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OBJETIVOS DE LA UNIDAD

1. Concepto

2. Naturaleza

3. Regulación

4. Los sujetos del procedimiento administrativo

4.1. La Administración pública

4.1.1. El titular de la competencia 4.1.2. Abstención y recusación

4.2. Los interesados en el procedimiento administrativo

4.2.1. Capacidad, legitimación y representación 4.2.2. Derechos de los ciudadanos

5. Iniciación del procedimiento administrativo (arts. 68 a 73)

5.1. Iniciacióndeoficio 5.2. Iniciación a solicitud de persona interesada

5.2.1. Requisitos subjetivos 5.2.2. Requisitos objetivos 5.2.3. Requisitos de actividad

6. Ordenación del procedimiento administrativo

UNIDADDIDÁCTICA

3 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I)

Sumario │"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

│ Sumario"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

R. Jiménez Zúñiga El procedimiento administrativo (I)


OBJETIVOS DE LA UNIDAD

El objetivo de esta Unidad didáctica es que el alumno conozca y comprenda la natu-raleza del procedimiento administrativo como cauce procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración que alberga la finalidad de servir de garantía de los derechos individuales del administrado y de garantía de orden de la Administración y de justicia y acierto de sus resoluciones. En esta Unidad didác-tica, nos centraremos en conocer dónde se encuentra regulado y los sujetos intervinien-tes del procedimiento en orden de establecer los requisitos para considerarse interesado, así como las reglas de iniciación y ordenación del mismo.




1. CONCEPTO

El procedimiento administrativo no es sino uno de los elementos del acto administra-tivo; es, concretamente, el elemento formal. En una primera aproximación, el procedimiento lo podemos considerar como el modo de producción formal de los actos administrativos.

La antigua Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) en su artículo 1 definía el procedimiento administrativo como «el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la consecución de un fin». Esta definición es, sin embargo, poco ilustrativa de lo que realmente es el procedimiento administrativo; por ello, la vamos a completar con la definición que al respecto da el profesor García de Enterría.

Para este autor, el procedimiento administrativo es aquel mecanismo legalmente establecido para la integración en la esfera interna de la Administración de la declara-ción de voluntad en que consiste todo acto administrativo.

En definitiva, el procedimiento es «todo» lo que hace la Administración para dic-tar un acto administrativo.

La materia del procedimiento es materia de especial importancia, hasta el punto de que a ella se refiere incluso nuestro texto constitucional; así, el artículo 105 c) determina que una ley regulará «el procedimiento a través del cual deben producirse los actos admi-nistrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».

Del anterior precepto se deducen dos cosas: primero, que la materia del proce-dimiento es materia reservada a ley y, segundo, que se constitucionaliza el trámite de audiencia como derecho de los ciudadanos dentro del procedimiento administrativo.

Analizado el concepto, pasemos al estudio de la naturaleza jurídica del procedimiento.

2. NATURALEZA

Para analizar la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo vamos a seguir de nuevo al profesor García de Enterría; pues bien, este, al referirse a la naturaleza del procedimiento, realiza tres afirmaciones:




• El procedimiento es algo puramente formal.

Precisiones

Ello significa que el procedimiento no garantiza la legalidad del acto administra-tivo dictado, es decir, podemos seguir todos los trámites del procedimiento y, al final, dictar un acto no ajustado a derecho y, a la inversa, «saltarnos» algún paso y al final dictar un acto legítimo, y ello porque, como afirmábamos, el pro-cedimiento es pura forma.

• El procedimiento es la forma normal de actuación de la Administración.

Precisiones

A pesar de que el procedimiento es algo puramente formal, ello no justificaría que la Administración actuase de cualquier forma; por eso, como afirma García de Enterría, la Administración necesariamente deberá someter su actuación a las normas del procedimiento.

