonces, avanzar y re-doblar esfuerzos para impulsar laapertura interna: la descentralizaciónparticipativa y la animación económi-ca local.

Lo anterior, junto a la calamidadpública generada por el enjambresísmico, invitan a reflexionar y a re-pensar las actuales políticas sociales yeconómicas. La pobreza e inseguridadhumana existentes en barrios ycantones evidencian que no se dio elllamado rebalse económico, el cualplanteaba que primero había que cre-cer y después, al pasar el tiempo, lellegarían los beneficios a la gente. Encontraste, hoy en día, toma auge elenfoque que combina el crecimientoeconómico con la democracia, el de-sarrollo humano y el medio ambiente.

Este cambio conceptual yactitudinal hace que ahora sea difícil

pedirle a los lugareños que sigan es-perando turno o que se aprieten másel cinturón. Una forma de lograrloes volviendo más equitativo el acce-so de la gente al mercado, facilitandola participación de los lugareños enla solución de sus problemas cotidia-nos, promoviendo una mayor inciden-cia de la ciudadanía en la gestión pú-blica y haciendo el crecimiento eco-nómico más sensible al empleo. Con-secuentemente, la reconstrucción sevuelve en una oportunidad para cons-truir una visión común de El Salvadorque todas y todos queremos.

Tejido social y seguridad humana

La apertura interna (descentrali-zación participativa) es un medio efec-tivo para la regeneración del tejidosocial y la seguridad humana. Segúnel PNUD, la violencia, como fenóme-no complejo y multicausal, es partede nuestra vida cotidiana y todos so-mos partícipes. Por su naturaleza, sóloes posible entenderla como una cons-trucción social, en la que se combi-nan comportamientos aprendidos,patrones culturales, la exclusión so-cio-económica, la incertidumbre y laprecariedad en la visión de futuro.

La violencia aumenta en Latino-américa. De acuerdo a CEPAL, las ta-sas más altas de homicidios son lasdel Area Andina (Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela) y las más bajas

Conviene, entonces, avanzar y redoblar esfuerzos para impulsar laapertura interna: la descentralización participativa y

la animación económica local.


son las del Cono Sur (Argentina, Chi-le, Paraguay y Uruguay). En El Salva-dor, las matanzas rurales, la violenciaintrafamiliar y la violencia juvenil ur-bana demuestran que la posguerra estan violenta como la guerra misma.El Informe sobre el Estado de la Na-ción 1999 indicó una tasa bruta de139 homicidios por cien mil habitan-tes (cerca de 7,900 homicidios alaño), la cual, al multiplicarla por losaños que duró el conflicto armado,da una cifra superior al total de muer-tes atribuidas al conflicto entre 1980-1991.

Para OMS/OPS, agresiones y ho-micidios es la primera causa de muer-te en el país. La UCA plantea que elproblema de violencia es más graveen el caso de los jóvenes. MarcelaSmutt, autora del libro «El fenómenode las pandillas en El Salvador», afir-ma que los jóvenes que ahora perte-necen a pandillas crecieron y estánen un contexto impregnado de vio-lencia, relacionado con el conflictoarmado, la violencia intrafamiliar, lapobreza y exclusión social, y los men-sajes transmitidos a través de mediosde comunicación.

Parte del problema es que las ins-tituciones se han debilitado, desde lafamilia hasta el Estado. Más de untercio de jóvenes viven en familiasmonoparentales. Madres solteras, ado-lescentes creciendo sin ninguna orien-tación y pérdida de valores, tradicio-

nes y patrimonios adquieren actuali-dad. Ello conduce a que miles de ni-ños/as y jóvenes estén siendo forma-dos por la televisión y la calle. Porotra parte, el gobierno central estácada vez más lejos de los lugareñosy la capacidad de gestión de los go-biernos municipales aún es limitada.Hay inequidad en la participación enel mercado y está aumentando la bre-cha entre lo urbano y lo rural, lo cualfavorece la exclusión social y eldesequilibrio territorial.

La comunidad, el barrio y el can-tón son espacios de vida cotidiana,donde se manifiesta el sentido depertenencia y el grado de cohesiónsocial. Además, el municipio es laexpresión de poder institucional másaccesible a la sociedad. Conviene,entonces, fortalecer los mecanismosde participación para solucionar pro-blemas concretos, prevenir riesgos yconflictos, y potenciar el capital so-cial (organizaciones comunitarias, pro-ductivas, juveniles, ecológicas, religio-sas, deportivas y culturales). Esto vaen sintonía con lo expresado por jó-venes organizados en pandillas, quie-nes en un sondeo realizado por laUCA, le pedían a la sociedad empleo,no discriminación, comprensión yapoyo.

La pérdida de valores y de cohe-sión social aumentan la inseguridad ycondicionan el estilo de vida v.g. laspersonas evitan salir de noche, se re-

Parte del problema es que las instituciones se han debilitado,desde la familia hasta el Estado.


cluyen en espacios privados y hastapodrían aceptar un mayor control es-tatal.

Por ello, el reto está en fortalecerlas instituciones de justicia, la demo-cracia incluyente, el acceso a espa-cios públicos (canchas, parques yotros) y la corresponsabilidad en con-servar los patrimonios cultural y eco-lógico (tradiciones, áreas naturales,ríos y otros). En síntesis, a más institu-ciones fortalecidas y a mejores con-diciones de vida a nivel local, corres-ponde una mayor seguridad humana.

Dimensión nacional

El Salvador se encuentra en unmomento decisivo de su historia: elsiglo XXI inicia con sendos terremo-tos (7.6 grados en la escala Richter el13 de enero de 2001 y 6.6 el 13 defebrero de ese mismo año) que afec-tan seriamente a la economía nacio-nal y familiar, así como a la sicologíacolectiva e individual. Los sismos hanpuesto al descubierto la pobreza yvulnerabilidad ambiental del país entérminos generales y del área ruralen términos específicos.

La gravedad del impacto o losefectos del enjambre sísmico pudie-ran llevar a la perpetuación yahondamiento de las disparidadesentre lo rural y lo urbano, entre elGran San Salvador y el resto del país.

Para evitarlo y lograr que la actualcoyuntura se convierta en una opor-tunidad, habría que adoptar una po-lítica de desarrollo con perspectivaterritorial y bajo los principios de laDeclaración de Río. De esa manera,el proceso de reconstrucción podríatomarse de impulso para establecerprioridades y asignar recursos con elobjeto de tener un futuro más segu-ro, sano y próspero.

Por otra parte, conviene mencio-nar el panorama económico externoal momento de producirse los sismos.Por una parte, el café, que por variasdécadas ha sido el principal genera-dor de divisas, forestación y empleorural, entra a una crisis global conefectos similares a la del añil. Hayuna sobreoferta mundial. La caída delos precios del café son tan pronun-ciados que los productores no sacanni sus costos. Adicionalmente, el alzaen los precios del petróleo eleva loscostos de producción y envía másdivisas hacia el exterior.

Al final del mes de julio de 2001,la economía salvadoreña mostrabasignos pocos alentadores. Las expor-taciones a junio de 2001 sumaban46 millones de dólares menos quelas exportaciones realizadas duranteel mismo período en el 2000. Estacaída lleva a que el déficit comercialsea de mil 78 millones de dólares du-rante el primer semestre de 2001

La gravedad del impacto o los efectos del enjambre sísmico pudieran llevara la perpetuación y ahondamiento de las disparidades entre lo rural

y lo urbano, entre el Gran San Salvador y el resto del país.


(LPG, El Financiero, 24 de julio de2001). A pesar de ello, las maquilascontinuaron siendo el sector exporta-dor más dinámico, con 49 millonesde dólares más que el año anterior.

Un sector clave que continua de-primido es el de la construcción, elcual en 1995 generó empleo paramás de 41 mil salvadoreños. Desdeentonces, la cifra ha caído hasta lle-gar a casi 26 mil trabajadores a abrilde 2001. Según una gremial de laconstrucción, CASALCO, el sectorestá trabajando sólo a una cuarta par-te de su capacidad.

Por si fuera poco, el primer in-vierno del siglo XXI inicia con unagran sequía a nivel centroamericano,generando pérdidas entre el 40 y 50por ciento de las cosechas de granosbásicos, principalmente la del maíz.Estos productos constituyen la basealimenticia de la población rural cen-troamericana, por lo que, seincrementarán los desplazamientospoblacionales, dentro y fuera del ist-mo. Decenas de miles de hectáreasde cultivos se han perdido a causade la sequía.

En El Salvador, las pérdidas se cal-culaban en 2.4 millones de quintalesde granos a mediados de julio de2001. Las pérdidas en la zona orien-tal ascienden al 75 por ciento de lascosechas, afectando seriamente a cer-ca de 37 mil familias y a 43 munici-

pios.

Terremotos y sequía a nivel na-cional, por un lado, y caída del pre-cio del café y subida en el del petró-leo por el otro lado, hacen que laseconomías familiar y pública de lossalvadoreños estén en serios aprietos.Es así como el Órgano Ejecutivo anun-ció a finales de julio de 2001, un re-corte del 15 por ciento en sus gastoscorrientes y planteó renegociar la re-estructuración de la deuda externa,pasando la de corto plazo a largoplazo. Se estima que se podríanrenegociar cerca de 800 millones dedólares (LPG, pg. 4, 24 de julio de2001).

El Salvador vive una transición:del siglo XX al siglo XXI. La dinámicadel cierre del siglo XX se sintetizaasí: firma de la paz, estabilidadmacroeconómica, apertura de losmedios de comunicación, consolida-ción del sistema de elección popular,aprobación de la Ley de Medio Am-biente, tratados de libre comercio enmarcha y la reforma de la Ley delFondo para el Desarrollo Económicoy Social de los Municipios (6% delpresupuesto).

La lógica del inicio del siglo XXIes más incierta y desafiante: aproba-ción e implementación de la ley deIntegración Monetaria (dolarización),el plan de recuperación Unidos por

el Órgano Ejecutivo anunció a finales de julio de 2001, un recorte del 15por ciento en sus gastos corrientes y planteó renegociar

la reestructuración de la deuda externa,


El Salvador (reconstrucción), el PlanPuebla-Panamá, la invitación al Presi-dente salvadoreño para que expongaante el Grupo de los Ocho (a suge-rencia de E.U.A.) y las propuestas dela sociedad civil organizada para: (a)el desarrollo agropecuario y rural, (b)la integración plena de las mujeres,(c) la descentralización y el desarro-llo local, (d) la recuperación de lospatrimonios cultural y ecológico, y (e)la defensa de los derechos humanos.

Esta situación nacional se da den-tro de un complejo y crítico contextointernacional, caracterizado por ladesaceleración de la economía esta-dounidense1 y la crisis económicaargentina. Las cuales, de seguirse pro-fundizando, harán que se tengan queenfrentar nuevos retos.

También es justo mencionar queEl Salvador ha hecho avances impor-tantes en los últimos diez años, loscuales ayudan a que la nación tengamás capacidad de salir adelante. ElInforme sobre el Desarrollo HumanoEl Salvador 2001 reconoce los siguien-tes logros:

- Las exportaciones se triplicaron(fuerte expansión de la maquila)

- Uno de los sistemas financierosmás fuerte de Centroamérica (másde 30% de los créditos totales)

- Situación fiscal y endeudamientoexterno relativamente controlados

- La pobreza se redujo de 65.7% en1991 a 47.5% en 1999

- Tasa de analfabetismo se redujo decerca de 30% a 17% en 2000

- La escolaridad promedio aumentóen más de un año

- Cobertura de agua potable aumen-tó de 54.1% en 1991 a 66% en1999

- El Salvador aumento de más de 10posiciones en el Índice de Desa-rrollo Humano, de acuerdo alranking mundial del PNUD

- Todos los departamentos aumen-taron su índice de desarrollo hu-mano, de 1996 a 1999, exceptuan-do a Ahuachapán

1.2 Dimensión integradora

La dimensión geográfico-pobla-cional permite vincular tanto lourbano y rural, como también lo localy nacional. Para ilustrar lo anteriorse presenta a continuación unejemplo de transcendencia nacionaly regional: la cuenca del río Lempa,cuya cobertura comprende cerca del50% del territorio nacional (el 45%

1 El viernes 7 de septiembre de 2001, cayeron las acciones en la Bolsa de Nueva York al darse uninforme oficial que muestra el crecimiento del desempleo en E.U.A. (4.9%)

- Todos los departamentos aumentaron su índice de desarrollo humano,de 1996 a 1999, exceptuando a Ahuachapán


de su superficie está en Guatemalay Honduras). La mayoría demunicipios que integran dichacuenca son predominantementerurales, con índices de pobreza su-periores al promedio nacional, susáreas agrícolas experimentan un ace-lerado ritmo de deforestación y másde dos terceras partes de sus suelosestán erosionados y tienen un bajopotencial agrícola. Sin embargo, dela cuenca del Lempa depende lamayor parte del sistema nacional deagua y de energía hidroeléctrica, loscuales son insumos básicos para laactividad humana y productiva de loscentros urbanos y para la sostenibili-dad del desarrollo económico nacio-nal.

Angel Ibarra (1999, pg. 32)destaca otra dinámica que estárelacionada con la profundización dela vulnerabilidad ambiental, la tasa dedeforestación. Se estima que la leñasigue siendo la principal fuente deenergía del país (entre el 51 y el 69por ciento), en el área rural lega al92%; y el 77% de la población sigueutilizando leña para cocinar. Su ex-tracción alcanza niveles insosteniblesy sigue siendo un factor dinámico enla deforestación de las áreas natura-les y de los bosques salados.

Lo antes expuesto significa queel mejoramiento de la calidad de vidade la población rural que habita en

las sub-cuencas del Lempa y la recu-peración de sus recursos naturales,son una meta nacional de atencióninmediata. Eso quiere decir que em-prender esta tarea es tan estratégicopara el futuro de El Salvador, que de-bería ser parte integrante de las prio-ridades presupuestarias para la recons-trucción y el desarrollo nacional.

Es decir, el reto está en colocaren la agenda nacional la utilizacióndel suelo y de los recursos hídricos,estableciendo su relación con el com-bate a la pobreza y la reconstruccióndel interior del país. Ya que la recu-peración socio-económica y ecológi-ca de la zona norte facilitaría elprovisionamiento de insumos básicosa las futuras generaciones (agua, ali-mentos y energía). Lainterdependencia entre lo rural y ur-bano también se confirma con el he-cho de que San Salvador vierte susdesechos -sin ningún tratamiento- enel río Acelhuate, el cual va a desem-bocar al Cerrón Grande, embalseperteneciente al río Lempa y dondese encuentra la presa hidroeléctricamás importante del país.

En otras palabras, el proceso de re-construcción debería comprender tan-to los municipios afectados por lossismos como los más pobres y vulne-rables de la zonas norte y fronterizasde El Salvador.

el reto está en colocar en la agenda nacional la utilización del suelo yde los recursos hídricos, estableciendo su relación con el combate a la

pobreza y la reconstrucción del interior del país.


Crisis y oportunidades

Durante las crisis se abren opor-tunidades para decisiones que en mo-mentos normales son más difíciles detomar. La clave está en tener o cons-truir: (1) un enfoque integral eintegrador de desarrollo, (2) voluntadpolítica de construir y promover unavisión común de desarrollo, y (3) unainstitucionalidad (normas, institucionesy capacidades) para trabajar en esadirección.

En este sentido y dada la grave-dad de los daños provocados por lossismos, hay una tendencia a ver elproblema desde una óptica material,estimulándose la realización de obrasde infraestructura. Por ello, es crucialrecordar la situación global, nacionaly local antes del 13 de enero de 2001.

Elizabeth Dowdeswell, ex-directo-ra ejecutiva del PNUMA, afirma quela humanidad está contaminando yagotando los recursos naturales reno-vables -agua potable, aire de las zo-nas urbanas, los bosques y la tierra- auna velocidad mayor de la que éstostardan en regenerarse. El incrementodel comercio internacional y la activi-dad económica significan un aumen-to en el consumo y la producción.Esto es, la mayor cantidad de los re-cursos naturales del planeta se con-vierte en productos y servicios a unamayor velocidad que antes.

Conscientes, enfrentados con laevidencia del daño que le causamosal planeta, lo seguimos haciendo, im-pulsados por un orden económicomundial altamente consumista y com-petitivo. Pero el hecho es que, mien-tras el poder soberano de los gobier-nos cede ante el mercado mundial,sus responsabilidades soberanas fren-te a sus gobernados permanecen in-tactas o disminuidas.

Una forma de darle poder a lasociedad (ciudadanía) para mejorar sucalidad de vida es, por una parte, através de la ampliación del acceso ala información y la educación, y porotra, por medio de su participaciónen la conservación de los patrimo-nios cultural y ecológico.

La Sra. Dowdeswell plantea que«nos encontramos en el camino deuna sociedad global, pero ésta nopuede ser efectiva si sólo la acepta-mos parcialmente. Debemos adoptarla globalización en toda su gloria onada de ella. Necesitamos una basepara colaborar en los frentes socialesy del medio ambiente, comparable ala que prevalece actualmente en laeconomía» (BID/FCE,PNUD/PNUMA,1998, pg. 38-40).

El Informe del PNUD sobre De-sarrollo Humano 1996, destacó queel mundo está cada vez más polari-zado, y la distancia que separa a los

mientras el poder soberano de los gobiernos cede ante el mercado mundial,sus responsabilidades soberanas frente a sus gobernados

permanecen intactas o disminuidas.


pobres de los ricos se está agrandan-do cada vez más. Del PIB mundial,de 23 billones de dólares en 1993,18 billones (78%) corresponden a lospaíses industrializados y sólo 5 billo-nes (21%) a los países en desarrollo,aunque estos últimos tienen casi un80 por ciento de la población mun-dial, es decir que los porcentajes seinvierten casi exactamente.

En su reciente libro Neoliberalis-mo Globalizador, Alvaro Magaña, ex-presidente de El Salvador, dice quefuera de los contados «expertos», quetodavía creen o quieren creer, quedentro del esquema prevaleciente loúnico que falló, es que no se hizotodo lo que debió hacerse conformea ese esquema, cuando la única ver-dad es lo que debemos hacer ahora,que es centrar nuestra atención en elmás que justificado objetivo de iden-tificar lo que debe modificarse, y ha-cerlo, para tratar de que no continúeocurriendo, lo que definitivamente nopuede seguir. ¿Para qué se quiereoptimizar la eficiencia del aparato pro-ductivo si no hay mejoría sustentableen el largo plazo en el bienestar dela sociedad?

La apertura interna es el cambiode rumbo que demanda el procesode desarrollo en El Salvador. La pro-puesta de la ANEP afirma que elreducido dinamismo observado des-de 1996, evidencia que la economía

tiene problemas estructurales queamenazan con revertir los logros al-canzados y las metas de crecimientode mediano plazo. FUSADES destacaque a raíz de los terremotos cambióel mapa de la pobreza y que es re-comendable invertir en el interior delpaís. Desde un ángulo estratégico,se reconoce que una economía pe-queña tiene grandes limitaciones, lascuales hoy día son agravadas por lapérdida de autonomía económica,provocada por la globalización, quedemanda a los países apertura, esta-bilidad, libertad y democracia, comoprincipales características del nuevoorden mundial que se estáestructurando.

Las Acciones Iniciales del Plan deNación plantean que la clave está enla integración de la mayoría de salva-doreños al proceso de desarrollo. Elatraso de las áreas rurales y la mise-ria explosiva de las aglomeracionesurbanas son dos caras de la mismamoneda. Si no comenzamos ya adesarrollar el interior del país, no haysolución posible a los graves proble-mas de delincuencia y deterioro eco-lógico que tanto afectan la calidadde vida de la gente. En este sentido,el país entero tiene pendiente unaagenda prioritaria e insoslayable deproblemas cuya solución exige eleva-dos niveles de consenso político ysocial.

Si no comenzamos ya a desarrollar el interior del país, no hay solución posiblea los graves problemas de delincuencia y deterioro ecológico que tanto afectan

la calidad de vida de la gente.


Carlos Briones y Andrade-Eekhoff,FUSADES/BASIS, afirman que las ta-reas para hacer de El Salvador un solopaís, donde la brecha entre lo urba-no y rural disminuya, son enormes.Generar movilidad social y laboral parala población rural implica superar laexclusión en dichas áreas. En este sen-tido, para reforzar la demanda educa-tiva hay que dar opciones de mejoresingresos a los adultos rurales. Sugie-ren un plan nacional de desarrollo re-gional (coincidiendo con el Plan deNación), para desconcentrar la inver-sión pública y proveer incentivos delocalización a la inversión privada.

La apertura interna (descentrali-zación) es un cambio posible y com-plementario a la apertura externa(inserción al mercado mundial). Elcamino no es fácil. Hay que fortale-cer la capacidad técnica de los muni-cipios e implementar esquemas definanciamiento basados en una ma-yor responsabilidad fiscal por partede las localidades.

Vale la pena pasar de una pro-gramación centralizada y desarticula-da de la inversión pública a una pro-gramación territorial e integral: al ar-monizar los presupuestos sectoriales(salud, educación y otros) con los mu-nicipales, se lograría un mayor impac-to, a un menor costo; al vincular lasiniciativas locales con los programasnacionales de desarrollo, se obtendríauna mayor equidad; al facilitar el ac-

ceso de la gente pobre al mercado,se complementarían las inversionespúblicas y privadas; al promover lainversión y el intercambio entre sal-vadoreños que viven fuera y dentrodel país, se tendría una mayorconectividad.

Los terremotos y el desarrollo local

De enero a febrero de 2001, loshogares, cantones y municipios salva-doreños fueron sacudidos por fuer-tes terremotos, dejando cerca de milmuertos y más 310 mil viviendas da-ñadas total o parcialmente. Losepicentros fueron en los departamen-tos de La Paz y San Vicente. Ello quie-re decir que la energía liberada lepegó en el centro del país y se irra-dió por la cadena montañosa. Elloexplica que 11 de los 14 departa-mentos y más de la mitad de losmunicipios hayan sido afectados, al-terando la vida nacional y sus pers-pectivas.

La extensión de los terremotos yla limitada capacidad de respuesta es-tatal hacia las localidades más pobresy de difícil acceso, pone en eviden-cia el poco avance de la descentrali-zación y el desarrollo local. La margi-nación y el deterioro ecológico que-dan nuevamente demostrados ante laciudadanía y el mundo. Con la agra-vante que con la llegada del invierno,las secuelas de los sismos elevaronlos riesgos. Los efectos de los terre-

Vale la pena pasar de una programación centralizada y desarticulada dela inversión pública a una programación territorial e integral


motos cambian el presente y el futu-ro del país.

Los salvadoreños debemos incor-porar la prevención y la gestión deriesgos dentro de nuestro quehacerdiario, dentro y fuera del hogar. Esdecir, un país con tantas amenazasde desastres naturales (tormentas tro-picales, huracanas, sismos, sequías yotros) y con tan alta vulnerabilidad(pobreza, deterioro ecológico y pér-dida de tejido social), debe preparar-se institucional y culturalmente parahacerle frente a tan frecuentes fenó-menos naturales.

El reto de desarrollar el interiordel país ya había sido lanzado por elPlan de Nación y el Programa de De-sarrollo Local. Pero ambas iniciativasno han avanzado lo suficiente debi-do al predominio del enfoqueeconomicista (apertura externa), des-cuidándose y postergándose la des-centralización (apertura interna). Hoyes el momento de pensar en los luga-reños y en la recuperación de lospatrimonios cultural y ecológico. Esdecir, el desarrollo local requiere deun esfuerzo de nación. Un paso con-creto en esa dirección es estructurarel presupuesto nacional y el progra-ma de inversiones públicas con unenfoque territorial, así como el con-junto de programas y proyectos dereconstrucción y desarrollo financia-dos con recursos externos (dona-ciones y préstamos).

Otro aspecto a tener en mentees que la zona norte del país, la cualtiene los mayores índices de pobrezay deterioro ecológico, fue la menosafectada, por lo que, se corre el ries-go que los recursos orientados haciadicha área disminuyan en los próxi-mos años. Por ello, el reto es respon-derle a las poblaciones más afecta-das por los sismos, sin disminuir lalimitada atención a las zonas norte yfronteriza. El desafío es inmenso. Lospueblos pequeños de las zonascostera y cafetalera han sido los másdañados por el sismo y existe la ame-naza que la gente emigre hacia loscentros urbanos, lo cual podría signi-ficar un desplazamiento de 250 milpersonas hacia las ciudades en unfuturo próximo.

Consecuentemente, el gobiernocentral debería convertirse en el princi-pal socio de los agentes públicos y pri-vados locales, potenciando los esfuer-zos existentes a lo largo y ancho delpaís. Afortunadamente, la sociedad sal-vadoreña está llena de propuestas, re-des humanas e iniciativas locales. Esdecir, hay suficiente capital social parasalir adelante. Lo que se requiere eshacer sociedades o alianzas para inte-grar las acciones inmediatas dentro deprocesos de desarrollo local.

La clave está en regenerar el teji-do social y la institucionalidad localpara participar en la reconstrucción ytransformación del país. En este senti-do, la transparencia de la gestión pú-

La clave está en regenerar el tejido social y la institucionalidad localpara participar en la reconstrucción y transformación del país


blica es crucial para que el Estado segane la confianza de los ciudadanosy lugareños.

¿ A qué conviene apostarle ?

La crítica situación que viven loslugareños de las zonas costera y mon-tañosa del país a raíz del enjambresísmico, y los altos grados de margi-nación socio-ecomómica que enfren-tan los pobladores de las zonas nortey fronteriza, deberían ser suficientesargumentos para que los tomadoresde decisión le den prioridad a la re-construcción y el progreso del inte-rior del país, adoptando un enfoqueintegral e integrador de desarrollo.

La vulnerabilidad socio-ambientaly el alto grado de atomización muni-cipal (la mitad de los municipios tie-nen menos de 10 mil habitantes) yde dispersión poblacional (en 20 milkilómetros cuadrados hay más deocho mil doscientos caseríos y dedos mil cincuenta cantones), hacenque la nación salvadoreña se decidapor implantar una Ley de Ordena-miento Territorial y promover laasociatividad municipal. Es decir, hayque aprovechar esta coyuntura paraorientar la reconstrucción dentro deun esfuerzo de largo aliento, a fin deque nuestro desarrollo sea sostenible.Es un momento de grandes decisio-nes. El futuro y bienestar de nues-tros/as hijos/as está en juego.

Teniendo esto en mente y las se-siones de la Asamblea General de la

ONU denominadas Cumbre para laTierra + 5 celebrada en Nueva Yorken 1997, en las que se evaluó el avan-ce del programa global de acción ylos compromisos concertados en Ríode Janeiro en 1992, se confirma quea pesar de los esfuerzos y acuerdosinternacionales logrados para encararlos asuntos relacionados con el me-dio ambiente y el desarrollo, todavíano logran influir lo suficiente ni for-mar parte de las políticas económi-cas que determinan la calidad de vidadel ser humano.

Este caso es oportuno y claro pararecordarnos acerca de lo difícil quees influir en quienes ejercen el podercon un enfoque predominantementeeconómico. De continuar apostándo-le a lo mismo, será evidente para mi-les de salvadoreñas/os que los actua-les tomadores de decisión aún siguenconduciendo el país con un criterioparcial y excluyente, lo cual difierede los principios de la Declaraciónde Río.

Al inicio del siglo XXI, lograr unapaz y un desarrollo sostenibles paralos salvadoreñas/os es tan prioritarioque no hay ninguna otra cuestión quenos exija tanto esfuerzo, como lo de-muestran numerosas propuestas quese han hecho, por ejemplo: Manifies-to Salvadoreño, Estrategia de Desa-rrollo Agropecuario y Rural, Descen-tralización y Desarrollo Local, Plan deNación y Crecimiento con Participa-ción.

Es un momento de grandes decisiones. El futuro y bienestar denuestros/as hijos/as está en juego.


Anthony Giddens, autor de másde treinta libros y profesor de la Es-cuela Económica de Londres, planteaque la democratización de la demo-cracia depende del fomento de unacultura cívica. No debemos pensarque sólo hay Estado y mercado, enmedio está la sociedad civil (familia,comunidad, academia, movimientossociales y otros).

Los regímenes autoritarios no con-cuerdan con los elementos necesa-rios para competir en el siglo XXI. Enun mundo basado en la comunica-ción activa, el poder que sólo va dearriba a abajo pierde arraigo. Gobier-no, mercado y sociedad civil han deestar equilibrados.

La realidad nacional es contun-dente. Una de cada dos personas sonpobres. Los costos de la degradaciónambiental equivalen al 4 por cientodel PIB. Indices de contaminación deagua, suelo y aire nocivos para la sa-lud humana. Aumenta la migración yla violencia. La gente se aleja de laselecciones. Alta densidad poblacional300 hab/km2 (Area Metropolitana deSan Salvador está próxima a 4,000hab/km2). 1 de cada 2 personas tie-ne menos de 21 años.

En síntesis, conviene atacar lascausas que estaban a la base del con-flicto bélico: exclusión sociopolítica ypobreza. El desarrollo local sosteni-ble es una opción. Aquí se exponen

siete argumentos a su favor.

Uno, abre el camino hacia unasociedad más participativa (democra-cia incluyente) y la responsabilidadcompartida: gobierno central, muni-cipalidad, sociedad civil organizada ysector productivo. Dos, acentúa aúnmás la descentralización, la auditoriasocial, la institucionalidad de los go-biernos locales y la atención directaa los pobres

Tres, facilita la concertación yplaneación local como medios paragenerar y movilizar más recursos ha-cia el desarrollo humano a través de:(a) un mayor esfuerzo fiscal local v.g.impuesto predial y actualización de lastasas por servicios municipales, (b) unamejor articulación entre las iniciativaslocales y las inversiones públicas na-cionales, posibilitando que los servi-cios básicos se presten en forma des-centralizada y favorezcan la animacióneconómica local (fortalecimiento de lapequeña y microempresa), y (c) unamayor asociación intermunicipal comomecanismo para ampliar el acceso dela gente al mercado por medio de laeducación, el trabajo, la salud, el aguapotable y los caminos.

Cuatro, reduce la brecha entre go-bernantes y gobernados al incorpo-rar a la ciudadanía en la toma de de-cisiones de la inversión pública muni-cipal, sin arriesgar la estabilidadmacroeconómica. Cinco, estimula el

Los regímenes autoritarios no concuerdan con los elementosnecesarios para competir en el siglo XXI.


sentido de pertenencia social al con-servar los patrimonios cultural y eco-lógico. Seis, desarrolla las potenciali-dades económicas locales, haciendoque el crecimiento sea más sensibleal empleo y que tenga presente elbienestar humano de las futuras ge-neraciones (equidad intergenera-cional).

Siete, estimula la conectividad en-tre los salvadoreños que viven dentroy fuera del país, lo cual es clave dadoque 1 de cada 4 compatriotas vivenen un país industrializado y sus reme-sas superan el 12 por ciento del PIB.Los intercambios pueden ir desdetransferencia tecnológica con universi-dades hasta coinversión en turismo yagroindustria entre empresas interna-cionales y emprendedores locales.

Al establecer, analizar y relacio-nar los diferentes aspectos de la vidanacional, se precisan mejor los pro-blemas que deben resolverse. De locontrario, se corre el riesgo de des-cuidar las bases que sustentan el pro-greso en todos los órdenes. Al apli-car un enfoque integral y territorial esposible relacionar, por ejemplo, el em-pobrecimiento de la gente y el dete-rioro ambiental en las zonas rurales yel acelerado y desordenado patrónde urbanización en El Salvador.

La pobreza extrema se ubica enlas periferias de las ciudades y sobre

todo en el campo salvadoreño (zo-nas fronterizas y norte del país). Lapoblación rural sigue siendo la máspobre y continúa desplazándose ha-cia los centros urbanos del país y ha-cia el norte del continente america-no en búsqueda de mejores oportu-nidades socio-económicas. Eldesequilibrio territorio-población y laexpansión del consumo están ponien-do cada vez más presión sobre elmedio ambiente. De ahí que el nú-mero de individuos y el lugar dondehabitan tengan una importancia capi-tal. La distribución de la poblaciónsalvadoreña es muy desigual, comen-zando por la quinta parte que emi-gró hacia el norte de América en lasúltimas dos décadas.

1.3 Iniciativas Locales de Desarrollo

De acuerdo al Manual de Planifi-cación para la Agenda 21 Local(ICLEI/PNUMA, 1996pg.13), el desa-rrollo sostenible requiere la negocia-ción de un equilibrio entre tres pro-cesos cotidianos e interdependientes:el económico, el ecológico y el co-munitario. Por ejemplo, si el suminis-tro de agua no resulta barato (desa-rrollo económico), no es limpio nisostenible desde la perspectiva hídrica(desarrollo ecológico), o disponiblepara todos los habitantes (desarrollosocial), entonces la capacidad de vi-vir y la viabilidad de esta comunidaddeclinarán con el tiempo.

La distribución de la población salvadoreña es muy desigual,comenzando por la quinta parte que emigró hacia el norte de

América en las últimas dos décadas.


El impacto de los frecuentes de-sastres naturales (sequías, inundacio-nes y terremotos) y los consecuen-tes desplazamientos poblaciones, es-tán llamando la atención de lostomadores de decisión y de loscooperantes externos. Esta situacióny actitud puede darle una mayor rele-vancia a lo micro, y así hacer que ladimensión territorial incida en la polí-tica de asignación de recursos.

El desarrollo sostenible es másfácil de visualizar y practicar a nivelmicro, debido a que los recursos na-turales se encuentran en un espacioespecífico y a que la concertación esmás probable entre comunidades, em-presas y autoridades locales. A partirde este argumento y en vista de laconveniencia de que lo territorial yrural se articulen con lo nacional yurbano, la globalización implica unentorno más armónico entre las gran-des empresas-centros urbanos y laseconomías-ecosistemas del área rural.

De este equilibrio depende queEl Salvador logre la productividad ne-cesaria para integrarse de forma posi-tiva y duradera en el mercado mun-dial. Por ejemplo, San Salvador con-centra más del 75% de la actividadindustrial, más del 45% del PIB y másdel 30% de la población nacional;sin embargo, la pérdida del suelo, labaja capacidad productiva, lasedimentación y la contaminación delas cuencas que le proveen agua,energía y alimentos registran valores

tan altos que la oportunidad de com-petir en el mercado mundial puedeverse restringida por no aplicar uncriterio fundamentado en la equidad,sustentabilidad y productividad.

Un nuevo reto para el Estado y lasociedad salvadoreña es ponerle laatención debida a las localidades conlos índices más bajos de desarrollohumano y un acelerado deterioro eco-lógico; ya que la integración del paísal mercado mundial también depen-de del saneamiento ambiental y delas condiciones socio-económicas desu población. Por ello, la animacióneconómica local y el ordenamientoterritorial son medios necesarios paraavanzar hacia un bienestar duradero.

Con el enjambre sísmico al iniciode 2001, en un alto porcentaje dejóvenes salvadoreños, mujeres y hom-bres, reina una evidente sensación deincertidumbre y escepticismo. Si bienes cierto que han mejorado losindicadores macroeconómicos de ElSalvador en la última década del sigloXX, quienes toman las decisionesparecen no ponerle la atención debi-da a las dificultades sociales, ambien-tales y económicas que los lugareños(familia salvadoreña) padecen diaria-mente y a las repercusiones que esasdificultades tendrán para la prosperi-dad de la futuras generaciones.

Prueba de ello es la forma tradi-cional en que el Órgano Ejecutivo(predominancia de tendencia centra-

la integración del país al mercado mundial también depende del saneamientoambiental y de las condiciones socio-económicas de su población.


lizadora), reaccionó al inicio del en-jambre sísmico. Dicha respuesta fuecambiando a medida que el desastrese extendía (dos grandes terremotosen un período de 30 días). El dramahumano y la dimensión de la calami-dad pública exigían una respuesta di-ferente. Fue así que la mayor partede la emergencia (techos temporalesy remoción de escombros) se des-centralizó hacia las municipalidades.

El trabajo en las municipalidadesse triplicó de un día para otro. Estaexperiencia también permitió consta-tar que las mejores respuestas se tu-vieron en aquellas localidades dondehabía un mayor nivel de organizaciónsocial y una mejor comunicación en-tre el gobierno municipal y las comu-nidades.

Referente a la respuesta nacionalante semejante enjambre sísmico, esconveniente y justo reconocer queningún gobierno salvadoreño, inde-pendiente de su ideología y progra-ma de trabajo, hubiera podido daruna efectiva respuesta a la cadenade sismos. En un mes, fueron damni-ficados el 25 por ciento de la pobla-ción nacional. Por ejemplo, un desas-tre de esa dimensión en China (losdamnificados sobrepasarían la pobla-ción mexicana, estadounidense ycanadiense juntas).

En esta emergencia fue evidentela brecha que hay entre el aparato

público y las comunidades, así comoel abandono en que se encuentra elinterior del país, por lo que, el forta-lecimiento de la institucionalidad lo-cal y de las capacidades humanas,comunitarias y municipales son cla-ves para impulsar un proceso de re-construcción bajo el enfoque del de-sarrollo sostenible.

Actitudes y aptitudes

En las situaciones de emergenciase comprueban los valores, capacida-des e instituciones de una nación. Lasy los salvadoreños reaccionaron deinmediato, con todo su corazón yenergía. Hay numerosos ejemplos dealtruismo, solidaridad y voluntariado.Así también fue evidente el bajo ni-vel de organización comunitaria, laausencia de la gestión de riesgos y lafalta del instrumental técnico y ope-racional para atender oportuna y ade-cuadamente a las víctimas, para en-frentar las amenazas (deslaves y de-rrumbes).

Esa falta de institucionalidad paraenfrentar una calamidad pública, fuela que también ayudó a que las ac-ciones de emergencia se “contami-naran» de las disputas políticas-parti-darias. El temor a la madre naturale-za era potenciado exponencialmentepor la falta de información y orienta-ción a la ciudadanía. Las especulacio-nes y rumores eran numerosos y alar-mantes.

las mejores respuestas se tuvieron en aquellas localidades donde habíaun mayor nivel de organización social y una mejor comunicación entre

el gobierno municipal y las comunidades.


