el nuevo procedimiento de instancia
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La Ley 36/2011 de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, por fin cumple el mandato legislativo que en el año 1998 trajo la propia LRJCA en su Disposición Adicional Quinta, dando nueva redacción al artículo 3 de la LPL, disponiendo en su apartado 2 que “los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán, en todo caso, de las pretensiones sobre:… (b) las resoluciones administrativas relativas a la regulación de empleo”. Esta atribución competencial plena al Orden Social entró en vigor el 14 de diciembre de 1998, a los cinco meses de la publicación en el BOE (13.07.1998) según la vacatio legis fijada en la redacción original de su Disposición Final 3ª. Sin embargo, esta atribución competencial perdió su eficacia en virtud del apartado dos de la Disposición Adicional 24ª de la Ley 50/1998 de 30 de diciembre (Ley de Acompañamiento para 1999), que operó la "suspensión" de la entrada en vigor de esta atribución competencial, disponiendo un mandato al Gobierno para que en elTRANSCRIPT
EL NUEVO PROCEDIMIENTO DE INSTANCIA FRENTE A RESOLUCIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DICTADAS POR EL CONSEJO DE MINISTROSAUTOR: ALMA Mª PERDOMO ROMERO
EL NUEVO PROCEDIMIENTO DE INSTANCIA FRENTE A
RESOLUCIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DICTADAS POR
EL CONSEJO DE MINISTROS
Autor: Alma Mª Perdomo Romero
Abogada Laboralista- Lda ADE- Lda CC Trabajo
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La Ley 36/2011 de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, por fin
cumple el mandato legislativo que en el año 1998 trajo la propia LRJCA en su Disposición
Adicional Quinta, dando nueva redacción al artículo 3 de la LPL, disponiendo en su
apartado 2 que “los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán, en todo caso, de
las pretensiones sobre:… (b) las resoluciones administrativas relativas a la regulación de
empleo”. Esta atribución competencial plena al Orden Social entró en vigor el 14 de
diciembre de 1998, a los cinco meses de la publicación en el BOE (13.07.1998) según la
vacatio legis fijada en la redacción original de su Disposición Final 3ª. Sin embargo, esta
atribución competencial perdió su eficacia en virtud del apartado dos de la Disposición
Adicional 24ª de la Ley 50/1998 de 30 de diciembre (Ley de Acompañamiento para 1999),
que operó la "suspensión" de la entrada en vigor de esta atribución competencial,
disponiendo un mandato al Gobierno para que en el plazo de 9 meses introdujera las
modificaciones legislativas pertinentes en la LPL y fijara la definitiva entrada en vigor de
tan esperada atribución competencial plena al Orden Social.
Es evidente que el incumplimiento del mandato legislativo por parte del Gobierno
generó diversidad jurisprudencial, gratuita ambigüedad e incertidumbre jurisdiccional que
no se compadecen con la necesaria Seguridad Jurídica que exige el artículo 9.3 de la CE.
Esa Seguridad Jurídica que debe garantizarse en general en todas las áreas del
ordenamiento, es particularmente exigible cuando se trata de regular el Derecho de Acceso
a la Justicia de todo justiciable.
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Sumario: 1.-INTRODUCCIÓN. 2.- EL NUEVO PROCESO DE INSTANCIA
DE IMPUGNACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL CONSEJO DE
MINISTROS ANTE LA SALA IV DEL TRIBUNAL SUPREMO: UN PROCESO
DIFERENTE DEL RECURSO DE CASACIÓN. 3.- LA COMPETENCIA DEL
ORDEN JURISDICCIONAL SOCIAL SOBRE LAS RESOLUCIONES DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DICTADAS POR EL CONSEJO DE
MINISTROS. 3.1.- Razón de ser de esta nueva competencia. 3.2.- Relación entre LRJCA
y LRJS e inadecuación de la Ley 36/2011 en los apartados 4 y 5 del artículo 9 LOPJ. 3.3.-
Competencia objetiva y resoluciones impugnables del Consejo de Ministros. 3.3.a) Actos
de poder o actos administrativos. 3.3.b) Derecho Administrativo Laboral, Derecho Privado
Laboral. 3.4.- Órganos que pueden emitir los actos administrativos objeto del proceso de
instancia y estudio de la existencia de derecho material en vigor que respalde las
competencias de esos órganos. 3.5.- Competencias del Consejo de Ministros y del Ministro
de Empleo que podrían ser susceptibles de actos impugnables. 3.6.- Reducción
competencial que introduce el RDL 3/2012 de Medidas Urgentes para la Reforma del
Mercado Laboral de 2012 y conservada por la ley 3/2012. 4.-PROCEDIMIENTO. 4.1.-
Inicio. 4.1.a) Representación. 4.1.b) Defensa. 4.1.c) Legitimación. 4.1.e) Fin vía
administrativa. 4.1.f) Cómputo de plazo. 4.1.g) Lugar de presentación. 4.1.h) Control de
admisión del recurso. 4.2. Tramitación. 4.2.a) Reclamación del expediente. 4.2.b) Puesta a
disposición del expediente y formalización de la demanda. 4.2.c) Contestación a la
demanda. 4.2.d) Práctica de la prueba documental. 4.2.e) Práctica de otras diligencias de
prueba. 4.2.f) Conclusiones. 4.2.g) Votación y fallo. 4.3.- Sentencia. 4.3.a) Efectos de la
sentencia. 4.4.- Otros modos de terminación del procedimiento. 4.4.a) Desistimiento. 4.4.b)
Renuncia. 4.4.c) Allanamiento. 4.4.d) Transacción. 4.4.e) Terminación del proceso por
satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto. 5.- CONCLUSIONES. 6.-
BIBLIOGRAFÍA. 7.- ABREVIATURAS.
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1. INTRODUCCIÓN
El 12 de diciembre de 2011 entró en vigor la Ley 36/2011 de 10 de octubre,
Reguladora de la Jurisdicción Social, concentrando en el orden social, por su mayor
especialización, el conocimiento de todas aquellas materias que, de forma directa o por
esencial conexión, puedan calificarse como sociales. Como indica la Exposición de
Motivos de la LRJS, con su promulgación se “completa la modernización procesal en ese
orden, racionalizando y fijando un nuevo texto normativo consolidado y actualizado a la
realidad de la organización actual del trabajo”.
El origen inmediato de esta concentración lo encontramos en la Disposición
Adicional Decimoquinta de la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de Medidas Urgentes para
la Reforma del Mercado de Trabajo, que dispone que “en el plazo de 6 meses el Gobierno
aprobará un Proyecto de Ley de reforma del texto refundido de la LPL, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/1995 de 7 de abril, que contemple la atribución al orden
jurisdiccional social, entre otras cuestiones, de los recursos contra las resoluciones
administrativas de la Autoridad laboral en los procedimientos de suspensión temporal de
relaciones laborales reducción de jornada y despido colectivo, regulados en los Arts. 47 y
51 del Estatuto de los Trabajadores”. Ahora bien, el resultado trasciende con creces los
postulados de la indicada norma. Quizás por el convencimiento de que “ha llegado el
momento de racionalizar la distribución competencial entre los órdenes jurisdiccionales en
el ámbito de las relaciones laborales” y con ello proceder a la ansiada consolidación
competencial, cerrando “el proceso de maduración del proceso social iniciado por la Ley
de 1980 y continuado por el Texto Refundido de 1995, como jurisdicción con competencia
unificada para conocer todos los litigios sobre materias sociales”
En cumplimiento de esas pretensiones, la LRJS atribuye al orden social la revisión
de determinados actos administrativos hasta ahora encomendados a la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa y regula los procedimientos necesarios para su control. Este
trabajo no pretende abordar de forma exhaustiva ese salto competencial y nuestro estudio
presenta un objeto limitado. Exclusivamente nos hemos querido detener en el
procedimiento de instancia previsto para la impugnación de las resoluciones del Consejo
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de Ministros atribuidas a la Sala Cuarta del Tribunal Supremo y que la norma ubica en su
Título III del Libro Tercero bajo la rúbrica “De los medios de Impugnación”.
La novedad de este procedimiento de primera instancia, que se incardina dentro de
los que el propio título denomina “y demás procesos atribuidos al conocimiento del
Tribunal Supremo” como modalidad cuasiprocesal1, ha sido la razón para iniciar el
presente análisis que a lo largo de los siguientes apartados pretende dar una primera
respuesta a los interrogantes sustantivos y procesales que su aparición plantea. A saber:
• ¿Se trata de una modalidad procesal del Recurso de Casación o es un procedimiento
de instancia independiente de aquél?
• ¿Si fuera un procedimiento de instancia independiente de aquél por qué se ubica
dentro de la regulación del Recurso de Casación?
• ¿Esa ubicación sistemática tiene alguna repercusión?
• ¿A qué resoluciones concretas se refiere el artículo 205 de la LRJS2 cuando
menciona las resoluciones de las Administraciones Públicas dictadas por el Consejo de
Ministros?
• ¿Tenemos ya normas que permitan emitir resoluciones susceptibles de ser
impugnadas en el orden social a través de este procedimiento o existe aún un vacío
legal?
• ¿Se pueden referir incluso a resoluciones dictadas resolviendo Recursos de Alzada
frente a actos del Ministro?
• ¿Qué repercusión puede tener en este nuevo procedimiento la supletoriedad de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en los supuestos de impugnación
de actos administrativos que regula la Disposición Final Cuarta de la LRJS?
1 RIESCO IGLESIAS, J. M.; Magistrado. Sala de lo Social de Valladolid Superior de Justicia de
Castilla y León. Ponencia “Las nuevas competencias en la LRJS” 2012, pág. 29.
2 Artículo 205.1.a) LRJS atribuye a la Sala de lo Social del Tribunal Supremo “de los procesos de impugnación de actos administrativos en los supuestos de la letra a) del artículo 9, esto es, de “los procesos de impugnación de actos de Administraciones públicas atribuidos al orden jurisdiccional social cuando hayan sido dictados por el Consejo de Ministros.”
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2. EL NUEVO PROCESO DE INSTANCIA DE IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL CONSEJO DE MINISTROS ANTE LA SALA IV DEL TRIBUNAL SUPREMO: UN PROCESO DIFERENTE DEL RECURSO DE CASACIÓN
La regulación de este nuevo procedimiento de impugnación de los actos
administrativos del Consejo de Ministros atribuidos al orden jurisdiccional social dentro
del articulado que la nueva ley rituaria dedica al Recurso de Casación, suscita la duda de si
estamos ante una modalidad procesal de este Recurso o si por el contrario se trata de un
procedimiento independiente de aquél.
El análisis histórico del Recurso de Casación3 (de casser: romper, anular), nos
muestra que su origen tiene lugar con la Revolución Francesa. La Ley 27 de noviembre de
1790, en su artículo 3, encomienda al Tribunal Supremo el encargo de anular "todos los
procedimientos en los cuales las formas hubiesen sido violadas y toda sentencia que
contuviera una contravención expresa al texto de la ley". Tal mandato tenía su razón de ser
en el recelo existente hacia los jueces del Ancien Régime que habían sido nombrados por el
Rey para que se ajustaran al texto de las leyes4. Por ello, parte de la doctrina científica
considera que el objetivo inicial de este recurso no era jurisdiccional, ni la actuación del
Tribunal Supremo estaba condicionada por un “pouvoir” o recurso de parte5.
Sin embargo, la importación del Recurso de Casación a España se realizó con unos
perfiles propios y se le dotó de un objeto más ambicioso. De tal manera que tuvo como
notas características la facultad de revisar no sólo la infracción de la ley (material o
procesal), sino la infracción de la jurisprudencia o doctrina legal6.
3 Véase, TARBÉ, A.P., “Cour de Cassation. Lois et Réglements a L´Usage de la Cour de Cassation”,
Saint Germain-en- Laye, 1840, pág 9. 4 CORTES DOMÍNGUEZ, V.; GIMENO SENDRA V.; MORENO CATENA, V; ALMAGRO NOSETE,
J., “Derecho Procesal. Tomo I (Vol. II). Proceso Civil (2)”.Tirant Lo Blanch, Valencia, 1992. 6ª edición, pág. 59.
5 Así, GÓMEZ ORBANEJA, E.; HERCE QUEMADA, V. “Derecho Procesal Civil”. Madrid, 1955. 4ª edición, pág. 600.
6 CORTES DOMÍNGUEZ, V.; GIMENO SENDRA V.; MORENO CATENA, V; ALMAGRO NOSETE, J., “Derecho Procesal…, op. cit, pág. 59.
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Así GUASP7 defendió la idea de que el Recurso de Casación es un acto procesal de
impugnación que se dirige exclusivamente contra una resolución judicial. Carácter
impugnativo judicial que lo marca el termino de “recurso” que, como es sabido, es el
término genérico con el cual se identifican todos los actos procesales especiales que tienen
por objeto impugnar el resultado de otros actos procesales originarios o principales8.
El estudio histórico pormenorizado de este recurso, al que remitimos pues escapa
con creces el limitado objeto del presente análisis,9 refleja que tradicionalmente las
resoluciones de las que conoce la Sala IV del TS a través del Recurso de Casación son las
clásicas: sentencias, autos y providencias. Esta Sala no ha conocido de las impugnaciones
de las resoluciones del Consejo de Ministros dictadas en el ámbito laboral, actualmente
atribuidas parece que a la Sala de lo Social del Tribunal Supremo se le encomienda unas
competencias cercanas al origen del Recurso de Casación francés.
