el problema del art 40 inc final de la ley 18 287 y su tratamiento por el tribunal constitucional

El problema del art. 40 inc. final de la ley 18.287 y su tratamiento por el Tribunal

Constitucional

Sergio Arenas Benavides*

I.- Introducción

En este ensayo pretendemos analizar el problema jurídico subyacente en el proceso

de suspensión o cancelación de la licencia de conducir por acumulación de infracciones,

reglado en el Título IV de la Ley 18.287 de Procedimientos de Juzgados de Policía Local,

centrándonos en la imposibilidad del condenado de poder recurrir de la decisión del juez de

policía local establecida en el art. 40 inc. final de la ley, que ha sido cuestionada por no ser

acorde a las exigencias básicas que lo que se ha denominado el “debido proceso”, en

especial en lo relativo al derecho a recurrir de las decisiones jurisdiccionales reconocido, si

no en nuestra carta constitucional, sí en instrumentos internacionales que Chile ha

ratificado e incorporado a su derecho positivo.

Es por esto que esta norma ha sido objeto de reclamaciones ante el Tribunal

Constitucional para que éste declare la inaplicabilidad de la misma por infringir la Carta

Fundamental en cuanto a lo dispuesto en el art. 19 N° 3 sobre las garantías de un justo y

racional procedimiento. El foco de este trabajo, entonces, es analizar la solución que el

tribunal da a este problema, y a partir de los argumentos que se dan para fundar su

resolución, establecer si sus argumentos son acordes a lo que debiera entenderse como

debido proceso para el caso, y de ahí ver la posibilidad de alguna solución al respecto.

II.- Breve análisis teórico

a.- Derecho al recurso como parte del debido proceso

Para empezar la discusión, debemos situarnos en el meollo del asunto, que es el

“Derecho al Recurso” como elemento especial de la institución más general que es el

“Debido Proceso”.

Debido Proceso, como lo define cierta doctrina, es el derecho a que el proceso se

desarrolle con toda garantía esencial de racionalidad y justicia que contribuya a que el

juicio sea equitativo y no arbitrario1. Esto es, más que un derecho, es un complejo de

recaudos y señalamientos que permiten que el proceso se desarrolle con justicia para todos

los intervinientes2. Aunque sus elementos son objeto de debate, se señala como mínimos

procesales para su identificación, entre otros, el derecho a accionar ante el juez, la

legalidad, imparcialidad y anterioridad del tribunal, la posibilidad de tener defensa y de

aportar pruebas, la igualdad procesal.

La Constitución establece en su art. 19 N° 3 la norma que establece la garantía

procesal. En específico, en sus incisos segundo y tercero señala como derecho de todas las

* Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas, U. de Chile; Magister en Derecho, U. de Talca.

1 García y Contreras (2013), p. 257.

2 Varela (1999), pp. 62-64.

personas a la defensa jurídica y a la intervención del juez. En tanto, en el inciso quinto

señala que toda sentencia debe basarse en un procedimiento racional y justo, al tiempo que

encarga al legislador establecer las reglas para que esto se haga claro.

En cuanto al Derecho al Recurso, esto es, la posibilidad de recurrir a las instancias

superiores para pedir la nulidad o revisión de un fallo agraviante, existe discusión si es un

elemento esencial del debido proceso o sólo un elemento natural pero disponible por el

legislador, incluso si es un elemento aparte o forma parte de, por ejemplo, el derecho a

defensa3. Así, para una parte, el Derecho al Recurso forma parte integral y esencial de la

garantía general del Debido Proceso, primero en cuanto a que deriva de la aplicación de los

principios favor persona y de progresividad en materia de interpretación de derechos

humanos4 y por la creación del llamado “bloque de constitucionalidad” a partir de la

reforma del art. 5 referido a los derechos de la persona humana5, y en segundo lugar como

garantía de control de que las resoluciones de los tribunales se dicten conforme a derecho y

a un proceso libre de vicios6. En el otro lado, para los que consideran que es un elemento

natural, pero no esencial, del debido proceso, señalan que la pertinencia o no de un recurso,

sea de nulidad o revisión, puede determinarse por la importancia o complejidad del asunto,

habiendo una tendencia clara a limitar recursos en casos de poca cuantía7. Esto, por cuanto

debe haber un equilibrio entre esta garantía y la de un proceso sin mayores dilaciones que

desnaturalicen el fin del proceso8. En todo caso, la no recurribilidad debe implicar que la

resolución “inmunizada” haya provenido de un proceso que satisfaga los otros elementos de

debido proceso9.

Debido a la carencia de contenido del precepto constitucional, para entender lo

anterior se ha recurrido a los tratados internacionales que regulan la materia, que tienen

poder normativo en nuestro derecho por aplicación del art. 5 inc. 2º de la carta fundamental,

y en esto entran el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención

Americana de Derechos Humanos. Y respecto al Derecho al Recurso, ambos instrumentos

son bastante claros. El primero, en su art. 14.5 señala que “toda persona declarada culpable

de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto

sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”. El segundo, en su

art. 8.2, relativo a “Garantías Judiciales”, plantea como derecho en su letra h) el “derecho

de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”. Si bien estas garantías se señalaron a

propósito del proceso penal, existe el consenso de que son aplicables en toda clase de

juicios, e incluso en los procesos sancionatorios administrativos10

. Por tanto, para estos

instrumentos, el derecho al recurso es parte fundamental de la garantía en comento.

