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Hacienda Pública Española / Review of Public Economics, 225-(2/2018): 79-108 © 2018, Instituto de Estudios Fiscales

DOI: 10.7866/HPE-RPE.18.2.3

El mecanismo de nivelación de la financiación autonómica*

ANTONI ZABALZA Universidad de Valencia

Recibido: Diciembre, 2016 Aceptado: Mayo, 2017

Resumen

El propósito de este artículo es doble: en primer lugar, analizar el mecanismo de nivelación de la financiación autonómica a través de, por una parte, el sistema vigente y, por la otra, de tres propuestas concretas de reforma aparecidas recientemente –Zabalza (2016), De la Fuente (2016) y Vilalta (2016)– que ilustran tres formas distintas de abordar esta cuestión. Y en segundo lugar, presentar un marco analítico general del que toda una serie de modelos, con un grado distinto de nivelación, aparecen como casos particulares.

Palabras clave: Mecanismo de nivelación, transferencias vertical y horizontal, nivelación completa e incompleta.

Clasificación JEL: H71, H73, H77

1. Introdución

De los distintos elementos que conforman el sistema de financiación autonómica, el me-canismo de nivelación es quizás el central, por ser el reflejo más directo de la posición del legislador acerca de la equidad con que los recursos deben ser puestos a disposición de las comunidades autónomas. El propósito principal de este artículo es analizar el mecanismo de nivelación a partir de cuatro modelos concretos: el modelo de la Ley 22 y tres propuestas de reforma aparecidas recientemente –Zabalza (2016), De la Fuente (2016) y Vilalta (2016)– que ilustran tres formas distintas de abordar esta cuestión. El trabajo presenta también un marco analítico general en el que toda una serie de modelos, con un grado distinto de nivela-

* Una versión previa de este trabajo fue presentada en un curso de la UIMP, sede de Sevilla. Agradezco los comentarios recibidos de los asistentes y en particular de A. Cuenca, G. López-Casasnovas, D. Martínez y F. Pérez. Asimismo, agradezco a dos evaluadores anónimos de HPE/RPE sus comentarios y sugerencias, que han mejorado el artículo de forma significativa.

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ción pero todos ellos manteniendo la ordenación de comunidades según su capacidad fiscal por unidad de necesidad, aparecen como casos particulares.

El artículo se concentra en el mecanismo de nivelación y por tanto deja fuera del aná-lisis otras cuestiones que sin duda también serán relevantes en la reforma, como son, por ejemplo, la determinación de la recaudación normativa o la especificación del mecanismo de actualización temporal del modelo. Asimismo, el artículo se refiere pura y exclusivamente a las comunidades españolas de régimen común y no se adentra en comparaciones internacio-nales. Abordar un estudio de derecho comparado o tratar también de las dos comunidades forales, aunque importante, nos hubiera alejado demasiado del propósito de contribuir a la agenda concreta y políticamente realista de la próxima reforma del sistema de financiación autonómica.

El resto del artículo se organiza como sigue: la Sección 2 describe brevemente el sistema actualmente vigente –el modelo de la Ley 22/2009 (BOE, 2009)1– tanto analíticamente como en términos empíricos, utilizando datos de la liquidación de 2014 (la última disponible). La Sección 3 trata de las tres propuestas de reforma referenciadas más arriba y las evalúa em-píricamente con el mismo conjunto de datos. La Sección 4 discute el alcance del enfoque de segmentación de los recursos normativos como método para conseguir la nivelación incom-pleta y sugiere un marco analítico general que incorpora como casos particulares algunos de los modelos de nivelación completa e incompleta. La Sección 5 concluye el artículo.

2. El modelo de la Ley 22

2.1. Marco analítico

Como cuestión previa, vale la pena establecer de entrada la estrecha relación entre el modelo de la Ley 22 actualmente vigente y el modelo canónico de igualación de la capacidad fiscal. Restringiendo la exposición a su estructura básica, los recursos totales no finalistas que de forma efectiva el modelo pone a disposición de la Comunidad Autónoma i, Gi, vienen dados por la suma de los ingresos tributarios que, de la base fiscal cedida por el sistema, la comunidad realmente obtiene a partir de su particular política tributaria, Ii, más la transfe-rencia (o la aportación) que la comunidad en cuestión recibe del (o contribuye al) sistema, Si. Es decir,

Gi = Ii + Si (1)

Por otra parte, la transferencia, Si, es igual a los recursos que el sistema asigna norma-tivamente a la comunidad en función de las competencias asumidas y de sus necesidades, G*i , menos los ingresos que, con carácter también normativo y en función de la base fiscal cedida, de su capacidad fiscal y de una política tributaria de referencia, el sistema imputa a la comunidad, I*i. Es decir,

