el planeamiento politico

Denes Martos El Planeamiento Político

1

Denes Martos

EL PLANEAMIENTO

POLÍTICO

Métodos y Procedimientos

para la Construcción de Proyectos Políticos

Buenos Aires, Enero 2003

Segunda Edición: Mayo 2014


2

INDICE

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. 4

EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO.................................................................................................................. 9

LA DIFERENCIA ENTRE LO URGENTE Y LO IMPORTANTE ........................................................................................... 10 ¿QUÉ ES UN PLAN ESTRATÉGICO? ................................................................................................................... 11

Coherencia y Consistencia .................................................................................................................. 13 LOS ELEMENTOS DE UN PLAN ESTRATÉGICO........................................................................................................ 14

1. La declaración: Visión y Misión....................................................................................................... 14 2. El contexto ..................................................................................................................................... 15 3. Los Objetivos .................................................................................................................................. 16 4. Las Metas ...................................................................................................................................... 17 5. La instrumentación: Asignaciones .................................................................................................. 19 6. La implementación: el Plan de Acción............................................................................................. 21

LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN ESTRATÉGICO .................................................................................................... 22 El marco conceptual........................................................................................................................... 23 Desarrollar el Plan ............................................................................................................................. 26 ¿Qué es un “Modelo”? ....................................................................................................................... 29

PREVISIÓN POR ESCENARIOS ....................................................................................................................... 33

LOS ESCENARIOS Y SU HISTORIA ....................................................................................................................... 33 ¿Qué es un “escenario”? .................................................................................................................... 33 Un poco de historia ............................................................................................................................ 35

CONCEPTOS BÁSICOS .................................................................................................................................... 36 ¿Adivinar lo probable o imaginar lo posible?. ..................................................................................... 36 Las historias ....................................................................................................................................... 37 Los componentes ............................................................................................................................... 38 Interpretar escenarios ........................................................................................................................ 40

LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS................................................................................................................... 41 Características de calidad .................................................................................................................. 41 Los pasos ........................................................................................................................................... 42 Reducir la multiplicidad...................................................................................................................... 44 Las tramas y las “lógicas” .................................................................................................................. 46 Presentación ...................................................................................................................................... 51 La cuestión de las probabilidades ....................................................................................................... 54 Estrategias ......................................................................................................................................... 55

PONER A PRUEBA UN PLAN ESTRATÉGICO .......................................................................................................... 57 Fuerzas impulsoras ............................................................................................................................ 58 Escenario 1: Patria Financiera ............................................................................................................ 59 Escenario 2: Anarcaos ........................................................................................................................ 61 Escenario 3: Gran Fiscal ..................................................................................................................... 63 Análisis .............................................................................................................................................. 64 El próximo paso ................................................................................................................................. 66


3

ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS PÚBLICOS ................................................................................................... 67

ACTIVIDADES, OBJETIVOS Y EVENTOS ................................................................................................................ 67 LOS PARÁMETROS BÁSICOS ............................................................................................................................. 68

Parámetros de verosimilitud .............................................................................................................. 68 Parámetros de consecuencias ............................................................................................................ 70

EL RIESGO .................................................................................................................................................. 72 El concepto de riesgo ......................................................................................................................... 72 La actitud frente al riesgo .................................................................................................................. 75 Predicción o previsión ........................................................................................................................ 77 La administración de riesgos .............................................................................................................. 80 Conclusión ......................................................................................................................................... 95

ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS POLÍTICOS ........................................................................................................... 96 Caracterización del riesgo político ...................................................................................................... 96 Los riesgos del ámbito político ........................................................................................................... 98 Análisis del riesgo político ................................................................................................................ 111

CONSIDERACIONES FINALES ...................................................................................................................... 113


4

Introducción

stamos a comienzos del Siglo XXI y si hay algo que nos está quedando en claro ese algo es que las ideologías y las cosmovisiones políticas del Siglo XX - en gran medida

heredadas, a su vez, de la mitología intelectual de los Siglos XVIII y XIX - necesitan una profunda revisión.

Precisamente, luego de la caída del Muro de Berlín, que simbolizó de alguna manera el atascamiento definitivo del socialismo dogmático, el fenómeno de la globalización impulsó una revisión diseñada por los intelectuales del sistema capitalista quienes, desde diversos think

tanks [1] propusieron, esencialmente un nuevo "modelo" económico

pero requiriendo, a su vez, otro nuevo "modelo" político para el Estado.

Surgió así la propuesta - explícita o implícita - de la "progresiva disolución controlada de los Estados-Nación soberanos" según la ya casi clásica definición de Zbigniew Brzezinsky, en un marco conceptual que, en lo político, si bien retenía la estructura formal de las democracias capitalistas del Siglo XX, exigía no obstante una sustancial limitación de las funciones del Estado a cuatro áreas básicas, mediáticamente definidas como salud, educación, seguridad y justicia.

Este "neoliberalismo" - que existe como desarrollo intelectual aún cuando sus propios partidarios, por cuestiones tácticas y propagandísticas últimamente tienden a negarlo - dejó por el camino justamente a las tres funciones básicas y esenciales de todo Estado: 1 ) "Tanques" de cerebros o "Bancos de Cerebros". Una expresión familiar que denota a los equipos de intelectuales, expertos y especialistas, contratados o reclutados por grandes instituciones o empresas, con la misión principal de diseñar planes o alternativas de acción y de opción.

E


5

la síntesis, entendida como la capacidad de armonización de las fuerzas divergentes siempre presentes en todo organismo sociopolítico; la previsión, entendida como la facultad de planificar la acción política en función de un futuro necesariamente positivo; y la conducción, entendida como el arte de dirigir y gobernar a conjuntos políticamente organizados de seres humanos.

Los resultados concretos del proyecto político neoliberal, montado a modo de una casi clásica "superestructura" marxista sobre el proyecto económico de la globalización, están hoy bastante a la vista después de varias décadas de elaboración, promoción, ejecución y - en algunos casos - hasta de imposición a través de presiones ejercidas por organismos internacionales. Y estos resultados, son altamente controversiales, por decir lo menos.

En términos estrictamente políticos, aplicables aún a aquellos países en dónde el proyecto ha conseguido mantener o alcanzar un alto nivel socioeconómico, lo que se ha logrado en realidad es convertir a las democracias dependientes de ideologías políticas en democracias dependientes de factores financieros. Del gobierno de partidos políticos adscriptos a determinada ideología hemos pasado al gobierno de sectores políticos adscriptos a los intereses de organismos económico-financieros. Con lo que la democracia liberal - que ya venía desde su nacimiento fuertemente relacionada con la burguesía económica - se ha convertido hoy en una plutocracia manifiesta dónde lo que primordialmente decide el acceso al Poder político formal es la cantidad de dinero disponible para las campañas mediáticas mientras el Poder financiero real se mantiene en la posición del decisor que determina quién tendrá, y quien no tendrá, los medios suficientes para solventar los gastos de la política.

En la Argentina hemos asistido a una implementación imperfecta de este modelo. Con ello, a los políticos e intelectuales neoliberales locales les ha quedado como argumento el mismo recurso que otrora tenían los marxistas cuando se les señalaba la inviabilidad intrínseca del materialismo dialéctico aplicado a la Política. Porque, así como


6

los dirigentes marxistas argumentaban antaño que el "Paraíso Proletario" comunista sería una realidad una vez terminado de "construir el socialismo"; del mismo modo los partidarios del modelo neoliberal argumentan hoy que las bondades de la globalización y del Estado administrador no se han logrado debido a que, en realidad, el modelo no ha sido todavía implementado o, lo que es peor aún, ha sido pésimamente manipulado por una corporación política fundamentalmente corrupta e inepta.

El gran problema aquí es que la discusión resulta, en gran medida, circular. Porque, si bien es muy cierto que la dirigencia política argentina es increíblemente corrupta y se financia más con dinero robado al Estado que con dinero aportado por las corporaciones económico-financieras; si bien también es inocultablemente cierto que la implementación del modelo neoliberal en la Argentina fue por demás chabacana, poco seria, parcial e ineficiente; tampoco deja de ser cierto que el Estado argentino ha terminado prácticamente paralizado en cuanto a la posibilidad de cumplir con sus funciones esenciales arriba apuntadas ya que, mal o bien implementado, el modelo mismo propone un "Estado residual" embretado en un sistema plutocrático en dónde el margen de maniobra para las decisiones políticas fundamentales es casi inexistente.

Al final de un análisis desapasionado, lo único que resulta claro es que ni la dirigencia política argentina ha sabido estar a la altura de las circunstancias ni tampoco el modelo propuesto es viable dentro del marco de un mínimo indispensable de decisión política soberana y un Estado orientado a sus funciones específicas.

Dados estos datos de la realidad, los escenarios que pueden preverse para las próximas décadas de nuestro recién nacido Siglo XXI no son demasiado difíciles de construir.

El modelo neoliberal - más allá de los procesos inherentes al desarrollo global económico y tecnológico - está condenado al fracaso casi exactamente por los mismos motivos por los cuales el


7

modelo marxista fracasó - más allá de las también naturales aspiraciones a la justicia social inmanentes al socialismo.

Ambos modelos han fallado en comprender al Estado y en entender la naturaleza básica de la Política como actividad relacionada con el Poder. Ambos modelos tienden a una distorsión de las funciones del Estado y ambos modelos proponen una Política como actividad relacionada con otros objetivos sin tomar en consideración que el Poder político (y no la Política en sí) es lo que puede hacer eventualmente posible el logro de esos objetivos.

Lo previsible para el mediano y largo plazo, pues, es:

A)- Una revisión de la Política como disciplina y como actividad; B)- Una reestructuración y reingeniería de los sistemas políticos; C)- Una revalorización de las funciones esenciales del Estado y D)- Una renovación sustancial de la dirigencia política.

Estos cuatro objetivos básicos marcarán, sin duda, las necesidades de la Política a lo largo del Siglo XXI.

Dentro de este marco, el presente trabajo está dedicado puntualmente a una de las funciones esenciales del Estado: la función de previsión y planificación. Intentaremos mostrar aquí los métodos y las herramientas disponibles para la construcción de proyectos políticos viables, así como las nociones básicas de su utilización y aplicación.

Queda implícito por todo lo dicho, que éste es sólo un aspecto parcial de un terreno mucho más amplio en dónde hasta todavía se discute - y muy probablemente se seguirá discutiendo - cuanto hay de ciencia y cuanto de arte.

Pero, sea como ciencia o como arte, los buenos proyectos son imprescindibles. Sin un buen proyecto, lo único bueno que se puede llegar a tener en Política son buenas intenciones. Y con estas buenas intenciones se podrá construir un buen discurso pero muy difícilmente se pueda desarrollar una buena gestión de gobierno.


8

Con todo, sea subrayado aquí también que aún los mejores proyectos de muy poco servirán si no cuentan con las personas adecuadas para ejecutarlos. En muy última instancia, nunca dejará de ser cierto que ninguna actividad política será jamás mejor que las personas que la hacen. Precisamente esto es lo que hace imperiosamente necesaria la renovación sustancial de la actual dirigencia política que, a grandes rasgos y quitando rarísimas y honrosas excepciones, ha fracasado en prácticamente toda la línea.

Sin embargo, no olvidemos que la inversa también es cierta: buenas personas, sin proyecto, nunca tendrán grandes oportunidades en Política.

De modo que el desafío es lograr ambas cosas. Porque así como el camino al infierno está sembrado de las buenas intenciones de buenas personas, también es cierto que muchas veces los problemas que padecemos no provienen tanto de malos proyectos de malas personas sino más bien de muy buenos proyectos construidos por malas personas, o de proyectos increíblemente estúpidos de personas que, en el fondo, no dejan de ser buenas personas.

Denes Martos, Enero de 2003


9

El Planeamiento Estratégico

odo emprendimiento de cierta envergadura necesita un Plan. Carecer de él es condenarse a la improvisación perpetua y, si bien en Política han existido y existen improvisadores

geniales, el dejarlo todo librado a la espontaneidad equivale a garantizar el fracaso.

Por la misma elemental razón que impide a cualquier arquitecto construir un edificio sin un buen plano de obra, la Política tampoco puede carecer de un buen proyecto. Esta cuestión tiene poco que ver con lo teórico y mucho con el simple sentido común. Resulta difícil imaginar a los integrantes de un gobierno hacerse cargo de los asuntos públicos sin tener la más pálida idea de lo que hay que hacer y, lo que es peor aún, sin tener cada uno de ellos la más remota noción de lo que hace o se propone el otro. Es como imaginarse a un barco con un capitán que no sabe hacia dónde navega y con una tripulación en la cual cada uno hace lo que se le ocurre, cuando se le ocurre, y porque se le ocurrió.

Puede parecer ridículo pero, hemos tenido gobiernos de esta clase y los seguiremos teniendo mientras mantengamos el actual sistema. El régimen político existente está unilateral y casi exclusivamente orientado hacia dos cosas principales: hacia las cuestiones electoral-partidarias por un lado y hacia la economía por el otro. Todo lo demás queda envuelto en una nebulosa declamatoria henchida de buenas intenciones y promesas demagógicas.

Los políticos actuales viven tratando de solucionar primero el problema de cómo llegar al Poder y, cuando llegan, terminan enredados en los vericuetos de la política económica. Y se equivocan. Por supuesto, la equivocación no está en prestarle atención a la economía. El error consiste en creer que si la economía funciona bien todo lo demás ya está arreglado.

T


10

La diferencia entre lo urgente y lo importante

Para todo organismo social, la economía es lo urgente. Sin embargo, quienes dirigen o pretenden dirigir al organismo social deberían tener en claro que la Política es lo importante.

En principio, la economía hace a la satisfacción de las necesidades básicas de la población. Atiende urgencias tan vitales como la alimentación, la vivienda, la vestimenta y la infraestructura sanitaria. Sin actividad económica la vida se vuelve físicamente imposible. Una persona puede sobrevivir con un cerebro sin ideas — y hay muchos desgraciados ejemplos de ello — pero seguramente morirá con un estómago sin alimento.

Sin embargo, es el cerebro el que dicta cómo y con qué se llenará el estómago. No es el estómago el que dicta cómo y con qué se llenará el cerebro. La actividad económica mantendrá vivo al organismo social; pero la Política deberá establecer siempre cómo y de qué manera se llevará a cabo la actividad económica. Allí en dónde esta función política se vea disminuida — o desaparezca — la actividad económica, tarde o temprano terminará agotándose en un círculo vicioso. Seguirá persiguiendo el lucro — y a ninguna actividad económica se le puede pedir que deje de hacerlo — pero, al no ocuparse de los fundamentos que hacen a la organización social, porque no son de su área ni de su competencia, terminará destruyendo todo el marco orgánico y organizativo que hace posible en absoluto a la actividad económica en primer lugar.

La economía es la que nos mantiene vivos pero, para poder realizar cualquier actividad económica, primero hace falta tener una sociedad organizada. Y la que organiza a la sociedad es la Política, y no la economía. Más aún: si falla la Política, no sólo fallará también la economía. Inevitablemente fallará, incluso, todo lo demás. El hecho concreto es que no puede haber economía libre sin un Estado soberano. Sin una economía libre y sin un Estado soberano, tampoco puede haber justicia social. Y, por último, en un entorno en dónde


11

no hay ni poder de decisión, ni libertad, ni justicia, no hay sociedad humana imaginable que pueda desarrollarse.

La economía es lo urgente porque de su buen funcionamiento depende nuestra subsistencia física. Pero la Política es lo importante porque constituye el ámbito en dónde se toman las decisiones que, en última instancia, hacen posible la resolución de las cuestiones; incluso de aquellas relacionadas con las urgencias económicas.

¿Qué es un Plan Estratégico?

El Poder político es la capacidad de incidir de modo efectivo en el destino de los organismos sociales. En su esencia, la Política no es sino la actividad que se desarrolla en relación con este Poder. En lo concreto, el ejercicio del Poder político — es decir: esa operación de incidir decisivamente en la Historia de un organismo social — se efectiviza mediante la acción de tomar decisiones que se hacen cumplir.

El ejercicio del Poder político es, pues, en su forma básica, un proceso de toma y ejecución de decisiones. La Ley no es sino la manifestación expresa y explícita de una decisión política y la estructura jurídica de un organismo social, a su vez, no es sino la instancia que penaliza su incumplimiento y arbitra los conflictos que pueden surgir.

Ningún proceso de toma de decisiones puede razonablemente estar regido por la arbitrariedad, la improvisación, o la aleatoriedad como método de trabajo. La Política no es ninguna excepción a esta regla. Para introducir un mínimo indispensable de coherencia en las decisiones debe existir una planificación, una orientación, una "visión de modelo terminado"; un norte o una guía que establezca parámetros de referencia, especialmente en las muchas situaciones en que la vida real presenta una gran cantidad de decisiones posibles, varias de las cuales posiblemente serán por completo contradictorias o excluyentes.


12

Durante mucho tiempo se creyó que bastaba una intención normativa — ya sea de índole moral, filosófica o religiosa — para orientar el proceso de toma de decisiones políticas. Se creyó firmemente en que estas intenciones normativas, generalmente expuestas o desarrolladas en doctrinas políticas y compendiadas luego en ideologías, alcanzarían para brindar racionalidad y coherencia a las decisiones de gobierno. La experiencia práctica, obtenida a partir de organismos sociales cada vez más complicados, heterogéneos y con niveles de desarrollo tecnológico cada vez más sofisticados, ha terminado demostrando que el mundo contemporáneo es demasiado complejo e intrincado como para poder ser gobernado por un sistema basado en simples intenciones declarativas, muchas veces meramente voluntaristas, cuando no directamente utópicas o místicas.

Afortunadamente, en forma paralela con el desarrollo y la elevación del nivel tecnológico, también hemos ganado conocimientos y experiencia en el área de la planificación de los sistemas de toma de decisiones. Si bien este conocimiento proviene de fuera del área específicamente política — y requiere, por lo tanto, de una cuidadosa adaptación — la metodología desarrollada por lo que se ha dado en llamar el Planeamiento Estratégico es perfectamente aplicable a las decisiones políticas. Esta metodología, basada esencialmente en una voluntad de construir el futuro — en contraposición a tratar de aceptarlo como una fatalidad o un determinismo — permite lograr un marco razonablemente coherente y consistente para orientar los procesos de decisión. Con ella, como se verá inmediatamente, no se renuncia a la intención normativa. Se la inscribe, eso sí, en un contexto mucho más estructurado el cual, mientras por un lado obliga a formularla con una dosis sensiblemente menor de irrealidad y demagogia, por el otro ofrece mayores y mejores garantías para su viabilidad práctica.

Un Plan Estratégico es un cuerpo organizado de proposiciones que incluye y amalgama típicamente unos 6 elementos:


13

1)- La declaración: es un elemento”apriorístico”, al estilo de una declaración o petición de principios, que refleja la cosmovisión del planificador e incorpora esa intencionalidad normativa que otrora fue el casi único elemento de la programática política.

2)- El contexto: establecido mediante un análisis estructurado de la realidad.

3)- Los objetivos: formulados en una serie de propuestas globales orientadas por la intención normativa, pero respetando el contexto impuesto por la realidad.

4)- La metas: formuladas en una serie de propuestas específicas y puntuales, establecen los hitos a recorrer para alcanzar los objetivos.

5)- La instrumentación: consistente en asignaciones de prioridades, recursos, funciones y responsabilidades.

6)- La implementación: establece un Plan de Ejecución o, al menos, un Plan de Acción inicial.

Coherencia y Consistencia

Hay dos conceptos mandatorios que constituyen el principio organizativo que fusiona todos estos elementos en un Plan válido, actuando como una especie de cemento que une a las partes de una estructura. Estos conceptos son: el de coherencia y el de consistencia. Su diferenciación es algo sutil y debido a ello quizás valga la pena incluir aquí un esbozo de definición ya que muchas veces estos conceptos se prestan a confusiones.

En principio, por coherencia se entiende una homogeneidad entre componentes y por consistencia una relación válida de cualquier componente con el mundo real. Detengámonos en un par de ejemplos para aclarar el punto.

Imaginemos que tenemos que establecer la política demográfica de un país. En un caso así, nuestra materia principal es la población y


14

tendremos que considerar a personas puesto que el concepto de "persona" es homogéneo con el concepto de "población". Incluir en el debate, por ejemplo, a las vacas que esas personas consumen para alimentarse es — al menos en principio — introducir una incoherencia en la discusión ya que "vacas" y "demografía" no son, obviamente, elementos homogéneos. En cambio "familias", "niños", “adolescentes”, "ancianos", “varones”, “mujeres”, etc. sí lo serían.

Por el otro lado, dentro del mismo tema, sería por ejemplo inconsistente hablar de una población de 200,5 habitantes ya que la existencia de un 0,5 de habitante es un imposible biológico. Como que tampoco podríamos hablar de un país con 15.000 millones de habitantes sin caer en una inconsistencia, puesto que no hay tantas personas sobre todo el planeta.

Uno de los requisitos más importantes para todo Plan Estratégico es que sus elementos deben ser coherentes entre si y consistentes con las posibilidades reales. Si no lo son, el Plan no es válido. Es muy importante destacar esto porque los ideologismos que dominan la actividad política actual están literalmente inundados de incoherencias y de inconsistencias, lo cual explica bastante bien por qué han sido incapaces de formular e instrumentar planes de gobierno realmente viables.

Los elementos de un Plan Estratégico

1. La declaración: Visión y Misión

En un Plan Estratégico la intencionalidad primordial se expresa usualmente mediante dos definiciones o declaraciones que sirven como el nivel más alto de referencia. Las mismas son:

A)- La "Visión" sobre la que se basa el Plan, entendida en términos de declaración de principios o aspiraciones y


15

B)- La "Misión" que asumen quienes ejecutarán el Plan, entendida a su vez en términos de compromiso o cometido.

En palabras más simples: mientras la Visión expresa en términos amplios el resultado final que deseamos lograr — o sea: el "modelo terminado" — la Misión define esencialmente lo que estamos dispuestos y comprometidos a hacer para lograrlo. En conjunto, ambas definiciones establecen en forma concreta e inequívoca el propósito del Plan.

Estas definiciones son, por lo general, cortas, concisas y sintéticas aunque nada impide, por supuesto, un desarrollo más amplio y detallado.

2. El contexto

El análisis y diagnóstico de la realidad se estructura, por regla, alrededor de cuatro parámetros simétricamente complementarios:

A)- "Fortalezas": entendidas como facultades, habilidades, disponibilidades, recursos, etc. efectivamente existentes y adecuados para concretar el propósito;

B)- "Oportunidades": entendidas como circunstancias, eventos, procesos, cualidades, etc. del mundo exterior que favorecen, impulsan o posibilitan el logro del propósito;

C)- "Debilidades": que son la expresión de las falencias, fragilidades, carencias, etc. que deben ser tenidas en cuenta como posibles limitaciones para el cumplimiento del propósito; y, por último,

D)- "Amenazas": que son los peligros, catástrofes, enemigos, sucesos adversos, etc. que es preciso considerar como factores de oposición al logro del propósito.

En términos relacionales, las Fortalezas y las Debilidades se entienden como atributos, ya sea de las personas, de la institución


16

o del organismo involucrado en las decisiones. Son, por lo tanto, factores internos.

En cambio, las Oportunidades y las Amenazas deben entenderse como hechos del mundo real, como datos concretos de la realidad o situaciones inherentes al entorno. Constituyen, consecuentemente, factores externos.

3. Los Objetivos

A partir de este marco de referencia, que integra y relaciona la intencionalidad con la realidad, se formulan luego proposiciones globales que constituyen los "Objetivos" del Plan. La regla básica y fundamental a respetar en la formulación de los Objetivos es que deben ser coherentes con la Visión y la Misión del Plan — es decir: con los propósitos declarados — a la vez que consistentes con el análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. En otras palabras y aunque la definición implique cierta redundancia: todo Plan Estratégico debe ser coherente con los propósitos y consistente con la realidad.

Ni la cantidad ni la orientación de los Objetivos está, en principio, limitada por ninguna consideración teórica, toda vez que se respete la regla básica citada. No obstante, es obvio que, en la práctica, las Fortalezas y las Oportunidades — al no ser nunca infinitas — siempre pondrán un límite a la cantidad de los objetivos, mientras las Amenazas y las Debilidades limitarán su aplicabilidad.

Al ser globales y genéricos, los Objetivos rara vez serán de cumplimiento posible a través de una serie reducida de decisiones y acciones. Por ello, una vez formulados, estos Objetivos deben ser:

A)- Agrupados por Áreas definidas de un modo coherente desde el punto de vista conceptual u operativo; y

B)- Desglosadas en "Metas".


17

4. Las Metas

Las "Metas" constituyen el cuarto elemento de un Plan Estratégico. Cada Objetivo se vertebra en Metas. Una serie de Metas representa los pasos o etapas que resultan necesarias para alcanzar un Objetivo. Dicho en otras palabras: el Objetivo es el lugar al que quiero llegar; las Metas son los lugares por los cuales debo pasar (o las cosas que debo hacer) para llegar a ese lugar.

Una correcta metodología exigirá que las Metas cumplan con una serie de requisitos. Por de pronto, deben ser coherentes con su Objetivo y entre sí. Vale decir: no deben incluir elementos espurios que no tengan nada que ver con el logro del Objetivo ni, peor todavía, deben ser tan contradictorias que la concreción de una Meta imposibilite la realización de la otra. Pero, además, deben ser consistentes; es decir: no deben incluir acciones o decisiones que se encuentran fuera de las posibilidades concretas de realización, ni basarse en supuestos que la realidad no avala.