3 En cuanto a esta discusión, véase García y Contreras (2013), pp. 236-239.

4 Valenzuela (2013), p. 724; Evans (2004), pp. 142-144.

5 Del Río (2012), p. 254.

6 Del Río (2012), pp. 250-251.

7 Núñez y Pérez (2013), pp. 229-230.; Fernández (2004), p. 114.

8 García y Contreras (2013), pp. 236-239.

9 Véase Couture (2010), pp. 129-130.

10 Fernández (2004), pp. 105-106.

La jurisprudencia, tanto nacional como internacional, también ha señalado que el

derecho a recurrir puede ser parte de la garantía de un debido proceso, y así se ha señalado

por ejemplo en el célebre caso “Mohamed” en que la Corte Interamericana de DD.HH.

señala que, además de su existencia, el recurso debe cumplir con requisitos amplios de

accesibilidad, cobertura y celeridad para que el justiciable pueda tener al menos la

posibilidad de que el fallo sea revisado11

. En contraste, la jurisprudencia del TC ha dicho

que el legislador tiene discrecionalidad para establecer procedimientos en única o en doble

instancia, en relación a la naturaleza del conflicto12

, no garantizándose por la Constitución

el derecho al recurso de apelación, es decir, no se asegura la doble instancia13

, para concluir

que el legislador tiene discrecionalidad para establecer procedimientos en única o en doble

instancia, de acuerdo a la naturaleza del conflicto que pretende regular14

.

En conclusión, el derecho al recurso, si bien se reconoce como un derecho en el

marco del debido proceso, no se le considera como un elemento esencial de éste, al menos

no universalmente.

b.- Recursos en el sistema procesal de policía local

En lo específico de este trabajo, nos centraremos en las normas procesales que rigen

la labor de los Juzgados de Policía Local, esto principalmente en la ley 18.287, en cuyo

Título III establece el sistema de recursos en contra de las resoluciones en la materia,

regulando principalmente la apelación en esta sede.

El procedimiento establecido en la ley 18.287 está diseñado acorde a la naturaleza

de los asuntos que ordinariamente ve un juzgado de policía local, que tiene por fin resolver

asuntos de interés ciudadano que no revisten la complejidad ni la importancia de los que se

ventilan ante los tribunales ordinarios o especiales15

. Así, el proceso da mayor énfasis a la

celeridad y desformalización, lo que implica también una menor prolijidad exigible en

cuanto a sus decisiones, lo que lleva a una opción del legislador por limitar el acceso a los

recursos. En breve conclusión, se gana en rapidez, pero se pierde en seguridad jurídica

tanto formal como sustancial.

De partida, la apelación de las sentencias en policía local tiene varias limitaciones

en su aplicación, ya que el art. 33 de la ley señala que no procede en caso de que se

impongan sólo multas por infracción a la Ley de Tránsito y en las que sólo impongan

amonestaciones y multas por contravención a los arts. 113 y 114 de la Ley de Alcoholes.

En el resto de los casos, la apelación es procedente conforme a las reglas generales;

asimismo, se tramita como en los incidentes según el art. 32 inc. 2º, no siendo claro si es

11

Véase al respecto Valenzuela (2013), pp. 719-720. 12

Por ejemplo, Tribunal Constitucional, rol 821-2007, de 1 de abril de 2008. 13

Por ejemplo, Tribunal Constitucional, rol 1448-2009, de 7 de septiembre de 2010. 14

Por ejemplo, Tribunal Constitucional, rol 1535-2009, de 28 de enero de 2010. 15

Abuter (2001), p. 48.

como una “apelación de un incidente” o como un “incidente en segunda instancia”16

; se

permite la presentación de prueba aunque con limitaciones a la testimonial (art. 34 inciso

segundo); la corte de alzada puede fallar sobre cosas discutidas pero no resueltas en primera

instancia (art. 35); y el plazo para fallar es de seis días desde que quede en estado de

resolverse (art. 36).

El art. 38 de la ley, en tanto, es clarísimo: “No procederá el recurso de casación en

los juicios de Policía Local”, esto, junto con las restricciones en la apelación antes vistas,

claramente es una muestra de la opción del legislador por un proceso menos formal y más

fácil de resolver, pero deja abierta la puerta a fallos que descuiden gravemente las

formalidades del proceso o apliquen la ley de manera errónea llevando a sentencias

equivocadas en lo sustantivo, sin que exista una manera de controlar aquello. Pese a ello, se

ha podido salvar esta situación recurriendo al recurso de queja e inclusive se han podido

revertir fallos mediante este expediente17

.

La duda que queda, entonces, si proceden recursos como la reposición o la

aclaración, rectificación o enmienda. A nuestro entender, sí proceden por cuanto los arts.