Miles de empleados públicos tra-bajaban arduamente y sin descanso.El debilitamiento de la parte técnicaespecializada en áreas relacionadascon la vulnerabilidad ambiental, seponían de manifiesto. La gente noentendía lo que sucedía e ignoraba silo que sucedía era de origen volcáni-co o no. La incertidumbre era mayús-cula.

En dichos momentos lo que fun-ciona es la organización comunitariay las capacidades institucionales paraatender la emergencia. Al tener unadébil organización comunitaria, lagente se sintió indefensa y con másmiedo e incertidumbre que nunca.

Por todo ello, es probable que lapoblación percibiera negativamentela polarización que se dio durante lacrisis a raíz del enjambre sísmico. Erapenoso ver y escuchar “los enfrenta-mientos verbales” en medio de la tra-gedia. Los medios de comunicacióneran utilizados para enviar mensajesal adversario político.

Para completar este breve relatosobre la emergencia de inicio de siglo,hay que mencionar el cuestionamientoque se hizo sobre el manejo inicial dela ayuda externa. Esto transcendió anivel internacional. Fue así que las ylos salvadoreños presenciamos un epi-sodio entre el Gobierno y el Canal 12

de televisión, el caso de las viviendasen Comasagua y la desaparición demás de 14 mil sacos de fertilizantes,que fueran donados por un país ami-go, Japón. También hay que recono-cer lo positivo y efectivo del progra-ma de techos temporales y remociónde escombros realizado por el GOES,municipalidades y ONG.

Este tipo de hechos, son los quehan puesto en el centro de la discu-sión el tema de la transparencia y laauditoria social. Por ello, es oportunoy pertinente trabajar a favor de lainstitucionalización de la participaciónciudadana, la educación cívica y losderechos ciudadanos.

Afortunadamente, El Salvador esuna nación dinámica y activa, llenade propuestas y de iniciativas localesy de la sociedad civil organizada.Ojalá que los tomadores de decisión(particularmente los que actúan des-de una óptica político-partidaria) novean el capital social existente comoun obstáculo, para las contiendas elec-torales de 2003 y 2004. De ser así,será factible estrechar el vínculo en-tre representantes y representados.De lo contrario, la cosas se irán pola-rizando y la ciudadanía se alejará másde su gobierno y de los procesos elec-torales. Lo cual es una amenaza parala gobernabilidad democrática delpaís.

El Salvador es una nación dinámica y activa, llena de propuestas y deiniciativas locales y de la sociedad civil organizada.


Actitud individual y colectiva

La actitud de un alto porcentajede compatriotas está cargada de unafuerte dosis de escepticismo. Profe-sionales, técnicos, trabajadores y jó-venes tienen una actitud favorablehacia la búsqueda de mejores opor-tunidades en otras latitudes. Es asícomo miles de adultos están dispues-tos a sacrificar su presente, familia yarraigo cultural por el bienestar y laseguridad de sus hijos/as. Esta acti-tud incide grandemente en la mane-ra de administrar el hogar y deinteractuar socialmente. Eso quieredecir, entre otras cosas, que la gentele está dejando de apostar a su na-ción, por lo que, este fenómeno hadejado de ser una actitud individual-familiar. Ahora es una actitud colecti-va-nacional. Significa que, ante la in-certidumbre, la inseguridad y la faltade credibilidad en la institucionalidadnacional, miles de personas están to-mando la decisión de dejar su queri-do El Salvador.

Los ciudadanos comunes y co-rrientes quieren trabajar y mejorar lasoportunidades y condiciones socio-económicas de su grupo familiar. Sinembargo, tanto las dificultades paratener acceso a activos y créditos pro-ductivos o a un empleo que le permi-ta cubrir las necesidades básicas desus hijos e hijas, así como las limita-ciones de acceso a los servicios so-ciales básicos (agua potable, salud

primaria, nutrición y educación bási-ca), contribuyen a que los niveles defrustración y exclusión aumenten ygeneren violencia social e inseguri-dad ciudadana. Generándose de estamanera un círculo vicioso que hayque romper. Para ello se requiere delconcurso de todos los sectores y dela aplicación del principio desubsidiaridad.

Consecuentemente y a pesar dela dimensión de la crisis, la reconstruc-ción debe caracterizarse por un enfo-que de desarrollo. No se deben fo-mentar prácticas asistencialistas. Es pre-ciso fortalecer las capacidadesorganizativas, educativas y operativasde las comunidades y organizacionesgubernamentales y no gubernamenta-les locales. Es mucho, efectivo y valio-so lo que los lugareños y sus organi-zaciones pueden hacer en la preven-ción y mitigación de riesgos. Para ellohay que promover la solidaridad, éti-ca, corresponsabilidad y sostenibilidad.

La clave está en cambiar la acti-tud de los lugareños y comunidadespara que se vean como parte integran-te de la solución de sus problemascotidianos. Es mucho lo que los agen-tes públicos y privados locales pue-den hacer y solucionar con sus pro-pios medios y recursos. Hay que te-ner presente que durante las crisis oeventualidades, la respuesta más pron-ta y efectiva viene de su capital socio-institucional local. No viene del nivel

Hay que tener presente que durante las crisis o eventualidades, larespuesta más pronta y efectiva viene de su capital

socio-institucional local.


central y mucho menos del exterior.Razón por la cual se debe darle priori-dad y atención a las actitudes y aptitu-des individuales y colectivas.

El Salvador, por una parte, es unpaís donde -en menos de veinte años-una quinta parte de su población de-cidió probar suerte en otras latitudesy por otra, es un país donde el impac-to de frecuentes desastres naturalesponen al descubierto su vulnerabilidadsocioambiental. Lo que a su vez ace-lera la tasa de crecimiento urbano yconduce a que los elementos vitales(agua, aire y suelo) estén siendo másescasos y de alto riesgo para la saludhumana. Si a lo anterior se le añade elhecho de que los países desarrolladosestán perfeccionando sus métodosanti-inmigrantes, se tiene como resul-tado que un gran número de salvado-reños/as tendrá que decidir entre lo-grar que sus «hermanos cercanos» lesayuden a viajar a dichos países o bienorganizarse con los vecinos, comuni-dades, empresarios y autoridades lo-cales para trabajar en la solución desus problemas específicos.

Bajo este orden de ideas, adquie-re particular importancia las actitudesy aptitudes de los ciudadanos y susinstituciones en la superación de lacatástrofe y de las preocupaciones co-tidianas de las comunidades. Dos fac-tores separados, pero vinculados en-

tre sí, contribuyen al surgimiento deuna prometedora voluntad y concien-cia ciudadanas. En primer lugar, losmedios de comunicación social estánfacilitando el acceso de la población ainformación sobre temas de interésnacional. En segundo lugar, iniciativasde la sociedad civil organizada y delos gobiernos municipales buscan in-cidir en las instituciones que diseñane implementa políticas de desarrollo,a fin de que éstas sustenten los recur-sos naturales y promuevan la equidadsocial.

Una persona mejor informada, unaciudadanía más organizada y una lo-calidad más autónoma son suficientespara encontrar maneras innovadorasde cambiar actitudes, a fin de que elsistema de gobierno (central y local)dé prioridad y trabaje con la sociedadcivil (asociaciones comunitarias, ONG,gremios, universidades, sindicatos yotros) y la empresa privada, en la adop-ción de políticas y programas que sa-tisfagan las necesidades del presente,sin comprometer el futuro de las próxi-mas generaciones.

En síntesis, la situación nacionaldemanda la acción conjunta por par-te de los diferentes agentes sociales,económicos y políticos, lo que tam-bién indica la necesidad de nuevasactitudes y criterios para gobernar de-mocráticamente.

-en menos de veinte años- una quinta parte de su población decidióprobar suerte en otras latitudes


Una nueva forma de actuar

En vista de la urgente necesidadde acercar a gobernantes y goberna-dos, es que la intervención de los sec-tores productivos y la sociedad civilorganizada en el ejercicio de los go-biernos municipales vendría a conver-tirse en uno de los avances más im-portantes que los salvadoreños y sal-vadoreñas pueden hacer de cara alos desafíos del siglo XXI. Un ejemploen esta dirección es el proceso queestán realizando los ahuachapanecosen el marco del Programa de Desa-rrollo Local. El Grupo Gestor y elConsejo Departamental de Alcaldeshan concretado una alianza estratégi-ca que han llamado «Ahuachapán enMarcha». Otro ejemplo es la iniciati-va de organizaciones gubernamenta-les y no gubernamentales del depar-tamento de Chalatenango conocidacomo PADEMA, la cual ha formula-do de manera participativa una pro-puesta de gestión ambiental y orde-namiento territorial, bajo un enfoqueintegral de desarrollo.

Nejapa y Soyapango son dosejemplos a nivel municipal de unaalianza entre la empresa privada, lacomunidad, ONG y la alcaldía, paracrear un fondo para el desarrollomunicipal. San Estaban Catarina yTecoluca del departamento de SanVicente, Corinto y San Simón deMorazán, Ojos de Agua y La Palma

de Chalatenango, San Isidro y Sen-suntepeque de Cabañas, Juayua yNahuizalco de Sonsonate, Santa CruzMichapa y Suchitoto de Cuscatlán, yOlocuilta y El Rosario de La Paz sonotra serie de ejemplos de recientesejercicios de planeación participativapara el desarrollo local. El ConcejoDepartamental de Alcaldes de Usulu-tán, Sonsonate y Santa Ana tambiénhan comenzado a trabajar en laplaneación y asociación municipalpara el desarrollo local. El plan maes-tro de desarrollo del Area Metropoli-tana de San Salvador Ampliada quecomprende 13 municipios que inte-gran actualmente el AMSS, más losmunicipios de Tonacatepeque, Pan-chimalco, Santo Tomás y SantiagoTexacuangos, conocido comoPLAMADUR, así como el plan dedesarrollo territorial del Valle de SanAndrés y otros esfuerzos similaresmuestran el tipo de instrumentos ymedidas que es necesario adoptarpara armonizar la sociedad y la natu-raleza.

Estos casos de la vida real de-muestran que hay esfuerzos concre-tos que apuntan hacia la construc-ción de un tejido social favorable aldesarrollo sostenible.

Se requiere de nuevas actitudes.Todos los departamentos son impor-tantes y pueden gestionar más recur-sos para su desarrollo. Por ejemplo,

la intervención de los sectores productivos y la sociedad civilorganizada en el ejercicio de los gobiernos municipales vendría a

convertirse en uno de los avances más importantes que los salvadore-ños y salvadoreñas pueden hacer de cara a los desafíos del siglo XXI.


Ahuachapán es el único departamen-to que no mejoró su índice de desa-rrollo humano de 1996 a 1999; sinembargo, los Ausoles, El Imposible,la cuenca del río Paz y el potencialturístico y pesquero tienen trascen-dencia por su contribución a la gene-ración de energía, la biodiversidad yla producción nacional.

También es importante precisarlas particularidades de cada departa-mento. Por ejemplo, al comparar Mo-razán y Usulután, se observa que sondos realidades diferentes. Morazán notiene playas, pero limita con Hondu-ras y cuenta con la cuenca del ríoTorola. Usulután tiene tierras de bue-na calidad y un potencial pesquero yturístico en la bahía de Jiquilisco. Ló-gicamente, las respuestas a cada unode estos departamentos son diferen-tes. Por ello, se sugiere que cada unode los 14 departamentos identifiquey valore el aporte de sus recursosnaturales, económicos y sociales, afin de tener un conjunto diferenciadoy territorial de criterios para promo-ver inversiones con una lógica de cre-cimiento económico, equidad socialy sostenibilidad ambiental.

En pocas palabras, el cambio deactitudes de los lugareños en su pro-pio beneficio y del progreso nacionalduradero, está determinado en granmedida, por comenzar a superar pro-blemas específicos de su territorio,con los recursos disponibles. Es mu-

cho lo que las comunidades, munici-pios y departamentos pueden lograra través de su propia organización,gestión, trabajo en común y contri-bución. Adoptar la dimensión territo-rial del desarrollo tiene implicacionesen la forma de gobernar, por lo que,la promoción de la descentralizacióny la normativa ambiental (recursoshídricos, forestal, ordenamiento terri-torial y otros) deberían ser parte inte-gral de la modernización del sectorpúblico. Fundamentar la integraciónal mercado mundial en base a lasventajas comparativas de la poblacióny territorio nacionales es una premisabásica.

Hoy día, no es posible encarar laconservación del medio ambientecomo una actividad en que habrá ga-nadores y perdedores. En última ins-tancia, todos los salvadoreños y sal-vadoreñas saldremos ganando o per-diendo del éxito que tengan las polí-ticas públicas y empresariales en me-jorar las oportunidades de educación,empleo, agua potable, energía, justi-cia y seguridad ciudadana; es decir,mejor calidad de vida, a lo largo yancho de El Salvador. Este cambionacional de enfoque hacia la soluciónde problemas territoriales, requiereasimismo de un aumento en las apti-tudes (productividad e innovación tec-nológica) de los ámbitos laborales,académicos, gremiales, profesionales,políticos y empresariales.

Es mucho lo que las comunidades, municipios y departamentos puedenlograr a través de su propia organización, gestión, trabajo en común y

contribución.


Todo ello con el propósito deconstruir un sistema de vida y una for-ma de gobierno que integren los as-pectos sociales, económicos y ambien-tales, a través de la generación de com-promisos y recursos propios locales(complementarios y suficientes), y dela promoción de valores democráticos,de los derechos ciudadanos y de lascapacidades humana e institucional.

En síntesis, es preciso generar unaamplia dinámica social, capaz de so-breponer la voluntad de los salvadore-ños y salvadoreñas a las recetas forá-neas, las cuales generalmente son di-señadas con un pensamiento y objeti-vo diferentes. Para ello se necesita devisión, participación y acción.

Una visión que integre y le dé sen-tido de pertenencia a los salvadore-ños/as (identidad). Hay que cuidar yconservar el medio que nos propor-ciona la vida. Hay que mejorarlo paraque todos/as se desarrollen y vivan endemocracia.

La participación necesaria paraoptar por alianzas estratégicas con lasociedad civil organizada, los gremiosempresarial y laboral, y los gobiernosmunicipales y el gobierno central. Laacción de crear instrumentos de polí-tica y mecanismos de financiamientoque posibiliten el combate frontal dela pobreza, integrando a las poblacio-nes y localidades al proceso de desa-rrollo.

1.4 Participación y auditoria social

La comunidad internacional estáconvencida que la capacidad de un paíspara tomar el camino hacia el desarro-llo sostenible depende de la capacidadde su gente e instituciones de adoptardecisiones acertadas. A las y los salva-doreños se nos plantean difíciles op-ciones respecto a complejos proble-mas tales como desempleo, pobreza,vulnerabilidad, la falta de acceso al aguapotable, contaminación ambiental einseguridad ciudadana. Para hacerlefrente a estos retos se necesitan cono-cimientos y aptitudes científicas,gerenciales y técnicas, así como orga-nización social y recursos financieros,y la voluntad política de afrontarlos yresolverlos.

Después de la firma de los acuer-dos de paz, el financiamiento externoa El Salvador pasó de lo bilateral a lomultilateral; es decir, de la coopera-ción brindada por países a préstamosotorgados por las instituciones finan-cieras internacionales. De 1992 a1995, la cooperación multilateral pro-gramada ya superaba a la bilateral encerca de US$ 250 millones. Esta ten-dencia se confirmó en marzo de 2001en la reunión de donantes para apo-yar la reconstrucción de El Salvadordespués de los terremotos, al compro-meterse la comunidad internacionalcon un aporte de mil trescientos mi-llones de dólares para los próximoscuatro años. De éste monto, trescien-

La comunidad internacional está convencida que la capacidad de un paíspara tomar el camino hacia el desarrollo sostenible depende de la

capacidad de su gente e instituciones de adoptar decisiones acertadas.


tos millones de dólares sería en con-cepto de donaciones, el resto seríavía préstamos.

Dentro de esta lógica y dado queel proceso de reconstrucción será fi-nanciado principalmente a través deorganismos multilaterales (Banco In-teramericano de Desarrollo, BancoMundial y BCIE) es importante que ElSalvador mejore su capacidad hu-mana e institucional para alcanzar lasmetas propuestas. Una señal positivaal respecto es el giro que el BancoMundial y el Banco Interamericanode Desarrollo están comenzando adar con el objeto de que los proyec-tos que financian trabajen con lascomunidades de escasos recursos, lasmujeres, la sociedad civil y lainstitucionalidad local.

Poner en práctica dichas modali-dades descentralizadas y participativasde acción es clave para un país entransición como lo es El Salvador. LaCEPAL coincide en que si bien losmunicipios aún distan de ser verda-deros gobiernos locales, son una ins-tancia pública importante de partici-pación ciudadana, y pueden llegar aconvertirse en una instancia de de-mocratización. Los gobiernos munici-pales son más claramente visibles parala población y sus autoridades sonmás sensibles a las necesidades delas comunidades.

Urge fortalecer las capacidades locales

La descentralización, la gestiónde riesgos y la animación econó-mica local son cada vez más rele-vantes para hacer le f rente a ldesequilibrio territorial-poblacional,que se refleja en el acelerado y des-ordenado crecimiento urbano, de-bido a lo cual para la primera par-te del presente siglo, casi las dosterceras partes de la población seráurbana y la mayoría vivirá en elGran San Salvador y áreas circun-vecinas.

Si a lo anterior, le incorporamoslos 225 mil nuevos pobres genera-dos por los terremotos y la destruc-ción física y la rápida caída en elnivel de vida de los departamentosde San Vicente, La Paz, Usulután yCuscatlán, el pronóstico es aún máspreocupante. Una acción destinadaa ampliarle las oportunidades socio-económicas a los jóvenes del inte-rior del país es de la más alta priori-dad. Existen experiencias positivasa nivel internacional, regional y na-cional de iniciativas de desarrollo yde alianzas estratégicas que debenser estudiadas, adaptadas y replica-das. También es recomendable lapromoción de sociedades entre laempresa privada, las universidadesy el Estado con el objeto de au-mentar el ritmo y cantidad de inver-siones a nivel local.

Una acción destinada a ampliarle las oportunidades socio-económicas alos jóvenes del interior del país es de la más alta prioridad.


El Salvador necesita más personascapacitadas y que las personas que yaestán formadas trabajen en las áreasde su competencia. Ello será factibleen la medida que los diferentes seg-mentos comprendan que las oportu-nidades del siglo XXI y de las alianzasestratégicas dependen de la actitud,capacidad y competitividad de los sal-vadoreños y sus instituciones.

Por ello y en vista de que El Salva-dor ya no le interesa mucho a la comu-nidad internacional, es recomendablefortalecer las capacidades nacionales ylocales de gestión, investigación y eje-cución (públicas y privadas), einstitucionalizar la participación yauditoria social. Afortudamente, varioscooperantes (Alemania, IAF, USAID,BID, UNICEF, PNUD y otros) han aus-piciado investigaciones y proyectos dedesarrollo local en el país. Esto ha dadocomo resultado valiosos estudios so-bre las aptitudes y limitaciones de losmunicipios para satisfacer las necesida-des de la población. La descentraliza-ción es el signo de transformación ennuestros días.

Para PNUD, los municipios son en-tidades político-administrativas repre-sentativas que, articuladas a la estruc-tura del Estado, pueden lograr un pro-greso real y una verdadera democrati-zación. Si se persigue ese objetivo,convendría que las municipalidadespromovieran la participación de losdiferentes agentes públicos y privados

en la superación de los problemas coti-dianos de la gente en su ámbito territo-rial, con proyección nacional.

Adicionalmente y en armonía alo expresado por ex-administrador delPNUD, James Gustave Speth, el retoestá en potenciar a los pobres parapasen a formar parte de la solución,y no del problema. Se requiere res-taurar la confianza en el futuro. Spethsostiene que para los donantes einversionistas privados el fortaleci-miento de las capacidades locales dedesarrollo es un buen negocio: unapoblación más sana y educada, unaempresa privada local fuerte y ungobierno honrado y capaz, constitu-yen la base de una atmósfera opera-cional estable.

De una manera diferente (utilizan-do el enfoque de derecho), MarkMallock Brown, actual administrador delPNUD, destaca con nitidez que losderechos humanos no son, como seha sostenido muchas veces, una recom-pensa del desarrollo. Más bien son fun-damentales para lograrlo. Sólo con li-bertad política -el derecho de que to-dos, mujeres y hombres, participen encondiciones de igualdad- puede la gen-te aprovechar auténticamente la liber-tad económica. Y el paso más impor-tante para generar el tipo de crecimien-to económico necesario para ello es elestablecimiento de sistemas transparen-tes, responsables y efectivos de institu-ciones y leyes.

los derechos humanos no son, como se ha sostenido muchas veces, unarecompensa del desarrollo. Más bien son fundamentales para lograrlo.


Nuevas formas asociativas

Le corresponde también a la ciu-dadanía llenar su cuota de organiza-ción social y prepararse de tal mane-ra que pueda promover estos cam-bios con más efectividad y demostrarque puede asumir la coresponsa-bilidad de la gestión local (municipal,micro-regional, departamental y/ re-gional). Con la participación de lasociedad civil organizada y la empre-sa privada aumenta la transparencia,eficiencia y eficacia.

El déficit institucional para el de-sarrollo, las reformas del aparato pú-blico, la escasez de recursos, las de-nuncias de la sociedad civil organi-zada y la presión demográfica ha-cen que aparezcan nuevas formasasociativas para la solución de pro-blemas y la prestación de servicios.Hoy día cada vez es más difícil con-templar el desarrollo, suministro ymantenimiento de un servicio esen-cial por parte de una sola institu-ción. Razón por la cual, más activi-dades se realizan por medio de es-fuerzos coordinados de los usuarios,autoridades locales, inversionistasprivados y organizaciones comuni-tarias.

Esta nueva forma de coordinaciónentre agentes públicos y privados estáconduciendo a que varios coo-perantes cambien sus modalidades deapoyo. Ya que únicamente cuandolas partes interesadas se ponen de

acuerdo para realizar una acción con-junta, es que existe la posibilidad deque esa iniciativa sea duradera. Porello, quizás convendría que el Go-bierno salvadoreño invitara a univer-sidades, centros de investigación, aso-ciaciones empresariales y organismosinternacionales a realizar un esfuerzocolegiado para el fortalecimiento delas aptitudes locales para el progreso.Esto fue planteado por organizacio-nes gubernamentales y no guberna-mentales en el Grupo Consultivo paraapoyar la reconstrucción de El Salva-dor, realizado en Madrid en marzode 2001.

El avance en este sentido, al ter-minar de redactar el presente libro,son interesantes de analizar. Ya quetienen el apoyo de varioscooperantes, se fundamentan en elprincipio del subsidio a la demanda yson parte integrante del Programa deDesarrollo Local. Lo que si esinobjetable es la falta de seguimientode los mecanismos de coordinaciónplanteados en Madrid, por lo que, eslógico que las organizaciones y per-sonas participantes en la etapa pre-paratoria y de interlocución con lacomunidad internacional, cuestionenla manera que las cosas se están rea-lizando a posteriori.

La responsabilidad del Gobierno sal-vadoreño

Es importante que los ciudadanosconozcan el significado que tienen

Es lógico que las organizaciones y personas participantes en la etapapreparatoria y de interlocución con la comunidad internacional,

cuestionen la manera que las cosas se están realizando a posteriori


sus votos y los impuestos en los con-venios de cooperación externa quesuscribe El Salvador. Toda asistenciatécnica y financiera proveniente deun país u organismos internacional esaprobada por el Gobierno. Es decir,el destino de los recursos externosdepende en gran medida del criterioy de la capacidad de gestión del Go-bierno. Al celebrarse un convenio in-ternacional se adquieren compromi-sos institucionales y/o financieros, loscuales son suscritos por funcionariospúblicos y honrados con los impues-tos directos e indirectos que paganlos actuales ciudadanos y que paga-rán los futuros.

Dentro de ese marco, al ÓrganoEjecutivo le corresponde celebrar tra-tados y convenciones internacionales,y a la Asamblea Legislativa ratificar-los o denegar su ratificación. En otraspalabras, las medidas promovidas porlas instituciones financieras internacio-nales (IFI) tales como el Banco Intera-mericano de Desarrollo (BID) y elBanco Mundial (BM) no puedenimplementarse sin la aprobación delGobierno salvadoreño. Por lo tanto,no es adecuado atribuirle a las IFI laresponsabilidad primaria de que losprogramas de reconstrucción no ten-gan un enfoque de desarrollo quepermitan enfrentar el empobrecimien-to de la gente, la vulnerabilidadsocioambiental y la inseguridad hu-mana.

La participación de la juventud

Este apartado se concentra endestacar el importante papel de la in-tervención de la juventud en el desa-rrollo local (variable dinamizadora), delos criterios que deben prevalecer enla toma de decisiones (variable orien-tadora del proceso) y el papel delEstado (variable normativa y facilita-dora del proceso).

La variable dinamizadora es laque permite crear una fuerza-motorpara impulsar los cambios necesariospara reorientar la forma de tomar dedecisiones. La variable orientadora esla que establece las coordenadas delos esfuerzos y programas. La varia-ble normativa y facilitadora es la queestablece las reglas del juego, asegu-ra su cumplimiento y favorece la crea-ción de mecanismos de coordinaciónentre los diferentes sectores naciona-les para lograr acuerdos básicos ycompromisos específicos para alcan-zar las metas convenidas.

La población menor de 30 añosrepresenta alrededor de las dos ter-ceras partes del total de la poblaciónsalvadoreña y las condicionessocioambientales dentro de las cua-les vive son realmente inquietantes.Un entorno desfavorable para la ju-ventud salvadoreña explica las per-cepciones que los jóvenes tienenacerca de lo que los adultos les esta-

Toda asistencia técnica y financiera proveniente de un país uorganismos internacional es aprobada por el Gobierno.


mos haciendo y heredando, contra-rio al contexto que necesitan paradesarrollarse y progresar en un mun-do competitivo en rápida evolución.

El problema más delicado que en-frentan los jóvenes es su sentido depertenencia social o identidad cultu-ral. Lo cual es preocupante, ya quepara tener éxito en el siglo XXI losjóvenes de hoy requieren mejorarconstantemente su educación y sumanera de interactuar en mundo cam-biante. Una forma de solucionar esteproblema es que la gente joven parti-cipe en las actividades que afectandiariamente sus vidas.

Esta opción adquiere relevanciaen vista del alto grado de desintegra-ción familiar existente, lo cual generamás amenazas que oportunidades.Puede expandirse el uso de drogas,la violencia juvenil y/o la marginaciónsocial. Pero si se le brinda a los jóve-nes espacios de intervención, accesoa la educación y se le abren canalesde comunicación e información tam-bién pueden convertirse en una fuen-te de energía capaz de lograr que elpaís tome el camino hacia el desarro-llo sostenible. Esto es crucial en laactual situación de calamidad públi-ca, ya que para grandes retos se re-quiere de energía, compromiso, ho-nestidad y voluntad de trabajo.

El análisis de temas de interés co-munitario favorece el involucramien-

to de la gente joven en los asuntosmás importantes relacionados con sufamilia, centro de estudio, lugar de tra-bajo, campo de juego y amigos. La iden-tificación de problemas y soluciones anivel local es una de las estrategias másefectivas para que los jóvenesinteractúen positivamente con la em-presa privada, gobierno, iglesias,ambientalistas y demás grupos socia-les.

Las localidades están formadas porcantones, comunidades y barrios que,a pesar de la variedad de sus integran-tes, comparten riesgos e intereses co-munes tales como inundaciones, des-empleo, violencia, contaminación yotros.

Para hacerle frente a estos proble-mas se requiere acciones sistemáticasde largo aliento, las cuales sólo pue-den ser llevadas a cabo con la activaparticipación de gente emprendedoray que tenga la vista puesta en el futuro.

En resumen, el análisis comunita-rio de problemas, la construcción deuna visión común de futuro y la imple-mentación de una agenda de desarro-llo local -en armonía con las políticasnacionales de desarrollo y el entornomundial- es una forma efectiva de me-jorar las actitudes y perspectivas de lapoblación y sus instituciones.

La clave está en que lostomadores de decisión y los líderes

para tener éxito en el siglo XXI los jóvenes de hoy requierenmejorar constantemente su educación y su manera de interactuar en

mundo cambiante.


locales fomenten la intervención de lagente joven (35 % de la poblacióntiene entre 14 y 34 años), promovien-do la recuperación de los patrimonioscultural y ecológico, los cuales fueronseriamente dañados por los terremo-tos. En síntesis, potenciar y aprovecharla creatividad, los ideales y el corajede los jóvenes para solucionar proble-mas cotidianos de las localidades, eslo que puede abrir el camino hacia eldesarrollo sostenible en El Salvador.

Capital social existente

La hipótesis de trabajo es que con-viene potenciar las iniciativas localesexistentes. Comenzar por lo que yaexiste tiene la ventaja de respetar loque las localidades han acordado ytrabajado en pro de sus comunidades.Además, tiene la virtud de sumarse alo que ya está en marcha, evitando deesta manera la costumbre de desecharlo propio o anterior, y comenzar decero. La lógica es capitalizar y proyec-tar todo lo trabajado e invertido enaños anteriores que sea positivo y fun-cional.

Muchos profesionales opinamosdesde nuestros escritorios acerca de loque se debería hacer el país para saliradelante. Sin embargo, no realizamosni ponderamos adecuadamente la críti-ca situación en que se encuentran elnivel técnico-científico y el área de in-vestigaciones en la mayoría de institu-ciones públicas, universidades, gremia-

les y empresas nacionales. Esto debe-ría llamar nuestra atención por cuantoson las instituciones que forman a losfuturos dirigentes nacionales y las en-cargadas de aumentar los niveles deproductividad y competitividad, las quepueden viabilizar la integración al mer-cado mundial del siglo XXI.

De acuerdo al Informe sobre De-sarrollo Humano El Salvador 2001(IDHES 2001), los desequilibrios terri-toriales de la actividad económica ma-nifiestan una situación dual. Por unaparte, se encuentran territorios cuyapoblación está más vinculada a activi-dades comerciales, industriales y de laadministración pública, que generaempleo y transacciones económicasformales y que reporta las mayores con-tribuciones impositivas. Por otra parte,se encuentran los territorios donde lapoblación está más relacionada conactividades económicas agropecuariasy con la economía informal, orientada,en buena medida, a la subsistencia yque, por tanto, reporta escasas contri-buciones fiscales.

Estas desigualdades en la actividadeconómica establecen fuertes diferen-cias en la cantidad y la calidad delempleo y el ingreso a que tienen ac-ceso las personas. Además, las mis-mas desigualdades privan al país deuna contribución territorial más equi-tativa en la carga fiscal y, en conse-cuencia, en la inversión y el gastoorientados al bienestar público.

potenciar y aprovechar la creatividad, los ideales y el coraje de losjóvenes para solucionar problemas cotidianos de las localidades, es lo

que puede abrir el camino hacia el desarrollo sostenible en El Salvador.


Estos desequilibrios y desigualda-des se ilustran con el siguiente ejem-plo. Una persona joven de Morazán oLa Unión cuenta con tres veces me-nos oportunidades de terminar su edu-cación secundaria que una personajoven de San Salvador.

La situación educativa en los de-partamentos confirma la hipótesis deque la correlación entre la educaciónde la gente y sus oportunidades paramejorar sus ingresos. Aún más claraes la influencia de la educación en lasuperación de la pobreza.

Más educación, menos pobreza.Esa relación se establece al compro-barse que los departamentos con unmayor índice de nivel educativo, sontambién los que cuentan con menoresporcentajes de población en estado depobreza y viceversa. Cuatro de los cin-co departamentos con menor índicede nivel educativo (Cabañas, Morazán,Ahuachapán y La Unión) presentan losmayores porcentajes de pobreza.

Las disparidades territoriales tam-bién se manifiestan cuando se consi-dera la equidad de la educación se-cundaria, con el análisis del porcen-taje de miembros de las generacio-nes nacidas entre 1980 y 1993 quelograron graduarse como bachilleres.En San Salvador se graduaron 44 decada 100 jóvenes; mientras en Chala-tenango y Sonsonate sólo 23; en LaPaz, 21; en Cabañas, 18; en Ahua-

chapán, 17; en Morazán, 15; y en LaUnión, 13. Vale decir que una perso-na joven de Morazán o de La Unióncuenta con tres veces menos oportu-nidades de terminar la educación pri-maria que una de San Salvador.

A pesar de los importantes esfuer-zos realizados en El Salvador por mejo-rar los indicadores educativos en el árearural, aún queda un buen trecho porrecorrer para aproximar los indicadoresde las áreas urbana y rural. En 1999, el29 % de la población rural mayor de10 años no sabía leer ni escribir, casitriplicando el valor del área urbana.

Otra brecha de calidad que existees entre el sistema educativo público yel privado. Los resultados de las prue-bas de logros de aprendizaje y de laPAES son superiores en el sector priva-do que en el público, evidenciando otroángulo de la falta de equidad en elsistema.

Estas cifras revelan el reto de inver-tir en las áreas básicas del desarrollohumano por medio del fortalecimientode la institucionalidad local. Lo que sedebería buscar es la articulación entrela integración económica-comercial(apertura externa) y la integración hu-mana y territorial (apertura interna).

En cuanto al reto institucional, laprioridad está en el fortalecimiento dela familia, la comunidad y los agentespúblicos y privados locales. Es decir, enel capital socio-institucional local.

Más educación, menos pobreza. Esa relación se establece al comprobarse quelos departamentos con un mayor índice de nivel educativo, son también los que

cuentan con menores porcentajes de población en estado de pobreza y viceversa.


Este capítulo describe la realidadnacional al cierre del siglo XX, pocosaños antes de los terremotos de 2001,concluyendo que, a pesar de los avan-ces alcanzados, la situación ya eradifícil al producirse el enjambresísmico.

2.1 De acuerdos políticos a acuer-dos comerciales

La discusión en la esfera interna-cional era cualitativamente diferentea la que se daba a nivel nacional alcierre del siglo XX. Mientras el mun-do se reunía en 1992 para acordarmedidas para lograr la sostenibilidaddel planeta, los salvadoreños lo ha-cían para finalizar un conflicto bélicode más de 12 años de duración. Laprioridad y atención nacionales estu-vieron puestas en los acuerdos de pazy en la estabilización macroe-conómica. El desafío de la pobreza ydel deterioro ambiental no entraronen la agenda de la paz, quedandopendiente la agenda de desarrollo. Eseresultado refleja lo que era viable. Ellogro es incuestionable. Ahora debe-mos enfrentar nuevos retos.

Con la ayuda de las Naciones Uni-das, El Salvador continuó avanzandoen su propósito de transformar una so-ciedad intransigente y violenta en unasociedad en que reinen el orden de-mocrático, el estado de derecho y elrespeto de los derechos humanos. Sinembargo, de acuerdo a la Memoria dela ONU, como sucedió en años ante-riores, a la vez que se lograron progre-sos significativos en aspectos importan-tes de los acuerdos de paz, no dejaronde presentarse algunas demoras. A prin-cipios de 1995 resultaba evidente quese habían producido demoras en elprograma de traspaso de tierras, la ela-boración de un «régimen especial» paralos asentamientos humanos en las zo-nas rurales, el fortalecimiento de la Po-licía Nacional Civil y la introducción delas reformas judiciales recomendadaspor la Comisión de la Verdad. A pesarde estas demoras, el proceso de pazsalvadoreño es de los pocos casos deéxito a nivel mundial.

En la segunda mitad de la déca-da de los 90, al concluir la reactiva-ción económica post-conflicto y al darpor consolidados los acuerdos de paz,

SEGUNDA PARTE:EL SALVADOR AL FINAL DEL SIGLO XX

Mientras el mundo se reunía en 1992 para acordar medidas paralograr la sostenibilidad del planeta, los salvadoreños lo hacían para

finalizar un conflicto bélico de más de 12 años de duración.


la gente comienza a reflexionar so-bre las oportunidades para mejorarsu nivel de vida y las perspectivas delas futuras generaciones. La poblaciónvalora mucho el logro de la paz peroestá angustiada por la pobreza, ladegradación del entorno, la violenciay la recurrencia de las situaciones deemergencia nacional (provocadas porinundaciones, terremotos y sequías).

Por ello, el proceso nacional dediálogo iniciado en 1992 debería serestimulado, ampliado y reorientadohacia políticas y programas dirigidosa ampliarle las oportunidades socio-económicas a las poblaciones de es-casos recursos, y a reducir la vulnera-bilidad socioambiental y la inseguri-dad humana. Ya que de esa maneraes posible que la paz en verdad des-canse sobre una base duradera.

PNUD, en su publicación «Vio-lencia en una sociedad en transición»,2000, plantea que en la década delos 80, el fenómeno de la «violencia»se expresó básicamente en su carác-ter de conflicto bélico interno. Conla confrontación armada coexistieronotras formas de violencia, pero susmanifestaciones y sus efectos se vie-ron disminuidos, oscurecidos o con-fundidos con los propios del enfren-tamiento militar interno. Concluido elconflicto armado, los años 90 se cons-tituyeron en un escenario de transfor-maciones jurídicas e institucionales,dirigidas a dar viabilidad a nuevas for-

mas y prácticas de convivencia socialmenos excluyentes y menos autorita-rias, como fundamento de unagobernabilidad democrática.

Bajo formas distintas, el ciclo deviolencia observado al final del sigloXX, pone en riesgo no sólo la estabi-lidad política gubernamental, sinotambién el proceso de construccióndemocrática desencadenado con lafirma de los Acuerdos de Paz. Ello haocurrido hasta tal punto que tras casiuna década de paz, pareciera existirun generalizado sentimiento ciudada-no de frustración y desencanto conuna democracia y una instituciona-lidad estatal que si bien se perfilacomo más transparente y accesible,no da muestras de ser eficaz a la horade resolver los problemas y las de-mandas de las y los ciudadanos.

No hay duda, afirma el PNUD,que en la transición, la violencia -aho-ra expresada sobre todo bajo la for-ma de delincuencia- ha continuadosiendo uno de los obstáculos mayo-res para viabilizar formas de convi-vencia social y comunitarias másabiertas y promover el desarrollo dedeterminadas actividades económicascomo lo puede ser el turismo. Bastamencionar el hecho que en la segun-da mitad de los 90, las cifras oficialessobre el accionar delictivo arrojabanun promedio de 8 mil homicidiosdolosos, con frecuencias se ubicaronentre los 120 y 140 homicidios por

La población valora mucho el logro de la paz pero está angustiada porla pobreza, la degradación del entorno, la violencia y la recurrencia de las situacio-

nes de emergencia nacional (provocadas por inundaciones, terremotos y sequías).


cada 100 mil habitantes. Datos quede permanecer constantes, dejaríanen los 90 más víctimas mortales queel conflicto armado de doce años.

