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Capíorlo uf

EL PUNTO DE PARTIDA

Como se explicó en la última sección del capítulo anterior, a partir de 19f31 la economía argentina ingresó en un proceso de ajuste que algunosautores han calificado de “caótico’. Efectivamente, dicho proceso fue agudo, y careció de la aplicación de una política integral tendiente a una administraci6n rn&s ordenada del mismo. Sus notas distintivas fueron dos. En primer lugar, tuvo que ser llevado adelante en un marco donde estaban más que limitados los grados de maniobra del gobierno de turno. La credibiidad de su polftica estaba fuertemente erosionada y ello percutía sobre el andamiaje institucional. En segundo lugar, la crisis externa no dio tregua. El país debfa hacer frente a una dura real¡¡ se hab& int errumpido el financiamiento externo voluntario; los pasivos cxtcrnos adquiridos en el curso def trienio anterior estaban ademas avalados por un deudor soberano: la Nación Argentina. Por el contrario, bs aaivos externos dc loa residentes argentinos habfan sido obtenidos en un proceso de fuga de cnpitalea de vastas proporciones. Esos activos no generaban riqueza ni ingresos imponibles. Tampoco pmdudan ingresos (en di) que ayudaran a compensar los debitos por intereses en el balance de pagos. El cambio de portafolio habia tenido lugar como respuesta a una crisis generalizada, profunda y dc largo plazo. Fue. motivada por un descreimiento hacia las políticas gubernamentales y sobre la capacidad de fas mismas para adminstrar cl proceso de crecimiento bajo ciertas reglas de juego, relativamente estnkk.

Producida la normalizaciõn institucional del pats, a fines de 1983, los datos rnls signiticativos que en el plano económico enfrentaba la nueva adminiitraci6n en cuanto a la situacióa de corto plazo eran los siguientes. Como se dijo, la cuenta corriente externa comenzaba a diiinnir fa kdu, debido l un significativo superávit en la cuenta de comercio; por otro lado, la tasa de inflaci6n permaneda elevada,

habidndose asistido a una aceleración infiacionaria desde 1981 en adelante. Las fuerzas motoras de fa aceleración inflacionaria fueron la n -ia correcci6n de precios relativos, asociada a la devaluación rea) que motivó cl frente externo, y el déficit fncal.

La situación de laffmanzas públicas en 1983 aparecfa jaqueada desde un do& @ufo. Por una parte. se congregaban loa factores que, genericamente, podrlan ser designados como factores macroecon6mico.s con incidencia directa sobre la conducta ftnanciera del sector público. Por otro lado, estaban los deaequifibrios y tensiones acumulados en la órbita de la cconomh púbka, los aula potenciaban en el corto plazo la magnitud del dCf¡cit estatal y establedan requisitos m& exigentes para eventuales soluciones. Es conveniente examinar mas detenidamente estos aspectos.

A. L.OS FACTORI MACROECONOMICXX

1 Ishida cuenta del conlcxl~~ gl«h:d en el que se venia desenvolviendo la economía argentina cn 1983 _ ajuste cxlcrno y aceler.~i~n dc la tasa de inflación-por un lado, y por otro lado la trayectoria de largo pl.w.o que había cxpcrimentad~~ cl sector público. resulta adecuado agrupar estos factores macroeconómi- cos en dos c:~tcgorias: primero, aquellos asociados a cambios en los precios relativos, cuya alteración wponc un ~mpacw cn cl délicit público, y segundo, las posibilid.ldes de financiar el desequilibrio fiscal mediante colocación de deuda.

1. Prccitx Relativos v DClicit Fiscal

1.~ mll~r~i~.b~ IC~IB dcl Cuadw III.1 pcrmilc imali~.~ cl primcr<~ dc los punros mencionados, Allí SC clasifican, Iomand~~ Iub ddiu’i corrcspo~~d~cntcs a la cjccuciún dc ~~rcsupucz~o dc 1W.3, los ingresos y gastos del bcctor público consolidado asociando cada uno de ellos con la variable macro correspondiente. Algunas dc ellas son de resorte guhcrnamcntal (tarifas, salarios, tipo de cambio), otras son resultado de aqutlla (tasa de inll.&n), y tinalmcntc, hay datos exógenos (tasa de interks internacional) “/.