Al margen de estas reflexiones, la importante novedad del nuevo procedimiento de
instancia que regula el artículo 205.2 de la LRJS reside en que por medio de él, el TS no
falla frente a resoluciones judiciales dictadas anteriormente por otros órganos judiciales
sitos en un escalafón inferior, sino que conoce de actos administrativos dictados por un
órgano administrativo: el Consejo de Ministros. Es por ello por lo que estimamos que no se
trata de una modalidad del Recurso de Casación del que conoce la Sala Cuarta del TS.
A esta conclusión ayuda el hecho de que el propio Título de III de la LRJS se
presenta en la actualidad bajo el epígrafe “del recurso de casación y demás procesos
atribuidos al conocimiento del Tribunal Supremo”. Dentro de esos “demás procesos” se
encuentra el proceso del que nos ocupamos.
Pero más aún, esa modalidad procesal no es la única que contempla la LRJS y
consideramos que está en íntima relación con la modalidad procesal del artículo 151 LRJS
al tratar la tramitación del procedimiento de impugnación de actos administrativos en
materia laboral y de seguridad social excluido los relativos a prestaciones.
7 GUASP, J. “Derecho Procesal Civil. Instituto de Estudios Políticos. Madrid 1956, pág. 1482. 8 GUASP, J. “Derecho Procesal Civil, op. cit., pág. 1482. 9 Arts. 489, 779, 1687, 1688, 1690 LEC 1881, Arts. 469, 477 de LEC 2000 tras la reforma de la Ley
38/2011 de 10 de octubre, Arts. 203 y 204 LPL y Arts. 205 y 206 de LRJS
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Ahora bien, concluyendo que el Recurso de Casación y el proceso de impugnación
de las resoluciones del Consejo de Ministros son modalidades procesales distintas, hemos
de entrar a valorar dos cuestiones. La primera, el por qué está ubicado dentro del artículo
205 LRJS del Título III, cuyo epígrafe se denomina “del recurso de casación y demás
procesos atribuidos al conocimiento del Tribunal Supremo - en el Libro Tercero -. De los
medios de impugnación”, y la segunda, si la ubicación de este nuevo procedimiento
dentro de la regulación del Recurso de Casación tiene alguna repercusión.
Como respuesta a la primera de las cuestiones planteadas, sólo podemos entender
que su ubicación responde a una necesidad marcadamente práctica, cual es la voluntad del
legislador de mantener en la medida de lo posible el articulado y estructura de la LPL, que
sólo difiere en dos el número de artículos que contiene la LRJS (305 artículos la LRJS y
303 la LPL), reduciendo las consecuencias de la variación de la numeración de la norma
que podrían crear confusión en su intérprete, al analizar y estudiar la Jurisprudencia ya
creada.
Teniendo en cuenta que el azar en el mundo jurídico no existe y que no creemos
que la ubicación de este proceso dentro del Recurso de Casación sea debido al capricho del
legislador, la segunda de las cuestiones ha de responderse afirmativamente, y entender que,
aunque con particularidades, las notas esenciales del Recurso de Casación son
extrapolables a este procedimiento del que también conoce el Tribunal Supremo, pues las
notas de aquél en gran medida están relacionadas con el rango del órgano en el que se
dirimen las actuaciones.
Como es sabido, las notas esenciales del Recurso de Casación son las relativas a su
jurisdicción, a su carácter extraordinario, a no constituir una tercera instancia, a su rigor
formal y a su tecnicismo10.
La primera de las notas esenciales, la jurisdicción, es también aplicable al nuevo
procedimiento de instancia, pues de conformidad con el artículo 205 LRJS serán los
10 CORTES DOMÍNGUEZ, V.; GIMENO SENDRA V.; MORENO CATENA, V; ALMAGRO NOSETE,
J., “Derecho Procesal. Op. Cit , pág. 60 y UGALDE GONZÁLEZ, J. I.; “El Recurso de Casación Laboral”. La Ley, Madrid, 2009.1ª edición, pág 33
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Magistrados de la Sala IV del Tribunal Supremo los que conozcan de este procedimiento y,
en consecuencia, para la resolución de estos conflictos deberán seguir utilizando criterios
estrictamente jurídicos sin significado político.
De la segunda de las notas antes mencionadas, hemos de decir que el carácter
extraordinario, como nota propia del Recurso de Casación y que afecta a toda la regulación
del mismo, es distinta a lo inusual del hecho de que únicamente sean objeto de este
procedimiento de instancia la impugnación de unas resoluciones muy concretas como son
las dictadas por el Consejo de Ministros en materia laboral y de las que conoce el orden
jurisdiccional social. Esa reflexión nos lleva a poder hablar de un proceso extraordinario,
pero a no poder aplicarlo como tal.
Otro de los rasgos que se debe analizar al tratar esta nota característica es la
posibilidad o no de introducir hechos nuevos en este procedimiento, que el Recurso de
Casación niega. Como ya hemos dicho, se trata de un procedimiento en primera instancia
en el que desde luego el Juez ve por primera vez los hechos. Obviamente esos hechos
deberán ser congruentes con lo alegado por las partes en el procedimiento administrativo
de origen.
En nuestro caso y puesto que, como argumentaremos en los apartados posteriores,
los actos a revisar son actos de Derecho Administrativo Laboral tradicionalmente
encomendados a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y deben ser impugnados de
conformidad con los artículos 52 y siguientes de la LRJCA que establece los requisitos de
la Demanda, los hechos no se limitarían a las alegaciones de las partes durante el
procedimiento administrativo. Sin embargo, si aplicamos en este caso el carácter revisor de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no podrían plantearse pretensiones que antes
no se hayan planteado a la Administración. La prohibición obedece a una razón sustantiva,
vinculada al principio de congruencia, y no a una obligación meramente formal. Así se
establece para la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 21 de julio de 2000 y en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
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Cataluña de fecha 3 de noviembre de 2005. En consecuencia, en vía judicial no pueden
adicionarse cuestiones no planteadas en vía administrativa, pues en tal caso se haría el
recurso inadmisible por la falta de agotamiento de la vía administrativa previa como bien
recogen los artículos 25 y 69.c LJCA y artículos 69 y 205 LRJS.
La tercera nota característica, es sin duda mucho más evidente que en el propio
Recurso de Casación laboral porque no sólo no constituye una tercera instancia, ni una
segunda apelación, sino que es en sí una primera y única instancia. El propio artículo
205.2.e de LRJS establece expresamente que contra la sentencia dictada en este
procedimiento “no cabrá ulterior recurso”.
La cuarta nota esencial del Recurso de Casación es el rigor formal. Esta nota es
aplicable al procedimiento que nos ocupa aunque, en mí opinión, su aplicación será menos
rigurosa porque no podemos olvidar que, si bien se tramita ante el TS y su objeto son las
resoluciones del Consejo de Ministros, se trata de un proceso de instancia y por tanto se
exigirá mucho más rigor al Recurso de Casación que a este procedimiento. No obstante,
estamos seguros de que el TS será estricto en su aplicación práctica, sencillamente porque
sólo conoce de actos formales; ante él no tienen lugar las vistas orales, los actos de juicio.
La redacción del propio artículo 205 LRJS muestra visos de formalidad en la
exigencia de que el procedimiento se inicie “mediante escrito” y en que sólo será
solicitado el expediente administrativo y emplazados los interesados “de no concurrir
causa de inadmisión”. En la misma línea, las exigencias que rodean a este proceso
continúan cuando se establece que “se procederá a la reclamación del expediente
administrativo a (…), se pondrá a disposición del recurrente (…) para que en el plazo
común de quince días procedan a la formalización de la demanda, con expresión de las
infracciones formales y sustantivas en que hubiera incurrido el acuerdo recurrido”
El resto de requisitos y formalidades de la demanda se regulan en los artículos 52 y
ss de LRJCA que se aplica como norma supletoria, confirmando nuevamente que el
carácter formal del presente procedimiento.
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La última nota, la del tecnicismo, también es de aplicación a este procedimiento
porque aunque no presenta la dimensión que es dable esperar en el rigor formal del
Recurso de Casación, que exige un conocimiento forense experto por la complejidad
jurídica de la técnica del recurso, no es menos cierto que será necesaria la especialización y
el conocimiento profundo del derecho material administrativo-laboral, así como del
derecho procesal laboral y procesal-administrativo para plantear, entre otros, los escritos de
anuncio y la demanda. En consecuencia y por prudencia es recomendable que la
instrucción de estos procesos sean encargados a profesionales especializados. Sobre esto
volveremos a incidir cuando nos ocupemos de las exigencias de postulación de este recurso
y de las carencias de su regulación actual.
En fin, el procedimiento que nos ocupa, la impugnación de los actos
administrativos del Consejo de Ministros cuyo conocimiento es atribuible al orden
jurisdiccional social, pese a que su marco jurídico se ubique dentro del capítulo que la
LRJS dedica al Recurso de Casación, no es una modalidad de éste. Estamos en presencia
de otro proceso distinto al que, no obstante, sí le son aplicables los principios informadores
de aquél.
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3.- LA COMPETENCIA DEL ORDEN SOCIAL SOBRE LAS RESOLUCIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DICTADAS POR EL CONSEJO DE MINISTROS.
3.1.- RAZÓN DE SER DE ESTA NUEVA COMPETENCIA:
Este nuevo procedimiento, que aparece por primera vez en el Orden Social con la
LRJS, nos lleva necesariamente a plantearnos:
• ¿Cuáles han sido las necesidades reales que llevaron al legislador a
introducir ese nuevo procedimiento?
La Exposición de Motivos de la LRJS no hace alusión alguna a esta cuestión y ello,
en mi opinión, obedece a la ampliación competencial que hace la nueva ley, atribuyendo el
control de actos administrativos, en materias que “de forma directa o por esencial
conexión, puedan calificarse de sociales”, a la Jurisdicción Social y uno de cuyos ejemplos
lo tenemos en el artículo 2 n) LRJS.
En consecuencia, esa atribución competencial hace necesario regular un
procedimiento para el control por el orden social de actos administrativos emitidos por el
Consejo de Ministros y el legislador ha optado por reservar su conocimiento a la Sala IV
del TS.
La siguiente cuestión, que es inevitable intentar resolver, se refiere a por qué de esta
reserva al TS cuando la AN, de conformidad con la redacción original del artículo 8 LRJS,
tenía entre sus competencias conocer en única instancia de “las resoluciones adminitrativas
recaídas en expedientes de regulación de empleo, suspensión del contrato o reducción de
jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción”, cuando los
procesos o resoluciones referidos extendieran sus efectos a un ámbito territorial superior al
de una CCAA, así como a conocer “en única instancia de los procesos de impugnación de
actos de Administraciones públicas atribuidos al orden jurisdiccional social en las letras n)
y s) del artículo 2, cuando hayan sido dictados por órganos de la Administración General
del Estado,” con independencia de su ámbito territorial de afectación, aunque excluye los
actos dictados por Consejo de Ministros.
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La Exposición de Motivos de la LRJS tampoco aclara esta duda. Sin embargo
creemos que ello responde a la voluntad del legislador que ha querido copiar por analogía,
el modelo dado por el artículo 12 LRJCA, al encomendar el conocimiento de los actos
emitidos por el Consejo de Ministros a la Sala III del TS y todo ello con el fin de respetar
el mandanto constitucional del artículo 96 CE.
3.2.- RELACIÓN ENTRE LA LRJS Y LA LRJCA Y ENTRE LA LRJS Y LOS
APARTADOS 4 Y 5 DEL ARTÍCULO 9 LOPJ.
De lo visto hasta el momento se desprenden sin duda, dos cuestiones a analizar:
a) ¿La nueva LRJS entra en contradicción con lo regulado por la LRJCA en
sus artículos 12 y 96 y ss.?
b) ¿Es posible entender que hay fricciones entre el artículo 9.4 de la LOPJ y la
nueva atribución competencial que recoge la LRJS?
La posible contradicción entre la LRJS y LRJCA es fácilmente salvable porque, al
ser normas de igual rango, las diferencias se podrían solucionar jurisprudencialmente,
aplicando los criterios ordinarios de interpretación y aplicación entre leyes, de tal forma
que la nueva atribución competencial a la Sala IV del TS para la revisión de determinados
actos administrativos con contenido social no debe verse afectada porque una norma
anterior, como la LRJCA, atribuya en exclusiva la revisión de esos actos a la Jurisdicción
Contencios-Administrativa.
Pero además el artículo 3 LRJCA expresamente aclara que “no corresponden al
orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a. las cuestiones expresamente atribuidas
a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la
actividad de la Administración Pública.
La segunda de las cuestiones, en mi opinión, es también salvable pues la revisión de
los actos administrativos objeto de este procedimiento no son los descritos por el apartado
4 del artículo 9 LOPJ al decir “Los del orden Contencioso-Administrativo conocerán de
(…) los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones
materiales que constituyan vía de hecho. Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se
deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas
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y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de
relación de que se derive”.
Consiguientemente, no existe fricción entre ambas normas ni existe el peligro de
considerar inconstitucional la LRJS porque no entra a regular en contra de materias
reservadas a Ley Orgánica de conformidad con el artículo 81.1 CE, al no atribuir al orden
social competencias relacionadas con las descritas en el apartado 4 del artículo 9 LOPJ.