181 y 182 del Código de Procedimiento Civil son parte del Libro I, que se aplica a todos los

procedimientos en caso de no tener una regulación especial al respecto.

c.- Problema del art. 40 inc. final de la ley 18287

Pero nuestro interés especial está en lo regulado en el Título IV de la ley 18.287, en

que se regula la cancelación y suspensión de la licencia de conductor por acumulación de

anotaciones de infracciones. Esto implica que, en el caso de que una persona acumule dos

o más infracciones graves o gravísimas, debe llamarse a una audiencia en la que el juez de

policía local debe fijar, de acuerdo a la gravedad de las infracciones, la suspensión (y su

plazo) o cancelación de la licencia de conducir. Esto, debe relacionarse con lo establecido

en el art. 207 de la Ley de Tránsito, que estatuye que el juez decretará la suspensión de la

licencia de conducir del infractor “b) Tratándose de procesos por acumulación de

infracciones, al responsable de dos infracciones o contravenciones gravísimas cometidas

dentro de los últimos doce meses, la licencia se suspenderá de 45 a 90 días y al responsable

de dos infracciones o contravenciones graves cometidas dentro de los últimos doce meses,

de 5 a 30 días”, y con el art. 208 inc. 2º de la misma ley, en que se preceptua que el juez

decretará la cancelación de la licencia de conducir del infractor cuando éste fuere

responsable, durante los últimos doce meses, de tres o más infracciones o contravenciones

gravísimas o hubiera sido condenado a suspensión tres veces dentro de los últimos doce

meses, o cuatro veces dentro de los últimos veinticuatro meses.. Nótese que ambas normas

son perentorias, es decir, el juez no puede sino condenar a la suspensión o cancelación, sin

poder agravar o atenuar la pena fuera de los límites señalados.

16

A nuestro juicio, debería primar lo primero, es decir, que se tramita como si la sentencia del JPL fuera un

incidente, o sea debe interponerse en el plazo de 5 días, opera en el solo efecto devolutivo y se ve en cuenta

(arts. 189, 194 y 199 CPC) 17

A manera meramente ejemplar, todos de la Corte Suprema: rol 4798-2013 de 31 de diciembre de 2013

(recurso de queja acogido); rol 3978-2013 de 28 de octubre de 2013 (queja rechazada, pero con casación de

oficio); y rol 9.646-2012 de 12 de marzo de 2013 (queja rechazada).

Y el punto que interesa a nuestra investigación se halla en el inciso final del art. 40,

el cual señala de manera perentoria que “no procederá recurso alguno contra las sentencias

y demás resoluciones que se dicten en este procedimiento”. Esto es, la decisión que tome el

juez de policía local al respecto es definitiva e inmutable, ni aun si el juez cometiera algún

error grosero en la dictación de la decisión, y en atención al tenor de la norma, únicamente

en perjuicio del afectado por cuanto sólo puede tomarse la decisión de suspender o cancelar

la licencia, no procediendo la absolución o una pena menor a las señaladas en esas normas.

Está claro que esta norma va en contra de lo que debiera esperarse a la luz de lo ya

expuesto sobre el derecho de las partes a recurrir de la sentencia, sometiéndola a un proceso

en el que las posibilidades de defensa son mínimas y el resultado está determinado de

antemano. Es por esto que esta norma ha sido objeto reiterado de reclamaciones de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, a efectos de que

sea declarada inaplicable a su caso.

III.- Jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto de la materia

Se han seleccionado cuatro fallos representativos de las decisiones que se han

tomado en torno a la materia, ya que advertimos desde ya que corresponden a una línea

jurisprudencial que no presenta mayores variaciones en su contenido18

.

En los fallos rol 1804-2010 y 1888-2010 se reclama directamente la

inconstitucionalidad del 40 inc final de la ley 18.287, el primero de ellos por un recurso de

hecho tramitado ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, y el segundo por otro recurso

igual de la Corte de Apelaciones de Santiago, sin apelar directamente a otras normas sino

como apoyo de la alegación principal. Mientras tanto, en las causas 2108-2011 (suspensión

de licencia ante el JPL de Lo Barnechea) y 1961-2011 (requerimiento del propio JPL de

María Pinto en marco de proceso de suspensión) se reclama la inconstitucionalidad de una

serie de normas relacionadas entre sí, no sólo la específica que analizamos, sino también el

resto del art. 40 además del 39 de la ley 18.287 y los arts. 207 letra b) y 208 inc. 2º de la

Ley de Tránsito. Además de la infracción al derecho al recurso, se alega que la dinámica de

la sanción infringe las garantías de un enjuiciamiento justo y racional y que no se estaría

respetando el principio de non bis in ídem.