Además de ello, en todo Plan bien diseñado es imperativo que las Metas sean verificables. Esto se logra cuantificándolas toda vez que sea posible y, cuando no lo sea, estableciendo claramente los parámetros que se considerarán para verificar su cumplimiento.

Si una Meta no es verificable, no se sabrá nunca cuando se ha cumplido. "Promover la producción de acero" no es una Meta sino una simple declamación. Para que se convierta en la Meta de un buen Plan Estratégico su formulación debería ser, por ejemplo: "Aumentar la producción de acero en un 20% dentro de los próximos 2 años", o quizás mejor aún: "Lograr una producción de XX toneladas promedio anuales de acero para el 30 de Junio del año YYYY".

Este requisito no se aplica necesariamente a los Objetivos, sin bien los teóricos de la disciplina no están absolutamente de acuerdo en este punto. Por un lado, hay quienes afirman que si una Meta no es cuantificable, entonces no es una Meta sino un Objetivo. Por el otro


18

están aquellos que pretenden medirlo todo, cuantificarlo todo, verificarlo todo y hasta hacer estadísticas con todo; aun con los Objetivos.

La discusión es fuertemente académica y bastante carente de sustento si tiene lugar en forma desvinculada de casos prácticos reales. Por de pronto, la realidad concreta indica que no siempre es necesario cuantificar para poder verificar. "Aumentar la producción de acero hasta lograr el autoabastecimiento completo dentro de los próximos 5 años" sería una Meta perfectamente válida — aún a pesar de que no está cuantificada — desde el momento en que bastaría con echarle un vistazo a la importación de acero para saber si se ha cumplido. En términos generales, pues: lo importante no es poder medir sino poder verificar.

Además, para ciertos Objetivos no será imposible establecer áreas-clave de resultados que permitan verificar si el cumplimiento de las Metas está — o no — contribuyendo al logro del Objetivo. Sin embargo, en Política y en principio, teniendo en cuenta justamente la componente normativa del ámbito, debe resultar admisible la formulación de Objetivos genéricos, no necesariamente cuantificables a toda costa. Un objetivo tal como "Restauración de la plena soberanía del Estado" es un Objetivo perfectamente válido en Política, aun cuando obviamente no existe ningún "soberanómetro" para medir el grado de soberanía del Estado y, en todo caso, la soberanía ha sido siempre al Estado aproximadamente lo mismo que la fidelidad al matrimonio: es difícil que exista en términos absolutos, pero sin un mínimo indispensable, la institución se derrumba . . .

Lo que sí hay que señalar es la necesidad de respetar cierto rigor en la arquitectura formal de todo Plan Estratégico. Una buena regla es aquella que establece que:

A)- Los Objetivos deben concebirse como proposiciones y formularse con sustantivos,


19

B)- Las Metas se entienden como acciones y se expresan con verbos.

La regla, como toda regla, admite por supuesto algunas excepciones pero la formalidad bien estructurada ayuda mucho a la comprensión y la buena comprensión favorece enormemente la ejecución.

"Equipamiento de los hospitales con la infraestructura requerida por el nivel actualizado de la ciencia médica" sería así un Objetivo válido mientras que "Dotar a cada establecimiento médico que en los últimos NN años haya brindado servicio a un promedio superior a los XX pacientes mensuales de al menos un aparato de tomografía computada para Diciembre del año YYYY" sería claramente una Meta coherente con dicho Objetivo y consistente con las posibilidades tecnológicas de la ciencia médica.

5. La instrumentación: Asignaciones

Hasta este punto un Plan Estratégico no sería más que un conjunto bien estructurado de proposiciones abstractas. Las Asignaciones nos obligan a empezar a plantear el duro tema de su puesta en práctica, desde el momento en que establecen los instrumentos básicos y mínimos, necesarios para la ejecución del Plan. Hay al menos tres asignaciones que, en todo Plan, resultarán indispensables:

Prioridades Recursos Funciones y Responsabilidades

La primera asignación que deberá hacerse es la de las prioridades. De hecho, es altamente improbable que la ejecución deba — y hasta pueda — encarar todos los Objetivos y todas las Metas en forma simultánea. La enorme mayoría de los Planes poseerá una determinada secuencia, ya sea lógica, inmanente, o dictada por las condiciones de la realidad. Consecuentemente, la cuestión de "qué


20

debo hacer primero, qué debo hacer después y qué puedo hacer en forma simultánea o paralela" se vuelve insoslayable.

Esta cuestión se resuelve adjudicando prioridades, primero a los Objetivos y luego, dentro de cada Objetivo, a las Metas conducentes, utilizando para ello ya sea un criterio cronológico-estructural, o bien un criterio de urgencia, o bien ambos criterios en forma selectiva. Con ello se logra una secuencia operativa que luego puede volcarse en cursogramas y cronogramas, eventualmente mediante la asistencia del soporte informático adecuado. (Por ejemplo, mediante software de administración de proyectos con capacidad para generar gráficos Gantt y otros elementos de supervisión y control).

La segunda asignación será la de los recursos — humanos, materiales y económicos — respondiendo a la pregunta de "¿Qué hace falta y a qué tipo o clase de personal se necesita para ejecutar las acciones definidas en las Metas?". Este punto, dicho sea de paso, es ideal para validar los resultados del análisis de Fortalezas y Debilidades ya que, si se descubre que no hay suficiente disponibilidad de recursos para al menos las Metas y los Objetivos prioritarios, es muy probable que se hayan subestimado las debilidades y/o sobreestimado las fortalezas.

La tercera asignación indispensable es la de las funciones y responsabilidades de las estructuras que conducirán, dirigirán, gestionarán, supervisarán y ejecutarán el Plan en forma orgánica y jerárquica. Esta es una instancia clave que, con un Plan bien diseñado, permite disponer la estructura operativa en forma racional.

La conducción se hará cargo del mantenimiento y de la actualización del Plan en su conjunto. La dirección se hará cargo de las Áreas en que se han estructurado los Objetivos. Cada gestión operativa tendrá a su cargo un Objetivo concreto. Las instancias de supervisión tendrán a su cargo el control de las operaciones requeridas por las Metas y el personal de línea se dedicará a la ejecución de las acciones específicas enunciadas en dichas Metas.


21

En una estructura así, cada elemento debe tener una función asignada y además una responsabilidad correlativa con dicha función. La enorme ventaja de una estructura como ésta es que no deja mucho lugar para parasitismos, ni ofrece tampoco demasiadas posibilidades para esconder la ineficiencia o la ineficacia.

Cabe destacar que la asignación de funciones y responsabilidades no implica — por lo menos no necesariamente en esta etapa — nombramientos o designaciones de personas en cargos específicos. De lo que se trata, por el contrario, es del diseño racional de la estructura — necesaria y suficiente — para la ejecución del Plan. En principio, solamente después de haber establecido en forma clara todas las funciones y las responsabilidades es aconsejable comenzar a realizar nombramientos o designaciones concretas.

6. La implementación: el Plan de Acción

La implementación concreta de un Plan Estratégico depende siempre de toda una constelación de factores. Es raro que pueda ser realizada en forma instantánea ya que, por regla, las estructuras, los recursos y la organización no preexisten al momento de tomarse la decisión de ejecutarla.

En consecuencia, existe casi siempre una fase inicial en la cual, antes de proceder a ejecutar el Plan, deben disponerse los elementos necesarios para posibilitar en absoluto la iniciación de las operaciones. Montaje de la infraestructura informática, selección de personal, organización de la masa de recursos humanos, capacitación, disposición de ambientes físicos de trabajo, determinación de normas y procedimientos de comunicaciones y operaciones básicas, procuramiento de recursos materiales y financieros, reorganización de otras áreas, reasignaciones de recursos y presupuesto, etc. etc. son todas tareas típicas que caen en esta fase.


22

El "arranque" de todo Plan Estratégico es siempre algo bastante traumático. Todo es nuevo; las personas no se conocen bien entre sí — o, peor aún: se conocen muy bien pero en un entorno completamente diferente — no hay rutinas establecidas; siempre aparecen aspectos que no se han previsto (de hecho, uno de los errores más frecuentes es partir de la suposición de que todo puede preverse); aparecen los primeros conflictos de interés y las primeras luchas por el Poder interno; hay que sentar las siempre antipáticas pautas de disciplina interna y, entre muchas otras cosas que podrían ser agregadas a la lista, habrá que luchar contra atrasos, dificultades insospechadas y hasta posiblemente algún sabotaje o impedimento intencional.

Para paliar todo ello en la medida de lo posible y para acelerar el proceso de implementación, la recomendación básica es tener diseñado un buen Plan de Ejecución que abarque los primeros seis u ocho meses del proyecto. Como mínimo, debe haber un Plan de Acción básico abarcando los primeros cuatro meses. Hay que tener presente que la fase de arranque, además de ser inevitablemente traumática, también es una de las etapas en que el Plan resultará más vulnerable: siempre será más fácil enderezar un Plan que nació bien y tropezó con alguna dificultad por el camino, que poner sobre buen camino un Plan que nació mal desde el principio.

La construcción de un Plan Estratégico

En el ámbito político, la elaboración completa y en detalle de un Plan Estratégico es una tarea compleja. No se logra, por cierto, echando cuatro o cinco ideas vagamente formuladas en una coctelera intelectual, agregando dosis variables de demagogia para provocar euforias, agitando la mezcla, agregando algo de hielo racional para calmar a los temerosos y sirviendo finalmente el producto en dosis mediáticas bien distribuidas y presentadas.


23

Prácticamente sin excepción, es tarea de equipos y para equipos. Los buenos planes estratégicos se construyen con varios equipos interdisciplinarios de trabajo, reunidos alrededor de un marco conceptual, con la misión de desarrollar y elaborar los elementos que hacen al Plan en su conjunto. Luego vienen las revisiones, los ajustes, las reformulaciones y las inevitables correcciones. Más aún: incluso una vez puesto en marcha, el Plan deberá ser verificado en forma constante ya que siempre hay que controlar si — y en caso afirmativo de qué manera — los datos de la realidad obligan, o no, a modificar los supuestos sobre los cuales descansa todo el proyecto.

Ya sea que se trate de un ambicioso Plan a implementar a nivel nacional, o de algo sensiblemente más modesto orientado al nivel local o municipal, la construcción de un Plan Estratégico implica al menos tres etapas:

1. Establecer el marco conceptual 2. Desarrollar el Plan 3. Construir un modelo del plan y someterlo a prueba.

El marco conceptual

El marco conceptual es el núcleo central, el “corazón”, de un Plan Estratégico. Es, por decirlo de alguna manera, un “borrador pasado en limpio” de las primeras ideas que, en lo esencial, se consideran firmes y “no negociables”. En cierta medida es un “borrador” puesto que, si bien contiene lineamientos genéricos para el Plan, no es en absoluto su versión definitiva ni, mucho menos, lo suplanta. Pero también está “pasado en limpio” porque los lineamientos que contiene, ni son los primeros que se le ocurrieron al planificador en una noche de insomnio, ni tampoco se los ha incorporado sin verificarlos y sin validarlos con extremo cuidado.

Los Planes Estratégicos no caen del cielo, ni por regla surgen tampoco, completos y desarrollados, en la mente de algún genio. Lo


24

normal en el desarrollo de un Plan Estratégico es un largo — y a veces bastante tedioso — recorrido en espiral, con progresivas iteraciones que van agregando detalle y profundidad al proyecto. En cuanto al recorrido, el marco conceptual representa el primer paso y, en cuanto al trayecto, es el centro alrededor del cual girará luego todo el largo camino a recorrer.

No hay reglas demasiado rígidas acerca de cuales son todas las cosas que debe abarcar un buen marco conceptual. En todo caso, lo que sí puede establecerse es qué no debe faltar en él.

Por de pronto, la Visión y la Misión tienen que estar establecidas. Si no sabemos a qué aspiramos y tampoco estamos dispuestos a declarar cual es nuestro compromiso para lograrlo, difícilmente podamos planificar algo en absoluto. Luego de ello, debemos tener al menos alguna idea acerca de los elementos más relevantes de nuestro proyecto, de lo cual se desprenderá — aunque más no sea por deducción elemental — la primera serie de Objetivos obvios.

Para dar un ejemplo — y sólo a título de ejemplo —para el ámbito político y para la Argentina, el marco conceptual podría incluir algo así como:

Visión

Una Argentina en crecimiento armónico y equilibrado; aprovechando sus recursos naturales, mejorando sus recursos humanos y aumentando progresivamente su capacidad de decisión respecto del contexto internacional.

Misión

Restaurar al Estado en sus funciones específicas, reconquistar su soberanía, establecer la independencia económica, garantizar la armonía social interna en un marco de desarrollo sustentable y convertir a la Argentina en la fuerza impulsora de una relevante


25

concentración de Poder político y económico dentro del ámbito geopolítico de su área de influencia.

· Área política: Un Estado rediseñado y reconstruido, eficiente y eficaz en el desempeño de sus funciones esenciales de conducción, planeamiento y síntesis.

· Área económica: Una economía ordenada, sustentada esencialmente por el trabajo productivo de los habitantes de la Nación y apoyada por un sistema financiero construido sobre la base de una moneda soberana.

· Área internacional: Una relación estable, razonable, equitativa y estrictamente bilateral con los demás países del planeta. Acuerdo con las instituciones de crédito internacionales y con las empresas en condiciones de aportar tecnología y capital, resolviendo en forma definitiva y satisfactoria para todas las partes intervinientes la cuestión de la deuda externa.

· Área social: Una equitativa distribución de la riqueza, en función del mérito social y económico del trabajo aportado, respetando el principio de que el Bien Común en todos los casos debe privar por sobre los egoísmos particulares o sectoriales.

· Área jurídica: Una justicia ecuánime e imparcial que establezca un adecuado y eficaz sistema de premios y castigos — aunque más orientado a la prevención y a la seguridad que a un castigo posterior al hecho — construido sobre el principio de la responsabilidad personal por las decisiones y las conductas de las personas; en especial de aquellas que desempeñen cargos públicos.

· Área educativa: Un sistema educativo y académico volcado a la capacitación efectiva, a la investigación, a la ampliación y transmisión del saber, respetuoso de los valores tradicionales de la sociedad argentina y alejado de intenciones enciclopédicas así como de experimentos ideológicos.


26

Como puede apreciarse, lo expuesto no es, ni por lejos, un Plan Estratégico construido con todos sus elementos. Pero, podría constituir el esqueleto del Plan, vale decir: aquello que hemos denominado como “marco conceptual”, sobre el cual se puede luego seguir edificando.

Desarrollar el Plan

Con el marco conceptual formulado, lo primero que tenemos que hacer es verificar si resiste una confrontación con la realidad. Por el momento lo que tenemos es, una visión de lo que queremos lograr, un compromiso sobre qué haremos para lograrlo y una serie de objetivos básicos que tienden hacia dicho logro. Pero miremos el marco conceptual con ojos críticos: bien mirado no es, al menos hasta ahora, sino una colección de deseos. Nada ni nadie nos dice que, más allá de su posible deseabilidad, también resultará viable.

Para investigar este aspecto de nuestro ejemplo, el próximo paso que deberíamos completar es el análisis del panorama de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que presenta la realidad para la República Argentina.

No hay por qué negar que este trabajo es complejo y presenta toda una serie de dificultades a vencer. Básicamente, las cuestiones conflictivas que aparecen en la enorme mayoría de los casos prácticos son (como mínimo) tres:

Un problema en cuanto a la extensión del análisis; Un problema en cuanto al enfoque del análisis y Un problema en cuanto a la profundidad del análisis.

En cuanto a la extensión, cualquier manual o tratado dedicado al proceso de toma de decisiones dirá que, para tomar decisiones correctas, lo primero que hay que hacer es “recopilar todos los datos relevantes”. Suena muy razonable y lógico e, indudablemente, es un buen consejo. Pero muchas veces no hay forma de estar completamente seguros cuando un dato es “relevante” y, además,


27

¿cómo haremos para saber que tenemos todos los datos sobre la mesa? Esta cuestión no tiene una solución teórica satisfactoria. En la práctica se la resuelve “iterando” el procedimiento — es decir: reiterando los análisis en forma periódica; por ejemplo: haciendo auditorías y revisiones al menos una vez al año.

En cuanto al problema del enfoque, la dificultad más usual es la de vencer la tentación de caer en el “optimismo profesional”. Obviamente, un Plan Estratégico se construye con el fin de lograr un éxito deseado. Sería un tanto ridículo suponer la construcción de un Plan que nos lleve a nuestra propia perdición. Hay formas más expeditivas y menos trabajosas de garantizar un fracaso, si es eso lo que buscamos. Consecuentemente, siempre hay una tendencia a magnificar las fortalezas y las oportunidades y a minimizar la importancia de las debilidades y a las amenazas.

Para manejar este problema hay algunos recursos. Por ejemplo, en general, todo Plan tiene partidarios y adversarios. Si esto es así, no será nunca mala idea poner el análisis de fortalezas y oportunidades en manos de los partidarios, y el análisis de debilidades y amenazas en manos de los adversarios. Otro recurso consiste en insistir sistemáticamente en que, todo análisis, debe forzosamente incluir también el peor de los datos disponibles; es decir: la mayor de las debilidades, la más adversa de las amenazas, la más remota de las oportunidades y la menos confiable de las fortalezas. El objeto del análisis de la realidad no es establecer que el Plan es viable; es el de determinar si es viable (... ¡o no!). Y, en todo caso, de qué manera y bajo qué condiciones sería viable. Por supuesto: nunca será agradable enterarnos de las dificultades. Pero la realidad no dejará de ser lo que es, y no la cambiaremos negándola o, peor todavía, enojándonos con ella. El “dibujar” una realidad optimista, “traduciendo” los hechos para “acomodarlos” a nuestras intenciones es una de las peores formas de autoengaño.

Finalmente, en cuanto al problema de la profundidad del análisis hay (por lo menos) dos cuestiones a tener en cuenta: la exactitud de los


28

datos y el nivel de detalle. En cuanto a la exactitud de los datos la recomendación genérica es no enamorarse de las estadísticas pero tampoco prescindir de ellas. Nada se logra con meras “apreciaciones” o “impresiones de la calle”. Hay que medir y cuantificar todo lo que se puede medir y cuantificar, teniendo muy en cuenta los posibles márgenes de error y confiabilidad. Habiendo hecho esto, en algunos casos no habrá más remedio que estimar e interpretar todo lo que no se puede medir.

Pero hay que ser objetivos en esto: un dato cualquiera puede, básicamente, referirse a una de dos cosas: o bien a un hecho, o bien a una opinión. Si se trata de un hecho, en la enorme mayoría de los casos es verificable y debe ser verificado. Si es una opinión no hay que perder nunca de vista que las opiniones tienen, casi siempre, cuatro dimensiones. Por ejemplo: una cosa es lo que la gente dice que quiere; otra cosa es lo que la gente quiere de verdad; una tercera cosa es lo que la gente realmente necesita y una cuarta cosa es aquello por lo cual está dispuesta a hacer algún sacrificio.

El hecho es que nunca hay que dar por sentado lo que parece “obvio”. La realidad siempre nos sorprenderá y siempre nos superará. Las cosas muchas veces no son lo que parecen. Debajo y detrás de las simples cosas cotidianas suele haber un panorama de enorme complejidad. No hay que asustarse de esto: que sea complicado no quiere decir que sea difícil. Y viceversa, no nos confiemos tampoco: que sea simple no necesariamente significa que es fácil. El objetivo de un buen análisis es ir al fondo de las cuestiones e investigar los asuntos hasta el final; llevar la idea siempre hasta las últimas consecuencias para averiguar sus alcances. Para posibilitar esto hay que insistir en algo que ya señalamos: el Planeamiento Estratégico no es un trabajo individual. No es para lobos solitarios. Es trabajo de equipos y para equipos. Mientras más diversificado y multidisciplinario sea un equipo de planificación, tanta mayor garantía habrá de que, en la práctica, se han recopilado todos esos datos relevantes que requiere la teoría.


29

Por supuesto, en este punto chocaremos contra la segunda cuestión que es la del nivel de detalle. Un gran nivel de detalle presenta el peligro de “irse por las ramas”, haciéndonos caer en el típico caso de no ver el bosque por quedarnos mirando los árboles.

En los análisis del contexto, una buena práctica es utilizar “síntesis ejecutivas” que contengan lo esencial de cada tema. Cada síntesis puede luego ir acompañada de “Anexos” en dónde se recopilan y se exponen ordenadamente los detalles.

Por otra parte, en la construcción de Objetivos y de Metas, lo mejor es ir de lo más simple a lo más complejo, acordándonos de interrelacionar siempre aquello que se agrega al Plan con lo que ya está en el Plan, haciendo las pruebas de coherencia y consistencia. Lo que no hay que perder nunca es la visión de conjunto y a esto ayuda mucho el marco conceptual original como punto de referencia. Aún así, nunca estará de más repasar todo el Plan varias veces para ver cómo una pieza encaja dentro de las anteriores y averiguar cual pieza depende de cuales otras piezas, y de qué manera, y por qué. Siempre habrá que ver cómo los Objetivos contribuyen a la Visión, cómo las Metas contribuyen a los Objetivos, cómo las Asignaciones son correctas, suficientes y realistas, verificando, además, que cada elemento resulte consistente con el análisis del entorno. Haciendo esto muy posiblemente descubramos incoherencias o inconsistencias. Si no conseguimos resolverlas en forma satisfactoria, lo único inteligente que podemos hacer es sacar estos elementos del Plan.

¿Qué es un “Modelo”?

De un tiempo a esta parte se nos habla hasta el cansancio de “modelos”. Nadie, sin embargo, se ha tomado el trabajo de explicarnos claramente qué demonios deberíamos entender por “modelo” en absoluto. En parte, deberíamos ser algo tolerantes porque una cosa es cierta: no resulta muy fácil explicarlo en


30

abstracto. Pero, por el otro lado, tampoco se trata de física nuclear y cualquier persona medianamente inteligente puede comprenderlo sin dificultad.

Los arquitectos, cuando construyen un edificio muy complejo, no solamente dibujan planos. También hacen “maquetas”. Una maqueta no es sino un prototipo, o muestra realizada a escala reducida, que permite darnos una idea concreta del producto final. Resulta tremendamente útil para dar una idea acabada de cómo será el edificio una vez que se lo haya terminado.

Siguiendo este principio, el “modelo” de un Plan Estratégico es simplemente la “maqueta” de ese Plan. En principio y en teoría hay varias formas de construirlo y tenemos, afortunadamente, un abanico bastante amplio de técnicas que nos permiten “modelar” un Plan Estratégico. Más todavía: no solamente podemos modelar el Plan sino también el contexto dentro del cual lo aplicaremos. Es decir: no solamente podemos construir una “maqueta” para explicar y “visualizar” nuestro Plan sino que, además, podemos ponerlo experimentalmente dentro de diferentes contextos para ver si resiste el análisis.

El modelo del Plan normalmente se construye a partir de una exposición resumida y compacta que incluye lo esencial de las declaraciones y los objetivos de mayor prioridad o importancia. Todo ello dentro del contexto contemplado por los puntos más sobresalientes del análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

Hace falta cierta creatividad narrativa y una muy buena dosis de capacidad de síntesis para esto pero, en términos generales, puede decirse que, para construir el modelo de un Plan, lo único que realmente hace falta es... un buen Plan. Y esto es así porque, si no se puede modelar un Plan Estratégico, casi seguramente ello será porque el Plan... no es un buen Plan. Hay una gran dosis de tautología en esto pero, en última instancia, es una cuestión de sentido común: si a partir de los planos no puedo construir ni


31

siquiera una maqueta, sería realmente un milagro que esos planos me sirviesen para construir un edificio como la gente. Y viceversa: si no tengo ni siquiera una idea del aspecto general que tendrá el edificio — es decir: si no puedo armar ni siquiera su maqueta — entonces realmente no tiene mucho sentido que me ponga a dibujar planos.

Un modelo es al Plan terminado lo mismo que el marco conceptual fue originalmente al Plan bajo construcción. Incluso sirve para validar ese marco. Si comparando el marco y el modelo notamos una diferencia muy sustancial, seguramente algo estará mal. Las posibilidades son muchas y sería realmente para muy largo entrar en el detalle. Pero, en un caso así no estará de más verificar si han sucedido, o no, algunas de estas cosas:

El marco original fue desbordado y el Plan incluye elementos que lo exceden.

Hay cadenas de incoherencias que han pasado desapercibidas y que, sumadas, arrojan un resultado muy diferente al esperado.

El análisis de la realidad fue insuficiente o demasiado superficial, En el Plan se han infiltrado elementos ideales, imaginarios o utópicos no avalados por el análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas.

El plan incluye más elementos de opinión que hechos verificables. Se ha “ido por las ramas” debido a un excesivo desarrollo de expresiones de deseos con escaso anclaje en hechos concretos.

Se han puesto Metas en la categoría de Objetivos. El Plan presenta un exceso de Objetivos siendo que varios de ellos, bien mirados, conducen esencialmente al mismo fin próximo.

Hay superposiciones de Objetivos en las distintas áreas. Al agrupar los Objetivos por área se han repetido Objetivos prácticamente iguales en dos o más áreas diferentes.

El Plan está mal instrumentado. Las Asignaciones exceden las posibilidades en cuanto a fortalezas, oportunidades y recursos


32

existentes. El análisis de fortalezas y oportunidades ha sido excesivamente optimista.

El Plan está mal asignado. En especial: las asignaciones de prioridades no deben generar incoherencias de aplicación ya que puede haber Metas correlativas y hasta, dado el caso, Objetivos correlativos. Cuando una Meta no pueda ser alcanzada sin haberse alcanzado antes otra Meta u otro Objetivo, hay que tener sumo cuidado en la asignación de prioridades.