• El procedimiento es un prius o presupuesto de impugnación procesal. Lo cual significa, como García de Enterría afirma, que los defectos de procedi-miento en determinados casos van a dar lugar a un defecto invalidante del acto administrativo y, por lo tanto, a ser la base para la interposición de un recurso administrativo para la impugnación del acto.

Precisiones

Ahora bien, la regla general, artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), es que los defectos de forma o procedimiento dan lugar a la simple irregularidad del acto administrativo. Según el artículo 62 de la LRJPAC, el acto es nulo de pleno derecho cuando se dicte prescin-diendo total y absolutamente del procedimiento establecido; y será anulable cuando los defectos de forma o procedimiento causen indefensión de los interesados o carezca de los requisitos mínimos para alcanzar su fin, artículo 63 de la LRJPAC.




3. REGULACIÓN

El concepto de Administración, sometida a la ley y al derecho, que alumbra la Cons-titución de 1978, así como la organización autonómica del Estado diseñada por esta en su título VIII, necesariamente habían de tener reflejo en el régimen jurídico de las Admi-nistraciones públicas y, dentro de este, en el ámbito del procedimiento administrativo.

La LRJPAC vino a sustituir a las Leyes de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de Procedimiento Administrativo de 1957 y 1958, respectivamente, adap-tando su regulación, entre otras cosas, a la nueva concepción de la Administración deri-vada de la Constitución de 1978 y al Estado autonómico.

El artículo 149.1.18.ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre una serie de materias relativas al derecho administrativo, entre ellas:

• Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (...) que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas.

• El procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas.

• El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

La delimitación del régimen jurídico de las Administraciones públicas se engloba en el esquema «bases más desarrollo» que permite a las comunidades autónomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales.

Precisiones

Sin embargo, respecto al procedimiento administrativo común y al sistema de res-ponsabilidad de las Administraciones públicas, aunque su formulación jurídica sea la manifestación expresa y la traducción práctica para los ciudadanos de la aplica-ción regular del propio régimen jurídico, la Constitución las contempla como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado.

La LRJPAC recoge esta concepción constitucional de distribución de competencias y regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las Adminis-




traciones públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulación no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos ratione materiae que deberán respetar, en todo caso, estas garantías.

La Constitución establece la competencia de las comunidades autónomas para establecer las especialidades derivadas de su organización propia, pero además, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento, por lo que también ha de ser posible que las comuni-dades autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino solo aquel que deba ser común y haya sido establecido como tal. La regulación de los proce-dimientos propios de las comunidades autónomas habrán de respetar siempre las reglas del procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de procedimiento administrativo común.

El adjetivo «común» que el artículo 149.1.18.ª utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter proce-dimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Adminis-tración y, por otro lado, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del pro-cedimiento (STC 227/1988, de 29 de noviembre).

En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atri-buida a una comunidad autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado, dentro del ámbito de sus competencias (STC 227/1988).

4. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El protagonista máximo del procedimiento administrativo –lo mismo que lo es el juez en el proceso– es, sin duda, un órgano de la Administración pública. De otra parte están los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento, que pueden ser simples particulares o también otras Administraciones públicas.




4.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.1.1. El titular de la competencia

La LRJPAC establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas, siendo aplicable a todas ellas.

A los efectos de esta ley, se entiende por Administraciones públicas (art. 2.1):

• La Administración General del Estado.

• Las Administraciones de las comunidades autónomas.

• Las entidades que integran la Administración local.

Las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas tendrán asimismo la con-sideración de Administración pública. Estas entidades sujetarán su actividad a la men-cionada ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación (art. 2.2).

Las corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales ajustarán su actuación a su legislación específica. En tanto no se complete esta legislación les serán de aplicación las prescripciones de esta ley en lo que proceda (disp. trans. primera de la LRJPAC).

La LRJPAC dedica a los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos administrativos diversos preceptos, que tratan de la creación de órganos administrati-vos (art. 11), de la competencia y las formas de su transferencia o técnicas de trasla-ción (arts. 12 a 17), los medios para su ejercicio, coordinación y solución de conflictos (arts. 18 a 21), y del régimen y funcionamiento de los órganos colegiados (arts. 22 a 27).