El esquema anterior permite poner de relieve la sensibilidad del déticit público a los cambios cn los precios rel.ltivos: el ejercicm del Cuadro III.1 computa cl impacto sobre el déficit asociado a un incremento real dc 10% en las variables selccionadas (incluyendo, además, el efecto de aceleración inlk~cionarra). Dos 6~285 relcv~ntes como son cl sector externo y cl gasto salarial, sirven para cjemplilìcar la dirección en que se movían estos precios en el contexto dc la situación económica de 1953. La cuenta corriente. impuhada por la negociación de ta deuda y Ia din‘ímica del ajuste externo, tendía a equi- librarse. Este dcsplazamicnto implicaba, normalmente, un tipo dc cambio real mayor, con el consecuente impacto cn el nivel de gasto público. La política fiscal, para evitar los problemas de financiamiento

dcrivadus del ajuste externo, dcbia arbitrar soluciones cornpcnsatorias tendientes a neutralizAr cl mayor dCf¡cit fiscal así resultante. Por otro Indo, en el plano interno, tambiCn se enfrentaban reclamos generalizados para efectuar una política mis distributiva, a tracés del manejo de variables (salarios y jubilaciones) que son de resorte inmediato del sector público.

La IAgica de este camino es, igual que en cl caso anterior, mayor dCficit liscal. bs .dtcrnnlivas nu wn scncillns y se cnfrcntan con restricciones. Primero, porque del lado de los ingresos, dado la importancia que ticncn Ios tributos indirectos y las tarifas. corrcccionc~ dc los mismos suponen una acclcraciím de la

inllxitin, Io cu;d 3 su vc/. disminuye cl ingreso fiscal p;~ra una cierta cstructur.~ dc rcz;lgos. Scp.undo, porque del lado de los gastos, el margen dc maniobra gubcrnamcntal es limitado. Las posibilidades de

administrar los salarios públicos en asimetría con los salarios privados supone un conflicto sindical que, como los hechos posteriores habrían de corroborar, puede alcanzar un grado agudo. A su ver, los rccortcs

al gasto corriente tropiezan con dificultades amIlogas, vista la importancia que adquiere el gasto en personal dentro del total. Tercero, los números sugieren que la variable sobre la cual se puede ejercer cierta acci6n es cl gasto de capital. Esto, como se discutiú cn la sección correspondiente del capítulo anterior. rcquicre un an&is costo-beneficio dc los proyectos a descartar. En rigor, dada la inercia y cl

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período dc maduración de las inversiones en ejecución. la dccisi6n correspondiente reposaba en una evaluación de los costos hundidos que se producirlan Crcntc a una evcnlual detención y suspensión de obras.

El Cuadro III.2 complementa cl esquema anterior con la información de los precios relativos del período 1980-83. Pucdc construirse un ejercicio hipotético, destinado a observar en las cuentas públicas el impacto asociado a umt lógica de “maximización de las distribuciones sectoriales”. Para ello puede ubicarse cada variable en su valor mtimo alcanzado en el período referido. Planteado de esta manera, el ejercicio representaría el impacto fiscal de una política que apunta a favorecer simultáneamente objetivos no demasiado consistentes entre sí: los ingresos del Gobierno (con mayores tarifas rcalcs), la transferencia de recursos hacia el exterior (con mayor tipo de cambio real y lasa de interés internacional), y la posici6n de los asalariados públicos y jubilados. Todo ello al precio de una mayor tasa de inflaci6n.

Por cierto, este esquema no responde a un ra&mamicnto económico plausible. Alcanzar estas recuperaciones reales en cada uno de los precios rcl.ttivos clave de manera simultdnea, supone cambios en la distribución del ingreso altamente improbables o que pueden resultar mutuamente inconsistentes; ;tsí, por ejemplo. sería muy difícil sostener para la economía argentimt. aumentos en el tipo dc cambio v el salarto real al mismo tiempo. De cualquier forma, cl ejercicio es ilustrativo de la dirección dc las presiones que se ejercen sobre el presupuesto público y de los márgenes estrechos para balancear estos efectos. Es una forma de observar el grado de conflicto distributivo cn el plano fiscal, donde además de los tradicionales actores internos, aparece adicionalmente en escena la transferencia de recursos emergente de la deuda. Con relación a esto último, pone de relieve las facetas de transferencia interna asociadas a la deuda externa. Mximizar la transferencia de recursos hacia el exterior, a través de mayores tasas de interes internacional, mayor tipo de cambio real y menor fmanciamiento externo, implica simultáneamente una disminución del ingreso nacional, y un aumento del delicit público que debe ser financiado internamente. En caso de no poder colocar deuda interna, no hay otra solución que reducir adicionalmente el ingreso privado disponible a través de mayores impuestos o reducciones en el gasto público. Los datos del Cuadro III.3 indican que la ubicación de cada una de Iris varinblcs referidas en los máximos del período 1980/83 implican. aproximadamente, un défcit 50% mh elevado que el efectivamente registrado en 1983.