Pero además el artículo 9.4 LOPJ atribuye la competencia “de conformidad con lo
que establezca la Ley de esa jurisdicción” y, la misma LRJCA excluye las cuestiones
expresamente atribuidas al orden jurisdiccional social.
Entendido así, la redacción actual del artículo 9.5 LOPJ11 no precisaría de una
adaptación a la LRJS, pues resulta suficiente para abordar los nuevos cauces
competenciales que se otorgan a la jurisdicción social.
3.3.- COMPETENCIA OBJETIVA Y RESOLUCIONES IMPUGNABLES DEL
CONSEJO DE MINISTROS
Dos cuestiones no ofrecen duda alguna:
a) En primer lugar, que las resoluciones impugnables serán los actos de las
Administraciones Públicas atribuidos al orden social cuando hayan sido
dictados por el Consejo de Ministros (artículos 205.1 y 9. a) LRJS).
b) En segundo lugar, el órgano competente para revisar en única instancia
esos procesos de impugnación es la Sala Cuarta del Tribunal Supremo,
sencillamente porque así lo establece el indicado artículo 9 LRJS.
Sentadas esas premisas se nos suscitan una serie de interrogantes, tales como:
11 Artículo 9.5 LOPJ “Los del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se
promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral.”
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• ¿Las resoluciones comprenden actos de poder o actos administrativos?
• ¿Refiriéndose a actos administrativos serían disposiciones generales o actos
concretos?
• ¿Sobre qué materias han de versan las resoluciones impugnables? ¿Derecho
Administrativo Laboral o Derecho Privado Laboral?
• ¿Qué repercusión ha tenido la nueva atribución competencial de la Ley
36/2011 sobre los actos revisables del Consejo de Ministros?
• ¿Tenemos ya normas que permitan emitir resoluciones susceptibles de ser
impugnadas en el orden social a través de este procedimiento o existe aún
un vacío legal?
Veamos las posibles respuestas:
A) ACTOS DE PODER O ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La nueva redacción de los artículos 9 y 205.1 de la LRJS sólo menciona actos de
las Administraciones Públicas atribuidos al orden social sin concretar si se trata de “actos
de poder” o “actos administrativos”. Entendiendo, según describe Enterría12, los primeros
como actos de autoridad, realizados con imperium y los segundos como actos de simple
gestión, en los que la Administración actúa como mero particular y definidos por Enterría
como “una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en el ejercicio de una potestad reglamentaria”
No obstante, la posibilidad de atribución del control de “actos de poder” a la
Jurisdicción Social podría descartarse fácilmente si tenemos en cuenta que el límite entre
las actuaciones sujetas a control o no, se esclarece en el apartado a) del artículo 2 de la
LRJCA, cuando atribuye a los Órganos Judiciales del Orden Contencioso-Administrativo
el conocimiento de "la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los
elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes,
12 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T-R: “Curso de Derecho Administrativo I”. Cívitas,
Madrid, 1996. Reimpresión de 7ª edición, pág. 47.
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todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos."
Pero, además, dichos actos son expresamente excluidos en el apartado a) del
artículo 3 de la LRJS que dispone que “no conocerán los órganos jurisdiccionales del
orden social: a) de la impugnación directa de disposiciones generales de rango inferior a la
ley y decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación, aun en las materias
laborales, sindicales o de Seguridad Social enumeradas en el artículo anterior”. De tal
forma que esta limitación incidirá de forma clara sobre el derecho laboral que tiene una
importante desarrollo a través de Reglamentos y Reales Decretos sirviendo de ejemplo, el
reciente Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de
los procedimientos de regulación de despido colectivo y de suspensión de contratos y
reducción de jornada.
En esta línea, aún nos quedan dos cuestiones por clarificar:
• ¿Sobre qué materias versarán eso actos administrativos revisables por el
procedimiento de instancia del artículo 205 LRJS?
• ¿Serán actos de Derecho Administrativo Laboral o de Derecho Privado
Laboral?
B) DERECHO ADMINISTRATIVO LABORAL O DERECHO PRIVADO
LABORAL
Para intentar esclarecer las cuestiones planteadas al final del apartado anterior y
saber qué derecho material es el que debe contener las Resoluciones susceptibles de ser
impugnadas por medio de este procedimiento, debemos acudir al ámbito competencial
atribuido al orden social por la LRJS. A tales efectos también tenemos en cuenta que la
regulación inicial, desde su entrada en vigor13 el día 12 de diciembre de 2011, ha sido
modificada por el Real Decreto-ley 3/2012 de 10 de febrero, de Medidas Urgentes para la
Reforma del Mercado Laboral14.
13 Disposición Final Séptima de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción
Social 14 Entró en vigor el día 12 de febrero de 2012.
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Esas nuevas atribuciones para conocer de los litigios sobre la actuación
administrativa laboral y relativo a prestaciones se recogen en los artículos 2 y 3 LRJS al
plasmar los límites positivos y negativos.
Concretamente la ampliación de competencias, que tiene relevancia para nuestro
estudio como límites positivos la encontramos en el artículo 2 LRJS:
1.-El apartado e) atribuye al orden social la competencia para conocer de la
impugnación de las actuaciones de las Administraciones Públicas en materia de prevención
de riesgos laborales respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios,
personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrán ejercer sus
acciones a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena,
incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como
consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que
forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral y siempre sin perjuicio de las
competencias plenas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus
funciones.
2.- El apartado i) al referirse a que son competencia del orden social los procesos
sobre materia electoral, incluidas las elecciones a órganos de representación del personal al
servicio de las Administraciones Públicas, vislumbra que la Resolución que designa al
personal laboral que forma parte de los servicios mínimos también pueda ser objeto de este
procedimiento como perfilará en detalle el artículo 3 d) LRJS.
3.-El apartado n) que atribuye al orden social, sustrayéndolo del orden
Contencioso-Administrativo:
Primero: desde el día 12 de diciembre de 2011, fecha en la que entra en vigor la
LRJS, hasta el día 11 de febrero de 2012 que es modificada por el Real Decreto-Ley
3/2012, la impugnación de resoluciones administrativas de la autoridad laboral en
procedimientos de suspensión temporal de relaciones laborales, reducción de jornada y
despido colectivo, regulados en los artículos 47 y 51 del ET. Tal atribución da respuesta a
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un clamor común y ampliamente compartido, que evidenciaba la existencia de
“interferencias jurisdiccionales”15.
Segundo: el conocimiento de las impugnaciones de resoluciones administrativas de
la autoridad laboral recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral
y sindical y respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones
públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en
materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso
su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional.
4.- El apartado s) amplía la competencia a la impugnación de actos de las
Administraciones Públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a la vía
administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de
Seguridad Social, distintas de las comprendidas en el apartado o) de este artículo,
incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en esta materia y con
excepción de las especificadas en la letra f) del artículo 3.
El apartado o) se refiere a prestaciones de Seguridad Social, incluidas la protección
por desempleo y la protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia,
así como de la imputación de responsabilidades a empresarios o terceros respecto de las
prestaciones de Seguridad Social en los casos legalmente establecidos. Igualmente las
cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de
discapacidad, así como sobre las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006 de 14 de
diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación
de Dependencia, teniendo a todos los efectos de esta Ley la misma consideración que las
relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social.
15 La Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 26.09.2011, explicaba con detalle el
problema, al sostener que tanto la coctrina científica como la propia doctrina judicial tienen el convencimiento absoluto de que los conflictos relativos a expedientes de regulación de empleo corresponden a la Rama Social del Derecho y deberían residenciarse en el Orden Social de la Jurisdicción, sin necesidad de más precisiones o distingos. De hecho, la propia Sentencia de la Sala del Tribunal Supremo de 19.12.2007 recaída en el Procedimiento individual de Tutela de Derechos Fundamentales señalaba al respecto el “loable” propósito de la LRJCA de intentar “encauzar el problema de una manera más consecuente con la dogmática jurídica”.
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Los límites negativos los encontramos en el artículo 3 LRJS en:
1.- Los apartados c) y d), confirmando la tradicional exclusión del orden social de
los litigios sobre personal funcionario y sobre los actos gubernativos de fijación de
servicios mínimos. La principal innovación en lo referente a los servicios mínimos y que es
relevante para nuestro estudio, es la diferenciación entre la decisión sobre el porcentaje de
personal que habrá de atenderlos (cuestión excluida de la jurisdicción social) y la
designación concreta del personal laboral incluido en los servicios mínimos (cuestión
atribuida al la jurisdicción social).
2.- Apartado f) que ratifica la exclusión de la jurisdicción social hasta ahora
existente de los actos de encuadramiento, gestión recaudatoria y asistencia y prestación
social al excluir de este orden, el conocimiento de las impugnaciones de los actos
administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas,
formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta,
baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas,
actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con
respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta
materia por su respectiva entidad gestora en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta
con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos
a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social, así como de los
actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias que no se
encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2.
Tras ese catálogo de actos administrativos impugnables, consideramos que la
ampliación del campo competencial es fundamentalmente de Derecho Administrativo
Laboral y no de Derecho Laboral Administrativo16, ni de Derecho Privado Laboral.
Concretamente en lo referente al Derecho Laboral Administrativo hemos de
fijarnos en el artículo 3.e) LRJS que expresamente los excluye al referirse a los Pactos o
acuerdos del personal funcionario o estatutario de las Administraciones Públicas,
16 Entendiendo por Derecho Laboral Administrativo el relacionado con la función pública.
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incluyendo los pactos sobre materias y condiciones de trabajo comunes al personal
funcionario, estatutario y laboral que regula el artículo 36.2 de la Ley 7/2007 EBEP.
En cuanto al Derecho Privado Laboral, la regulación de la LRJS tampoco es
especialmente novedosa en Actos de Derecho Privado Laboral, entendiendo por éstos los
actos que se basen en la normativa que regula los litigios entre particulares sobre la
existencia y contenido del vínculo contractual laboral y que se resuelven aplicando el
Derecho Privado del Trabajo.
Es más, como argumento adicional que soporte la tesis de que el contenido de los
actos a impugnar debe ser de Derecho Administrativo Laboral lo encontramos en el
artículo 205.2 LRJS al disponer “deberá presentarse en el plazo de dos meses siguientes a
la notificación del acto impugnado o de los dos meses siguientes a la desestimación
expresa o presunta del recurso”.
De esa redacción se desprende, en primer lugar, que el inicio del procedimiento es
igual al establecido en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para la
impugnación de actos de la Administración. En este sentido hay que destacar que no se
hace mención a la obligatoriedad de interponer reclamación previa y no queda claro, pues,
si ésta es exigible o no.
En mi opinión, si el legislador hubiese querido hacer mención a la obligatoriedad de
la reclamación previa, lo hubiera hecho evitando contradicciones en la norma procesal
laboral y contraria a la norma del proceso Contencioso-Administrativo. Sin embargo, no lo
ha hecho y consideramos que ello se debe a que el contenido de los actos no es de Derecho
Privado Laboral sino de Derecho Administrativo Laboral y es por tal razón que la
reclamación previa no ha de ser preceptiva.
Así, el artículo 120 de Ley 30/1992 establece que la reclamación en vía
administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o
laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito
esté exceptuado por una disposición con rango de Ley. Dicha reclamación se tramitará y
resolverá por las normas contenidas en este Título y por aquellas que en cada caso, sean de
aplicación y, en su defecto, por las generales de esta Ley.
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Y como es sabido, con igual exigencia, el artículo 69 de la LRJS regula que para
poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales o Entidades de
Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los
mismos, será requisito necesario haber interpuesto reclamación previa a la vía judicial
social.
Como complemento a la cobertura que ha de dar la LRJS a esta nuevo campo
competencial, esta ley establece en la Disposición Final Cuarta, que la LRJCA, en su
calidad de norma supletoria, ha de completar los vacíos de LRJS. Además, el apartado
segundo de la Disposición Transitoria Cuarta de la LRJS completa las lagunas que
pudieran quedar al establecer que “la impugnación de los actos administrativo en dichas
materias, dictadas con anterioridad a la vigencia de esta Ley, continuará atribuida al orden
jurisdiccional Contencioso Administrativo, y los recursos contenciosos administrativos
interpuestos contra actos administrativos en materia laboral, sindical y de seguridad social,
con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, continuarán sustanciándose ante el
orden jurisdiccional Contencioso Administrativo conforme a las normas aplicables a dicho
orden.”
3.4.- ÓRGANOS QUE PUEDEN EMITIR LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
OBJETO DEL PROCESO DE INSTANCIA Y ESTUDIO DE LA EXISTENCIA DE
DERECHO MATERIAL EN VIGOR QUE RESPALDE LAS COMPETENCIAS DE
ESOS ÓRGANOS.
De la redacción dada por el artículo 205.2 en relación con el art. 9 a) LRJS se
desprende que el órgano competente para emitir esas resoluciones, objeto de la
competencia de este procedimiento de instancia, es el Consejo de Ministros. La cuestión
que se suscita entonces es si se refiere solo a las resoluciones directas emitidas por el
Consejo de Ministros o si también se incluyen las resoluciones indirectas que resuelvan
mediante los Recursos Potestativos de Reposición.