El procedimiento administrativo debe ser tramitado por el órgano al que las nor-mas orgánicas atribuyen la competencia para dictar la resolución que pone fin al mismo.

Esta referencia al órgano competente para dictar la decisión final del procedimiento debe entenderse en sentido amplio. La competencia para resolver el procedimiento recae, normalmente, en uno de los órganos superiores o directivos de la Administración (esto es, los ocupados por personal de confianza política); pero, naturalmente, la tramitación del




mismo recae habitualmente en los titulares de las unidades administrativas que dependen de dicho órgano decisor (aunque nada impide, por más que sea inusual, que sea el propio titular del órgano el que lleve a cabo la tramitación por sí mismo). Pero, salvo disposi-ción expresa en contrario, el requisito de la competencia no se entiende vulnerado por el hecho de que las unidades administrativas que tramiten un procedimiento no sean de la directa dependencia del órgano que lo decide finalmente.

4.1.2. Abstención y recusación

De otro lado, la LRJPAC, al igual que la Ley de Enjuiciamiento Civil (en adelante, LEC), regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del titu-lar del órgano, que es un principio que la Constitución impone a toda la actividad admi-nistrativa (art. 103).

Pues bien, como causas de abstención que obligan, en primer lugar, al titular del órgano a separarse del expediente y que también permiten al órgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir, el artículo 28 de la ley configura las siguientes:

• Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya reso-lución pudiera influir la de aquel; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

• Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o afinidad den-tro del segundo con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, represen-tantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con estos para el asesora-miento, la representación o el mandato.

EJEMPLO 1

El titular del órgano administrativo que interviene en un procedimiento de concesión de subvenciones se encuentra con respecto a dos solicitantes con la siguiente relación de parentesco:unoeshijodesupropiohermanoyotraeshijadeunahermanadesumujer.¿Hay causa de abstención en dichas relaciones?:

.../...




• Enelprimercaso(hijodeunhermano),haycausadeabstención,yaqueesparientedetercer grado de consanguinidad previsto como tal en el artículo 28 b) de la LRJPAC, en el que se dispone que sería causa de abstención la relación de parentesco por con-saguinidad hasta el cuarto grado.

• Enelsegundocaso(hijadeunahermanadesumujer),estambiénparientedetercergradoperodeafinidad,porloquedicharelacióndeparentesconoestaríadentrodelossupuestosdeabstencióndelartículo28delaLRJPAC,quesoloprevécausasielparienteporafinidadloesdeprimerosegundogrado.

• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

• Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

• Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada direc-tamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Precisiones

La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a res-ponsabilidad, pero «no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido» (art. 28.3), regla lógica, pues no debe anularse un acto admi-nistrativo o deshacerse una operación favorable a los intereses públicos por una simple razón de incompatibilidad formal, y de sospecha de parcialidad, que puede no haber sido determinante.

Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrán promover la recusa-ción del titular del órgano en cualquier momento del procedimiento y por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda, procediéndose entonces de la siguiente forma:

• En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.

.../...




• Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Los efectos de la concurrencia de estas prohibiciones son de dos tipos:

• De una parte, la decisión del superior jerárquico aceptando o rechazando la causa de abstención no es susceptible de recurso autónomo, sin perjuicio de la posibilidad de alegar esta circunstancia al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento (art. 29.5).

• Ahora bien, si la causa de abstención existiera realmente, pero no hubiera sido apreciada (por pasar inadvertida, o por haber sido rechazada por el superior jerárquico), ello «no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido» las personas afectadas por dicha causa (art. 28.3).

Precisiones

Así ocurre, por ejemplo, cuando la decisión se toma en el seno de un órgano cole-giado en el que el voto de la persona incursa en causa de abstención no haya sido decisivo, ni su intervención determinante para su adopción; pero sí producirá, en todo caso, la responsabilidad del afectado (art. 28.5).