El Plan es inviable. Se basa más en presunciones y expectativas en cuanto a un futuro deseado, que en acciones con fines concretos dentro del marco de las posibilidades reales.

Algunos de los defectos arriba señalados surgen con mayor claridad cuando un Plan Estratégico es sometido a ensayo. Pero, el poner el Plan a prueba dentro de modelos de contexto previsibles ya es todo un tema aparte. Para ello hacen falta técnicas como las de la previsión o planeamiento por escenarios, que es algo que veremos en seguida.

Baste decir por ahora que mediante esta metodología se construyen diferentes “escenarios” — o sea: “modelos”, pero esta vez no sólo del Plan sino muy especialmente del contexto — con el objeto de analizar cómo, de qué manera y hasta qué punto el Plan se adecua a diferentes situaciones. Con lo cual, por supuesto, pueden preverse las modificaciones que probablemente será necesario introducir en el caso de que lleguen a producirse los eventos previstos por el escenario.


33

Previsión Por Escenarios

Los escenarios no predicen tanto el futuro como que lo iluminan, preparándonos para lo inesperado.

P.Mc Corduck y N.Ramsey, 1996

La planificación por escenarios es una disciplina para redescubrir el poder original de la

previsión emprendedora creativa dentro de contextos de cambios acelerados,

mayores complejidades y auténticas incertidumbres. Pierre Wack, 1984

Los escenarios y su historia

¿Qué es un “escenario”?

o que la técnica del planeamiento llama “escenarios” consiste en una narración estructurada del futuro para reflejar una visión coherente del mismo. De hecho, los escenarios son

historias – y hasta podría decirse “cuentos” – acerca del futuro, construidos respetando un conjunto de reglas formales.

Cuando uno construye un escenario lo que hace, en realidad, es armar un “mundo plausible”. Y aquí hay que decir algo que, probablemente, deberemos repetir muchas veces: el “mundo plausible” no es el “mundo probable”; ni siquiera, necesariamente, debe ser el “mundo previsible”. El objetivo de los escenarios no es el de predecir el futuro ni el de lograr un modelo único de EL futuro previsible. Al construir escenarios lo que se pretende es “mostrar” cómo varias fuerzas pueden ir modelando varios futuros plausibles.

L


34

La mayor dificultad conceptual a vencer en la construcción y utilización o interpretación de los escenarios consiste en hacernos cargo constructivamente de esta aparente ambigüedad. Es cierto que, si los escenarios ni predicen ni pronostican el futuro, uno está tentado de preguntar: “¿Y entonces, para qué sirven?”. La respuesta a esta pregunta no es fácil de dar. Y no porque sea intrínsecamente difícil sino porque resulta algo complicado de hacer sin insultar u ofender al interlocutor.

Sea como fuere, la respuesta es: si Usted está habituado a pensar en categorías creativas abstractas ya se va a dar cuenta solo de para qué sirve un escenario; si no tiene capacidad de abstracción creativa, olvídese de los escenarios y cómprese una buena novela de ciencia-ficción. Si se ha hecho muchas veces la pregunta de: “... y qué pasaría si...”, los escenarios le resultarán algo útil y de relativamente fácil interpretación. Si siempre se ha mantenido en la “firme realidad” de todos los días y, a lo sumo, ha tratado de predecir el futuro sobre la base de experiencias pasadas y tendencias actuales, cualquier escenario le parecerá “improbable”, “exagerado” o “inconfiable” y, por lo tanto, perfectamente inútil.

Dentro de un proceso de toma de decisiones, la construcción de escenarios tiene un papel intermedio entre el planeamiento estratégico y la administración de riesgos. Mientras el planeamiento estratégico posee una orientación constructiva y se vuelca principalmente al “futuro deseado”, la administración de riesgos, como veremos más adelante, trata principalmente con los elementos destructivos de un “futuro indeseable”. Entre ambos extremos, es decir: entre un “lo que decididamente quiero que suceda” y el “lo que decididamente no quiero que suceda” se ubican los escenarios construidos con el criterio de “lo que podría llegar a suceder... suponiendo distintas alternativas”.


35

Un poco de historia

El método de construcción de escenarios probablemente tuvo sus orígenes en el área militar del cual — al menos en los EE.UU. — migró hacia la Corporación Rand y se desarrolló más tarde, bajo la dirección de Herman Kahn, en el Instituto Hudson. La conocida obra de Herman Kahn y Anthony J. Wiener, “El Año 2000”, publicada por primera vez en 1967, constituyó probablemente el primer intento de utilizar esta herramienta para las estrategias del mundo civil.

Una de las primeras grandes empresas que comenzó a utilizar el método fue la Royal Dutch Shell. Usualmente se suele celebrar a Pierre Wack y a Ted Newland como las personas que, en la crisis que se desató poco después, supieron prever el súbito aumento de los precios del petróleo mientras los directivos de la Shell no identificaron la tormenta que se avecinaba. Estos aplausos, si bien muy merecidos, están dirigidos a la obra equivocada. El mérito de Wack y su equipo no fue el de haber adivinado el futuro (que no lo adivinaron, estrictamente hablando). El gran mérito fue que consiguieron “desapoltronar” la mentalidad de la alta gerencia de la Shell, demasiado confiada en la “lógica” de las variables económicas y demasiado acostumbrada a una larga estabilidad.

Posteriormente, la innovación de Wack consistió en crear un nuevo tipo de escenario, más ajustado al modelo mental de las personas en posición de tomar decisiones.

Tomó las principales fuerzas presentes en el mundo real, las relacionó con la realidad presente y luego las hizo progresar, en forma de “historias” o “cuentos” hacia plausibles futuros basados en la propia lógica intrínseca de las historias. Esta presentación “literaria”, posibilitó que los gerentes visualizaran realmente esos futuros, lo cual les permitió imaginar situaciones que de otro modo hubieran desechado como “improbables” y aún “imposibles”. Este es el modelo que, con una cantidad nada despreciable de variantes y sutilezas, se sigue utilizando hasta nuestros días.


36

Conceptos básicos

Quien predice el futuro miente

aún cuando diga la verdad.

Peter Schwartz

¿Adivinar lo probable o imaginar lo posible?.

Los escenarios no solamente no son predicciones acerca del futuro. Se basan expresamente sobre la tesis de que el futuro es impredecible.

Tampoco son pronósticos aunque, en sus orígenes, comenzaron siendo una extensión del tradicional método de análisis probabilístico que usaron las grandes empresas y que muchas instituciones — incluso las políticas — siguen tratando de utilizar aún hoy día.

En este punto quizás alguien se detenga para pensar que a varios no les ha ido tan mal después de todo. Es cierto: a muchos les puede resultar satisfactoria una estrategia probabilística. Sin embargo, hay al menos dos observaciones que no pueden pasarse por alto; la primera es analítica y la segunda operativa. Por un lado, el pronóstico por probabilidades está mucho más emparentado con la prevención que con la estrategia; por lo que tiene mucho más que ver con la administración de riesgos que con el planeamiento. Y por el otro lado, la probabilística fatalmente se basa en la suposición de que el futuro no es sino una reiteración — bajo condiciones más o menos aleatorias pero reiteración al fin — del pasado. Con lo que puede funcionar razonablemente bien en el corto plazo y en situaciones estables, fallando más o menos estrepitosamente ya en el mediano


37

plazo y sobre todo en entornos de alta volatilidad. Lo cual equivale a decir que es de muy escasa aplicabilidad al área política.

En las previsiones basadas en pronósticos convencionales lo imprevisible sencillamente no entra en los cálculos. Luego del atentado a las Torres Gemelas en Nueva York resultó que el seguro cubría a solamente una de ellas porque nadie se pudo imaginar un atentado terrorista que destruyera por completo a ambas. La alta componente irracional que tiene la Política — y, muy especialmente las acciones de guerra con motivación político-religiosa — hacen que los pronósticos probabilísticos resulten casi inútiles.

La irracionalidad es imprevisible y, puesto que no es nuestra forma habitual de comportamiento, siempre será improbable.

Las historias

Los escenarios se presentan en cierto número de “historias” que se desarrollan a partir de diferentes combinaciones de “tramas” las que, a su vez, pueden responder a distintas “lógicas”. Hay dos requisitos indispensables, sin embargo: 1) deben ser intrínsecamente coherentes y 2) deben basarse sobre elementos de la realidad actual.

Todos los escenarios escritos para un propósito giran alrededor de dicho propósito, el cual constituye la cuestión sobre la cual se desea obtener una visión más amplia o sobre la cual se necesita tomar una decisión. Por lo tanto, lo primero que hay que hacer es aislar y formular una cuestión – o una decisión – sobre la cual se quiere construir el escenario. En la metodología aquí propuesta, el “propósito” o “cuestión” es el Plan Estratégico previamente elaborado, ya sea en su totalidad o bien en alguna de sus partes.

Un escenario no desecha datos puros (p. ej. tendencias estadísticas) pero la “historia” le agrega significado a esos datos. No apunta tan sólo a qué pasaría sino también intenta mostrar cómo pasaría. Se ponen los actores principales sobre la escena y luego, sobre la base


38

de hechos reales, se sigue una trama con su lógica inmanente para tratar de imaginar los diferentes acontecimientos o comportamientos que pueden ir dando forma a un futuro posible.

Los componentes

El esqueleto o columna vertebral de un escenario está dado por lo que se llama un conjunto de “fuerzas impulsoras”. Estas fuerzas son factores dinámicos de índole económica, social, demográfica, tecnológica, histórica, etc. etc. elegidos por su alto grado de incidencia sobre la cuestión a analizar.

Las fuerzas generalmente pueden descomponerse en factores, ya sea tomándolos como elementos o como tendencias. Algunos de ellos son predeterminados o calculables como, por ejemplo, la cantidad de personas que se jubilarán dentro de los próximos 20 años. Otros son inciertos: p,ej. la cantidad de personas que emigrarán del país en los próximos 20 años. Algunos factores pueden muy bien estar relacionados: parte de las personas que emigrarán probablemente tampoco se jubilarán en el país. Si el elemento incierto ejerce una influencia relevante sobre el resultado, se lo considera una “incertidumbre crítica” y sus posibles variaciones requerirán una atención especial. Por ejemplo, el alcance y el nivel del desarrollo tecnológico son incertidumbres críticas en materia de equipamiento militar.

En general, se comienza segmentando la realidad en fuerzas impulsoras, elementos predeterminados e incertidumbres críticas, reduciendo así su complejidad hasta hacerla mentalmente manejable. Después de ello, se vuelve a crear una nueva complejidad al escribir el escenario, pudiendo hacerse intervenir más elementos que los aislados en el primer paso. Es un proceso que, básicamente, reduce lo complejo a un modelo más simple y luego expande el modelo simple a un futuro de complejidad plausible.


39

Una de las componentes más esenciales de los escenarios es su lenguaje ya que al escenario no sólo hay que construirlo sino también transmitirlo, es decir: comunicarlo a, por lo general, varias personas. Por ello, para comenzar, todo escenario recibe un nombre. Se han hecho muchas bromas acerca de estos nombres porque, casi siempre, son algo rimbombantes y a veces hasta parecen ridículos. Pero esto no es casual. El secreto es que deben ser muy significativos y fáciles de recordar. De Geus decía que cuando las personas involucradas comienzan a “jugar” con ideas acerca de nuevos modelos mentales del mundo, lo que terminan haciendo es creando entre ellos un nuevo lenguaje que expresa justamente esas ideas.

El problema con esto es que dicho lenguaje tiende a convertirse muy pronto en una jerigonza apta sólo para iniciados. Todas las profesiones tienen su propia jerga, siendo que los economistas y a los abogados son, quizás, el ejemplo clásico de ello. Del mismo modo, cuando en un equipo alguien empieza a hablar en términos de “... pero si Gran Sorpresa se llega a dar vamos a tener que bajar el arsenal motivacional, no sea cosa que terminemos en Big Bang...” es inevitable que todos los que están fuera del equipo relacionen esto con algo así como una manifestación de demencia precoz...

No obstante, términos bien acuñados y comprensibles significan economía de pensamiento. A su vez, economía de pensamiento significa mayores posibilidades de combinación. En escenarios no vale aquello, hoy muy de moda, en cuanto a que “las generalizaciones son siempre malas”. Hegel decía que si por cada razonamiento tuviésemos que traer a colación toda la relación universal el acto de pensar se volvería imposible. De hecho, todos nuestros conceptos abstractos son – en realidad – precisamente eso: generalizaciones. Un escenario, una vez entendido, puede ser resumido por su título y a partir de allí, sirve para seguir construyendo mentalmente otras opciones para otros futuros. En este sentido, los escenarios construyen un lenguaje especial que permite comunicar ideas acerca de esos futuros.


40

En resumen, el método de los escenarios constituye una forma estructurada de imaginar futuros posibles, sin tratar de adivinar lo que ocurrirá y aceptando la hipótesis de trabajo de que el futuro es fundamentalmente impredecible. El principal objetivo es entender la dinámica que ejercerá una influencia relevante sobre el futuro. El método presenta un conjunto de narraciones sobre el futuro que estructuran elementos tanto predeterminados como inciertos, describiendo diferentes mundos plausibles y no tanto el estadio futuro más probable del mundo actual.

Interpretar escenarios

Para entender un escenario y usarlo con provecho se requiere un alto grado de “apertura mental”. Para ello hay que entender que generalmente tomamos decisiones no tanto basados en la realidad sino en nuestra percepción de esa realidad. Y esa percepción no ofrece ninguna garantía de exactitud en absoluto.

Especialmente en el mundo político, con demasiada frecuencia “filtramos” la realidad de acuerdo a preconceptos dogmáticos y, no sólo eso, sino que – peor aún – construimos toda una muralla protectora de lógicas y de pre-juicios alrededor del dogma. Así, la dinámica social es percibida por algunos como una tensión producida por egoísmos individuales, competencia y codicia, mientras otros la perciben como una dialéctica del Poder producida por la enemistad existente entre explotadores y explotados. Así los primeros interpretarán la “realidad” como una dinámica de mercados, y los segundos concebirán esa misma “realidad” como una lucha de clases.

Los escenarios pueden servirnos para dejar estas anteojeras dogmáticas de lado, ayudándonos a comprender que la política de declarar “real” lo que no es sino una interpretación de nuestra percepción de los hechos, es una mala política — por más “realista” que nos parezca esa interpretación de los datos percibidos.


41

La construcción de escenarios

El escribir escenarios es, en muy última instancia, una tarea bastante libre e individual. Si bien el trabajo de reducir la complejidad del mundo actual a un modelo manejable es un típico trabajo de equipo, la expansión de este modelo simplificado a una nueva complejidad depende mucho de la creatividad de quien lo haga.

La pura verdad es que no existe ninguna norma fija para escribir escenarios. Si uno repasa tan sólo un poco la literatura al respecto, muy pronto se hace evidente que, así como no hay un procedimiento establecido para escribir una buena novela de ciencia-ficción, tampoco hay modelos rígidos para escribir buenos escenarios. Con lo cual a nadie se le puede impedir que escriba malos escenarios. De hecho, sobre todo en el ámbito periodístico, existen intentos de “análisis por escenarios” saturados de evaluaciones estadísticas, un lenguaje hermético y afirmaciones tan sensacionales como ambiguas cuya única virtud es la de halagar el esnobismo intelectual de su autor.

Con todo, si uno se atiene a un mínimo de sentido común y a lo que han hecho quienes durante años se han dedicado al tema, no es tan difícil aislar al menos algunos lineamientos principales para la construcción escenarios robustos y bien estructurados.

Características de calidad

Los buenos escenarios presentan altos niveles de excelencia en al menos las siguientes tres características:

Narrativa. Multiplicidad Progresividad


42

Los escenarios siempre se escriben como historias narradas que describen un contexto futuro de una manera clara, vívida y comprensible. Son como novelas cortas pero sólo en el sentido en que son más contextuales que cuantitativas. Pueden, por supuesto, contener datos numéricos pero más como apoyo argumental que como producto final. Su trama, como en toda narrativa clásica, entreteje una secuencia de eventos plausibles, interrelacionados y conectados, que la hacen creíble más allá de los grados de probabilidad que, consciente o inconscientemente, se le adjudiquen.

Por regla general, además, rara vez se escribe solamente un escenario. Lo usual es que se construyan tres, cuatro o aún más, explorando múltiples posibilidades. Justamente, una de las ventajas principales del método es que permite presentar todo un “repertorio” de futuros creíbles en lugar de elaborar un único estadio final que podrá ser el más probable pero que, aún así, seguirá siendo inevitablemente incierto.

Como tercera característica, los buenos escenarios no son ficción pura sino que trazan cierta relación del presente con el futuro. No debe confundirse esto con la técnica estadística de las extrapolaciones y proyecciones (aún cuando muchos escenarios pobremente construidos contengan este error). No se trata aquí de describir un futuro – o varios – como una proyección estadística cuantificada. De lo que se trata es de describir esos futuros pero incorporando los trayectos para llegar a ellos. Los buenos escenarios siempre son más narrativa que estadística. No “calculan” un futuro estadio final sino que describen el futuro a través de una trama de hechos que se relacionan con cierta lógica, siendo que – con suma cautela y cuidado – el escritor de la narrativa ha salpicado quizás algunos puntos de esa trama con el condimento de lo fortuito.

Los pasos

Si bien hay que insistir en que no existen reglas fijas para construir escenarios, una buena práctica recomienda cuatro pasos:


43

Detectar fuerzas impulsoras: consiste en aislar las tendencias y/o factores que más afectan a la cuestión que se quiere investigar. En este paso normalmente se incluyen las famosas estadísticas, los análisis cuantitativos, opiniones de expertos y todo lo que se estime como altamente relevante para el tema a investigar.

Agrupar las fuerzas: por lo general, las componentes dinámicas detectadas en el paso anterior son: A)- demasiado genéricas y/o B) demasiado numerosas como para manejarlas mentalmente. Debido a ello es común descomponerlas en factores e investigar correlaciones, tendencias que evolucionan en paralelo, factores fuertemente interrelacionados, etc. para agruparlos bajo un concepto genérico. Otro recurso también muy usado es catalogar los factores principales según dos criterios: 1)- Su impacto sobre el futuro y 2)- Su grado de incertidumbre. Luego, con una simple matriz de cuatro posiciones es sencillo identificar los factores de alto impacto/alta incertidumbre de aquellos de alto impacto/baja incertidumbre. (Los de bajo impacto/alta incertidumbre pueden desecharse y generalmente se prescinde también de los de bajo impacto/baja incertidumbre).

Construir las narrativas: En este paso es cuando se comienzan a escribir de hecho los escenarios expandiendo el modelo simplificado logrado en los pasos anteriores. Cuantos escenarios se construirán, cuáles serán las tramas básicas utilizadas, si se considerarán – o no – las probabilidades involucradas, etc. son todas decisiones que deben tomarse en este momento.

Verificar o crear las estrategias: En este trabajo hemos partido del supuesto de que el Plan Estratégico ya se halla construido y buscamos los escenarios que sirven para ponerlo a prueba o verificarlo. Sin embargo, en honor a la verdad, también


44

debemos señalar que varios especialistas siguen un camino inverso: primero construyen los escenarios y luego elaboran las estrategias. De cualquier manera que se proceda, estrategias y escenarios constituyen elementos fuertemente relacionados y, de una forma u otra, siempre será necesario considerarlos en conjunto.

Reducir la multiplicidad

La construcción de escenarios no es una ciencia exacta. Es una disciplina experimental y exploratoria. Gran parte de su imprecisión proviene de la enorme dificultad que existe para construir modelos manejables incorporando a miles – y a veces cientos de miles – de factores, de los cuales la mayoría, para colmo, puede adoptar varios valores o estados.

Supongamos que tenemos solamente dos factores que influyen sobre un proceso. Por ejemplo: crecimiento demográfico y construcción de hospitales. Si tomamos como valores posibles tan sólo un par binario de “muchos/pocos” obtenemos una matriz de dos factores con cuatro casos posibles:

1) Mucha gente con muchos hospitales 2) Poca gente con pocos hospitales 3) Mucha gente con pocos hospitales y 4) Poca gente con muchos hospitales.

Este panorama es manejable. Pero si le agregamos la matriculación de médicos obtendríamos una matriz de tres factores, con ocho casos posibles y si seguimos agregando factores (como por ejemplo precios de los medicamentos) ya nos iríamos a una matriz de cuatro factores y 16 posiciones. Es fácil de ver cómo muy rápidamente el panorama se hace mentalmente inabarcable y aún con la ayuda de computadoras y programas específicos se vuelve en extremo difícil de manejar.


45

Consecuentemente, para construir escenarios de utilidad práctica, es conveniente seguir algunas reglas.

De lo simple a lo complejo: Siempre es conveniente comenzar con dos o tres factores bien diferenciados. Es muy frecuente que ya en esta etapa se puedan descartar algunas combinaciones simplemente porque carecerán de sentido. Por ejemplo: es difícil imaginarse baja actividad económica con alta recaudación fiscal. Luego se pueden ir agregando más factores pero manteniendo al modelo simple y mentalmente abarcable. Con todo, hay que saber que este procedimiento tiene sus limitaciones: algunos procesos son complejos. Simplificándolos artificialmente sólo falsearíamos el planteo.

Combinar lo complejo: una variante de lo anterior – y dentro de la misma filosofía general de lograr la simplicidad – consiste en listar las tendencias o eventos relevantes y luego agrupar aquellos estrechamente interdependientes, correlacionados, o intrínsecamente similares. Con ello se logran grupos genéricos de factores cuya cantidad será siempre muy inferior al listado original.

Decidir la dirección narrativa: una gran ayuda para resolver el problema de la simplificación inicial es decidir cómo se procederá a hacer la expansión subsiguiente. Si sabemos cómo vamos a expandir el modelo simplificado de la realidad para construir nuestro escenario, nos resultará más fácil saber cómo proceder para comprimir la realidad en un modelo simplificado. En esto hay dos alternativas básicas:

o “Del futuro hacia el presente”: consiste en establecer la trama del escenario y su lógica para luego ver qué tendencias y eventos del presente podrían hacer plausible ese escenario.


46

o “Del presente hacia el futuro”: consiste en proceder a la inversa. Se hace una lista de tendencias y eventos. Se los agrupa en factores coherentes y luego se los hace progresar hacia el futuro estructurándolos en escenarios plausibles.

En principio, ninguna de las alternativas es mejor que la otra. De hecho, en la práctica, muchas veces se comienza con una idea “en borrador” del escenario a construir y luego se refina esa idea sobre la base de los factores intervinientes.

Las tramas y las “lógicas”

Los escenarios se construyen alrededor de tramas o argumentos inspirados en procesos históricos o casos típicos de la vida real. Es común que las tramas de varios escenarios se entrecrucen ya que un mismo factor — o conjunto de factores — puede aparecer en más de un escenario y, además, el desarrollador de escenarios puede tener cierto interés en un estilo de “variaciones sobre un mismo tema”.

Hay varias tramas básicas que pueden ser utilizadas en Política:

Vencedores y Vencidos: el quantum de Poder político es siempre finito y no hay espacios vacíos permanentes en Política. Por lo tanto, si un protagonista gana en Poder, otro protagonista lo ha perdido y generalmente en la misma medida. La lógica de esta trama es la de los “juegos de suma cero”. En esta trama siempre hay conflicto y, en el fondo, se trata siempre de una historia de lucha por la supervivencia aunque rara vez alguno de los contendientes deba morir realmente. Es una trama muy interesante para narrar conflictos de Poder que no llegan a ser letales.

Equilibrio de Poder: es una trama más centrada en los protagonistas que en los acontecimientos y eventos. En ella “.... es más importante decidir con quién se está que decidir a favor


47

de qué se está” (P.Schwartz). Los factores relevantes suelen ser los intereses, las idiosincrasias, las intenciones y hasta las personalidades y los deseos secretos — reales o supuestos — de los personajes involucrados. Se usa mucho en escenarios de Política Exterior y en la política interna de los partidos.

Conflagración: Presupone la “explosión” de uno o más factores y un súbito cambio de dirección en la narrativa o historia. Una variante muy interesante de esta trama es la que sigue la imagen de “la loba que se come a sus propios hijos”. Se inicia con un violento cambio de rumbo en una dirección declarada o deseada y termina con resultados imprevistos y sorprendentes. Por ejemplo, la Revolución Francesa que termina en el Imperio Napoleónico, o la victoria británica en la Segunda Guerra Mundial que termina con la desaparición del Imperio Británico. Es muy apta para describir escenarios bélicos – ya sea de guerra civil o de guerra internacional – desde una perspectiva no estrictamente militar.

Acción y reacción: Presupone un protagonista principal que responde a desafíos del entorno y, al final de cada respuesta, la situación resulta cambiada o transformada por el resultado. Normalmente, el protagonista principal tiene carácter heroico y el resultado de cada enfrentamiento se supone victoria. Pero pueden construirse escenarios más realistas, con victorias y derrotas en diferentes proporciones. Se usa bastante, con adaptaciones específicas, en el área militar.

Evolución - Involución: El transcurso de esta trama es el de una continuidad gradual, ya sea de sentido positivo (evolución) o de sentido negativo (involución). La belleza de este argumento aparece cuando se trabaja con cambios pequeños, imperceptibles, que en el largo plazo terminan produciendo enormes desviaciones (Teoría del Caos). Por ejemplo, una pequeña variación entre la tasa de mortalidad y la de natalidad puede


48

producir resultados relevantes y sorprendentes al cabo de un número relativamente pequeño de generaciones. Esta trama se adapta muy bien a procesos biológicos y a todos aquellos que contienen fenómenos acumulativos del tipo de progresiones geométricas o exponenciales.