2 El Cr&lito Intcmo

El último factor macro que resta comentar sc refiere a las posibilidades que ofrecía, en aquellas circunstancias, el mercado fmanciero local para absorber deuda pública -dinero o bonos- destinada a atender el déficit fucal. La historia inmediata anterior no arrojaba perspectivas promisorias en cuanto al comportamiento de estas variables. En primer lugar, como fenómeno de m5s corto plazo, el delicit de caja del sector público habla venido aumentando a lo largo de 1983 (ver Cuadro 111.4). En ausencia de otros mecanismos, bloqueados éstos por las condiciones generales en que se desenvolvía la política económica del gobierno militar en su última fase, la solución encontrada fue obvia: incrementar el financiamiento monetario al gobierno. Esta política tuvo lugar en un marco de disminución de la demanda real por dinero, lo cual contribuyó a acelerar la tasa de inflación (Cuadro 111.4). En segundo lugar, no es trivial recordar que las posibilidades efectivas de recaudar el impuesto inflacionario se habfan reducido en forma creciente. Esta tendencia se exhibía como un fcnómcno de largo plazo: comenzó con el shock de 1975, sc recuperó posteriormente para declinnr a partir de 1981, con la acclcración de IJ tasn dc inflnciórt y la volatilidad de expectativas en las que se movi6 todo el proceso de ajuste devaluntorio (Cuadro 111.5).

Fin~lrncnte, dchc recordarse que en 1982~g3 había tenido lugar un rcscatc masivo de la deuda pública i~~tcrna. L:I pohtica había consistido en la “licuaci6n” -pCrdida de valor real por aumento en la tasa de inll.~ión- dc la deuda existente y en la no colocación de nueva deuda. Una vez aplicada esta solución, la cual supuso una transferencia del sector privado al público, resultaba poco menos que prohibido transitar este camino nucv.rmcnte 57/. La demanda por deuda pública sólo podría resurgir si se aseguraban ciertas garantías mínimas. partictrlarmcnte en tfrminos de la solidez del esquema Cuca1 y. en términos mas gcncrales. del conjunto dc la política anti-inflacionaria “/.

En la sección anterior, sc puso acento en los factores que ejercen presión sobre cl dCf¡cit Tical, y que son, en gcnernl, el resultado de movimientos cn los precios relativos. La magnitud y el signo que pueden tomar cada uno de estos impactos sobre las cuentas públicas están fntimamente asociados a la direcci6n de la política macro de corto plazo. Pero cs obvio que no son los únicos elementos a considerar. Es necesario incorporar todos aquellos factores de orden “estructural’ que había gestado el sector público a lo largo de un vasto período de tiempo. Planteada la crisis dc financiamiento global -sea por intcrrupciún del Ilujo cxwno, como por la caída en la demanda dc dinero-. resultaba bastante claro que el ataque al problema liscal implicaba una doble operación. Por una parte, debían encararse los ajustes de corto pla~v, dc moncra que la política tiscnl y monetaria pudiera ser u~iliwda como herramienta útil dc la política dc cstubilización; por otro lado, se rcqucria una labor bastante amplia en terminos de poltticas scctorialcs, dentro del presupuesto público, dc manera de consolidar los resultados de la política dc corlo plazo, haciendo pcrmancntes sus resultados, y a la vez. pcrmiticndo allegar soluciones más ckicntcs cn las diferentes áreas de acción del sector público.

A lo largo de la discusiún hecha en los capítulos anteriores, se han analizado diversos aspectos que convcrgcn sobre estos factores estructurales. Por lo tanto, antes que volver a insistir sobre los temas ya vistos, parece útil una presentaci6n sintética dc los mismos. El diagrama siguiente persigue este propósi- to. En el se agrupan para las distintas areas los problemas y cl tipo de solución requerido. Cabe aclarar que se trata de un inventario incompleto, donde se han listado aquellos factores que, a nuestro entender, rctcstían mayor entidad en el contexto dc la situación del sector público en l!G?.

‘?j La politica de rescate de deuda pública tuvo lugar en el marco de una licuan6n que comprcndtó tambtcn a los pasivos privados.

=/ DC hecho, tan solo a fmcs dc I’M6. lqo del programa dc cstabil~rac~~n dc sh<xk. ) hJbie:ndo dado cl gobierno señaks en et sentido de sostener una politica fiscal ajustada, cl Tesoro Nacronal comewú a emrrrr nuevamente deuda interna. Como se explicara más adelante, la experiencia tampoco tuvo en esta ocasión un final íctiz

AREA PRODLEMAS

Tributación Nacional y Pro- vinúd

Disminución dc la recauda- ción nacional y provincial

Creciente importancia del Régimen dc Promocih In- dusrrial (subsidios impositi- VOS)

Dcpendcncia de impuestos que recaen sobre exportacio- IlCS

Exposiciún del sistema recau- datorio a rewgos dc perccp- ch

Evasión impositiva a nivel nacional y provincia1

SOLlJCION/INSTRUMEN- TOS

Política tributaria (lcgisla- ción):