Pocos hechos de la historia con-temporánea salvadoreña han genera-do tanta esperanza en el futuro comoel logro político de la paz. Se ha ale-jado la amenaza del enfrentamientoarmado y del desarraigo por motivosbélicos; sin embargo, se está poten-ciando el malestar social y la emigra-ción por falta de oportunidades detrabajo, agua potable y seguridad ciu-dadana.

La economía salvadoreña

La primera etapa de las reformaseconómicas de fin de siglo, inició en1989, a través de una combinaciónde políticas macroeconómicas e in-centivos para el crecimiento econó-mico. Se eliminaron los controles deprecios, se redujeron los aranceles yse dio una amplia reforma del siste-ma financiero.

La otra etapa se dio a partir de lasegunda mitad de la década de los90, destacándose la desregulación yprivatización de los sectores de elec-tricidad y telecomunicaciones y lasreformas del sistema de pensiones.

Al inicio de 1998, se privatizancuatro compañías distribuidoras deelectricidad (CAESS, EEO, CLESA yDel Sur) por un monto 586.5 millo-nes de dólares. A dicha privatización

le siguieron incrementos tarifarios dehasta 450%. A mediados de 1998 fuesubastado el 51% de las acciones deINTEL, la porción de telefoníainalámbrica de ANTEL, las cuales fue-ron adquiridas por Telefónica de Es-paña por 41 millones de dólares, unvalor casi cuatro veces mayor al pre-cio base. Seguidamente fue subasta-da el 51% de la porción alámbricade ANTEL (CTE-ANTEL), la cual fueadquirida por France Telecom. Por275 millones de dólares. Por otra par-te, cinco compañías administradorasde fondos de pensiones privados(AFP) empezaron a operar en1998.Cerca de 360 mil contribuyentes deun total de 415 mil empleados elegi-bles se unieron al nuevo sistema enlos primeros 100 días de operacio-nes (Ramos, Acevedo y Padilla, 1999,pg. 57-58) .

El siglo XX finaliza con síntomasde deterioro en el sistema financiero.Si bien es cierto que las reformas ha-bían contribuido a que la banca sal-vadoreña tomará el liderazgo finan-ciero a nivel centroamericano y quesu diferencial de las tasas de interésfuera uno de los más bajos en Latino-américa, el sistema financiero presen-ta serias deficiencias en materia desupervisión y regulación como lo po-nen de manifiesto el uso de recursospúblicos utilizados para el rescate delsistema financiero.

Lo anterior fue abordado por larevista El Financiero de La Prensa Grá-fica el 31 de julio de 2001, expresan-

El siglo XX finaliza con síntomas de deterioro en el sistema financiero.


do que desde hace una década, elgobierno ha salido a apagar los in-cendios financieros originados por laquiebra o fraudes por parte de enti-dades privadas o instituciones públi-cas. Esta práctica de “bombero finan-ciero” ha costado cinco mil 24 millo-nes de colones (574 millones de dó-lares), destacándose el colapso y de-fraudación FINSEPRO/INSEPRO pormil trescientos millones de colones(148 millones de dólares), el rescatede CREDISA por mil 239 millones decolones (141 millones de dólares), lasinyecciones de capital al Banco deFomento Agropecuario por 550 mi-llones (63 millones de dólares) y elpasado mediato la emisión de 2 mil450 millones de colones (280 millo-nes de dólares) en bonos que la ban-ca acumuló durante la década queestuvo en manos del Estado.

En una perspectiva de largo pla-zo de la economía salvadoreña, Ro-berto Rivera Campos (2000, pg. 244-245) destaca varias características. Lapersistencia de la pobreza es una delas principales características. Aún el60 por ciento de la población ruralse encuentra en pobreza y el accesode la población a los servicios socia-les básicos es precario. La asimetríaterritorial de la pobreza señala con-trastes entre el occidente y el centro,por un lado, y el norte y el oriente,por el otro; en general, entre más secamina hacia el norte y el oriente,mayor es la pobreza encontrada. For-talecimiento del mercado; Estado pe-

queño, eficiente y fuerte; estado dederecho; seguridad ciudadana; y edu-cación y salud parecieran ser los cin-co pilares que un país pequeño pue-de necesitar para llevar progreso a supoblación. De acuerdo a Rivera Cam-pos estos cinco pilares constituye elgran desafío de los salvadoreños decara al siglo XXI.

La Asociación Nacional de la Em-presa Privada (ANEP), presentó al fi-nal del siglo XX una propuesta parala reactivación de la economía nacio-nal. En dicho documento (ENADE2000), se destacó que a partir de1996, la economía nacional habíaperdido dinamismo, aunque los prin-cipales agregados macroeconómicosse habían mantenido estables. La pro-puesta parte de la base que el desa-rrollo económico y social es tarea detodos, y constituye un compromisogenuino de sumar al esfuerzo demejorar la calidad de vida de todoslos salvadoreños, en un ambiente deconcordia, paz social y vigencia ple-na de democracia política y econó-mica. ENADE 2000 expresa que elcompromiso del sector privado esactuar con responsabilidad social, pro-moviendo un comportamiento empre-sarial regido por los principios de laética y la competencia, rechazandotoda expresión de corrupción y laimpunidad.

Por otra parte, ENADE 2000 su-braya que un tema importante al fi-nal del siglo XX es el efecto que oca-

en general, entre más se camina hacia el norte y el oriente, mayores la pobreza encontrada.


siona en el ánimo de los empresariosy de la ciudadanía en general, el in-cremento de la delincuencia. Este cli-ma de inseguridad, ayuda a explicarlos bajos niveles de inversión extran-jera que registra el país, indicando queno son suficientes las credenciales deestabilidad financiera y de libertadeconómica para atraer inversionistas.Con todo, el panorama actual mues-tra que existen varias señales positi-vas, aunque su potencial para lareactivación económica es probableque se haya sobredimensionado.

Por ejemplo, dice ENADE 2000,los resultados de los recientes acuer-dos comerciales y de la ampliaciónde la Iniciativa de la Cuenca del Cari-be son importantes para cambiar latendencia de la economía, pero suaprovechamiento depende básica-mente de la capacidad del país paracompetir con el resto de países quehan recibido las mismas facilidadespor parte de E.U.A y México.

En el balance preliminar de laseconomías latinoamericanas en el año2000, CEPAL, la tasa de crecimientode la economía (2.5%) se desacelerórespecto de 1999 (3.4%), debido engran parte, a la adopción de políticasmonetarias restrictivas, al menor di-namismo de las exportaciones (porla caída en el precio internacional delcafé y del azúcar), al aumento en losprecios de los combustibles y a lareducción de la actividad de los sec-tores de construcción, agricultura y

comercio. El saldo de la cuenta co-rriente volvió a ser deficitario, similaral de 1999. La balanza comercial al-canzó un déficit de 1700 millones dedólares y el déficit fiscal se amplió al2.5% del PIB. La deuda pública al-canzó el equivalente de 22% del PIB.La inflación aumentó en más de 3%,a raíz del incremento del costo de laenergía eléctrica, producto de la eli-minación de los subsidios guberna-mentales y del alza del precio de loscombustibles.

En síntesis, el siglo XX cerró conla ampliación de la Iniciativa de laCuenca del Caribe y la posibilidadde que la maquila siga creciendo yque esto traiga más empleos. El sigloXXI inicia con El Salvador pretendien-do lograr preferencias comercialescon los tres países del norte de Amé-rica. En este sentido, se firmó unacuerdo de libre comercio con Méxi-co y se están haciendo aproximacio-nes con Canadá

Además, se está buscando unacuerdo comercial con E.U.A., ya seacomo parte del Area de Libre Co-mercio de América (ALCA), la cualestá prevista para el 2005 que inclui-ría un mercado de 800 millones depersonas, o regionalmente con E.U.A.Las naciones centroamericanas le pi-dieron al presidente de E.U.A., GeorgeW. Bush, que negocie con el bloqueregional un Tratado de Libre Comer-cio. El Salvador también está dispues-to a trabajar acuerdos comerciales de

el siglo XX cerró con la ampliación de la Iniciativa de la Cuenca delCaribe y la posibilidad de que la maquila siga creciendo y que esto

traiga más empleos.


manera bilateral con E.U.A y con otrospaíses tales como República Domini-cana y Chile.

Sector agropecuario: caída y efectos

La investigación de Acevedo, Pa-dilla y Ramos (1999, pg. 101-107),plantea que de acuerdo a cifras ofi-ciales, el sector agropecuario creció0.2 por ciento en 1998, mantenien-do la tendencia decreciente mostra-da desde 1995 (4.5% en 1995, 1.2%en 1996 y 0.9% en 1997). Una claramanifestación de los cambios experi-mentados por la economía salvado-reña desde los años ochenta, la cons-tituye la pérdida de importancia rela-tiva del sector agropecuario dentrodel PIB.

Durante el período 1990-97, lacontribución porcentual de las activi-dades agropecuarias al PIB real fuede 15%, comparada con un prome-dio de 24.4% durante 1970-79.

De acuerdo a FUSADES (2001,pgs. 33-35), la evolución del sectoragropecuario a lo largo de la décadade los noventa se caracteriza por alti-bajos en su tasa de crecimiento anual,la cual fue incluso negativa en 1993,1994, 1998 y 2000. Los rubros másdinámicos fueron la caña de azúcar(6.9%), otras producciones agrícolas(3.7%) y granos básicos (1.6%). Elcafé muestra una tasa negativa decrecimiento promedio anual (-1.4%).

Entre los pecuarios, el rubro más di-námico fue la avicultura (5.2%), se-guido de la ganadería (1.7%).

Para FUSADES, los desórdenes cli-matológicos asociados a los tempo-rales que azotaron al país entre 1996y 1997, el Huracán Mitch a fines de1998 y la sequía a inicios del segun-do semestre de 2000 se encuentranentre las razones que también expli-can esta pérdida de dinamismo delsector durante el segundo quinqueniode la década pasada. Igualmente con-tribuyeron los bajos niveles de pro-ductividad sectorial (granos básicos ycaña de azúcar, entre otros); la insufi-ciente capacidad empresarial y el dé-bil fomento a la asociatividad; la apli-cación de políticas macroeconómicascon sesgo antiagrícola, tales como lapolítica cambiaria, asimetría en tratoarancelario, de apreciación real de lamoneda local y la pérdida consecuen-te de competitividad en productostransables; la baja capacidad de ges-tión y administración de unidades pro-ductivas pequeñas y mediana; la in-fraestructura insuficiente de serviciosde inteligencia de mercados; y la au-sencia de un marco regulatorio e ins-titucional que promueva y defiendala libre competencia.

La caída del sector agropecuariotiene grandes implicaciones socio-eco-nómicas y ambientales. Por una par-te, la población rural representa másdel 35 por ciento de la población

Una clara manifestación de los cambios experimentados por la economíasalvadoreña desde los años ochenta, la constituye la pérdida de

importancia relativa del sector agropecuario dentro del PIB.


económicamente activa. Por otra, lapobreza es más extensa y profundaen las área rurales. Adicionalmente,el deterioro del agro salvadoreñopone en peligro los recursos natura-les y por ende, la sostenibilidad de laproducción en el campo (60% de losgranos básicos son producidos en la-deras), fenómeno que puede generarresultados negativos en el abasteci-miento de agua y energía, así comosobre la biodiversidad.

Carlos Acevedo sostiene que exis-ten al menos tres grupos de razonesque justifican la reactivación del sec-tor agropecuario como prerrequisitopara el éxito de una estrategia de cre-cimiento sostenible en el largo plazo:

(i) La reactivación agropecuariacomo mecanismo de estabilidadmacroeconómica. A pesar de la dis-minución de su contribución relativaal PIB, el sector agropecuario aportatodavía una fracción importante deproductos al mercado de bienes deconsumo y de insumos para la indus-tria, así como para la oferta de bie-nes y servicios no agropecuarios. Tan-to en sus relaciones intersectorialescomo en su carácter de fuente dedivisas en concepto de exportacio-nes, el sector agropecuario desempe-ña un papel relevante para la estabili-dad y crecimiento económicos.

(ii) Desarrollo agropecuario y re-ducción de pobreza rural. A pesar delacelerado proceso de urbanizacióndesde la década de los 60, la socie-

dad salvadoreña sigue siendo en granmedida una sociedad rural. Cerca del45% de la población vive en zonasrurales. El 64% de los salvadoreños/as residentes en zonas rurales vivenen condiciones de pobreza (32.4%en pobreza extrema). En 1996, el in-greso per cápita anual de la pobla-ción rural fue aproximadamente lamitad del ingreso urbano anual percápita. Asimismo, es importante su-brayar que a pesar que la migraciónhacia el norte de América sea unaválvula de escape a las presiones dela pobreza rural, no constituye unaalternativa factible para el fortaleci-miento de los medios de vida ruralesen El Salvador en el largo plazo.

(iii) Desarrollo agropecuario y via-bilidad ecológica. La agricultura de-sarrollada particularmente por los pe-queños productores que cultivan enlas laderas de las montañas que for-man la vertiente del AMSS y de otroscentros urbanos del país, tiene unefecto importante sobre el medioambiente.

Siguiendo a Acevedo (1998, pgs.107-108), la pérdida de importanciarelativa de la agricultura dentro de laeconomía salvadoreña ha sido resul-tado tanto de condiciones adversasen el mercado mundial de productosprimarios como de un entorno eco-nómico desfavorable. Las primeras tie-nen que ver con la inestabilidad cró-nica de los precios y las imperfeccio-nes imperantes en los mercados in-ternacionales de productos agrope-

el deterioro del agro salvadoreño pone en peligro los recursos naturalesy por ende, la sostenibilidad de la producción en el campo


cuarios, debido en buena medida alas políticas de subsidios sistemáticosy otros tipos de intervenciones gu-bernamentales en los mercados agrí-colas internacionales.

El entorno económico interno ad-verso ha sido resultado de diversosfactores de tipo estructural, institucio-nal e incluso climatológico (limitacio-nes de infraestructura, baja producti-vidad de la mano de obra, bajas eco-nomías de escala, inseguridad jurídi-ca, catástrofes naturales y otros), quehan obstaculizado los esfuerzos paraorientar la actividad agropecuaria ha-cia productos de mayor valor agrega-do.

El reto, por lo tanto, está en au-mentar la rentabilidad del sector agro-pecuario.

Las perspectivas del sector agro-pecuario (FUSADES, 2001, pg. 45),son poco alentadoras. El sector conti-nuará perdiendo dinamismo. Entre lascondicionantes de esa pérdida de di-namismo se mencionan los bajos pre-cios del café, la reducción en la pro-ducción y en el volumen y valor delas exportaciones del aromático; losbajos rendimientos de granos básicosy de su producción a raíz de la se-quía; y la disminución en la capturade las especies marinas a consecuen-cia de los sismos.

Todo lo anterior plantea el retode una reconversión sectorial en la

cual se continúe fomentando los cul-tivos tradicionales agroexportables yse impulse, paralelamente, accionestendientes a la diversificación produc-tiva. Una opción, tantas veces plan-teada por diferentes sectores, es laadopción de un enfoque de desarro-llo sostenible fundamentado en el de-sarrollo agroindustrial que propicie laarticulación de cadenas productivasy el acercamiento de las zonas rura-les a las urbanas. Igualmente impor-tante es el fomento de modelos deasociatividad entre productores, asícomo el acompañamiento estatal enmateria de asistencia técnica y capa-citación empresarial, productiva ymercadológica; crédito, información,infraestructura (caminos, puentes ypuertos) y combate a la delincuen-cia.

En síntesis, El Salvador necesitaavanzar bastante hacia el crecimien-to económico con equidad social.Para salir adelante, los pobres necesi-tan incrementar su capital humano ycapital social, lo cual exige, entre otrascosas que tengan acceso al mercadoy a servicios básicos (educación, sa-lud primaria, nutrición, agua potable,saneamiento y caminos).

Dado el carácter multidemsionalde la pobreza, su combate requierede los agentes públicos y privados;nacionales y locales. Es recomenda-ble, por consiguiente, la articulaciónde esfuerzos e iniciativas de gestiónmunicipal con el sector productivo

El entorno económico interno adverso ha sido resultado de diversosfactores de tipo estructural, institucional e incluso climatológico


local y las organizaciones comunita-rias. Este es uno de los nuevos retosde El Salvador al final e inicio de si-glo. Es decir, se requiere de un pro-ceso integral de descentralización (es-tatal, social y económica), como me-dio para combatir la pobreza y con-solidar la democracia.

¿ Cuál es el tipo de integración quele conviene al país ?

Siguiendo la lógica de combinarla apertura externa (mundialización)y la apertura interna (localización), tanimportante como la integración ex-terna y comercial es la integracióninterna y humana. Argumentar que laintegración externa y comercial essuficiente para reducir la pobreza ydesarrollar El Salvador, es sinónimo aignorar la naturaleza del ser humanoo a desconocer la realidad nacional.En cualquier caso, significaría colocaral mercado mundial en el centro delas decisiones y actividades de las ylos salvadoreños. Lo cual va en con-tra de los principios plasmados en laCarta de la ONU y de la Constitu-ción salvadoreña.

Entre los enunciados de la Cartade la ONU figuran los compromisosde promover los derechos humanos,mantener el respeto a la justicia y elderecho internacional, erradicar laguerra, promover el progreso social ylas relaciones de amistad entre lasnaciones y utilizar la ONU como cen-

tro para armonizar sus actividades afin de lograr esas finalidades. Por otraparte, la Constitución salvadoreña es-tablece que es obligación del Estadoasegurar a los habitantes de la Repú-blica, el goce de la libertad, la salud,la cultura, el bienestar económico yla justicia social.

En otras palabras, plantear que elmercado mundial va a promover losprincipios y propósitos de la ONU ydel Estado salvadoreño, equivaldría adejarle las riendas del poder político-institucional a las leyes del mercado(entiéndase economías industria-lizadas y empresas multinacionales).

Consecuentemente, hay que crearlos contrapesos y mecanismos co-rrespondientes para que el exceso demercado y la apertura externa nodestruyan o anulen el ordenamientojurídico requerido para el cumplimien-to de los derechos humanos estable-cidos en los Pactos Internacionalesde Derechos Económicos, Sociales,Culturales, Civiles y Políticos.

El Informe sobre Desarrollo Hu-mano 1999 (PNUD, pg. 8) subrayaque con una estructura de gobiernomás fuerte -local, nacional, regional ymundial- pueden mantenerse los be-neficios de los mercados competiti-vos con normas y límites claros, ypueden adoptarse medidas más deci-didas para satisfacer las necesidadesdel desarrollo humano.

Argumentar que la integración externa y comercial es suficiente parareducir la pobreza y desarrollar El Salvador, es sinónimo a ignorar la

naturaleza del ser humano o a desconocer la realidad nacional


Estructura de gobierno no signifi-ca simplemente gobierno. Significa elmarco de las normas, instituciones yprácticas establecidas que fija límitesy da incentivos para la conducta delos individuos, las organizaciones ylas empresas. Sin una estructura degobierno fuerte, los peligros de con-flictos mundiales podrían ser una rea-lidad en el siglo XXI: guerras comer-ciales para propiciar intereses nacio-nales y empresariales, volatilidad fi-nanciera descontrolada provocandoconflictos civiles, delincuencia mun-dial desatada que contagia vecinda-rios seguros y que corrompe la políti-ca, las empresas y la policía.

Bajo este enfoque, resulta igual-mente prioritario la promoción de laintegración interna y humana. El In-forme sobre Desarrollo Humano 1999(PNUD, pg. 9) argumenta que laspolíticas sociales -y las estructuras degobierno nacional- son todavía máspertinentes hoy para hacer que lamundialización opere en pro del de-sarrollo humano y proteja a la gentede sus nuevas amenazas. Se necesi-tan políticas nuevas para hacer frentea los mercados laborales cambiantes,la reducción de los recursos fiscalesde los Estados, la presión en aumen-to sobre la capacidad de la gente paraprestar atención a la familia y la co-munidad, y la capacidad del Estadopara apoyarla.

Integración interna y humana

La integración interna y humanasignifica reinterpretar la seguridadcomo una seguridad para la gente.Tal como lo destaca el Informe sobreDesarrollo Humano 1993: el desarro-llo debe centrarse en la gente, y nola gente en el desarrollo, y debe darprotagonismo a las personas y los gru-pos, en lugar de quitárselo. Los go-biernos nacionales deben hallar nue-vas formas para que su poblaciónparticipe más en el gobierno y tengamucha más influencia en las decisio-nes que afectan sus vidas. De lo con-trario, y si no se hace a tiempo, lamarea irresistible de las aspiracionescada vez mayores del pueblo trope-zará inevitablemente con unos siste-mas rígidos y llevará a la anarquía yal caos social.

Las únicas reacciones adecuadasson una transición democrática rápi-da y un robustecimiento de las insti-tuciones de la sociedad civil. La des-centralización del poder -de las capi-tales a las regiones, ciudades y locali-dades- puede ser una de las mejoresformas para conferir poder al pueblo,promover la participación del públi-co y aumentar la eficiencia. Muchospaíses industrializados delegan el 25%ó más del total del gasto público alnivel local. Pero los gobiernos de lospaíses en desarrollo siguen estando

Estructura de gobierno no significa simplemente gobierno. Significa el marcode las normas, instituciones y prácticas establecidas que fija límites y da incentivos

para la conducta de los individuos, las organizaciones y las empresas


mucho más centralizados y sólo de-legan el 10% o menos del gasto pre-supuestario y conceden a las admi-nistraciones locales escasas oportuni-dades de recaudar fondos medianteimpuestos o empréstitos.

La integración interna y humanaes una forma de expresar el senti-miento de inseguridad que experi-mentan los lugareños y ciudadanossalvadoreños, quienes están preocu-pados de solucionar sus problemascotidianos. A fin de abordar el cre-ciente reto que entraña el bienestarhumano de las familias y comunida-des del interior del país, se necesitaun nuevo enfoque de desarrollo quecoloque al ser humano en el centrodel desarrollo, considere el crecimien-to como un medio y no como un fin,proteja las oportunidades de vida delas futuras generaciones al igual quelas de las generaciones actuales y queconserve los patrimonios cultural yecológico de los que depende y ha-cen a la nación salvadoreña.

El Informe sobre el Estado de laNación El Salvador 1999 destacó queentre 1992-95 la producción creció atasas superiores del 6%, la inflaciónbajó a un dígito y se mantuvo la esta-bilidad cambiaria. La década tambiénobservó avances en los acuerdos co-merciales internacionales. No obstan-te los logros alcanzados, la pauta decrecimiento y el impacto de las medi-das adoptadas no lograron una signi-

ficativa reducción de la pobreza ru-ral, se aceleró el deterioro ecológico,se pronunciaron los desequilibrios te-rritoriales y se continuo deteriorandola base familiar-comunitaria de la so-ciedad salvadoreña.

Es importante destacar que laoportunidad histórica que tuvo El Sal-vador en la década de los noventa,difícilmente la pueda volver a teneren un futuro cercano: fin de la Gue-rra Fría, atención y respaldo interna-cional para llevar a cabo reformas ins-titucionales democráticas, contextoeconómico mundial favorable, diná-mica social interna favorable al diálo-go y la concertación, y crecimientoeconómico nacional muy superior ala tasa de crecimiento demográfico.

En una forma sintética, los Acuer-dos de Paz y la Cumbre de Río favo-recían, interna y externamente, a queEl Salvador adoptara el camino haciael desarrollo sostenible. Lamentable-mente los tomadores de decisión (yel asesoramiento de las institucionesfinancieras internacionales) no crea-ron las condiciones requeridas paraello.

La apuesta se hizo a la aperturaexterna. El desarrollo sostenible exi-gía que también se enfatizara la inte-gración interna y humana al poneren el centro a la persona, al promo-ver la generación de riqueza y al res-petar los sistemas naturales de los que

A fin de abordar el creciente reto que entraña el bienestar humano de lasfamilias y comunidades del interior del país, se necesita un nuevo enfoque

de desarrollo que coloque al ser humano en el centro del desarrollo,


dependen todos los seres vivos. Asi-mismo, el desarrollo sostenible plan-teaba reemplazar los estereotipos demujeres y hombres por una filosofíaque considerara que todas las perso-nas, sea cual fuere su sexo, son agen-tes imprescindibles para avanzar ha-cia un desarrollo más integral.

2.2 Mitch: una luz amarrilla

La mayoría de salvadoreños sonpobres, mujeres y jóvenes, y su vul-nerabilidad socio-ambiental quedó evi-denciada por la tormenta tropicalMitch al cierre del siglo XX (octubrede 1998). Esta «luz amarrilla» deberíaser suficiente para que la inversiónen el recurso humano fuera la prime-ra prioridad en las próximas décadas.Una medida en esta dirección es elpacto 20/20 que se planteó en laCumbre Mundial sobre DesarrolloSocial en 1995; por una parte, losdonantes aumentarían hasta el 20 porciento el monto de su ayuda parametas de seguridad humana y porotra, los países en desarrollo destina-rían al menos un 20 por ciento desus presupuestos para áreas socialesbásicas (suma de coeficientes).

La vulnerabilidad socio-ambientaly la debilidad institucional en la ges-tión de riesgos quedaron al descu-bierto con la magnitud de los efectosde dicho fenómeno natural. En el país,el mayor número de víctimas y da-ños los sufrieron las comunidades ru-rales y urbano-marginales, y las áreasmás deterioradas ecológicamente: las

cuencas de los ríos Lempa y Grandede San Miguel, y la zona costera. Porello y dada la frecuencia de los fenó-menos naturales que suceden en elpaís, las estrategias y programas dedesarrollo deberían incorporar la te-mática la prevención de desastres, lagestión de riesgos y el fortalecimien-to institucional, dentro de una políti-ca de gestión territorial.

En la actualidad, una de las dis-cusiones más concurrentes es la ubi-cación de la cooperación post-emer-gencia dentro de un contexto másamplio. A casi diez años de estarseaplicando un programa económicopatrocinado por las instituciones fi-nancieras internacionales y los Acuer-dos de Paz, miles de salvadoreñosreflexionamos acerca del futuro denuestros/as hijos/as y nietos/as. Ungran número responde silenciosamen-te optando por irse al norte de Améri-ca y,o por no asistir a las elecciones.Paradójicamente, los compatriotasque se van al exterior son los quemantienen la estabilidad macroe-conómica a través de las remesas (en-tre el 12 y 13 por ciento del PIB),pero no pueden ejercer el sufragio.

Por otra lado, están los que te-niendo la oportunidad, no van a vo-tar (más del 50 por ciento), quienesa su vez permiten que decida la mi-noría. Esta es una muestra de la lec-tura y decisiones que están haciendolos salvadoreños. Es claro que hay unfalta de visión y liderazgo nacional.

La mayoría de salvadoreños son pobres, mujeres y jóvenes


Lo expresado tiene varias impli-caciones. Una, la gente ya se cansóde las ofertas electorales y de espe-rar que los beneficios del programaeconómico lleguen al nivel micro.Dos, de aumentar la frecuencia delos fenómenos naturales y no mejo-rar los índices de desarrollo humano,miles de personas seguirán desplazán-dose hacia el Gran San Salvador y elnorte de América. Tres, si hoy vivemás de dos millones de salvadoreñosen E.U.A. dentro de una década vivi-rá el equivalente al 50 por ciento dela población total actual.

Estas implicaciones deberían sersuficientes para que líderes políticos,empresariales y sociales salvadoreñosy norteamericanos conversaran conel Banco Mundial, FMI y BID acercade la conveniencia de integrar a lospobres, mujeres y jóvenes al procesode desarrollo. Lo esencial es que lossalvadoreños se ayuden a sí mismosa alcanzar los niveles básicos de de-sarrollo humano para todos los habi-tantes.

Los resultados de la reunión delGrupo Consultivo realizada en Esto-colmo (al cierre del siglo XX), fueronprometedores pero incompletos. Poruna parte, Centroamérica logró unarespuesta de las principales fuentesde financiamiento internacional y laatención de E.U.A. sobre problemasrelacionados con los inmigrantes deHonduras y Nicaragua. La posiciónde otros cooperantes consistió en

estar dispuestos a contribuir a la re-habilitación y transformación del es-quema de desarrollo, a fin de evitaruna reconstrucción sobre algo que nofuncionaba adecuadamente. A estasalturas, los centroamericanos estánclaros sobre los nuevos criterios queestá aplicando la comunidad interna-cional, para apoyar a los países endesarrollo.

En El Salvador, a las organizacio-nes gubernamentales y ONG les re-sulta difícil disponer de informaciónque sea confiable, actualizada ydesagregada. Las dificultades paramedir los daños derivados de fenó-menos naturales como el Mitch de-muestran la importancia de construiruna institucionalidad para la gestióndel riesgo y el desarrollo sostenible.No obstante, el limitado apoyo alMinisterio de Medio Ambiente y Re-cursos Naturales y la lentitud en lainstrumentación de la Ley de MedioAmbiente, demuestran que aún noexiste la conciencia ni la voluntad re-queridas para enfrentar los factoresque están a la base de la vulnerabili-dad socioambiental. Curiosamente, elPlan Nacional de Reconstrucción«Transformando El Salvador para re-ducir sus vulnerabilidades» presenta-do en mayo de 1999 en Estocolmo,Suecia, expresaba que los desafíos alcierre del siglo XX eran la pobrezarural y el deterioro ambiental.

Dicho Plan retomó lo planteadopor la mesa especializada «Medio Am-

Lo esencial es que los salvadoreños se ayuden a sí mismos a alcanzarlos niveles básicos de desarrollo humano para todos los habitantes.


biente y Desarrollo» en el marco delejercicio del Plan de Nación, al reco-nocer que el país vive una crisis so-cio-ambiental que se manifiesta en lapobreza y deterioro de las condicio-nes de vida de grandes estratos de lapoblación, degradación y agotamien-to de los recursos naturales renova-bles y enormes desequilibrios territo-riales.

En este sentido, el planteamientohecho en Estocolmo de construir ani-llos de seguridad evidenciaba que latransformación nacional requeridaestaba limitada por la insuficiente ca-pacidad institucional, para promovery apoyar el desarrollo sostenible.

Según Angel Ibarra (1999, pg. 63)las lecciones más claras que dejó laexperiencia del Mitch en El Salvador,es que la población afectada pudohaber sido mucho menos si se hubie-ra contado con mejor niveles de pre-paración y, que al igual que en even-tos anteriores, los impactos fueronmagnificados por la pobreza y el de-terioro ambiental. También fue noto-rio el hecho de no contar con la ca-pacidad institucional, ni con planesde prevención y mitigación a pesarde las condiciones de alta vulnerabili-dad en que vive la población.

Frente a esta situación, argumen-ta el Dr. Ibarra, es necesario resaltarque las amenazas de origen sísmicoo hidrometereológico -las cuales soninevitables- no deberían causar desas-

tres, dañando gravemente a la pobla-ción y destruyendo los ecosistemas ysus bienes. Siempre es factible inter-venir para reducir la vulnerabilidad aestos riesgos, toda vez que se logresuperar la tendencia actual que abor-da los desastres naturales desde unenfoque asistencialista el cual enfati-za, con prioridad, la fase de socorroy de respuesta inmediata cerrando losespacios al surgimiento y consolida-ción de una cultura de gestión deriesgos.

En este sentido, la ventaja de apli-car el enfoque de desarrollo sosteni-ble es que centra su atención en elser humano y, por facilitar la partici-pación social y dar mayor poder a lagente y a sus organizaciones.

La ola de la descentralización

Fernando Carrión, director deFLACSO-Ecuador, reflexiona sobre laexistencia de la megatendencia de ladescentralización. Si eso fuera cierto,todos los países, tarde o temprano,deben entrar en esta lógica. Europaentra antes que América Latina. Co-lombia entra primero y Ecuador lohace tardíamente. Ello sugiere que espoco posible la existencia de un mo-delo único.

En Europa empieza la reforma delEstado a fines de la década de loscuarenta, o sea después de la Segun-da Guerra Mundial. La reversión delEstado centralista a uno descentrali-

En Europa empieza la reforma del Estado a fines de la década de loscuarenta, o sea después de la Segunda Guerra Mundial.


zado se da bajo la influencia norteame-ricana. Su triunfo militar y el hecho decontar con un modelo de Estado alta-mente descentralizado influyó en elEstado de la Europa de aquella época.

Inicialmente fueron los dos paísesmás devastados por la guerra, Alema-nia e Italia, los que impulsaron esta ten-dencia y los dos lo hicieron bajo mo-dalidades distintas de descentralización.En Alemania, Estado Federal, la descen-tralización tiende a profundizar las au-tonomías de los estados. Italia fortale-ce la tendencia regional de organiza-ción de su Estado.

Esto significa, argumenta Carrión,que en los dos tipos de organizaciónestatal (federal y unitaria) y en las dosformas de organización territorial (re-gional y estatal), la descentralizaciónse produjo con un factor común: for-talecimiento del nivel intermedio degobierno.

Un segundo momento derelanzamiento de la descentralizaciónse produce en los años sesenta-ochen-ta, cuando nuevos países entran al pro-ceso. En Francia, después de la victoriasocialista, recibe un gran impulso el pro-ceso a través de consejos regionales,los departamentos y de la ampliaciónde las competencias de los gobiernoslocales.

España lo hace, a raíz de la caídade la dictadura de Franco, para proce-

sar el enfrentamiento de las “dosEspañas”: la centralista, católica, monár-quica y capitalista con la federal, laica,republicana y socialista. En este caso,las circunscripciones territoriales provie-nen de la existencia de comunidadescon identidad histórica, cultural ylingüística, que se reclaman como na-ciones.

En Inglaterra, luego de hacer ungran esfuerzo en las administracioneslocales durante la gestión de la Sra.Tatcher, comienza la devolución de lospoderes a Gales, Escocia y Ulster; pro-ceso que conduce en 1999 a la elec-ción de los primeros parlamentos en lahistoria de Escocia y en Gales.

Posteriormente, en la década delos noventa, en los países del Este eu-ropeo el proceso toma mucha fuerzaluego de la caída del Muro de Berlín.

En resumen, existen países euro-peos donde el proceso está consolida-do (Alemania y Suiza), lugares dondeel proceso se desarrolla con altibajos yhasta con violencia como es el casodel Este europeo (Yugoslavia, Checos-lovaquia, la Federación Rusa y otros), yhay otros donde el proceso se acelera(Inglaterra, España y otros).

En todos los casos europeos se tra-ta de procesos que tienen varias dé-cadas y que aún no concluyen, y po-cos saben hasta dónde van a llegarestos procesos.

Inicialmente fueron los dos países más devastados por la guerra, Alemaniae Italia, los que impulsaron esta tendencia y los dos lo hicieron bajo

modalidades distintas de descentralización


El resurgimiento de la cuestiónlocal en Latinoamérica tiene lugar afines de la década de los setenta yprincipio de los ochenta, en el con-texto de la democratización que sevive en la región. De esa época a lafecha, se perciben dos etapas en elproceso de descentralización.

Una primera, caracterizada comola vía municipal de fortalecimiento delo local, a partir de la transferenciade recursos y competencias, así comode la ampliación de su base social desustentación a través de la participa-ción y la representación. La víamunicipalista generó la hegemonía deun tipo de poder local sobre los otrosy de éste sobre los intermedios. Lavía municipal tiende a cuestionar lavisión nacional. Un proceso de muni-cipalización en América Latina ha sidoel colombiano.

La segunda, se caracteriza por re-gresar la mirada hacia el nivel inter-medio de gobierno, con el fin de re-mediar el vacío que produjo el exce-sivo peso sobre lo municipal. Algu-nos países se encuentran redefiniendolas estructuras provinciales o departa-mentales, con miras a establecer losvínculos de lo local y lo nacional.

Así se tiene que los países fede-rales de Argentina, Brasil, México yVenezuela están fortaleciendo elfederalismo, sobre la base de sus es-tados. Los países unitarios como Boli-via, Costa Rica y Colombia retomanel tema del gobierno intermedio. Bo-

livia sobre la base de un Prefecto de-legado por el Presidente y un conce-jo departamental elegido indirecta-mente por concejales municipales. EnColombia, se optó por la elección delGobernador departamental.

En este contexto y teniendo enmente que El Salvador es un país entransición (con una sociedad civil or-ganizada, activa y propositiva), es im-portante hacer de la descentralizaciónun tema de concertación y de supe-ración de las disputas estrictamentepolítico-partidarias. Es decir, la descen-tralización es una oportunidad paratrabajar políticas de Estado (visión depaís), a fin de combatir la pobreza,consolidar la democracia y hacer queel desarrollo nacional sea sostenible.

En términos más específicos, ladescentralización es un medio efecti-vo para, por una parte, promover laparticipación y auditoría social, y porotra, ampliar el acceso al mercado ya los servicios básicos a las poblacio-nes tradicionalmente excluidas de losbeneficios del crecimiento económi-co.

Consecuentemente, la descentra-lización debería ser incluyente y conun enfoque de desarrollo local. Ya quees clave abrir espacios y ampliaroportunidades a nivel territorial. Lavieja tradición municipalista tiendegeneralmente a reforzar y a replicarel verticalismo de las estructuras polí-ticas centrales. El desarrollo local sefundamenta en el capital humano y

La vía municipal tiende a cuestionar la visión nacional


social de los lugareños y de sus co-munidades y organizaciones. Se tratade romper la hegemonía clientelarclásica y de hacer más transparentela gestión pública.

Descentralización y desarrollo local

PNUD afirma que el fortaleci-miento y profundización de la demo-cracia es un requisito indispensablepara alcanzar el progreso y el temade la descentralización responde auna cuestión eminentemente política,como es el progreso de la democra-cia y la distribución del poder (1996,pg. 12). En esa perspectiva, la des-centralización del Estado no es otracosa que un proceso de distribuciónterritorial del poder, a fin de acercarsu ejercicio a las comunidades y asíéstas podrán satisfacer sus expectati-vas.