El mecanismo de nivelación de la financiación autonómica

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Si = G*i – I* (2)i

Sustituyendo la expresión (2) en la (1), obtenemos la fórmula que plasma la naturaleza esencial del modelo:

Gi = G*i +( Ii – I*i ) (3)

Los recursos que el modelo pone a disposición de la Comunidad i, son iguales a los que normativamente le corresponden según sus necesidades y obligaciones competenciales, G*i, más o menos una cantidad que depende de en qué medida los ingresos reales obtenidos de su particular política tributaria, Ii, son mayores o menores que los ingresos normativamente imputados, I*i. Si la política tributaria de la Comunidad i es igual a la de referencia (es decir, si Ii = I*i), los recursos disponibles serán igual a los normativamente asignados, Gi = G*i . Si la política fiscal de la comunidad es más laxa que la de referencia (Ii < I*i ), la comunidad dispondrá de menos recursos que los normativamente asignados, Gi < G*i; y si es más estricta que la de referencia (Ii > I*i ), la comunidad dispondrá de más recursos que los normativa-mente asignados, Gi > G*i.

Aunque la terminología del actual modelo es significativamente más compleja que la empleada aquí, la esencia del mismo es la que viene plasmada en la expresión (3). En el mo-delo vigente2, los recursos asignados a cada comunidad, G*i; son:

G*i = SQi + RAi + FCVi, (4)

donde SQi son los recursos del modelo anterior (el Statu Quo), RAi los recursos adicionales que el Estado incorpora al nuevo modelo, y FCVi los aportados a través de los dos Fondos de Convergencia (el de Competitividad y el de Cooperación).

Por otra parte, la transferencia Si es:

Si = TFGi + FSi + FCVi, (5)

donde TFGi es la transferencia del Fondo de Garantía y FSi es el Fondo de Suficiencia.

TFGi se define como el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (en adelante, Fondo de Garantía), FGi, menos el 75 por ciento de la recaudación normativa, I*i. Es decir,

TFGi = FGi – 0,75I* (6)i

FSi se define como la diferencia entre la suma del Statu Quo y los Recursos Adicionales, menos la suma de la recaudación normativa y la transferencia del Fondo de Garantía de Ser-vicios Públicos Fundamentales. Es decir:

FSi = (SQi + RAi) – (I*i + TFGi) (7)

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Sustituyendo (7) en (5), la transferencia también puede ser escrita como sigue:

Si = (SQi + RAi + FCVi) – I* (8)i ,

que, a la vista de la expresión (4), prueba que los recursos normativos del sistema, G*i, son los incluidos en el paréntesis y que, por tanto, la transferencia (8) tiene la misma estructura que la expresión (2). Concluimos por tanto que también en el modelo de 2009 se cumple que:

Si = G*i – I*i

A pesar de su nombre y del protagonismo que ostenta en el texto legal (BOE, 2009), el Fondo de Garantía no juega ningún papel en la distribución inicial de recursos entre comuni-dades ni, por tanto, en el mecanismo de nivelación. Concretamente, como puede verse en (8), la Transferencia del Fondo de Garantía (que es el vehículo a través del cual opera este fondo) no entra en la definición de los recursos normativos. Es verdad que el Fondo de Garantía asigna a cada comunidad una determinada cantidad de recursos, que en principio podría ser vista como la medida de las necesidades de gasto en servicios fundamentales por parte de dicha comunidad. Pero todos los recursos del sistema, los que financian servicios fundamen-tales y los que financian el resto de los servicios, son no finalistas. El hecho de que el modelo asigne en virtud del Fondo de Garantía una determinada cantidad de recursos, no genera ninguna obligación práctica para el gobierno de la comunidad en cuestión. No existe ningún mecanismo que asegure que el gobierno autonómico utilizará esta asignación en educación, sanidad o asistencia social, ni está nada claro que dicho gobierno estuviera de acuerdo con tal mecanismo y aceptara con ello un menoscabo importante de la autonomía financiera que la legalidad vigente le otorga. En el modelo vigente, la única función del Fondo de Garantía es servir de soporte para medir la evolución temporal de una serie de indicadores de necesidad3.