- Corrección (disminución) del regimen de promoción industrial

- Sustitución del impuesto a la exportación (agropecuario)

-Aumento del impuesto a las ganancias (eliminación dc exenciones y rkgimcn de quebrantos)

- Disminución del rezago medio en los distintos im- puestos

Adminislraeión tributaria:

- Aumentar ehciencia DC1 y organismos provinciales

AREA

l’rc5upucs1o del Gobierno Ccatral

PROBLEMAS

RcGsión (? racionalizaciún) del presupuesto en:

Area Social: - Educación - S.llUJ - Vivwndd

Prcsupucsto hlilitar y Pro- ducci0n para la Dcfcnsa

Empleo y salarios

Financiación del programa tlUClCX

SOLUCION/INSTRU- M ENTOS

Legislaciún específica:

- Modit-icacih Ley FONAVI - Ley Obras Sociales - Recursos adicionales para el presupuesto educativo (universidades)

Reducción del presupuesto en Defensa y sus heas co- ncxas. Replanteo integral sobre la base de recursos disponibles.

Favorecer flexibilización laboral. Jcrarquizaci6n sala- rial. Eslabonamientos salaria- les.

Reprogramación dc invcrsio- “CS

Subsidios al sector privado (deuda avalada)

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AREA

Empresas públicas Financiamicnlo de la inver- si611

Ausencia de rcstriccioncs dc

presupuesto (avales del tcso- ro)

Regulaciones ineficaces (ex- plotacih de servicios con exhsividad. subsidios tarifa- rios, regimen laboral, distri- bución de fondos espccíli- cos)

Contrataciones

SOLUCIoN/INS’rI¿U. M ENTOS

- Rcprogramación de inver- siones (energía)

- Detención (suspensión) de proyectos

_ Niveles tarifar&

Legislación cspeúfica

- Replanteo del sistema fiial sobre combustibles

- FlexibilizxiSn en la asigna- ción de recursos eqecílicos

- Favorcccr incorporacih dc wpital privado

- Flexibiliwción laboral

Compre Nacional

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AREA PROBL.EMAS

Fman&m~cnro del Sistcmn

lnxIccuJCWn cnrre conccsitin de benclicios (IcyJlcs) y restricción linancicra

Reclamos allministratiws y judiciales (demandas) contra el sisIema previsional

Evasión y mora

SOLUCION/INSTRU- ht ENTOS

Lqislaciún cspecílica:

- Aumento de la cdad jubila- 1oria

- Búsqueda de nuevas fuentes dc Gnsnciamicnlo del sistema

- Replanko de la Caja de Autónomos (ingresos y bcne- liCiOS)

- Complcmcnlnriedad con sislemas privados

Administración:

- Aumenrar eficiencia dc la DNRP

- (;r.lJuar conccsioncs dc bcnclicios (moralurias)

AREA PROBLEMAS

Relación Nación -Provincias Vencimiento dc la ley de coparticipación federal

Acotamicnlo de recursos transferibles: ATN, olros recursos atados (FONAVI. coparticipaci6n vial), rcgnlias de hidrocarburos

Recursos no coparticipados: combustibles

Mayor descentralización del gasto en finalidades que así lo pcrmitcn.

SOLUCION/lNSTRU- MENTOS

Legisiaciba especilica:

- Renovación de la ley de coparticipación

- Solución (Icgal y económi- ca) de los aspectos no rcsucl- Ios por el r+imen anterior (20.221) en cuanto a recursos transferibles

- Copar<icipaciSn del impues- to a los combustibles

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varios son IUS aspeaos a destacar en una rápida Icctura del cuadro nntcrior. En primer lugar, no obstante que como se dijo mas arriba se trata dc una identificación parcial, puede observarse la vastedad dc los tópicos incluidos. Los problemas no cs~án concentrados en un Arca parlicular: crttzt” al SCC~W

público en bus Ltintos ni\elcs y funciones. Esto también habla de la complejidad de las cuestiones imolucrad,ts. El replanteo de las mismas, en términos de una mayor racionalidad económica en ciertas Arcas o temas, trae asociado a veces (por no decir en la mayoría de los casos) impactos que son perjudi- ciales a los objetivos que se persiyen en otras arcas.