Desarrollo-Progreso: constituye, en cierta forma, una variante de la anterior aunque presupone, en general, componentes más lineales y tendientes al optimismo. Admite al menos tres variantes. “Progreso” es una trama optimista que presupone que no hay límites establecidos para los adelantos y las mejoras. “El Líder” se basa en individuos que se construyen su propio camino, más allá de las reglas convencionales y las normas establecidas, arrastrando detrás de si a toda una generación. “Ghetto”, por último, modela las influencias que ejercen sobre el conjunto social los grupos relevantes de personas que establecen una subcultura. Estas tramas se adaptan bastante bien a procesos sociales, ya sean sociopolíticos o socioculturales.

Habría muchísimas advertencias para hacer, relacionadas con el empleo de estas tramas (y un sinnúmero de otras que podrían citarse). La más importante de todas, sin embargo, probablemente sería la de no insistir a rajatabla en seguir siempre una línea argumental hasta el desenlace terminal. Los escenarios no requieren, siempre y forzosamente, un “final necesario”. Sobre todo en Política, los procesos no siempre evolucionan hasta sus últimas consecuencias. Una gran epidemia no destruye a toda la humanidad. Una guerra perdida no aniquila por completo a una Nación. Un conflicto, aunque termine en catástrofe, no necesariamente significa el fin definitivo de alguno de los contendientes. Hay que dejar siempre espacio para un posible “Renacimiento”. España sobrevivió a la Guerra Civil; ni Alemania ni Japón desaparecieron después de la II Guerra Mundial; la ciudad de San Juan sigue en el mismo lugar, a pesar del terremoto de 1944, y la de San Francisco no fue


49

abandonada después del sismo de 1989. Los seres humanos somos bastante tercos e insistentes en eso de querer vivir y perdurar.

Por otra parte, también rara vez algo súbito y violento – como una revolución por ejemplo – es, al mismo tiempo, definitivo en Política. La Unión Soviética colapsó. La enorme mayoría de las colonias españolas en América cambiaron una dependencia de España por una dependencia de los Estados Unidos. Yugoslavia estalló en mil pedazos; Checoslovaquia se partió en dos. Alemania se reunificó. Las cosas “definitivas” – en la medida en que algo es “definitivo” en esta vida – por lo general vienen lentamente. Responden mucho más al modelo de “Evolución-Involución” que al modelo de “Conflagración”. Por más que al principio de un largo camino evolutivo (sembrado, por otra parte, de muchos altibajos) se pueda detectar alguna gran conflagración que haya gatillado el inicio del proceso.

Por último, hay que tener también bastante cuidado en cómo se desarrollan estas tramas. Si bien hay un amplio margen para la creatividad, tampoco es cuestión de sentarse a escribir fantasías. Las tramas deben tener cierta “lógica” interna siendo que esta “lógica” es lo que estructura al argumento en un todo coherente. Gran parte de la plausibilidad – es decir: credibilidad – de un escenario, depende de su lógica intrínseca.

Conviene considerar, como mínimo, las siguientes lógicas cuya utilidad ha sido comprobada a lo largo de muchos años de práctica:

Lógicas de progresión: Hay varias para elegir. La lógica de “la mejor estimación” utiliza todos los datos disponibles para tratar de narrar el caso más verosímil, admitiendo algún uso de aproximaciones probabilísticas. La de una “proyección sin sorpresas” narra el caso de lo que ocurriría si la situación actual siguiese desarrollándose sin mayores variantes. La del “término medio” presupone construir primero dos escenarios: uno


50

“optimista” y otro “pesimista”, buscando luego narrar una situación intermedia entre los dos extremos.

Lógicas binarias: se basan en conceptos bipolares tales como “bueno-malo”, “favorable-desfavorable”, “ganancias-pérdidas”, “victoria-derrota”, etc. Son útiles cuando se quieren construir solamente dos escenarios, poniendo todo lo favorable en uno de ellos y todo lo desfavorable en el otro. También se adaptan muy bien a tramas como las de “Vencedores y Vencidos” que describen “juegos de suma cero” en los cuales, si alguien gana, el otro pierde.

Lógicas de variación: En la vida real se dan a veces situaciones que dependen muy fuertemente (aun cuando no exclusivamente) de un solo factor o de un número muy reducido de factores. Por ejemplo: la posibilidad de formar y operar un partido político depende estrechamente de las normas jurídicas relacionadas con la actividad. En casos como éste es concebible imaginar escenarios agrupados alrededor de las posibles variaciones de este factor, en rangos binarios de “alto-bajo” o tríadas de “alto-mediano-bajo”. En el ejemplo citado podríamos considerar un escenario para “Reformas Desfavorables”; otro para “Sin Cambios” y otro para “Reformas Favorables” de la legislación electoral.

Lógicas independientes: si tenemos muchos factores que se influencian mutuamente – ya sea porque compiten, se combinan, se excluyen o simplemente interactúan – entonces quizás una buena alternativa será crear varios escenarios con temas y lógicas independientes, poniendo el énfasis en algún aspecto puntual y vital en cada uno de ellos. Este caso es muy frecuente en Política y de este modo no es nada raro encontrar en este ámbito conjuntos de escenarios titulados como, por ejemplo: “Guerra Civil”, “Colapso Financiero”, “Expansión Industrial”, “Emergencia Sanitaria” o “Éxito Electoral”. Si bien al menos la mayoría de los


51

factores intervinientes seguramente aparecerán en todos estos escenarios, cada uno de ellos, conceptualmente hablando, es independiente de los demás — lo cual no quiere decir que no se pueda seguir elaborando el tema e imaginar, por ejemplo, que Colapso Financiero termina en Guerra Civil; o bien que Emergencia Sanitaria, bien manejada, permite luego arribar a Éxito Electoral.

Presentación

Un análisis de escenarios debe ser presentado y comunicado a las personas interesadas. Los constructores de escenarios no escriben para ellos mismos. Su trabajo consiste en darle a otra(s) persona(s) una evaluación útil que sirva para tomar decisiones. Más todavía: su trabajo consiste en hacerle ver a las personas interesadas el abanico de opciones disponible y, aunque parezca extraño, a veces esto es lo más difícil de todo.

La presentación es, pues, una cuestión vital y, en este orden, una de las cuestiones más discutidas y debatidas es la de cuantos escenarios hay que escribir. Hace algunas décadas atrás lo usual era presentar tres y a lo sumo cuatro. Hoy en día muchos proponen cifras de entre dos y cinco.

Con todo, un “repertorio” de tres escenarios sigue siendo el más popular. Por regla general este repertorio incluye una visión “optimista”, una visión “pesimista” y una “realista”. Los defensores de las tríadas sostienen que tres es un buen número y permite cubrir un espectro amplio con un repertorio compacto. Los detractores, a su vez, afirman que las tríadas constituyen una invitación a desechar los escenarios “extremistas” con lo que todo el mundo termina concentrándose en lo más “razonable” al equiparar, subconscientemente, razonabilidad con probabilidad.

La discusión sigue y probablemente seguirá por mucho tiempo. Es cierto que los tres escenarios clásicos hacen que, en la práctica y casi siempre, la gente prefiera concentrarse en el que aparece como más


52

“moderado” o “razonable”. Y también es cierto que es imposible planificar contra un futuro de muchos escenarios. Frente a esto se han sugerido dos alternativas posibles:

Construir solamente dos, ya sea uno “optimista” y uno “pesimista”, o bien uno que represente “el mejor de los casos” contrastado con “el peor de los casos”. Esto obliga a las personas a considerar seriamente su “peor alternativa” evitando que queden atascadas en términos medios.

Construir más de dos – y, en todo caso, no más de cinco – pero cada uno sobre un tema o con una “lógica” muy diferente y cuidando que representen los casos del modo más independientes posible. Esto también evita el “síndrome del término medio” y obliga a las personas a explorar sus posibilidades.

Otra de las cuestiones a determinar es la extensión de la historia. Si bien los escenarios son narrativas, esto no justifica escribir toda una saga para presentarlas. Las personas que usarán el escenario deben poder recordarlo íntegro, lo más fielmente posible, al punto que deben poder evocarlo en forma conceptual con sólo mencionar su título. Consecuentemente, la mayoría de las presentaciones varía entre una a tres páginas. Escenarios muy complejos de gran contenido estratégico pueden llegar hasta unas diez páginas a lo sumo. Narrativas más largas se vuelven muy poco prácticas.

Con todo, en el ámbito político es bastante frecuente que, una vez elaborados, convenga comunicar los escenarios – o al menos algunos de ellos – a la opinión pública. En estos casos, no hay límites recomendados ni establecidos. Desde “1984” de George Orwell hasta las obras de Alvin Toffler, hay muchos ejemplos y analogías a considerar. Pero, en todo caso, no debe confundirse la difusión de un escenario con su presentación.

Finalmente, el espectro abarcado por un conjunto de escenarios es crucial para determinar su utilidad. Supongamos que un criterio


53

optimista nos lleva a una inflación del 8% para dentro de 3 años mientras que uno pesimista nos describe una situación de 4.000% de inflación para el mismo lapso. En un caso así, el rango abarcado es demasiado amplio como para ser de utilidad alguna. Si en el caso de un enfrentamiento armado un escenario nos presenta 30 bajas y el otro nos presenta 300.000, lo único cierto es que no tenemos ni idea del resultado del conflicto.

Cuando nos encontramos con que el rango entre dos resultados es tan amplio que no nos ofrece un cuadro utilizable, deberemos considerar una de dos alternativas:

O bien no tenemos suficientes datos o conocimientos para trazar un escenario confiable y, por lo tanto, el escenario no puede ser construido;

O bien, tenemos esos datos pero de alguna manera nos hemos equivocado al evaluarlos introduciendo alguna incoherencia en la lógica de la trama.

Escenarios que abarcan rangos de resultados demasiado amplios o demasiado dispares seguramente serán mucho más cómodos de escribir pero resultan inutilizables. Si le digo que el resultado de 2 + 2 es un número entre 0 y 1.000.000, seguramente no me equivocaré. Pero ¿qué puede Usted hacer en términos prácticos con eso? Del mismo modo, si digo que la Argentina tiene posibilidades de salir de su actual crisis dentro de los próximos 5 a 400 años, existen pocas posibilidades de que me equivoque respecto del futuro del país. La única pregunta pendiente sería: ¿qué decisión política se puede tomar sobre la base de un rango de 395 años? La respuesta es sencilla: ninguna.

Esta es la clase de falacia en la que caen quienes se guían por los escenarios que divulgan los medios masivos de difusión. Estos medios, en la casi totalidad de los casos, representan, o tienen, intereses bastante específicos. Los escenarios que presentan al gran público rara vez son exhaustivos y en la enorme generalidad de los casos se limitan, ya sea al escenario más optimista que conviene a los


54

intereses propios o al más pesimista que menos conviene a los intereses contrarios. La teoría dice que un ciudadano, consultando la opinión publicada de varios medios, tendrá la posibilidad de escuchar al menos “las dos campanas” y, por consiguiente, podrá estar bien informado. En la práctica, sin embargo, lo que recibirá será un rango de opiniones tan amplio y divergente que la información no le será de ninguna utilidad práctica. Por eso es que, mientras en teoría la opinión pública debería servir de base de referencia para las decisiones políticas, en la práctica la peor base que un político puede elegir para tomar sus decisiones es precisamente esa opinión pública generada por los medios masivos de difusión. El periodismo es un constructor de escenarios muy poco confiable.

La cuestión de las probabilidades

Existe un consenso casi unánime en cuanto a que los escenarios no deben contener una estimación de probabilidades. El hacerlo invita a los decisores a ir directamente al escenario caratulado de mayor probabilidad, con lo que los demás terminarán juntando polvo en algún cajón olvidado. La propia filosofía de los escenarios es, precisamente, invitar a pensar en lo improbable.

Además, el cálculo de probabilidades siempre da una sensación de falsa exactitud, sobre todo a quienes no están familiarizados con sus fundamentos matemáticos. Si digo que la probabilidad de un terremoto en la provincia de Mendoza es de, digamos, 1:50 (es decir: uno en cincuenta años) mucha gente pensará en un terremoto cada cincuenta años. Y eso es completamente falso. Podría tener dos siglos enteros sin terremotos en Mendoza y, si durante el tercer siglo ocurren seis terremotos, mi probabilidad seguiría siendo de 1:50.

Con todo, es muy cierto que resulta en extremo difícil despojarse por completo de nuestra tendencia a estimar probabilidades subjetivas. Siempre habrá un escenario que nos parecerá “más probable” que los


55

demás. Si tenemos que elegir uno de un repertorio de tres o cuatro, casi indefectiblemente terminaremos eligiendo el que nos parecerá “más verosímil”, siendo que “verosímil” no es sino un eufemismo que sugiere “probable”. Pero, aun así, es preferible que los lectores de los escenarios decidan por si mismos sobre esa “verosimilitud” y no que la misma le sea adjudicada por el mismo autor de la serie.

Estrategias

Una vez leída una secuencia de escenarios, no es fácil decidir la mejor estrategia que requieren y que debe estar contemplada de algún modo en el Plan Estratégico. Hay cuatro aproximaciones posibles para esto:

Compensar pérdidas: es una estrategia que busca el mejor resultado óptimo para cualquiera de los escenarios. Es similar a la usada por inversores que se posicionan a ambos lados de posibles oscilaciones de precios o al criterio “minimax” de la teoría del juego según la cual los decisores eligen una estrategia que minimiza el daño posible para cualquier resultado final. Es una estrategia conservadora, orientada más a no perder que a ganar, con todas las ventajas y desventajas que ello implica. Una estrategia de compensación de pérdidas apunta, casi por definición, a obtener menos que el máximo posible. Puede preservar fuerzas y evitar derrotas pero nunca obtendrá grandes éxitos. Muchas veces ni siquiera es posible. En situaciones altamente polarizadas como las de “atacar-no atacar”, “participar-abstenerse”, “condenar-absolver” etc. se vuelve impracticable.

Cobertura múltiple: consiste en crear una estrategia básica para cada escenario. Es bastante razonable pero requiere gran disponibilidad de recursos ya que implica perseguir varios objetivos simultáneos con la misma intensidad hasta que alguno de ellos se vuelve especialmente relevante. Como ejemplo de ello


56

podrían considerarse diferentes técnicas médicas para el tratamiento de determinada patología y una estrategia de construcción de clínicas especializadas en cada una de estas técnicas, sosteniendo estas clínicas hasta que alguno de los tratamientos demuestre ser claramente superior a los demás.

Espera: es una estrategia que pospone toda decisión hasta que aparecen opciones claras. Se basa en el principio de que, si no sabemos exactamente qué ocurrirá entonces lo mejor es esperar y reaccionar rápidamente ante posibles cambios. A veces se planifica de acuerdo con un escenario de continuidad “sin altibajos” manteniendo, al mismo tiempo, planes alternativos para casos extremos. Otras veces, la filosofía de esta estrategia es la de “jugar al contragolpe” dejando que los competidores entren primero al campo de batalla, se desgasten en ella, reservándose uno el momento justo para entrar a dar el golpe de gracia y adjudicarse el triunfo. O bien, dejar que el adversario avance, muestre su juego y – una vez que sus intenciones estás claras – sorprenderlo y derrotarlo con una maniobra inesperada. El peligro de las estrategias de espera está en que pueden dejar que el adversario se vaya fortaleciendo con el correr del tiempo, permitiéndole obtener una posición más sólida y defendible que la inicial.

Apuesta única: implica elegir un escenario de todo el repertorio disponible – en dónde obviamente la elección recaerá en el considerado más verosímil – y diseñar una estrategia basada en esa visión de futuro. Es, sin duda, la más fuerte de las apuestas y es sólo para aquellos que gustan de correr grandes riesgos (o no tienen más remedio que correrlos). Responde esencialmente a la filosofía del “todo o nada”. En este tipo de escenarios, si ganamos nos llevamos todo. Pero si perdemos... más nos valdrá contar con buenos amigos o una familia muy solidaria.


57

Poner a prueba un Plan Estratégico

Hasta ahora hemos venido hablando de escenarios en abstracto, sin haber presentado ninguno en concreto. Se hace, pues, muy urgente subsanar esta falencia en nuestro desarrollo ya que difícilmente el lector pueda formarse una idea acabada de qué es un escenario si nunca ha leído ninguno. Lo que sucede es que estamos obligados – tanto por una cuestión de espacio como por la previsible paciencia del lector – a ser sucintos en nuestra exposición. Por ello, no podemos exponer un Plan Estratégico político completo, pasar por todos los detalles de la construcción de los escenarios y finalmente hacer el análisis de cómo y en qué medida el Plan es – o no – viable.

Sin embargo, a los efectos de una explicación práctica genérica podemos hacer un ejercicio relativamente simple: tomaremos un objetivo de nuestro marco conceptual, le construiremos tres escenarios y analizaremos los resultados. Si bien esto no es del todo correcto (el objetivo a verificar debería surgir del modelo construido a partir del Plan terminado y no del marco conceptual previo), servirá a nuestros propósitos ya que los mismos son simplemente ilustrativos.

Recuérdese que, cuando establecimos el marco conceptual de nuestro Plan Estratégico, para el área económica fijamos: “Una economía ordenada, sustentada esencialmente por el trabajo productivo de los habitantes de la Nación y apoyada por un sistema financiero construido sobre la base de una moneda soberana.” Tomemos de este objetivo y a los efectos de nuestro ejercicio, principalmente las componentes estatales y financiero-bancarias de la cuestión. La pregunta es: ¿Qué escenarios podemos imaginar para la actividad estatal, financiera y bancaria, con un horizonte puesto en, digamos, veinte años a partir de hoy?


58

Fuerzas impulsoras

No incluiremos en este ejercicio las influencias internacionales provenientes de posibles conflictos bélicos o grandes cambios en la Política Internacional ya que todo lo que pretendemos aquí es mostrar un ejemplo simple. Por lo tanto consideraremos:

Fuerzas económicas: comprendiendo tendencias macroeconómicas y microeconómicas. Incluiremos en este grupo además, a factores tales como competencia entre PyMES muy innovadoras y capacitación del personal financiero.

Fuerzas tecnológicas: en este grupo incluiremos factores tales como desarrollos de hardware y software computacional, redes bancarias operativas y el papel de los especialistas en seguridad electrónica.

Fuerzas políticas, comprendiendo: el papel del Estado en el ámbito financiero, leyes regulatorias y política tributaria.

Fuerzas socio-demográficas: incluyendo volumen poblacional, movilidad social, relación de las generaciones con las nuevas tecnologías, estilos de vida, educación y el crimen organizado.

Construiremos tres escenarios con tramas independientes.

“Patria Financiera”: propondrá un escenario de gran concentración de Poder en manos de las instituciones financieras. Las tendencias desarrolladas serán: convergencia de finanzas y comunicaciones, debilitamiento del Estado, menor capacidad de acción social pública, mayor influencia de la tecnología sobre el dinero como medio de intercambio, desarrollo de la banca electrónica, capacidad de adaptación de los usuarios, fraude y crimen electrónico.

“Anarcaos”: propondrá un escenario caótico, volátil e irregular. Las tendencias desarrolladas serán: colapso del sistema


59

tradicional, “virtualización” de las finanzas, desaparición o inefectividad de normas regulatorias, creciente importancia de capacitación y educación, “maquiavelización” de la moral, fragmentación y encapsulamiento social.

“Gran Fiscal”: propondrá un escenario en el cual el Poder político ha recuperado terreno y, sin volverse un “Gran Hermano” orwelliano, ha recobrado el control. Las tendencias incorporadas serán: crisis de rentabilidad, insostenibilidad de la contaminación ambiental, El Estado deviene no ya en un “Estado de Poder” ni en “Estado Benefactor” sino en “Estado Competidor”; aumento de la responsabilidad personal, creciente papel de las comunicaciones como servicio público, disminución del crimen organizado, aumento de la capacidad de control y supervisión del Estado.

Escenario 1: Patria Financiera

Dentro de veinte años, las personas que prácticamente “nacieron con la computadora” tienen ahora entre 28 y 35 años. Los que aprendieron a usarla ya a edad adulta tienen alrededor de 60 años o más y, en su gran mayoría, ya no están económicamente activos. Los que se resistieron a aprender cuando apareció están retirados o han fallecido. Todo el mundo usa computadoras con la misma naturalidad y frecuencia con la que, en 1983, se usaba el teléfono.

Este amplio uso de la tecnología electrónica hizo que las computadoras personales no sólo se hayan vuelto más pequeñas y portátiles sino también increíblemente baratas. Las grandes empresas financieras desarrollaron su propio soporte informático, tanto de software como de hardware. Todo el que abre una cuenta en un banco no sólo recibe una chequera y varias tarjetas inteligentes para distintos usos, sino también una PC dedicada, no más grande que una billetera de tamaño mediano, que sirve exclusivamente para conectarse y operar con el banco. Si el cliente cierra sus cuentas, el


60

banco simplemente desactiva la clave encriptada de todos estos servicios y tanto la PC bancaria como todas las tarjetas quedan absolutamente bloqueadas.

El enorme caudal de operaciones efectuadas a través de estos sistemas informáticos ha ocasionado que, las empresas financieras controlen prácticamente todo el flujo monetario. Ya nadie usa los billetes impresos por la Casa de la Moneda, ni siquiera para comprar golosinas en un kiosco. Más aún: la popularización de las compras por Internet mediante procedimientos seguros de identificación electrónica ha impulsado a los bancos a crear un verdadero dinero electrónico que tiene una relación cada vez menos estrecha con el dinero estatal oficial. Muchas transacciones y hasta varias inversiones importantes se hacen ya con dinero electrónico privado emitido por redes financieras.

Los profesionales más buscados son los expertos en Tecnología Informática, sobre todo los expertos en seguridad electrónica. La encriptación y codificación de los datos es una verdadera paranoia, impulsada por la amenaza de piratas electrónicos cada vez más audaces y sofisticados que atacan los sistemas. Los datos no sólo se transmiten en paquetes fraccionados, de orden alterado con algoritmos especiales, encriptados varias veces y a distintos niveles. También se almacenan con altos niveles de enmascaramiento. Los códigos de claves de interpretación están ahora más celosamente custodiados que otrora las llaves y las combinaciones de bóvedas y tesoros.

Esto, naturalmente, ha dificultado enormemente el control fiscal de las operaciones. El Estado y hasta las autoridades policiales han quedado impotentes para seguirles el rastro. Ya una transacción medianamente compleja es imposible de reconstruir apenas unas pocas horas después de realizada. Eso, unido a la creación de cada vez más dinero electrónico de circulación internacional, ha puesto el poder financiero enteramente en manos privadas.


61

Las autoridades estatales, en la mayoría de los casos, se han vuelto meros espectadores de lo que sucede en la economía real. Todo el mundo está conectado a una computadora y todas las computadoras están conectadas a alguna institución financiera siendo que, formal o informalmente, todas estas instituciones están conectadas entre sí. Las corporaciones dominan los mercados y las finanzas dominan a las corporaciones. En última instancia: las finanzas gobiernan al mundo.

Escenario 2: Anarcaos

Para el año 2023 la gran furia de fusiones y adquisiciones y una excesiva presión sobre el sistema financiero, con deudas internacionales imposibles de cobrar y una sobreproducción de bienes y servicios imposibles de vender por saturación de los mercados con poder de compra y falta de medios de pago en los demás, ha colapsado el sistema financiero tradicional. Con el colapso del sistema financiero han caído también las grandes corporaciones y los regímenes políticos que las sostenían.

Los Estados – a nivel nacional – se han convertido en figuras decorativas en la mayoría de los países avanzados. Las antiguas regulaciones se ha tornado imposibles de aplicar y controlar, por lo que han sido derogadas, si no de jure al menos de facto. Pequeños grupos de personas, comunidades reducidas y hasta individuos aislados luchan ferozmente entre sí por una cuota de Poder, siendo que el factor de Poder más importante es la información y el conocimiento (los gurúes americanos hablan ahora del know y del know-how como de los dos factores-clave complementarios más importantes de la era).

Correlativamente con esto, la educación y la capacitación, el acceso a la información y la adquisición de conocimientos acerca de los procesos y del funcionamiento de los sistemas, se han vuelto áreas de extrema importancia, celosamente custodiadas por los más


62

poderosos. La brecha entre pobres y ricos se agranda progresivamente dividiendo a las sociedades en el bando cada vez más reducido de los que “saben” y el otro bando cada vez más numeroso de los que “no saben”. El Saber se ha vuelto realmente Poder.

El medio de intercambio más usado es el de los “créditos” electrónicos, administrados por un número relativamente grande de grupos financieros virtuales dispuestos en una red internacional. De esta red depende luego una enorme cantidad de pequeñas instituciones financieras locales que satisfacen las necesidades individuales y las de pequeñas empresas que han ocupado el lugar de las grandes corporaciones y que compiten ferozmente entre sí, recurriendo con frecuencia incluso a medios poco lícitos para sobrevivir o imponerse. Lo que importa es el éxito; lo demás es irrelevante.

La actividad económica de los individuos es prácticamente incontrolable. Desde el momento en que los “créditos” y los “débitos” electrónicos son imposibles de rastrear y las grandes fortunas individuales se hallan diseminadas a escala internacional, el origen y hasta el volumen de las mismas resulta indeterminable para lo que queda de los gobiernos. Los mercados se han vuelto un campo de batalla sangriento en dónde impera la ley del más fuerte, del más audaz, del más cruel o del más inescrupuloso.

Las comunidades locales tienden a encapsularse en pequeños feudos aislados. La comunicación está establecida por vías electrónicas y tecnológicas. En lo social y cultural el mundo presenta cada vez mayores semejanzas con una sociedad feudal fragmentada en pequeños dominios potencialmente enemigos que dificultan progresivamente la necesaria coordinación de las partes.