Si la transferencia del modelo de la Ley 22 es la expresión (2), la ecuación que determina los recursos efectivos de la comunidad (ingresos tributarios más transferencia) es:

Gi = Ii +(G*i – I*i ), (9)

que simplemente es la expresión (3) reescrita de otra forma. Según (9) los recursos que el sistema pone a disposición de la Comunidad i son sus ingresos tributarios, Ii, más o menos la cantidad que resulte de su participación en el mecanismo de nivelación (G*i – I*i ). Si los gas-tos normativos exceden a los ingresos normativos, G*i > I*i , la comunidad recibe del sistema una transferencia, y si los gastos normativos son inferiores a los ingresos normativos, G*i <I*i, la comunidad aporta al sistema una transferencia. Comparando (3) y (9) es fácil ver que el mecanismo que incentiva la buena gestión tributaria y el mecanismo de nivelación son dos caras de la misma moneda.

Dado que las expresiones (3) y (9) son las formulaciones básicas del modelo de iguala-ción de la capacidad fiscal (ICF), concluimos que, a pesar de su compleja presentación, la estructura del modelo de la Ley 22 es la misma que la del modelo de ICF. La única diferencia


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entre estos estos dos modelos es que mientras en el modelo ICF los recursos normativos, G*i, vienen determinados por la aplicación de un índice de necesidades, a i, al volumen total de recursos normativos del sistema, G*, en el modelo de la Ley 22 los recursos totales nor-mativos vienen determinados por la suma de cuatro fondos distintos (SQ + RA+ FCV) cada uno de ellos repartido por una serie de criterios, límites y reglas de elegibilidad que de forma conjunta son las que implícitamente determinan el índice de necesidades que efectivamente reparte los recursos totales entre comunidades.

Sustituyendo (4) en (9) obtenemos, para una política tributaria igual a la normativa, el mecanismo de nivelación del modelo de la Ley 22:

G*i = I*i + [(SQi + RAi + FCVi) – I*i ]. (10)

Es decir, la transferencia que, expresada en términos de variables exógenas del modelo y añadida a la recaudación tributaria normativa, nos da el volumen total de recursos del que, para una política tributaria igual a la normativa, va a disponer la comunidad en cuestión.

Si queremos, podemos expresar el modelo de la Ley 22 de tal forma que el Fondo de Ga-rantía, FGi, o el Fondo de Suficiencia, FSi, aparezcan explícitamente, pero eso no convierte a estos conceptos en el mecanismo de nivelación del modelo. Supongamos que la política tri-butaria de la comunidad en cuestión es la normativa. Partiendo de (1) y utilizando las expre-siones (5) y (6) es fácil llegar a la siguiente expresión de los recursos normativos del modelo:

G*i = I*i + [(FGi + FSi + FCV)i – 0,75I*i ], (11)

de donde cabría colegir que el Fondo de Garantía o el Fondo de Suficiencia, aunque no son el mecanismo de nivelación, forman parte del mismo. Sin embargo, la expresión (11) no cum-ple la condición de que todos los elementos de la transferencia sean exógenos. En particular, como muestra la expresión (7), el Fondo de Suficiencia, FSi, no lo es. Para convertir (11) en el mecanismo de nivelación debemos sustituir (7) en (11), de donde obtenemos otra vez la expresión (10) en la que ni el Fondo de Garantía ni el de Suficiencia aparecen.

El modelo de la Ley 22, como todos sus antecesores, viene limitado en su alcance por dos parámetros normativos de carácter exógeno al modelo: el volumen total de los recursos nor-mativos, G*, que es la envolvente financiera del modelo; y el volumen total de la recaudación normativa que, dada la base fiscal cedida y la norma tributaria de referencia, las comunidades deberían alcanzar, I*. Como consecuencia, un tercer parámetro normativo derivado de estos dos, es la Brecha Fiscal Vertical, BFV, que se define como la diferencia entre el gasto total normativo y la recaudación total normativa y que coincide con la transferencia total S, el agregado de la expresión (2):

BFV = G* – I* = S.

La BFV que indica la medida en que la recaudación normativa generada por la base fiscal cedida es o no suficiente para para cubrir la totalidad de los gastos normativos reconocidos.

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2.2. El modelo de la Ley 22 en cifras

Con el fin de disponer de una referencia de partida evaluamos el modelo de la Ley 22 con los datos de la liquidación de 2014 (MINHAFP, 2016), que son también los que utilizamos para los demás modelos considerados en este artículo.

Tabla 1 PARÁMETROS NORMATIVOS DEL MODELO DE LA LEY 22 AÑO 2014

I*

BFV = G*– I*

G*

Millones € %

90.135

7.987

91,9

8,1

98.122 100

Fuente: elaboración propia.