Para responder a ese interrogante hemos de partir primero del apartado 3.3.c de este
estudio que llegaba a la conclusión de que los actos impugnables por el Consejo de
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Ministros son los de Derecho Administrativo Laboral y, en segundo lugar, se debe tener en
cuenta la redacción dada por el artículo 205 LRJS al disponer que “el procedimiento se
iniciará mediante escrito que deberá presentarse en el plazo de dos meses siguientes a la
notificación del acto impugnado o de los dos meses siguientes a la desestimación expresa o
presunta del recurso de reposición potestativo” 17. Ante tal evidencia, podemos afirmar que
podrán ser impugnadas por este procedimiento de instancia, tanto las resoluciones directas
como las resoluciones que resuelvan el Recurso de Potestativo de Reposición frente a los
propios actos del Consejo de Ministros y siempre de conformidad con el artículo 107 Ley
30/1992.
No obstante se precisa una mayor reflexión y hemos de preguntarnos si son también
revisables las Resoluciones del Consejo de Ministros resolviendo Recursos de Alzada
interpuestos frente a actos del Ministro de Empleo y Seguridad Social.
El artículo 114 de la Ley 30/1992 establece que los actos podrán ser impugnados en
Alzada cuando no pongan fin a la vía administrativa, pues de lo contrario estaríamos ante
actos que “causan estado”.
El apartado c) del artículo 109 de la Ley 30/1992 establece que las resoluciones de
los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico pueden ser objeto de
Recurso de Alzada y en nuestro caso, el superior jerárquico del Ministro de Empleo es el
Consejo de Ministros. No obstante, la Disposición Adicional 15 de la Ley 6/1997 de 14 de
abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,
establece de manera positiva que ponen fin a la vía administrativa los actos emanados de
los Ministros.
Desde esa perspectiva el Consejo de Ministros no podría emitir actos que resuelvan
Recursos de Alzada del Ministro.
Sin embargo la solución no es tan sencilla, pues el apartado c) del artículo 109 de la
Ley 30/1992 excepciona esta regla general al matizar, “salvo que la ley establezca lo
contrario”. Por tanto deja la puerta abierta a la existencia de actos del Ministro de Empleo
17 El art. 107 de la Ley 30/1992 establece que contra las resoluciones y los actos de trámite podrá
interponerse por los interesados recurso de alzada y potestativo de reposición.
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que puedan ser revisados en Alzada por el Consejo de Ministros si hubiera una disposición
legal que así lo regulara.
Desde esta perspectiva, lo sometido a impugnación por este procedimiento de
instancia no sería el acto en sí del Ministro de Empleo, sino la Resolución del Consejo de
Ministros resolviendo el Recurso de Alzada planteado frente al acto del Ministro de
Empleo. La causa de impugnación, si seguimos lo regulado en el art. 205 a) in fine, podrá
ser formal o sustantiva, dependiendo de las infracciones en que hubiera incurrido el
acuerdo recurrido.
Llegados a este punto, a continuación es imprescindible plantearse si el Consejo de
Ministros y el Ministro de Empleo ya tienen entre sus competencias materias cuyas
resoluciones puedan ser susceptibles de impugnación.
3.5.- COMPETENCIAS DEL CONSEJO DE MINISTROS Y DEL MINISTRO
DE EMPLEO.
Tras un estudio de las normas más significativas en materia de Derecho
Administrativo Laboral sólo hemos encontrado que en este momento, son competencia del
orden social los actos del Consejo de Ministros y del Ministro de Empleo, referidos a lo
estipulado en el artículo 48 apartados 1 y 2 de la LISOS, que atribuyen competencias
sancionadoras en dos supuestos:
1º.- Competencia para sancionar las infracciones en el orden social, en el ámbito de
la Administración General del Estado a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, al “Ministro de Trabajo e Inmigración” hasta 125.000€ y al Consejo de Ministros, a
propuesta del de “Trabajo e Inmigración”, hasta 187.515€.
2º.- En el ámbito de las competencias de las Administración General del Estado, las
infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, a propuesta de la Inspección de
trabajo al Ministro de "Trabajo e Inmigración" hasta 125.000€ y al Consejo de Ministros a
propuesta del de "Trabajo e Inmigración", hasta 187.515€.
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Contra esas resoluciones se podrán interponer los recursos administrativos y
jurisdiccionales que legalmente procedan de conformidad con el artículo 54 de la LISOS.
Concretamente, y en lo que al objeto de nuestro estudio interesa, frente a los actos del
Consejo de Ministros cabrá Reposición y frente a los actos del Ministro de Empleo cabrá
Reposición y Alzada. Salvando aquí la norma general, que regula la Disposición Adicional
15 de la Ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado, al decir que los actos emanados de los Ministros
ponen fin a la vía administrativa, lo que ya fue desarrollado en el apartado anterior.
Ciertamente, tras lo expuesto, su trascendencia práctica existe, pero no es menos
cierto que puede ser ampliada porque la posibilidad de atribuir nuevas materias y
competencias al Consejo de Ministros y al Ministro de Empleo es ilimitada y dependerá de
la voluntad política. Y ello es así, porque:
Primero; en las competencias del Consejo de Ministros enumeradas en los
apartados del a) al i) del artículo 5 de la citada Ley 50/1997 del Gobierno, no se hace
mención alguna a resoluciones incluidas en el ámbito del artículo 9.5 de LOPJ. Pero en
ese artículo se establece, no obstante, una lista abierta de competencias ya que el apartado
k) dispone que podrá “ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las
leyes y cualquier otra disposición”.
Segundo; las competencias de los Ministros se regulan en el artículo 4 de la citada
Ley 50/1997. En este precepto, aunque tampoco se hace mención expresa al ámbito
competencial del artículo 9.5 de LOPJ, encontramos en su apartado c) la fórmula abierta
que le permite “ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de
organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones”.
Atribución abierta de competencias que, al margen de los problemas de habilitación que
genera, también dependerá de la referida voluntad política para desarrollarlas.
3.6.- REDUCCIÓN COMPETENCIAL QUE INTRODUCE LA REFORMA
LABORAL DE 2012 EN LOS APARTADOS ANTERIORES Y CONSERVADA
POR LA LEY 3/2012.
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El Real Decreto-Ley 3/2012 ha sido decisivo para reducir el número de
resoluciones que pueden ser revisadas por este procedimiento, pues se elimina la necesidad
de la autorización administrativa para proceder a despedir colectivamente18 tras la
modificación del apartado n) del artículo 2 de la LRJS y tras establecer un procedimiento
especial para el control de esos despidos en el artículo 124 de la LRJS.
La razón esgrimida para justificar esta supresión se encuentra en la Exposición de
Motivos del Real Decreto-Ley 3/2012, al decir literalmente que “la caracterización del
despido colectivo, con un expediente administrativo y posibles impugnaciones
administrativas y judiciales, se ha revelado contraria a la celeridad que es especialmente
necesaria cuando se trata de acometer reestructuraciones empresariales. De ahí
seguramente la tendencia a alcanzar acuerdos con los representantes de los trabajadores
durante el período de consulta como modo de asegurar la autorización por parte de la
autoridad laboral. Sin embargo, ello se ha hecho muchas veces a costa de satisfacer
indemnizaciones a los trabajadores despedidos por encima de la legalmente prevista para
este despido.”
Además, el Real Decreto-Ley 3/2012, no sólo ha suprimido la autorización
administrativa para los despidos colectivos, con la excepción de los casos de fuerza mayor
que reitera la Ley 3/2012, sino que siguiendo la misma argumentación de “celeridad”, ha
modificado el régimen jurídico sustantivo de la suspensión temporal del contrato y de la
reducción temporal de la jornada en lo relativo a la supresión de la autorización
administrativa de la autoridad laboral, obligando a adaptar el tratamiento procesal de
dichas instituciones y reduciendo por tanto también el ámbito competencial del
procedimiento de instancia que es objeto de estudio.
Con todo, en la actualidad, esta reducción competencial no tiene en nuestro estudio
la trascendencia práctica que parece desprenderse de su nueva concepción, pues, ni antes ni
después de la Reforma, el Consejo de Ministros posee competencias en la articulación
18 Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 3/2012: “una de las principales novedades reside en la
supresión de la necesidad de autorización administrativa, manteniendo la exigencia comunitaria de un período de consultas, pero sin exigirse un acuerdo con los representantes de los trabajadores para proceder a los despidos.
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administrativa de los EREs19. En la actualidad, para el caso de que los trabajadores
afectados por un Despido Colectivo impugnado por los representantes de los trabajadores
estén radicados en más de una CCAA, la competencia en la instancia corresponderá a la
Sala de lo Social de la Audiencia Nacional de conformidad con el artículo 8.1 LRJS que
determina la competencia atendiendo a un criterio territorial y no de jerarquía
administrativa.
19 MARTINEZ MOYA, J: “Jurisdicción Social. Nuevas Competencias”. Curso L 36/2011, de 10 de
octubre. Pág 47.
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4.- PROCEDIMIENTO
El artículo 205 LRJS regula el procedimiento diferenciando dos momentos claros
cuales son: el inicio o su apertura y la tramitación. El momento de la resolución es
mencionado en un único apartado dentro la fase de tramitación.
Para el desarrollo del procedimiento y de conformidad con la Disposición Final
Cuarta LRJS que dice “En lo no previsto en esta Ley regirá como supletoria (…), en los
supuestos de impugnación de los actos administrativos cuya competencia corresponda al
orden social, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, hemos tenido en
cuenta los artículos 35 a 77 LRJCA, que regulan el Procedimiento Ordinario. Si el objeto
del Acto del Consejo de Ministros fuera sobre cuestiones de extranjería o sobre cuestiones
cuya cuantía no supere los 30.000 € habría que adaptar las particularidades que a
continuación describiremos a las peculiaridades del Procedimiento Abreviado, que se
regulan en el artículo 78 LJCA.
Sin embargo, a este respecto cabe matizar que los ius laboralistas podrán aplicar la
supletoriedad de la LRJCA de forma flexible amparándose en la redacción de la
Disposición Final Cuarta de la LRJS que establece que se realizará “con la necesaria
adaptación a las particularidades del proceso social y en cuanto sean compatibles con sus
principios”. De hecho, en la práctica, esa reticencia ya se está comprobando en la
tramitación de los procesos sobre el procedimiento de impugnación de actos
administrativos en materia laboral y seguridad social, excluidos los relativos a prestaciones
que regula el artículo 151 LRJS, y del que algunos autores mantienen que su regulación ha
de entenderse como supletoria a lo no contemplado por el artículo 205 LRJS. Si bien, en
mi opinión, ese planteamiento último no es afortunado.
4.1.- INICIO
Este procedimiento de instancia, como dice literalmente el artículo 205.2 LRJS, “se
inicia mediante escrito” que habrá de presentarse “en el plazo de dos meses siguientes a la
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notificación del acto impugnado o de los dos meses siguientes a la desestimación expresa o
presunta del recurso de reposición potestativo”, “solicitando se tenga por anunciada la
impugnación jurisdiccional, acompañando copia del acto impugnado”
Y, por tanto, los únicos requisitos a que hace mención el precitado artículo para la
preparación de ese escrito son: el anuncio, el acompañamiento del acto impugnado y los
plazos de interposición, quedando en duda las siguientes cuestiones:
• ¿Cuáles son los demás requisitos que debe reunir el escrito de anuncio para
que no incurra en causa de inadmisión?
• ¿Quién asume las funciones de control para admitir o inadmitir el escrito?
La redacción del artículo 205.2 LRJS es sin duda parca para resolver la primera de
las cuestiones porque no hace una enumeración detallada de los requisitos que ha de
cumplir ese escrito de anuncio. A los efectos de esclarecer cuáles deben ser esos requisitos
y quiénes son los sujetos que lo pueden interponer, deberemos acudir a los artículos 45 y
siguientes de la LRJCA que se encuentran dentro del Título IV “el Procedimiento
Contencioso-Administrativo, del Capítulo I sobre Procedimiento en Primera o única
Instancia” y de la Sección 2ª sobre “Interposición del Recurso y Reclamación del
Expediente”.
El artículo 45 LRJCA hace mención a la impugnación de actos, disposiciones,
inactividad o actuación de la administración y por tanto en relación al presente proyecto,
sólo nos fijaremos en los requisitos del escrito frente a la impugnación de actos.
Lo primero y más destacable, es que al tratar cuál debe ser el contenido del escrito
sólo se hace mención a la obligatoriedad de citar el acto impugnado para a continuación en
el apartado segundo del artículo 45 LRJCA, dar un catálogo detallado de documentos que
deben acompañar al escrito de anuncio. Siendo cuatro los bloques de documentos exigidos:
a) El documento que acredite la representación del compareciente, salvo si
figurase unido a las actuaciones de otro recurso pendiente ante el mismo
Juzgado o Tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida certificación
para su unión a los autos.
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b) El documento o documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la
ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título.
c) La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurra, o
indicación del expediente en que haya recaído el acto.
d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos
exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o
estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o
insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento de representación.
Si bien el artículo 45 LRJCA no regula más requisitos, aún faltaría, en mi opinión,
un requisito que debería ser contemplado en la preparación del escrito y es la acreditación
de haber cumplido lo dispuesto en el artículo 69 de LRJS que establece que “para poder
demandar al Estado (…) será requisito necesario (…) haber agotado la vía administrativa,
cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento
aplicable”
De esas redacciones podemos extraer la existencia de los siguientes requisitos que
ha de observar el escrito de anuncio y que a continuación desarrollaremos:
• Representación.