63

Escenario 3: Gran Fiscal

Una serie de hechos le ha devuelto protagonismo y Poder al Estado. En el período anterior hubo una gran inseguridad general, con un aumento descontrolado de crímenes y robos, directa o indirectamente relacionados con el narcotráfico, lo que obligó a aceptar normas menos permisivas, un principio de autoridad más estricto y un papel más activo de parte del Estado. Luego estalló el escándalo de las jubilaciones privadas las que, por complejas razones financieras, se vieron obligadas a reconocer públicamente que no podrían cumplir lo prometido, con lo que el Estado tuvo que correr en su auxilio y, en gran medida, volver a hacerse cargo de buena parte del sostenimiento de la clase pasiva. Y, casi simultáneamente, un sustancial aumento en los costos de medicamentos y tratamientos médicos puso a la medicina privada fuera del alcance de la población, hizo colapsar a las Obras Sociales y devolvió protagonismo al hospital público y a los servicios de salud públicos en general.

Para colmo, una serie de accidentes industriales desgraciados y casos de intoxicación masiva pusieron también sobre el tapete la cuestión de la seriedad de la contaminación ambiental. Poblaciones de países enteros literalmente clamaron por una legislación más estricta en la materia y políticos muy ambiciosos pero también bastante determinados y decididos han aprovechado todos estos factores para impulsar acciones políticas nacionales e internacionales respaldadas por un amplio consenso. Con ello, las grandes corporaciones y las instituciones financieras no han tenido más remedio que ceder ante la alternativa cierta de verse obligadas a enfrentar a políticos y Estados dispuestos a competir – y no siempre de forma absolutamente leal – en los mercados.

El mundo de los negocios no está muy regulado en el sentido tradicional del término pero una legislación muy estricta ha aumentado considerablemente sus responsabilidades. Todas las redes de comunicaciones — incluyendo las de tecnología de datos,


64

audio y video — funcionan como un servicio público operado por el Estado y mantenido por una alícuota del impuesto cobrado a las empresas. A través de estas redes, los organismos públicos han montado varios y muy eficientes programas de capacitación y educación. Uno puede asistir a clases de la Universidad pública desde su casa y sólo tiene que concurrir físicamente a dar exámenes (los que, dicho sea de paso, se han vuelto muy difíciles de aprobar).

Por otra parte, la red pública de comunicaciones permite un control efectivo sobre las operaciones financieras y bancarias que se llevan a cabo sobre ella. El dinero electrónico es de uso muy común y extendido, igual que varios otros servicios financieros, la enorme mayoría de los cuales puede ser accedido desde redes empresarias, una PC hogareña y hasta palmtops inalámbricas. Pero instituciones oficiales monitorean de cerca las transacciones. La evasión impositiva y el lavado del dinero, son prácticamente imposibles. Esto ha significado un duro golpe al narcotráfico y a toda otra actividad criminal puesto que es casi imposible obtener dinero y más difícil aún es almacenarlo o gastarlo sin pasar por algún nodo de la red de datos en dónde la operación queda automáticamente registrada. Organizaciones criminales han tratado de encontrar alternativas a esto pero han chocado contra imposibilidades tecnológicas y operativas. Por más poderosas que estas organizaciones hayan sido en el pasado, no pueden hoy, en el 2023, montar todo un sistema financiero paralelo ni poner satélites de comunicaciones en el espacio sin que se entere el Gran Fiscal que no busca inmiscuirse en todo pero que mantiene las manos firmemente sobre las palancas que controlan a los factores de Poder.

Análisis

Aun cuando nuestros escenarios de ejemplo no fueron construidos de un modo estrictamente riguroso, podemos ver que el objetivo de “Una economía ordenada, sustentada esencialmente por el trabajo


65

productivo de los habitantes de la Nación y apoyada por un sistema financiero construido sobre la base de una moneda soberana” debería tener en cuenta al menos los siguientes elementos:

· Una dificultad cierta del Poder del Estado para controlar efectivamente las transacciones financieras y los medios de pago.

· Una gran importancia de los medios electrónicos de comunicaciones y transmisión de datos en el flujo financiero y hasta en la creación de medios de pago virtuales.

· Un factor crítico de “rastreabilidad” de las transacciones. · Una evolución de la moneda la cual, así como evolucionó de la

moneda metálica de valor intrínseco al papel moneda de valor representativo, puede seguir evolucionando hacia monedas de valor virtual establecido por convención entre las partes interesadas.

· La necesidad del Estado de poder monitorear a la actividad económica a riesgo de perder la posibilidad de aplicar políticas tributarias eficaces o bien, en su defecto, la necesidad hallar métodos de financiación alternativos para solventar los gastos que demandan las funciones esenciales del Estado.

Obviamente, al no tener aquí un Plan Estratégico completo, no estamos en condiciones de verificar si el mismo ha contemplado adecuadamente – o no – los elementos citados (a los cuales se pueden agregar varios otros que hemos omitido en aras de la brevedad). Pero, de contar con dicho Plan, revisaríamos cuidadosamente su modelo para realizar esa verificación.

Si hallásemos que el Plan tiene respuestas al menos razonables y concebibles para las cuestiones esenciales que surgen de los escenarios — ya sea porque resuelven bien las cuestiones, ya sea porque las evitan con razonable seguridad — diríamos que el Plan


66

es viable. En caso contrario, lamentablemente deberíamos llegar a la conclusión de que se trata de una simple declaración de anhelos, con lo que nos quedarían dos opciones: o bien renunciar al Plan – en todo o en parte – o bien corregirlo para lo cual en este caso, probablemente (pero no necesariamente), podríamos tomar a “Gran Fiscal” como base de partida y ver qué relaciones de equilibrio podrían lograrse con los demás escenarios.

El próximo paso

Supongamos que tenemos un Plan Estratégico bien construido y adecuadamente validado con un repertorio satisfactorio de escenarios. La buena noticia es que tendríamos más de la mitad del camino recorrido. La mala noticia, con todo, es que todavía nos sigue faltando algo: ¿quién garantiza que en la ejecución del Plan todo saldrá bien?. ¿Quién nos asegura que el inefable Mr. Murphy se tomará vacaciones y no interferirá con sus famosas leyes en nuestro proyecto?

“Si algo puede salir mal, saldrá mal; y en el peor momento” es la Ley de Murphy básica. Más vale que estemos preparados para enfrentar sus consecuencias. Para eso existe otro método: la Administración de Riesgos.


67

Administración de riesgos públicos

Actividades, objetivos y eventos

oda actividad tiene un propósito y todo propósito requiere cierta actividad. Todo los seres humanos activos desarrollamos una gama a veces bastante amplia de

actividades, impulsados por los objetivos que deseamos alcanzar. No importa ahora cuales sean esos objetivos. Pueden ser económicos, culturales, sociales, estéticos, íntimos o públicos, altruistas o egoístas. El hecho es que, por regla general, no vivimos deambulando a la deriva sino persiguiendo determinados logros materiales o inmateriales que desearíamos tener o alcanzar. Para ello nos esforzamos individualmente, nos asociamos con otras personas, constituimos asociaciones, sociedades y hasta Estados; siendo así que los objetivos de la actividad pública quedan determinados por toda una constelación de factores individuales y grupales de índole política, social, cultural, económica e histórica - tan sólo para citar los principales.

Pero una vez que una persona, una empresa o una institución como el Estado han elegido un objetivo, la primera preocupación es la de que algo puede "salir mal". Algo puede interponerse entre el propósito, la voluntad de hacer, o la voluntad de Poder, y el logro del objetivo. Ese algo, ese suceso, lo denominaremos técnicamente como evento y lo presupondremos desfavorable por una cuestión metodológica ya que los hechos de los cuales se ocupa la Administración de Riesgos son todos aquellos que pueden significar el fracaso de una gestión o un propósito.

Los eventos pueden ser de muy distinta naturaleza y pueden provenir de muy distintas fuentes. Esencialmente, sin embargo, hay dos pares de parámetros que permiten evaluar cualquier evento. El

T


68

primer par se refiere a la verosimilitud de su ocurrencia y responde a la pregunta de "¿Hasta qué punto es razonablemente verosímil que ocurra? ". El segundo par se refiere a las consecuencias que el evento puede ocasionar y responde a la pregunta de: "En caso de ocurrir, ¿cuales serían los daños? "

Los parámetros básicos

Parámetros de verosimilitud

Los dos parámetros de verosimilitud de ocurrencia son: (A) posibilidad y (B) probabilidad. Es muy importante no confundir ambos conceptos, especialmente en el terreno político dónde lo posible y lo probable viene con frecuencia muy fuertemente teñido de convicciones, aspiraciones e ideologías.

Posibilidad

La posibilidad se refiere a la factibilidad física del hecho, tal como se desprende de las leyes naturales que rigen el fenómeno. Puedo imaginar el evento de la proverbial teja que cae sobre la cabeza de alguien. De hecho, el evento es posible porque, entre otras cosas, se condice con todo lo que desde Newton sabemos acerca de la gravedad. Si, por el contrario, me imaginara un incendio forestal en el Sahara, el evento sería imposible por todo lo que conocemos de ese desierto.

Probabilidad

La probabilidad de ocurrencia de un evento posible es una magnitud matemática. Esta magnitud estará dada, o bien por la experiencia estadística, o bien por los procedimientos del cálculo de probabilidades.

En eventos con resultado necesario, es posible calcular la probabilidad de ocurrencia por métodos relativamente simples.


69

Puesto que un dado tiene 6 caras, la probabilidad de obtener una cara cualquiera, en una tirada, es de 1/6 o sea 0.1666... Tirando la moneda al aire tendremos una probabilidad de 1/2 (o sea de 0.5) de obtener una "cara" y 1/2 de obtener una "ceca" puesto que una moneda solamente tiene dos caras.

En eventos con resultados contingentes el método de cálculo es diferente. El evento de sacar un automóvil a la calle obviamente puede tener dos resultados: que tenga un accidente o que no lo tenga. Pero las probabilidades de cada resultado ya no serán de 1/2 para cada uno puesto que ninguno de ellos es necesario que ocurra. En el caso del dado de 6 caras, necesariamente una de ellas debe quedar hacia arriba después de la tirada. En el caso del automóvil no necesariamente deberé tener un accidente, ni necesariamente dejaré de tenerlo. Más aún: no necesariamente puedo tener un, y sólo un, accidente. Con un poco de mala suerte podría llegar a tener dos, quizás tres - o más - en una misma salida. La probabilidad de ocurrencia en el caso del automóvil es estadística, es decir: basada en la experiencia real, y deberé analizar cuáles han sido los resultados de conducir automóviles bajo circunstancias y condiciones iguales, similares o al menos comparables al de mi caso particular.

En todos los casos, ya sea basado en al análisis matemático o en un estudio estadístico actuarial, lo que el cálculo de probabilidades nos ofrece es un número. Una probabilidad igual a 1 indicará que el resultado seguramente ocurrirá. Una probabilidad igual a 0 nos indica que seguramente NO ocurrirá. Entre ambas magnitudes extremas tendremos la probabilidad para el resultado de un evento determinado.

El común de las personas con mucha frecuencia confunde los conceptos de posibilidad y probabilidad. Es cierto que los eventos muy improbables pueden considerarse casi imposibles en la práctica. Pero, de hecho, ambos casos no son exactamente equivalentes. Sobre nuestro planeta, que una moneda caiga y quede parada de canto es improbable. Que quede flotando en el aire es imposible.


70

Parámetros de consecuencias

Las consecuencias de un evento pueden analizarse midiendo dos magnitudes: (A) la frecuencia y (B) la severidad.

Frecuencia

Si un evento es físicamente posible, es razonable esperar que ocurra una cantidad determinada de veces en cierta unidad de tiempo. Por ejemplo: una vez por año; una vez por década; diez veces por día; o una vez cada diez millones de años, etc. [2]

La frecuencia de un evento está en estrecha relación con su probabilidad. El cálculo de probabilidades me indica que si tiro una moneda al aire una cantidad infinita de veces, sacaré la misma cantidad de "caras" que de "cecas". Naturalmente, esto no me permite saber cuántas caras y cuantas secas lograré si tiro la moneda al aire, digamos, unas diez o veinte veces. Pero me permite saber que, mientras más veces tire la moneda al aire, más probabilidades tendré de obtener una cantidad igual de caras y de cecas. Por otra parte, también me indica que jugar a "cara o ceca" con una moneda es menos arriesgado que jugar a obtener un número en una tirada de dados puesto que las probabilidades de acierto en el caso de la moneda son del orden de un 0.5 mientras que en el caso del dado serían solamente de un 0.1666.

En el caso de los eventos estadísticos, el razonamiento es similar. Si construyo una casa en un lugar que ha tenido dos terremotos en los últimos cien años, mi frecuencia de ocurrencia dada por la experiencia para el evento "terremoto" es de 2/100 - o sea una probabilidad de 0,02 (1/50). Si, por otra parte, sé también que en los últimos 130 años el lugar sufrió cinco inundaciones, para el evento "inundación" tendré una frecuencia estadística de 5/130 con una

2 ) También puede tomarse la cantidad de resultados en una serie reiterada de eventos como. por ejemplo, una vez cada 5.000 Km. recorridos; una vez cada 10.000 horas de vuelo; x veces cada n revoluciones por minuto, etc.


71

probabilidad de 0,038 (1/26). Esto, de nuevo, no me indica que tendré un terremoto exactamente cada 50 años y una inundación cada 26. Pero sí me indica que deberé esperar razonablemente casi dos veces más inundaciones que terremotos para lapsos de tiempo prolongados.

Severidad

Por último, el parámetro de severidad se refiere a la magnitud de los daños que razonablemente deben esperarse de la materialización de un evento. En general, esta medición se realiza en unidades monetarias, aún cuando hay varias dificultades relacionadas con este tipo de apreciación.

Por de pronto, lo obvio: es difícil y acaso imposible expresar el valor de vidas humanas en cualquier moneda. Es difícil y acaso imposible ponerle un valor monetario a monumentos históricos, bienes culturales o parques nacionales. Pero incluso en magnitudes económicas no siempre es absolutamente claro si deberíamos tomar el valor de reconstrucción, el valor de mercado, el valor de reposición a nuevo – con, o sin, depreciación o amortización – el valor contable, el valor de producción equivalente, o cualquier otro. ¿Cuánto vale un bosque? Por poco que se lo analice se verá muy pronto que no es una simple cuestión de multiplicar toneladas de madera por su valor de mercado.

Sea como fuere, todo evento producirá daños y el concepto de severidad se refiere a la magnitud de esos daños. Con lo que hay que tener cuidado en los análisis de severidad es con no perder de vista toda una serie de perjuicios que muchas veces no son evidentes y que técnicamente se denominan daños indirectos o consecuenciales. El impacto de un evento acaecido, o “siniestro” como se lo denomina técnicamente, es siempre mucho mayor que el valor de su daño material directo.

Por ejemplo, supongamos que un edificio cualquiera vale – digamos – $ 130.000.- En este caso, un terremoto que lo destruya totalmente


72

tendrá una severidad de $ 130.000.- Pero ése será tan solo el daño material directo. Supongamos que el edificio era nuestra casa. Después del terremoto, tendremos que vivir en algún lugar y, en consecuencia, probablemente alquilemos una vivienda – al menos por el tiempo que tarde la reconstrucción de nuestra casa. Si suponemos que la reconstrucción tardará 10 meses y el alquiler de la vivienda transitoria nos cuesta $ 400 por mes, tendremos por lo menos $ 4.000 para agregarle al monto del daño real. Siguiendo con este razonamiento podemos establecer muchos otros perjuicios causados por el mismo evento y que en un principio no resultan tan evidentes. Si el terremoto, además de destruir a nuestra casa, destruyó también la empresa en la que trabajábamos y a consecuencia de ello nos quedamos sin trabajo, la pérdida de ingresos será un daño consecuencial importante. Si la casa, al derrumbarse por el terremoto, aplastó también a nuestro automóvil, tendremos otro daño material cuyo valor, obviamente, deberemos sumar; y así sucesivamente.

Es fundamental tener presente todos estos elementos porque en la práctica, dependiendo de los casos y las circunstancias, la experiencia ha demostrado que la severidad de los daños indirectos suele ser de entre 8 a 32 veces la de los daños directos. De hecho, todos los administradores de riesgo están hoy de acuerdo en que el daño material directo es solamente la punta de un iceberg, por lo que el verdadero impacto de un siniestro es prácticamente siempre mucho mayor de lo que cree la mayoría de la gente.

El riesgo

El concepto de riesgo

El concepto de "riesgo" tiene varias definiciones pero la gran mayoría concurre en hacerlo equivalente a incertidumbre. Más específicamente: nuestra representación más inmediata del riesgo es


73

la incertidumbre –o ignorancia – que tenemos respecto de un evento.

Esencialmente, hay riesgo en cuanto a un determinado evento cuando no sabemos o no podemos determinar alguna, o varias, de las siguientes cuestiones:

Si puede ocurrir en absoluto (incertidumbre de factibilidad) Cuando ocurrirá (incertidumbre de tiempo) Dónde ocurrirá (incertidumbre de lugar) Cómo ocurrirá (incertidumbre de modo) Cuantas veces en una determinada unidad de tiempo ocurrirá

(incertidumbre de frecuencia) Cuánto daño producirá (incertidumbre de severidad)

Más allá de su definición, el riesgo es percibido como un obstáculo que se interpone entre la actividad y el objetivo perseguido por esa actividad. En el caso de la Política, la actividad se relaciona con el Poder de conducir a un organismo político hacia objetivos voluntariamente definidos y, por consiguiente, constituirá un riesgo todo aquello que amenace con hacer fracasar, ya sea el ejercicio de las funciones políticas, ya sea el logro de dichos objetivos, ya sea ambas cosas simultáneamente.

Los cuatro parámetros antes mencionados nos permiten aproximarnos al dimensionamiento del riesgo. Nos permiten establecer si puede ocurrir (o no); nos permiten calcular su probabilidad de ocurrencia, la cantidad de veces que probablemente ocurrirá dentro de un lapso de tiempo determinado y la magnitud del daño que verosímilmente habrá de producir. Pero, si bien estos parámetros nos permiten decir varias cosas de un evento, hay muchas otras – realmente esenciales – sobre las que no nos informan gran cosa.

Por de pronto, no nos dicen cuándo ocurrirá. Tener una probabilidad de ocurrencia y una frecuencia estadística no significa tener la fecha,


74

el lugar o el modo en que se producirá el evento. En la provincia de Mendoza, no sería lo mismo sufrir un terremoto de magnitud Richter 3, en medio del campo y a las 10 de la mañana, que padecer otro pero de magnitud Richter 8, en plena ciudad de Mendoza y a las 11 de la noche.

Además, a la aleatoriedad de los factores de tiempo, espacio y modo se le agrega la imprecisión de los propios parámetros considerados. Tomar 130 años para establecer una probabilidad de ocurrencia puede no ser suficiente frente al hecho de que el fenómeno viene ocurriendo desde hace por lo menos 200.000 años. En el cálculo de los daños indirectos y consecuenciales podríamos olvidarnos de considerar algunos y, con ello, nuestra estimación de severidad sería incorrecta.

Todo esto nos lleva a una conclusión muy simple: sea como fuere que analíticamente determinemos el concepto de "riesgo", en la práctica siempre se dará que el factor está determinado por nuestra propia ignorancia. Es el "no saber" lo que genera para nosotros una situación de riesgo. El no saber exactamente cuándo ocurrirá el evento, el no saber exactamente cuántas veces ocurrirá; el "no estar del todo seguros" en cuanto a los daños que puede causar, etc. etc. Posibilidad, probabilidad, frecuencia y severidad son sólo parámetros muy útiles para formarnos una idea aproximada (que es siempre mejor que no tener ninguna) de las características de un evento. Pero no nos dan certeza. La falta de esa certeza - vale decir: nuestra incertidumbre básica - constituye la esencia del riesgo.

Podemos decir, pues, que existirá riesgo en todas aquellas situaciones en las que no sabemos – o no estamos completamente seguros de – alguna o todas las circunstancias que determinan un evento.


75

La actitud frente al riesgo

De lo arriba expuesto se comprende que, en la vida de todos los días, estamos manejando riesgos en forma habitual y muchas veces quizás hasta sin darnos cuenta. Porque, en realidad: ¿cuándo podríamos decir que estamos totalmente seguros del resultado de alguna de nuestras acciones o decisiones? En materia de decisiones de Estado, la correcta comprensión y apreciación del riesgo es de extrema importancia porque las decisiones políticas prácticamente nunca se toman dentro del marco de un alto grado de certeza.

Los "audaces" y los "prudentes"

Esta incertidumbre básica constituye, técnicamente hablando, una exposición a riesgo casi permanente. No es, por cierto nada nueva. La venimos experimentando desde el comienzo de nuestra Historia como seres humanos. En todos los tiempos podemos encontrar en las personas dos actitudes básicas frente al riesgo: están los "audaces" o "tomadores de riesgo" y están los "prudentes" o "rechazadores de riesgo". Los primeros estarán dispuestos a "apostar" y a "arriesgar". Los segundos serán más cautos y buscarán "cubrirse" o "asegurarse".

Aquí lo importante es comprender que ninguna de las dos actitudes básicas es, en principio, la "correcta". Por supuesto, si alguien apuesta y luego pierde, siempre se podrá decir (a posteriori) que no debería haber apostado. Pero casi la misma crítica puede hacerse a quien dedicó una gran cantidad de esfuerzo y medios para cubrirse de un evento que nunca sucedió ya que, en este caso, siempre se podrá decir (también a posteriori) que los recursos gastados en prevención fueron en vano y se podrían haber ahorrado o dedicado a otra cosa.


76

Una tesis negativa no puede ser demostrada

Los "audaces" están expuestos a la ley de Maquiavelo quien decía que "el éxito justifica los medios". Para los "prudentes" rige el principio lógico general que dice que "una tesis negativa no puede ser demostrada". Si decido no tener un plan de prevención contra inundaciones y luego, a lo largo de mi gestión, no se produce una inundación, mi decisión aparecerá como un éxito puesto que no gasté dinero en algo que no se produjo. Por otra parte si decido tener un plan de prevención, gasto esfuerzo y dinero en ello, y luego en algún momento de mi gestión la inundación se produce, mi decisión aparecerá también como acertada porque he sabido prevenir un evento que sí se produjo. Pero ¿qué pasaría si, después de gastar esfuerzo y dinero en un plan de prevención, la inundación no se produce?

Es quizás un poco decepcionante decirlo; pero la verdad es que, frente a un evento que no se produce, jamás podré demostrar que mis medidas de prevención fueron acertadas. Una tesis negativa no puede ser demostrada. Por el mismo principio, ante la Justicia se presupone la inocencia del acusado. Es el fiscal el que debe probar que el acusado cometió el crimen. No es el acusado el que debe demostrar que no lo cometió, puesto que en la enorme mayoría de los casos le sería imposible hacerlo. La única forma de probar que 2 + 2 no es igual a 5 es demostrando que es igual a 4.

Es importante retener esto porque, todo funcionario público que opte por la prudencia y la prevención siempre se encontrará con este problema de alguna forma u otra. Siempre se podrá decir que la inversión hecha en prevención es "innecesaria", "exagerada" o "insuficiente". Si el evento no se produce, siempre alguien podrá argumentar que la prevención fue innecesaria. Si el hecho se produce, pero a menor escala de lo esperado, siempre alguien podrá decir que lo gastado en prevención fue exagerado. Si se produce a mayor escala de lo esperado, nunca faltará quien nos acuse de no haber hecho lo suficiente. Y siempre nos resultará imposible


77

demostrar qué hubiera sucedido si no hubiésemos tomado la decisión que tomamos.

Toda persona que maneja riesgos debe saber que está expuesto al proverbial "palos por si bogas; palos por si no bogas".

Predicción o previsión

Desde hace miles de años los seres humanos hemos venido buscando herramientas para dominar el futuro. Analizada a fondo, la administración de riesgos es, en realidad, una administración del futuro. La prevención se refiere siempre a hechos que todavía no sucedieron y busca anticiparse a hechos que probable – o posiblemente – sucederán. Aún cuando tengamos una experiencia pasada de hechos similares o iguales que ya han ocurrido, nuestra labor de prevención sólo podrá utilizar esos hechos como una experiencia acumulada. La labor de prevención se referirá, necesariamente, a un hecho que no ocurrió. Si no fuese así, no sería "pre-vención".

Pero ya hemos visto cuando hablamos de los escenarios que el futuro es, esencialmente, impredecible. Los antiguos intentaron dominar el problema del futuro tratando de adivinarlo. A esa intención responden todas las "ciencias adivinatorias" que se han inventado, desde la quiromancia, pasando por la astrología hasta las distintas formas de profetizar. Sin embargo, durante los últimos 30 o 50 años hemos ido poco a poco llegando a la conclusión de que las predicciones son bastante inútiles.

Para entender esta aparente paradoja podemos echar mano a la “Historia del Alcalde” que distintos autores han relatado de diversas maneras. Pierre Wack la relató como la historia del alcalde de Dresden y De Geus la cuenta como la del alcalde de Rotterdam. De hecho, puede narrarse tomando a cualquier ciudad como referencia y aquí utilizaremos a Hiroshima para ilustrar el punto.