En este sentido, el reto de El Sal-vador al cierre del siglo XX era iniciarun proceso de concertación para lo-grar un nuevo balance de poder en-tre la sociedad, el Estado y el merca-do, mejorando la comunicación y elentendimiento entre quienes definenla asignación de recursos públicos yaquellos que han estado tradicional-mente excluidos de la toma de deci-siones.

En este esfuerzo, la descentrali-zación es un medio que brinda laoportunidad de avanzar hacia la aper-tura interna, ya que es una manera

más participativa del ejercicio delpoder que mejoraría la forma tradi-cional de gobernar y de hacer nego-cios. En síntesis, la apertura internaes una nueva manera solucionar losproblemas y por ende, es una medi-da que incide en la forma de vida yde funcionar de la sociedad salvado-reña.

Lo esencial es erradicar la pobre-za y consolidar la democracia, a tra-vés de la descentralización y el desa-rrollo local. De esa manera se estaríafavoreciendo la realización de trestareas o pasos intermedios:

1) Articular las demandas del nivelnacional y local,

2) Armonizar los intereses de lo ur-bano y rural, y

3) Conciliar los puntos de vista entrelo público y privado.

Articular, armonizar y conciliar losintereses de diferentes sectores es lagran misión nacional para consolidarel proceso de paz, profundizar la de-mocracia y avanzar hacia el desarrollosostenible.

El reto es enorme. Un alto por-centaje de la sociedad salvadoreña tie-ne una gran incertidumbre acerca delas oportunidades para progresar. Mi-les de jóvenes urbanos tienen un limi-tado sentido de pertenencia social, locual les induce al uso de drogas y a la

la descentralización del Estado no es otra cosa que un proceso dedistribución territorial del poder


violencia como medios para sobrelle-var la exclusión social. Decenas demiles de niños y niñas mueren cadaaño por la falta de acceso al aguapotable y saneamiento ambiental bá-sico. Mujeres cabezas de hogar en-frentan serios obstáculos para teneracceso al crédito, activos productivosy educación, teniendo que aceptarmenores remuneraciones y prestacio-nes socio-económicas. Técnicos y pro-fesionales no encuentran oportunidadde trabajo ni empleo productivo, loque los lleva a dedicarse a la «compray venta» para subsistir. Familias ente-ras salen a comprar y a divertirse conmiedo a que las asalten, lo cual provo-ca una alta presión socio-psicológica.

Por duro e impresionante que larealidad nacional parezca, es impor-tante que la nación salvadoreña -en suconjunto- reconozca cuál es su situa-ción y haga todos los esfuerzos posi-bles para el logro del artículo 1 de laConstitución: «El Salvador reconoce ala persona humana como el origen y elfin de la actividad del Estado, que estáorganizado para la consecución de lajusticia, de la seguridad jurídica y delbien común».

Trabajar en esta dirección es lo quepuede marcar la diferencia, para quetodas y todos los compatriotas constru-yamos El Salvador que queremos. De locontrario, se agudizará cada día más elsentido de desarraigo y la pérdida depertenencia socio-cultural, generándosecon ello una actitud individual y colecti-

va de sálvense quien pueda. Ello equiva-le a aceptar que la persona que se pue-da y quiera ir de El Salvador, que mejorlo haga. Este tipo de actitudes refuerzanla hipótesis de que aquí no hay futuropara los jóvenes, cuando la realidad esque sin ellos/as no hay futuro alguno.

Poniendo la mirada en otras latitudes

Mario Lungo y Susan Kandel(1999), han estudiado los flujosmigratorios centroamericanos y salva-doreños. Antes de los años 70, el pa-trón de migración internacional estabacaracterizado por desplazamientos ha-cia los países vecinos de la región, res-pondiendo a la demanda de fuerza detrabajo de las actividades agroexpor-tadoras (plantaciones bananeras, cose-cha cañera y otras).

Este patrón migratorio cambió ra-dicalmente a partir de la década delos ochenta, modificándose no sólolos lugares de destino sino tambiénlas causas de los desplazamientos ylas características de la poblaciónmigrante. A los anteriores inmigran-tes se suman los refugiados y despla-zados a raíz de los conflictos políti-co-militares en Guatemala, Nicaraguay El Salvador, ahora el lugar principalde destino está fuera de la región: losEstados Unidos de Norteamérica, laprincipal economía y poder militarmundial.

Los flujos migratorios de centro-americanos y especialmente de sal-

Este patrón migratorio cambió radicalmente a partir de la década de losochenta, modificándose no sólo los lugares de destino sino también las causas

de los desplazamientos y las características de la población migrante.


vadoreños/as en la década de losnoventa son mayores y más comple-jos, y sus consecuencias para cues-tiones como la ciudadanía y la políti-ca social más profundas.

Una de éstas, la más discutida porsu impacto, es la consecuencia, tanto anivel económico como social, de lasremesas monetarias enviadas por losmigrantes. En 1991 las remesas a ElSalvador sumaron 470 millones de dó-lares y representaron el 79% del totalde las exportaciones nacionales, y en1994, se incrementaron a 823 millo-nes, equivaliendo al 112 % de las ex-portaciones. Hoy en día, las remesasalcanzaran los 2,000 millones de dóla-res, superando el 12 % del PIB.

Lungo (1999, pg.17) señala cin-co dimensiones de la compleja reali-dad migratoria, más allá de los cono-cidos cambios ocurridos a nivel de-mográfico, a saber:

a. La dimensión económica, a nivelmacro, al constituir las remesasfamiliares un componente clavepara la estabilidad macroeco-nómica de nuestros países, o elpapel jugado por los inmigrantesen la estructuración y funciona-miento de los mercados labora-les en los países receptores deinmigrantes; a nivel micro, al mo-dificar las remesas las condicio-nes de reproducción social a ni-vel familiar y crear la posibilidadde establecer pequeñas micro-

empresas, algunas de las cualestienen un carácter transnacionalal basarse en el establecimientode redes económicas y socialesen dos o más países.

b. La dimensión territorial, por ejem-plo al nivel del desarrollo localen las zonas fronterizas o en zo-nas internas afectadas fuertemen-te por la migración de su pobla-ción hacia el exterior. En las pri-meras, al verse obstaculizado sudesarrollo por la existencia de loslímites fronterizos formales, a pe-sar de la presencia de fluidas re-laciones transnacionales de dife-rente tipo; en las segundas, almodificarse la estructura de ingre-sos y las relaciones de poder enlas comunidades afectadas. Haymuchos casos v.g. San Isidro,Intipuca y otros.

c. La dimensión social, donde co-existen fenómenos de desintegra-ción de las relaciones familiarestradicionales, generándose nuevosroles para sus miembros, espe-cialmente en el caso de las muje-res y las personas de la terceraedad, y la conformación de nue-vos grupos sociales a nivel de lacomunidad.

d. La dimensión cultural, al emergernuevas percepciones, valores y as-piraciones resultantes de la migra-ción internacional, siendo los ni-ños/as y jóvenes el sector social

las remesas alcanzaran los 2,000 millones de dólares, superando el12 % del PIB.


más impactado, lo que ha gene-rado nuevos patrones de conduc-ta que se dirigen, en ocasiones, acomportamientos delincuenciales.

e. Dimensión política, donde presen-ciamos innovadoras prácticas po-lítica a nivel local, y cambios en larelación del Gobierno frente a losnacionales que han emigrado alexterior, originándose nuevas polí-ticas migratorias. Dos casos espe-cíficos son la creación de una uni-dad en el Ministerio de Relacio-nes Exteriores de El Salvador paracomunicarse y mejorar las relacio-nes con las comunidades de sal-vadoreños en el exterior y la crea-ción de PRO.ESA para promoverlas inversiones externas en el país.

Otro caso que vale la pena des-tacar es el de las mesas 16 “Salvado-reños y salvadoreñas en el exterior” y17 “Mesa multidisciplinaria de Was-hington”, en el marco de la consultaespecializada que la Comisión Nacio-nal de Desarrollo realizó con repre-sentantes de diferentes sectores aca-démicos y profesionales en 1998. Yaque estas mesas (conformadas porsalvadoreños que se destacan en di-ferentes áreas en E.U.A.), se conci-ben como un recurso nacional decarácter estratégico para el desarro-

llo del país. El cual corre el riesgo dedesaprovecharse por sus débilesnexos con El Salvador y, a la vez, elaporte económico que miles de sal-vadoreños/as ofrecen (remesas) ten-derá a disminuir en el tiempo

2.

La mesa 16 planteó la importan-cia de desarrollar un trabajo culturaldirigido a fortalecer la identidad sal-vadoreña de los compatriotas residen-tes en el extranjero. Crear redes fuer-tes y dinámicas de intercambio co-mercial y de inversión de doble vía.Aprovechar el cúmulo de conocimien-tos técnicos y profesionales adquiri-dos por los salvadoreños en el exte-rior. Desarrollar la capacidad nacio-nal para producir contribuciones pro-pias y aplicarlas a los campos tecno-lógicos y científicos. Tomar medidasque propicien la participación activay directa de los salvadoreños en elexterior en los procesos sociales y de-mocráticos del país.

La mesa 17 se enfocó en el forta-lecimiento de la democracia, reformaelectoral, política fiscal, relacionesexteriores, infraestructura, ciencia ytecnología, salud, educación, financia-miento externo y gestión macroe-conómica. Entre las propuestas másdestacadas, se mencionan las siguien-tes:

la importancia de desarrollar un trabajo cultural dirigido a fortalecer laidentidad salvadoreña de los compatriotas residentes en el extranjero.

2 En marzo de 2001, la Administración norteamericana le otorgó la Protección Temporal Migratoria(TPS) a los nacionales de El Salvador, basada en el grado de destrucción de los sismos de enero yfebrero de 2001, la cual se mantendrá hasta septiembre de 2002. Se estima que se favorecerían amás de 250 mil personas.


a. Rendición de cuentas y transpa-rencia de la gestión pública

b. Elección de diputados por distri-to electoral y votos de los salva-doreños en exterior en las elec-ciones presidenciales

c. Modernización y profesiona-lización del servicio exterior sal-vadoreño

d. Ejecutar un programa nacional degeneración de empleo en obras,ubicadas principalmente en zonasrurales y urbanas pobres

e. Poner en marcha una genuina“descentralización” del poder yde la administración pública

f. Constituir un sistema nacional deinnovación

g. Ampliar la cobertura y mejorar lacalidad y equidad de educacióny salud

2.3 El ejercicio del Plan de Nación

El 16 de enero de 1998 (a seisaños de los acuerdos de paz), los in-tegrantes de la Comisión Nacional deDesarrollo (CND) afirmaban que erahora de pensar en grande; y era horade ser grandes -por encima de todaslas pequeñeces habituales- para po-der también hacer grande a nuestropaís.

La propuesta Bases para el Plande Nación partía diciendo que la pers-pectiva de desarrollo del país no po-día reducirse al crecimiento de la eco-nomía. El crecimiento es una condi-ción necesaria pero no suficiente paralograr el desarrollo integral de El Sal-vador. Se concebía el desarrollo comoun proceso participativo que debíaincluir de manera armónica factoreseconómicos, territoriales, ambientales,políticos, éticos, sociales y culturales.En ese momento, la CND no teníaclaro su papel futuro. Ya que afirma-ba que el trabajo subsiguiente debíaser asumido por el liderazgo nacio-nal y acompañado por toda la pobla-ción. Entendido de esta manera, eldesafío de la CND era crear espaciosde concertación y generar sinergias,especialmente en aquellas áreas te-máticas cuya transformación significa-ría cambios cualitativos de gran re-percusión a largo plazo y entendi-mientos básicos entre diversos secto-res nacionales. En pocas palabras, laCND planteaba la construcción deuna visión común de desarrollo y lageneración de compromisos en tor-no a políticas, programas y proyectosde desarrollo integral.

Los siete desafíos planteados por elPlan de Nación fueron los siguientes:

1. Sociedad sin fronteras para inser-tarnos en el mundo

2. Economía integradora y competi-tiva con más empleo

La propuesta Bases para el Plan de Nación partía diciendo que la perspectivade desarrollo del país no podía reducirse al crecimiento de la economía.


3. Superar la marginación y la po-breza

4. Participación, autoestima e iden-tidad cultural

5. Compromiso con la gestión racio-nal del medio ambiente

6. Seguridad basada en un Estadode Derecho y un sistema judicialefectivo

7. Firmes estructuras familiares parala convivencia social pacífica

Lo que en ese tiempo se tenía enmente era la suscripción de un Acuer-do Nacional, que fuera la base parala formulación de planes y programasde inversiones de mediano y largoplazo; y que al mismo tiempo eleva-ra el nivel de compromiso y partici-pación ciudadana.

Es así como de febrero a octubrede 1998, la CND realizó consultasen los 14 departamentos sobre lasBases para el Plan de Nación. Se rea-lizaron 52 talleres y 14 asambleas de-partamentales. Hubo coordinacióncon los Consejos Departamentales deAlcaldes y con personas notables yrepresentativas de diferentes sectoresen cada uno de los departamentos.De esta forma se integraron los Gru-pos Gestores Departamentales, loscuales tuvieron el potencial de con-

vertirse en espacios o instancias deencuentro entre los agentes públicosy privados locales, y de construir unmecanismo de articulación entre elnivel nacional y local.

Ese es el «capital» más valioso quela CND tuvo la capacidad de poten-ciar, pero que el entorno político y lanaturaleza misma de la CND (una fi-gura gubernamental sui generis) im-pedían mantener esos niveles de par-ticipación sin recursos disponiblespara superar los problemaspriorizados en las consultas territoria-les. La consecuencia de todo ello esque al cierre del siglo XX toda esaenergía social se empieza a perder,salvo unos pocos departamentoscomo Ahuachapán, logran apropiar-se del ejercicio e inician un procesoparticipativo de desarrollo local.

Por otra parte, la CND convocóa más de 200 profesionales, empre-sarios y técnicos para promover y ca-nalizar aportes especializados en lostemas más importantes de las Basespara el Plan de Nación. La mesa es-pecializada No. 12 «Medio Ambientey Desarrollo» destacó el desequilibrioterritorial y la relación entre pobrezay deterioro ecológico, así como tam-bién la necesidad de fortalecer la ca-pacidad institucional nacional y localpara avanzar hacia un desarrollo sos-tenible.

La consecuencia de todo ello es que al cierre del siglo XX toda esaenergía social se empieza a perder


Esta primera fase del trabajo cam-biante (haciendo camino al andar) dela CND, culminó con el «EncuentroCiudadano», el 16 de enero de 1999,un año después de la entrega del pri-mer documento. En esa ocasión, loque más captó la atención fue el lla-mado a la «conspiración ciudadana»que hiciera el Dr. David Escobar Ga-lindo, miembro de la CND. Esa ma-ñana quedó claro que para que lopropuesto en dichos documentos tu-viera alguna oportunidad real de po-nerse en práctica, era necesario con-tar con una «masa crítica» (respaldosocial) y con acciones concretas anivel local.

Asimismo, en la entrega de losresultados de las consultas que laCND le hiciera al Presidente de laRepública, Dr. Armando Calderón Sol,llamó la atención que ningún Minis-tro o alto funcionario acompañara alDr. Calderón Sol. Este “pequeño grandetalle” significaba que todos esosinsumos no llegarían al interior delaparato público y que dado que di-cha administración estaba por finali-zar su período, todo el esfuerzo ciu-dadano corría el riesgo de perderse.Había que esperar, entonces, la llega-da del siguiente gobierno.

Aquí conviene precisar que enesa época, las fuerzas políticas-parti-darias y las campañas electorales bus-caban un acercamiento de los candi-datos presidenciales con la población.No es casualidad que el actual Presi-

dente realizara su campaña con unrecorrido a lo largo y ancho del terri-torio nacional. Es más, uno de los pri-meros lugares que visitó fue el de-partamento con el índice de desarro-llo humano más bajo, Morazán.

Otro elemento coincidente conel Plan de Nación fueron las ideasplasmadas en el llamado programade las Alianzas, el cual trataba de ar-ticular los aspectos sociales, econó-micos, ambientales y políticos. En estesentido y dado que habían dos docu-mentos importantes ante la opiniónpública, al inicio de la actual gestióngubernamental se creó una especiede alergia o celo entre lo dicho en suplataforma programática y el Plan deNación. Pero eso no era lo medular.La diferencia de fondo radicaba en-tre la teoría y la práctica. Para mues-tra un botón: a partir del segundoaño de gobierno, el programa de lasAlianzas pareciera haberse esfumado.

De aceptarse esta hipótesis de tra-bajo, es lógico suponer que las pro-puestas hechas por la CND no fue-sen incorporadas en los programassectoriales gubernamentales, ni enlos presupuestos de las diferentes se-cretarías de Estado.

En este sentido y sí asumimos quelos recursos expresan o reflejan lavoluntad política, la falta de una claraasignación de recursos para realizarlo planteado por la CND hablan porsu propia cuenta.

lo que más captó la atención fue el llamado a la «conspiraciónciudadana»


En octubre de 1999, la CND haceun esfuerzo por motivar al nuevo go-bierno y realiza un evento para pre-sentarle al país la propuesta de traba-jo e iniciar la canalización de la granenergía ciudadana en proyectos con-cretos, así como reafirmar en la con-ciencia pública la imperiosa necesidadde emprender grandes esfuerzos co-lectivos bajo el signo de la concerta-ción y la coordinación.

La CND fue clara al decir que acasi dos años de que presentaran lasBases para el Plan de Nación, la ideaseguía en marcha, porque la necesi-dad seguía viva. Cada día con másurgencia, los salvadoreños estamosenfrentados al desafío de darle cursopermanente al gran caudal de posibili-dades que desataran los Acuerdos dePaz. Esas posibilidades no van a mate-rializarse por sí solas: todos estamosllamados a comprometernos con surealización, que es la base de la esta-bilidad y la prosperidad por las quetanto se ha sacrificado el pueblo sal-vadoreño. Estas frases, dice la CND,no son retóricas: resumen la aspira-ción más sentida de toda la sociedad.

Las palabras del Presidente de laRepública, Lic. Francisco Flores, ratifi-caron una cosa. La ciudadanía teníaque redoblar sus esfuerzos para queEl Salvador lograra moverse hacia undesarrollo integral. Es decir, el Gobier-no le hizo un reto a la sociedad civil aorganizarse y a trabajar arduamente

para incidir en la toma de decisionesy en la asignación de recursos. En po-cas palabras, nada es gratis. Todo re-quiere de perseverancia y trabajo. Vién-dolo retrospectivamente, pareciera serque la CND no entendió así el mensa-je presidencial y por ende, en lugarde potenciar el capital social que ha-bía venido estimulando, optó por acer-carse al gobierno. Lo crítico de estaalternativa es que la CND se quedóen una especie de limbo, ni el gobier-no la tomó en cuenta a la hora deelaborar y ejecutar el presupuesto, nilas organizaciones de la sociedad civilhicieron alianzas con ella por conside-rarla pro-gubernamental.

Una noche antes de la dolarización

Los meses fueron pasando y pa-sando, y es hasta noviembre de 2000,que el Presidente de la República y laCND invitan a la presentación de lasAcciones Territoriales del Plan de Na-ción. La cual fue en el salón principalde Cancillería y tuvo la presencia másamplia y plural que ha habido en elpaís para tratar una agenda de desa-rrollo (tres Órganos de Gobierno, par-tidos políticos, representantes de laempresa privada, la gremial de muni-cipalidades, miembros de la sociedadcivil, actores locales, medios de co-municación social y comunidad inter-nacional).

Ese evento fue muy aleccionador.Ya que al día siguiente y fuera de ese

Viéndolo retrospectivamente, pareciera ser que la CND no entendió asíel mensaje presidencial y por ende, en lugar de potenciar el capitalsocial que había venido estimulando, optó por acercarse al gobierno


marco, se anunció la Ley de Integra-ción Monetaria (dolarización), lo cualfue percibido como un mensaje cla-ro y directo: las medidas económicasestratégicas son tomadas con base alas facultades que tiene el gobiernopara ejercer sus funciones.

Este procedimiento generó pre-guntas o reflexiones como la siguien-te: ¿Para qué alejarse de iniciativas ymecanismos que permitían la cons-trucción de políticas de Estado y laconsolidación del proceso democrá-tico? Es difícil aceptar que dirigentespolíticos no entendieran lo que te-nían en sus manos y lo que podíaaportar ese capital social. Se actuósabiendo que todo lo que se dijera ehiciera esa noche en Cancillería, se-ría desvanecido inmediatamente porla medida monetaria que se tenía «de-bajo del brazo».

El magno evento en el Ministeriode Relaciones Exteriores ilustra los li-mitados espacios que tiene la ciuda-danía para incidir en la toma de deci-siones. La “masa crítica” que el Plande Nación logró convocar dicha no-che estaba dispuesta a sumar; sin em-bargo, los hechos –constataron- quelo crucial era la dolarización Esa ma-niobra fue un duro golpe para la CNDy para las Acciones Territoriales delPlan de Nación.

Lo delicado de dicho procederes que pudiera convertirse en un

ejemplo o un mensaje en contra defuturos esfuerzos, que representadosy representantes deseen promover enpro del bienestar humano de las pre-sentes y futuras generaciones.

Es de suponer que la reacción delos miembros de la CND fue tan va-riada como lo es el pensamiento decada uno de sus cinco miembros.Desde la perspectiva ciudadana, lopreocupante era que se ponía en ries-go la continuidad del espacio másequilibrado de concertación que exis-tía en el país.

De lo anterior surge la hipótesissiguiente: la “guía” de conducción po-lítica es diferente a la que demandaun Plan de Nación. Concertación yparticipación ciudadana son conside-rados como espacios u oportunidadesque deben ser producto y reflejo dela correlación de fuerzas económicas,sociales y/o políticas, en un momentodeterminado. Es decir, los espacios dediálogo deben ser ganados por méri-tos individuales o colectivos, en fun-ción de metas sectoriales específicas.Se trata de espacios limitados y dispo-nibles para quienes tengan el podersuficiente, para llevar a cabo una ac-ción concreta con los tomadores dedecisión.

De ser cierta esta hipótesis, le co-rrespondería a la ciudadanía (socie-dad civil organizada) trabajararticulada y localmente, para así ir

todo lo que se dijera e hiciera esa noche en Cancillería, seríadesvanecido inmediatamente por la medida monetaria que se tenía

«debajo del brazo».


generando la “masa crítica” necesariapara hacer valer sus opiniones y pro-puestas de “abajo hacia arriba”. Estees uno de los nuevos retos que las ylos salvadoreños debemos enfrentar,para avanzar hacia el desarrollo soste-nible y la democracia participativa.

Una lección aprendida es que laparticipación ciudadana es un temaeminentemente político. No partidario,pero si político. Por lo que, la sociedadcivil debe organizarse mejor, evitar ladispersión y concentrar su accionar con-junto en dos o tres líneas estratégicas.De esa manera, se iría teniendo el con-trapeso socio-político necesario paratener una interlocución constructiva yefectiva con los tomadores de deci-sión. Ya que está claro que los repre-sentantes no le darán nada “gratis” asus representados.

Adicionalmente, cada día quepasa, me convenzo más de que dichaactuación se debió al enfoqueeconomicista de la política de desa-rrollo vigente, la cual deja en un se-gundo plano la parte humana y am-biental del desarrollo sostenible. Estoayuda a explicar la razón por la que alos tomadores de decisión les cuestapotenciar espacios propicios, paraconstruir juntos El Salvador que que-remos.

Otra lección es que el GOES esta-ba ejerciendo su legítimo poder políti-co y constitucional. Eso hay que reco-nocerlo y no hay objeción alguna. Lo

que también hay que destacar, es quenumerosos profesionales salvadoreñosy miembros de la comunidad interna-cional estaban en desacuerdo con lamanera de comunicarse con quienestienen la voluntad y disposición decooperar para sacar adelante a El Sal-vador.

Lo mejor sería actuar para reducirla brecha entre representantes y re-presentados, y detener la entropía delactual sistema político. Es más, de esafecha en adelante ha ido creciendo lapreocupación sobre la polarizaciónpolítica electoral que habrá entre el2002 y 2004. Optimo sería que elsistema político abriera los espaciosrequeridos y que su herencia esté cer-ca de la democracia que miles de ciu-dadanos queremos para nuestros hi-jos e hijas.

No obstante lo anterior, es claveconfiar en la creatividad, habilidad ycapacidad constructiva de la sociedadsalvadoreña. Ya que más temprano quetarde, habrá el cabildeo y el ejerciciodemocrático requeridos para que semodernicen el sector público y los ins-titutos políticos. Así también hay quetener presente que ante una sociedadcivil organizada y un tejido local forta-lecido, los gobernantes reaccionaránfavorablemente y en función a la de-manda de los electores.

Además, la conectividad y el avan-ce en la información y la comunica-ción interactiva, contribuirán a que

ante una sociedad civil organizada y un tejido local fortalecido, losgobernantes reaccionarán favorablemente y en función a la demanda

de los electores.


los tomadores de decisión transcien-dan el enfoque economicista y/o losanálisis estrictamente político-partida-rios, optando por promover einstitucionalizar la participación yauditoría social en la gestión pública.Este paso marcaría una diferencia cua-litativa en el perfil de las y los candi-datos que los partidos políticos le ofre-cerán a la población, ya que se nece-sitará mayor educación, ética y co-municación con la gente.

2.4 La Estrategia Nacional de Desa-rrollo Local (ENDL)

Época de grandes cambios

Partiendo que mundialización ylocalización son los dos carriles deldesarrollo al inicio del siglo XXI, eslógico que el nuevo gobierno (1999)optara por elaborar conjuntamente laENDL. Con ello estaría adecuándosea la dinámica internacional y a la olade la descentralización, así como en-contrándose con los municipios y co-munidades del interior del país.

El siglo XX termina como un pe-ríodo de grandes logros y cambiosen la humanidad: descubren la peni-cilina e inventan la producción enserie y la televisión. Por otra parte, sepone en evidencia que a pesar delos grandes adelantos hay problemasque urge atender: los países en desa-rrollo tienen el 80 por ciento de lapoblación mundial pero les correspon-de menos del 20 por ciento del PIBmundial. Las crisis financieras interna-

cionales ilustran la interdependenciay vulnerabilidad económica. Huraca-nes e incendios forestales arrasan ex-tensos territorios. La destrucción delplaneta crea una situación preocupan-te para el ser humano, quien a su vezlogra caminar en la Luna, realiza laclonación de la oveja Dolly y vinculalas computadoras a escala mundialpor medio de la Internet.

Todos estos cambios y hallazgosvan incidiendo para que lostomadores de decisión se inclinenhacia la apertura interna. Hay accio-nes que nos acercan y otras que nosalejan del desarrollo sostenible. A ni-vel mundial, se pasó del muro deBerlín al muro de Tijuana. A escalaregional, se transita de la paz a lareducción de la vulnerabilidad socialy ecológica. En el plano nacional, sepasó de territorios controlados por laguerrilla a zonas dominadas por lasmaras; de refugiados por seguridadfísica a migraciones por seguridadhumana; de una economía depen-diente de la ayuda de EUA a unadependiente de las remesas familia-res; de una atomización de proyec-tos asistencialistas a una concentra-ción de la inversión pública en cincocentros urbanos; de una nación quelogra la paz por la vía de la negocia-ción a una donde la brecha entregobernantes y gobernados va en au-mento.

Entre los avances, después delos Acuerdos de Paz, cabe mencio-nar la legislación a favor de las muje-

A nivel mundial, se pasó del muro de Berlín al muro de Tijuana.


3 De acuerdo a la Iglesia Católica, subsidiaridad significa que una estructura de orden superior nodebe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competen-cias, sino que más bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su acción conla de los demás componentes sociales, con miras al bien común (Pío XI, enc. Quadragesiomo anno)

res, el niño, el medio ambiente y eldesarrollo local v.g. reforma LeyFODES (6% del presupuesto para losmunicipios). Se estabiliza lamacroeconómica. El sector empresa-rial hace propuestas para el desarro-llo sostenible (libro Verde). El actualgobierno aceptó la propuesta del Gru-po Consultivo del FISDL (gremial dealcaldes, empresa privada y organiza-ciones no gubernamentales), paraimpulsar la ENDL.

Descentralización: proceso o decreto

La descentralización (apertura in-terna) es un proceso de cambio devida, por lo que, abarca las esferassocial, política, institucional, culturaly económica. Es una forma diferentede actuar, participar y decidir. Acercaa representantes y representados, ajóvenes y comunidades, a empresa-rios y el entorno, a las presentes yfuturas generaciones. Revaloriza lospatrimonios cultural y ecológico. Pro-mueve los valores familiares, comuni-tarios y democráticos.

En pocas palabras, a la base dela descentralización está el sentido depertenencia e identidad socio-cultu-ral, y el desarrollo de actitudes y apti-tudes de los lugareños y sus organi-zaciones para progresar, conectándo-

se con el reto del mundo, asociándo-se con base a intereses comunes yespecializándose de acuerdo a suspotencialidades.

Lo anterior quiere decir que elrol del gobierno central es muy im-portante, pero a su vez limitado. Estafrase no debe confundirse con la ideade “desresponsabilizar” al Estado dela justicia social y del bienestar hu-mano de las presentes y futuras ge-neraciones. Todo lo contrario. De loque se trata es de aplicar el principiode subsidiaridad

3.

Al pasar del “deber ser” a la reali-dad nacional, tenemos que El Salva-dor se mueve hacia la descentraliza-ción principalmente movido por lainiciativa de su gente, de los gobier-nos locales, de los cooperantes exter-nos y de algunas instituciones públi-cas. La estrecha y solidaria relaciónde los “hermanos cercanos” con susfamiliares y comunidades, es el factorque más empuja hacia la localización.Su apoyo es directo y continúo hacialos suyos, buscando preservar sus raí-ces.

El avance tecnológico y en las co-municaciones también facilitan dichoproceso. Hace falta que los tomadoresde decisión (gabinete económico, ins-

La estrecha y solidaria relación de los “hermanos cercanos” con susfamiliares y comunidades, es el factor que más empuja hacia la localización.


titutos políticos y sector empresarial),se sumen a este esfuerzo, con mayorsabiduría, compromiso y visión denación.

En términos generales, todo pa-reciera indicar que el gobierno cen-tral está optando por seguir su pro-grama económico y por ende, espoco probable que -en momentos dedéficit fiscal y de un desfavorable con-texto económico internacional- ace-lere una macro reforma de descen-tralización del Estado.

En este sentido, lo que pudieraavanzar son modalidades descentrali-zadas de prestación de servicios bá-sicos, para ir avanzando poco a poco,de abajo hacia arriba y con base abuenas prácticas. En términos especí-ficos, caminos vecinales y sistemas deagua potable parecieran ser las áreasmás factibles de entrar en este es-fuerzo gradual de descentralización.

El desarrollo local en El Salvador

La ENDL fue elaborada de mane-ra colegiada en el segundo semestrede 1999 y responde a la necesidadde contar con una visión común dedesarrollo local y un marco orienta-dor de las acciones a realizar por en-tidades gubernamentales y no guber-namentales, municipalidades, comu-nidades y entidades privadas, para im-pulsar un proceso integral e integradorde desarrollo.

Después de varias jornadas de tra-bajo conjunto y de discusiones entrelos miembros del Grupo Consultivoen referencia, se terminó de elaborarla propuesta y se le presentó al Lic.Francisco Flores, Presidente de la Re-pública. Lo más aleccionador de di-cha reunión ocurrió minutos antes delacto principal. Ya que en una de lassalas de espera de Casa Presidencial(Barrio de San Jacinto), el Alcalde deSan Salvador, Dr. Héctor Silva, pre-guntó si se le miraba viabilidad a laENDL. Ante tan singular interrogante,se afirmó que la apuesta se hacía a lametodología utilizada y a los aliadosde esa iniciativa.

Con ese tipo de inquietudes ycon base a lo expresado en el actode entrega de la ENDL, era claro quehabía que trabajar mucho para lograrque esa estrategia fuera del dominio(apropiación) del aparato público.Igualmente cierto era el hecho de quepor primera vez en la historia con-temporánea, socios nacionales e in-ternacionales del desarrollo local ha-bían logrado entregar una propuestaconcertada en las manos del Presi-dente de la República.

Es decir, en términos formales, sehabía dado un paso importante. Elpróximo (la implementación) seríamás difícil y por ende, había que se-guir sumando y creando sinergias paralograr resultados concretos en el trans-curso del tiempo.

lo que pudiera avanzar son modalidades descentralizadas deprestación de servicios básicos, para ir avanzando poco a poco, de

abajo hacia arriba y con base a buenas prácticas.


Pensando retrospectivamente, con-sidero que hubo “dos errores de cál-culo” de parte de quienes acompañá-bamos la ENDL, a saber: suponer que(1) el calendario político electoral notendría mayores implicaciones en elproceso, y que (2) el siguiente pasosería igual que el primero, cuando enrealidad sería más complicado.

Los hechos parecieran confirmaresta hipótesis. Por una parte, en mar-zo de 2000, hubo elecciones de alcal-des y diputados que modificaron lacorrelación de fuerzas políticas. Laoposición ganó espacios importantesen el sistema político salvadoreño (al-caldías de los principales centros ur-banos y mayor número de diputadosen la Asamblea Legislativa). Por otra,la “masa crítica” a favor del desarrollolocal no siguió creciendo, y se compli-có el acertijo político para distinguirentre lo deseable y viable de realizar.

Estos dos aspectos incidieron paraque la ENDL sólo fuera difundida porquienes la habían producido, quedán-dose su promoción dentro del círculode convencidos del desarrollo local.

El comentario anterior no le quitamérito alguno a dicho documento. LaENDL sigue teniendo vigencia y perti-nencia. Hay avances en todas sus lí-neas operativas. Lo que hace falta,entre otras cosas, son los siguientesdos puntos. Uno, mejorar la comuni-cación e información acerca de laENDL a nivel local, nacional e interna-cional. Dos, aplicar los criterios de

gradualidad y proceso. De trabajar es-tos dos puntos de manera simultánea,los agentes locales, organizaciones dela sociedad civil, municipalidades, or-ganizaciones gubernamentales ycooperantes externos se convertiríanen aliados para la implementación dela ENDL.

La ENDL tiene buenos cimientos.Es la primera vez que se elabora –demanera colegiada- una estrategia dedesarrollo entre el gobierno central, lagremial de alcaldes, representantes delsector empresarial y organizaciones dela sociedad civil (con el apoyo y acom-pañamiento de la comunidad interna-cional). Este hecho tiene un gran valor.Lo que hace falta es tener concienciade lo que significa ir de lo simple a locomplejo. Para ello es clave comple-mentar esfuerzos hacia una metaalcanzable y con base a resultados con-cretos, ir consolidando lo que se valogrando en el transcurso del tiempo.

Gradualidad y flexibilidad, parecieranser los factores de éxito. Ya que desdeun inicio, se observaron ciertas señalesque no ayudaban a generar la confianzarequerida para implementar rápida y co-herentemente la ENDL. Por ejemplo, laaceptación y difusión de la ENDL al inte-rior del aparato público siempre fue unainterrogante por parte de varios integran-tes del Grupo Consultivo.

Otro punto crítico era que cadamiembro del Grupo Consultivo teníasu propia lectura y expectativa al res-pecto. Estas divergencias se aprecia-

Otro punto crítico era que cada miembro del Grupo Consultivo teníasu propia lectura y expectativa al respecto.


ban en la definición del rol del FISDL,por ejemplo: la Red de ONG para elDesarrollo Local (RDL) considerabaque dicha institución debería transfor-marse pronto en la entidad guberna-mental rectora del desarrollo local yabandonar su función de intermedia-rio financiero.

Por otra parte y dado que la aper-tura interna estaba fuera del «libreto»del gabinete económico, la ENDL te-nía un bajo perfil o poca visibilidad enlos documentos, comunicados e infor-mes gubernamentales. Ello tambiéndemostraba las limitaciones que teníael FISDL, para asumir el rol que laRDL esperaba que tuviera

Otra manera de ver lo anterior esde la siguiente forma. Todos los minis-terios (educación, salud, obras públi-cas y otros) realizan inversiones secto-riales, la gran mayoría de las cuales seconcretizan en un territorio específi-co. Con base a ello pensar que elFISDL pudiera desempeñarse comouna instancia supra-ministerial o en unsuper-ministerio capaz de coordinar lainversión pública a nivel local, es tan

ilusorio que raya en la ingenuidad. Nilas demás instituciones públicas y susaltas autoridades lo permitirían, ni tam-poco su normativa le faculta y propor-ciona instrumentos para hacerlo.

También es discutible el argumen-to que una institución pública no de-bería normar y financiar al mismo tiem-po. Prueba de ello es que muchas se-cretarías de Estado norman e invier-ten simultáneamente, ya que esa com-binación permite orientar las accioneshacia las áreas clave de sus respecti-vas políticas y programas.

Ante la alternativa de ser una insti-tución normativa o una de financia-miento, y teniendo en mente múlti-ples ejemplos latinoamericanos, loscuales sugieren no esperar grandes re-sultados de las macro reformas lega-les-institucionales, es lógico suponerque se haya preferido mejorar lo queestá funcionando. Es decir, moderni-zar y fortalecer la capacidad técnicadel FISDL

4, seguir impulsando modali-

dades descentralizadas de inversiones(fondos adicionales al FODES) y forta-lecer las capacidades de gestión local.

4 Después de estar trabajando directamente para el sistema de N.U. en El Salvador desde 1989, fuiinvitado en marzo de 2000 a cooperar con el FISDL y asignado temporalmente por el PNUD parafortalecer la capacidad técnica de dicha institución. Eso quería decir muchas cosas. Una, la oportu-nidad de promover la apertura interna desde una organización gubernamental. Dos, en vista de quehabía cooperado en la elaboración colegiada de la ENDL, podía ayudar a impulsar lo que eraviable de realizar a través del PDL. Descifrar esa ecuación ha sido una verdadera experiencia pro-fesional. Tres, constatar la pertinencia de fortalecer la capacidad técnica y proactiva del Estado,para facilitar un proceso integral e integrador de desarrollo.

es lógico suponer que se haya preferido mejorar lo que estáfuncionando.