En segundo lugar, puede reconocerse un elcmento común que ata las diversas particularidades de cada uno dc los temas. Los *problemas” identificados no sólo reconocen una IOgica micro o sectorial. En rigor, a cada uno de ellos va asociado un impacto sobre la restricción de presupuesto. Es éste un atributo ““portante cn cl comportanricnto de los factores estructurales: su desequilibrio tiende a expresarse en mayor dckir tisc.tl. Esta es la conexión entre la micro Jcl sector público y la macro, esto es, su cris¡¡ de tinanciamicnto. El descquilibri~) o desajuste micro, sectorial, requiere para su solución inmediata alejar la restricciún financiera, accrcandole más recursos. La crisis ocurre porque tales recursos no existen, 0 porque SC hace extraordinariamente difícil ahondar el desfinanciamiento de ciertas áreas para transferirlo a otras. Precisamente, esta cs la nota distintiva de la década dc los ‘70: sea por la disponibilidad de financiamiento Ioc.d o c~tcrno, o porque los desequilibrios en algunas esferas del sector público pudieron ajustarse sobre la base de descargar el problema en otros sectores, la economía pública pudo sobrellevar, atin en estado de Intcncia, las diversas diicultades. Es la prolongada crisis de tinanciamiento y el intento por adccu,tr la opcraciún del sector público a esa restricción, la que activa cl desequilibrio C” todos los frlxltcs.

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En tcrccr lurgr, SC observa que para la mayoría dc los tljpicos identificados, la solución reqnicre de Icyislación cspccllica. Esto ticnc una doble consccucncia. Por un lado, expresa la relativa debilidad del instrumento central: el presupuesto, como norma general, en la cual se sttstancian los compromisos (que se traducen cn crCditos presupuestarios) sancionados parlnmcnt;lriamcntc. En otros terminos. parece decir muy poco la detinición contenida en cl prest~pucsto, cn la medida que la legislación espccilica puede percutir sobre el. Des& cl punto de vista de la política mncroccon6mica. y particulsrmcntc de los requisitos de un pr~,grar”a dc cst~biliiación, lo anterior intplica una notable dilicultad: aún bajo la altcrnutiva dc que cl Gobierno disponga de un prcsupucsto sancionado Icpistati~umcntc, con una meta explícita dc deticit. kte se torn~á poco crcil>lc, habida cuenta de los otros factores.

Por otro lado, cn terminos del panorama que presentaba la situaci6n liscal (de tnroo Plazo) c” 1983, y de las formas dc atacar cl problema, el cuadro trazado scnaln la importancia de cwt:~r con cl suficiente apoyo p:~rlamcn~nrio. Ello implica no ~610 la posibilidad efectiva dc recorrer este camino, cn cuanto a la composicion dc las Cim;trcts respectivas, sino tanrbiCn la cstrntcgia y rcccpti\id.~l que mcre~c:t un diagnóstico como el que se ha descripto mas arriba. Lo curioso cn cstc caso cs. adicionalmcntc, que cl nuevo Gobierno no siguiir una línca de acci6n com~wtiblc con aquCI. Iniciaimcnte, en loS -primer ano de su gcstiún- ta politica fiscal de corto plazo, cnlazad,r con un enfoqnc gradualista de rsduccihn dc la tasa de inflación, crckó en 1.1 posibilidad de conducirse con nn dcscquilibrio presupuestario algo menor al cxpcrimentsdo en cl Pasado, peto superior, no ohstantc, al rcqucrido aún para disminuir paulatinanxnre la gasa dc i”flaci6n. En cl tcrrcno estructural, SC tocaron s6lo algtmos temas; por ejemplo, la ncccsidad dc ajustar cl pt~supucsto mihtsr, conforme al nuevo cuadro pohtico que vivía cl país. Sin embargo. no se particip6 mis nmPli:tmcntc a la sociedad politica dc la Sra\cdad que transcurría c” cl funcionamiento dc su economía pública. Posteriormente, abandonada la política gradualista y lanwdo cl programa de

‘

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cstabilizrciun dc shock (Plan Austral), t,nnpoco Cstc \tnu .~t.nJo a un claro di.~gnõst~cu en n>.rt~ri.~ estructural de las hanws públicas.

El esquema anti-inllaciun,~riu dc junio dc 1~5 pl.mtc6. no ubstantc, cl dtxtrrullo de un.t pulka hcal compatible. Pero esta demanda se apoyó en un ajuste que privilegió los aspectos de cortu p1~1u. cordiando que el cierre de la brecha seria más prolongado. Recibn en 1986. y con mh fuerza al ariu siguiente, luego de haber expcrimcntado cl dcsgastc que. provocaban los ajttstcs transitorios dc la brecha fkcal y la recurrencia de las diúcultadcs, SC hizo prcscnte un diagn6stic-o de corle estructural. Fuc cn ese cntonccs que el Gobierno intentó desplegar un hagajc mas amplio dc recursos. Las acciones rcqurri- das, intensivas como SC diju en materia dc legisl.~ión. Ic fueron esquivas o Ic implicaron custus importantes, habida cuenta de que el capital político y parlamcntariu no cra el mismo que al inicio de la gestión.