• Defensa.
• Legitimación.
• Acreditación de haber puesto fin a la vía administrativa.
• Temporal de interposición.
• Lugar de presentación.
A) REPRESENTACIÓN:
La representación en el nuevo procedimiento merece ser analizada con
detenimiento pues tendrá una particularidad frente al recurso contencioso-administrativo,
pues si bien en el recurso contencioso-administrativo la representación por procurador será,
según el artículo 23.1 LRJCA, sólo voluntaria por ser en la mayor parte de los casos una
actuación ante un órgano unipersonal, en el procedimiento de instancia que es objeto de
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estudio, a tenor del artículo 23.2 LRJCA la representación por un procurador siempre será
preceptiva dado que la actuación se realiza ante un órgano colegiado como es la Sala IV
del Tribunal Supremo.
Ha de acompañarse al escrito de anuncio, el documento que acredite la
representación del compareciente, salvo si figura unido a las actuaciones de otro recurso
pendiente ante el mismo órgano, como ya vimos que recogía el artículo 45 LRJCA.
B) DEFENSA:
En este apartado debemos aclarar:
• ¿Quién asume la defensa en el procedimiento de instancia?
• ¿A qué norma debemos acudir para encontrar la respuesta?
En mi opinión, al tratarse de impugnación de actos administrativos y dada la
complejidad del acto a impugnar, debemos tener en consideración que la Disposición Final
Cuarta de la LRJS establece como norma supletoria para la impugnación de actos
administrativos la LRJCA y desde ese punto de vista el apartado primero del artículo 23
LRJCA es claro al decir que: “serán asistidas, en todo caso, por Abogado”. En esa
redacción se excluye la figura del Graduado Social que, evidentemente, no tiene un campo
competencial en el derecho administrativo, pudiendo ser recogido en el futuro por el
legislador.
Para cumplir con este requisito el procurador, como representante, encabezará el
escrito y podrá atribuir la asistencia letrada al Abogado o Graduado Social, bien en el
encabezamiento del escrito o en un otrosí.
No obstante, esa interpretación podría contravenir a la propia Disposición Final
Cuarta de la LRJS que en su redacción final establece que sea “con la necesaria adaptación
a las particularidades del proceso social y en cuanto sean compatibles con sus principios”,
pues, desde una interpretación flexible de la norma, no tendría por qué haber sido intención
del legislador obviar al Graduado Social en la fase de anuncio del Inicio del procedimiento
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de instancia cuando en la nueva LRJS le otorga una nueva competencia como es la del
anuncio del Recurso de Casación, recogida además en el propio artículo 205 regulador de
ambas figuras: Casación y el procedimiento de instancia.
A favor de esta segunda tesis, también se posicionaría el artículo 21.1 LRJS cuando
establece que “La defensa por Abogado y la representación técnica por Graduado Social
colegiado tendrá carácter facultativo en la instancia”.
C) LEGITIMACIÓN
Nuevamente, acudiendo a la norma administrativa como supletoria, podemos
aseverar que, como dice la letra a) del apartado primero del artículo 19 LRJCA, “Están
legitimados ante el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo: a.- Las personas
físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.”
Tal redacción, desde luego, no contraviene en absoluto lo establecido en el artículo
17 LRJS, que concreta los sujetos legitimados de la siguiente manera:
1. Los titulares de un derecho subjetivo o un interés legítimo podrán ejercitar
acciones ante los órganos jurisdiccionales del orden social, en los términos establecidos en
las Leyes.
2. Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales tendrán
legitimación para la defensa de los intereses económicos y sociales que les son propios”
Y por tanto la legitimación se obtiene, no sólo con la acreditación de un interés
legítimo sino con la personación actual o potencial en el procedimiento.
Al impugnar un acto administrativo será, en principio, fácilmente acreditable quién
es el sujeto que originariamente posee el interés legítimo, pues constará en el acto
impugnado. Sin embargo no es tan sencillo conocer a los sujetos que se han colocado en la
posición originaria y es por ello que la norma prevé que, obligatoriamente, se aporte la
acreditación de la transmisión de la legitimación por herencia – “mortis causa”- o por
cualquier otro título -“inter vivos”-.
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El momento temporal para la acreditación de la transmisión de la legitimación, se
produce una vez terminado el procedimiento administrativo e iniciada la vía judicial pues
si la transmisión se hizo durante el procedimiento administrativo deberá aparecer el
causahabiente en el acto impugnado y si la transmisión se produce durante el proceso
contencioso-administrativo y antes de la terminación, se deberá resolver mediante la
sustitución.
D) ACREDITACIÓN DE HABER PUESTO FIN A LA VÍA
ADMINISTRATIVA.
El artículo 205 LRJS establece de manera clara, que sólo se podrá interponer el
presente recurso si el acto ha puesto fin a la vía administrativa y por tanto si el acto no es
susceptible de ulterior recurso ante la propia administración.
Agotar la vía administrativa previa es una prerrogativa de los poderes públicos que
permite al órgano autor del acto o a su superior jerárquico, poder revisarlo previamente por
la denominada tradicionalmente vía administrativa o gubernativa.
Entendemos que el acto administrativo agota la vía administrativa cuando no
permite recurso administrativo ordinario alguno, salvo el Potestativo de Reposición porque
así lo establece el artículo 116 de la Ley 30/1992.
No obstante, si se hubiera optado por presentar el Recurso Potestativo de
Reposición, la vía administrativa previa no habría terminado pues el propio artículo 205.2
LRJS establece en ese caso, que el inicio del procedimiento no podría ser hasta “los dos
meses siguientes a la desestimación expresa o presunta del recurso de reposición
potestativo”.
Esa definición genérica ve su concreción en dos normas. La primera es la
Disposición Adicional 15ª de la Ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado, al contemplar de manera
expresa que ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley o
norma especial, los actos administrativos de los miembros y órganos de Gobierno y los
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actos emanados de los ministros. Y la segunda es el artículo 109 de la Ley 30/1992, al
establecer que “ponen fin a la vía administrativa: a. las resoluciones de los recursos de
alzada”
E) CÓMPUTO DEL PLAZO
Ya hemos visto que el cómputo del plazo de los dos meses comienza con “la
notificación del acto impugnado” o ”la desestimación expresa o presunta del recurso de
reposición potestativo”, de tal manera que es indispensable conocer cuál es el “dies a quo”
de esos tres momentos enunciados.
En cuanto al cómputo del plazo desde “la notificación” y desde “la desestimación
expresa”, se entenderá que comienza al día siguiente de la notificación del acto como
aclara el artículo 46.1 LRJCA.
Se entenderá que debe comenzar el inicio del cómputo del plazo a partir de la
desestimación presunta del recurso -desde el día siguiente-, cuando, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto presunto pues así lo establece también el artículo
46.1 LRJCA.
F) LUGAR DE PRESENTACIÓN
De conformidad con los artículos 268.1 de LOPJ y 135.3 LEC, el escrito se
presentará en el local o sede del órgano jurisdiccional competente. Sólo de ese modo, el
Secretario puede hacer constar mediante diligencia el día y hora de la presentación del
escrito.
Con la entrada en vigor de la Ley 13/2009 de 3 de noviembre, de Reforma de la
Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva Oficina judicial, el artículo 135.5
LEC establece que la presentación podrá hacerse, en su caso, en la oficina judicial o en el
servicio común procesal, si lo hubiera.
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El artículo 135.5 LEC regula otra forma de presentación del escrito por medios
técnicos que permitan la emisión y recepción del documento quedando constancia
fehaciente de la emisión y recepción íntegras, y de la fecha. El órgano judicial deberá
acusar recibo de los documentos. En aquellos casos que se deba disponer de documentos
originales o copias fehacientes, se deberán hacer llegar al tribunal dentro de los tres días
posteriores como prevé el artículo 162.2 LEC.
G) CONTROL DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO
El control de los sujetos que han de interponer el escrito de anuncio y el control del
cumplimiento de los requisitos antes mencionados es encomendado al Secretario judicial
que de conformidad con el apartado 3 del artículo 45 LRJCA “deberá examinar de oficio
la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de
interposición. Si estima que es válida, admitirá a trámite el recurso” (en nuestro caso el
inicio del procedimiento de instancia) “Si con el escrito de interposición no se acompañan
los documentos expresados en el apartado anterior o los presentados son incompletos y, en
general, siempre que el Secretario judicial estime que no concurren los requisitos exigidos
por esta Ley para la validez de la comparecencia, requerirá inmediatamente la subsanación
de los mismos, señalando un plazo de diez días para que el recurrente pueda llevarla a
efecto y, si no lo hiciere, el Juez o Tribunal se pronunciará sobre el archivo de las
actuaciones”
A estas causas de inadmisión se le debe unir la del artículo 128 LRJCA, que al
regular que los plazos en la vía jurisdiccional Contencioso-Administrativa son
improrrogables, obliga al Secretario judicial a tener por caducado el derecho y por perdido
el trámite que hubiere dejado de utilizarse con las consecuencias que eso conlleva.
Sin embargo, y usando por analogía el artículo 47.1 LRJCA, una vez cumplido lo
dispuesto en el artículo 45.3 LRJCA, el Secretario judicial en el siguiente día hábil
acordará, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la presentación del recurso y remitirá el
oficio para su publicación por el órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada por
el recurrente, a un periódico de ámbito nacional, por ser el ámbito de los actos del Consejo
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de Ministros o del Ministro de Empleo. El Secretario judicial podrá también acordar de
oficio la publicación.
4.2.- TRAMITACIÓN
Como bien sigue el artículo 205 Ley 36/2011, en la tramitación del proceso de
instancia se observarán las siguientes reglas y etapas:
A) RECLAMACIÓN DEL EXPEDIENTE
Si no concurre causa de inadmisión y una vez se hayan subsanado en el plazo de
diez días los defectos apreciados, se procederá a la reclamación del expediente
administrativo a la Administración autora del acto.
La cuestión que se nos plantea es cómo habrá que reclamar el expediente. En mi
opinión, y siguiendo con el artículo 48 LRJCA, el Secretario judicial, al acordar lo previsto
para el anuncio del recurso o mediante diligencia si la publicación no fuere necesaria,
requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que
practique los emplazamientos a los interesados. El expediente se reclamará al órgano autor
del acto impugnado. Se realizará siempre una copia autentificada de los expedientes
tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia.
De conformidad con el apartado 3 del artículo 48 LRJCA, el expediente deberá ser
remitido en el plazo improrrogable de 20 días, a contar desde que la comunicación judicial
tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en
conocimiento del órgano jurisdiccional.
La forma de envío del expediente es una de las grandes diferencias con el
procedimiento administrativo, pues no será necesario el envío del expediente en papel que
establece el apartado 4 del artículo 48 LRJCA, sino que será suficiente su remisión por
medios electrónicos para poder cumplir con la puesta a disposición mediante acceso
informático que establece, como única vía, el artículo 205 LRJS. Sin que en mi opinión,
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sea descartable el envío en papel del expediente si existieran problemas técnicos que
impidieran la puesta a disposición electrónica. No obstante, esta puesta a disposición no
impide que no sean de aplicación el resto de los requisitos del artículo 48.4 LRJCA y que
el expediente haya de ser enviado completo, foliado, autentificado y acompañado de un
índice, asimismo autentificado de los documentos que contenga.
El apartado 6 del artículo 48 continúa diciendo que se podrán excluir del
expediente, mediante resolución motivada, los documentos clasificados como secreto
oficial, haciéndolo constar así en el índice de documentos y en el lugar del expediente
donde se encontraran los documentos excluidos.
Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se
reiterará la reclamación y si no se enviara en el término de diez días, tras constatarse su
responsabilidad previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente
para formulación de alegaciones, el Juez o Tribunal impondrá una multa coercitiva de 300
a 1200€ a la autoridad o empleado responsable. La multa será reiterada cada veinte días,
hasta el cumplimiento de lo requerido.
De darse causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autoridad o
empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la multa sin
perjuicio de que se repercuta posteriormente contra el responsable.
Como continúan estableciendo los apartados 8, 9 y 10 del artículo 48 LRJCA,
contra los autos en los que se acuerde la imposición de multas a las que se refiere el
apartado anterior podrá interponerse Recurso de Súplica en los términos que regula la
LRJCA. Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas declaradas firmes se
harán efectivas por la vía judicial de apremio.
Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente
completo, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin
perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatención pueda
dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento.
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B) PUESTA A DISPOSICIÓN DEL EXPEDIENTE Y
EMPLAZAMIENTO DE LOS INTERESADOS
De conformidad con el artículo 205 LRJS, recibido el Expediente con simultáneo
emplazamiento de los interesados que resulten de éste, se pondrá a disposición del
recurrente o recurrentes en la oficina judicial, mediante acceso informático o soporte
electrónico de disponerse de tales medios.
De la redacción del artículo 205 LRJS, nos surgen las siguientes cuestiones:
• ¿Al decir “recibido el Expediente, con simultáneo emplazamiento de los
interesados” se debe entender que el emplazamiento debe ser hecho por el órgano
jurisdiccional y no por el órgano administrativo como es lo común en el procedimiento
administrativo de conformidad con su artículo 49 LRJCA?.