78

Así pues, la historia nos dice que nos encontramos en Hiroshima y corre el año 1920. Llega a la ciudad un adivino con reputación de ser infalible y el alcalde lo manda llamar para saber qué será de su ciudad en los próximos 25 años. Imaginemos entonces que el adivino comienza a formular sus predicciones y dice, aproximadamente, lo siguiente: “Occidente enfrentará una tremenda crisis económica que causará un colapso total en 1929. Se producirá una hiperinflación colosal que arruinará por completo a Alemania. Estallará una Guerra Mundial a raíz de la cual morirán millones y millones de personas. Alemania, Italia y el Japón marcharán juntas en esta guerra enfrentándose principalmente con Inglaterra, Francia y Rusia. Los Estados Unidos también intervendrán y, finalmente, Alemania e Italia serán derrotadas. El Japón luchará contra los Estados Unidos hasta que, un día, los norteamericanos arrojarán sobre Hiroshima una bomba de enorme poder que destruirá por completo la ciudad y producirá consecuencias lamentables en las personas aún muchos años después del suceso. Japón perderá la guerra, pero luego resurgirá con gran fuerza, ganando posiciones de liderazgo mundial sobre todo en el ámbito de la industria y la economía.”

Una vez relatado este escenario, la pregunta es: ¿Qué hubiera podido hacer el alcalde de Hiroshima en 1920 luego de conocer exactamente el futuro de su ciudad? No deja de ser sorprendente, pero la respuesta es: ¡nada! Incluso en el caso de que le hubiera dado a la profecía el valor de una certeza absoluta – algo ya de por sí muy difícil de imaginar – ciertamente no hubiera podido evacuar y abandonar la ciudad... ¡en 1920!

Ante esta dificultad se han desarrollado distintas técnicas. Una de ellas es la previsión por escenarios que ya hemos visto. La otra es la de prevención de riesgos que estamos tratando aquí.

La filosofía de la prevención está basada en un razonamiento condicional estructurado bajo la forma de "si ... entonces". En lo concreto, este razonamiento se traduce en proposiciones prácticas al


79

estilo de "SI sucede tal o cual evento, ENTONCES actuaré de tal o cual manera"; o bien "SI tal o cual evento adquiere una probabilidad de ocurrencia que considero inaceptable, ENTONCES dispondré tales o cuales medidas para neutralizar sus efectos".

Una ventaja adicional de esta estructura lógica es que la incorporan hoy prácticamente todos los lenguajes de programación de computadoras [3] lo cual hace que una multiplicidad muy amplia de alternativas, prácticamente imposible de dominar mentalmente, pueda ser considerada y manejada mediante el empleo del soporte informático adecuado. Esto nos permite recurrir al ya expuesto método de los escenarios y "modelar" el evento, construyendo luego múltiples "escenarios", cada uno con su respuesta adecuada. Podemos así suponer un hecho desfavorable y prever nuestra acción de respuesta bajo muy diversas condiciones; por ejemplo: si ocurre de día, si ocurre de noche, si ocurre en invierno o en verano, si ocurre antes o después de las elecciones; si afecta sólo a parte de una región o si la afecta por completo, etc.etc.

De hecho, poco a poco hemos llegado a la conclusión de que una prevención bien hecha convierte a las predicciones en algo innecesario. Si a un médico le predicen que durante su próxima intervención quirúrgica se cortará el suministro de la energía eléctrica, el médico puede creer o descreer de la predicción y - en todo caso - puede decidirse a operar, o a no operar. Pero si al mismo médico le garantizamos que el quirófano contará con un electrogenerador de emergencia adecuadamente preparado, el acierto o el error de la predicción se convierte en algo irrelevante. Ya sea que la energía se corte, o no se corte, la operación podrá continuar y finalizar gracias a que el evento se hallaba debidamente

3 )- Se trata básicamente de la estructura "IF... THEN" que admiten diferentes lenguajes de programación, con las variantes adicionales de "IF ... THEN ... ELSE " y la estructura similar de "SELECT CASE .... CASE ... CASE ELSE y END CASE".,. con una sintaxis que puede variar de un lenguaje a otro pero con esencialmente la misma funcionalidad.


80

previsto. En médico operaría en cualquiera de las dos alternativas. Y este es el tipo de situación que busca construir la Administración de Riesgos.

La administración de riesgos

La implementación práctica de este marco teórico es un procedimiento simple – lo que no necesariamente implica que sea siempre sencillo en la vida real.

Consta esencialmente de cinco pasos. Comienza por la identificación de los peligros, amenazas o riesgos; sigue por las decisiones referidas a la eliminación, control o retención de riesgos y finaliza con los procedimientos de transferencia de riesgo. Cada paso requiere métodos, herramientas y procedimientos específicos.

Identificación de riesgos

En la jerga de los administradores de riesgos, "identificar" un riesgo significa detectarlo, descubrirlo, conocerlo, definirlo y evaluarlo. En un lenguaje menos técnico diríamos que hemos identificado los riesgos inherentes a cualquier actividad cuando hemos podido establecer todas las cosas que pueden "salir mal" en el ejercicio de esa actividad. Adicionalmente, la identificación también implica una evaluación – aunque más no sea aproximada – de los parámetros básicos del riesgo: su posibilidad, su probabilidad, su frecuencia y su severidad.

Hay varias herramientas que permiten realizar análisis a fondo. Estos métodos y herramientas se han desarrollado porque, mientras algunos riesgos son obvios, otros no lo son tanto y frecuentemente hay riesgos ocultos que aparecen sólo después de un análisis en profundidad.

Por ejemplo, en el caso de los riesgos públicos, si permitimos en una zona la radicación de industrias altamente contaminantes el riesgo obvio es el de la polución ambiental. Un poco menos obvio es el riesgo de las enfermedades profesionales que pueden sufrir quienes


81

trabajan en esa actividad. Menos evidentes aún son ciertas catástrofes que pueden producirse en el caso de concurrencia de dos o más circunstancias especialmente adversas como podría ser, por ejemplo, la explosión de un reactor químico liberando una nube de altísima toxicidad que se encuentra con fuertes vientos de superficie y provoca la intoxicación e incluso la muerte de la población lindera. Y muy ocultos pueden estar riesgos como el de la empresa que volcaba subrepticiamente ácido sulfúrico al desagüe cloacal casi en el instante preciso en que otra empresa hacía lo mismo algunas cuadras más abajo con efluentes conteniendo cianuro de potasio. Cuando los dos efluentes confluyeron en la red cloacal se formó un gas letal – cianuro de hidrógeno – que emergió por las rejillas de una vivienda causando la muerte de cuatro personas. [4]

Más allá del riesgo al que se hallan expuestas las personas directamente afectadas, tampoco resulta intrascendente la exposición a riesgo que representaría para la carrera política de un funcionario público el quedar involucrado en un hecho como cualquiera de los relatados. Con la complicación adicional de que, muchas veces la prohibición lisa y llana de una industria peligrosa no resulta una alternativa viable ni deseable; ya sea porque se necesitan los productos de esa industria; ya sea porque es la única – o la principal – fuente de trabajo y de ingresos genuinos disponible en la región.

La correcta identificación de los riesgos existentes es un primer paso absolutamente necesario para cualquier gestión pública seria. Afortunadamente, existen muchas herramientas y métodos que pueden ser aplicados: desde listas de verificación (checklists) adecuadamente diseñadas para actividades específicas; pasando por auditorías e inspecciones "in situ" con entrevistas a las personas

4 )- Los expuestos, no son ejemplos fantasiosos. Piénsese tan sólo en los casos de Sevesso (Italia) y Bhopal (India). El caso del cianuro de hidrógeno es la explicación más plausible que se encontró a un caso real ocurrido en una población de la zona sur del Gran Buenos Aires


82

directamente involucradas; hasta complejos estudios de HAZOP [5] y árboles de causalidad con escenarios modelables en computadora. Las herramientas actualmente disponibles permiten evaluaciones de riesgo sumamente exhaustivas y razonablemente precisas.

Eliminación de riesgos

Una vez identificados los riesgos, la primera alternativa – y la más drástica – es considerar alguna forma de eliminarlos. El ejemplo clásico de la eliminación es el del taller que limpiaba sus máquinas con solvente, exponiéndose al riesgo de incendio, hasta que se adoptó la limpieza con detergentes especiales solubles en agua, con lo cual quedó eliminado el riesgo de incendio inherente a las operaciones de limpieza.

Por desgracia, en la enorme mayoría de los casos reales, y quizás más aún en el de los riesgos públicos, la eliminación es la alternativa menos viable. Por lo general, las exposiciones a riesgo son inherentes a la actividad, a la situación, al entorno y a las circunstancias. La única forma segura de eliminar el riesgo de tener un accidente dentro de un automóvil es no subiéndose nunca a un automóvil. Algo que, obviamente, resultará imposible de pedir en la enorme mayoría de los casos.

Con todo, un buen análisis de riesgo frecuentemente revela exposiciones innecesarias: edificios que ya no se necesitan y que, sin embargo, siguen figurando en el activo; procedimientos inútilmente riesgosos que pueden ser suplantados por otros más seguros; tecnología obsoleta que puede ser sustituida por otra más moderna y segura; cosas que se siguen haciendo por pura inercia siendo que, en realidad, ya no son necesarias en absoluto, etc. etc. A veces es sorprendente la cantidad de lastre inútil (y gasto inútil) que es posible eliminar luego de identificar los riesgos existentes.

5 )- Del inglés Hazard and Operability: Riesgo y Operabilidad.


83

Control de riesgos

El concepto de "Control de riesgos" implica, en realidad, tres enfoques diferentes para tres momentos distintos asociados a un mismo riesgo:

1°) las medidas a tomar antes de la ocurrencia del evento;

2°) las operaciones a realizar durante la ocurrencia y

3°) las gestiones a realizar después de la ocurrencia.

Un riesgo estará controlado cuando sepamos, con la mayor exactitud posible, qué es lo que haremos antes, durante y después de su materialización.

Las acciones, las decisiones y las medidas tomadas antes del evento se inscriben, por lo general dentro del marco de un Plan de Prevención. Todo lo previsto para el tiempo que dure el evento se vuelca normalmente en un Plan de Emergencia. Finalmente, todo aquello que habrá que hacer y realizar una vez superada la emergencia está contenido en lo que denominaremos el Plan de Contingencia. Prevención, emergencia y contingencia constituyen así los pilares del Control de riesgos, conformando un todo armónico y complementario que abarca el "antes", el "durante" y el "después" de un acontecimiento adverso.

La estrategia del control de riesgos consiste en actuar sobre los parámetros básicos; ya sea sobre alguno de ellos o sobre todos simultáneamente.

Para controlar un riesgo normalmente lo que se busca es reducir al máximo posible su posibilidad, su probabilidad, su frecuencia y su severidad. Utilizando la mayor cantidad posible de materiales incombustibles en una operación o en un producto, reduciremos la posibilidad de un incendio. Limitando las operaciones de soldadura o a llama abierta al mínimo indispensable reduciremos la probabilidad. Diagramando el trabajo adecuadamente para que las operaciones con riesgo de fuego se realicen, por ejemplo, todas a la


84

vez en determinado día de la semana, en determinado sitio y en determinado horario (en lugar de realizarlas todos los días de la semana, en todas partes y a cualquier hora) habremos reducido la frecuencia de nuestra exposición. Por último, disponiendo una correctamente diseñada red de hidrantes o rociadores automáticos, detectores de humo y extintores portátiles habremos hecho lo necesario para controlar la severidad de un posible incendio.

La filosofía básica del control de riesgos se puede resumir en una simple cadena de razonamientos: Si existe, que no pueda ocurrir. Si puede ocurrir que sea improbable. Si es probable, que ocurra la menor cantidad posible de veces. Si ocurre alguna vez, que cause el menor daño posible. Y si ya ocurrió, que podamos recuperarnos en el menor tiempo posible.

Correctamente aplicado, un buen control de riesgos permite destruir uno de los mitos más perniciosos que circulan por el mundo: el mito de que la prevención siempre cuesta mucho dinero. En la enorme mayoría de los casos es falso: la prevención correcta y racionalmente instrumentada no es un gasto sino una inversión que se justifica desde cualquier punto de vista que se quiera adoptar.

Por el costo de un matafuego podemos ahorrar cientos de miles – y acaso millones – de pesos en pérdidas por incendio. Más de un cinturón de seguridad de unos pocos pesos ha salvado una vida. Una válvula de seguridad de 150 dólares evitará la explosión de una caldera que vale 75.0000 - sin contar los daños consecuenciales e indirectos que produciría la explosión. Arriesgar un patrimonio de varios millones a fin de ahorrar unos cuantos miles nunca ha sido y nunca será una buena práctica administrativa. Para decidir una inversión en prevención es conveniente seguir un consejo clásico muy simple: nunca apueste más de lo que está dispuesto a perder.

Que la prevención es cara constituye una falsedad total. Lo único cierto es que el dinero invertido en prevención resultará quizás difícil de justificar. Y esto es por algo que ya hemos mencionado y


85

desarrollado antes: una tesis negativa no puede ser demostrada. Si la caldera no explota, es difícil demostrar que los 150 dólares gastados en la válvula de seguridad no fueron dinero tirado a la basura. Si no nos asaltan, difícilmente podremos probar que los ladrones no vinieron gracias al dinero que invertimos en vigilancia.

Lo que no hay que perder de vista es que nuestros eternos críticos esgrimirán, con una vehemencia mucho mayor, la cifra de los daños si ocurre el siniestro. Y la cifra de los daños será siempre miles y hasta millones de veces superior a lo invertido en prevención. De este modo, puesto en el peor de los casos, a cualquier funcionario público siempre le resultará más sencillo defenderse de una acusación malévola de haber gastado 150 pesos en una válvula de seguridad que defenderse ante una acusación mucho más seria de no haber hecho lo necesario para evitar la explosión de una caldera cuya reposición le costará al contribuyente los 75.000 dólares que vale el equipo, más la remoción de la caldera destruida, más la instalación de la nueva y más la indemnización correspondiente al edificio del vecino que también resultó dañado por la explosión. Y todo eso, suponiendo que no haya muerto nadie en el accidente.

Ahorrar dinero en prevención es jugar a la ruleta rusa. Es cierto que hasta en la ruleta rusa se puede ganar y, en Política, es cierto que hay que saber arriesgar siendo que ningún gran líder se ha destacado precisamente por una prudencia exagerada.

Pero para el funcionario público vale lo mismo que es de aplicación al gerente de cualquier empresa privada: la prevención implica gastos que pueden causarle un dolor de cabeza. Los siniestros, en cambio, pueden costarle la cabeza.

Retención de riesgos

Una vez identificados y controlados, los riesgos pueden ser objeto de un tratamiento posterior que ofrece básicamente dos alternativas: la retención o la transferencia.


86

En la jerga técnica, "retener" un riesgo significa asumirlo, hacerse cargo del mismo, aceptarlo como un mal conocido y admitido. Retener un riesgo, sin embargo, no necesariamente implica no hacer nada más allá de la identificación y el control. Hay muchas formas de retención activa posibles – también denominadas a veces como formas de "autoseguro".

Lo primero que hay que decir en relación al autoseguro es que no debe ser confundido con una situación de no-seguro. El no-seguro todavía no es autoseguro. En otras palabras: el no comprar una póliza en alguna compañía de seguros no implica necesariamente que uno se ha autoasegurado en forma automática. Una verdadera opción de retención autoasegurada requiere de medidas activas y concretas que pueden ser muy interesantes, especialmente para el caso de los riesgos públicos ya que el Estado, por sus necesarias funciones político-sociales, posee ciertas posibilidades, capacidades y privilegios que no posee la gran mayoría de las organizaciones privadas. Aún cuando es cierto que varias empresas privadas muy grandes frecuentemente han optado, y siguen optando, por diversos esquemas de autoseguro, no menos cierto es también que hace falta cierta "masa crítica" en cuanto a tamaño y solvencia para que las opciones de autoseguro resulten viables y ventajosas.

El principio básico de la retención es que, si se produce el siniestro, los daños deberán ser cubiertos por quien ha retenido el riesgo. En otras palabras: si he retenido mi riesgo de robo, el día en que me asalten deberé reponer lo que me roben de mis propios ahorros y deberé soportar la pérdida. Ahora bien, la forma más simple del autoseguro está implícita en la frase anterior e implica la constitución de reservas. En el ejemplo arriba citado, puedo disponer parte de mis ahorros previendo lo que técnicamente se denomina el PML [6] y que es la pérdida máxima posible (o probable, dependiendo del criterio que se adopte) calculado para mi caso por

6 ) - Del inglés Possible Maximum Loss o bien Probable Maximum Loss.


87

medio de un análisis de riesgo. Esto, naturalmente, es algo primitivo y funciona con bastantes limitaciones. En primer lugar debo tener ahorros en absoluto. En segundo lugar, mis ahorros deben ser por lo menos iguales al valor de mi PML. En tercer lugar, debo estar dispuesto a inmovilizarlos específicamente para cubrir la eventualidad de un siniestro.

Aún cuando sigue siendo probablemente la forma más simple de autoseguro, la cobertura por reservas presupuestarias no resulta tan desventajosa para una institución pública, aunque más no sea por la simple razón de que el Estado no se cobra impuestos a sí mismo ni está tampoco obligado a invertir para presentar un balance con ganancias al final del ejercicio. De hecho, los ciudadanos comunes nos conformaríamos con que el Estado no diese pérdidas.

En el ámbito privado las reservas específicas se utilizan rara vez. La forma probablemente más frecuente de construir esquemas de autoseguro es a través de las llamadas aseguradoras cautivas. Una cautiva es una compañía de seguros que, en principio y en teoría, asegura el patrimonio de una sola empresa: precisamente la que la ha constituido. En el ámbito privado este esquema tiene varias ventajas. En primer lugar, a través de su cautiva una empresa puede acceder a todos los servicios del mundo del reaseguro, algo que de otro modo le resultaría prácticamente imposible por muchas razones técnicas. En segundo lugar, la mayoría de las cautivas privadas tiene domicilio constituido en algún paraíso fiscal, lo cual le permite acceder a ventajas impositivas en aquellos países que admiten las llamadas "pólizas offshore", vale decir: pólizas emitidas por compañías de seguros radicadas en el exterior [7]. En tercer lugar, siendo la cautiva – en esencia – una verdadera compañía de seguros, nada impide que, si todo marcha bien, tarde o temprano termine aceptando riesgos de otros clientes e ingrese así en el negocio 7 ) - No es el caso de la Argentina. En nuestro país la ley exige que la póliza sea emitida por una compañía de seguros radicada en el país y registrada ante la Superintendencia de Seguros de la Nación.


88

asegurador generando ganancias a sus fundadores. En cuarto lugar, para una organización que ha hecho bien sus deberes en materia de control y evaluación de riesgos, el costo real del riesgo – haciendo abstracción de los gastos administrativos y de explotación de la cautiva – se aproximará mucho al de los daños realmente causados por los siniestros ocurridos; algo que difícilmente se verifique comprando seguros en el mercado asegurador puesto que las compañías de seguros tienen sus fines de lucro y a la siniestralidad – presunta o real – siempre le agregarán un margen de ganancias, además de sus propios gastos de administración y explotación.

Considerando que los gastos fijos de una pequeña y eficiente cautiva bien constituida pueden llegar a ser muy inferiores a los de las grandes compañías de seguros; y considerando además la posibilidad de generar ganancias aceptando riesgos seleccionados de terceros; una cautiva es una alternativa que puede ser muy ventajosa para un Estado o para una institución pública con buen control de riesgos y siniestralidad acotada. Más aún si se considera que la necesidad de un "paraíso fiscal" se vuelve irrelevante y se puede gestionar la cobertura reaseguradora internacional en condiciones muy favorables haciendo las cosas correctamente.

Hay varias otras formas de retención de riesgos que sería muy largo desarrollar en detalle. El mercado financiero ofrece actualmente productos que, en algunos casos, bien pueden instrumentarse como una alternativa al seguro tradicional [8]. Las grandes reaseguradoras, obedeciendo a presiones del mercado, se han vuelto también más flexibles que antaño y, cuando se trata de sumas relevantes como es el caso de muchos riesgos públicos, suelen ser razonablemente accesibles en materia de servicios innovadores y creativos.

8 ) - Los productos del tipo "bankassurance" pueden ser interesantes en nuestra opinión, aún cuando, posiblemente, todavía falte una combinación más estrecha que la actual entre las compañías de seguros y los bancos.


89

En esencia, sin embargo, la opción de la retención y el autoseguro siempre estará dada a partir de un buen control de riesgos. Básicamente el autoseguro es para quien tiene una siniestralidad bien acotada y busca, en todo caso, cierta protección para cubrir desvíos inesperados a fin de no sufrir "sacudidas" presupuestarias especialmente incómodas. Una situación que, con algo de dedicación, esfuerzo y decisión política, es posible lograr en el ámbito de muchas instituciones públicas. La mayoría de las mismas no se halla abocada a actividades especialmente peligrosas y de aquellas que sí lo están – como podría ser, por ejemplo, el caso de las instituciones policiales y, en menor medida, el de las instituciones relacionadas con prestaciones de salud – la mayor parte tiene exposiciones a riesgo perfectamente definibles y analizables con técnicas actuariales adecuadas. En estos casos, probablemente la mayor dificultad residirá en acceder a datos estadísticos realmente confiables.

La transferencia de riesgos

Si bien históricamente la administración de riesgos, tiene su origen en el mundo del seguro, es una disciplina que ha evolucionado enormemente en los últimos años. Hoy no resultaría exagerado decir que un buen administrador de riesgos hace un seguro cuando ya no sabe qué hacer.

El concepto de transferencia de riesgos, haciendo abstracción de toda su problemática técnica, es en realidad muy simple: mientras que en la retención los daños los debe pagar el que sufre el siniestro, la transferencia nos permite designar a otro para que pague los daños si el siniestro ocurre. En otras palabras: si opto por retener un riesgo seré yo el que pagará los platos rotos; si en cambio opto por transferir, será otro el que los tendrá que pagar.

Naturalmente que esto no es gratis. Quienquiera que asuma el riesgo, seguramente nos cobrará algo por hacerlo y – al menos en teoría – nos cobrará más mientras mayor sea el riesgo de su


90

exposición. Imaginemos dos hospitales que, patrimonialmente hablando, valen lo mismo; digamos para poner un valor cualquiera: $ 500.000.- Pero supongamos que el edificio del Hospital A es íntegramente de hormigón armado mientras que el Hospital B está en un viejo edificio de madera. Ahora bien, si yo quisiera transferir el riesgo de incendio de ambos hospitales, evidentemente quien asuma ese riesgo me cobrará más por el Hospital B. El valor de la exposición sería el mismo para ambos casos ($500.000), pero el riesgo de incendio es mucho más alto para el Hospital B que para el Hospital A. En primer lugar, porque es mucho más probable que se incendie un edificio de madera que otro de hormigón. Y, en segundo lugar, el daño que puede provocar un incendio en un edificio de madera es mucho mayor que el que verosímilmente provocaría en una estructura de hormigón armado.

Es en las operaciones de transferencia en dónde, por lo general, se ve más claramente un detalle que de otro modo muchas veces se pasa por alto: el riesgo tiene un costo. El riesgo cuesta dinero. Aún cuando no haya siniestros, el sólo hecho de tener una exposición a riesgo genera gastos. A veces estos gastos aparecen claramente y se pueden medir – como, por ejemplo, cuando se compran seguros o se hace un autoseguro. Pero muchas otras veces los gastos asociados al riesgo permanecen ocultos o resultan difíciles de medir – como, por ejemplo, cuando se hacen transferencias contractuales [9], o cuando hay una siniestralidad de alta frecuencia pero de baja severidad [10] que no se contabiliza adecuadamente. El sólo hecho de tener que afectar personal, recursos y tiempo para que alguien se ocupe en absoluto de todo lo relacionado con los riesgos ya es un gasto que debe ser considerado. Con sólo contratar a una persona para que se encargue, por ejemplo, del programa de seguros ya se está

9 ) - Si, por ejemplo, se hace la licitación de una concesión con la cobertura del riesgo a cargo del concesionario, éste seguramente incluirá el costo del riesgo en su oferta económica.

10 ) - Vale decir: muchos siniestros pequeños, que causan poco daño económico individualmente, pero que a lo largo de un lapso de tiempo relevante arrojan casi siempre sumas importantes.


91

incurriendo en un gasto ocasionado por la mera existencia del riesgo.

En cuanto a las alternativas de transferencia, hay varias que podrían citarse y que son de posible aplicación tanto en el ámbito privado como en el público. Una opción muy utilizada últimamente es el de la "tercerización" o outsourcing. Una compañía minera que estuviese, por ejemplo, fabricando sus propios explosivos estaría evidentemente expuesta al riesgo inherente a la fabricación de explosivos. Si, en lugar de fabricarlos, decidiese comprarlos a un proveedor externo habría automáticamente transferido el riesgo a dicho proveedor. Seguiría disponiendo de los explosivos que necesita para su actividad pero ya no estaría expuesta al riesgo de su elaboración. Esta es una de las razones por las cuales muchas grandes empresas funcionan hoy más como centrales de redes de proveedores que como las enormes centrales de producción de antaño. Pasarle el problema a un tercero implica, frecuentemente, transferirle también el riesgo.

Otra alternativa algo más indirecta es la dispersión del riesgo; una técnica muy empleada por aseguradoras y reaseguradoras. Tener toda la actividad concentrada en un mismo lugar y bajo un mismo techo puede ser muy eficiente y eficaz desde el punto de vista operativo, pero aumenta el riesgo. Si tenemos una sola universidad y ponemos todas sus facultades en la ciudad de San Juan, es muy posible que un solo terremoto nos deje sin universidad por completo. En cambio, si distribuimos las facultades por un área geográfica algo mayor, la totalidad del riesgo de terremoto se dispersará entre varias ubicaciones. A cada una de ellas le habremos transferido parte del riesgo total. Puede ser algo discutible si la dispersión es realmente una verdadera transferencia o una herramienta de control de riesgo, pero la discusión sería – en todo caso – algo más bien académico y técnico. En lo concreto, la dispersión permite "distribuir" el riesgo entre varios participantes y, además, presenta frecuentemente el beneficio adicional de permitir la reducción de la severidad esperada.