4.2. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el procedimiento administrativo se han sustituido las variadas expresiones con las que se designa a las partes en los procesos civiles y penales (demandante-demandado, denunciante-denunciado, querellante-querellado, encausado, procesado, etc.) por la más genérica de «interesado».

Sin embargo, el interesado en un procedimiento administrativo puede, al igual que en los procesos civiles y penales, estar en situaciones procesales o procedimentales pare-cidas: de demandante de alguna pretensión frente a la Administración, o de demandado por un tercero que pretende un derecho administrativo que aquel ostenta (una concesión, un puesto funcionarial, la adjudicación de un contrato, etc.), o ser denunciante o denun-ciado, encausado o inculpado, si se trata de un expediente sancionador.




La LRJPAC regula los diferentes tipos de interesados en su artículo 31 con una visión pragmática, esto es, atendiendo a las diferentes modalidades de incidencia del procedimiento en los sujetos, y sin tipificar sus respectivas posiciones procedimentales, al contrario de lo que es habitual en derecho procesal. Concretamente, el mencionado artículo establece que:

• Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

– Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legíti-mos individuales o colectivos.

– Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

– Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

• Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

• Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

La distinción entre «derecho subjetivo» e «interés legítimo» a los efectos de la legiti-mación para ser parte en un procedimiento administrativo ha sido recogida por el artículo 24 de la Constitución, al regular el derecho a la tutela judicial efectiva, garantía que se reconoce tanto a los titulares de derechos como de intereses («todas las personas tienen el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus dere-chos e intereses legítimos, sin que, en ningún momento, pueda producirse indefensión»).

Es válido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho sub-jetivo que se formula en la teoría general del derecho, como el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto, tenga o no la prestación un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el título (legal, contractual, extracontractual) en que tenga su origen. La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado máximo de legitimación y, por ende, los titulares de los derechos son siempre interesados necesarios.

El concepto de interés –que la ley adjetiva como legítimo– es aquel, según con-creción de la jurisprudencia, que, de llegar a prosperar la acción entablada, originaría




un beneficio jurídico o material en favor del accionante, sin que sea necesario que ese interés encuentre apoyo en precepto expreso legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel interés que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso.

Después de la Constitución, y con mayor amplitud, se ha entendido que el concepto de interés cubre «toda clase de interés moral o material que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple interés a la legalidad» (Sentencia de 9 de octubre de 1984), lo que llevaría a confundir el interés directo con una acción pública.

4.2.1. Capacidad, legitimación y representación

Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la condición de interesado es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no solo quienes la ostentan con arreglo al derecho civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídico-admi-nistrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados cuando la extensión de la incapa-citación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art. 30).

En el procedimiento administrativo, y frente a lo que es regla general en los procesos judiciales de todo tipo, no es necesaria pero se admite la representación, en cuyo caso se entenderán con el representante las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Se trata en todo caso de una representación voluntaria no profesionalizada, siendo por ello innecesario actuar por medio de procurador de los tribunales, puesto que cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en repre-sentación de otra ante las Administraciones públicas (art. 32.2). La propia ley configura un supuesto de representación legal en el caso de que varios interesados figuren en una solicitud, escrito o comunicación, entendiéndose entonces las actuaciones a que dé lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer término, de no expresarse otra cosa en el escrito (art. 33).

La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presume la representación. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar a derechos en nombre de otra persona deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado, lo que antes se denominaba poder apud acta.




Precisiones

La falta o insuficiente acreditación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 días que deberá conceder a este efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran (art. 32.3 y 4).

La asistencia técnica de un profesional –al margen de los actos en que el abogado lleva al tiempo la representación y la asistencia técnica, como está previsto en el proce-dimiento de «las reclamaciones económico-administrativas»– no es preceptiva por regla general ante la Administración, pues la ley no la impone, pero la permite: «Los intere-sados –dice el art. 85.2– podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conve-niente en defensa de sus intereses».