• ¿Las notificaciones deben practicarse de conformidad con la Ley de
Procedimiento Administrativo como marca el artículo 49 LRJCA o se deben seguir las
reglas generales de la LEC con las particularidades del proceso social?.
Estas cuestiones tendrán gran trascendencia práctica, no por el emplazamiento y
personación del Consejo de Ministros que se tiene por efectuado el primero por la
reclamación del expediente y el segundo con el envío del expediente de conformidad con
el apartado 1º del artículo 50 LRJCA, sino por el gran número de interesados que pueden
verse afectados al versar sobre sanciones cuya competencia se otorga al Consejo de
Ministros y al Ministro de Empleo como establece la LISOS.
Si utilizamos por analogía el artículo 151 LRJS sobre impugnación de actos
administrativos en materia laboral y seguridad social excluidos los relativos a prestaciones,
y poniendo atención al término "simultaneidad" que menciona el artículo 205 LRJS,
deberíamos concluir que el emplazamiento lo debe hacer el órgano jurisdiccional.
No obstante, y puesto que el encargado de la revisión es el TS y que la norma
permite la doble interpretación, en mi opinión, lo normal será que la Sala IV entienda que
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el emplazamiento lo debe hacer el órgano administrativo y que la simultaneidad se perfile
como la celeridad que hay que dar al proceso de conformidad con la Exposición de
Motivos de la LRJS.
Entendido así, debemos seguir con la regulación que da la LRJCA y que establece
que:
1. La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los
cinco días siguientes a su adopción a cuantos aparezcan como interesados en él,
emplazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días.
La notificación se practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regula el
Procedimiento Administrativo Común.
2. Practicadas las notificaciones, se remitirá el expediente al Juzgado o Tribunal,
incorporando la justificación del emplazamiento o emplazamientos efectuados, salvo que
no hubieran podido practicarse dentro del plazo fijado para la remisión del expediente, en
cuyo caso éste se enviará sin demora y la justificación de los emplazamientos una vez se
ultimen.
3. Recibido el expediente, el Secretario judicial, a la vista del resultado de las
actuaciones administrativas y del contenido del escrito de interposición y documentos
anejos, comprobará que se han efectuado las debidas notificaciones para emplazamiento y,
si advirtiere que son incompletas, ordenará a la Administración que se practiquen las
necesarias para asegurar la defensa de los interesados que sean identificables.
4. Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún interesado en el domicilio que
conste, el Secretario judicial mandará insertar el correspondiente edicto en el periódico
oficial que proceda, atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la
actividad administrativa recurrida. Los emplazados por edictos podrán personarse hasta el
momento en que hubiere de dárseles traslado para contestar a la demanda. No obstante, en
este sentido, no es descartable la aplicación supletoria de la LEC que exige, antes de la
publicidad edictal, que por el Secretario judicial se usen los medios oportunos para
averiguar el domicilio o residencia del demandado, pudiendo dirigirse, en su caso, a los
registros, organismos, colegios profesionales, entidades y empresas a que se refiere el
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apartado 3 del artículo 155 de LEC y todo en aras a la “prohibición de indefensión” que
propugna el artículo 24 CE. De esta forma responderíamos a la segunda de las cuestiones
que nos planteamos al inicio de este apartado.
Los demandados legalmente emplazados, podrán personarse en autos dentro del
plazo concedido. Si lo hicieren posteriormente, se les tendrá por parte para los trámites no
precluidos. Si no se personaren oportunamente continuará el procedimiento en toda su
tramitación, sin que haya lugar a practicar en estrados o en cualquier otra forma,
notificaciones de clase alguna.
Transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste
hubiera sido enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del Secretario
judicial, que se le conceda el plazo para formalizar la demanda. Si después de que la parte
demandante hubiera usado ese derecho, se recibiera el expediente, el Secretario judicial
pondrá éste de manifiesto a las partes demandantes y, en su cao, demandadas por el plazo
común de diez días para que puedan efectuar las alegaciones complementarias oportunas
como bien recoge el artículo 53 LRJCA.
Si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán
solicitar, dentro del plazo para formular demanda o la contestación, que se reclamen los
antecedentes para completarlo. Esa solicitud suspenderá el curso del plazo correspondiente
y el Secretario judicial resolverá lo pertinente en el plazo de tres días. Todo ello de
conformidad con el artículo 55 LRJCA.
Recibido el expediente, y aunque la LRJS no lo mencione, en este momento procesal
“aparecería” nuevamente el control jurisdiccional por el Secretario que habiendo
examinado el expediente dará cuenta a la Sala de lo Social de conformidad con el artículo
52 LRJCA. Si entendiera que a la vista del expediente se podría estar en alguno de los
supuestos del artículo 51 LRJCA, la Sala acordará la no admisión del recurso cuando de un
modo inequívoco y manifiesto considerara que:
1º.- Existe falta de jurisdicción o la incompetencia de la Sala.
2º.- La falta de legitimación del recurrente.
3º.-Haberse interpuesto el recurso contra la inactividad no susceptible de impugnación.
4º.- Haber caducado el plazo de interposición del recurso.
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El apartado 2 del artículo 51 LRJCA continúa diciendo que se podrá inadmitir el
recurso cuando se hubieran desestimado por el fondo del asunto, otros recursos
sustancialmente iguales por sentencia firme, debiendo mencionar, en este último caso, la
resolución o resoluciones desestimatorias.
No obstante y de conformidad con el apartado 4 del artículo 51 LRJCA, la Sala antes
de pronunciarse sobre la inadmisión del recurso, hará saber a las partes el motivo en que
pudiera fundarse para que, en el plazo común de diez días, aleguen lo que estimen
procedente y acompañen los documentos a que hubiera lugar.
Contra el Auto que declare la inadmisión podrá interponerse los recursos previstos en
la LJCA como bien establece el apartado 5 del artículo 51 LRJCA. Sin embargo, el auto de
admisión no será recurrible pero no impedirá oponer cualquier motivo de inadmisibilidad
en un momento procesal posterior.
La inadmisión por declaración de incompetencia será fundada y se efectuará indicando
siempre el concreto orden jurisdiccional que se estime competente (artículo 5.3 LRJCA).
La declaración de incompetencia adoptará forma de auto y deberá efectuarse antes de la
sentencia, remitiéndose las actuaciones al órgano de la Jurisdicción que se estime
competente para que ante éste siga el curso del proceso (artículo 7.3 LRJCA).
C) FORMALIZACIÓN DE LA DEMANDA Y CONTESTACIÓN
De conformidad con el artículo 205 LRJS, recibido el expediente, con simultáneo
emplazamiento de los interesados que resulten del expediente, se pondrá a disposición del
recurrente o recurrentes en la oficina judicial, mediante acceso informático o soporte
electrónico de disponerse de tales medios, para que en el plazo común de quince días
procedan a la formalización de la demanda, con expresión de las infracciones formales y
sustantivas en que hubiera incurrido el acuerdo recurrido.
Del escrito o escritos de demanda presentados se dará traslado a la representación
de la Administración del Estado y demás partes personadas para el trámite de contestación
en plazo común de quince días como continúa diciendo el artículo 205 LRJS.
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Si la demanda se hubiere formalizado sin haberse recibido el expediente
administrativo, podemos entender que, de conformidad con el artículo 54 LRJCA, el
Secretario judicial emplazará a la Administración demandada para contestar,
apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va acompañada de dicho
expediente.
Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o
actuación administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá solicitar la
suspensión del procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su parecer
razonado sobre dicha cuestión. El Secretario judicial, previa audiencia del demandante,
acordará lo procedente20.
La contestación se formulará primero por la Administración demandada. Cuando
hubieren de hacerlo, además de la Administración, otros demandados y aunque no actuare
bajo la misma dirección, la contestación se formulará simultáneamente por todos ellos21.
La norma tan sólo menciona de manera genérica la obligación de expresar las
infracciones formales y sustantivas en que hubiera incurrido el acuerdo recurrido pero no
establece los requisitos que ha de tener la demanda. Nuevamente, y si nos fijamos en el
artículo 205 LRJS, se hace un guiño al procedimiento Contencioso-administrativo al hablar
de “recurrente” o “recurrentes”, de tal manera que tendremos que acudir a la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa como supletoria, como bien recoge la
Disposición Final Cuarta de la LRJS.
El artículo 56 LRJCA establece que en los escritos de demanda y de contestación se
consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las
pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos
motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración.
20 Artículo 54.2 LRJCA 21 Artículo 54.3 LRJCA
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De conformidad con el artículo 52.1 in fine de LRJCA, cuando los recurrentes
fuesen varios, y aunque no actuasen bajo una misma dirección, la demanda se formulará
simultáneamente por todos ellos.
El Secretario judicial examinará de oficio la demanda y requerirá que se subsanen
las faltas de que adolezca en el plazo no superior a diez días. Realizada la subsanación,
admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta al Juez para que resuelva lo que proceda
sobre su admisión22.
Con la demanda y la contestación las partes acompañarán los documentos en que
directamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el archivo,
oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren23.
Después de la demanda y la contestación no se admitirán a las partes más
documentos que los que se hallen en alguno de los casos previstos en el proceso civil. No
obstante, el demandante podrá aportar, además, los documentos que tengan por objeto
desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de
manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citación de vista o conclusiones.
El artículo 52.2 LRJCA continúa diciendo que si la demanda no se hubiese
presentado dentro de plazo, la Sala, de oficio, declarará por auto la caducidad del recurso.
No obstante, se admitirá el escrito de demanda, y producirá sus efectos legales si se
presentare dentro del día en que se notifique el auto. Sin embargo, dada la dificultad que
esa celeridad plantea en la práctica, lo normal será que se aplique supletoriamente el
artículo 135.1 LEC que permite la presentación de escritos dentro de las quince horas del
día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, en el servicio común procesal creado a tal
efecto o, de no existir éste, en la sede del órgano judicial.
Los apartados 2, 3 y 4 del artículo 56 LRJCA completan esta fase al concretar que
el Secretario judicial declarará concluso el pleito, sin más trámite, para sentencia una vez
contestada la demanda, salvo que el Juez o Tribunal haga uso de la facultad que tiene de
acordar de oficio el recibimiento a prueba si:
22 Artículo 56.2 LRJCA.
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1º.- El actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de
recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones y la parte demandada no se
oponga.
2º.- Si en los escritos de demanda y contestación no se solicita el recibimiento a
prueba ni los trámites de vista o conclusiones, salvo que el Juez o Tribunal,
excepcionalmente, atendida la índole del asunto, acuerde la celebración de vista o la
formulación de conclusiones escritas.
En los dos supuestos anteriores, si el demandado solicita la inadmisión del recurso,
se dará traslado al demandante para que en el plazo de cinco días formule las alegaciones
que estime procedentes sobre la posible causa de inadmisión y seguidamente se declarará
concluso el pleito.
Si bien la LRJS sólo hace mención al trámite de contestación a la demanda
haciendo referencia al plazo, en mi opinión y puesto que la LRJCA es la que se aplica en
sustitución, también cabrían las alegaciones previas que regula la Sección 5ª LRJCA en los
artículos 58 y 59 de tal manera que:
1º.- Las partes demandadas podrán alegar, dentro de los primeros cinco días del
plazo para contestar la demanda, los motivos que pudieren determinar la incompetencia del
órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso con arreglo a lo dispuesto en el
artículo 69 LRJCA, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del órgano
jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido
desestimados como alegación previa. Para hacer uso de este trámite la Administración
demandada habrá de acompañar el expediente administrativo si no lo hubiera remitido
antes.
2º.- Del escrito formulando alegaciones previas el Secretario judicial dará traslado
por cinco días al actor, el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez
días. Evacuado el traslado, se seguirá la tramitación prevista para los incidentes.
El auto desestimatorio de las alegaciones previas no será susceptible de recurso y
dispondrá que se conteste la demanda en el plazo que reste.
23 Artículo 56.3 LRJCA.
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El auto estimatorio de las alegaciones previas declarará la inadmisibilidad del
recurso y, una vez firme, el Secretario judicial ordenará la devolución del expediente
administrativo a la oficina de donde procediere. Si se hubiere declarado la falta de
jurisdicción o de competencia, será fundada y revestirá la forma de auto.
D) PRÁCTICA DE LA PRUEBA DOCUMENTAL
La prueba documental, distinta de la que obre en el expediente administrativo, se
aportará con los escritos de demanda y contestación.
E) PRÁCTICA DE OTRAS DILIGENCIAS DE PRUEBA
El artículo 205.2.b LRJS continua diciendo que es posible solicitar la práctica de
otras diligencias de prueba cuando exista disconformidad en los hechos y lo estime
necesario el Tribunal, que señalará a tal efecto una vista única para su práctica, pudiendo
delegar en uno de sus Magistrados o en una Sala o juzgado para este fin, en función de las
circunstancias concurrentes.