92

Se pueden transferir riesgos también contractualmente. En los contratos de alquiler o de concesión temporal suele haber cláusulas mediante las cuales se establece que cualquier daño a la propiedad alquilada o concedida será soportado por el inquilino o el concesionario. En estos casos, por una vía contractual, el dueño del bien le habrá transferido el riesgo a la persona, empresa o institución con la cual celebró el contrato.

Aparte de ello, cuando se trata de montos realmente importantes y que pueden exceder la capacidad económica de un inquilino o un concesionario, lo usual es exigir una transferencia adicional al seguro. Muchos contratos públicos transfieren, por ejemplo, la obligación de asegurar por un monto determinado los bienes concesionados. Y en estos contratos es muy frecuente que se cometa el error de no especificar debidamente los alcances y las características del seguro solicitado, además de las garantías de solvencia de las compañías de seguro que resultarán aceptables.

Cuando desde la función pública se impone una obligación aseguradora, deberían al menos especificarse las condiciones mínimas del texto de póliza y la calificación internacional mínima que deberá tener tanto la Aseguradora que cubrirá el riesgo como las Reaseguradoras que la respaldarán. De otro modo, el funcionario responsable de la operación puede llegar a vivir en la creencia de que ha protegido adecuadamente el patrimonio público tan sólo para descubrir el día del siniestro que los seguros contratados cubren únicamente una parte de los daños, o que la Aseguradora tiene dificultades para hacer frente a la indemnización.

En principio, el seguro es la forma más tradicional y mejor experimentada de transferir un riesgo. Por el pago de una suma determinada (el "premio") una empresa especializada (la compañía de seguros) acepta, bajo condiciones previamente estipuladas (el texto de póliza), pagar los daños que ocasione un siniestro. Es una operación amparada en nuestro país por la Ley 17.418 y funciona razonablemente bien cuando desde el punto de vista técnico está


93

correctamente enfocada e instrumentada. El mundo del seguro es una gran industria, con fuerte respaldo financiero y con gente que tiene muchos años de experiencia en el manejo de riesgos.

Lo que sucede es que la contratación de un seguro constituye una operación que puede volverse muy complicada cuando se trata de sumas importantes y riesgos que, por un motivo u otro, se salen de lo habitual. Lamentablemente, este suele ser el caso de muchos riesgos públicos; y esta es una de las muchas razones por las cuales los Estados y las instituciones públicas del mundo entero están montando estructuras propias de administración de riesgos. Comprar un seguro es relativamente fácil; comprar un buen seguro puede ser bastante complicado.

Y para un funcionario público resulta complicado básicamente por dos motivos: primero, porque los riesgos públicos son complicados ya de por sí y, segundo, porque el mundo del seguro, con todos sus tecnicismos y vericuetos, es un ambiente en dónde pocos hacen algo por simplificar las cosas.

Con todo, el seguro es una de las más poderosas y flexibles herramientas de transferencia pero un tratamiento en profundidad de la problemática del seguro nos llevaría fuera del ámbito de esta exposición. Para cerrar el tema, sin embargo, debemos apuntar algunos hechos que no pueden pasarse por alto ni aún en una apretada síntesis como la presente.

Por de pronto, el seguro es – en realidad – un contrato. Se dice muchas veces que el contrato de seguro es un "contrato de adhesión", es decir: un contrato en el cual una de las partes (la Aseguradora) establece las condiciones (las cláusulas) y la otra parte (el Asegurado) sólo tiene la opción de aceptarlas o rechazarlas, pero no de discutirlas o modificarlas. Esto es válido para los llamados seguros masivos tales como, por ejemplo, el seguro de automotores.

Pero el funcionario público debe saber que esto no se aplica necesariamente al Estado. De hecho, en la práctica no se aplica a


94

ninguna institución de cierta envergadura [11]. Los textos de póliza no sólo son discutibles sino que se discuten todos los días. La enorme mayoría de las pólizas que cubren los riesgos de grandes empresas e instituciones públicas del mundo entero son "pólizas manuscritas"; discutidas muchas veces cláusula por cláusula para ajustar las condiciones a los riesgos realmente existentes. La famosa "letra chica" de las pólizas no necesariamente debe estar escrita por otro. Dentro de ciertos límites marcados por la ley y algunas exigencias técnicas, podemos llegar a escribirla de común acuerdo con la compañía de seguros.

Además de esto, la seguridad de la cobertura que brinda una Aseguradora depende fuertemente no sólo del estado patrimonial de esa Aseguradora sino, en un grado quizás mucho mayor, del grado de solvencia y capacidad que posea la Reaseguradora que respalda la operación.

Exponiéndolo en forma simplificada, las compañías de reaseguros son compañías que se especializan en asegurar a compañías de seguros. De este modo, muchos contratos de seguro, de los cuales la mayoría de la gente piensa que son contratos entre dos partes, resultan ser en realidad contratos entre tres partes: el Asegurado expuesto a riesgo; la Aseguradora que asume el riesgo y la(s) Reaseguradora(s) que cubre(n) a la Aseguradora por los riesgos que ha tomado. De este modo, sobre todo si se trata de riesgos importantes, es frecuente que los daños terminen siendo pagados por el reaseguro y no por la Aseguradora cuya "retención" (o sea, participación en el riesgo) puede ser muy pequeña y hasta prácticamente nula.

11 ) - Esto se relaciona con lo que mencionábamos antes en cuanto a que se necesita cierta "masa crítica" para acceder a determinadas ventajas en el mercado asegurador. Una pequeña empresa no se puede sentar con una gran Aseguradora a discutir las cláusulas de una cobertura de automotores para su única camioneta. Para una gran multinacional o para un Estado Provincial, con una flota de más de 300 unidades, ya sería otro cantar


95

Conclusión

La administración de los riesgos públicos es perfectamente posible y puede hacerse con la metodología expuesta. Dentro de este contexto, sin embargo, los riesgos públicos poseen determinadas características que deben ser atendidas puntualmente. Para hacerlo de una manera ordenada y técnicamente sólida, cada caso debe analizarse en profundidad. El método para ello es:

A) Determinar a qué riesgos está expuesta la institución, el organismo público, o las Metas y Objetivos de su Plan Estratégico.

B) Determinar y decidir qué riesgos pueden ser eliminados;

C) Determinar e instrumentar las acciones necesarias para el control de los riesgos remanentes;

D) Decidir los niveles de retención y las opciones de autoseguro

E) Determinar y decidir los mecanismos de transferencia de riesgo a adoptar.

F) Auditar periódicamente para actualizar procedimientos y corregir errores.

A medida en que se avanza en el proceso, todas estas acciones se incluyen en un cuerpo de estructuras, decisiones y documentos – cuya filosofía esencial es muy similar a la que utilizamos cuando construimos el Plan Estratégico – y entre los cuales cabe mencionar:

A) Una Política de Administración de Riesgos: establece los lineamientos estratégicos que persigue la institución u organismo en materia de riesgos; los criterios de prioridad que se emplearán; y las responsabilidades y atribuciones de las estructuras que se ocuparán de darle a los riesgos existentes un tratamiento adecuado.

B) Proyectos de Administración de Riesgos: Cada proyecto se refiere a un área específica de riesgo y responde a una meta que se desea alcanzar concordante con lo establecido en la Política. Todo


96

proyecto debe contar con responsables concretos y la necesaria estructura de apoyo.

C) Programas de Administración de Riesgos: Establecen, para cada proyecto, los objetivos que deben ser alcanzados en materia de eliminación, control, retención o transferencia de riesgo.

D) Planes de Administración de Riesgos: constituyen la concreción real de cada programa conformando un cuerpo de normas, procedimientos y roles definidos. Se dividen en planes de Prevención, Emergencia y Contingencia para cubrir todas las etapas de un posible siniestro.

E) Servicios y Auditoría: agrupan todas las instancias de apoyo, soporte y control que se necesitan para operar eficientemente el sistema y garantizar una adecuada supervisión del mismo.

Las técnicas de la administración de riesgos constituyen un poderoso arsenal de herramientas y métodos para la gestión de los riesgos del Estado. Brindan opciones concretas y efectivas para dominar catástrofes, y protegen tanto a los funcionarios como a los ciudadanos de las consecuencias adversas de una amplia gama de peligros.

Administración de riesgos políticos

Caracterización del riesgo político

Con los criterios y métodos que acabamos de ver se pueden manejar satisfactoriamente aquellos riesgos públicos que amenazan a la administración pública y que se relacionan con daños, materiales o personales, directos o indirectos, a personas o bienes del Estado. Sin embargo, la actividad política no se agota en tareas administrativas. Más allá de lo administrativo – y aún antes que lo administrativo – se encuentra el área de los riesgos específicamente políticos. Vale


97

decir: el área de los riesgos que se relacionan con el Poder y con las decisiones que toman las personas que ejercen ese Poder.

Si definimos al Poder como la capacidad de incidir efectivamente en el destino o devenir de un organismo político – y a la Política como la actividad relacionada con ese Poder – se sigue que el riesgo político deviene del ejercicio del Poder. De un modo concreto: se relaciona con la actividad que las personas, movidas por su voluntad de Poder, desarrollan con la finalidad de incidir en el destino de un organismo político.

Por ser una actividad necesaria y específicamente humana (digamos una obviedad: sin seres humanos no hay Política), la acción política resulta ser siempre consecuencia de decisiones humanas tomadas dentro del marco de una determinada cuantía de libertad o discrecionalidad. Al ser la actividad el fruto de decisiones – más o menos – libres, los riesgos del ámbito político son en su gran mayoría consecuenciales, como oposición a los riesgos causales, accidentales, súbitos, catastróficos o "actos de Dios, tales como p.ej. un terremoto, la erupción de un volcán, un huracán, una sequía, una inundación, una epidemia, etc. etc.

Queda sobreentendido que los riesgos catastróficos, independientes de la voluntad del hombre, también pueden incidir en la actividad política, principalmente por la gran cantidad de personas y daños materiales que generalmente involucran. Sin embargo, no constituyen riesgos políticos propiamente dichos, puesto que no se hallan directa ni necesariamente relacionados con una cuestión de Poder y es por eso que aquí los hemos tratado en el apartado dedicado a la administración pública.

Dentro del contexto de un organismo político – como podría ser el de un Estado – o dentro de un sistema de organismos políticos – como sería, por ejemplo, el de una región o configuración internacional políticamente organizada – el Poder nunca es el objetivo de una sola persona o un sólo organismo. Por lo tanto, desde el momento en que la actividad política se realiza siempre en el


98

contexto de una pluralidad de actores antagónicos, la mera existencia de esta multiplicidad ya constituye un riesgo en sí y de por sí. En la realidad, esto se traduce en una ausencia de cadenas consecuenciales simples y lineales. En la enorme mayoría de los casos prácticos, la decisión política puede generar toda una gama de consecuencias; algunas de ellas previsibles y otras muy difíciles o hasta imposibles de prever.

Dado este contexto general, corresponde aislar y analizar los momentos políticos más importantes y los riesgos asociados con ellos.

Los riesgos del ámbito político

Dentro de lo que es la Política como actividad en relación con el Poder, resulta posible aislar analíticamente tres "etapas", "momentos", o situaciones-clave.

Desde la abolición de los sistemas monárquicos absolutos nadie nace con Poder. Aún dentro de una dinastía monárquica, se podría llegar a sustentar la tesis de que incluso el príncipe heredero – si bien disponía de una innegable ventaja inicial – en realidad no nacía con Poder. Nacía en el centro de un entorno de Poder, pero debía ganarse su puesto en ese centro ante la rivalidad presentada por las intrigas de la corte y las aspiraciones nunca acalladas de los demás nobles. Aún en la época de los monarcas absolutos se podía nacer rey pero carecer de verdadero Poder, como lo demuestra una infinidad de casos históricos concretos. Todo esto apunta a que hay una etapa previa de adquisición del Poder. Más allá del análisis y de los ejemplos concretos que pueden citarse, todo político sabe que el Poder no se regala; hay que conquistarlo.

Pero así como el Poder es disputado en su adquisición, también lo es en su ejercicio. Eso es algo que también sabe todo político: una vez conquistado el Poder, no es cuestión de sentarse sobre los laureles que otorga. Nunca hay, en realidad, verdaderos "vacíos" de Poder en


99

Política. En el mismo instante en el que una posición de Poder declina, sus enemigos concurrirán inmediatamente a ocuparla. Y, si no declina, estarán permanentemente en la tarea de debilitarla para que decline y pueda ser conquistada. A la etapa de la conquista del Poder sigue, pues, necesariamente la etapa siguiente orientada a la defensa, conservación y consolidación de la conquista.

Por último, siendo toda la actividad política esencialmente dinámico-antagónica, tampoco el Poder consolidado carecerá de enemigos. La neutralización de los mismos será, muchas veces, la mejor garantía para su conservación y supervivencia. De este modo, la expansión del Poder surge frecuentemente como una de las vías que conducen a su consolidación o – viceversa – la consolidación del Poder puede requerir la expansión como una medida necesaria. Más allá, por supuesto, de una vocación específica, intencionalmente orientada a aumentar el Poder, que también existirá en la voluntad de quienes lo ejercen puesto que, si no tuviesen esa voluntad, no lo hubieran conquistado en primer lugar y tampoco se hubieran tomado el trabajo de consolidarlo.

Cada uno de estos momentos de la actividad política se halla caracterizado por una constelación de riesgos específicos.

La conquista del Poder

Ni las luchas por el Poder suceden en el vacío, ni hay realmente vacíos de Poder – más que de una manera muy excepcional y por tan poco tiempo que los ejemplos disponibles se vuelven irrelevantes para el análisis. Por lo tanto, al iniciarse una actividad orientada a la conquista de una posición de Poder, la misma se hallará, por regla, ocupada. Esto significa que la conquista del Poder supone, en la enorme mayoría de los casos, desposeer de Poder a quien lo ha poseído hasta ese momento. Toda conquista de Poder presupone una abdicación.


100

Por otra parte, también es observable que la cantidad teóricamente disponible de Poder – el quantum de Poder – en un sistema político, para un momento determinado, es una magnitud no sólo finita sino, además, constante. La capacidad para incidir en el destino de un organismo político nunca es ilimitada. De serlo, se aproximaría y hasta podría llegar a confundirse con el Poder divino. Pero, siendo limitada, la experiencia demuestra que, además, es constante en el momento de la toma de una decisión política. El Príncipe – para llamar con su denominación tradicional al individuo que representa la máxima concentración de Poder dentro de un sistema u organismo político – no sólo no "puede" hacer cualquier cosa sino que, además, la cantidad de cosas que "se pueden" hacer, en absoluto, dentro de ese sistema u organismo son limitadas, siendo que la experiencia indica que la limitación, en un momento histórico determinado, es válida para todos los contendientes y resulta, por lo tanto, constante.

De lo anterior se sigue que, para que la lucha por el Poder sea posible en absoluto, una de las condiciones necesarias es que el Poder establecido no haya acaparado para sí la totalidad del quantum de Poder disponible. Desde el momento en que, por lógica, hay que disponer de cierto Poder para luchar por una posición de Poder y desde el momento en que, como hemos visto, el quantum disponible en un sistema es limitado y constante, la condición previa y necesaria para que exista en absoluto la posibilidad de una lucha por el Poder es que quien lo ejerce no lo concentre en su totalidad.

De suceder así – y éste es un objetivo al que tienden los sistemas hegemónicos en el orden internacional y los sistemas totalitarios en el orden interno – la lucha por el Poder se tornaría imposible puesto que, en un caso como éste, los enemigos del Poder establecido se quedarían sin capacidad alguna para luchar. De hecho, es muy raro, y acaso hasta prácticamente imposible, que alguien – sea individuo u organismo – logre concentrar realmente la absoluta totalidad del Poder disponible. Pero la tendencia existe y éste es, quizás, el primer riesgo a considerar por parte de los protagonistas de un sistema


101

político, a saber: el riesgo de iniciar una lucha sin el mínimo indispensable de Poder; sin la "masa crítica" mínima necesaria para garantizar al menos alguna razonable probabilidad de éxito.

La lucha por el Poder y su eventual conquista se producen, pues, en un marco de las siguientes características básicas:

Posiciones de Poder preexistentes y establecidas. Diversidad de competidores sobre el mismo objetivo. Posibilidades de acción y de opción limitadas Magnitudes de Poder constantes Necesidad de una magnitud de Poder mínima para iniciar la

acción.

Considerando las características básicas apuntadas (sin la pretensión de haber sido exhaustivos), los principales riesgos que cabe considerar son los siguientes:

Elegir al enemigo equivocado Si bien el impulso primario para el que inicia una lucha por el Poder es considerar como enemigo al poseedor del Poder establecido; este impulso primario puede estar fundamentalmente errado. En la estructura de un Poder establecido siempre hay una dimensión formal (compuesta por la estructura que posee los atributos del Poder) y una dimensión real (formada por la estructura controladora de las capacidades concretas del Poder). A veces ambas dimensiones coinciden en una misma estructura. Frecuentemente, sin embargo, no sucede así. Uno de los riesgos es confundir atributos con capacidades, lanzando la ofensiva contra un Poder formal cuando, en rigor, el Poder real está en otra parte.

Elegir al aliado equivocado Tanto la "masa crítica" para iniciar una lucha por el Poder como el quantum necesario para conservarlo, se obtienen frecuentemente mediante un – a veces muy complejo – sistema de alianzas. Es raro que el fuerte sea tan fuerte como para poder serlo en soledad. El


102

sistema de alianzas puede estar orientado a lograr una determinada hegemonía; o bien puede perseguir la búsqueda de un equilibrio entre las fuerzas antagónicas dejando a la fuerza propia en posición de tomar la decisión que producirá el desequilibrio en el "fiel de la balanza". Dentro de una constelación de alianzas, el riesgo es el de elegir a un aliado que resta más de lo que suma, puesto que al aceptar a un aliado se lo hará siempre con beneficio de inventario: junto con el aliado se aceptarán también, inevitablemente, todos los enemigos de ese aliado. De allí el antiguo proverbio oriental que dice: "el mejor de mis aliados es el más débil de mis enemigos", puesto que – siendo el más débil de todos – es el que probablemente menos enemigos adicionales me acarreará.

Elegir el terreno equivocado La lucha política puede ser planteada en diferentes terrenos, cada uno con sus respectivo arsenal de argumentos y recursos. La acción puede plantearse en el terreno de las ideas, doctrinas o ideologías; puede plantearse en el terreno de las estratificaciones sociales o clases que segmentan a la sociedad con una diversidad de intereses y aspiraciones; puede plantearse en el terreno de las ventajas o desventajas económicas que sirven de base a un bienestar general; puede estar planteada en términos de carisma o liderazgo personal; puede incluir reivindicaciones históricas y apelar – o no – a orgullos, filias o fobias etnoculturales y – sin haber pretendido agotar la lista – puede, incluso, plantearse con varios de los factores mencionados en proporciones variables. La cantidad de consenso, o mejor dicho: el quantum de Poder por consenso que se puede obtener en cada uno de estos terrenos suele ser sumamente variable. El riesgo aquí es plantear la lucha en un terreno de relativamente poco consenso – o con argumentos y herramientas poco aptas para lograrlo – dejándole al enemigo la posibilidad de cosechar todo el consenso remanente; a veces hasta "por descarte" y sin necesidad de realizar un gran esfuerzo.

Elegir el momento equivocado Aunque resulte algo difícil de definir y de explicar, es sabido y


103

universalmente aceptado que las situaciones políticas tienen la virtud de "madurar". Cuándo es que una situación política ha madurado para la acción y cuándo es que la misma resulta prematura o tardía, eso es algo que pertenece más a la esfera del arte de la Política que a la esfera del análisis empírico. Es imposible dar reglas al respecto y, decididamente, el fenómeno no obedece a leyes naturales expresables en términos matemáticos. Lo concreto es que decisiones políticas absolutamente inviables en un momento determinado pueden llegar a ser instrumentadas con un grado aceptable de dificultad apenas una o dos décadas más tarde. A veces los consensos deben ser construidos progresivamente. A veces las situaciones desfavorables no son percibidas como tales hasta que no se logra un determinado grado de deterioro. A veces el prestigio del Poder establecido debe sufrir cierto desgaste para que se lo pueda desafiar con éxito. Cuando ninguno de los contendientes ha cometido un error, a veces hay que saber esperar a que el enemigo cometa el primero. En cualquiera de estas situaciones – y en una casi infinidad de otras que podrían citarse – la decisión del momento de actuar resulta crítica. El riesgo, por consiguiente, es el de no percibir el momento adecuado – o de percibirlo mal – y actuar "a destiempo", o sea: antes o después de la apertura de la "ventana de oportunidad".

Elegir el método equivocado Desde Maquiavelo – un autor que tiene muchísimos más partidarios que los confesados – sabemos que, en Política, el éxito justifica los medios utilizados para obtenerlo. El concepto es, sin duda alguna, amoral pero – al margen de la cuestión ética en la que aquí lamentablemente no podemos entrar – lo concreto y verificable en innumerables casos reales es que, si bien el éxito podrá justificar medios de dudosa moralidad, ningún fracaso justificará los métodos más puros y nobles al servicio de los ideales más excelsos. Hay pocas cosas más ingenuas en Política que aquello de "ni vencedores, ni vencidos". En Política, como en cualquier actividad realmente competitiva, siempre hay vencedores y siempre hay vencidos, aun cuando el vencedor se comporte de un modo magnánimo y no


104

humille o no elimine físicamente a los derrotados. El riesgo de elegir el método equivocado es sencillamente la derrota. Una derrota de la que costará tanto más recuperarse cuanto más Poder se hallaba involucrado en la disputa.

La conservación del Poder

El Poder político nunca es indiscutido. Aún en el supuesto caso de un organismo político que consiguiese acaparar la totalidad del Poder disponible, la situación emergente le quitaría a los enemigos de dicho Poder solamente la posibilidad de actuar. No conseguiría, sin embargo, eliminar la probabilidad de una contienda desde el momento en que hay una gran distancia entre el "no poder" luchar por falta del mínimo de Poder indispensable y el "no querer" luchar por falta de la voluntad de Poder correspondiente.

De este modo, quien ocupa una posición de Poder – incluso disponiendo de la "suma del Poder público" – nunca estará exento de riesgos. Los principales a considerar son los siguientes:

Pérdida de la base de sustentación el Poder político no es una magnitud individual. El Poder de una persona, en tanto individuo aislado, es siempre ínfimo en comparación con el Poder que le es inherente en tanto líder, jefe, conductor, funcionario o hasta simple miembro de una organización política. El Poder político es social por naturaleza, por necesidad y por finalidad. Lo es por naturaleza porque un solo ser humano no puede hacer Política consigo mismo por la misma razón por la que no se puede jugar al ajedrez contra uno mismo. Lo es por necesidad ya que un individuo aislado no puede acumular tanto Poder como para, por sí sólo, lograr la obediencia de – acaso – millones de otros seres humanos. Y lo es, por finalidad puesto que no hay objetivos políticos por fuera de la sociedad sino siempre en ella, por ella y para ella. En este contexto el riesgo es perder esa suma, conjunto o amalgama de voluntades que acompaña a la voluntad de Poder principal y que se basa en consensos, simpatías, atracciones, y –


105

muchas veces – hasta en simples adhesiones irracionales despertadas por una personalidad fuertemente carismática.

Pérdida de la legitimidad La única forma de legitimar el Poder político es adecuándolo a su funciones específicas de síntesis, previsión y conducción de la comunidad. Es en la medida del cumplimiento eficaz de estas funciones; o bien y más específicamente: es en la medida del éxito concreto logrado en dicho cumplimiento, que el Poder será legítimo. Aquí lo importante es no confundir, como frecuentemente sucede, legitimidad con legalidad. Legalidad es adecuación a las normas, usos, costumbres o tradiciones vigentes. Legitimidad es adecuación a la función. El riesgo de la pérdida de legitimidad está dado por la imposibilidad, incapacidad o ineptitud de cumplir con las funciones inherentes al Poder político ya que, de manera inevitable, un Poder incapaz, inepto, ineficiente o ineficaz será percibido como esencialmente ilegítimo.

Pérdida de confiabilidad Una parte sustantiva de la legitimidad política se basa en relaciones de lealtad y confianza mutuas. Sobre todo, la función de previsión, orientada al diseño de un futuro en términos necesariamente positivos debe tener la capacidad de engendrar confianza, fe, esperanza; en una palabra: expectativas afirmativas y satisfactorias respecto del porvenir. No importa cuán graves, complejos o dolorosos sean los problemas del presente; un Poder seguirá siendo considerado legítimo si mantiene su capacidad de convocar voluntades sobre la base de un proyecto a futuro; en tanto que este proyecto sea percibido como intrínsecamente viable y en tanto se mantenga la confianza en el Poder para concretar la propuesta. Y viceversa: no importa cuán buena sea la coyuntura para el organismo político; no importa cuán buena sea su situación o posición actual: la legitimidad del Poder comenzará a resquebrajarse en el preciso momento en que se pierda la confianza en su capacidad para sostener, mantener y aún mejorar el status quo. El riesgo de la pérdida de confiabilidad significa la posibilidad de perder la


106

convicción en la capacidad del Poder para cumplir con sus funciones específicas, y esto aún cuando momentáneamente las esté cumpliendo de un modo razonablemente satisfactorio.