En los cuatro casos el requerimiento respecto del art. 40 inc. final de la ley es

rechazado por razones de forma, ya que se dio un empate entre quienes votaron por

acogerlo (ministros Marcelo Venegas Palacios, Hernán Vodanovic Schnake, Enrique

Navarro Beltrán e Iván Aróstica Maldonado) y quienes estuvieron por rechazarlo (ministros

Marisol Peña Torres, Francisco Fernández Fredes, Carlos Carmona Santander y Gonzalo

García Pino). Mientras tanto, en las dos últimas causas, además, se desechó completamente

el reclamo en cuanto a los arts. 39 de la ley 18.287 y las normas de la Ley de Tránsito.

18

Asimismo, tratan de la misma materia los siguientes fallos, todos del Tribunal Constitucional: rol 1805-

2010 de 26 de Octubre de 2010; rol 1960-2011 de 10 de julio de 2012; rol 2018-2011 de 7 de agosto de 2012;

rol 2236-2012, de 30 de abril de 2013; y rol 2463-2013 de 28 de mayo de 2013.

a.- Argumentos a favor de declarar la inconstitucionalidad del precepto

Para quienes votaron a favor de declarar la inconstitucionalidad, se señalaron como

argumentos comunes que, en la historia del precepto constitucional antes señalado,

participantes en la Comisión de Estudios, como el profesor José Bernales, señalaron que un

principio del proceso racional y justo era el derecho a los recursos legales con posterioridad

a la sentencia, que sin embargo admitía excepciones sobre todo en caso de tribunales

colegiaos.

Así, si bien se optó por delegar en el legislador los presupuestos mínimos de un

debido proceso, es reconocido que existen algunos mínimos exigibles para estar en frente

de lo que la Constitución señala como “justo y racional procedimiento”, lo que ha sido

refrendado por la doctrina nacional19

como por jurisprudencia anterior del mismo tribunal20

.

La posibilidad de recurrir contra fallos ante una instancia superior “imparcial y objetiva” es

un elemento natural, mas no esencial del debido proceso, y si bien se admite la existencia

de procedimientos de única instancia o sentencias sin posibilidad de recurso, su validez

dependerá si, ante todo, el procedimiento que dio lugar a ese fallo cumple con el resto de

garantías.

En el caso de estos fallos, señalan los votantes, no se estaría cumpliendo con esta

exigencia, toda vez que el proceso señalado en los arts. 39 y siguientes de la ley 18.287 no

es un verdadero juicio en que el juez de policía local conozca de hechos y pruebas y

resuelva sobre aquello, y donde las partes tengan incidencia en la decisión mediante sus

acciones, defensas o pruebas, sino que su única tarea es comprobar la existencia de las

infracciones en el lapso establecido en la ley y, si se produce esto, declarar sin más la

sanción, lo que más bien parece una tarea administrativa en la que el afectado no tiene

mayor posibilidad de defensa al no poder controvertir cosas que son indesmentibles, no

pudiendo optar el juez entre acceder o denegar la petición. Por lo mismo, la norma del

inciso final del art. 40 de la ley no tiene justificación constitucional, toda vez que no se

conocen aspectos de hecho o de derecho que sean motivo de discusión, prueba y sentencia,

por lo que no existe un verdadero juzgamiento con contradictoriedad. Señalan los votantes,

a su vez, que esta norma incumple, además, lo señalado en los numerales 3 y 26 del art. 19

de la Constitucion, puesto que se afecta de tal modo la garantía del justo y racional

procedimiento que lo convierte en una disposición meramente ilusoria, sin aplicación real.

Asimismo, recurren a la historia fidedigna del establecimiento de la ley, en que

textualmente se señala que “crea un trámite, sin forma de juicio, ante el Juez de Policía

Local, que permitirá en forma rápida y garantizando los derechos del afectado, hacer

efectivas las penas de cancelación o suspensión por reincidencia del titular de una licencia

en infracciones gravísimas o graves” (énfasis nuestro). Como un acto no contencioso, pero

sin un solicitante, y donde no es aplicable el principio de presunción de inocencia.

19

Evans (2004), p. 144. 20

Véase Tribunal Constitucional, rol 481-2006 de 4 de junio de 2006, considerando 7°.

Cierran su argumento los ministros con que el precepto legal en cuestión debió ser

sometido a revisión preventiva por el Tribunal Constitucional conforme al art. 82 (hoy art.

93) del texto constitucional, pero ello no ocurrió, sin aclararse por qué siendo que para la

época este tribunal ya existía.

Terminan los ministros aceptantes que en nuestra institucionalidad, donde el control

jurídico y no la inmunidad (que no impunidad) es lo que rige la actividad del Estado (véase

arts. 6 y 7) la presunción de constitucionalidad de una norma no puede aceptarse si no se

deduce de antecedentes conocidos que lleven a ello, y en este caso esa clase de indicios

apuntan en una dirección contraria a la carta fundamental.