C. IA PERCEPCION DE LA CRISIS. IA ACTITUD INICIAL Y LAS DEMORAS DEL GOBLERNO POR PRESENTARLA

A la luz de la discusión anterior, y favorecida ésta por el apreciable ángulo que otorga tuda wwn retrospectiva, es útil ensayar una intcrprctación acerca dc la pregunta de por qué cl Cubicrno constitucional no se decid5 de partida a librar una batalla campal por una pulítica tcndicntc a una reforma mas integral del sector público. Naturalmcntc, este interrogante ES marcadamente difcrcnte dc cual habría sido el resultado, principalmente en el juego parlamentario, y el grado de consenso que habría despertado esta política en caso de haber sido intentada.

L La Rc . . nsaón del ‘Pacto Fkcal

A nuestro juicio, cn la trayectoria clcgida hay clcmcntos politicus y otros que hacen al diagní>stico dc la situacibn económica y las restricciones que ésta prcscntnbn. Intcrcsa p.trticularmcntc destacar estas últimas. Con respecto al plano polftico mas general, basta decir que. en el foco de atención inicial pesaba mayoritariamente la necesidad de atianzar institucionalmcntc la vida dcmocratica. De ahí la importancia asignada al tema militar y la perentoriedad por cerrar las heridas de los años de violencia bividus en la tpwa anterior. Quizz4.s actuando como pucntc entre lo político y lo económico, predominaba asimismo la noción que buena parte de las restricciones que exhibía la cconomfa argentina eran producto de la errónea política seguida por la administración anterior. Producido pues el cambio de la misma, atianzadu el nue.vo estado democratice, aquellas diticultades serían manejables. Favorecía asimismo este diagnóstico. el proceso de endeudamiento externo: este imponía el condicionamiento central, y resultaba dublcmrnte ajeno. La deuda había sido gestada al abrigo de un orden institucional que estaba siendo dcstcrrado para sicmprc de la historia política del país, y además suponía transferir recursos al exterior. Si bien no se afirmaba que la única restricción cra de origen externo, tampoco se sacaban las conclusiones pertinentes de un modelo que había dado señales de agotamiento. Y que una de sus manifestaciones particulares - la crisis del sector público-, rcquiricsc del Gobierno rccicntemcntc instalado, la rcvisi6n a fondo del “pnc~u fiscal” sobre el que se había montado el crccimicnto ccon6mico dcsdc la posguerra.

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Es pertinente char aquí algunos parrnfos comenidos en los “Lineamientos de una Estrategia de Crecimiento EconOmien 1385-89”, documento olicial de la Secretaria de Planificación, producido a fines del primer año dc gestión del gobierno ““/.

“Atribuir a la deuda externa todas las dilicultades con las que tropieza la economía argentina sería, sin embargo, ceñirse a una visión de muy corto alcance. Aquella se abati6 sobre un pafs con muy serios problemas precxistcntes, tanto do naturalcza política como ccon6miw. La propia generación de esa deuda respondi6 a esos problemas y a los medios equivocados que se usaron para resolverlos”. (pp.

17)

Mh adelante, en referencia a la trayectoria del ajuste y a la neuxidad de recuperar la diica del crecimiento económico, cl documento alude al papel clave de la inversión.

“Por lo tanto, una estrategia de crccimicnto requiere, en principio, obtener el mtimo de retinanciación posible de los acreedores. La eliminación del d&icit de cuenta conicnte caerior -luego de los pagos dc intereses- es un objetivo posterior al de asegurar el aumento de la inversión”. (pp. 37)

En ese contexto se ubica el papel del sector público:

“El papel del sector público debe. adecuarse a las orientaciones de la estrategia de crecimiento. Desde cl punto de vista macroeconómico, cllo implica la reducción del &licit fiscal y la recuperación del nivel de inversión a partir de los bajos valores actuales (...) Los compromisos de gasto adicional que suman estos pagos (externos) no pueden ser totalmente compensados por la reducción de los gastos corrientes, y mucho menos, por la caída de la inversión pública (...) El logro de los objetivos de mediano plazo en el ámbito del sector público hace imprescindible un aumento signilicativo en los niveles dc eticiencia. Para ello es necesario mejorar los mecanismos de administraci6o. gestión y control de los organismos y empresas del Estado, a fin de transformarlos en instrumentos ágiles, modernos y flexibles de la estrategia de crecimiento’. (pp. 39)

Las citas podrían multiplicarse, pero el tono y contenido de las mismas habrían de ser similares al que se ha referido. Del cuadro de estancamiento global, la caída de la inversión y de la presencia de la deuda, no se saca como conclusi6n una revisión profunda del papel del sector público en el proceso de acumulación. Es más, tal como lo indica la cita anterior, la estrategia parece reposar en la “recuperación de la inversión púbica” sin ajuste en los restantes gastos, La reducción del délicit habría de provenir de

aumentos en la recaudaci6n.