Por todo ello y dado el enfoquegubernamental, el avance de la descen-tralización y el desarrollo local no des-cansaría en reformas legal-instituciona-les. Ello explica las diferentes lecturasque se hacen sobre la implementaciónde la ENDL. Hay, incluso, cooperantesexternos que se han atrevido solici-tarle al gobierno que ejecute la ENDLcon base a decretos.

En este sentido y partiendo del su-puesto de que lo que hace un gobiernoen sus primeros años de gestión es loque marca la pauta de su período, esconveniente precisar lo que es viablede lograr. De lo contrario, el manejo deexpectativas y la comunicación entre laspartes involucradas en el proceso co-rren el riesgo de complicar la acciónconjunta.

Este punto es crítico. Por una parte,numerosas entidades dentro del GOEStienen interrogantes sobre la eficienciay eficacia de la gestión municipal, ypor otra, a menores recursos (déficitfiscal) la disputa por cada colón o dó-lar se torna más intensa. Eso quiere de-cir, que mientras los aliados o promo-tores del desarrollo local se distancianentre ellos, los niveles centrales con-solidan sus posiciones. Lo cual reducelas posibilidades de impulsar modalida-des descentralizadas y participativas deasignación de recursos.

Partiendo de esta tendencia y dela complejidad política que han tenido

la mayoría de las grandes reformas delEstado «de arriba hacia abajo» en Lati-noamérica, es lógico suponer que seoptara por incidir en lo macro a partirde inversiones y acciones a nivel local.Esta vía piensa que de esa manera segenerará una demanda social “desdelo local”, capaz de producir cambiosen la forma de proveerle servicios bási-cos a la gente.

La hipótesis detrás de esta alterna-tiva es bien simple: las medidas o dis-posiciones para la descentralización novan a llegar más allá de lo que lainstitucionalidad local es capaz de ha-cer.

Si a estas diferencias de enfoques ode metodologías de trabajo, se le agre-ga el nuevo mapa político salvadoreñohace que surjan dificultades en la co-municación y percepción entre losimpulsores del desarrollo local. Es más,las distintas actitudes e intereses de losmiembros del Grupo Consultivo en re-ferencia, reflejan lo complejo de la con-certación entre instancias públicas, so-ciales, gremiales y empresariales.

Para expresar mejor las ideas, a con-tinuación se describen sintéticamente acada uno de los miembros nacionalesdel Grupo Consultivo (COMURES,FUSADES, ANEP, RDL y GOES) y lasimpresiones personales que se tienende ellos. Esto se hace con todo respeto,tratando de dejar testimonio de esta ex-periencia y de ayudar a que las partes

las medidas o disposiciones para la descentralización no van a llegarmás allá de lo que la institucionalidad local es capaz de hacer.


avancen con base a coincidencias y acosas concretas y viables.

COMURES: en primer lugar, hay quesubrayar que los miembros que integranla Corporación son funcionarios públi-cos de elección popular y directa. Sonfuncionarios públicos de primer nivel.Ello hace que sea una gremial con perfilpolítico y que su desarrollo institucionalsea parte de la consolidación de la de-mocracia en El Salvador.

Con el reacomodo del poder políti-co después de los resultados electoralesde marzo 2000 y la consecuente llega-da de la oposición a la conducción dedicha gremial, su protagonismo y expo-sición pública fue creciendo acelerada-mente. Esto hizo que, sin darse cuenta,la gremial estirara o sobrestimara el al-cance institucional de sus funciones.

Reconocidas figuras de partidos po-líticos se refirieren a COMURES comoparte del aparato estatal, y hay propues-tas de reformas que pretenden condicio-nar el accionar del gobierno central alcriterio de dicha corporación. Amboscasos estarían reflejando confusión en elmarco institucional-normativo nacional.

Por otra parte, la “sobredosis políti-ca” de la gremial hace que a veces nologre ver la dimensión económica (na-cional e internacional), así como de ana-lizar sus efectos a nivel local. Este sesgotambién hace que tenga un limitado in-terés por las investigaciones e instrumen-tos técnicos v.g. sólo una quinta parte

de las municipalidades han implantadoel Manual de Clasificación para las Tran-sacciones Financieras del Sector Públi-co, cuando en total las alcaldías habrántenido acceso a más de 3 mil 200 millo-nes de colones (US$ 366 millones) de1998 a 2001, en concepto de FODES.

Otro ejemplo sobre este punto, esque COMURES se concentra en lo ma-cro (ENDL) y se desconcentra de lo téc-nico-operativo como es el Programa deDesarrollo Local (PDL).

No obstante lo antes expresado,es preciso externar claramente lo si-guiente: que bueno que exista COMU-RES y que «presione» en el buen senti-do de la palabra. Ya que la experienciademuestra que sólo así avanzan lascosas en El Salvador. Sin su activa parti-cipación y sin su fortalecimiento técni-co y corporativo, difícilmente se logra-ra la apertura interna (descentralizaciónparticipativa) en El Salvador.

GOES: el tema de la descentraliza-ción usualmente se ha contrapuesto alde privatización. Dando la impresiónque el primero no avanza porque elsegundo tiene más atención y relevan-cia para los tomadores de decisión. Ellotambién se debe a la percepción queinfluyentes sectores y altos funcionariospúblicos tienen de los lugareños y desus capacidades y derechos. Parecieraque se pensara en los lugareños comoparte del problema, cuando en reali-dad los lugareños son parte integrantede la solución.

Esto hizo que, sin darse cuenta, la gremial estirara o sobrestimara elalcance institucional de sus funciones.


Todo pareciera indicar que esta con-cepción prevalece en la cabeza de losmiembros del gabinete económico yse refuerza con el hecho de que sumirada la tienen puesta en el exterior,raramente vuelven la mirada hacia elinterior del país. Consecuentemente,la ENDL y el PDL son percibidos comodocumentos importantes para gestio-nar fondos con el objeto de mejorarel clima social y la seguridad, a fin deatraer potenciales inversionistas e in-versiones extranjeras.

Esa manera de actuar puede estarestimulando a distintas carteras delárea social a que se sigan manejandocon un criterio sectorial y con un bajonivel de coordinación entre ellas. Cadainstitución lleva sus programas y ac-ciones a nivel local siguiendo su pro-pio esquema técnico-operativo, cuan-do sus receptores son prácticamentelos mismos (comunidades y munici-pios de escasos recursos).

Es más, la mayoría de ministeriosdel área social promueven la partici-pación e incluso la desconcentraciónen sus respectivos programas, pero susinversiones las siguen realizando deforma directa y sin armonizar sus acti-vidades con las municipalidades. Estaforma de actuar proyecta la idea deque lo más importante es el monto yel ritmo de ejecución de la inversiónfísica.

Esto quiere decir que la culturacentralizadora aún existe y que mu-

chas instituciones y funcionarios pú-blicos, se resisten a articular su accio-nar con los agentes públicos y priva-dos locales.

Esta actitud sigue siendo una prác-tica común por parte de muchos ser-vidores públicos centrales, quienes nologran comprender que los alcaldes/as son electos/as por el pueblo, y quelas asociaciones comunitarias son quie-nes trabajan realmente para la supera-ción de los problemas cotidianos desus familias. Y que por lo tanto, la aten-ción o el trato que algunos funciona-rios públicos de segundo nivel le dana agentes locales (alcaldes/as y líderescomunitarios) contradice el espíritudemocrático del sistema político vigen-te, estimulando la descoordinación yla dispersión de esfuerzos, los cualesson factores que no ayudan a la trans-parencia, eficiencia y eficacia de lagestión pública.

Otro ejemplo de las dificultadesreales de la descentralización, es elhecho que el primer Órgano de Go-bierno (la Asamblea Legislativa) nohaya aprobado más de cien iniciativasmunicipales de impuestos locales. Ellocuestiona la voluntad política de am-pliar la base tributaria en el país.

Como parte de esta institucio-nalidad y realidad política, ninguna ins-titución puede ir más allá de lo quelos Órganos de Gobierno están dis-puestos a ir. Por lo que, concentrarseen el PDL es lo que es viable en estos

muchas instituciones y funcionarios públicos, se resisten a articularsu accionar con los agentes públicos y privados locales.


momentos. Hacerlo bien es crucialpara institucionalizar instrumentos quefortalecen las capacidades de gestiónlocal, para seguir preparando “la pistade aterrizaje” de la descentralización.Todo colón o dólar que se descentra-lice y/o que se oriente hacia la inte-gración humana y territorial de El Sal-vador, tiene un enorme valor.

RDL: las ONG para el desarrollolocal (FUSAI, FUNDE, FUNDAMUNI,FLACSO-Programa El Salvador,FUNDAUNGO y SACDEL), han he-cho un gran esfuerzo para concertaruna visión común y un plan de acciónconjunta y complementaria. Funcionarcomo red ha sido un gran paso, elcual también está lleno de interrogan-tes, limitaciones y potencialidades.

Su limitado conocimiento del fun-cionamiento del gobierno (en su sen-tido institucional y normativo) y de laescala de sus operaciones, hace queles resulte complicado o difícil unaefectiva interlocución con institucionesde dimensión y competencia naciona-les.

Por lo general, a la RDL le resultamás fácil recolectar que compartir in-formación. Tiene tanto capacidad decrítica como de propuesta. Esa prácti-ca es importante balancearla, dadoque las ONG no son institutos políti-cos ni representativos de las comuni-dades de escasos recursos. Su incur-sión en la parte de incidencia en polí-ticas de desarrollo, representa un reto

y un nuevo campo de relaciones insti-tucionales.

Cabe destacar el esfuerzo que lasONG que conforman la RDL, estánhaciendo en desarrollar instrumentosde análisis y de carácter técnico. Laclave está en que la RDL ocupe elespacio que le corresponde y que for-talezcan su capacidad de incidir en laconstrucción de políticas de Estado,lo cual les demandará otro tipo deactitudes y aptitudes. Tienen el desa-fío de brindar soporte técnico para ladescentralización, el combate de lapobreza, la gestión de riesgos y laauditoría social.

ANEP: la participación de la gre-mial empresarial dentro del GrupoConsultivo en cuestión, ha sido cons-tante. Sus inquietudes han sido gene-ralmente sobre puntos tales como larentabilidad de las inversiones socia-les, ampliación de la base tributaria,atomización municipal, informaciónsobre las inversiones públicas y ren-dición de cuentas.

Ha aumentado su interés en co-nocer la naturaleza y quehacer de losagentes promotores de la descentrali-zación y el desarrollo local. Se incli-nan más por cosas concretas y reali-zables, por lo que, prefieren más lostemas relacionados con la parteinstrumental de la ENDL y el PDL.

FUSADES: ha acompañado todoel proceso, desde la formulación de

Todo colón o dólar que se descentralice y/o que se oriente hacia la integraciónhumana y territorial de El Salvador, tiene un enorme valor


la ENDL hasta la actualidad. Han sidoinsistentes en concentrar esfuerzos enlogros y metas alcanzables y tangibles.

Han integrado dentro de su plancorporativo el tema del desarrollo lo-cal. Están reactivando su programaFORTAS. También han comenzado aintroducir la dimensión territorial den-tro de sus estudios socio-económicos,lo cual es importante para poner endicha perspectiva las medidas de polí-tica de desarrollo económico y social.

Programa de Desarrollo Local (PDL)

La elaboración e implementacióndel Programa de Desarrollo Local(PDL) tiene lugar en un momento deimportante cambio en las políticas con-tra la pobreza a escala mundial y demúltiples esfuerzos por consolidar losprocesos democráticos a nivel centro-americano.

Asimismo y dado que las munici-palidades tienen una relación más di-recta con la población, adquieren prio-ridad los procesos participativos deplaneación local, así como el fortaleci-miento y la democratización de la ges-tión pública municipal. El PDL partede la premisa de que un proceso dedesarrollo de «abajo hacia arriba» de-pende del fortalecimiento de los agen-tes locales, de la institucionalizaciónde mecanismos de participación yauditoria social, y de la correspon-

sabilidad del gobierno central, gobier-nos locales, sector empresarial y orga-nizaciones de la sociedad civil.

Planteamiento estratégico del PDL

Un programa de reconstrucción ydesarrollo económico orientado a laintegración externa en un mundo cadavez más globalizado, requiere comocomplemento un programa de integra-ción humana y territorial que asegurela inclusión de la población.

De acuerdo a la ENDL, la cartade navegación es la visión de país, ydentro de ésta, del municipio. Las cua-les se sintetizan de la siguiente mane-ra.

Visualizamos un país democráti-co, emprendedor, próspero y equili-brado territorialmente con base en losecosistemas y potencialidades de cadalocalidad, manteniendo una relaciónarmónica entre la sociedad y la natu-raleza y enmarcado dentro del proce-so de integración centroamericana.

Visualizamos municipios democrá-ticos como forma básica de la convi-vencia humana y del progreso; conmunicipalidades que encabecen eldesarrollo local, bajo los principios dedescentralización, autonomía, partici-pación, subsidiariedad, concertación yasociatividad. Municipios articuladoscon las políticas y programas naciona-

Un programa de reconstrucción y desarrollo económico orientado ala integración externa en un mundo cada vez más globalizado, requie-re como complemento un programa de integración humana y territo-

rial que asegure la inclusión de la población.


les de desarrollo y con el proceso deintegración centroamericana. Munici-pios promotores de la economía localen el marco de una gestión territorial.

El objetivo de la ENDL es lograr lareorientación e integración de los es-fuerzos de todos los actores que parti-cipan en el desarrollo local, para im-pulsar un proceso de desarrollo inte-gral y equilibrado en todo el territorio,por medio de la descentralización, laparticipación ciudadana y el fortaleci-miento de las capacidades locales.

El PDL es la parte técnico-operati-va (motor) de la ENDL y entiende eldesarrollo local como un proceso quegenera y fortalece las capacidades yamplia las oportunidades socio-econó-micas en espacios determinados den-tro del territorio nacional, para mejo-rar la calidad de vida de las presentesy futuras generaciones.

El problema a ser abordado por PDL

Los actuales desafíos de El Salva-dor son convertir la tragedia de losterremotos en una oportunidad paralas y los salvadoreños, por lo que, elPDL apoya la superación de la margi-nación socio-económica y el pronun-ciado desequilibrio territorial.

Por ello, en términos progra-máticos se destaca la planeación y

gestión local de riesgos, el financia-miento para el desarrollo local y elfortalecimiento de las capacidades deagentes públicos y privados locales.

Reconstrucción y desarrollo local

Para arribar a la visión de país ymunicipios que se desean, se han defi-nido cuatro áreas

5 operativas dentro

de la ENDL. El PDL promoverá dos lí-neas de acción de la ENDL, cuales son:reorganización del marco institucional(clarificación y definición de roles, par-ticipación ciudadana, y fortalecimientode capacidades locales) y financiamien-to del desarrollo local (autonomía fi-nanciera municipal y diversificación defuentes de financiamiento).

La promoción del desarrollo locala través de municipalidades, ONG yasociaciones comunitarias, tiene másde 15 años en El Salvador, tomandoauge en la segunda mitad de la déca-da de los ochenta con apoyo de lacooperación externa. Esto es impor-tante debido a que ahora un gran nú-mero de agentes públicos y privadoslocales cuentan con experiencia ad-ministrativa e iniciativas exitosas a lolargo y ancho del país.

Estos esfuerzos se fortalecieron yampliaron con los Acuerdos de Paz,en vista de que la mayoría de progra-mas y proyectos se caracterizaron por

5 Areas operativas de ENDL: (1) reorganización del marco institucional, (2) financiamiento para eldesarrollo local, (3) desarrollo socioeconómico, y (4) desarrollo territorial y ambiental.

ahora un gran número de agentes públicos y privados locales cuentancon experiencia administrativa e iniciativas exitosas a lo largo y ancho

del país.


promover la participación comunitaria,la concertación y la capacidad de ges-tión local. Por otra parte y dado que losgobiernos municipales son los represen-tantes electos (directa y popularmente)más cercanos a la población, el fortale-cimiento de su institucionalidad es unelemento central para la modernizaciónde Estado y la consolidación del proce-so democrático de El Salvador.

El FISDL, institución permanente des-de 1996, tiene como mandato promo-ver la generación de riquezas y el desa-rrollo local con la participación de losgobiernos municipales, las comunida-des, la empresa privada y las institucio-nes del gobierno central, queimplementan proyectos de infraestruc-tura social y económica

6. Además, brin-

da diferentes tipos de servicios a insti-tuciones públicas como son la formula-ción, ejecución y supervisión de pro-yectos de infraestructura social básicaa nivel comunitario y municipal. Estocomprende el manejo financiero de losrecursos y los procesos de adquisicio-nes y contrataciones.

Desde 1998, se impulsa la fase dearranque del PDL, fundamentado en la

planeación participativa y en la descen-tralización del ciclo de proyectos a lasmunicipalidades, bajo la filosofía deaprender haciendo. Hasta el 2000 yde manera coyuntural, el PDL ha servi-do como apoyo complementario a lasmunicipalidades dentro del esquemadel Fondo de Desarrollo Económico ySocial de los Municipios (FODES), quepor ley ha definido transferir el 6% delos ingresos corrientes a los gobiernoslocales a partir del año fiscal 1998

7.

Es decir, el PDL no está (2001), niestará sujeto a la Ley FODES. Lo queha sucedido es que inicialmente partedel FODES proviene del PresupuestoOrdinario y están siendo entregadosde forma mensual vía el ISDEM, mien-tras que otra parte proviene temporal-mente de préstamos externos, en basea proyectos. Está previsto cero centa-vos del FODES 2001 a través del PDL.La meta es que el FODES venga en sutotalidad del Presupuesto Ordinario yque pronto sea transferido directa y au-tomáticamente a las municipalidades.

Salto cualitativo

Para reducir la pobreza y detenerla migración (interna y externa), es ne-

7 Decreto legislativo No. 217 del 20 de enero de 1998. Dichos fondos son asignados a los municipiosanualmente basándose en un fórmula que incluye criterios de población (50% se distribuye de formainversamente proporcional a la población), equidad (25% de la asignación anual se divide sobre eltotal de municipios), pobreza /20% se distribuye de forma proporcional al nivel de pobreza segúndeciles), y extensión territorial (5% distribuido en forma directamente proporcional al área del mu-nicipio).

6 Artículo 3, Decreto Legislativo No. 826 del 19 de septiembre de 1996, publicado en Diario Oficial,No. 333, del 2 de octubre de 1996

se impulsa la fase de arranque del PDL, fundamentado en laplaneación participativa y en la descentralización del ciclo de

proyectos a las municipalidades


cesario facilitar el acceso a los servi-cios sociales básicos y la conexión dedichas comunidades con el resto delpaís, por lo que, también se requiereninversiones de mayor escala y efectomultiplicador (hasta ahora la mayoríade proyectos han sido puntuales y me-nores a los 15 mil dólares).

A fin de apalancar los recursos lo-cales (FODES, ingresos propios,donaciones y otros) hacia inversionesde mayor impacto y sostenibles, es pre-ciso ir vinculándolas con programas yproyectos sectoriales de inversión pú-blica dirigidos hacia las poblaciones máspobres y vulnerables del país. Esto esposible a nivel territorial en vista deque el PDL

8 utilizará la planeación

participativa local como un instrumen-to de articulación y programación parala reconstrucción y el desarrollo local.

Un salto cualitativo de la fase ac-tual del PDL es su diseño técnico-operativo, para la asignación y canali-zación de recursos adicionales alFODES. El planteamiento es sencillo.Crear un esquema flexible yparticipativo, incentivando las buenasprácticas vía el concurso competitivode fondos. De esta manera se conti-nuara impulsando la descentralizacióndel ciclo de proyectos y la regenera-ción del tejido social local, así como la

transparencia y la eficiencia de la ges-tión pública municipal.

Por ello, se crean dos instancias omecanismos de participación. Uno anivel macro y otro a nivel micro. Elprimero lo constituye el Grupo Consul-tivo y su rol es de mecanismo técnicode seguimiento y apoyo al PDL, en elmarco de la ENDL.

A nivel micro, el reto está en quela planeación participativa local se con-vierta en la «llave» para tener acceso alas diferentes modalidades de financia-miento. Luego todo queda sujeto a lasbases de los concursos de fondos y alos procedimientos que se apruebenpara descentralizar el ciclo de proyec-tos a agentes locales competentes, ypara el funcionamiento del Sub-Progra-ma de Asistencia Técnica para el Desa-rrollo Local (PATDEL).

Este enfoque se basa en el princi-pio de subsidio a la demanda local yconduce a reducir las funciones deejecutor del gobierno central y de losgobiernos municipales. Además se pre-tenden crear oportunidades socio-eco-nómicas, para la prestación de servi-cios. Este planteamiento busca que losgobiernos municipales hagan menosproyectos por administración directay más por contratación a terceros,

8 El PDL, iniciando en 1998, ha permitido descentralizar el ciclo de proyectos a las municipalidades,logrando que más del 70% de las inversiones locales promovidas por el FISDL se realicen de maneradescentralizada.

se requieren inversiones de mayor escala y efecto multiplicador(hasta ahora la mayoría de proyectos han sido puntuales y menores

a los 15 mil dólares).


siguiendo las normas y procedimien-tos establecidos para tales efectos. Elloles permitiría a los gobiernos munici-pales prestarle más atención a aspec-tos estratégicos, normativos y relacio-nados con la formación del capitalsocial local (comunidades, emprende-dores, organizaciones no gubernamen-tales, centros ed ucativos, gremios yotros).

Descripción técnica del PDL

Los resultados esperados en lospróximos cuatro años (2002-2005)son: una gestión local y un marco le-gal-institucional para el desarrollo lo-cal fortalecidos.

Como condición de financiamien-to del PDL está la identificación ypriorización de los proyectos a travésde un proceso participativo deplaneación local, bajo la coordinacióndel gobierno municipal.

Con esta metodología, los fondosserán transferidos a agentes locales,para ejecutar los proyectos que hayansido identif icados en formaparticipativa. Municipalidades, ONG yasociaciones comunitarias pueden eje-cutar proyectos, siempre y cuando seimplementen dentro del proceso deplaneación participativa.

El PDL se implementa con la asis-tencia técnica y financiera de diferen-tes fuentes: nacionales, regionales, bila-terales y multilaterales. Estimulará la

participación de todos los agentes pú-blicos y privados existentes en cadamunicipio. Tiene cobertura nacional,haciendo énfasis en aquellas poblacio-nes y comunidades más pobres y vul-nerables, y las más afectadas por losterremotos de 2001, a través de distin-tas modalidades de financiamiento.

Uno de los avances cualitativos enapoyo a la descentralización y el de-sarrollo local, es el diseño y creacióndel Sub-Programa de Asistencia Técni-ca para el Desarrollo Local (PATDEL).Esta es una “semilla gubernamental”en apoyo a la descentralización. Es unmedio (mecanismo de financiamien-to) para subsidiar la demanda local, einstitucionalizar y fortalecer laplaneación y gestión participativa lo-cal.

Con el PATDEL se continuara des-centralizando el ciclo de proyecto yse acompañaran las inversiones loca-les con asistencia técnica y capacita-ción. Lo más destacado es que seránlos agentes locales quienes decidiránqué tema y a quién contratar. Es decir,los agentes locales contrataran los ser-vicios del mejor oferente, ya sea ésteuna empresa consultora, una ONG,una universidad o un profesional inde-pendiente.

Por otra parte y a efecto de pre-parar «la pista de aterrizaje» de la des-centralización, el PDL destina fondosadicionales al FODES a través de me-canismos de financiamiento (no dis-

Municipalidades, ONG y asociaciones comunitarias pueden ejecutar proyectos,siempre y cuando se implementen dentro del proceso de planeación participativa.


crecionales), para incentivar buenasprácticas. En este sentido, se premianla planeación participativa, la asocia-ción y la eficiencia administrativa mu-nicipal. Tal es el caso del cofinancia-miento (apalancamiento de recursos)y el concurso competitivo de fondos(mayor corresponsabilidad para proyec-tos de mayor impacto). En ambos ca-sos, las inversiones van de la manodel fortalecimiento de capacidades lo-cales, vía el PATDEL.

En este sentido y en términos ge-nerales, conviene destacar a continua-ción los criterios que el PDL piensautilizar para la asignación de recursos.

Criterio uno: todos los municipiosrequieren asistencia técnica y capaci-tación. Por ello, los 262 municipiostendrían acceso a cooperación no re-embolsable (total o parcial) para pro-mover el fortalecimiento y la demo-cratización de la gestión local, espe-cialmente la programación municipal,asociatividad, finanzas públicas, geren-cia de proyectos, contabilidad munici-pal, gestión de riesgos, y áreas espe-cializadas de competencia local.

Criterio dos: partiendo del criteriode equidad y asumiendo que las loca-lidades con los más altos índices depobreza y vulnerabilidad son munici-pios rurales con poca capacidad degenerar recursos propios, el PDL ledará prioridad a dichos municipios y alos municipios más afectados por losterremotos de 2001. Estos últimos ten-

drán acceso a financiamiento (no re-embolsable) en una primera fase, através del cofinanciamiento (por soli-citud y un mínimo de contrapartida –en efectivo- del 10 por ciento). En estamodalidad, sólo se cofinanciaran pro-yectos presentados por las municipali-dades.

Después de esta primera fase, tan-to los afectados por los sismos comolos municipios y comunidades máspobres y vulnerables, podrán concur-sar para obtener cofinanciamiento (noreembolsable), para proyectos de in-fraestructura básica de mayor impactoo sea, para inversiones superiores a $50 mil. En esta modalidad se amplia-ría la participación a la implementa-ción de proyectos a los gobiernos lo-cales, ONG y asociaciones comunita-rias.

Criterio tres: para las localidadescon mayor capacidad de generar re-cursos propios (perfil urbano de másde 50 mil habitantes) y menos afecta-das por los terremotos, el PDL promo-verá la apertura de ventanillas de fi-nanciamiento para que dichas munici-palidades gestionen créditos para pro-yectos de desarrollo (inversiones demediano y largo plazo), vía un fidei-comiso.

Transparencia

Un paso hacia una mayor trans-parencia de la gestión pública, es in-formar a las y los ciudadanos sobre

se premian la planeación participativa, la asociación y la eficienciaadministrativa municipal.


el manejo de recursos públicos. Unejemplo sencillo en esta dirección, hasido la publicación en los principalesmedios escritos de comunicación so-cial, del monto, proveedor y destina-tario de los recursos utilizados en losprograma de techos temporales y re-moción de escombros dirigidos a losmunicipios y familias afectadas porlos sismos.

Por otra parte, se ha invitado a todoslos miembros del Grupo Consultivoque trabajaron la ENDL y el docu-mento-base del PDL, a continuar con-tribuyendo desde una perspectiva téc-nica, en el diseño y evaluación deinstrumentos y mecanismos operati-vos que ayuden a que dicho progra-ma se implemente con base a lo esti-pulado en la ENDL.

En este sentido, hay un esfuerzopor reactivar el Grupo Consultivocomo un foro de consulta, proponién-dole que se concentre en cinco áreastemáticas, en el marco del procesode reconstrucción y desarrollo local:(1) participación y auditoría social anivel municipal en el proceso de re-construcción y desarrollo local; (2)gestión local de riesgos; (3) asocia-ción municipal; (4) generación de re-cursos propios locales (esfuerzos fis-cales municipales); y (5) fortalecimien-to de capacidades locales de gestión.

Este planteamiento tiene la ventajade ser claro y diáfano. Probablemente

no sea lo que algunas organizacionesdesean o prefieran, pero tiene la venta-ja de tener metas alcanzables y de ha-cer avanzar el proceso por medio deacciones concretas a nivel local. El pun-to de fondo es que se mantiene abier-to un espacio de diálogo y comunica-ción entre diferentes sectores de la vidanacional, y que se da la oportunidad detrabajar conjuntamente en instrumentosy herramientas que harán posible un pro-ceso de descentralización y desarrollolocal.

Este abordaje, al igual que cual-quier otro, tiene puntos débiles y fuer-tes. Entre los primeros, están los si-guientes: difiere las reformas institucio-nales tan necesarias para la moderni-zación del sector público, permite quelas entidades y sectores que se benefi-cian de los esquemas centralizados degobierno continúen obstaculizando elproceso de descentralización, y difi-culta la adopción de medidas fiscalesque generen más recursos propios lo-cales. Entre los puntos fuertes, estánlos siguientes: promueve la descentra-lización a través de casos concretos ycon socios locales dispuestos a seguiren esa dirección, hace que el procesotenga las bases social y local requeri-das para la continuidad del esfuerzomás allá de los gobiernos de turno, yle imprime gradualidad al procesocomo elemento clave para ir consoli-dando lo que se hace e ir articulandodiferentes iniciativas sectoriales en elámbito territorial.

El punto de fondo es que se mantiene abierto un espacio de diálogoy comunicación entre diferentes sectores


Perspectivas

Al avanzar la descentralización,realizar mayores esfuerzos fiscales mu-nicipales, consolidar el FODES y forta-lecer las capacidades locales de ges-tión, ya no habría razón alguna paraque existieran instituciones públicascentrales de financiamiento (interme-diarias), para el desarrollo local.

Si a lo anterior, se le agrega elhecho de que casi todos los recursosadicionales al FODES provienen defuentes bilaterales y multilaterales ex-ternas, es difícil justificar la existenciade un FISDL en el mediano plazo. Eneste sentido y asumiendo que en unfuturo próximo se reformará o armo-nizará el marco institucional para ladescentralización del Estado, la trans-formación de dicha institución es in-cuestionable. Prácticamente ya inició.

Uno de los primeros pasos en esadirección ha sido la creación de laGerencia de Investigación y Desarro-llo, y la progresiva atención que se leestá dando al sistema de monitoreo yevaluación del desarrollo local, a ladescentralización (y terciarización) dela asistencia técnica y capacitación alos agentes locales, al estudio y carac-terización de los municipios a fin deaplicar el principio de “tratar desigual-mente las desigualdades locales” y almanejo de la información como ins-trumento de desarrollo (Internet, pági-na Web, mapeo de la pobreza y vul-nerabilidad a nivel municipal, retroali-

mentación con los niveles locales, con-tacto con comunidades en el exte-rior, conexión con redes sociales yotras herramientas).

Estos primeros pasos, podrían es-tar perfilando el futuro de un institu-to nacional para el desarrollo local(incluyendo insumos para la anima-ción económica local), que sirviera asu vez de soporte técnico-institucio-nal a una política nacional orientadaal combate de la pobreza y a la con-solidación de la democracia a travésde la descentralización y el desarro-llo local.

Al ampliar la dimensión descen-tralizada del Estado, implícitamente seestá sugiriendo la eliminación de laintermediación por parte de entida-des públicas centrales. Una opciónsería crear una sola instancia con sus-tento técnico, amplias relaciones so-ciales e incidencia política, a fin dejugar un papel relevante en la moder-nización del sector público y el forta-lecimiento de las instancias interme-dias (departamentales o regionales),para promover: (a) la articulación dela inversión pública nacional y local,(b) las inversiones públicas y privadas(nacionales e internacionales) a nivellocal, (c) la gestión local de riesgos yel ordenamiento territorial, (d) meca-nismos de participación y auditoríasocial.

Este planteamiento va en sintoníacon el hecho de que estamos en la

ya no habría razón alguna para que existieran instituciones públicascentrales de financiamiento (intermediarias), para el desarrollo local.


era del conocimiento y la informa-ción, por lo que, habría que crearuna nueva entidad caracterizada porsu flexibilidad y capacidad técnica-científica, para conectarse con los sal-vadoreños/as que viven dentro y fue-ra del país; con profesionales, cen-tros de investigación y universidadesnacionales e internacionales para lasolución de problemas concretos lo-cales; y con inversionistas interesa-dos en reconstruir y desarrollar el in-terior del país.

Para ello, se requiere de una ofi-cina abierta, transparente y pensante.Abierta en el sentido de interactuar ytrabajar conjuntamente con toda

aquella organización (nacional e in-ternacional, gubernamental y no gu-bernamental) dispuesta y apta parasolucionar los problemas identifica-dos, en el tiempo establecido y almenor costo.

Transparente en su método de tra-bajo, forma de relacionarse e infor-mar. Pensante en realizar estudios ygenerar la información requeridaspara contribuir a la toma de decisio-nes acertadas. Este esfuerzo se con-centraría en promover inversiones pú-blicas y privadas hacia el interior delpaís. Es decir, es algo muy diferente alo que actualmente existe y a lo queestamos habituados a conocer.

Este planteamiento va en sintonía con el hecho de que estamos en laera del conocimiento y la información, por lo que, habría que crear

una nueva entidad


Este capítulo describe la situaciónnacional a inicios de 2001, desde ladolarización, los sendos terremotos ylos efectos del ataque terrorista del11 de septiembre de 2001. Asimis-mo, se identifican los retos del sigloXXI y se perfilan algunos principiosde solución en el marco de las Con-ferencias de Naciones Unidas de2002: Río + 10 en Johannesburgo,Sudáfrica, y la Financiación para elDesarrollo en Monterrey, México.

3.0 La antesala de la dolarización

El estudio regional de la CEPALsobre el uso productivo de las reme-sas en Centroamérica (1999, pgs. 6-10), describe que a mediados de1989 se inició en El Salvador un pro-grama de estabilización económica yde ajuste estructural. Hasta esa fecha,sigue diciendo el estudio de la CEPAL,la economía había sido manejada enel contexto de la guerra y susdesbalances se presentaban en todoslos niveles: alimentos, tierra, finanzaspúblicas, sistema financiero y comer-cio exterior. El objetivo implícito eraque el país dependiera menos del

ahorro extranjero en forma de ayuda,principalmente bilateral de E.U.A, quemasivamente había estado recibien-do en dicho período. Fue así que optópor retomar el control de las finanzaspúblicas por medio de recortes finan-cieros que incluían la eliminación tan-to de los controles de precios de unos200 productos como de los subsidios.

Los Acuerdos de Paz, enero de1992, trajeron mucho optimismo a lasociedad y animó la demanda repri-mida durante doce años de guerra.Así, en ese año la tasa de crecimien-to del PIB se duplicó; entre los secto-res que más influyeron en este com-portamiento fue el financiero y ban-cario (de -3.7% pasa a 21.4%). Estedinamismo de la economía salvado-reña se mantuvo por cuatro años(1992-95), en los que se obtuvierontasas de crecimiento hasta del 7.5%

La recuperación de los años 90ha sido acompañada por una trans-formación de la economía. La agri-cultura ha perdido peso en la estruc-tura sectorial del PIB (del 17.1% al13.4% ), la industria se ha mantenido

TERCERA PARTE:EL SALVADOR AL INICIO DEL SIGLO XXI

La recuperación de los años 90 ha sido acompañada por unatransformación de la economía. La agricultura ha perdido peso.


y la maquila ha avanzado (del 1.3%en 1990 a 9.1% en 1996).

La política económica tuvo comoobjetivo central el control de la infla-ción, la cual descendió de 24% en1990 a 4% en 1998. El nivel de lastasas de interés, a raíz de la políticacambiaria en el sentido de manteneruna paridad nominal fija, estuvo muyrelacionada con la competencia porcaptar colones. En efecto, el BancoCentral de Reserva se veía obligadoa «esterilizar» grandes montos de cir-culante -que provenían de enormescantidades de remesas familiares queentrarían al país- por medio de la ofer-ta de Certificados de AdministraciónMonetaria (CAM) a atractivas tasas.

Como parte del programa de ajus-te de los noventa se inició un proce-so de modernización del sistema tri-butario. Se eliminó el impuesto deltimbre y sello, que funcionaba comogravamen al gasto, y se le sustituyópor el impuesto al valor agregado(IVA). De igual manera, se prescindiódel derecho a la exportación del café,del impuesto al patrimonio y a la im-portación de bienes de lujo. La cargatributaria ha permanecido por deba-jo del 11% del PIB. Esta ponderaciónrecaudatoria ubica a El Salvador comouna de las cargas tributarias más ba-jas del continente americano. El IVAha pasado a contribuir significativa-mente (56%), relegando al impuestodirecto a sólo un 28% del total.

El programa económico iniciadoen 1989 planteó un modelo de creci-miento basado en las exportaciones -especialmente de productos no tradi-cionales- y ello exigía disminuir losobstáculos a las importaciones. Conese propósito, se eliminaron los im-puestos a las exportaciones y los aran-celes descendieron. Hasta 1998, lasreservas internacionales se habríanrobustecido de manera continua gra-cias a la entrada de capitales por in-versión privada extranjera, pero so-bre todo por transferencias unilatera-les originadas en las remesas familia-res. Las exportaciones han jugado unpapel menor en esta acumulación dereservas.

En este sentido, los servicios hanpasado a ocupar un lugar primordial,de modo que una hipótesis es referir-se a una economía de servicios quedepende de los ingresos originadosen las remesas familiares proceden-tes del exterior.

Al cierre del siglo XX, la políticacomercial externa se había concen-trado en el proceso de negociacio-nes comerciales internacionales, pre-servando el programa de desgrava-ción arancelaria. Se firmó el tratadode libre comercio entre México y elTriángulo Norte (El Salvador, Guate-mala y Honduras) y concluyeron lasnegociaciones del tratado de libre co-mercio con Chile. Por otra parte, secontinúa negociando con la Comuni-

Esta ponderación recaudatoria ubica a El Salvador como una de lascargas tributarias más bajas del continente americano.


dad Andina y con Canadá. Con Pa-namá se está negociando un esque-ma de libre comercio centrado en losservicios de transporte marítimo y ser-vicios financieros.

Hay una mejoría en los índicesde desarrollo humano en los años no-venta y se logra regresar a los nivelesde estabilidad macroeconómica quese disfrutaba antes del inicio del con-flicto bélico. Sin embargo, al cierredel siglo XX e inicio del XXI existe unvacío con relación al futuro, en parti-cular la ausencia de un esfuerzo másdefinido para resolver los problemasrelevantes, que en el mediano plazopudieran generar una fuerte presiónsocial y política. Por el lado económi-co, existe una baja tasa de ahorroque limita el crecimiento y en el pla-no social y ecológico, se presentanniveles muy elevados de pobreza, vio-lencia y vulnerabilidad socioambiental.