En resumen: los que están a favor de declarar la inconstitucionalidad señalan lo que

la doctrina mayoritaria: que el debido proceso implica por regla general la posibilidad de

recurrir siempre ante instancias superiores, no existiendo impedimentos legales que traben

este ejercicio, sobre todo si el fallo se dictó en un contexto procesal donde se falta a los

estándares mínimos exigidos por el constituyente.

b.- Argumentos en contra del requerimiento

En contraste, quienes votaron en contra dieron como argumentos para fundar su

decisión el hecho de que la norma debatida regula el derecho a circular en vehículos

motorizados por las vías públicas, en cuanto expresión de la libertad ambulatoria que se

recoge en el N° 7 del art. 19 constitucional. Al ser concurrente con el derecho de otros

transeúntes (peatones, ciclistas, etc.) se hace necesario un control como el que se da con la

licencia de conducir, instrumento que está sujeto a reglas de otorgamiento, suspensión y

cancelación.

En lo específico de la recurribilidad de la suspensión/cancelación de la licencia,

señalan estos ministros que, aunque se haya manifestado por la doctrina y jurisprudencia

que el derecho a recurrir forma parte del debido proceso, no puede señalarse que sea un

elemento esencial del mismo toda vez que quedó claro, al redactarse la Carta Fundamental,

que no podría hacerse un catálogo de elementos esenciales que conformaran el debido

proceso, sino que debía atenderse a las particularidades de cada materia, cuantía, peso

económico u otros elementos que definieran las características de un proceso judicial

determinado. De esta manera, es claro que no existe un modelo único de garantías

integrantes del debido proceso en Chile. Apelan a que debe haber un equilibrio entre la

posibilidad de revisar las decisiones judiciales y la necesidad de un procedimiento sin

dilaciones indebidas y la obtención de seguridad jurídica mediante un fallo que dé fin

definitivo al conflicto jurídico sometido a decisión de los tribunales.

De este modo, sostienen los votantes, el derecho a recurrir puede ser regulado por el

legislador, quien tiene un amplio margen para limitar la procedencia y requisitos del

respectivo recurso e incluso a determinar casos en que no sea posible recurrir atendida la

naturaleza del procedimiento, la cuantía del mismo, entre otros criterios.

A juicio de los ministros que rechazan el requerimiento, no puede analizarse la

norma del art. 40 de la ley en forma aislada, sino que debe necesariamente entroncar con

los procesos anteriores en que se condenó al afectado por infringir de manera grave o

gravísima las normas sobre tránsito y la información administrativa que debe dar el

Registro Civil cuando existan esta clase de condenas. Atienden estos ministros que aquellos

procesos judiciales previos sí tienen las garantías adecuadas, incluyendo la posibilidad de

apelar ante un fallo adverso. Asimismo, respecto de las anotaciones de esas condenas, el

afectado podría pedir su corrección en caso de error notorio y, en algunas ocasiones,

solicitar su eliminación del registro respectivo. Por lo tanto, la no recurribilidad de la

sentencia de suspensión/cancelación por acumulación de infracciones contenida en el art.

40 inc. Final de la ley 18.287 no viola las bases de un justo racional proceso.

Para resumir, los que están en contra hacen el ejercicio de enmarcar la situación del

art. 40 de la ley dentro de un contexto jurídico más complejo, haciendo equilibrar el debido

proceso con la protección de la seguridad jurídica emanada de la sentencia y con el

necesario equilibrio con otros derechos, como la seguridad vial y la libertad ambulatoria del

otro.

IV.- Análisis de la línea jurisprudencial

a.- Críticas y punto de vista personal

Un primer punto crítico de este problema no viene desde el fondo, sino desde la

forma. El hecho de que el empate en las decisiones del Tribunal Constitucional se zanjen

con el rechazo al mismo no es una solución, e implícitamente se llega a una presunción de

constitucionalidad de aquello que se pedía que fuera inaplicable. Si bien debemos entender

que la inconstitucionalidad de un precepto legal o reglamentario es la excepción y no la

regla general21

, no es menos cierto que debería haber una manera de dejar en claro cuándo

el fallo del órgano jurisdiccional de sede constitucional determina una solución y cuándo

otra, atendiendo criterios sustanciales y no meramente adjetivos.

Una segunda crítica debe hacerse al voto de los que rechazan el requerimiento, en

aquella parte en la que buscan conciliar este derecho procesal con otros de naturaleza

extraprocesal, como la libertad de desplazamiento, para justificar su decisión. Si bien es

plausible pensar en que ningún derecho puede ejercerse de manera tal de menoscabar otros,

también debe quedar claro que cada garantía tiene un valor en sí mismo que, aun puesto en

confrontación con otros derechos, debe resguardarse, acorde a lo que preceptúa el Nº 26 del

art. 19 constitucional. De lo contrario, caemos en la “alienación” de la garantía, esto es, en

la situación en la que un derecho, por causa de las limitaciones legales, se convierte en una

mera disposición programática, sin posibilidad de ejecución real22

. En favor de ellos, puede

decirse que reconocen el otro lado de este problema, que es la necesidad de un proceso sin

dilaciones indebidas, y esto es importante porque el derecho al recurso no debe ser objeto

de abuso que impida que los órganos jurisdiccionales solucionen eficazmente el caso para

21

Zapata (2008), p. 243. también Tribunal Constitucional, rol 309-2000 de 4 de agosto de 2000, consid. 2º. 22

Bertelsen (2010), p. 21.

el cual fueron convocados23

. De este modo, se quiere dejar claro que no puede invocarse el

derecho al recurso para impedir el desarrollo natural del juicio.