Sin embargo, se dan supuestos especiales en que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se presentan informes técnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales (proyectos de construcción, hojas de aprecio en la expropiación forzosa, etc.). Asimismo, y con base en el artículo 24 de la Constitución, que garantiza la defensa y la asistencia letrada en los prolegómenos poli-ciales del proceso penal y durante la tramitación de este, debía de exigirse, como man-tienen los colegios de abogados, la tesis de la obligatoriedad de la asistencia letrada, por lo menos, en los procedimientos administrativos sancionadores de los que pueden deri-varse responsabilidades penales.

4.2.2. Derechos de los ciudadanos

El artículo 35 de la LRJPAC (Ley 30/1992) establece:

«Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones públicas, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Adminis-traciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.




c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de estos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.

d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su comunidad autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta ley y en el resto de ordenamiento jurídico.

e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del pro-cedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Admi-nistración actuante.

g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuacio-nes o solicitudes que se propongan realizar.

h) Al acceso a la información pública, archivos y registros.

i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funciona-rios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.»

5. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (ARTS. 68 A 73)

La LRJPAC recoge en el título VI una serie de disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. Distingue cinco fases: iniciación (capítulo I), ordenación (capítulo II), instrucción (capítulo III), finalización (capítulo IV) y ejecución (capítulo V). Esta regulación tiene carácter básico, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas.

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada (art. 68).




5.1. INICIACIÓN DE OFICIO

Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, el cual puede venir motivado:

• Por propia iniciativa.

• Por orden superior.

• Por petición razonada de otros órganos.

• Por denuncia.

Con anterioridad al acuerdo de iniciación podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 69).

5.2. INICIACIÓN A SOLICITUD DE PERSONA INTERESADA

En este epígrafe debemos distinguir los requisitos subjetivos, objetivos y de actividad.

5.2.1. Requisitos subjetivos

Según el artículo 30 de la LRJPAC, tendrán capacidad de obrar ante las Admi-nistraciones públicas, además de las personas que la ostentan con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos, de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecta al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo los establecidos en el artículo 31 de la LRJPAC ya vistos en otro epígrafe de la Unidad didáctica.

Por otro lado, hay que destacar que, para iniciar o participar en un procedimiento administrativo, no se requiere asistencia letrada, sino que el interesado puede compare-cer personalmente, aunque podrá actuar por medio de representante como anteriormente ya hemos comentado.




5.2.2. Requisitos objetivos

Las solicitudes que se formulen deberán contener (art. 70):

• Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que le repre-sente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

• Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

• Lugar y fecha.

• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expre-sada por cualquier medio.

• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Precisiones

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán estos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación anotada por la oficina.

Las Administraciones públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarán a disposición de los ciuda-danos en las dependencias administrativas. Los solicitantes podrán acompañar los ele mentos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debe-rán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan (art. 70.4).

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos, se requerirá al inte-resado para que, en un plazo de 10 días, subsane las faltas o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su




petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42. Este plazo de subsanación podrá ser ampliado prudencialmente hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documen-tos requeridos presente dificultades especiales: de esta posibilidad de ampliaciones del plazo de subsanación están excluidos los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 71).

Cabe destacar que, en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntaria de los términos de aquellas, de lo cual se levantará una sucinta acta que se incorporará al procedimiento.

Por último, es preciso señalar que el artículo 71 bis regula la llamada «declaración responsable y comunicación previa», estableciendo que:

• Se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al recono-cimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cum-plimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Estos requisitos deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.

• Se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración pública compe-tente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.

• Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas tienen como efecto el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administra-ciones públicas. Si bien, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspon-diente lo prevea expresamente.

• La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en una declara-ción responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la




Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, determinarán la imposibilidad de continuar con el ejercicio del dere-cho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o admi-nistrativas a que hubiera lugar. Asimismo, podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reco-nocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad.