La inseguridad causada por la vio-lencia y el crimen significa una serialimitación para la ciudadanía en ge-neral y para el sector empresarial enparticular. Desde la perspectiva am-biental, la contaminación del agua ydel aire, y la pérdida del suelo y de labiodiversidad, hacen que la calidadde vida esté disminuyendo acelera-damente y que se convierta en unaseria limitante para suscribir, cumpliry sostener los tratados comercialesinternacionales.

Esta síntesis de política socio-eco-nómica seguida a finales del siglo XXy a principios del XXI constata quelos tomadores de decisión se concen-tran y apuestan a la apertura externa(globalización), descuidando la otracara de la medalla, la apertura inter-na (localización).

Unicamente los departamentosde San Salvador y La Libertad, quie-nes tienen un índice de desarrollo hu-mano superior al promedio nacional,son receptores de población; los docerestantes departamentos sonexpulsores de población. Por cadahogar pobre urbano, hay 2.4 hogarespobres en el área rural. La crecientey desordenada urbanización ha pro-vocado un rápido crecimiento de lademanda de agua para consumo hu-mano y uso productivo, abriéndosecon ello la posibilidad de un merca-do de servicios ambientales.

Mientras que en los años 70 elAMSS se abastecía en 100% a partirde los acuíferos locales, para 1997,los acuíferos locales del AMSS sumi-nistraron únicamente el 44% del agua.La pérdida del suelo y la deforestaciónreducen, por una parte, la capacidadde almacenamiento del agua y porotra, hacen más difícil la generaciónde energía hidroeléctrica. Es decir, altomar la opción de la energía térmi-ca, cuando la tendencia de los pre-cios del petróleo es al alza, los cos-

los tomadores de decisión se concentran y apuestan a la aperturaexterna (globalización), descuidando la otra cara de la medalla, la

apertura interna (localización).


tos de producción aumentan. Esto esclave porque agua y energía son dosinsumos estratégicos para el progresodel país.

La pobreza e inseguridad humanaque existen en barrios y cantones evi-dencian que no se dió el llamadorebalse económico, el cual planteabaque primero había que crecer y des-pués, al pasar el tiempo, le llegaríanlos beneficios a la gente. Conviene,entonces, avanzar y redoblar esfuer-zos para impulsar la apertura interna:la descentralización y la animacióneconómica local.

La contradicción de la dolarización

El anuncio de la Ley de Integra-ción Monetaria a finales de 2000, con-firma que la política gubernamental seconcentra en la integración externa ycomercial. Prueba de ello es que ellanzamiento de la dolarización opacó(en menos de 24 horas) la propuestaconcertada de las Acciones Territoria-les del Plan de Nación, y que la em-presa privada salvadoreña, a través deENADE 2001, llame la atención y lepida al gobierno pasar a la parte deejecución para lograr la conectividadentre zonas geográficas con el restode Centro América, para desarrollar elpaís alrededor de territorios que tie-nen vocación natural propia.

Las zonas norte y oriente siguenexpulsando población: 75 por ciento

de los salvadoreños que viven en elexterior provienen de dichas zonas. Enel 2000, las remesas superaron los1,700 millones de dólares y contribu-yeron a que hubieran suficientes re-servas internacionales para dolarizar.Paradójicamente, estos territorios sonlos que menos atención e inversiónpública reciben. Es decir, el Estadodescuida a la gente que mantienen aflote la economía.

La migración hacia el norte deAmérica dio lugar al siguiente hallaz-go: el progreso de nuestros compa-triotas en E.U.A. y Canadá, prueba quela gente del interior del país puededesarrollar sus habilidades y potencia-lidades en la medida que tienen opor-tunidades.

La contradicción de la dolarizaciónes que ésta ha sido posible, gracias alas divisas generadas por las personasque han sido marginadas en su pro-pio país. Es justo, entonces, que el Es-tado facilite la participación (voto) delos «hermanos cercanos» en los pro-cesos electorales, lo cual ayudaría aque los promotores de la dolarizaciónse convirtieran en socios del desarro-llo local.

En este sentido, a continuación sepresentan las dimensiones técnica ypolítica de la dolarización a fin de queel lector tenga una mejor idea de loque dicha medida implica para el de-sarrollo nacional.

La pobreza e inseguridad humana que existen en barrios y cantonesevidencian que no se dió el llamado rebalse económico, el cualplanteaba que primero había que crecer y después, al pasar el

tiempo, le llegarían los beneficios a la gente.


Dimensión técnica de la dolarización

La discusión técnica sobre ladolarización debió centrarse en tresaspectos: la solidez del sistema finan-ciero, el monto de las reservas inter-nacionales y la estabilidad macroe-conómica del país.

Solidez del sistema financiero

Los fraudes financieros de 1997mostraron las debilidades de la regula-ción y supervisión financiera. Ya quese daba captación ilegal de fondos desociedades que tenían una sociedadparalela y que captaba recursos almargen de la regulación y supervisiónfinanciera. La magnitud de las opera-ciones fraudulentas llegaron a casi los1,450 millones de colones (US$ 165millones). Por otra parte, las catego-rías de mayor riesgo de las institucio-nes financieras han aumentado. Lacartera morosa ha aumentado en losúlimos años. Las reformas a la Ley deBancos y Financieras, de la Superin-tendencia del Sistema Financiero yotras, son respuestas institucionalespara el fortalecimiento del sistema fi-nanciero.

Monto de las reservas internacionales

De acuerdo a Roberto Rivera Cam-pos, el BCR ha ido acumulando pro-gresivamente reservas internacionales-en 1990 ese monto representó el8.3% del PIB y en 1998 representó el

14.9%-. Acumular reservas internacio-nales en una situación de elevadosdéficit comerciales es posible por elintenso flujo de remesas familiares. De434 millones de dólares en 1990 lasreservas internacionales ascendieron amás de 1700 millones de dólares en1999.

Estabilidad macroeconómica

El indicador problemático y degran importancia, es el déficit fiscal.El problema para la dolarización es elhecho de que al no haber autoridadmonetaria, el ajuste al déficit se efec-túa mediante el recorte de presupues-to (supresión de empleo, reducciónde inversión pública, menos progra-mas de atención a los grupos más vul-nerables). Es decir, menos atención alas localidades de origen de los com-patriotas que viven en el exterior.

En la revista El Financiero de LPG,del 12 de diciembre de 2000, se pu-blicó que Costa Rica quiere dolarizar,pero no puede debido a su alto défi-cit fiscal. El presidente del BCR deCosta Rica, Eduardo Lizano, fue máspreciso al subrayar que necesitan me-jorar sus finanzas públicas, ya que alcierre de 2000 el déficit fiscal llegaráal 4%.

En esa misma edición, LuisMembreño, Editor jefe de Economíade LPG, afirmó que debe reducirse eldéficit fiscal, ya que se sitúa en la

El indicador problemático y de gran importancia, es el déficit fiscal. El problemapara la dolarización es el hecho de que al no haber autoridad monetaria, el ajuste al

déficit se efectúa mediante el recorte de presupuesto


actualidad cerca de 3% del PIB y laadquisición por parte del Ministeriode Hacienda de las deudas del BCRimplican un punto del PIB y no debe-mos olvidar el otro punto porcentualde las pensiones.

De acuerdo a una investigaciónde FUSADES (mayo de 2001, pg. 20),la carga fiscal de las pensiones parael año 2001 equivaldría a 0.9% delPIB, e irà incrementándose hasta al-canzar en el 2004 un monto equiva-lente al 2.2 del PIB. En total, el finan-ciamiento del sistema de pensionesdurante el período 2000-2004 impon-dría sobre las finanzas públicas unacarga de aproximadamente 8,900millones de colones (1,017 millonesde dólares).

Esa misma publicación deFUSADES indica que la dolarizaciónpodría traer beneficios para el país, entérminos de consolidar la estabilidadmonetaria y financiera y coadyuvar ala reactivación económica al propiciarun menor nivel de tasas de interés.Esos beneficios, sin embargo conlle-van ciertos costos, entre los cualesdestacan las complicaciones adiciona-les que la dolarización podría provo-car en el manejo fiscal: (1) pérdidade señoriaje y (2) las implicacionesfiscales asociadas con la aplicacióndel artíuclo 11 de la Ley de Integra-

ción Monetaria, el cual establece quetodas las obligaciones del Banco Cen-tral de Reserva de El Salvador seránasumidas por el Estado por medio delMinisterio de Hacienda, quien podrácompensarlas por obligaciones exis-tentes a su favor

9.

En síntesis, si no se hace algo alrespecto se tendría un déficit cercanoal 5% del PIB en 2001, lo cual es atodas luces insostenible. Membreñofue más allá, al indicar que esto con-tradice con el objetivo del gobiernode invertir 8 mil millones de colonesadicionales en los próximos años.

Por otra parte, en una publicaciónque hiciera la FUNDE, diciembre de2000, planteó que dado que la varia-ble fiscal pasa a ser el elemento clavedel nuevo esquema dolarizado (sobretodo cuando éste es acompañado deun esquema de expansión de la inver-sión pública como lo contempla elPrograma de Integración en su con-junto), será esencial emprender unaReforma Fiscal.

Carlos Acevedo (2001, pg.35) afir-ma que la dolarización tendrá previsi-blemente cierto impacto sobre lascuentas fiscales, cuyos efectos netosdependerán de la capacidad guberna-mental para imponer la disciplina fis-cal que tal esquema monetario exige,

9 Dependiendo del valor efectivamente liquidable de los activos internos del BCR, el monto neto de lospasivos que podrían ser transferidos al Ministerio de Hacienda, se estiman en 400 millones dólares

la carga fiscal de las pensiones para el año 2001 equivaldría a 0.9%del PIB, e irà incrementándose hasta alcanzar en el 2004 un monto

equivalente al 2.2 del PIB.


y de la magnitud de los costos fiscalesasociados a dicho proceso, así comode los beneficios potenciales que ladolarización podría generar en la me-dida que propicie una tasa más altade crecimiento económico y consoli-de la estabilidad financiera.

De acuerdo a Acevedo, ladolarización demandaría en principiouna férrea disciplina fiscal, por otrolado su ejecución involucra costos fis-cales adicionales para el país, los cua-les están asociados a la dolarizaciónper se, específicamente con la pérdi-da del señoriaje

10 que implica cual-

quier proceso de dolarización; y loscostos fiscales asociados al traspasode todos los pasivos del Banco Cen-tral de Reserva al Ministerio de Ha-cienda.

Algunas de las ventajas de ladolarización son:

1. Facilita el envio de remesas por laequivalencia de las monedas

2. Suprime el riesgo de unadevaluación, garantizando la esta-bilidad cambiaria para losinversionistas de afuera

3. La tasa de inflación tiende a sermenor

4. Las tasas de interés serían ligera-mente menores (al quitarse el malholandés)

Algunas desventajas de la dolarización

a. Mayor presión fiscal

b. Inflación inicial al darse el redon-deo hacia arriba

c. Riesgo a la falsificación

d. Amenaza del lavado de dólares

e. Generación de incertidumbre

f. Engaño a la población menos in-formada y más indefensa

Dimensión política de la dolarización

1) El artículo 111 de la Constitu-ción de la República expresa que elrégimen monetario, bancario ycrediticio será regulado por la ley yque el Estado deberá orientar la políti-ca monetaria con el fin de promovery mantener las condiciones más favo-rables para el desarrollo ordenado dela economía nacional. En este sentido,la discusión es entre constitucionalistas.Ya que las disposiciones generales dela Ley de Integración Monetaria danlugar a un análisis sobre el hecho de

10 Convencionalmente, los costos de señoritaje consisten en el costo de obtener los dólares necesariospara reemplazar la base monetaria y al costo de flujo asociado a la derogación de la facultad delBanco Central de Reserva de emitir nuevos colones. El costo asociado a la pérdida de señoriajeoscilaría en torno a los 80 millones de dólares anuales.

la dolarización demandaría en principio una férrea disciplina fiscal


que en un sistema dolarizado, la auto-ridad monetaria nacional se pierde, en-tregando de hecho la política moneta-ria a la Reserva Federal de E.U.A.

2) Asumiendo que la dolarizaciónya está dada y que al venderse parcialo totalmente los bancos a inversionistasextranjeros, la capacidad del Estadopara gobernar será cada vez más limi-tada. Por ello, habría que explicarle a lapoblación el significado de su partici-pación en las elecciones, dado quelas autoridades que elegirán cada veztendrán menos capacidad para resol-ver sus problemas.

3) Se corre el riesgo de que alestar en problemas de fondos y nopoder emitir especies monetarias, elGobierno le solicite préstamos a losbancos. Así era antes en el país. Vea-mos un ejemplo relatado por el Doc-tor Enrique Córdova en el libro Mira-das Retrospectivas: una de las dificul-tades más graves que enfrentó el Go-bierno de Araujo fue la financiera. Alseñor Ministro del Ramo lo único quese le ocurrió para pagar a los emplea-dos fue solicitar un préstamo a los Ban-cos, préstamos que le fue concedido;pero el siguiente mes la situación eraigual y el señor Ministro aplicó el mis-mo remedio. Los Bancos concedieronun nuevo préstamo; pero transcurridootro mes, la crisis era igual o mayor.Hasta que llegó el día que los Bancosse negaron.

4) Como es normal y lógico, ladiscusión sobre la dolarización acapa-

ra la atención de los tomadores dedecisión. Ello limita los espacios de par-ticipación ciudadana y la asignaciónde recursos hacia las áreas básicas deldesarrollo humano. Este es un puntodelicado, ya que para llevar a cabouna estrategia de desarrollo en un paísen transición y con un déficit fiscalcreciente, se hace necesario un esfuer-zo de todos los sectores.

5) En este contexto y dado que elmanejo saludable de las finanzas pú-blicas es ahora más importante quenunca, convendría promover un acuer-do nacional sobre el contenido de unPacto Fiscal, orientado a corregir losgraves desequilibrios territoriales y lamarginación socio-económica a travésde la descentralización y el desarrollolocal. Una ventaja en este punto esque existen propuestas y mecanismoscomo el Plan de Nación, la EstrategiaNacional de Desarrollo Local y el Plande Recuperación UNIDOS por El Sal-vador (Madrid, marzo de 2001).

3.1 Vulnerabilidad y desarrollo localsostenible

El siglo XXI inicia con un enjam-bre sísmico y sequía. Los hogares, can-tones y municipios salvadoreños fue-ron sacudidos por dos terremotos de7.6 y 6.6 grados en la escala de Richter,el 13 de enero y febrero de 2001,respectivamente. Dejando miles demuertos y más de mil escuelas y casi200 mil viviendas destruidas. El primerepicentro fue a 55 kilómetros de laplaya Los Blancos (departamento de

Se corre el riesgo de que al estar en problemas de fondos y no poder emitirespecies monetarias, el Gobierno le solicite préstamos a los bancos.


La Paz) y el segundo fue en San Vi-cente. La energía liberada por el pri-mer sismo pegó en el centro del paísy se irradió por la cadena montañosa.Ello explica que once de los 14 depar-tamentos y un tercio de los munici-pios hayan sido afectados, alterandola vida nacional y sus perspectivas.

La extensión del enjambre sísmico(hubo otro fuerte temblor de 5.3 gra-dos en San Salvador, el 17 de febrerode 2001) y la limitada capacidad derespuesta estatal hacia las localidadesmás pobres y de difícil acceso, evi-denciaron el poco avance de la des-centralización y el desarrollo local. Lamarginación socio-económica y el de-terioro ecológico quedaron nuevamen-te demostrados ante la ciudadanía yel mundo. Con la agravante que conla llegada del invierno, aumentan lasamenazas de los deslaves ydeslizamientos. Los efectos de lossismos cambian el presente y el futurodel país. Los salvadoreños debemosincorporar la prevención y la gestiónde riesgos dentro de nuestro queha-cer diario, dentro y fuera del hogar.

Otro aspecto a tener en mente esque la zona norte del país, la cualtiene los mayores índices de pobrezay deterioro ecológico, fue la menosafectada por los sismos, por lo que, secorre el riesgo que los recursos orien-tados hacia dicha área disminuyan enlos próximos años. Por ello, hay queredoblar esfuerzos y responderle a laspoblaciones más afectadas por los

sismos, sin disminuir la limitada aten-ción a la zona norte. El desafío es in-menso. Los pueblos pequeños de laszonas costera y cafetalera han sido losmás dañados por los terremotos y exis-te la amenaza que la gente emigrehacia los centros urbanos, lo cual po-dría significar un desplazamiento de250 mil personas hacia las ciudadesen un futuro próximo.

Es recomendable, entonces, que elgobierno central se convierta en el prin-cipal socio de los agentes públicos yprivados locales, potenciando los esfuer-zos existentes a lo largo y ancho delpaís. Afortunadamente, la sociedad sal-vadoreña está llena de propuestas, re-des humanas e iniciativas locales. Es de-cir, hay suficiente capital social para saliradelante. Lo que se requiere es hacersociedades o alianzas para integrar lasacciones inmediatas dentro de proce-sos de desarrollo local. La clave está enregenerar el tejido social y lainstitucionalidad local para reconstruir ytransformar El Salvador.

Dada la vulnerabilidad socio-ambien-tal y el alto grado de atomización muni-cipal (la mitad de los municipios tienenmenos de 15 mil habitantes), es perti-nente implantar una Ley de Ordena-miento Territorial y promover la asocia-ción municipal. Es decir, hay que apro-vechar esta coyuntura para orientar lareconstrucción dentro de un esfuerzode largo aliento, a fin de que nuestrodesarrollo sea sostenible. Es un momen-to de grandes decisiones. El futuro y

Los salvadoreños debemos incorporar la prevención y la gestión deriesgos dentro de nuestro quehacer diario, dentro y fuera del hogar.

1 0 0 El Salvador: del siglo XX al XXI

bienestar de nuestros/as hijos/as estáen juego.

Recordemos que el siglo XX termi-na prácticamente “enterrando” a la CNDy al Plan de Nación. Vienen los terre-motos y resulta que salen nuevamentea flote los temas y planteamientos quese habían señalado en las consultas te-rritoriales y las mesas especializadas.

Además, el gobierno sabe perfecta-mente que para conseguir recursos fres-cos no reembolsables y/o en condi-ciones preferenciales, es preciso ha-cer planteamientos con característicassimilares a los del Plan de Nación y laENDL: participación y auditoria social,crecimiento económico con equidad,descentralización y sostenibilidad.

Es así como nuevamente surge laCND y el Plan de Nación. Se actuali-za lo planteado en las Acciones Terri-toriales, incorporándole los impactosy desafíos que imponen los terremo-tos, así como la gestión de riesgos demanera transversal. Lo que la CND,junto con FUSADES, la Red de ONGpara el Desarrollo Local y COMURES,presentan en el Grupo Consultivo deMadrid, en marzo de 2001, tiene elinconveniente de ser un esfuerzo pa-ralelo (no parte integrante) de la posi-ción oficial.

Hasta la fecha, todo pareciera in-dicar que estos insumos han incidido

básicamente en el Programa de Desa-rrollo Local (PDL), el cual le da priori-dad a los municipios más afectadospor los sismos y a los municipios ycomunidades más pobres y vulnera-bles del país. Es decir, el PDL planteael ataque a la pobreza, la reconstruc-ción y el desarrollo local.

Por ello, la implementación delPDL y la procuración de recursos parainvertir en el interior del país, es unade las principales tareas nacionales.Esto es particularmente importanteporque gran parte de las organizacio-nes y profesionales que laboran en lasáreas del desarrollo sostenible tienenla impresión que se están reduciendolos espacios políticos (concertación) ylos espacios fiscales (inversión), parael desarrollo local.

De Madrid a El Salvador

En el primer semestre de 2001,hubo un esfuerzo público por subra-yar la importancia de poner en prác-tica y darle continuidad a los plantea-mientos realizados por El Salvador enla reunión de cooperantes efectuadaen Madrid, para apoyar su reconstruc-ción y el desarrollo sostenible a raízde los sismos ocurridos al inicio delsiglo XXI.

La CEPAL evidenció que los da-ños de los sismos superaron la capaci-dad nacional de respuesta. En dos mi-

gran parte de las organizaciones y profesionales que laboran en lasáreas del desarrollo sostenible tienen la impresión que se están

reduciendo los espacios políticos (concertación) y los espacios fiscales(inversión), para el desarrollo local.

El Salvador: del siglo XX al XXI 1 0 1

nutos, se perdió el equivalente al 13por ciento del PIB. Asimismo, convie-ne destacar que la situación política,socioeconómica y ambiental ya erandifíciles antes del desastre natural, locual hace más compleja la tarea de larehabilitación. A la comunidad inter-nacional también le quedó claro quehay que mejorar la comunicación en-tre los lugareños y las institucionespúblicas, para que sean escuchados yrepresentados en el proceso de cons-trucción de un país menos vulnerabley más justo, solidario y próspero.

El país tiene un creciente déficitfiscal y las economías familiares estánmuy afectadas. Esto hace que el go-bierno central y las municipalidadesenfrenten demandas superiores a susrecursos disponibles. ¿Qué hacer? Unaopción es la siguiente combinación:1) las instituciones financieras interna-cionales le permiten al país aumentarligeramente el déficit y endeudamientopúblicos, sin arriesgar la estabilidadmacroeconómica, 2) los agentes eco-nómicos y políticos realizan un pactofiscal, para financiar la reconstruccióny el desarrollo sostenible, y (3) la ayu-da externa es de carácter complemen-tario, facilita la auditoría social y redu-ce la vulnerabilidad socioambientaldentro de un estado de derecho.

Las intervenciones en Madrid tu-vieron mucho en común: gestión te-rritorial, vivienda, empleo local, trans-parencia y participación ciudadana. Laclave está en potenciar las coinciden-

cias y avanzar en esa dirección, a par-tir de mecanismos existentes antes de2001. Ello también contribuiría a quelos institutos políticos respetaran y apo-yaran cada día más las iniciativas ciu-dadanas y locales.

La violencia e inseguridad ciuda-dana abaten al país. A la disminuciónde las oportunidades de trabajo en lasáreas rurales afectadas por los sismos,se le suma el limitado acceso al mer-cado que tienen los lugareños de lazona norte. Todo ello generará unagran presión social y pudiera conver-tirse en una amenaza para el procesodemocrático proveniente de los Acuer-dos de Paz. Por ello y dada la presen-te calamidad pública, hay que redo-blar esfuerzos para construir una so-ciedad más equitativa y una democra-cia más participativa. ¿Cómo hacerlo?A través de la descentralización delEstado y de un esfuerzo de naciónpara reconstruir y animar las econo-mías locales.

En este sentido, es oportuno des-tacar lo que dijo el BID: una de laslecciones que dejan los desastres na-turales es que siempre ofrecen unaoportunidad para hacer las cosas demodo diferente, de emprender cam-bios que en otras circunstancias se-rían política o financieramente imposi-bles

La reunión en Madrid fue positi-va. La comunidad internacional secomprometió a aportar en el período

una de las lecciones que dejan los desastres naturales es que siempreofrecen una oportunidad para hacer las cosas de modo diferente


2001-2005 más de 1.300 millones dedólares en ayuda humanitaria,donaciones y préstamos. Ahora hay quepasar de las palabras a los hechos, delas promesas a los desembolsos.

El Estado y la ciudadanía debencomprender que la mayoría de la ayu-da externa serán préstamos y que laentrada de dichos fondos depende -principalmente- del cumplimiento de loque los salvadoreños y sus institucio-nes han expresado en el Grupo Con-sultivo. La coherencia de lo que sedijo afuera y lo que se hace en ElSalvador, es lo que hará que la coope-ración externa se aproxime a lo anun-ciado. De lo contrario, las opciones sereducirán a lo mismo que antes deenero de 2001: las remesas familiares.

Porqué hacer lo mismo de siempre?

Esta parte subraya la relevanciaque los tomadores de decisión seanmás visionarios. El Salvador estabamejor al finalizar los 90 que al iniciarlos 80. De igual manera, conviene pre-cisar que la realidad nacional ya eradifícil al momento de los terremotos:déficit fiscal próximo al 3 por cientodel PIB, déficit comercial de 1700 mi-llones de dólares, una de cada dospersonas era pobre, escasez de aguapotable, y violencia y crimen.

El enjambre sísmico provocó enor-mes daños. Entre más pobres eran lasfamilias y comunidades, mayores y

múltiples fueron los efectos. La situa-ción de los lugareños es difícil: (1) elpatrimonio familiar y la infraestructuracomunitaria básica están casi destrui-dos en una cuarta parte de los muni-cipios, (2) las actividades productivastales como café, pesca, turismo yartesanía fueron reducidas a lo míni-mo en más de un tercio de los muni-cipios, y (3) la poca apertura interna(descentralización) prevaleciente impi-dió que las municipalidades tuvieranuna mayor capacidad de reacción ygestión. Esto último es efecto y no cau-sa, por lo que, no debería convertirseen el argumento principal para dete-ner o diferir la descentralización y eldesarrollo local.

En este contexto, se refuerza laopción de reconstruir el país hacien-do lo mismo de siempre: financiandolos déficit a través de donaciones ypréstamos externos, y realizando obrasfísicas dispersas a nivel comunitario.Veamos algunos ejemplos. Para ayu-dar a las familias que huían de un lu-gar a otro durante el conflicto, se eje-cutaron proyectos para los «desplaza-dos». Para aliviar la situación de lascomunidades más pobres afectadaspor el programa económico a iniciosde los noventa, se hicieron miles depequeños proyectos para los «ajusta-dos». Para las personas afectadas porel sismo de 1986, se realizaron obraspara los «terremoteados». Para los ex-combatientes a raíz de la paz, se des-tinaron recursos para los «reinsertados».

El Salvador estaba mejor al finalizar los 90 que al iniciar los 80. Deigual manera, conviene precisar que la realidad nacional ya era difícil

al momento de los terremotos


Para paliar los daños de Mitch, se hi-cieron proyectos para los «inundados».Para los lugareños afectados por elreciente enjambre sísmico, se ejecu-tan actividades para los «damnifica-dos».

El común denominador (factor devulnerabilidad) de esas poblaciones, esla pobreza. Lo cual sugiere aplicar elcriterio de equidad en la asignaciónde recursos y dejar de ponerle villetasa la gente. Una alternativa sería que elahorro público juegue un mayor pa-pel en el financiamiento de las inver-siones sociales, y que la reconstruc-ción física sea un elemento tonificantede la institucionalidad y las economíaslocales.

Una medida en esa dirección esque toda vivienda permanente que seconstruya disponga de servicios bási-cos. De esa manera, el combate a lapobreza tendría primacía en la agen-da nacional y aumentaría el rol de losagentes públicos y privados locales.Se pasaría del esquema tradicional de«envilletar a los pobres» a la promo-ción de asentamientos humanossostenibles.

Pretender reconstruir sin descen-tralizar o construir viviendas sin servi-cios básicos, es seguir excluyendo ylimitando las oportunidades de los lu-gareños. Lo cual incrementaría el flujoy la concentración de actividades enel Gran San Salvador, y tendría el in-conveniente de «poner todos los hue-

vos en la misma canasta». Con el agra-vante de que esa área tiene la mayoramenaza sísmica. Es decir, lostomadores de decisión estarían colo-cando la dinámica nacional en un sólopunto: el Valle de las Hamacas.

Realidad social emergente

La CEPAL, en su publicación Pa-norama Social de América Latina, afir-ma que la apertura externa, la privati-zación y la disminución del papel delEstado, introducen complejidades enla comprensión de la realidad socialemergente. Además de la pobreza,surge una creciente vulnerabilidad so-cial, la cual se expresa en la sensaciónde riesgo, indefensión e inseguridadhumana. Hoy día y a raíz de los terre-motos, El Salvador también enfrentalos hechos de que 1 de cada 4 perso-nas es damnificada y la tendencia desu gente a abandonar su lugar de ori-gen. De allí que sea crucial acelerar elcrecimiento económico con equidady en armonía con la naturaleza.

Los ingresos equivalentes a 4 lí-neas de pobreza son insuficientes paraevitar por sí solos la situación de po-breza de una familia promedio. La es-tructura ocupacional en El Salvadorantes de los terremotos habla por sísola. Las ocupaciones del nivel supe-rior (empleadores y gerentes) repre-sentaban un 6.9 por ciento de la fuer-za de trabajo ocupada y tenían uningreso promedio de casi 10 líneasde pobreza. El nivel intermedio (pro-

los tomadores de decisión estarían colocando la dinámica nacionalen un sólo punto: el Valle de las Hamacas.


fesionales y técnicos) con el 13.6 porciento, recibían menos de 5 líneas depobreza. El nivel inferior (obreros, co-mercio, servicios personales y trabaja-dores agrícolas) superaban el 79 porciento y sus ingresos promedio eran2.4 líneas de pobreza.

Cuando los ingresos del principalperceptor no son suficientes, el aumen-to de la densidad ocupacional es unmedio para que el hogar evite o re-duzca la pobreza. En el país, el 42 %de los hogares tiene sólo un ocupadoy en la mayoría el principal perceptorde ingresos es del nivel ocupacionalinferior, por lo que, el deterioro de laeconomía familiar a raíz de los sismosy la sequía, ejercerá mayor presión enaumentar el número de ocupados porhogar, en detrimento de la educaciónde los hijos/as. Por ello, la promociónde una economía de trabajo a nivellocal es clave para el presente y futurodel país.

La Revista ENFOQUES, del 15 dejulio de 2001 de La Prensa Gráfica, plan-tea que las maras ya son parte de lavida urbana y rural de El Salvador, resal-tando que dicho problema va de malen peor. Ya que la cantidad y virulenciade los pandilleros ha aumentado. Estanueva Guerra Civil que vive el país invo-lucra a más de 30 mil jóvenes.

Una encuesta realizada en noviem-bre de 2000 por el Instituto Universi-tario de Opinión Pública (IUDOP) de

la UCA, y otros estudios previos, brin-dan elementos para configurar un perfilde los miembros de las maras.

- La edad promedio de ingreso alas pandillas es de 15 años

- En cada pandilla hay más de cin-co hombres por cada mujer

- Unos 150 mil jóvenes son simpa-tizantes de la vida pandilleril

- 85% consume drogas

- 68% porta armas

- Dos terceras partes no estudian

- 74% ha estado en prisión

Estas cifras y la disminución en losdeseos de abandonar esa vida mues-tran claramente el fracasó de la fami-lia en que nació el ahora pandillero,de la escuela que sólo lo vió caminarpor sus pasillos y de los institutos derehabilitación de jóvenes y del siste-ma carcelario: la mayoría depandilleros (74%) ya estuvo encerra-do.

El informe en referencia revela quela cantidad de pandilleros con deseosfuturos de calmarse ha disminuido: en1996, el 85 por ciento deseaba cal-marse; a finales de 2000, sólo el 42por ciento. La mayoría quiere seguir«vacilando».

la cantidad y virulencia de los pandilleros ha aumentado. Esta nuevaGuerra Civil que vive el país involucra a más de 30 mil jóvenes.


ENFOQUES enfatiza que estos jó-venes también son un problema deseguridad pública: para armarse y dro-garse roban y, algunas veces, matan.En términos inmediatos y concretos,urge retirar las armas y las drogas delalcance de las pandillas. En materiapreventiva, hay que trabajar con aque-llos que aún no han tomado la deci-sión de empuñar una arma y unirse ala violencia. Es decir, atender a esosmiles de simpatizantes de las marasque aún no han dado el salto.

La dimensión e impacto de estosproblemas, llevan a asociar la vulnera-bilidad social con la cantidad y cali-dad de los recursos que controlan losindividuos y familias: el trabajo, el ca-pital humano, los recursos producti-vos y las relaciones sociales. El trabajose ha visto menoscabado por una pro-ducción basada en ciertos núcleosmodernos que demandan poca manode obra. Las afectaciones ocasionadaspor el reciente desastre natural fueronimportantes en la agricultura, pesca,turismo y microempresa. La inestabili-dad de los ingresos se traducirá enmayor precariedad en el mercado detrabajo, con crecientes empleos tem-porales y sin seguridad social.

En cuanto al capital humano, laspolíticas vigentes favorecen la educa-ción privada y, en los hechos, se dete-riora la pública, aumentando la vulne-rabilidad de los educandos de los es-tratos medios y bajos. Los sectores debaja productividad (microempresa

11)

tienen dificultades para tener créditoy capacitación. En cuanto a las rela-ciones sociales, las formas tradiciona-les de participación se han debilitado.Además, la emergencia nacional haevidenciado la débil institucionalidadlocal y la pérdida del tejido social.

En síntesis, conviene aumentar laefectividad de las políticas públicasorientadas a la descentralización y laanimación económica local. Esto im-pone cinco tareas: 1) mejorar la capa-cidad de gestión municipal y comuni-taria, 2) desarrollar un sistema de sub-sidio para viviendas rurales dignas, se-guras y de bajo costo, 3)institucionalizar la gestión territorial yde riesgos, 4) apoyar las innovacionestecnológicas y organizativas en el ám-bito productivo territorial, y 5) realizarun esfuerzo comunicacional perma-nente con los municipios, comunida-des y familias.

11 Un diagnóstico realizado por la DIGESTYC en 1998, estimó que existían 468,717 micrempresas ylas clasificó en tres tipos. De subsistencia, aquellas cuyas ventas mensuales son menores o iguales a1,714 dólares, representando el 88.4%; de acumulación simple aquellas cuyas ventas mensualesoscilan entre 1,714 y 3,428 dólares, sumando el 7.1%; de acumulación ampliada cuyas ventasfluctúan entre 1,714 y 5,714 dólares, ascendiendo al 3.5%

En cuanto al capital humano, las políticas vigentes favorecen la educaciónprivada y, en los hechos, se deteriora la pública, aumentando lavulnerabilidad de los educandos de los estratos medios y bajos.


3.2 Los pocos críticos

Momento de la verdad

El contenido de este libro es unainvitación al Gobierno para que salgaal encuentro de la sociedad, mejoran-do las condiciones de vida de la gentea nivel local. En Centroamérica existen1,185 municipalidades. El Salvador tie-ne 262, de las cuales sólo once supe-ran las cien mil personas. Las munici-palidades en C.A. realizan una limitadarecaudación fiscal. La carga tributariaes del 0.6 por ciento (ingresos tributa-rios municipales en relación al PIB) y lapresión tributaria del 3.5 por ciento (in-gresos tributarios municipales en rela-ción al total de ingresos tributarios). Estoseñala insuficiencia de recursos para sa-tisfacer las necesidades básicas y de-pendencia de las municipalidades delgobierno central, para prestar los servi-cios a las comunidades.

Un estudio de SACDEL sobre lasfinanzas municipales en El Salvador,evidencia que las alcaldías tienen fi-nanzas muy débiles, tasas por servi-cios que no cubren sus costos e im-puestos municipales regresivos. Ello li-mita las posibilidades de elevar la cali-dad de los servicios locales. Ningunode los municipios estudiados puedefinanciar sus gastos corrientes con susingresos corrientes.

Por ello, conviene recordar lo di-cho por Enrique Iglesias, BID: la trans-ferencia de responsabilidades a los

municipios constituye una tendenciapositiva en la medida que las entida-des públicas que se hagan cargo deesas responsabilidades estén prepara-das para ello y puedan movilizar nue-vos recursos propios. Este es un temacontroversial que requiere gradualidad(puede iniciarse con los principalescentro urbanos), pero debería ser par-te del programa nacional de recons-trucción y desarrollo local. En otraspalabras, es importante combinar loscriterios de responsabilidad comparti-da y equidad.

Hoy día, la gente quiere acción yparticipar en la solución de sus pro-blemas cotidianos. La ciudadanía noquiere saber nada de luchas políticaspartidarias, ni de protagonismos insti-tucionales. Por su parte, loscooperantes externos quieren compro-bar que los gobernantes escuchan asus electores y que sus aportes sonbien utilizados. Conviene, entonces,estructurar el programa de reconstruc-ción en base a la demanda local yejecutarlo de forma descentralizada.Afortunadamente, hay avances. Lastransferencias (Ley FODES) a las alcal-días han pasado de 20 colones porhabitante a más de 130, y su montoacumulado 1998-2000 superó los dosmil trescientos millones de colones. Elreto está en complementar esfuerzos,evitar duplicaciones, reducir costos yejercer la auditoría social.

La reconstrucción nacional debe-ría tener expresión presupuestaria te-

las alcaldías tienen finanzas muy débiles, tasas por servicios que nocubren sus costos e impuestos municipales regresivos.


rritorial, para crear sinergias y animarlas economías locales. En concreto, serecomienda que: (a) los recursos seaninvertidos prioritariamente en las locali-dades más vulnerables, a través deemprendedores locales, (b) se incorpo-re la gestión de riesgos dentro de losplanes de desarrollo local, (c) seincentive la asociación municipal, (d)se promueva el intercambio comercialy la transferencia de tecnologías entrelos salvadoreños que viven dentro yfuera del país, (e) se abran líneas definanciamiento para municipalidadescon capacidad de contraer obligacio-nes y de invertir a largo plazo, y (f) sede asistencia técnica y capacitación alos municipios, bajo el criterio de subsi-dio a la demanda local.

El momento de la verdad ocurrecuando los gobernantes (Estado)contactan e interactúan con los gober-nados (ciudadanía). Ello implica orien-tar la reconstrucción hacia el desarrollodel interior del país, a través de la uniónde esfuerzos del gobierno central, go-biernos municipales, sector productivo,organizaciones de la sociedad y comu-nidades de salvadoreños en el exterior.Para sacar adelante al país, se requierede energía, compromiso y solidaridad,por lo que, el involucramiento de lajuventud, las mujeres y los salvadore-ños que viven en el exterior hará ladiferencia en tiempo, costo y calidad.

Reconstrucción con rostro humano

Reconstruir y desarrollar el interior

del país es tan prioritario que no hayninguna otra cuestión que nos exijatanta atención, como lo demuestranlos datos de la CEPAL, PNUD yFUSADES, y los pronunciamientos deorganizaciones no gubernamentales,iglesias, universidades y gremios. Lascapacidades y propuestas cívicas paraque el centro de la reconstrucción seael ser humano, son un valioso capitalsocial y pueden contribuir a la conso-lidación del proceso democrático.