Por otro lado, de los que votan en contra del requerimiento no parece haber una

preocupación especial por el art. 40 inciso final, como sí lo hay entre los que votan a favor.

Se dio una visión general a la institución del Título IV, pero hubiera sido mejor haber

tratado el tema del recurso precisamente atendiendo a este precepto.

Una tercera observación, más que crítica, es a propósito del voto favorable al

requerimiento, ya que su argumento se centra meramente en el derecho a recurrir y no

consideran el equilibrio, necesario a nuestro juicio, entre un procedimiento desformalizado

y breve como el común de los juzgados de policía local y la necesidad de recurrir de los

fallos que no son acordes a justicia o legalidad. Podrían haber señalado que esas

necesidades ya estaban satisfechas con el mismo procedimiento ordinario de la ley 18.287,

y que en este caso, al no haber exclusión expresa, eran aplicables los procedimientos del

Título I de esa ley.

Una cuarta crítica dice relación con la no aplicación de los ministros rechazantes de

las normas internacionales pese a lo señalado en el art. 5 inciso 2º de nuestra carta

fundamental. Si bien no hay acuerdo en la doctrina cuál es el rol de los tratados

internacionales24

, si entendemos que el racional y justo procedimiento es una

“metagarantía” que no sólo resguarda (directamente) los derechos procesales sino también

los derechos sustantivos que requieren muchas veces de la intervención jurisdiccional,

entonces, atendido a que el precepto antes señalado habla de limitación al ejercicio de la

soberanía y la jurisdicción es una especificación de ello, nos debemos inclinar por

considerar las normas internacionales que tratan el tema procesal claramente por encima de

las leyes internas. Esta queja no es sólo en este caso, sino que ha sido advertida en la

discusión sobre la constitucionalidad de normas del derecho procesal penal que limitan

seriamente los recursos establecidos en el Código Procesal Penal25

.

Para terminar, quisiéramos desarrollar nuestra visión personal del asunto. Y esa

visión se inclina más hacia el voto favorable a la inconstitucionalidad del precepto en

cuestión. A nuestro entender, las normas del debido proceso no tienen sólo una faz

funcional, que mire sólo a los actos procesales, sino que también tiene su cariz orgánico,

esto es, el debido proceso rige al tribunal sólo por ser detentador de la jurisdicción, aunque

el procedimiento que conozca no sea contencioso26

. No sólo por lo establecido en el art. 19

N° 3 sino también por lo señalado en el art. 76 inc. 2º de la Constitución, y sin contar lo

señalado en el inciso primero del art. 6 referido a la legalidad funcional de los órganos

públicos. Es admisible, a nuestro juicio, la posibilidad excepcional de fallos cuya

recurribilidad se vea reducida o incluso anulada, pero para ello se exige redoblar el esfuerzo

por satisfacer requisitos de razonabilidad y justicia en cuanto al desarrollo y término del

23

García y Contreras (2013), p. 253. 24

Beca (2014), pp. 468-473. 25

Véase Valenzuela (2012), pp. 21-26. 26

Véase Fernández (2004), pp. 103-104.

proceso, sobre todo cuando existe la posibilidad de una afectación de derechos al

justiciable, en este caso su libertad ambulatoria, su derecho de propiedad sobre vehículos,

ejercicio de su trabajo, etcétera.

Entonces, un procedimiento en el que prácticamente se predetermina la condena por

el hecho, en el que haga lo que haga el afectado va a ser condenado sin ninguna otra

posibilidad, no es un verdadero juicio. Es una condena presentenciada, para lo que la

intervención judicial es innecesaria, cuando no perjudicial. Ni hablar de la presunción de

inocencia, hay prácticamente una presunción de derecho de culpabilidad.

Por otro lado, no podemos compartir la tesis de que la constitucionalidad del

procedimiento del art. 40 derive de los procesos previos por infracciones que sí cumplirían

la exigencia de debido proceso con posibilidad de recurrir. Estos juicios previos son

independientes de la situación posterior, que sólo se produce eventualmente si se da la

reiteración exigida en la ley, por lo que no pueden considerarse parte de un “complejo

procesal”. Así, no puede hablarse de un “contagio de constitucionalidad” de los primeros al

último, incluso debería pensarse al revés, es decir, que la inconstitucionalidad del proceso

estudiado aquí podría “contagiar” a los precedentes.

En conclusión, la situación del art. 40 de la ley 18.287, del Título IV de esta misma

ley, y en general del procedimiento ante los juzgados de policía local no satisfacen el

equilibrio necesario entre facilidad y recaudo, favoreciendo desmedidamente la celeridad y

desformalización en perjuicio de la justicia y prolijidad de la decisión del juez.

b.- Proposiciones para solucionar el problema

Como no queremos quedarnos sólo en la crítica, estimamos conveniente buscar

alguna solución al problema, tanto para sortear la aplicación de la norma en el presente

como para plantear qué cambios legislativos deben hacerse a la actual normativa.