Pérdida de credibilidad: Estrechamente emparentado con el anterior, este riesgo se refiere a un matiz que es importante diferenciar. La pérdida de confiabilidad se produce cuando se pierde la esperanza en que el Poder cumpla con sus funciones. La pérdida de credibilidad se produce cuando se sabe (o se cree saber), y existen (o se cree firmemente en la existencia de) pruebas concretas de que el Poder persigue objetivos total o parcialmente ajenos a los de su función específica. En este último caso, lo que se pone en duda no es tanto la capacidad del Poder para superar las divergencias, garantizar un futuro positivo y coordinar los esfuerzos, sino algo mucho más grave: se duda de su voluntad de hacerlo en absoluto. La duda respecto de la capacidad genera el riesgo de una crisis de confianza: no confiamos en alguien si creemos que no es capaz de hacer bien su trabajo. La duda respecto de la voluntad genera una crisis mucho peor: la crisis de credibilidad, en la cual ponemos en duda hasta que quiera hacer bien su trabajo. La ineptitud genera pérdida de confianza. La corrupción generará pérdida de credibilidad. Ambos riesgos, si se dan simultáneamente, pueden ser letales para cualquier Poder constituido.

Pérdida de proactividad Por último, la conservación del Poder requiere la conservación de la iniciativa. Todo Poder que se limita a reaccionar frente a las situaciones planteadas por la realidad está condenado a eclipsarse y a ceder su lugar ante quienes lo desafían. No es posible conservar el Poder político adoptando una posición permanentemente defensiva y cediéndole constantemente la iniciativa al adversario. Por más que existe la posibilidad cierta de "jugar al contragolpe" – especialmente en aquellas situaciones en dónde se vuelve crítica la elección del


107

momento adecuado y el terreno adecuado – el "contragolpe" debe constituir, necesariamente, el punto de partida para una ofensiva exitosa. El riesgo de la pérdida de proactividad consiste en la posibilidad de perder, definitivamente, la capacidad política de tomar la delantera y forzar la resolución de un conflicto. Un Poder acorralado, con márgenes de maniobra estrechados, con opciones cada vez menores en cantidad y calidad; un Poder en posición meramente reactiva, es un Poder que queda a merced de los conflictos y se constituye – inevitablemente – en un Poder en retirada.

La expansión del Poder

Analíticamente, los riesgos asociados a la expansión del Poder son, en principio, los mismos que se relacionan con su conquista puesto que toda expansión es – al menos de alguna manera – una conquista adicional.

Sin embargo, los riesgos inherentes a la expansión presentan un matiz distinto y conviene, desde el punto de vista metodológico, analizarlos por separado y desde otra óptica. Se ha dicho frecuentemente que "la verdadera Política es la Política Exterior". Pues, precisamente, la política exterior de un organismo político es la que, por excelencia, se relaciona con la expansión del Poder y sus principales riesgos son:

Imposibilidad de convertir Poder en poderío Poder y poderío no son sinónimos. El poderío es la expresión práctica del Poder, pero no necesariamente correlativa en términos cuantitativos. Para ilustrar el punto lo mejor será, probablemente, un ejemplo. Imaginemos que dos personas asumen la suma del Poder público. Obviamente, tendrán a su disposición la totalidad del Poder disponible, sus decisiones serán cumplidas sin oposición. Desde el punto de vista de la técnica política podríamos decir que ambos tienen una posición política equivalente. Pero, digamos que hay un pequeño detalle: el primero ha asumido sus funciones en los Estados


108

Unidos de Norteamérica y el segundo en el Principado de Mónaco. Ahora: ¿seguiríamos diciendo que ambos tienen una posición política equivalente? Es obvio que no. Sin embargo, la diferencia no está en la cantidad o calidad del Poder político del que dispone cada uno; la diferencia está en el poderío que cada uno de esos Poderes implica. El primer riesgo, (probablemente el principal) que amenaza la posibilidad de expandir el Poder es la imposibilidad de convertir Poder en poderío. Poniéndolo en otros términos: no son los Estados poderosos los que se expanden. Son las naciones poderosas, dotadas de un Estado poderoso, las que lo hacen. Un Estado poderoso que no consigue construir una nación poderosa, no podrá expandirse porque tendrá el Poder pero carecerá del poderío.

Imposibilidad de elegir a un enemigo Así como en el orden interno no hay vacíos de Poder permanentes, tampoco los hay en el sistema político internacional y también en este ámbito la cantidad o volumen total de Poder es constante para un momento histórico dado. La expansión del Poder de un organismo político se realiza, pues, siempre a costa de la merma de Poder de otro organismo. En consecuencia, todo aumento del Poder propio se obtiene mediante el avance sobre otro Poder competidor, lo cual requiere una decisión política en el sentido de elegir o seleccionar al competidor sobre el cual se avanzará. En otras palabras: la expansión requiere la elección de un enemigo. El riesgo está en elegirlo mal y hasta en no poder elegirlo en absoluto, dadas las relaciones de poderío existentes. Esto es así porque, para aumentar el Poder propio, sólo se debe atacar a un enemigo al que se puede vencer. La regla, por supuesto, no significa que la expansión del Poder sólo es posible cuando la victoria es cierta. Lo que significa es que la decisión de expandir el Poder – decisión que implica forzosamente la elección de un enemigo – sólo puede tomarse cuando una victoria entra dentro del ámbito de lo factible. Las verdaderas batallas sólo pueden ser libradas cuando la victoria es una magnitud incierta pero posible, o resultan tan


109

desesperadamente necesarias que la derrota no constituye una alternativa a considerar.

Imposibilidad de rehuir a un enemigo Este riesgo es la inversa casi exacta del anterior y resulta especialmente adverso cuando se está en inferioridad de condiciones. En un sistema internacional, uno no sólo puede elegir a un enemigo; uno también puede ser elegido como objetivo por un enemigo. La sabiduría popular anglosajona aconseja en estos casos aliarse al enemigo que no se puede vencer. “If you can’t beat them, join them” significa exactamente: “Si no puedes vencerlos, únete a ellos”. La alternativa aparentemente viable de ir trabando la acción de un posible oponente para que no pueda atacarnos ha demostrado ser políticamente poco aconsejable, puesto que quien se dedica sistemáticamente a obstaculizar, pero sin por ello ganar Poder propio, terminará debilitado a su vez a causa del desgaste que no resulta compensado por una victoria. Si bien es cierto que el más débil de mis enemigos puede ser mi mejor aliado, a veces el más fuerte de ellos es el único con el que me puedo o me tengo que aliar. Pero ello nunca significará un aumento del Poder propio. El débil que se alía con el fuerte otorga más fuerza al fuerte. La alianza con el fuerte no otorga más fuerza al débil. A lo sumo le ofrecerá protección, lo cual – en última instancia – debilita más de lo que fortalece. El riesgo de una alianza con el más fuerte es terminar promoviendo la propia debilidad.

Imposibilidad de hallar aliados En el orden interno se buscan partidarios, sostenedores, simpatizantes y aliados. En el orden externo sólo se pueden buscar aliados. Las alianzas son un medio efectivo de aumentar el Poder y permitir su expansión. El riesgo es que resulten imposibles de concertar. También en el orden internacional es raro que el fuerte pueda serlo solo, pero las virtudes personales, el carisma, la capacidad de convencer o persuadir – bienes que se cotizan muy alto en el mercado político interno – no tienen demasiada demanda en el mercado político internacional. Los aliados en este ámbito no se


110

consiguen por simpatía sino por intereses convergentes. Y sucede que, a veces, no hay nadie cuyos intereses resulten compatibles con los propios, o convengan en absoluto al Poder propio. Una expansión basada en alianzas debe verificar previamente si las mismas son políticamente viables, además de estratégicamente convenientes.

Imposibilidad de asimilar el crecimiento La expansión en si conlleva, además, sus propios riesgos. Algo que pocas personas tienen presente es que el éxito, por lo general, resulta más difícil de digerir que un fracaso. Contrariamente al Poder militar que virtualmente culmina en la victoria, para el Poder político la victoria constituye el punto de partida para un ámbito más amplio de las funciones políticas. Poniéndolo en términos simplificados: mientras que el Poder militar, con la victoria, se saca un problema de encima; el poder Político, con la misma victoria, se compra un problema adicional: el de gobernar, al día siguiente del triunfo, a un organismo social de mayores dimensiones y, presumiblemente, también de mayor complejidad. Para el Poder político, la expansión implica el riesgo de no poder dominar la situación creada y quedar en una posición en que los conquistados terminan conquistando a los conquistadores. Una manifiesta superioridad cultural, por ejemplo, puede convertir en relativamente poco tiempo, a los vencedores en vencidos al dejarlos "envenenados" por su propio éxito. El riesgo concreto es que el organismo político victorioso, en lugar de asimilar e integrar al vencido, termine siendo asimilado e integrado por aquellos que ha atacado, con lo cual la expansión exitosa habrá ocasionado su propia decadencia.

Imposibilidad de explotar la victoria Este riesgo podría ser denominado como el "riesgo pírrico", en honor al legendario general Pirro de la antigüedad quien gastó tantos recursos en la batalla que, al final, la victoria no le sirvió para nada. Sin embargo, no hay que remontarse a la Antigüedad para hallar antecedentes. También en tiempos modernos pueden encontrarse ejemplos muy ilustrativos. Durante la Segunda Guerra Mundial, los ingleses ganaron la guerra y perdieron un Imperio. Además – y en


111

gran medida como consecuencia de lo primero – debieron ceder buena parte de su Poder a los Estados Unidos, que había sido su aliado principal en la contienda. El hecho tan concreto como simple es que la expansión tiene un beneficio pero también un costo. El riesgo está en calcular mal la relación costos/beneficios y terminar perdiendo tanto que ya no se puede aprovechar lo que se gana porque se llega tan debilitado a la victoria que no quedan fuerzas para explotar la ganancia. En Política, la victoria no siempre ni necesariamente implica un aumento automático en el Poder propio. Frecuentemente, no es más que una veta a explotar y para que esa explotación sea posible hacen falta cantidades adicionales de poderío y de Poder que no deben haber sido invertidas en obtener el triunfo.

Análisis del riesgo político

Con lo expuesto no se pretende, en absoluto, haber agotado el tema de los riesgos políticos. El objetivo de este análisis ha sido doble: por un lado, señalar los riesgos principales (en determinados casos, sólo algunos de los principales) y, por el otro, ofrecer una perspectiva diferente a la que por lo general se utiliza cuando se habla de "riesgo político".

Lo común es considerar como "riesgo político" solamente aquellos riesgos que el accionar político genera para la economía. Así, lo usual es medir la diferencia entre las tasas internas de retorno al capital invertido – tomando al mercado norteamericano como "riesgo cero" – para lograr un indicador del "riesgo país" o – por extensión – del "riesgo político". El procedimiento, por supuesto, es válido desde una óptica económica. Pero no es, ni por lejos, la única óptica posible. En primer lugar, la Política tiene, como hemos visto, sus propios riesgos específicos. Y en segundo lugar, sería saludable invertir de vez en cuando la proposición: en lugar de analizar siempre el grado de riesgo que la Política representa para la economía, no vendría mal analizar también el grado de riesgo que la actividad económica puede representar para la Política de un país y hasta para toda una región.


112

En cuanto a los riesgos específicamente políticos, la conclusión forzosa es que, de los tres momentos analizados, el más riesgoso es el de la expansión del Poder. Tanto cuando dicha expansión se produce por decisión propia como cuando se trata del caso recíproco en que uno es el objeto de la expansión del Poder de otro organismo competidor. Lo más peligroso en Política es elegir un enemigo externo para extender el Poder propio o ser elegido por un enemigo que se quiere expandir, porque en ambos casos, es muchas veces la supervivencia misma del organismo político la que termina siendo puesta en juego – un riesgo que muy difícilmente produzcan los vaivenes cotidianos de la política interna.

Por último, a la hora de pensar en una estrategia política y a la hora de diseñar un Plan Estratégico para el área política es más que saludable tener también un ojo puesto sobre los riesgos que, tarde o temprano, habrá que considerar. La recomendación final es, pues, algo que ya dijimos: "Nunca apueste más de lo que está dispuesto a perder".

Para los políticos esta recomendación es exponencialmente válida. Los riesgos del médico los asume su paciente. Los del abogado los asume su cliente. Los del empresario los asume la empresa. Pero los riesgos del político los asumimos – queriéndolo o no queriendo – las millones de personas que vivimos en un país. Y, la verdad sea dicha: hay pocas actividades, con tanta responsabilidad, en dónde, como en la Política habitual, se sabe tan poco del riesgo y de la manera correcta de manejarlo.


113

Consideraciones Finales

n primer lugar, es preciso subrayar – otra vez – que debe procederse con cautela y buen criterio en el empleo de los métodos descriptos cuando se trata de aplicarlos al área

política. Es un hecho que no puede ni debe ser ocultado: las herramientas que hemos estado viendo no provienen de la Política como disciplina y no constituyen ciencias auxiliares arraigadas y establecidas de la Ciencia Política. El planeamiento estratégico proviene del ámbito empresario, la construcción de escenarios migró del ámbito militar al empresario y la administración de riesgos proviene originalmente de la industria del seguro.

No obstante, también es un hecho que estos métodos han venido siendo aplicados al ámbito político – especialmente al de la Política Internacional – desde hace ya una buena cantidad de años. Para quienes se desviven por averiguar “qué hacen los exitosos” y tratan de soportar su esterilidad intelectual creyendo que el plagio puede suplantar a la creatividad, la buena noticia es que, si de copiar se trata, hay muchos trabajos de varias instituciones y organismos que pueden tenerse en cuenta, ya que estos métodos se vienen aplicando extensamente en los países industrializados desde hace mucho tiempo y con evidente éxito. La lista completa sería realmente muy extensa pero, a título de referencia, podríamos citar a los siguientes:

Council on Foreign Relations, Inc. (CFR) de Nueva York. Esta institución que opera desde 1921, integró su planeamiento político y estratégico dentro del propio gobierno de los Estados Unidos a través de su incorporación al mismo – en 1939, apenas iniciada la Segunda Guerra Mundial – en lo que se conoció como el War and Peace Studies Project. Finalizado el conflicto, esta organización siguió participando en la determinación de la política exterior

E


114

norteamericana, entre otras cosas, con seis comisiones que diseñaron el New World Order o “Nuevo Orden Mundial” de la posguerra. Actualmente realiza el planeamiento para una “Nueva Arquitectura Financiera Mundial” y contribuye a la política exterior de los EEUU.

The RAND Corporation, Inc. está particularmente orientada hacia el análisis del impacto de tecnologías y estrategias militares. Opera desde 1948 en Santa Mónica, California, y surgió como un joint-venture entre el Departamento de Defensa de los EE.UU. y la Douglas Aircraft Co.

El Royal Institute of International Affairs de Londres, con actividades muy similares a las del Council on Foreign Relations, opera en Gran Bretaña desde 1921.

El Center for Strategic & International Studies (CSIS), fundado en 1962 por la Universidad de Georgetown, opera como institución independiente desde 1987. Zbigniew Brzezinski planificó la Trilateral Commission y escribió "Between Two Ages" (Entre Dos Eras) cuando revistaba en el CSIS.

Además del Hudson Institute fundado en 1961 por Norbert Wiener y Herbert Kahn — un hombre que proviene de la RAND y que también se relaciona con el CFR — puede citarse al Cato Institute, de Washington que se dedica a planificar transiciones monetarias. (Los expertos del Cato fueron los mentores del Currency Board o Plan de Convertibilidad de Menem-Cavallo en 1991 y de las propuestas de dolarización que circularon por diversas latitudes).

Aparte de todo esto, también son de consideración los distintos proyectos surgidos del Federal Reserve Board norteamericano; de los organismos multilaterales de crédito; de los principales bancos internacionales; de universidades como las de Yale, Princeton, Harvard, Stanford y John Hopkins, y – desde luego – de los Departamentos Internos montados en los ministerios de gobierno a


115

nivel nacional, provincial y municipal, tanto en los Estados Unidos como en otros países.

La diversidad de las instituciones mencionadas tiene una explicación bastante sencilla: la metodología del planeamiento político – dadas ciertas condiciones mínimas de envergadura y disponibilidad de recursos – no tiene, en realidad, limitaciones estrictas en cuanto a su campo de aplicación. Si bien se la ha utilizado, y se la sigue utilizando, en forma intensiva para las grandes cuestiones políticas – especialmente para las relacionadas con la Política Internacional – esto no quiere decir que esté restringida a este ámbito.

Por de pronto, se adapta muy bien a áreas tales como defensa, desarrollo regional y negociaciones con entes multilaterales internacionales o regionales. Pero, además de ello, el planeamiento político es también perfectamente aplicable a una municipalidad, una gobernación provincial, a un ministerio y, por supuesto, incluso a todo un gobierno nacional.

Lo que sucede es que, en cada caso, la forma de aplicación podrá variar y seguramente variarán los criterios a utilizar. El mejor ejemplo que puede darse en este sentido es, probablemente, la relación entre planeamiento estratégico y previsión por escenarios; un tema que hemos tocado al pasar a lo largo del presente ensayo y que, quizás, convenga detallar un poco.

El esquema de trabajo aquí descripto presupone la existencia de un plan estratégico para luego validarlo mediante una previsión por escenarios. Esto no siempre ni necesariamente deberá ser así. Más aún: existen muy buenos trabajos dedicados al planeamiento por escenarios ya que, como hemos visto, de los mismos con frecuencia se puede llegar a inferir la mejor estrategia para dominar una situación dada. De modo que es válida la pregunta de qué debe construirse primero: ¿un plan estratégico o una secuencia de escenarios? ¿Hay que construir un Plan y validarlo con escenarios o se pueden construir escenarios y luego elaborar el Plan en función de lo que estos escenarios sugieren?


116

La respuesta es: se puede proceder de cualquiera de las dos formas. Pero, lamentablemente, ni una alternativa ni la otra es aplicable a todos los casos. En general, cuando – como sucede en Política – lo que se tiene en claro es el marco conceptual y lo que se buscan son las alternativas u opciones para llevarlo a la práctica, tiene sentido comenzar construyendo un buen Plan y luego validarlo contra los escenarios previsibles, que es la secuencia que hemos propuesto aquí. Pero cuando el marco conceptual está dado por otras instancias – como sucede, por ejemplo, en el área militar en dónde las políticas (y, por lo tanto, las estrategias políticas) las decide el gobierno – tiene mucho más sentido explorar primero los posibles escenarios y sólo después decidir una planificación determinada.

En otras palabras: si el poder de decisión del cual uno dispone es un Poder soberano en la materia (como es, o al menos debería ser, el Poder político), entonces probablemente el mejor camino es construir un buen Plan y ver luego cuales son las necesarias adaptaciones que hacen falta para garantizar su viabilidad en diferentes situaciones modelables a través de escenarios. En cambio, si el poder de decisión se halla sujeto a una instancia superior; o si, como en una partida de ajedrez, estamos en una situación en dónde las decisiones propias dependen fuertemente de lo que haga nuestro adversario, entonces probablemente la mejor opción será prever primero los escenarios posibles y comenzar a planificar a partir de allí, en función de lo que estos escenarios nos sugieren o enseñan.

De todos modos, no hay recetas mágicas ni procedimientos infalibles. La buena planificación, al igual que la buena Política, requiere su cuota de arte y, por lo tanto, una adecuada dosis de sensibilidad, ingenio, creatividad y talento.

Otro tema que probablemente merezca una aclaración es la diferenciación que hemos hecho aquí entre “administración” y “gobierno”. Para muchas personas esta distinción no es del todo clara. Los norteamericanos, por ejemplo, utilizan el concepto de “administración” para referirse algunas veces a todo el Estado y otras


117

veces a lo que – en realidad – debería ser su gobierno. Lo cual podrá no ser sino una forma subconsciente de los norteamericanos de admitir que el verdadero gobierno de los Estados Unidos no reside en la Casa Blanca, pero decididamente este hábito de suplantar los términos no contribuye a aclarar las cosas.

Si bien este aspecto pertenece más a la Teoría del Estado que a la esfera de la planificación, es importante tenerlo en claro porque no se refiere tanto a los estratos formales de una estructura sino especialmente a los distintos niveles reales del poder de decisión.

De hecho, gobierno y administración son categorías organizacionales muy diferentes aun cuando, en el fondo, resultan tan complementarias que la una no podría existir ni operar sin la otra. El gobierno es aquella esfera del Estado en la cual se toman las decisiones; la administración es aquella otra que se encarga de ejecutarlas. Un gobierno sin administración podría quizás tomar algunas decisiones pero no podría ejecutarlas ni supervisarlas; y viceversa: una administración sin gobierno podría mantenerse durante cierto tiempo en la inercia del mecanismo burocrático pero terminaría tarde o temprano en un callejón sin salida ante la imposibilidad de tomar auténticas decisiones políticas.

La frontera entre ambas estructuras es clara en cuanto a lo funcional; aún cuando es cierto que no resulta tan categórica en la praxis cotidiana puesto que hay tanto una intercomunicación como una interacción constantes entre gobierno y administración. En principio, la administración le "sube" al gobierno la información necesaria para tomar las decisiones y luego el gobierno "baja" las decisiones tomadas, encargándole a la administración pública su ejecución. En la práctica, la separación es bastante menos nítida pero sin llegar a invalidar el principio general de que gobierna quien decide y administra quien ejecuta.

Sea como fuere, hay que tener en cuenta que ambos términos se han diluido bastante en el uso cotidiano y hemos perdido de vista que el gobierno, en realidad, no es el Estado; o más precisamente: no es


118

todo el Estado. Del mismo modo, la administración — ni aún entendiéndola en la acepción norteamericana del término — es el Estado o, de nuevo: todo el Estado. Más todavía: la palabra "administración", utilizada así, en singular, es muy engañosa. En realidad, dentro de una organización estatal no hay una administración sino varias administraciones; cada una de ellas dedicada a alguna tarea específica pero todas relacionadas entre sí tanto por canales de comunicación directos como por su común relación con el gobierno.

Por último hay una cuestión que merece ser al menos planteada aquí. Es la que surge a partir de una pregunta casi inevitable: si se conocen desde hace tanto tiempo, tantas buenas herramientas de planificación, ¿por qué es que nuestros políticos no las utilizan? ¿Por qué la política argentina está tan huérfana de proyectos? ¿Por qué del mar de las promesas electorales y del océano de las propuestas más o menos demagógicas no ha surgido en las últimas décadas – aunque más no sea por síntesis – un verdadero Proyecto Nacional?

Como todos podrán imaginar, la respuesta a estas preguntas no es sencilla, ni mucho menos demasiado simpática. La pura verdad es que, entre quienes constituyen nuestra dirigencia política, la enorme mayoría no tiene ni la más pálida idea de lo que es una planificación bien hecha. Y entre quienes sabrían planificar, es muy difícil encontrar a alguien dispuesto a tomarse el tiempo y el trabajo de hacerlo, siendo que es mucho más fácil y redituable adherir simplemente a un proyecto elaborado por alguna institución internacional; para no hablar de aquellos que deliberadamente abandonan la idea por considerar que los Planes Estratégicos son para intelectuales de laboratorio y no se cotizan demasiado alto en el mercado electoral.

Lo grave en esto es que estamos nuevamente ante otra discusión prácticamente circular. ¿Tenemos un mal sistema político porque lo hemos puesto en manos de malos políticos que no saben, no quieren,


119

o no pueden hacer funcionar al sistema? ¿O es que debemos soportar a los malos políticos porque, en realidad, lo que tenemos es un mal sistema que selecciona y promueve sistemáticamente a los malos políticos?

Una cosa es segura: cualquier político con un horizonte de cuatro años de permanencia en el cargo seguramente no perderá demasiado tiempo elaborando planes para problemas cuya solución demandará no menos de una o dos décadas, en el mejor de los casos. Así como también es seguro que, con el temor casi histérico que actualmente se le tiene al Poder, resultará muy difícil hacerle ver a las personas que, sin planes coherentes y consistentes para el largo plazo el país tardará muchísimo más de lo necesario en salir de sus ciclos de crisis periódicas ya que, para diseñar, implementar y ejecutar planes de largo alcance hace falta una continuidad de criterios de decisión que resulta prácticamente imposible de lograr dentro del actual sistema político.

Muy probablemente – como sucede en casos como éste – la solución del dilema consiste en admitir, no una de las opciones implícitas sino ambas a la vez. Lo más probable es que el país está como lo padecemos porque ambas cosas son ciertas. Tenemos malos políticos que serían malos en cualquier sistema y, además, tenemos un mal sistema político de cuyo ámbito los potenciales buenos políticos huyen como de la peste.

Porque es un sistema en dónde los distintos Poderes del Estado se traban entre sí en lugar de complementarse; en dónde no existen ni siquiera criterios mínimos de idoneidad para el acceso a los cargos públicos; en dónde los tiempos de los mandatos no alcanzan – ni por lejos – para pensar en planes de mediano o largo plazo; en dónde las discusiones se vuelven eternas porque se discute lo accesorio ya que nadie se atreve a discutir lo esencial; en dónde los problemas se “patean para adelante” porque nadie quiere tomar sobre sí la responsabilidad de una decisión a no ser que dicha responsabilidad quede diluida en la cómoda pluralidad de un cuerpo colegiado y en


120

dónde, en suma, los egoísmos personales y corporativos terminan privando siempre por sobre el Bien Común.

Con lo que, quizás, el primer Plan Estratégico que deberíamos construir es uno orientado a diseñar un sistema político que realmente funcione y que incorpore a todos aquellos que hoy se mantienen a prudente distancia de la Política porque no quieren verse envueltos en una maraña de espurios intereses cruzados, hipocresías e, incluso, vulgares delitos comunes.

Es todo un desafío. Pero es factible.

el planeamiento politico

Documents