Este en un tema que reviste gravedad, por dos razones:
Primera: Es profundamente criticable que la LRJS deje a la discrecionalidad del
órgano el recibimiento del juicio a prueba en los casos que exista disconformidad en los
hechos, cuando por el contrario la LRJCA en su artículo 60.3 exige el recibimiento del
pleito a prueba por lo menos en los casos de sanción administrativa o disciplinaria si hay
disconformidad en los hechos. Este incongruencia puede tener importancia si se relaciona
con el hecho de que los actos objeto de impugnación puedan ser las sanciones del artículo
48 LISOS. Desde nuestro punto de vista, no sería difícil argumentar que vulnera el derecho
de defensa previsto en el artículo 24.2 CE, por lo que sería acertada la aplicación supletoria
de la LRJCA en este apartado, al menos desde el punto de vista constitucional.
Segunda: porque da la posibilidad de que el Tribunal delegue en otro órgano
- 45 -
jurisdiccional la práctica de la prueba. Pero además, la norma no concreta qué órgano
jurisdiccional sería el competente y por tanto en mi opinión, esta posibilidad supone una
vulneración flagrante del principio de inmediación, que no se justifica por el hecho de que
se trate del TS, teniendo en cuenta que no es un recurso sino un proceso de instancia.
El recibimiento del proceso a prueba solo se podrá solicitar por medio de otrosí en
los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos
escritos deberán expresarse, de forma ordenada, los puntos de hecho sobre los que haya de
versar la prueba y los medios que se propongan24.
Si en la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para
la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba y expresar los
medios que se propongan dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya dado
traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de sus derecho a aportar los
documentos que tengan por objeto desvirtuar las alegaciones contenidas en las
contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos,
antes de la citación de vista o conclusiones25.
La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el
proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días. No obstante, podrán aportarse
al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte
que las propuso26.
De acuerdo con las leyes procesales, en aquellos procedimientos en los que las
alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones discriminatorias por razón de
sexo, corresponderá al demandado probar la ausencia de discriminación en las medidas
adoptadas y su proporcionalidad. A estos efectos, el órgano judicial a instancia de parte,
podrá recabar, si lo estimase útil y pertinente, informe o dictamen de los organismos
públicos competentes27.
24 Artículo 60.1 LRJCA. 25 Artículo 60.2 LRJCA. 26 Artículo 60.4 LRJCA. 27 Artículo 60.7 LRJCA.
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El Tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica
de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto28.
Finalizado el periodo de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso para
sentencia, el órgano jurisdicccional podrá también acordar la práctica de cualquier
diligencia de prueba que estimare necesaria29.
Las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen30.
Si el Tribunal hiciere uso de la facultad de acordar de oficio la práctica de una
prueba y las partes carecieran de oportunidad para realizar alegaciones en la vista o en el
escrito de conclusiones, el Secretario judicial pondrá de manifiesto el resultado de la
prueba a las partes, las cuales podrán alegar cuanto estimen conveniente acerca de su
alcance e importancia31 en el plazo de cinco días.
El juez podrá acordar de oficio, previa audiencia de las partes o bien a instancia de
las mismas, la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos
conexos. A los efectos de la aplicación de las normas sobre costas procesales en relación a
estas pruebas, se entenderá que son partes todos los intervinientes en los procesos sobre los
cuales se haya acordado la extensión de sus efectos, prorrateándose su importe entre los
obligados en dichos procesos al pago de las aquellas32.
F) VISTA Y CONCLUSIONES
De conformidad con los artículos 62 y siguientes de la LRJCA, las partes podrán
solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado
concluso para sentencia sin más trámites,.
28 Artículo 61.1 LRJCA 29 Artículo 61.2 LRJCA 30 Artículo 61.3 LRJCA 31 Artículo 61.4 LRJCA 32 Artículo 61.5 LRJCA
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Dicha solicitud habrá de formularse por medio de otrosí en los escritos de demanda
o contestación, o por escrito presentado en el plazo de cinco días contados desde que se
notifique la diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba.
El Secretario judicial proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las
partes, en otro caso sólo acordará la celebración de la vista o la formulación de
conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose practicado la
prueba, lo solicite cualquiera de las partes sin perjuicio de la facultad de acordar la prueba
de oficio.
De conformidad con el artículo 205.2 b LRJS, de haberse practicado prueba, el
Tribunal resolverá dar traslado para conclusiones por un plazo común de diez días a todas
las partes, salvo que estime necesaria la celebración de vista.
El artículo 62 y siguientes de la LRJCA continúa diciendo que si las partes no
hubieran formulado solicitud alguna, el Juez o Tribunal, excepcionalmente atendida la
índole del asunto, podrá acordar la celebración de vista o la formulación de conclusiones
escritas.
Si se acordara la celebración de vista, el Secretario judicial señalará la fecha de la
audiencia por riguroso orden de antigüedad del asunto, excepto las fundadas en
circunstancias excepcionales.
En el acto de la vista se dará la palabra a las partes por su orden para que, de forma
sucinta, expongan sus alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala, por sí o a través de
Magistrado ponente, podrá invitar a los defensores de las partes, antes o después de los
informes orales, a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea
preciso para delimitar el objeto de debate.
El desarrollo de la vista se registrará en soporte apto para la grabación y
reproducción del sonido y de la imagen. El Secretario judicial deberá custodiar el
documento electrónico que sirva de soporte a la grabación. Las partes podrán pedir, a su
costa, copia de las grabaciones originales.
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Siempre que se cuente con los medios tecnológicos necesarios, el Secretario
judicial garantizará la autenticidad e integridad de lo grabado o reproducido mediante la
utilización de la firma electrónica reconocida u otro sistema de seguridad conforme a la ley
que ofrezca tales garantías. En este caso, la celebración del acto no requerirá la presencia
en la sala del Secretario judicial salvo que lo hubieran solicitado las partes, al menos dos
días antes de la celebración de la vista o que, excepcionalmente, el Secretario judicial lo
considere necesario atendiendo a la complejidad del asunto, al número y naturaleza de las
pruebas a practicar, al número de intervinientes o la posibilidad de que se produzcan
incidencias que no pudieran registrarse, o a la concurrencia de otras circunstancias
igualmente excepcionales que lo justifiquen, supuesto en el cual el Secretario judicial
extenderá acta sucinta.
Si los mecanismos de garantía no se pudieran utilizar, el Secretario judicial deberá
consignar en el acta los siguientes extremos: número y clase de procedimiento, lugar y
fecha de celebración, tiempo de duración, asistentes al acto, alegaciones de las partes,
resoluciones que adopte el Juez o Tribunal así como las circunstancias e incidencias que no
pudieran constar en aquel soporte. A este acta se incorporarán los soportes de la grabación
de las sesiones.
Cuando los medios de registro previstos no se pudiesen utilizar por cualquier causa,
el Secretario judicial extenderá acta de cada sesión, recogiendo en ella con la extensión y
detalle necesarios, las alegaciones de las partes, las incidencias y reclamaciones producidas
y las resoluciones adoptadas.
El acta prevista, se extenderá por procedimientos informáticos, sin que pueda ser
manuscrita más que en las ocasiones en que la sala en que se esté celebrando la actuación
careciera de medios informáticos. En estos casos, al terminar la sesión, el Secretario
judicial leerá el acta haciendo en ella las rectificaciones que las partes reclamen, si las
estima procedentes. Este acta se firmará por el Secretario judicial tras el Juez o Presidente,
las partes, sus representantes o defensores y, en su caso, los peritos.
Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas
alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos
en que apoyen sus pretensiones.
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Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarará que
el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultadad de
acordar una nueva diligencia de prueba, en cuyo caso dicha declaración se hará
inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba
acordadas.
En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse
cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.
Cuando el Juez o Tribunal juzgue oportuno que en el acto de la vista o en las
conclusiones se traten motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo
pondrá en conocimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de diez días
para ser oídas sobre ello. Contra esta providencia no cabrá recurso alguno.
En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones, el demandante podrá solicitar
que la sentencia formule pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los
daños y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos.
G) VOTACIÓN Y FALLO
Los autos se señalarán para votación y fallo en el plazo de los diez días siguientes a
la presentación de la contestación de la demanda o, en su caso, de la presentación de
conclusiones o de la celebración de la vista, de conformidad con el artículo 205.2.d. LRJS.
El señalamiento de día para votación y fallo se ajustará a un riguroso orden de
antigüedad de los asuntos, excepto aquellos que fundados en circunstancias excepcionales
deban tener preferencia de conformidad con los artículos 64.3 y 63 de LRJCA.
4.3.- SENTENCIA
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La sentencia se dictará en el plazo de los diez días siguientes a la votación y fallo, y
en ella se efectuarán los pronunciamientos que correspondan en los términos establecidos
en el apartado 9 del artículo 151 LRJS.
Como vemos hay una remisión directa al procedimiento de impugnación de actos
administrativos en materia laboral y de seguridad social que aclara que la sentencia
efectuará los pronunciamientos que correspondan según las pretensiones oportunamente
formuladas por las partes y concretamente:
1. Declarará la inadmisibilidad de la demanda por carencia de jurisdicción, por no ser
susceptible de impugnación el acto recurrido, haberse formulado aquélla fuera del
plazo establecido o cuando se aprecie la falta de cualquier otro presupuesto
procesal, así como cuando se impugnen actos que sean reproducción de otros
anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no
haber sido recurridos en tiempo y forma.
2. Desestimará la demanda cuando se ajuste a derecho el acto impugnado.
3. Estimará la demanda si se aprecia infracción del ordenamiento jurídico, incluida la
desviación de poder por haberse utilizado las potestades administrativas para fines
distintos de los legalmente previstos. En este caso la sentencia declarará no
conforme a derecho el acto impugnado y lo anulará total o parcialmente y, cuando
así proceda, ordenará el cese o la modificación de la actuación impugnada o
impondrá el reconocimiento de una determinada situación jurídica individualizada.
4. En caso de declaración de nulidad del acto o resolución por omisión de requisitos
de forma subsanables de carácter esencial que hayan ocasionado indefensión, podrá
disponerse la nulidad del procedimiento seguido a los solos efectos de retrotraerlo
al momento de producción. La declaración de la caducidad del expediente no
impedirá la nueva iniciación de la actuación administrativa si por su naturaleza no
estuviera sujeta a un plazo extintivo de cualquier clase, sin que el procedimiento
caducado tenga eficacia interruptora de dicho plazo.
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A) EFECTOS DE LA SENTENCIA
El artículo 205.2.e in fine LRJS establece claramente que contra la sentencia que se
dicte no cabrá ulterior recurso y por tanto será FIRME con los efectos propios de la misma.
De conformidad con el artículo 72 LRJCA, la sentencia que declare la
inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá
efectos entre las partes.
La anulación de un acto producirá efectos para todas las personas afectadas.
La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una
situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes.
4.4.- OTROS MODOS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
A) DESISTIMIENTO
Como bien establece el artículo 74 LRJCA, el recurrente podrá desistir del recurso
en cualquier momento anterior a la sentencia. Para que el desistimiento del representante
en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté
autorizado para ello.
El Secretario judicial dará traslado a las demás partes. Si prestaren su conformidad
con el desistimiento o no se opusieran a él, dictará decreto en el que se declarará terminado
el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente
administrativo a la oficina de procedencia.
En otro caso o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o
Tribunal para que resuelva lo que proceda.
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Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos
que no hubieren desistido.
El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.
Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada
hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante y
posteriormente la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio
del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que
se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase
conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por
escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.
B) RENUNCIA
Si bien la LRJCA no hace mención a la posibilidad que tiene cualquier actor de
renunciar a la acción ejercitada, hemos de entender que es de aplicación supletoria el
artículo 20 de la LEC que la permite, salvo que la renuncia fuese legalmente inadmisible.
En este caso se dictará auto mandando seguir el proceso adelante.
C) ALLANAMIENTO
De conformidad con el artículo 75 LRJCA, para que el allanamiento produzca
efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello.
Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción
manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a
las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá
por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.
Si los demandados fueran varios, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que
no se hubiesen allanado.
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Si iniciado el procedimiento la Administración demandada reconociese totalmente
en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquier de las partes podrá
ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal cuando la Administración no lo hiciera.
El Secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y,
previa comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará
terminado el procedimiento y ordenará el archivo y la devolución del expediente
administrativo si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento
jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho.
D) TRANSACCIÓN.
El artículo 77 LRJCA, establece que en los procedimientos en primera o única
instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de una parte, una vez formuladas la
demanda y la contestación podrá someter a la consideración de las partes el
reconocimiento de hechos o documentos así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo
que ponga fin a la controversia cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles
de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.
Los representantes de las Administraciones Públicas demandadas necesitarán la
autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que
regulan la disposición de la acción por parte de los mismos.
El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que todas
las partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento anterior al
día en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia.
Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia,
el Juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo
acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés
público o de terceros.
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E) TERMINACIÓN DEL PROCESO POR SATISFACCIÓN EXTRAPROCESAL O
CARENCIA SOBREVENIDA DEL OBJETO
Si bien ni la LRJS, ni la LRJCA mencionan la posibilidad de terminar el proceso
por satisfacción extraprocesal o carencia sobrevenida de objeto, no deja de ser de
aplicación subsidiara el artículo 22 de la LEC y por tanto, cuando por circunstancias
sobrevenidas a la demanda dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial
pretendida porque se hayan satisfecho fuera del proceso las pretensiones del actor o por
cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las
partes, se decretará por el Secretario judicial la terminación del proceso, sin que proceda
condena en costas.