Más aún, llama la atención que el logro de los objetivos de mediano plazo, apelasen a una reforma del sector público cuyo eje estaba constituído por una mejora de los mecanismos de administración, gestión y control de empresas y organismos. Sc observa así. una marcada diferencia entre áe programa

y el inventario de problemas y restricciones que anudaban al sector público y que fuera mencionado en

5g/ E ste d ocumcnm tiene un doble valor a la hora de rcintcrprerar el Periodo. Por un lado. porque eonwne una explicaciún del problema econ6mico que nccdc la simple dcscripci6n cnyumural y brinda wicn~acioncs (eslratcg~) dc salidas. Por otro Indn, quicnc< pnrfic~narnn cn In rcdeccid~~ de uoucl dncumcmo. incluido cl :,“,“r d: cs,c ~rxb:~io. hahrkm dc quedar posteriorme& con ia res{onsabiidad de asumir posif’iones de conducci6n -incluida la tilularidad del Mimslerio de Economia y (posreriormente) cl Banco Central- en la gestión econ6mie del gobierno a partir del 19 dc febrero de 1985

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l .

Ir sccci6n anterior. La prcyunla cntonccs cs rccurrcntc: iPor yu cnlonces este diign6stiw que subestimaba la necesidad de un replanteo inlcgral de la economía pública?

Naturalmente, una primera respuesta es simplemente que el nuevo equipo de Gobierno no llegaba a la administración con un conocimiento adecuado y de detalle de los mewtismos que operan sobre el desequilibrio efectivo y potencial de las cuentas públicas. Este aspecto no puede ser olvidado, particularmcntc cn cl manejo del sector público, donde muchos cambios habían tenido lugar a Lo largo de un perfodo donde la conducch5n del Estado estaba circunscripta a clrctdos reducidos. Por otro lado, la ausencia de vida parlamentaria, hacia que las decisiones dc polttica presupuestaria se ventilaran s6lo cn IU cslcra del Poder Ejecutivo, aún asl tambicn bastante rcsewada. Las presiones y el tironeo por los recursos públicos ganaron rclcvancia y tambicn espacio dentro de la discusión política y de política económica cotidiana, con la reinstauración del orden constitucional.

. . 2 &gwau6n de la Deuda Y e I RCeimcn de Alta Inllrción

Los otros clemcntos sc vinculan con dos ingredientes dc la polftica macrocconómica que, según parcos indicar la experiencia posterior, no habrían sido suticientemente ponderados. Nos referimos al escenario de negociación de la deuda y a la polltica anti-inflacionaria. La situación de las cnentas cstcrnas de Argentina, por un lado, y por otro cl marco establecido por los acreedores, han convertido la tarea de obtención de financiamiento externo en una empresa que lleva a la negociación permanente con Los organismos de crédito internacional. De hecho, cl país ha venido recurriendo a a6dios contingcntcs

(stand-by) en forma m5.s o menos continua desde 1983. Como cs sabido, cl desembolso de tas cmxas correspondientes a estos créditos supone de parte del deudor, observar compromisos expllcitos en cl diseño y desempeño de su política económica. Estas metas (perlormance criterio). establecidos normalmente en el marco de programas de estabiliición. exigen de un control de la política tii apreciable, lo cual es compatible con los objetivos trazados por cl programa. Sin embargo, este grado de centralidad rcqucrido en el manejo de la política tiscal resulta extrcmadamcntc diffcil para un sector público que exhibe flancos múltiples para ‘escapar- de la restricci6n de presupuesto. En otras palah la necesidad de ejercer un monitoreo detallado de la política fucal, practica que se fue acentuando con motivo de la rcfinanciación pcrmanentc de la deuda, condujo a una situación donde cl diseño de la política macro planteó demandas crecientes sobre la situación hiscal, cxig¡Cndolc a esta mayor consistcn- cia en su programaci6n tinanciera. Por este camino SC Ilcga así a que por razones de practica de la política económica, la obtencibn de resultados en cl plano macrocconómico puso considerable presión

sobre la necesidad de que la política fiscal se condujera dentro de las restricciones presupuestadas de antemano.