No debemos pensar que sólo haygobierno central y gobiernos munici-pales, en medio están la ciudadanía ylas comunidades. De allí la relevanciade fomentar la cultura cívica. Ello esrelevante dado que el accionar enmomentos de calamidad pública sue-le estimular estilos e instancias vertica-les, por lo que, un país en transicióncomo El Salvador, debe redoblar es-fuerzos por institucionalizar la partici-pación y auditoria social. Afortunada-mente, las opciones autoritarias noconcuerdan con los elementos reque-ridos para competir en el siglo XXI. Enun mundo basado en la comunicaciónactiva, la apertura interna (descentrali-zación) es una idea-fuerza que ganaarraigo.

Por años, los municipios fronteri-zos han estado marginados. En la dé-cada de los 80, los escenarios másviolentos sucedieron en los munici-pios más pobres de las zonas norte yoriental, convirtiéndose en expulsoresnetos de población. Esto ha contri-

El momento de la verdad ocurre cuando los gobernantes (Estado)contactan e interactúan con los gobernados (ciudadanía).


buido a que un tercio de la pobla-ción nacional se concentre en el AreaMetropolitana de San Salvador, enapenas el 3 por ciento del territorio.La otra opción ha sido irse al exte-rior. Prueba de ello es que la mayoríade remesas se dirigen a las zonas ru-rales. Hoy en día, los municipios másdañados por los sismos son los de laszonas montañosa y costera (menosreceptores de divisas), por lo que,miles de lugareños están emulando alos hermanos cercanos. Las remesasfamiliares, entonces, podrían seguirmanteniendo a flote la economía na-cional v.g. el total de remesas de 2001probablemente superarán el valor delos daños materiales de los terremo-tos.

La realidad es contundente. Másde 310 mil viviendas total o parcial-mente destruidas (25 por ciento dela población es damnif icada).FUSADES mostró un nuevo mapa depobreza. Hasta el 2000, los munici-pios de las zonas fronteriza y norteeran los que tenían más pobreza ex-trema. A inicios de 2001, en dos mi-nuto, los terremotos hicieron que lospobres se incrementaran en el inte-rior del país. Si a los municipios tradi-cionalmente pobres se le suman losmás afectados de San Vicente, La Paz,La Libertad, Usulután y Cuscatlán,resulta que miles de lugareños co-mienzan el siglo XXI con menos opor-tunidades que al terminar el siglo XX.

El Salvador está en pie gracias a laeconomía urbana de servicios, lo cualestimulará la migración campo-ciudad,el desarraigo, la marginalidad y la vio-lencia. ¿Qué más evidencia empíricaquieren los tomadores de decisión,para optar por la descentralización yel desarrollo local?.

Para una reconstrucción con ros-tro humano, se sugieren cinco medi-das:

1) dar prioridad y descentralizar pro-gresivamente las inversiones en in-fraestructura educativa básica, sa-lud primaria, caminos vecinales yagua potable a los municipios quetengan la capacidad de gestiónrequerida;

2) subsidiar la demanda local de asis-tencia técnica para aumentar laefectividad y sostenibilidad de losservicios que ofrecen los agentespúblicos y privados locales;

3) fortalecer la participación y orga-nización comunitaria;

4) incentivar la asociación municipal;y

5) generar más recursos propios, co-menzando por municipios conmás de 50 mil habitantes (mayorresponsabilidad fiscal local).

El Salvador está en pie gracias a la economía urbana de servicios, locual estimulará la migración campo-ciudad, el desarraigo,

la marginalidad y la violencia.


Un túnel con salida

Especialistas de Temas Claves parael Plan de Nación presentaron enmayo de 2001, una propuesta de re-forma al sistema político. Este docu-mento destaca la pérdida de confian-za de la población en los procesoselectorales y en la estructura de lospartidos políticos, a fin de contribuir ala construcción de una sociedad de-mocrática fundada en el estado dederecho.

Una tesis de dicha propuesta esque las estructuras políticas del Estadosalvadoreño son obsoletas, por lo que,la necesidad de una reforma es urgen-te. La otra tesis es que el sistema departidos políticos está en crisis. El pun-to es que en la vida social hay ununiverso de intereses que encuentradificultades de representación política.Las manifestaciones de la brecha en-tre el sistema político y la vida ciuda-dana se expresan en la tendencia de-creciente de la participación electoraly en la caída de la legitimidad de lasinstituciones electorales y políticas.Además, se da la inexistencia del vín-culo entre los representantes y los re-presentados.

Los bajos niveles de participaciónson alarmantes. Entre 1989 y 1999, elabstencionismo electoral en El Salva-dor pasa del 54.9% al 61.4%. Curio-samente, los partidos políticos pare-cen impermeables al reclamo ciuda-dano; al mismo tiempo, la ciudadanía

carece de mecanismos de control so-bre ellos. De esa manera se configurauna círculo crítico, porque el sistemapartidario pierde pertinencia ante ladinámica social en la medida que nose encuentra conforme a las nuevasexigencias ni expectativas ciudadanas.Sobre esa base se genera desconfian-za y falta de participación.

En este sentido, se genera un dile-ma: o se impulsan reformas al sistemapolítico, o el círculo problemático lle-vará al colapso democrático. De acuer-do al núcleo de especialistas que ela-boraron la propuesta en referencia, lasegunda opción es real y hoy se perfi-la como la peor amenaza para el pro-ceso que comenzó con los Acuerdosde Paz. La opción de las reformas esla única que podría romper el círculode la crisis y evitar el ruptura de latransición democrática.

Afortunadamente, el círculo de lacrisis es remediable. Se cuenta con laexperiencia y la energía social suficien-te para disolver dicho círculo. El saltoque se requiere tiene que ver con laconsolidación de la institucionalidadpara el desarrollo sostenible y la de-mocracia, la cual comprende tanto alEstado, asociaciones, empresas y ciu-dadanía. Es decir, en la medida que seabran espacios a la participación ciu-dadana y auditoría social se mejoraríala comunicación entre representadosy representantes, por lo que, la refor-ma en cuestión puede convertirse enla llave que abra una nueva etapa po-

Los bajos niveles de participación son alarmantes. Entre 1989 y 1999, elabstencionismo electoral en El Salvador pasa del 54.9% al 61.4%.


lítica, más vigorosa, transparente y de-mocrática.

La propuesta del núcleo de espe-cialistas, con el respaldo de la CND,tiene tres objetivos: (1) la construcciónde vínculos entre representantes y re-presentados: lo que se pretende es queel representante se convierta en un su-jeto que se guía por los mandatos onecesidades de sus electores y no porlas instrucciones del partido; (2) lagobernabilidad democrática: lo que sebusca es fomentar la cultura democrá-tica y la auditoria de los actos partida-rios; y (3) la participación ciudadana:lo que se recomienda es que la pobla-ción se encuentre con la política.

La clave de esta propuesta es quees un punto de partida para procedera la discusión nacional sobre los instru-mentos y el proceso de reformas espe-cíficas. Es importante tener una visiónde conjunto y trabajar de manera si-multánea. Lo óptimo sería que las re-formas estuvieran en vigencia para laselecciones de diputados y concejosmunicipales de 2003.

Lo difícil es que muchos de las perso-nas que actualmente detentan el poderpolítico en la Asamblea Legislativa, acuer-den y aprueben reformas que vayan encontra de sus intereses particulares.

ENADE 2001

La experiencia del primer Encuen-

tro Nacional de la Empresa Privada2000 y el compromiso de la cúpulaempresarial del país de institucionalizarel evento para fijar la posición del sec-tor ante la evolución de la economíanacional, llevaron a organizar ENADE2001. Este evento ha tenido lugar enun momento de especial significadopara El Salvador, ya que el entorno eco-nómico internacional es complejo yadverso, la falta de una estrategia ge-neral de desarrollo y la influencia defenómenos naturales como los terre-motos y últimamente la sequía.

ENADE 2001, entre otras cosas,ratifica la necesidad de hacer un es-fuerzo para solidificar las bases en quese sustenta el modelo de libre merca-do y una exigencia de superar las im-perfecciones inherentes al mismo mo-delo. La economía del país ha de re-girse con reglas claras y predecibles.El esfuerzo en esa dirección se tornacrucial, en vista del escenario bastan-te más complejo y en donde es másevidente la necesidad de impulsar unentendimiento básico que permita su-perar los problemas de coyuntura yasentar las bases para el crecimientosostenido en el mediano y largo pla-zo.

ENADE 2001 destaca que El Sal-vador inicia el presente milenio congrandes desafíos por delante, los cua-les están orientados a entregar igual-dad de oportunidades para todos lossalvadoreños y a superar los niveles

Lo difícil es que muchos de las personas que actualmente detentan elpoder político en la Asamblea Legislativa, acuerden y aprueben

reformas que vayan en contra de sus intereses particulares.


de pobreza en que se encuentranamplios sectores de la población.

En este sentido, subraya que hayun Plan que fue realizado con el apor-te de muchos salvadoreños, que signi-ficó meses de esfuerzos, discusiones ycontribuciones. El Plan de Nación en-tregó al final del siglo XX las accionesconcretas para lograr la conectividadentre zonas geográficas y con el restode Centroamérica, para desarrollar elpaís alrededor de territorios que tienenvocación natural propia.

Asimismo, ENADE 2001 reconoceque ahora más que nunca, la competiti-vidad económica requiere que los paí-ses se apoyen en una población alta-mente productiva. Existe evidencia em-pírica que la inversión en más y mejoreducación y salud constituye la óptimadecisión nacional para garantizar tantola capacidad productiva de los salvado-reños, como su posibilidad de disfrutarde una mejor calidad de vida.

Por otra parte, ENADE 2001 plan-tea que la competitividad y la integra-ción a la economía global tienen queestar basadas en la creciente integra-ción interna del país, y en el desarrollode la economía local. Solo así se logra-rá un desarrollo más equilibrado y equi-tativo, y se frenará la creciente migra-ción del campo a la ciudad en buscade mayores y mejores oportunidadesde ingreso, principalmente hacia elAMSS.

Entre las políticas recomendadaspor ENADE 2001 están la política fis-cal, la modernización del Estado, la po-lítica comercial y la política laboral. Encuanto a la modernización del Estadose considera esencial a corto plazo lasreformas institucionales tendientes acrear un estado moderno y eficientepara enfrentar el nuevo entorno inter-nacional caracterizado por importantescambios económicos y tecnológicos.

Se plantea la necesidad de impulsarreformas económicas cuyo eje centralsea la Modernización del Estado comoun proceso orientado al logro de lossiguientes objetivos:

a) Mejorar la administración y la efi-ciencia en el gasto público centraly municipal

b) Impulsar un política de descentrali-zación y desconcentración

c) Reducir la pobreza

En la discusión sobre el rol del Es-tado, se debate sobre lo que deberíaser su papel y el del mercado en unmomento determinado. Por un Esta-do moderno, ENADE 2001 se refierea uno pequeño pero fuerte, limitán-dose el área de acción del Estado aun número reducido de funciones queni el sector privado ni la sociedadcivil pueden abordar en forma efecti-va.

ENADE 2001 plantea que la competitividad externa y la integracióna la economía global tienen que estar basadas en la creciente

integración interna


Para impulsar políticas de descen-tralización y desconcentración, ENADE2001 recomienda:

- Establecer un organismo rector delproceso de descentralización

- Reducir el número de municipios queactualmente tiene el país parafortalecerlos y mejorar su capacidadgerencial

- Establecer mecanismos ágiles y trans-parentes de rendición de cuentas so-bre la manera como los concejos mu-nicipales invierten los recursos públi-cos y dan seguimiento a los proyectos

- Contratar a la empresa privada parala ejecución de obras y la prestaciónde servicios

- Las tasa municipales deben reflejarlos costos por la prestación de los ser-vicios que reciben las personas y em-presas en su territorio, considerandoprecios de mercado

- Utilizar de manera eficiente los in-gresos y las transferencias del gobier-no central en proyectos de inversiónen beneficio de la población

- Fortalecer la capacidad de formula-ción, evaluación y gestión de proyec-tos por parte de los gobiernos locales,de acuerdo a criterios de rentabilidade impacto social

- Sustituir el actual impuesto a los acti-vos por un impuesto municipal máseficiente

- Para avanzar en la descentralizaciónde servicios en el sector agua, la redvial, educación y salud, es necesario ar-monizar la legislación existente para eli-minar la duplicidad de funciones, de res-ponsabilidades y de competencias, y lle-nar los vacíos existentes

3.3 Pasos hacia el desarrollo soste-nible

Este apartado constituye un llama-do a las organizaciones y sectores queprocuran la construcción de una socie-dad de ciudadanos activos y el ejerciciodel poder en espacios más cercanos ala gente, a que generen sinergias en prode la descentralización del Estado. Eldesarrollo sostenible no es la simple arti-culación entre crecimiento económicoy conservación de los recursos natura-les, sino más bien, es un desafío políticoe institucional. Presupone la implantaciónde la democracia y por ende, avanzarhacia el desarrollo sostenible equivale,entonces, a ampliar la participación ylas oportunidades de la gente.

Los principales obstáculos para elloson: incertidumbre e inseguridad exis-tentes, dispersión de esfuerzos sociales,creciente déficit fiscal y recurrencia delas situaciones de emergencia. Para ha-cerle frente a ello es preciso actuar yhacer cosas concretas.

El desarrollo sostenible no es la simple articulación entre crecimientoeconómico y conservación de los recursos naturales, sino más bien, es

un desafío político e institucional


En este sentido y dado que losterremotos y la sequía han cambiadolas prioridades y presupuestos, a con-tinuación se presentan doce activida-des para mejorar la actual forma detomar decisiones y de asignar los es-casos recursos disponibles. Al dar es-tos doce pasos, El Salvador avanzaríahacia el desarrollo sostenible.

1. Identificar las áreas temáticas y te-rritoriales de mayor riesgo y po-tencial conflicto a nivel centroame-ricano, nacional y local.

2. Mantener informada a la ciudada-nía y sector productivo sobre lasituación del agua, suelo, biodiver-sidad y cambio climático.

3. Realizar acciones visibles ymotivadoras a nivel local, para es-timular la descentralización delEstado y la participación de la ju-ventud (bachilleres y universitarios)en la recuperación de los patri-monios cultural y ecológico.

4. Establecer los probables efectos(escenarios) y los costos econó-micos y políticos de no reducir lapobreza y la vulnerabilidadsocioambiental.

5. Precisar los principales actores(afectados y beneficiados) en losriesgos y posibles conflictos a ni-vel nacional y local, e identificarlas organizaciones nacionales e in-ternacionales relacionadas con

ellos, y los recursos que se estánutilizando y gestionando para ta-les fines.

6. Analizar el marco legal-institucionalque regula e interviene en los pro-blemas identificados, y los conve-nios internacionales que aplican.

7. Conversar con líderes sociales, em-presariales, políticos y académicospara conocer sus opiniones y ge-nerar apoyo a propuestas en te-mas tales como ordenamiento te-rritorial, descentralización fiscal,auditoria social y reformas del sis-tema electoral.

8. Conocer la capacidad técnica-cien-tífica disponible y requerida paraprevenir y reducir los riesgos y po-tenciales conflictos, así como for-talecer la institucionalidad nacio-nal para ello.

9. Priorizar la formación de recursostécnicos locales, la promoción deuna economía de trabajo a nivellocal y la eficacia de las institucio-nes de justicia y seguridad pública.

10. Desarrollar programas comunica-cionales en pro de los derechosciudadanos, de la equidad degénero y del fortalecimiento dela organización comunitaria parala gestión local de riesgos.

11. Apoyar la canalización de la ayu-da de los salvadoreños que viven

Realizar acciones visibles y motivadoras a nivel local, para estimular ladescentralización del Estado y la participación de la juventud


en el exterior y facilitar la coope-ración de municipalidad a munici-palidad, de comunidad a comuni-dad.

12. Establecer un sistema de monito-reo para medir la calidad de vidade los lugareños, el impacto delas inversiones públicas descentra-lizadas y el buen gobierno muni-cipal.

En síntesis, para avanzar hacia eldesarrollo sostenible, El Salvador debepartir de su propia capacidad e inicia-tiva. De hacerlo así, tendríamos mássocios y cooperaciones para mejorarel bienestar humano de todas y todoslos salvadoreños.

Puntos de agenda

El Informe del PNUD sobre la Po-breza 2000 afirma que los programascontra la pobreza con frecuencia hanpasado por alto y desconocido a losgobiernos locales, con lo que hanmenoscabado su eficiencia. Por otraparte, las reformas públicas han servi-do para promover el crecimiento eco-nómico, pero los recursos casi no hanllegado a los pobres. Por ello, muchoscooperantes se volvieron hacia las or-ganizaciones de la sociedad civil, de-jando de lado a los gobiernos locales,una pieza decisiva que falta en el rom-pecabezas de la reducción de la po-breza. Este punto pareciera ser opor-tuno de incluirlo en la agenda nacio-nal, para articular la reconstrucción, el

combate contra la pobreza y el desa-rrollo local.

¿Qué factores viabilizarían la re-construcción y transformación del in-terior del país?. La descentralización ydesconcentración de la actividad eco-nómica y del Estado, así como el for-talecimiento de los gobiernos localesy las organizaciones comunitarias.

Una meta sería que nueve depar-tamentos (Cabañas, Morazán, San Vi-cente, Chalatenango, Cuscatlán, Ahua-chapán, La Unión, La Paz y Usulután)generen el 40 por ciento del ingresonacional en el año 2010 (ahora apor-tan menos del 25 por ciento). De al-canzar dicha cifra, disminuiría la con-centración económica, demográfica ypolítica en las cabeceras departamen-tales de Sonsonate, San Miguel, SantaAna, La Libertad y San Salvador.

Para llegar a esa meta hay queaumentar las inversiones en dichos te-rritorios, con una visión de nación. Serequiere una política de asignación derecursos basada en principios talescomo transparencia, subsidiariedad yequidad, y un compromiso explícitode los partidos políticos (aprobaciónde presupuestos, impuestos y présta-mos externos).

Un obstáculo para lograrlo es elhecho que los resultados electoralesse definen en los centros urbanos, porlo que, las decisiones se asocian alnúmero de votos. Los políticos saben

para avanzar hacia el desarrollo sostenible, El Salvador debe partirde su propia capacidad e iniciativa.


que realizar obras físicas (parques,adoquinados, puentes, canchas y otras)tiene grandes réditos electorales. Por loque y con todo respeto, probablemen-te los políticos (alcaldes, diputados ypresidentes) seguirán pensando y ac-tuando en función del calendario elec-toral.

Es difícil que los políticos levantenla vista más allá de sus períodos degestión pública. Una manera de hacer-lo es institucionalizando la participacióny auditoria social, así como reforman-do el sistema electoral para elegir a losdiputados por circunscripción distrital(por población). De esa manera la ciu-dadanía sabría a quién elegir y a quiénpedirle cuentas. Esta es una lucha quela ciudadanía debe emprender. Ya queningún político va a regalar espacio al-guno de poder.

El reto está en que los lugareñoscomprendan el significado de ir más alláde la discusión partidaria-electoral. ElSalvador demanda líderes democráticosy con una visión integral de desarrollo.

Los sismos hicieron que los lugare-ños perdieran sus activos. SegúnFUSADES, San Vicente, La Paz, Cusca-tlán, Usulután y La Libertad han perdi-do hasta un 25 por ciento de su PIBdepartamental. En 7 de los 14 departa-mentos más del 60 por ciento de laspersonas son pobres. Cerca de un ter-cio de los edificios municipales fueronafectados v.g. en La Paz, las alcaldías

de Zacatecoluca, Santiago Nonualco,San Juan Nonualco, San PedroMasahuat, San Miguel Tepezontes, SanJuan Tepezontes, Paraíso de Osorio, Je-rusalén y Santa María Ostuma sufrie-ron daños mayores. Esto hace que dis-minuyan las capacidades operativas delas municipalidades, lo cual es un obs-táculo para apoyar efectivamente la re-construcción y el desarrollo local.

Esta realidad sugiere que la recons-trucción se oriente hacia dos objetivos:la formación de la capacidad de ges-tión y la inversión de capital físico anivel local. Esto implica hacer hincapiéen el fortalecimiento institucional de losgobiernos locales, aunque tarden másen producir mayores efectos sobre lapobreza que las formas tradicionales ysectoriales de invertir. Por ello, el apo-yo externo para la reconstrucción y eldesarrollo debería contribuir al estable-cimiento de gobiernos locales más de-mocráticos y responsables.

3.4 Enfrentando nuevos retos

El Informe sobre Desarrollo Huma-no de El Salvador 2001 (IDHES) identi-fica cambios y tendencias, distinguien-do entre los que son favorables para eldesarrollo humano y los que no son.El Informe señala que el principal retodel país es constituir instituciones sóli-das, eficaces y visionarias, para articu-lar un círculo virtuoso de democracia,crecimiento económico y desarrollohumano sostenible.

El Salvador demanda líderes democráticos y con unavisión integral de desarrollo


El Salvador al inicio del siglo XXI

El IDHES 2001 es una fotografíade El Salvador al inicio del siglo XXI.Este es un esfuerzo de instituciones einvestigadores nacionales, con el apo-yo del PNUD, por contribuir a que lanación vea su realidad a través de losefectos de los recientes sismos y delos desafíos nacionales y locales paraavanzar hacia un desarrollo más hu-mano y sostenible.

El Informe destaca que al cierredel siglo XX, la pobreza disminuyó. ElSalvador escaló más de diez posicio-nes en la clasificación de 174 países.Aún así, persistían varias brechas, lascuales aumentaron por los terremo-tos. Con una tasa de crecimiento eco-nómico (2.0 por ciento el último año)similar a la de crecimiento demográ-fico (2.1 por ciento), son limitadas lasposibilidades de continuar disminu-yendo la pobreza. Esta brecha tam-bién tiene una dimensión sectorial,altas tasas de crecimiento en la ma-quila y el sistema financiero, y bajasen el sector agropecuario.

Los sismos causaron la muerte deun mil 159 personas y 8 mil 122 le-sionados. Más de un millón y mediode damnificados. El daño en las vi-viendas también afectó a 41 mil 400micro y pequeñas empresas. 225 milnuevos pobres. El 40 por ciento deestablecimientos de salud y el 30 deescuelas públicas sufrieron daños. Se

perdió cerca del 15 por ciento de lacosecha de café. Todo ello significóuna caída de cinco posiciones en laescala mundial de desarrollo huma-no. Sin embargo, el valor promediono refleja el impacto en el interiordel país. Por ejemplo, San Vicenteretrocedió de la posición 9 a la últi-ma posición entre los 14 departamen-tos. La Paz, descendió de la posición7 hasta la 13. Usulután pasó de la 8a la 10. En síntesis, San Vicente, LaPaz y Usulután se sumaron a Caba-ñas, Morazán, La Unión, Chalatenan-go y Ahuachapán, dentro del grupode departamentos con bajo desarro-llo humano.

Las brechas salvadoreñas tambiénse expresan en las disparidades quetienen los habitantes de los diferen-tes departamentos. Una persona na-cida en San Salvador, por ejemplo,cuenta con tres veces más oportuni-dades de terminar la educación se-cundaria que una persona nacida enMorazán o La Unión; tiene la oportu-nidad de vivir seis años más que otranacida en Cabañas; 4.5 veces másoportunidades de contar con aguapotable que una nacida en la regiónoriental; siete veces menos probabili-dades de ser pobre extremo que unapersona nacida en Ahuachapán.

El enjambre sísmico le asestó unduro golpe al desarrollo humano sal-vadoreño. Hay municipios del inte-rior del país que retrocedieron más

Con una tasa de crecimiento económico (2.0 por ciento el último año)similar a la de crecimiento demográfico (2.1 por ciento), son limitadas

las posibilidades de continuar disminuyendo la pobreza.


de una década. En este sentido, el In-forme sugiere la puesta en marcha deuna estrategia que articule la recons-trucción, el combate de la pobreza yla descentralización.

Asimismo y coincidiendo con unreciente estudio de FUSADES, el In-forme plantea una progresiva amplia-ción de la brecha fiscal, la cual impo-sibilita que el Estado cumpla con susmetas de desarrollo humano y de in-fraestructura para insertarse competiti-vamente en el mercado mundial. Unaopción es aumentar el ahorro públicoy dinamizar la inversión, manteniendoel endeudamiento público dentro derangos manejables (el déficit fiscal y ladeuda pudieran alcanzar el 5 y 45 porciento, respectivamente, en el 2004).Conviene, entonces, establecer unarelación entre endeudamiento y pre-supuesto o PIB, bajo el principio queel presupuesto debe ser equilibrado yel déficit aceptable sólo momentánea-mente. Es más, si El Salvador deseaque otros países u organismos inter-nacionales le ayuden, debería contro-lar la corrupción, realizar un mayor es-fuerzo fiscal e invertir más en el desa-rrollo humano.

En cuanto al reto institucional, elIDHES centra su atención en estable-cimiento de un orden claro y confiablepara los cuatro actores básicos: perso-nas, empresas, asociaciones y Estado.Los desafíos identificados dentro de

este marco son los siguientes:

1. Definición de la sociedad factibley deseable: concertación de polí-ticas de Estado

2. Voto de personas residentes en elexterior y reformas en sistema po-lítico electoral

3. Estrategia nacional de combate ala pobreza: superación de las bre-chas sociales, territoriales y de in-greso

4. Revisión de la estrategia de creci-miento: mayor competitividad, in-novación tecnológica, promociónde exportaciones y elevación delahorro nacional

5. Pacto de responsabilidad fiscal:carga y progresividad tributaria,orientación del gasto el desarrollohumano y transparencia y rendi-ción de cuentas.

6. Ley de libre competencia y forta-lecimiento de la regulación y su-pervisión de mercados claves(energía eléctrica, sistema financie-ro, transporte, telecomunicacionese hidrocarburos)

7. Una participación más activa dela ciudadanía y los medios de co-municación en las acciones decontraloría social

En cuanto al reto institucional, el IDHES centra su atención enestablecimiento de un orden claro y confiable para los cuatro acto-

res básicos: personas, empresas, asociaciones y Estado.


8. La urgencia de una reforma inte-gral en el sector hídrico

El capital social

El IDHES 2001 le dio una preocu-pación especial a las instituciones y elcapital social. Ya que las institucionesson, ante todo, las reglas del juego o lasconstricciones convencionalmente cons-truidas para enmarcar la interacción hu-mana en una sociedad determinada. Elmercado y la democracia son ejemplostípicos de instituciones regidas por unconjunto de reglas y normas formales einformales (costumbres, tradiciones yotras), ya que para que cada una deellas funcionen de manera eficiente yeficaz, deben ser apoyadas por un mar-co jurídico formal o reglamentos queordenen y brinden confianza a los acto-res económicos, sociales y políticos.

De acuerdo al IDHES 2001 las nor-mas de conductas ideales para pro-mover la democracia, el crecimiento yel desarrollo humano sostenible sonaquellas que establecen la honestidad,la integridad, el cumplimiento de losacuerdos y otras virtudes similarescomo normas primordiales de funcio-namiento.

Por su parte, el capital social fuedefinido como el conjunto de normas,redes, valores y organizaciones quepromueven la confianza, la ayuda re-cíproca y la cooperación dentro deuna sociedad. De acuerdo a esta defi-nición, las instituciones serían parte del

capital social. Sin embargo, existenotras definiciones de capital social. Porejemplo, para Putman (1993) capitalsocial es el conjunto de asociacioneshorizontales entre las personas que tie-nen un efecto sobre la productividadde las comunidades. En otras palabras,es el conjunto de normas, redes, valo-res y organizaciones a través de lascuales los actores y sus grupos influ-yen y/o acceden al poder y sus recur-sos, y facilitan, formulan y toman deci-siones o acciones coordinadas.

Un concepto más amplio es el in-troducido por James Coleman (1998),que además de incluir las relacionesinformales, horizontales. Incluye lasrelaciones locales y jerárquicas. Intro-duce a las empresas como fundamen-tales en su concepto y lo define, comovariedad de diferentes entidades condos elementos comunes: todas formanparte de la estructura social y facilitanciertas acciones por parte de los acto-res dentro de la estructura. Un tercerenfoque es el de North y Olson(1992), que incluyen el entorno socialy político que permite el desarrollo delas normas y la configuración de laestructura social.

Este tema es crucial en vista queEl Salvador es un país en transición,que se esfuerza por consolidar la de-mocracia en una sociedad con gran-des brechas sociales, territoriales y deingreso. Es por ello que es preciso des-tacar la responsabilidad y la gestiónpúblicas.

CEPAL (2000, pg. 88) afirma queel capital social fue definido como el conjunto de normas, redes,valores y organizaciones que promueven la confianza, la ayuda recí-

proca y la cooperación dentro de una sociedad.


independientemente del grado de par-ticipación privada en la política social,el Estado, por su naturaleza, mantieneresponsabilidades indelegables y, enconsecuencia, actúa en diferentes es-pacios y funciones, con el fin particu-lar de garantizar los derechos. Así, elEstado es responsable de:

* Formular la política social en elmarco constitucional y por las vías ymecanismos democráticos estableci-dos, lo que se plasma en normas pú-blicas, planes y programas de largoplazo para alcanzar los objetivos pro-puestos, y prioridades intra eintersectoriales e intertemporales;

* Definir los medios o recursospara financiar las actividades einstrumentar la solidaridad, mediantetransferencias o subsidios, y el acceso,mediante las fuentes de recursos y lamagnitud, volumen y naturaleza (endinero, en especie) de los subsidios;

* Establecer la organización insti-tucional y la coordinación para pro-mover relaciones complementarias;

* Regular los servicios, en aspec-tos como la calidad de la oferta y,eventualmente, las tarifas, y el carác-ter de la demanda individual (obliga-toriedad, compromisos de financiacióny pago);

* En diversos casos, ser proveedordirecto de bienes y servicios;

* Establecer los criterios y meca-nismos de selección de beneficiarios;

* Supervisar el funcionamiento delos sistemas, desarrollar mecanismosde protección del usuario y aplicaciónde sanciones en caso de incumplimien-to;

* Promover y difundir los conteni-dos e instrumentos que aseguran laejecución de la política social

En el caso de que algunas de es-tas responsabilidades están a cargo deentes privados, particularmente el ma-nejo de recursos y la prestación deservicios, es preciso contar con la de-bida supervisión pública. Para ello,debe existir un acuerdo básico explíci-to respecto de las responsabilidadesque debe asumir cada uno de los agen-tes públicos y privados, de las obliga-ciones que contrae respecto a los usua-rios y de la forma en que sus respecti-vas acciones se complementan einteractúan en torno a los objetivosde cada sector.

Asimismo, la CEPAL menciona quees crucial que la ciudadanía sea en-tendida como la titularidad de dere-chos. El ciudadano no es sólo recep-tor de prestaciones que responden ala titularidad de derechos; también seinteresa por los asuntos públicos yparticipa en múltiples instancias comu-nitarias y sociales. En procura de subienestar forma parte de proyectos

el Estado, por su naturaleza, mantiene responsabilidades indelegables y, enconsecuencia, actúa en diferentes espacios y funciones, con el fin particular

de garantizar los derechos


colectivos y de iniciativas en que otrosciudadanos también concurren y seinvolucra en la gestión de satisfactoresy en las redes de apoyo mutuo.

En este contexto, el fortalecimien-to de la ciudadanía como participa-ción efectiva de los actores socialesen los asuntos públicos es esencialpara enfrentar el deterioro de la cohe-sión social. El documento «Equidad, so-ciedad y ciudadanía», CEPAL, planteaque todas las sociedades latinoameri-canas vienen experimentando, conmayor o menor intensidad, una pérdi-da de sentido de pertenencia de laspersonas a la sociedad, de identidadcon propósitos colectivos y de desa-rrollo de lazos de solidaridad. La ex-plosión de la violencia en muchos paí-ses es tal vez la expresión más eviden-te de este fenómeno. La sensación dedebilitamiento de las redes de protec-ción social tradicionales -la familia, lacomunidad y otras- se ha sumando ala sensación de debilitamiento de laspropias redes de protección social delEstado. Esta pérdida de capital social,y no sólo los problemas de corrup-ción y de ineficiencia de la seguridady la justicia, están, sin duda, relaciona-dos con el cuestionamiento de la legi-timidad política que afectacrecientemente a los sistemas demo-cráticos de Latinoamérica y el Caribe.

Este hecho confirma la relevanciade favorecer los lazos de solidaridad,

desde el Estado o desde la propia so-ciedad civil. Significa que «lo público»debe ser visualizado como el espaciode intereses colectivos más que como«lo estatal». Se trata de alcanzar unaparticipación de todos los sectoressociales en las instituciones políticasdemocráticas, pero también de desa-rrollar múltiples mecanismos propiosde la sociedad civil que fortalezcanlas relaciones de solidaridad y respon-sabilidades sociales, tanto al interiorde los grupos como entre ellos, y quepermitan afianzar una cultura de con-vivencia y armonía colectiva, basadaen la tolerancia y en la solución nego-ciada de los conflictos.

Los trastornos socio-psicológicos ypolítico-institucionales causados por elconflicto bélico de doce años de du-ración (1981-1992) en El Salvador, porla recurrencia de desastres naturales(sequías, inundaciones y terremotos)y la frecuencia de actos de violencia,corrupción e impunidad, hacen quemiles salvadoreños/as estén cada vezmás dispuestos a abandonar sus luga-res de origen v.g. muchos jóvenes es-tán más interesados en aprender in-glés para irse al norte de América queen estudiar un bachillerato para traba-jar e invertir en su localidad. La apues-ta de un número creciente de ciuda-danos está en el exterior, lo cual vienea reforzar comportamientos de indife-rencia y pasividad ante la pérdida delos patrimonios cultural y ecológico.

el fortalecimiento de la ciudadanía como participación efectiva de losactores sociales en los asuntos públicos es esencial para enfrentar el

deterioro de la cohesión social.


Por otra parte, la misma presión yel significado práctico (cotidiano) de vi-vir en un país con un elevado grado devulnerabilidad socioambiental, hace quefamilias, comunidades y municipios es-tén optando por organizarse mejor ypor conectarse con el exterior para sa-lir adelante. Esto constituye una nuevaforma de hacerle frente a los proble-mas específicos, lo cual está cambian-do la manera de ver el mundo y deenfrentar la vida de miles de salvadore-ños/as. Ya que es poco probable quelos lugareños estén dispuestos a inver-tir más en sus localidades, cuando loque buscan es irse a probar suerte aotro lugar.

Esto genera un circulo vicioso: amenos oportunidades a nivel local, máspersonas están dispuestas a abandonarsu lugar de origen; entre más personastrabajadoras y solidarias abandonen elpaís, menos capacidad tendrán los lu-gareños de solucionar sus problemaspor sus propios medios. Para crear uncirculo virtuoso habría que ampliar lasoportunidades de los lugareños paratener acceso al mercado y a los servi-cios sociales básicos; de esa manera sefortalecería el sentido de identidad opertenencia social, y habría una mayorprobabilidad de aumentar la generaciónde recursos locales para solucionar losproblemas comunitarios y municipales,aplicando los principios de subsidia-riedad, corresponsabilidad (generaciónde recursos propios) y subsidio a lademanda local.

Bajo este marco y teniendo de re-ferencia las investigaciones social, am-biental, económica y política del IDHES2001, así como la Agenda 21 (Progra-ma adoptado en la Cumbre de la Tie-rra en 1992), a continuación se pre-senta un cuadro sinóptico acerca delos desafíos que tienen las principalesinstituciones (ciudadanía, asociaciones,empresas y Estado).

El Cuadro 1 es una síntesis queubica y relaciona los principales desa-fíos de cada institución en las áreaspolítica, económica, social y ambien-tal. Lo cual ayuda a establecer priorida-des y a dimensionar el rol y los retosque cada institución tiene en El Salva-dor, para cambiar de rumbo hacia eldesarrollo sostenible.

Al relacionar el Cuadro 1 con elgran reto de reconstruir y desarrollar elinterior del país, es que resulta impera-tivo la necesidad de tener una visiónde nación para trascender o superarlos intereses partidarios de cara a laselecciones de 2003 y 2004. Los lugare-ños y comunidades de escasos recur-sos están preocupados e interesadosen solucionar sus problemas cotidianos.

En este sentido y dado que elabstencionismo electoral observa unatendencia creciente: 54.9% en las elec-ciones presidenciales de 1989 y 61.4%en las de 1999 (Sellington, 1999,pg.9), la promoción de la participa-ción comunitaria en la superación de

Para crear un circulo virtuoso habría que ampliar las oportunidadesde los lugareños para tener acceso al mercado y a los servicios

sociales básicos


Cuadro No. 1Principales desafíos institucionales y de capital social

AREAPOLÍTICA

AREAECONOMICA

AREASOCIAL

AREAAMBIENTAL

Ciudadanía

Asociaciones

Empresas

Estado

Participación enasuntos públicos,solidaridad y forta-lecer las institucio-nes democráticas ylas organizacionesde la sociedad civil

Democratización yfortalecimiento departidos políticos.Promoción de valo-res y espacios deconcertación parael desarrollo

Aumentar las activi-dades de educa-ción cívica, respon-sabilidad comparti-da y de colabora-ción con gobiernoslocales

Transparencia degestión pública, ren-dición de cuentas yauditor ía social.Mejorar vínculo en-tre representante yrepresentado, así lacomo la confianzahacia los Órganosde Gobierno

Consolidar las redescon salvadoreños enel exterior, y aumen-tar la educación téc-nica, capacitación yreadiestramientoprofesional

Mejorar las relacio-nes entre las empre-sas, los trabajadores,las universidades ylos centros de inves-tigación.

Asociación gran em-presa con pequeñay micro, y desarrollotecnológico ygerencial para inte-grarse al mercadomundial

Protección del con-sumidor, regulaciónpara promover la li-bre competencia yfomento de la cien-cia y tecnología

Participación demujeres, valoresdemocráticos y deinstituciones clavescomo la familia, es-cuela y comunidad

Información y co-municación para laciudadanía y velarporque la educa-ción refleje necesi-dades de la juven-tud

Gestión responsa-ble y ética de losproductos y proce-sos desde el puntode vista de sanidady seguridad

Aplicación de losprincipios de equi-dad, pobreza ysubsidiariedad enpolítica fiscal y deasignación de re-cursos, e impulsarla descentralizacióndel Estado y de lasactividades econó-micas

Recuperación yconservación depatrimonios cultu-ral y ecológico, ygestión local deriesgos

Gerencias respon-sables en la gestióny utilización de re-cursos naturales, yreducir al mínimolos desechos

Procesos de pro-ducción limpios yreducir los riesgos ypeligros ambienta-les

Auditorías de nor-mas ambientales,ordenación sosteni-ble de los asenta-mientos urbanos yseguimiento deconvenios interna-cionales


los obstáculos que impiden el pro-greso de los lugareños es un asuntocomplejo y prioritario, para la conso-lidación de la democracia y la des-centralización.