Si nos ponemos en la posición de los ministros que no encuentran inconstitucional

la norma del 40 inciso final y en general del instituto de suspensión o cancelación de

licencia, debiéramos aceptar que esta norma no es un juicio, por lo que mal podría ser

conocida y resuelta por un órgano jurisdiccional. Al respecto, creemos que debería pasar a

ser una instancia administrativa a cargo de la institución respectiva (Registro Civil,

Municipalidad, etc.), o, siendo más duros, que opere por el solo ministerio de la ley.

Mientras tanto, apoyándonos en la misma ley, una solución podría ser que el juez de policía

local, al conocer de la nueva infracción, dispusiera además de convocar a la audiencia de

estilo el oficiar al Registro Civil a efectos de que informe de si el infractor tiene

anotaciones previas, y en caso afirmativo respecto de faltas graves o gravísimas, que la

audiencia sea para tratar ambas materias, lo cual es permitido por el art. 39 en su parte

final27

. Por un lado, ello permitiría que el infractor pudiera apelar de una sentencia que

tenga ambas materias, aunque los ministros podrían aplicar el texto legal a rajatabla y

27

“...sin perjuicio de la facultad de los tribunales para cancelar o suspender la licencia en los procesos de

que conozcan”.

conocer sólo parcialmente del asunto (procedencia de apelar por la condena, improcedencia

respecto de la suspensión por acumulación).

En tanto, desde la perspectiva de hallar inconstitucional la norma en estudio, hay

que reconocer que la solución que el constituyente ha dado, de encargar al legislador fijar

las bases para un debido proceso, implica el riesgo de relativizar el papel del bloque

constitucional como regulador de derechos mínimos para las personas. Como mencionamos

antes, hay una falta de atención por el Tribunal de lo que señalan los tratados

internacionales, y ante el silencio del texto constitucional debería usarse estas normas en un

ejercicio de integración jurídica para completar lo que la Constitución calla.

Hasta ahora, la mejor herramienta para cuando no se admiten recursos es la queja,

que de hecho ha servido para salvar la imposibilidad de la casación en esta sede, pero la

rotundez del art. 40 inciso final lo dificulta todo. Y si se sigue dando la misma lógica que

en los fallos anteriores, quedaremos en el mismo limbo. Por eso, urge una reforma legal al

procedimiento ante los juzgados de policía local, basado en los siguientes puntos:

1) La admisión de la casación tanto de forma como de fondo, a efectos de que exista un

control tanto de la ritualidad procesal como de la correcta aplicación de la ley.

2) La regulación expresa de otros recursos, como reposición o aclaración, que

actualmente no se hallan en la ley.

3) La aplicación supletoria del Código de Procedimiento Civil o, a futuro, del Procesal

Civil, este último caso sería un gran beneficio por sus innovaciones en materia de oralidad,

inmediación y concentración, que se avienen mejor con

4) En cuanto a la norma específica, debe eliminarse de forma definitiva el art. 40 inc final

de la ley, optando o por hacer automática la suspensión/cancelación sin necesidad de nueva

audiencia (por ejemplo, como pena accesoria tras la segunda o tercera falta según

corresponda).

V.- Conclusiones

La primera conclusión respecto de este estudio es en general a la normativa procesal

de los juzgados de policía local. Y habla de la tensión entre celeridad, desformalización y

seguridad jurídica. La idea de estos juzgados era proveer a la ciudadanía de una justicia más

accesible que la existente en esos tiempos para aquellos asuntos menos complejos de tratar

por un tribunal. Sin embargo, esa menor dificultad no puede tomarse a la ligera y descuidar

que, ante todo, lo que se busca es la aplicación correcta de la ley que lleva a la seguridad y

claridad en cuanto al funcionamiento del órgano jurisdiccional y al asunto de fondo que

debe resolver.

El sistema actual de justicia de policía local adolece de ese equilibrio. En aras de

mayor rapidez se descuida la prolijidad. Por evitar rituales innecesarios se puede pasar a

llevar una decisión que debiera ser pensada detenidamente. Y las limitaciones a la

recurribilidad de esas decisiones, sobre todo con el tema de la casación, sólo acentúan el

defecto. Esto se agrava aún más en el caso del proceso de suspensión/cancelación de

licencia de conducir, en que el juez de policía local se erige en un mero instrumento de algo

que, a nuestro juicio, si no es posible de ser recurrido, debiera operar de manera automática,

sin intervención judicial que trasgrede el principio de debido proceso.

La respuesta del Tribunal Constitucional ante el caso analizado, a nuestro juicio, es

insuficiente para dar una respuesta, ya q se frustra por temas eminentemente formales. Hay

un empate, en el que se enfrentan, por un lado, la idea de que el debido proceso implica

siempre la posibilidad de revisión a efectos de resguardo de la justicia y racionalidad del

juicio, y por otro, la tesis de que el derecho al recurso no es absoluto y que debe ser

conciliado con otras garantías procesales y extraprocesales. Queda, así, en una situación de

incertidumbre jurídica cuya solución procesal parece estar dando una respuesta que no

agrada desde el punto de vista de la efectiva protección de los derechos del justiciable.