Finalmente, vinculado parcialmente al punto anterior, cabe mencionar la rclacibn entre la política anti- inflacionaria y la cuestión tircal. El nuevo Gobierno comenzó con un enfoque gradualista del problema dc la estabilización. En esa visión, así como en la contenida cn et documento citado mas arriba, no había una percepción precisa de la magnitud en que resultaba posible t’inanciar el d6Ccit público internamente. La monetización del dcscquilibrio fiscal cra juzgada como asimilable por la evolución de la demanda de dinero, con tasas de inflación en descenso. Recitn a partir del cambio cn la cstratcgia de estabilización, en junio de 1985, se tija una regla de tiianciamicnto para cl sector público, ìmpidiCndole su acceso al credito del Banco Central. Si bien es cierto que en cl contexto del programa de shock el anuncio jugaba un papel importante en tcrminos de volcar favornblcmcntc las cxpcctrnivas y favorecer la coordinaciún descendente de los precios, ta recuperación de la demanda dc dinero que prcsumiblcmcntc provendría

de la política cn aplicaciún (como clcctivamcntc ocurrió), ha& menos ncccsario cl criterio. Sin embargo, cstc fue aplicado, y una dc las razones que impulsaron su adopción era Ir posibilidad dc acercarse por cstc camino a una mayor clcctividad dc la rcstriccicin dc prcsupucsto.

En relación a la discusión anterior, referida al diagnóstico de orden estructural, esta regla de tinanúamiento no monetario del sector público tuvo su importancia. Ella llevaba consigo varios implíci- tos: a) el Gobierno se autoimponía un límite estricto en su politica fiscal; su violación ponía cn riesgo

el programa de estabilización con el cual estaba comprometido abiertamente; b) siendo que la regla le permitía recurrir al financiamiento externo, se tornaba crítico obtener dichos recursos, lo cual ponía tambicn en cl centro dc la escena la negociación con los organismos intcrnacionalcs; c) como se dijo, SC

apelaba a la regla de financiamiento como medio para vigorizar la restricción de prcsupucsto. Este sería un argumento que se habría de utilizar tanto en la negociación interna dentro del Gobierno -como forma de cortar las presiones sobre el deI¡cit público-, corno en la discusión parlamentaria por los proyectos de Icycs que procuraban aumentos de recursos y las ncgocìacioncs con las provincias; d) la actitud del Gobierno tambitn favoreció un clima de opinión. tanto cn la prensa como en medios especiali~dos, donde se puso dc relieve que la crisis Iiscal y cl resto del contexto macroeconómico bloqueaban el acceso a una recaudación generosa del impuesto inflacionario.

Sin embargo, estos compromisos ambiciosos e implícitos en la regla de “no emisión para el sector público” no vinieron xompañados por un programa integral de transformación de aquél. No obstante, dcbc setialarsc que el programa fucal del Austral propuso una medida enteramente consistente con el cnloque global del programa: la reforma tributaria. A Csta SC le otorgó máxima prioridad en la agenda econ6mica y política del gobierno. Se proyectaba que el impacto recaudatorio de la misma, tal como se explica cn cl capítulo siguiente, permitiese la transición entre el ajuste liscal dc corto plazo y la consolidaciún dc una situación mas permoncnte. Sobre cl resto de los problemas que convergían sobre la crisis del sector público, su desbalance de funciones y las pujas dentro del presupuesto público originadas en aquellos desequilibrios de largo plazo, no se hicieron mayores referencias en aquella ocasi6n. Muy probablemente, la simple puntualizxión dc algunos de estos aspectos, en forma simultánea con cl lanzamiento del programa de estabilización, acompañado a su vez de definiciones sobre las políticas que el gobierno trazaría para atacar algunos de los temas de mayor trascendencia, habría contribuido a poner dc relieve que cl objetivo central -consolidar la estabilidad y contribuir sobre la misma nuevas de crccimicnto ccon6mico- constituía una opcraci6n de amplios alcances politices. Para ella se rcquerfa una acción concertada dentro del gobierno, que debía delinear sus propuestas partiendo dcsdc aquella premisa, y tambien ciertos acuerdos mínimos con la oposición.

De esta mancrn, cl Gobierno perdió una oportunidad inicial: impulsar la política de reforma con la protección y la hrcrza que Ic brindaban los resultados exitosos dc la política ant¡-inflacionaria. Finalmente, en 1986 y con mas fuerza en 1987 y 1988, se ahondaron los esfuerzos cn aquella Iínca. En varias dc las propuestas, el Gobierno daba cuenta que las medidas buscadas revelaban la imposibilidad de sostenecsc sólo con una regla de financiamiento. Se buscaba una genuina reforma dc la economía pública. Esta llegaba de la mano de múltiples batallas (provincias, seguridad social, límites a la promoción industrial, rcvisiim de subsidios, cmprcsas del Estado, diversos conflictos grcmialcs a lo largo y ancho de la administración pública), que habían percutido insistcntemcntc sobre los recursos del Tesoro, y por este mecanismo habían complicado el escenario de los intentos estabilizadores. El mayor problema cra, en esc cntonccs, que la reacción gubernamental era tardía. Los tiempos políticos y de su política económica eran otros.