José Miguel Cruz (2001, p. 225)presenta siete tesis sobre el argumen-to que la democracia en El Salvadorno puede establecerse ni consolidar-se si no existe un apego sustancial dela ciudadanía, incluyendo las elites, alos valores que posibilitan la demo-cracia, y éstos tienen que ver, entreotras cosas, con la efectividad de lanueva institucionalidad para poder res-ponder finalmente a los dilemas dela gente.

De acuerdo a Cruz la transiciónpolítica requiere que la clase políticadel país sea renovada, lo cual tieneque ver con las actitudes y los hábitosde conducta de los operadores políti-cos, más que con una nueva formula-ción del marco legal, sin negar la per-tinencia de este último.

El problema del sistema políticosalvadoreño es que sus operadores -casi los mismos que tuvieron que vercon los sucesos de hace diez o veinteaños- no han modificado su propiaconcepción sobre la democracia. Paraellos, ésta se encuentra consolidadasimplemente porque ahora hay comu-nistas y neoliberales en la AsambleaLegislativa, pero no porque la pobla-ción tenga más oportunidades de ejer-

cer sus propios derechos más básicossin restricciones. El problema es tam-bién que no han dejado de enviar esosmensajes a la población, la cual se veconfundida y recelosa de lo que ledicen que es la democracia y de losque esperaban de las nuevas condi-ciones políticas.

Este planteamiento se ve reforza-do cuando se examina la baja partici-pación a nivel local v.g. menos del 20%de la población asiste a los cabildosabiertos convocados por las alcaldías(FUNDAUNGO/FLACSO, 2000, p 56).

En este sentido, habría que traba-jar en dos direcciones. Una, en la or-ganización comunitaria como institu-ción básica para consolidar la demo-cracia y el principio de subsidiariedad.Dos, en mecanismos locales de parti-cipación ciudadana para priorizar,asignar recursos y rendir cuentas dela gestión pública municipal.

De esta manera se estaría rege-nerando el tejido social y fortalecien-do las instituciones de base (familia,comunidad y municipalidad), con elobjeto de ir construyendo de «abajohacia arriba» la democracia y descen-tralización participativas. Ello tambiénpuede dar lugar a nuevas modalida-des de prestación de servicios bási-cos, lo cual va desde concesioneshasta contrataciones de agentes pri-vados para mejorar la calidad y soste-nibilidad de los servicios municipales,

El problema del sistema político salvadoreño es que sus operadores -casi losmismos que tuvieron que ver con los sucesos de hace diez o veinte años-

no han modificado su propia concepción sobre la democracia.


asignándole siempre el rol normadorde los aspectos estratégicos, regula-dores y de interés público al Estado.

Actores claves y Río + 10

Para involucrar a la ciudadanía enla solución de sus problemas y en laconstrucción de su sociedad y futuro,es preciso descentralizar y fortalecerlas instituciones democráticas máspróximas a la gente (asociaciones co-munitarias, ONG y municipalidades).

En este sentido y sin quitarle lasresponsabilidades que le asigna laconstitución de la República al estadosalvadoreño, conviene clarificar las fun-ciones que a cada actor (ciudadanía,asociaciones, empresas y Estado) lecorresponde desempeñar en la cons-trucción de una sociedad más visiona-ria, participativa, responsable, transpa-rente y solidaria.

Enrique Iglesias, presidente delBID, plantea en el libro «La Américaque queremos» que en América Lati-na estamos conscientes de que es im-posible abordar a fondo los proble-mas sociales si no contamos con re-cursos humanos apropiados y econo-mías ordenadas, y con una preocupa-ción renovada por los temas sociales.Estos son frentes insoslayables en losque se requiere actuar con una deci-dida voluntad política de los poderesdel Estado.

Según el Dr. Iglesias, para alcan-zar el desarrollo sostenible en la re-gión, es esencial la participación con-certada del Estado moderno, capaz deasumir eficazmente sus responsabili-dades, junto con la empresa privada,como agente fundamental en la asig-nación de los recursos económicos, ycon una sociedad civil educada, res-petuosa de las diferencia culturales yde la igualdad de género. Basados enesta trilogía -Estado, empresa privaday sociedad civil-, podremos aspirar aun crecimiento de la producción y delahorro interno que brinde posibilida-des para mejorar el bienestar humanoy duradero de las grandes mayorías,conservando a la vez los patrimonioscultural y ecológico.

Por otra parte y teniendo en men-te la celebración de Río + 10 (diezaños después de la Cumbre para laTierra, 1992), a continuación se haceun ajuste o readecuación de los princi-pios proclamados en la Declaración deRío a través de una guía de principios,para que El Salvador logre tomar el ca-mino hacia el desarrollo sostenible.

Estos principios han sido redacta-dos para que puedan ser utilizadoscomo insumos para construir una vi-sión común y una agenda nacional dedesarrollo. Los cuales podrían, inclu-so, ser utilizados para analizar propues-tas o iniciativas que se presentan anivel internacional como es el casodel Plan Puebla-Panamá.

es preciso descentralizar y fortalecer las instituciones democráticasmás próximas a la gente (asociaciones comunitarias, ONG y

municipalidades).


Principio 1

El ser humano, especialmente laniñez y la juventud, constituyen el cen-tro (razón principal) de las decisioneseconómicas, sociales, políticas y am-bientales que toma la ciudadanía, lasasociaciones, las empresas y el Esta-do.

Principio 2

El derecho al desarrollo humano,justicia y democracia deben ejercerseen tal forma que responda equitativa-mente a las necesidades sociales, eco-nómicas, ambientales y culturales delas presentes y futuras generacionesde salvadoeños/as

Principio 3

La recuperación y conservación delos patrimonios cultural y ecológicodeberán constituir parte integrante delas políticas, estrategias y programaseconómicos y sociales.

Principio 4

Todas/os los ciudadanos, asocia-ciones, empresas y Órganos del Go-bierno deberán cooperar en la tareaesencial de erradicar la pobreza, la im-punidad, la exclusión social y la vio-lencia como requisito indispensable deldesarrollo sostenible, a fin de superarlas brechas territoriales, sociales y deingreso que existen en El Salvador.

Principio 5

Se deberá dar atención prioritaria,pronta y efectiva a la situación y nece-sidades básicas de los municipios ycomunidades más pobres y vulnera-bles del país.

Principio 6

Para alcanzar una mejor calidadde vida para las presentes y futurasgeneraciones de salvadoreños/as, el Es-tado deberá aunar esfuerzos con elsector productivo, el círculo académi-co y la sociedad civil para reducir yeliminar las modalidades de produc-ción y consumo insostenibles; fomen-tar políticas demográficas apropiadas;e intensificar el desarrollo, adaptación,difusión y transferencia de tecnologíasnuevas e innovadoras.

Principio 7

El Estado y sociedad salvadoreñasdeberían cooperar en la promociónde un sistema económico internacio-nal favorable, equitativo y abierto quelleve el crecimiento económico y eldesarrollo humano a todos los paísesy localidades.

Principio 8

El Estado salvadoreño deberá eva-luar sistemáticamente el medio am-biente, y desarrollar la normativa ylos incentivos correspondientes a la

El ser humano, especialmente la niñez y la juventud, constituyen elcentro (razón principal) de las decisiones


conservación de sus recursos naturales,teniendo debidamente en cuenta el inte-rés público y sin distorsionar el comercioni las inversiones internacionales.

Principio 9

Las mujeres, jóvenes y comunida-des desempeñan un papel fundamen-tal en la gestión local de riesgos y elordenamiento territorial. Es, por tanto,imprescindible contar con su plenaparticipación, organización y moviliza-ción para forjar una alianza orientadaal desarrollo sostenible y la democra-cia en El Salvador.

Principio 10

El Estado y la ciudadanía salvado-reñas deberán cooperar de buena fey con espíritu de solidaridad en la apli-cación de estos principios y en la pro-moción de valores, actitudes y dere-chos en la esfera del desarrollo soste-nible, a nivel local, nacional, centro-americano, mesoamericano e interna-cional.

Plan Puebla-Panamá (PPP)

A iniciativa del actual presidentemexicano, Vicente Fox, se coordina-ron esfuerzos con el istmo centroame-ricano (Belice, Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua yPanamá), para lanzar dicho Plan. Conel apoyo del BID, se le está dandoforma e iniciando la movilización derecursos.

El objetivo del PPP es potenciar lariqueza humana y ecológica de la re-gión mesoamericana. La cual se com-pone del sur-sureste de México:Campeche, Chiapas, Guerrero,Oaxaca, Puebla, Quintana Roo,Tabasco, Veracruz y Yucatán y los sie-te países del istmo centroamericano.

El sur-sureste de México es bas-tante similar a Centroamérica, ambostienen cerca de 500 mil kilómetros cua-drados, son zonas altamente vulnera-bles y más de un tercio de su pobla-ción vive con un dólar diario.

Las iniciativas mesoamericanas pro-puestas van desde desarrollo humano(acceso a servicios sociales básicos),sustentabilidad (conservación y mane-jo sustentables de los recursos natura-les), prevención y mitigación de desas-tres naturales (gestión de riesgos), pro-moción del turismo (encadenamientoproductivo), intercambio comercial (re-ducción de costos de transacción y pro-moción de pequeñas y medianas em-presas en las exportaciones regionales),integración vial (reducir costos de trans-porte e integración física), interconexiónenergética (mercados eléctricos) y ser-vicios de telecomunicaciones (infraes-tructura de interconexión informáticade la región).

El PPP es una iniciativa que estáen construcción y está despertandomucha inquietud entre los sectoresagropecuarios, sociales y ambien-talistas mesoamericanos. Ya que da la

Las mujeres, jóvenes y comunidades desempeñan un papel fundamen-tal en la gestión local de riesgos y el ordenamiento territorial.


impresión que el principal atractivo delBID y las grandes empresas son losmega-proyectos de infraestructura.

Otra inquietud es que el PPP pare-ciera estar viendo esta zona geográficacomo un simple amortiguador en el surde México y C.A., para contener la mi-gración hacia el norte del continente.En este sentido y en vista de quemesoamérica se caracteriza por sus ri-quezas cultural (indígena) y ecológica(biodiversidad), hay un razonable te-mor a que las conexiones e inversionesen infraestructura aceleren aún más eldeterioro de dichos patrimonios.

Por otra parte y dado que los pro-motores de dicho Plan tienen un perfilmás económico que socioambiental,refuerza la hipótesis de que la propues-ta tiene un sesgo económico-comercial.Lo cierto es que la versión que apareceen la página Web del BID da la ideaque se trata de un menú de grandesinversiones en infraestructura, donde laintegración humana y territorial pasa casidesapercibida. Hay muy poca referen-cia al tejido social y a la potenciaciónde las iniciativas locales que existen enmesoamérica, cuando en realidad lahistoria de sus habitantes está llena dedespojos, violación de derechos huma-nos y exclusión social.

Una idea sencilla para eliminar esteriesgo, es identificar y partir de lo queya existe en dichos territorios. Para ello,el PPP debería potenciar las iniciativaslocales existentes, respetarlas y tratar de

articularlas (redes humanas), para actuaren función del capital social existente.

Asimismo, es recomendable queCentroamérica siga fortaleciendo suproceso de integración, ya que en lamedida que éste se fortalezca, será másefectiva la relación con México. Estoquiere decir, que para ir conformandoagregados mayores, es preciso consoli-dar los agregados menores. En otraspalabras, la integración centroamerica-na avanzará en la medida que cadapaís miembro se integre humana yterritorialmente en su interior. Partesmás sólidas, hacen que su sumatoriasea más potente. Esto equivale a suge-rir que el PPP sea terminado de cons-truir e implementado con una lógicade “abajo hacia arriba”.

En concreto, óptimo sería exami-nar el PPP con base a los diez princi-pios expuestos anteriormente y llevarlode ejemplo (con las respectivas obser-vaciones y recomendaciones) a Río +10, para así ponerlo a la luz de loscriterios y convenios internacionales enpro del desarrollo sostenible.

¿Qué planteará el país en Río + 10?

La población mundial pasará de 6mil millones en 1999 a 8 mil 900 mi-llones de personas hacia 2050. El Sal-vador irá de 6.2 millones en 2000 a 9millones en 2025. La tasa mundial decrecimiento demográfico es 1.33 porciento (la del país es 2). A medidaque ha ido aumentando la población

la integración centroamericana avanzará en la medida que cada paísmiembro se integre humana y territorialmente en su interior.


también se han acumulado pruebasde que las pautas de consumo des-equilibradas y el despilfarro, han con-taminado el agua, el suelo y el aire,afectando el clima y la biodiversidad.

El calentamiento de la atmósferaes un hecho. Posibles cambios, comoel aumento en el nivel del mar, mayo-res precipitaciones en unos lugares oaltas temperaturas en otros, afectarána miles de millones de personas. Porejemplo, un aumento de 50 centíme-tros en el nivel del mar inundaría a 11de las 13 principales ciudades delmundo. La zona costera salvadoreñatiene 338 kilómetros. Un estudio en310 kilómetros determinó que la posi-bilidad de un incremento del nivel delmar tendría un efecto negativo, por lapérdida de áreas de vocación agrope-cuaria, así como de aquéllas ocupa-das por asentamientos humanos e in-fraestructura de recreación y econó-mica, como: puentes, carreteras, puer-tos y aeropuertos. La Primera Comu-nicación de Cambio Climático estimóque la costa salvadoreña estaría ex-puesta en los próximos 100 años auna pérdida de área que iría desde149 km

2 hasta 400 km

2.

La Cumbre para la Tierra, Río deJaneiro, 1992, destacó la relación en-tre el medio ambiente y el desarrollo;planteó la erradicación de la pobrezacomo requisito indispensable del de-sarrollo sostenible; y reconoció que losfactores demográficos, así como losniveles de ingreso, tecnologías de pro-

ducción y las pautas de consumo in-fluyen en la situación del medio am-biente.

Las estadísticas son elocuentes. Amás educación, menos pobreza. Laspersonas más educadas tienen menoshijos. Las personas que tienen menorcantidad de hijos efectúan mayoresinversiones en la salud y educaciónde éstos. Cuanto más educación tie-nen las mujeres, mayor es la educa-ción que tendrán sus hijos. Por ello,es preciso tomar decisiones acertadascon respecto a las inversiones en edu-cación y salud, particularmente hacialas mujeres y jóvenes a nivel local.

El Salvador es el país más densa-mente poblado (300 hab/km

2) y el más

reducido en áreas naturales del conti-nente americano. La falta de una ges-tión territorial, aunada al incrementoacelerado de la población, han provo-cado una masiva deforestación y usosinadecuados del suelo. Por otra parte,la principal forma de energía renova-ble es la biomasa (leña y residuos ve-getales), con el 58 por ciento. El con-sumo de energía a través del petróleosupera el 28 por ciento.Adicionalmente, arriba del 85 por cien-to de la población rural y del 45 porciento de la gente que vive en las zo-nas marginales del Área Metropolita-na de San Salvador, usan leña comofuente de energía.

Dado que la Conferencia Mundialsobre Medio Ambiente y Desarrollo

Las estadísticas son elocuentes. A más educación, menos pobreza. Laspersonas más educadas tienen menos hijos.


se realizará en Johannesburgo en 2002(Río + 10) y que la nación salvadore-ña se identifica cada vez más con eldesarrollo sostenible, conviene haceralianzas con iniciativas que promue-van la integración de los aspectos so-ciales, económicos y ambientales. Losplanteamientos ambientalistas tendránmenos posibilidades de éxito. A 10años de la Cumbre de la Tierra y delos Acuerdos de Paz, lo mejor seríaque El Salvador optara por enfrentarla vulnerabilidad socioambiental bajoel enfoque del desarrollo local sosteni-ble, destacando los retos de ampliarla información, el acceso al mercadoy las oportunidades a los pobres, mu-jeres, jóvenes y lugareños.

3.5 Financiación para el desarrollo

Paul Streeten, profesor emérito dela Universidad de Boston, subraya quela pobreza mundial es preocupan-temente vasta. El número absoluto depobres continúa en aumento. El Ban-co Mundial ha estimado que el núme-ro de personas que viven con menosde un dólar al día ha aumentado de1.1 mil millones en 1990 a 1.3 milmillones en el año 2000.

De acuerdo al Dr. Steeten (Confe-rencia Internacional sobre Reducciónde la Pobreza el 17 de agosto de2001) existen por lo menos seis razo-nes por las que debería erradicarse lapobreza.

Primero, y sobre todo, la elimina-ción de la pobreza y el desarrollo hu-

mano pleno de cada persona es unfin válido en sí mismo que no necesi-ta más justificación.

Segundo, es una forma de alcan-zar mayor productividad. Una fuerzade trabajo bien nutrida, saludable, edu-cada, capacitada y alerta es el elemen-to productivo más importante.

Tercero, reduce la reproducciónhumana. Cuarto, el desarrollo huma-no es bueno para el ambiente físico.Los pobres son tanto causa (aunqueno tanto como los ricos) como la prin-cipal víctima del deterioro ambiental.La deforestación, desertificación y ero-sión de la tierra se reducen con ladisminución de la pobreza.

Quinto, la disminución de la po-breza contribuye a una sociedad civilsaludable, democracia y mayor estabi-lidad social. Sexto, es un llamamientopolítico, ya que puede reducir distur-bios civiles y aumentar la estabilidadpolítica, aunque esto dependerá de lasrelación entre las aspiraciones y elmejoramiento material. Si las aspira-ciones se alejan mucho del mejora-miento, esto podrá llevar a la inestabi-lidad política.

Por otra parte, Naciones Unidasdestaca que en la segunda mitad delsiglo XX, el mundo ha experimentadoun desarrollo humano y económicomás rápido que cualquier otro perío-do análogo de la historia. En casi to-das los países las tasas de alfabetiza-ción son elevadas, las tasa de mor-

La deforestación, desertificación y erosión de la tierra se reducencon la disminución de la pobreza.


talidad infantil son más bajas y las per-sonas viven más tiempo.

El progreso mundial es una reali-dad. El ingreso promedio mundial percápita pasó de 2,114 dólares en 1950a 5,709 dólares en 1999; en los paí-ses en desarrollo aumentó de 1,093 a3,102 dólares. El promedio de vida aescala mundial aumentó de 49 a 66años; en los países en desarrollo su-bió de 44 a 64 años. El porcentaje depersonas alfabetas a nivel mundial su-bió de 54% a 79%; en los países endesarrollo ascendió de 40% a 75%.La mortalidad infantil (muerte por cadamil nacimientos) descendió a nivelmundial de 156 a 54; en los países endesarrollo bajó de 179 a 59.

Pero aún quedan algunos desafíosreales. Más de la mitad de la pobla-ción del mundo vive con menos dedos dólares diarios. Además, la ONU(Informe del Grupo de Alto Nivel:www.un.org/spanish) reconoce quedesdichadamente, la polarización cadavez mayor entre los privilegiados y losdesposeídos ha pasado una caracte-rística del mundo en que vivimos. Re-vertir esa vergonzosa tendencia es eldesafío moral y humanitario fundamen-tal de nuestra era. En la aldeaplanetaria, la pobreza (y la inseguri-dad

12) de los demás se convierte rápi-

damente en nuestro propio problema:falta de mercados para nuestros pro-ductos, inmigración ilegal, contamina-ción, enfermedades contagiosas, inse-guridad, fanatismo, terrorismo.

A partir del 11 de septiembre de 2001

El certero e inhumano ataque te-rrorista a las torres Gemelas de NuevaYork (poder y emblema financiero) yal Pentágono en Washington D.C. (po-der y emblema político-militar), cam-bió el presente y el futuro de la huma-nidad.

Cuatro aviones comerciales (concientos de personas a bordo) fueronestrellados por comandos suicidas, pro-vocando la muerte de aproximadamen-te seis mil personas de al menos 50países diferentes. Entre las personasdesaparecidas en las torres Gemelas yel Pentágono, al 15 de septiembre de2001, estaban 72 salvadoreños/as,quienes trabajaban en dicho lugares yconfirman su laboriosidad y espíritude superación.

En un lapso de 18 minutos, dosaviones se estrellaron contra las torresGemelas, las cuales se desplomaronminutos más tarde. Un tercer avióntenía el mismo destino en Washing-ton D.C. Otro avión, un Boeing 747,cayó cerca de la ciudad de Pittsburg,en Pennsilvania.

El efecto fue inmediato y se ex-pandió alrededor de los mercados fi-nancieros del mundo. La Bolsa de Va-lores de Nueva York retrasó indefini-damente la apertura de las operacio-nes, anunciando que abrirían hasta ellunes 17 de septiembre. El dólar per-

Más de la mitad de la población del mundo vive con menos de dosdólares diarios.


dió casi un punto por ciento frente aleuro. Los inversionistas buscaban refu-gios ante la incertidumbre, haciendoescalar los precios del oro y el francosuizo. La cotización del petróleo regis-tró una fuerte alza en el mercado deLondres, cotizándose el barril a un míni-mo de 27.50 dólares (LPG, Extra, mar-tes de 11 septiembre de 2001). Aun-que de bajar el consumo global, po-dría disminuir el precio del petróleo.

El jueves 13 de septiembre,DOWJONES publicaba que los aten-tados terroristas amenazan con empu-jar la ya frágil economía mundial auna recesión generalizada, destruyen-do la confianza de los consumidoresy neutralizando las operaciones bási-cas como viajes aéreos y mercadosfinancieros. Mientras tanto, líderes eco-nómicos y políticos hacían de todopor asegurar la calma. Los principalesbancos centrales del mundo inyecta-ron más 80 mil millones de dólares alos mercados financieros con el obje-to de prevenir un cuello de botella.Los ministros de finanzas del G-7 ase-guraban que esta tragedia no seríaacompañada de una ruptura de la eco-nomía global (The Wall Street JournalAmericas, LPG).

El impacto de la locura terroristagolpeaba fuertemente la confianza y elgasto de los consumidores, quienesmantienen en pie la economía estado-unidense. Países y exportadores de todoel mundo estaban inquietos debido alcierre temporal de todos los aeropuer-

tos de E.U.A La suspensión de vuelosduró más de tres días y hay quienespredicen bastante irregularidad.

Los fabricantes japoneses de au-tomóviles detuvieron algunas de susplantas y las empresas chinas de im-portación y exportación temían la po-sible suspensión de la venta de jugue-tes y ropa para los consumidores nor-teamericanos.

Durante la semana del 11 de sep-tiembre El Salvador no pudo trans-portar nada a E.U.A, lo cual es críticoen vista de que más del 63% de susexportaciones se dirigen hacia dichomercado y cerca del 60 por cierto delintercambio es con base a la maquila.Además, hay muchos productos quese exportan hacia Europa que pasanpor Estados Unidos, vía área o maríti-ma. De acuerdo a la Asociación Salva-doreña de la Industria de la Confec-ción (AISC), mientras dure el cierre delas fronteras de E.U.A., El Salvador de-jará de enviar entre 3 y 4 millones dedólares diarios de pedidos (LPG, 12septiembre de 2001, pg. 43).

La economía mundial se enfrentaa una nueva realidad, sobre cuya evolu-ción nadie tiene certeza alguna. Loque si es seguro es que la naturalezay el alcance de la reacción norteame-ricana, marcará el destino de las eco-nomías latinoamericanas en generaly la salvadoreña en particular. La ad-ministración Bush anunció la PrimeraGuerra del siglo XXI.

Los principales bancos centrales del mundo inyectaron más 80 milmillones de dólares a los mercados financieros


Figuras financieras desde el secre-tario del Tersoro de E.U.A, PaulO´Neill, hasta el gobernador del Ban-co de Inglaterra, Eddie George, se hanesforzado por hacer declaraciones op-timistas sobre las perspectivas de unarecuperación rápida. El gobierno y elbanco central de Japón, la segundaeconomía del mundo, planeaban ha-cer un anuncio importante la semanadel 17 de septiembre destinado a tran-quilizar tanto a consumidores como amercados. Sin embargo, la realidadestá demostrando ser más sombría,como lo dejó ver una fuerte caída enel índice de confianza de los consu-midores estadounidenses de la Univer-sidad de Michigan, que descendió a83,6 en septiembre, desde 91,5 enagosto (www.ccnenespanol.com/2001/ecom)

Ese mismo reportaje de CNN des-taca que las economías de todo elmundo esperan más repercusiones, lascuales pudieran aumentar en funciónde las represalias que tome E.U.A. antelos agresores y sus protectores.

Varios países están considerandopaquetes de medidas de emergenciapara ayudar a aliviar el descenso enlas exportaciones, ya golpeadas dura-mente en Asia y Latinoamérica inclu-so antes de la ola terrorista de sep-tiembre de 2001. Los expertos baja-ron los pronósticos del PIB de Coreadel Sur y Malasia a 0,5 puntos a 2,0 ycero, respectivamente. Esperan que laeconomía de Singapur se contraiga 2,2

por ciento este año. Los títulos enTaiwán, Corea del Sur y Singapur ca-yeron más de tres puntos.

El propio Día de la Independen-cia de El Salvador, 15 de septiembre,el periódico La Prensa Gráfica infor-mó que no sólo los retrasos o las caí-das en las exportaciones golpearan ala economía salvadoreña tras los aten-tados a E.U.A. Una posible disminu-ción de las remesas familiares, quesegún el BCR cubren el 85% del défi-cit comercial, podrían modificar las pro-yecciones de crecimiento para esteaño y las condiciones de vida de mi-les de lugareños. Sólo en el 2000, lasremesas superaron los mil 700 millo-nes de dólares, y hasta agosto de 2001,dicha cifra sobrepasaba los mil 200millones.

Esta variable -las remesas familia-res- por ser el sostén de la economíanacional, es la que reflejará los efec-tos que tendrá en el país el peor ata-que terrorista en la historia del mun-do. Preocupa mucho la expansión deuna fuerte actitud anti-inmigrante enE.U.A.

La seguridad, su reconceptua-lización y aplicación cambiaran las re-laciones internacionales y las manerasde interactuar en un mundo cada vezmás globalizado. Por ello, será nece-sario darle seguimiento a las políticasy medidas que tomaran los paísesdesarrollados para proteger sus terri-torios y ciudadanos. Un posible efec-

La seguridad, su reconceptualización y aplicación cambiaran las relaciones interna-cionales y las maneras de interactuar en un mundo cada vez más globalizado.


to en esta dirección, es que se desti-nen más recursos para combatir el te-rrorismo y garantizar la seguridad delNorte, en detrimento de la asistenciapara el desarrollo de los países delSur.

Un probable efecto (positivo), esque se le de más importancia a losniveles e instituciones locales, ya quese ha podido comprobar su pertinen-cia y efectividad para hacerle frente alas crisis e inspirar a la gente para saliradelante. Ha sido aleccionador la efec-tiva manera que gobernadores, alcal-des, voluntarios y socorristas norte-americanos han funcionado y coordi-nado acciones, constatándose que labase del desarrollo está fundamenta-da en la institucionalidad nacional ylocal, y en valores tales como demo-cracia, libertad y solidaridad. Por con-siguiente, es muy probable que el nue-vo concepto de seguridad esté en ar-monía o sea parte de la mundializacióny localización.

Objetivos de desarrollo para el 2015

Hay algunas señales auspiciosas deque la comunidad internacional haempezado a reconocer acerca delbienestar humano de las presentes yfuturas generaciones. En septiembre de2000, la reunión de la Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas conclu-yó con una nota histórica, al adoptarla Declaración del Milenio. Dicha De-claración comprometió colectivamen-

te a los gobiernos a trabajar con mirasa librar al mundo de la pobreza extre-ma. Con ese fin, hizo suyos los siguien-tes objetivos internacionales de desa-rrollo para el 2015:

- reducir a la mitad el porcentajede las personas que viven en pobrezaextrema

- reducir a la mitad las personas quepadecen hambre y de las que carecende acceso a agua potable

- lograr la universalidad de la ense-ñanza primaria y la igualdad de géne-ro en la educación

- reducir la mortalidad derivada dela maternidad en tres cuartas partes yla mortalidad de los niños menoresde 5 años en dos terceras partes

- detener y revertir la propagacióndel VIH/SIDA y prestar asistencia es-pecial a los huérfanos a causa del SIDA

- mejorar la vida de los 100 millo-nes de habitantes de tugurios

De acuerdo a la ONU, a diferen-cia de lo que ocurrió con numerososcompromisos anteriores, en la Decla-ración del Milenio también se pusode relieve la tarea de movilizar los re-cursos financieros necesarios para al-canzar los objetivos internacionales dedesarrollo.

Ha sido aleccionador la efectiva manera que gobernadores, alcaldes,voluntarios y socorristas norteamericanos han funcionado


Cuestiones claves

La economía mundial inicia el sigloXXI con un lento crecimiento. La econo-mía estadounidense se estima que crez-ca 1.5% en el 2001, los países de laUnión Europea estarán alrededor del 2%,Japón probablemente llegue al 1% y laregión asiática se calcula que crezca 3%.Todos estas estimaciones han caído conel ataque a E.U.A. del 11 de septiem-bre, pronosticándose, incluso, una rece-sión generalizada, lo cual ejemplifica lacreciente vulnerabilidad en el siglo XXI.

De acuerdo al Secretario Ejecutivode la CEPAL, José Antonio Ocampo,América Latina enfrenta en el 2001 unescenario externo adverso. El menoscrecimiento esperado de la economíaestadounidense se reflejará en unadesaceleración de la tasa de crecimien-to de toda la región, que pasará de un4% en el 2000 a un crecimiento entre2.7% y 3% en el 2001.

La agudización de la crisis econó-mica de E.U.A. a raíz de la ola de aten-tados terroristas afecta directamente aAmérica Latina, a través de la disminu-ción en la demanda de productos dela región. Esto ha comenzado atraducirse en menores precios interna-cionales de algunos productos prima-rios y en el cierre de numerosas em-presas de maquila. El crecimiento pro-yectado de las exportaciones de la re-gión –antes del 11 de septiembre- eraalrededor de 5% en el 2001, frente acasi 20% en el 2000.

La disminución de los ingresos tri-butarios como resultado del menor cre-cimiento económico esperado, impe-dirá que el ajuste se refleje en un me-nor déficit, que por el contrario crece-rá, pasando de 2.6% del PIB en el 2000a 3% del PIB en el 2001. Esto, junto ala incertidumbre generada en los mer-cados internacionales, evidencian a suvez que la creciente vulnerabilidad ex-terna de las economías latinoamerica-nas, es una de las principales caracte-rísticas del siglo XXI.

Esta vulnerabilidad debería llevar aque los países de la región adoptenmedidas macroeconómicas anticíclicaspara evitar que las fluctuaciones exter-nas se acentúen internamente y evitenque, durante los periodos de auge, seacumulen desequilibrios que gesten lascrisis futuras (www.cepal.cl). Dentro deeste panorama, aparece nuevamente elreto de hacer avanzar la integraciónregional.

FUSADES, en su Informe de Co-yuntura Abril-Junio 2001, indica que lospaíses centroamericanos, que mantie-nen un importante flujo comercial conE.U.A., también enfrentan bajo creci-miento, al mismo tiempo que se man-tienen a la expectativa de la evoluciónde la actividad económica en E.U.A. yahora del desenlace de la ola terrorista.

La balanza comercial de El Salva-dor durante enero-mayo de 2001, hapresentado un saldo deficitario de US$883 millones, lo cual indica que la bre-

La agudización de la crisis económica de E.U.A. a raíz de la ola deatentados terroristas afecta directamente a América Latina, a través de

la disminución en la demanda de productos de la región.


cha se ha ensanchado significativamen-te (29%). La caída del valor de lasexportaciones del producto más impor-tante del país (el café) alcanza el 65%.

FUSADES también destaca que elmonto más importante de comercioexterior de El Salvador ha continuadosiendo con E.U.A. y Centroamérica. Enel caso de las exportaciones, el 63%han sido efectuadas con E.U.A. y el25% con el área centroamericana. Den-tro de las exportaciones de la regióndestacan las destinadas a Guatemala(11%) y Honduras (6%). En el caso delas importaciones, éstas también hanmostrado una concentración en E.U.A.,país del cual se han originado el 48%de las compras externas de El Salvador.

Estos aspectos son importantes te-nerlos en mente a fin de considerar lospuntos que se subrayan en el Informedel Grupo de Alto Nivel para la Finan-ciación del Desarrollo. Ya que la regiónnecesita expandir sus mercados porquesus mercados internos son demasiadospequeños para permitir que las com-pañías tengan economías de escala sig-nificativas. Es importante tener presen-te que los países que han creado másempleos son los mismos que tienenmayores flujos de comercio.

En síntesis, el reto es mejorar lacapacidad regional y nacional de inte-grarse al mercado mundial (globaliza-ción) y en maximizar sus beneficios, através de una mayor equidad social yel desarrollo humano.

Por ello, es importante destacar queel Secretario General Kofi Annan nom-bró a los miembros del Grupo de AltoNivel a finales del siglo XX y desafió asus miembros a que pudieran identifi-car medios prácticos para cumplir loscompromisos internacionales para com-batir la pobreza, fijados en la Cumbredel Milenio en Nueva York, y para quedieran impulso político a la Conferen-cia Internacional sobre Financiaciónpara el Desarrollo, que se celebrará enMonterrey, México, en marzo de 2002.

Las cuestiones claves destacadaspor el Grupo de Expertos de Alto Nivelson las siguientes:

Movilización de recursos internos.La principal responsabilidad en lo rela-cionado a asegurar el crecimiento y eldesarrollo equitativo recae sobre lospropios países en desarrollo. Dicha res-ponsabilidad comprende la creación decondiciones que hagan posible obte-ner los recursos financieros necesariospara las inversiones. En gran medida, loque determina la situación en materiade gestión de gobierno, políticasmacroeconómicas y microeconómicas,finanzas públicas y parámetros delsistema financiero son las medidasque adoptan los encargados de for-mular políticas en cada país. Para eldesarrollo económico y social resul-tan fundamentales la solidez de lapolítica fiscal, la responsabilidad delos gastos sociales y la existencia deun sistema financiero competitivo y

la región necesita expandir sus mercados porque sus mercados internos sondemasiados pequeños para permitir que las compañías tengan economías de

escala significativas.


que funcione bien. Por último, esesencial un buen sistema pensionario.

Corrientes de capital privado. Lamayor parte del ahorro disponiblepara las inversiones de un país pro-vendrá siempre de fuentes internas,tanto en los países grandes como enlos pequeños, en los más como enlos menos desarrollados. Pero el ca-pital extranjero puede constituir unvalioso complemento de los recursosque cada país genere internamente.Hoy día, grandes sumas de capitalatraviesan las fronteras nacionales enforma de inversiones extranjeras di-rectas, y los mercados internaciona-les de capital constituyen una granmasa de fondos a la que pueden re-currir los países. La suma invertida oahorrada mundialmente en 2000 as-cendió a 7.5 billones de dólares, di-cha suma alcanzó los 1.7 billones enlos países en desarrollo. El valor totalde acciones, bonos, valores y otrosactivos financieros llega a los 50 bi-llones de dólares. El total de ingresosmundiales a la inversión externa di-recta en 2000 alcanzó los 209 milmillones de dólares.

Otras propuestas. El Grupo apo-ya los mecanismos actuales para re-ducir la carga de la deuda de los paí-ses más pobres, pero advierte que elcombate de la pobreza, en sí mismo,no es suficiente para que los paísesavancen. Insta además a que se esti-mule el objetivo de la entrega del 0.7%del PNB a la asistencia oficial para el

desarrollo, y promueve varios meca-nismos para dirigir más efectivamentelos recursos a los sectores más pobresde la población. Asimismo y para sos-tener las economías en desarrollo enun período de inseguridad financieramundial, el FMI debería comenzar denuevo sus asignaciones de DerechosEspeciales de Giro (DEG).

El Grupo espera que la Organiza-ción Mundial del Comercio lance una“ronda para el desarrollo” de negocia-ciones comerciales en su próxima re-unión, cuya meta sea integrar comple-tamente a los países en desarrollo alsistema de comercio mundial. En ge-neral, la OMC debería obtener másfondos y su gobierno debería refor-marse para ampliar la influencia de lospaíses pequeños y los pobres. Tam-bién sugieren la consolidación de va-rias organizaciones que comparten res-ponsabilidades en los temas de me-dio ambiente, para crear la Organiza-ción Mundial del Medio Ambiente.Suministro de mecanismos de cumpli-miento más enérgicos para la Organi-zación Internacional del Trabajo.

Comentario final

Al inicio del siglo XXI queda claroque estamos en la era del conocimien-to y la información, así como de laconectividad y la vulnerabilidad inter-nacional, lo cual hace que El Salvador,los salvadoreños y sus instituciones seenfrenten a nuevos retos. Por ello, laconstrucción de una visión común de

La mayor parte del ahorro disponible para las inversiones de unpaís provendrá siempre de fuentes internas


desarrollo y la acción conjunta es unpaso necesario.

Cinco medidas que ayudarían a cam-biar de rumbo hacia un desarrollo sos-tenible, son las siguientes:

(1) combatir la pobreza, dándole prio-ridad al capital humano y social

(2) aumentar y diversificar las exporta-ciones, animando las economíaslocales y favoreciendo la integra-ción centroamericana

(3) tener disciplina fiscal, aplicando elprincipio de equidad social y ar-monizando el presupuesto con el

No hay tiempo, ni justificación alguna para meter la cabeza de igualforma que lo hace el avestruz

compromiso de disminuir a 25 pun-tos la pobreza en el año 2015

(4) recuperar y conservar los patrimo-nios cultural y ecológico

(5) consolidar el estado de derecho,promoviendo la seguridad huma-na, la descentralización participa-tiva y el buen gobierno

En conclusión, no hay tiempo, nijustificación alguna para meter la cabe-za de igual forma que lo hace el aves-truz. Hay que levantar la cabeza y adop-tar decisiones colegiadas y acertadas,para el bienestar humano de las pre-sentes y futuras generaciones.


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