El problema no parece tener una solución dentro de la actual situación, debido a lo

tajante del texto legal y al actual statu quo del Tribunal Constitucional. La cosa es,

entonces, apelar al legislador para que haga las adecuaciones legales pertinentes.

Bibliografía

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Normativa

1. Código de Procedimiento Civil. Ley 1.552. Diario Oficial, 30 de agosto de 1902.

2. Constitución Política de la República de Chile. DFL Nº 100, que fija su texto refundido,

coordinado y sistematizado. Diario Oficial, 22 de septiembre de 2005.

3. Convención Americana de Derechos Humanos. Ratificado por Decreto Supremo Nº 873. Diario

Oficial, 5 de enero de 1991.

4. Ley 18.287 de Procedimientos ante Juzgados de Policía Local. Diario Oficial, 7 de febrero de

2014.

5. Ley de Tránsito. DFL Nº 1 de 27 de diciembre de 2007, que fija su texto refundido, coordinado y

sistematizado. Diario Oficial, 29 de octubre de 2009.

6. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Ratificado por Decreto Supremo Nº 778.

Diario Oficial, 29 de abril de 1989.

Jurisprudencia

I.- Analizada y que se acompaña en el Anexo

1. Costagliola Mellado, Daniel (2012). Tribunal Constitucional, rol 1888-2010, 3 de abril de 2012

(requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial del Tribunal

Constitucional (en línea): http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/sentencias/busqueda-basica

2. Juez de Policía Local de María Pinto (2012). Tribunal Constitucional, rol 1961-2011, 10 de julio

de 2012 (requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial del

Tribunal Constitucional (en línea): http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/sentencias/busqueda-

basica

3. Lara Ostornol, José Ignacio (2012). Tribunal Constitucional, rol 1804-2010, 29 de marzo de 2012



4. Silva Alcalde, Sergio (2012). Tribunal Constitucional, rol 2108-2011, 7 de agosto de 2012



II.- Meramente citada

1. Alvarado Aravena, Manuel (2008). Tribunal Constitucional, rol 821-2007, 1 de abril de 2008



2. Corporación Nacional Forestal con Cassinelli Zattera (2013). Corte Suprema, rol 4798-2013, 31

de diciembre de 2013 (recurso de queja), en: base jurisprudencial del Poder Judicial (en línea):

http://basejurisprudencial.poderjudicial.cl

3. Juez de Policía Local de María Pinto (2012). Tribunal Constitucional, rol 1960-2011, 10 de julio

de 2012 (requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial del


basica

4. Juzgado de Policía Local de María Pinto (2012). Tribunal Constitucional, rol 2018-2011, 7 de

agosto de 2012 (requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial

del Tribunal Constitucional (en línea): http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/sentencias/busqueda-

basica

5. Juzgado de Policía Local de Talagante (2010). Tribunal Constitucional, rol 1805-2010, 26 de

octubre de 2010 (requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial

del Tribunal Constitucional (en línea): http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/sentencias/busqueda-

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6. Maluk Manzano, Hernán (2013). Tribunal Constitucional, rol 2463-2013, 28 de mayo de 2013



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7. Martínez Alarcón, Rodrigo, por el Servicio Nacional del Consumidor (2013). Corte Suprema, rol

9646-2012, 12 de marzo de 2013 (recurso de queja), en: base jurisprudencial del Poder Judicial (en

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8. Requerimiento respecto del Convenio Nº 169, Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países

Independientes (2013). Tribunal Constitucional, rol 309-2000, 4 de agosto de 2000 (control de

constitucionalidad de tratado internacional), en: base jurisprudencial del Tribunal Constitucional (en

línea): http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/sentencias/busqueda-basica

9. Servicio Nacional del Consumidor con Banco de Chile (2013). Corte Suprema, rol 3978-2013, 28

de octubre de 2013 (recurso de queja), en: base jurisprudencial del Poder Judicial (en línea):

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10. Sindicato de Trabajadores de la Empresa Portuaria Coquimbo (2009). Tribunal Constitucional,

rol 1448-2009, 7 de septiembre de 2010 (requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad),

en: base jurisprudencial del Tribunal Constitucional (en línea):


11. State Street Bank and Trust Company con Inversiones Errázuriz Limitada y otros (2006).

Tribunal Constitucional, rol 481-2006, 4 de junio de 2006 (requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial del Tribunal Constitucional (en línea):


12. Tercer Juzgado de Policía Local de Temuco (2013). Tribunal Constitucional, rol 2236-2012, 30 de

abril de 2013 (requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial del


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13. Zamorano Pérez, María Rocío (2010). Tribunal Constitucional, rol 1535-2009, 28 de enero de

2010 (requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad), en: base jurisprudencial del


basica










el problema del art 40 inc final de la ley 18 287 y su tratamiento por el tribunal constitucional

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