Si alguna de las partes sostuviere la subsistencia de interés legítimo, negando
motivadamente que se haya dado satisfacción extraprocesal a sus pretensiones o con otros
argumentos, el Secretario judicial convocará a las partes en el plazo de diez días a una
comparecencia ante el Tribunal que versará sobre ese único objeto.
Terminada la comparecencia, el tribunal decidirá mediante auto dentro de los diez días
siguientes, si procede o no continuar el juicio, imponiéndose las costas de estas actuaciones
a quien viere rechazada su pretensión.
Contra el auto que ordene la continuación del juicio no cabrá recurso alguno. Contra el
que acuerde su terminación, cabrá Recurso de Apelación.
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5.- CONCLUSIONES
Las principales conclusiones sustantivas y procesales alcanzadas en el presente
estudio son las siguientes:
Primera: la LRJS trae como novedad un procedimiento de instancia frente a actos
del Consejo de Ministros que se ubica sistemáticamente dentro del mismo artículo que el
que regula el Recurso de Casación sin formar parte de él pues su objeto no son las
resoluciones judiciales sino las resoluciones administrativas.
Segunda: su ubicación en el artículo 205 LRJS responde a la voluntad del legislador
de mantener, en la medida de lo posible, el artículado y estructura de la LPL, reduciendo
las consecuencias de la variación de la numeración del articulado y la confusión que podría
crear en el intérprete al analizar y estudiar la Jurisprudencia ya creada.
Tercera: dada su ubicación, le serán de aplicación las notas características del
Recurso de Casación con matices y debiendo relativizar el carácter extraordinario y la nota
de rigor formal predicables del Recurso de Casación. En cuanto a la primera, el carácter
extraordinario, como nota propia del Recurso de Casación, que afecta a toda la regulación
del mismo, es distinta a lo inusual del hecho de que únicamente sean objeto de este
procedimiento de instancia, la impugnación de unas resoluciones muy concretas como son
las dictadas por el Consejo de Ministros en materia laboral y de las que conoce el orden
jurisdiccional social. Esa reflexión nos lleva a poder hablar de un proceso extraordinario
pero a no poder aplicarlo como tal. Y en cuanto al rigor formal, se exigirá mucho más rigor
al Recurso de Casación que a este procedimiento que, al fin y al cabo, es de instancia
aunque se tramite en el TS y su objeto sean las resoluciones del Consejo de Ministros, sin
perjuicio de que el TS sea muy riguroso en su aplicación práctica.
Sin embargo, en cuanto a la posibilidad o no de introducir hechos nuevos en este
procedimiento, que el Recurso de Casación niega, al tratarse de un procedimiento en
primera instancia en el Juez conoce por primera vez, los hechos aparecerán al comienzo de
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la litis pero sin obviar que deben ser congruentes con lo alegado por las partes en el
procedimiento administrativo de origen.
Cuarta: la posible contradicción entre lo regulado en la LRJS y los artículos 12, 96
y ss de la LRJCA es fácilmente salvable dado que al ser normas de igual rango, las
diferencias se podrán solucionar jurisprudencialmente, aplicando los criterios ordinarios de
interpretación y aplicación entre leyes, de tal forma que la nueva atribución competencial a
la Sala IV del TS para la revisión de determinados actos administrativos con contenido
social no debe verse afectada porque una norma anterior de igual rango, como la LRJCA,
atribuya en exclusiva la revisión de esos actos a la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
Quinta: la relación entre la LOPJ y la LRJS también es pacífica si tenemos en
cuenta que la última no entra a regular y atribuir al orden social materias reservadas a Ley
Orgánica de conformidad con el artículo 81.1 CE y por tanto no fricciona con las
competencias relacionadas en el apartado 4 del artículo 9 LOPJ.
Sexta: la Exposición de Motivos de la LRJS no hace mención alguna a la razón de
ser de este nuevo proceso de instancia, si bien en mi opinión, obedece a la ampliación
competencial que hace la nueva ley, atribuyendo el control de actos administrativos en
materias que “de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse de sociales” a
la Jurisdicción Social. Dentro de esa atribución, y respetando los principios del Derecho
Contencioso-Administrativo, la norma, reserva al TS el conocimiento de aquellos actos
administrativos que hayan sido dictados por el Consejo de Ministros y este procedimiento
pretende regular esta atribución competencial.
Séptima: el artículo 205 LRJS establece con claridad que el órgano competente para
conocer de este procedimiento será la Sala IV del TS y que los actos revisables serán los
actos de las Administraciones Públicas atribuidos al orden social cuando hayan sido
dictados por el Consejo de Ministros. No obstante, la redacción no aclara si las
resoluciones comprenden Actos de Poder o Actos Administrativos, o si siendo Actos
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Administrativos nos encontramos ante Disposiciones Generales o Actos concretos.
Tampoco se concretan las materias sobre las que versan esas resoluciones.
Octava: en mi opinión es evidente que el conocimiento ha de ser sobre actos
administrativos puesto que el artículo 2 a) LRJCA atribuye a los organos judiciales del
orden Contencioso-Administrativo el conocimiento de la protección jurisdicciónal de los
derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones
que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos de Gobierno o de los Consejos
de Gobierno de las CCAA, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.
Novena: una vez delimitado que el objeto del estudio son los actos administrativos,
serán objeto de este procedimiento los actos concretos, pues el artículo 3. a) LRJS
expresamente excluye del conocimiento de esta Jurisdicción la revisión de disposiciones
generales.
Décima: la materia sobre la que han de versar esos actos, en mi opinión, es de
Derecho Administrativo Laboral por ser la gran novedad competencial atribuida al orden
social y puesto que primero, el procedimiento no contempla la reclamación preceptiva
previa que sería imprescindible en materias de Derecho Privado Laboral y segundo, que el
artículo 3.e) LRJS excluye expresamente el conocimiento de los pactos y acuerdos del
personal funcionario o estatutario de las Administraciones Públicas del Orden Social.
Undécima: las resoluciones emitidas por el Consejo de Ministros a que se refiere el
artículo 205 LRJS, en nuestra opinion, serán aquellas emitidas de forma directa por el
Consejo de Ministros, aquellas que resuelvan Recursos de Reposición interpuestos contra
resoluciones del propio Consejo de Ministros y resoluciones que resuelvan Recursos de
Alzada frente a actos del Ministro de Empleo si esas resoluciones tuvieran contenido en
Derecho Administrativo Laboral y una norma expresamente estableciera que no ponen fin
a la vía administrativa salvando la Disposición Adicional 15 de la Ley 6/1997 de 14 de
abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
Duodécima: el Real Decreto-Ley 3/2012 ha sido decisivo para reducir el número de
resoluciones que pueden ser revisadas por este procedimiento, pues se elimina la necesidad
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de la autorización administrativa para proceder a despedir colectivamente, tras la
modificación del apartado n) del artículo 2 de la LRJS y tras establecer un procedimiento
especial para el control de esos despidos en el artículo 124 de la LRJS.
Décimotercera: tras un estudio de las normas más significativas en materia de
Derecho Administrativo Laboral sólo hemos encontrado que en este momento, son
competencia del orden social los actos del Consejo de Ministros y del Ministro de Empleo,
referidos a lo estipulado en el artículo 48 apartados 1 y 2 de la LISOS que atribuye
competencias sancionadoras en dos supuestos:
1º.- Competencia para sancionar las infracciones en el orden social en el ámbito de
la Administración General del Estado a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, al "Ministro de Trabajo e Inmigración" hasta 125.000€ y al Consejo de Ministros, a
propuesta del de "Trabajo e Inmigración", hasta 187.515€.
2º.- En el ámbito de las competencias de las Administración General del Estado, las
infracciones en materia de prevención de riesgos laborales a propuesta de la inspección de
trabajo, al Ministro de "Trabajo e Inmigración" hasta 125.000€ y al Consejo de Ministros a
propuesta del de "Trabajo e Inmigración", hasta 187.515€.
Ciertamente su trascendencia práctica existe, pero no es menos cierto que puede ser
ampliada porque la posibilidad de ampliar la atribución competencial en estas materias al
Consejo de Ministros y al Ministro de Empleo, es ilimitada y dependerá de la voluntad
política. Y ello es así porque los artículos 4 o 5 de la Ley 50/1997, del Gobierno,
establecen una lista abierta de competencias.
Décimocuarta: la aplicación supletoria de la LRJCA, que estipula la disposición
adicional cuarta de la LRJS, en los supuestos de impugnación de los actos administrativos,
podrá ser aplicada con flexibilidad por los ius laboralistas, teniendo en cuenta que se trata
de un proceso social y en atención a la mención que hace esa misma disposición, a las
particularidades y principios del proceso social. De hecho en la práctica, esa reticencia ya
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se está notando en la tramitación de los procesos sobre el procedimiento de impugnación
de actos administrativos en materia laboral y seguridad social, excluidos los relativos a
prestaciones que regula el artículo 151 LRJS y del que algunos autores mantienen que su
regulación ha de entenderse como supletoria a lo no contemplado por el artículo 205 LRJS.
Si bien, en mi opinión, ese planteamiento último no es afortunado, porque la norma si así
lo hubiera querido prever lo hubiera hecho y precisamente sólo se remite a él para regular
los pronunciamientos que pueden tener las sentencias.
Décimoquinta: en el desarrollo del presente procedimiento el legislador ha obviado
al graduado social a pesar de haberle atribuido la competencia del anuncio del Recurso de
Casación y este olvido dejará abierto el campo de las interpretaciones, sobre todo a la luz
de lo mencionado sobre las particularidades y principios del proceso laboral.
Décimosexta: al regular el emplazamiento y la personación, el artículo 205 LRJS,
establece que se procederá a la reclamación del expediente con simultáneo emplazamiento
a los interesados, sin concretar cuál es el órgano encargado del emplazamiento y a pesar de
la gran trascendencia práctica que esto supondrá por el gran número de interesados que
pueden verse afectados si el acto versa sobre sanciones cuya competencia se otorga al
Consejo de Ministros y al Ministro de Empleo por la LISOS. En mi opinión y tras el
razonamiento hecho en el cuerpo del estudio consideramos que, puesto que el encargado
de la revisión es el TS y que la norma permite la doble interpretación, lo normal será que la
Sala IV interprete que el emplazamiento lo debe hacer el órgano administrativo y que la
simultaneidad se perfile como la celeridad que hay que dar al proceso de conformidad con
la Exposición de Motivos de la LRJS.
Decimoséptima: es profundamente criticable que la LRJS deje a la discrecionalidad
del órgano, el recibimiento del juicio a prueba en los casos que exista disconformidad en
los hechos cuando por el contrario la LRJCA en su artículo 60.3 exige el recibimiento del
pleito a prueba por lo menos en los casos de sanción administrativa o disciplinaria si hay
disconformidad en los hechos. Este incongruencia puede tener importancia si se relaciona
con el hecho de que los actos objeto de impugnación puedan ser las sanciones del artículo
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48 LISOS. Desde nuestro punto de vista, no sería difícil argumentar que vulnera el derecho
de defensa previsto en el artículo 24.2 CE, por lo que sería acertada la aplicación supletoria
de la LRJCA en este apartado, al menos desde el punto de vista constitucional.
Decimoctava: también es criticable que la norma conceda la posibilidad de que el
Tribunal delegue en otro órgano jurisdiccional la práctica de la prueba, sin concretar qué
órgano jurisdiccional sería el competente y por tanto en mi opinión, esta posibilidad
supone una vulneración flagrante del principio de inmediación, que no se justifica por el
hecho de que se trate del TS, teniendo en cuenta que no es un recurso sino un proceso de
instancia.
Conclusión Final: el presente estudio no deja de ser un primer análisis y
acercamiento a las cuestiones que plantea la nueva norma en relación a este procedimiento
de instancia y habrá que esperar a que la práctica consolide criterios unificados de
interpretación que completarán de manera precisa la regulación.
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6.- BIBLIOGRAFÍA
GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T-R: “Curso de Derecho
Administrativo I”. Cívitas, Madrid, 1996. Reimpresión de 7ª edición.
GÓMEZ ORBANEJA, E.; HERCE QUEMADA, V. “Derecho Procesal Civil”.
Madrid, 1955. 4ª edición. Derecho Procesal Civil, Cuarta edición, Madrid, 1955.
GUASP, J. “Derecho Procesal Civil. Instituto de Estudios Políticos. Madrid 1956.
MARTINEZ MOYA, J: “Jurisdicción Social. Nuevas Competencias”. Curso L
36/2011, de 10 de octubre.
CORTES DOMÍNGUEZ, V.; GIMENO SENDRA V.; MORENO CATENA, V;
ALMAGRO NOSETE, J., “Derecho Procesal. Tomo I (Vol. II). Proceso Civil (2)”.Tirant
Lo Blanch, Valencia, 1992. 6ª edición.
TARBÉ, A.P., “Cour de Cassation. Lois et Réglements a L´Usage de la Cour de
Cassation”, Saint Germain-en- Laye, 1840.
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7.- ABREVIATURAS
LPL: Ley de Procedimiento Laboral
TS: Tribunal Supremo
LRJCA: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
CCAA: Comunidad Autónoma.
CE: Constitución Española.
LOPJ: Ley Orgánica del Poder Judicial
ET: Estatuto de los Trabajadores.
EBEP: Estatuto Básico del Empleado Público.
LISOS: Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social.
ERE: Expediente de Regulación de Empleo.
LEC: Ley de Enjuiciamiento Civil.