• Las Administraciones públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación pre-via, y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.

5.2.3. Requisitos de actividad

Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán presentarse (art. 38.4):

• En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

• En los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las comunidades autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración local si, en este último caso, se hubiese suscrito el opor-tuno convenio.

• En las oficinas de correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

• En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

• En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

EJEMPLO 2

Atravésdelaventanillaúnicareguladaenelartículo18delaLey17/2009,de23denoviem-bre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en relación solamente con los servicios incluidos en el ámbito de aplicación de dicha norma.




Precisiones

La jurisprudencia, además, ha aceptado otros lugares de presentación como son los juzgados de guardia y los centros penitenciarios.

La iniciación de un procedimiento administrativo a solicitud de interesado por medios electrónicos requerirá la puesta a disposición de los interesados de los correspondien-tes modelos o sistemas electrónicos de solicitud en la sede electrónica que deberán ser accesibles sin otras restricciones tecnológicas que las estrictamente derivadas de la utili-zación de estándares y criterios de comunicación y seguridad aplicables de acuerdo con las normas y protocolos nacionales e internacionales (art. 35.1 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos).

Una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resol-verlo podrá adoptar de oficio o a instancia de parte las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen ele-mentos de juicio suficientes para ello. Antes de la iniciación del procedimiento adminis-trativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas con el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los 15 días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que implique violación de derechos ampara-dos por las leyes.

Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobreve-nidas o que no pudieran ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente (art. 72 de la LRJPAC).




Precisiones

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no pro-cederá recurso alguno (art. 73).

6. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La ordenación del procedimiento no supone realmente una fase del mismo que haya de seguir a la fase de iniciación, sino que, bajo esta rúbrica, la LRJPAC incluye una serie de principios y medidas tendentes a procurar el desenvolvimiento del procedimiento para que este llegue lo más rápidamente posible hasta la resolución final.

En este sentido debemos destacar dos principios:

• El principio de oficialidad.

Precisiones

Según el artículo 74.1, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede cons-tancia. Además, el incumplimiento de ello dará lugar a la exigencia de respon-sabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

• El principio de celeridad. Se trata de un principio informador de toda la actuación administrativa, que habilita a la Administración para adoptar cuantas medidas repercutan en la economía, celeridad y eficacia de sus servicios.




Precisiones

Ejemplos de manifestaciones del principio de celeridad:

• Seacordaránenunsoloactotodoslostrámitesque,porsunaturaleza,admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 75).

• Alsolicitarlostrámitesquedebansercumplidosporotrosórganos,de-berá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

• Lascuestionesincidentalesquesesuscitenenelprocedimiento,inclu-so las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación (art. 77).

Por último, la ley recoge una serie de normas sobre los trámites que deben ser cum-plimentados por los interesados. En este sentido, el artículo 76 establece que, salvo que la norma correspondiente fije otro plazo distinto, los trámites que deban cumplir los intere-sados deberán realizarse en el plazo de 10 días a partir de la notificación correspondiente. La Administración, cuando considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, concederá el mismo plazo de 10 días para cumplimentarlos.

En el caso de que los interesados no cumplan lo dispuesto anteriormente, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirán sus actuaciones y producirán efectos legales si se produjeran antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.




CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• El procedimiento administrativo es aquel mecanismo legalmente establecido para la integración en la esfera interna de la Administración de la declara-ción de voluntad en que consiste todo acto administrativo.

• Conforme al artículo 149.1.18.ª de nuestra Constitución, es competencia exclu-siva del Estado el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las espe-cialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas.

• La LRJPAC ha venido a realizar la adaptación normativa del marco regu-lador del régimen jurídico de la Administración y del procedimiento administrativo.

• Los protagonistas del procedimiento administrativo son un órgano de la Administración pública y de otra parte los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento que pueden ser simples particulares o tam-bién otras Administraciones públicas.

• La LRJPAC regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del titular del órgano administrativo competente en el proce-dimiento administrativo, que es un principio que la Constitución impone a toda la actividad administrativa.

• Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la con-dición de interesado es necesario tener capacidad de obrar.

• Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

• Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones públicas.

• Los interesados podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren con-veniente en defensa de sus intereses.

• Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones públicas, tie-nen el derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su comuni-dad autónoma, de acuerdo con lo previsto en la LRJPAC y en el resto del ordenamiento jurídico.




• Los procedimientos administrativos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.

• Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano compe-tente, el cual puede venir motivado, por propia iniciativa, por orden supe-rior, por petición razonada de otros órganos y por denuncia.

• De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán estos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación anotada por la oficina.

• Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos, se requerirá al interesado para que, en un plazo de 10 días, subsane las faltas o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición.

• En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario.

• Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admi-tan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (principio de celeridad).

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejerci-cio general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.

Enunciado 1

Señale las causas legales de recusación de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones que intervengan en un determinado procedimiento y por quién debe promoverse.




Enunciado 2

Respecto a los interesados en un procedimiento:

a) ¿Puede serlo una asociación?

b) ¿Es heredable la condición de interesado?

c) ¿Puede acudir a las actuaciones del procedimiento con un asesor?

d) En caso de que una solicitud se presente por varios interesados, ¿con quién se realizarán las actuaciones que sean necesarias?

e) Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, ¿basta la condición de interesado?

f) ¿Quién puede ser representante del interesado?

Enunciado 3

Señale los requisitos objetivos de contenido de la solicitud de iniciación del proce-dimiento administrativo de persona interesada.

Enunciado 4

Efectos de una solicitud con defectos de forma.

Enunciado 5

¿Cuál de los siguientes datos constará en el recibo que acredite la presentación de un escrito ante la Administración?

a) La fecha de presentación.

b) El objeto del procedimiento.

c) La fecha de terminación.

d) El nombre del interesado.




Solución 1

Conforme al artículo 29 de la LRJPAC, las causas previstas en el artículo 28 para la abstención son las mismas que para la recusación que deberá ser promovida por los inte-resados en cualquier momento de la tramitación de procedimiento. Dichas causas son:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya reso-lución pudiera influir la de aquel; ser administrador de sociedad o entidad interesada o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o afinidad den-tro del segundo con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, represen-tantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con estos para el asesora-miento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada direc-tamente en el asunto o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Solución 2

a) Sí, siempre que representen intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

b) Sí, ya que cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición, cual-quiera que sea el estado del procedimiento.

c) Sí, cuando lo consideren oportuno.

d) En el caso de que varios interesados figuren en una solicitud, escrito o comu-nicación, se entenderá entonces las actuaciones a que dé lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer término, de no expresarse otra cosa en el escrito.




e) Para estar y actuar en el procedimiento administrativo además de la condi-ción de interesado es necesario tener capacidad de obrar.

f) Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones públicas.

Solución 3

Conforme al artículo 70 de la LRJPAC, las solicitudes que se formulen deberán contener:

• Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo repre-sente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

• Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

• Lugar y fecha.

• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expre-sada por cualquier medio.

• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Solución 4

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos, se requerirá al interesado para que, en un plazo de 10 días, subsane las faltas o acompañe los documentos precep-tivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42. Este plazo de subsanación podrá ser ampliado prudencialmente hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos reque-ridos presente dificultades especiales: de esta posibilidad de ampliaciones del plazo de subsanación están excluidos los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.

Solución 5

a) La fecha de presentación.




REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

COSCULLUELA MONTANER, L.: Manual de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 2009.

GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual básico de derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 2008.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de derecho administrativo II, Pamplona, Civitas, 2008.

Avanzada

FUENTES GASÓ, J. R.: Esquemas de procedimiento administrativo, Valencia, Tirant lo Blanch, 2007.

GONZÁLEZ PÉREZ, J.: Manual de procedimiento administrativo, Madrid, Civitas, 2001.


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