La Tabla 1 presenta los tres parámetros normativos del sistema. En 2014 los recursos tributarios de las comunidades, 90.135 millones de euros, financiaron el 91,9% de las necesi-dades financieras totales, mientras que la trasferencia total proveniente del Gobierno central, de 7.987 millones de euros, solo supuso el 8,1%. A la vista de estos datos, el sistema español presenta un alto grado de autonomía financiera, dada la elevada proporción de gastos norma-tivos totales que la recaudación de las comunidades puede financiar.

Tabla 2 MODELO DE LA LEY 22 A COMPETENCIAS HOMOGÉNEAS Y POLÍTICA

TRIBUTARIA IGUAL A LA NORMATIVA. AÑO 2014

Millones € (€/N) Desviación I*

i Si G* i G*

i / Ni relativa

1 2 3=1+2 4 5

Cataluña 18.207 -1.693 16.514 2.221 99,1

Galicia 5.231 1.628 6.860 2.328 103,9

Andalucía 13.611 4.216 17.828 2.189 97,7

Asturias 2.307 386 2.693 2.404 107,2

Cantabria 1.369 320 1.689 2.848 127,0

Rioja 682 201 883 2.687 119,9

Murcia 2.495 563 3.058 2.132 95,1

Valencia 9.908 412 10.320 2.131 95,1

Aragón 3.117 370 3.488 2.461 109,8

C.-La Mancha 3.601 1.312 4.913 2.252 100,5

Canarias 1.820 2.296 4.115 1.925 85,9

Extremadura 1.690 1.245 2.935 2.526 112,7

Baleares 2.715 –255 2.459 2.232 99,6


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(Continuación)

I* i

1

Millones €

Si

2

G* i

3=1+2

(€/N)

G* i / Ni

4

Desviación relativa

5

Madrid 18.268 -4.431 13.838 2.223 99,2

Castilla y León 5.113 1.417 6.530 2.415 107,7

Total 90.135 7.987 98.122 2.242 100,0

Fuente: MINHAFP (2016) y elaboración propia.

La Tabla 2 presenta para 2014 los resultados liquidados del modelo de la Ley 22. Para competencias homogéneas y una política tributaria igual a la normativa, como muestra la co-lumna 4, los recursos por unidad de necesidad que en 2014 este modelo puso a disposición de las comunidades autónomas, tomando como índice de necesidades el que la Ley 22 asocia al Fondo de Garantía, no es el mismo para todas ellas. La media para el conjunto de las quince comunidades de régimen común fue 2.242 euros por unidad de necesidad (€/N), pero alre-dedor de esta media existe una dispersión notable. Dejando de lado Canarias por su especial régimen económico y fiscal, la comunidad peor tratada fue Valencia, que recibió 2.131 euros por unidad de necesidad (€/N), y la mejor tratada fue Cantabria, que recibió 2.848 (€/N). Con respecto a la media de las quince comunidades, Valencia recibió un 4,9% menos, mientras que Cantabria recibió un 27% más. En total una brecha de 31,9 puntos de porcentaje. Destaca la posición inferior pero muy cercana a la media de las tres comunidades más ricas, Madrid, Baleares y Cataluña, y el peor tratamiento recibido por Andalucía, Murcia y Valencia, a pesar de ser todas ellas más pobres.

El modelo de la Ley 22 es un modelo de nivelación incompleta, con una distribución de recursos difícil de justificar. Naturalmente, si fuéramos capaces de identificar explícitamente el índice compuesto que surge de los distintos fondos que forman los recursos normativos –es decir, SQ, RA y FCV– entonces, distribuida la envolvente financiera total, 98.122 millones de euros, de acuerdo con este índice, generaríamos una asignación de recursos por unidad de necesidad (definida según este índice compuesto) que sería la misma para todas las comuni-dades.

La virtud de la Tabla 2 es que muestra, en la columna 2, la transferencia de nivelación del modelo, que a los efectos de este artículo es el concepto en el que estamos interesados. Naturalmente, nada impide hacer una presentación, siguiendo la expresión (11), en la que aparezcan explícitamente el Fondo de Garantía y el Fondo de Suficiencia. Esto es lo que hace la Tabla 3, en el que la columna (2) presenta el Fondo de Garantía y la (3) el Fondo de Suficiencia. Los recursos totales normativos, G*i, son los mismos que los de la Tabla 2 y por tanto los recursos por unidad de necesidad y la desviación relativa, que no se muestran en la Tabla 3, también lo son. A la vista de esta tabla, podría parecer que el modelo de la Ley 22 deja sin nivelar el 25% de la capacidad fiscal de las comunidades, lo cual no es cierto si tene-mos en cuenta la existencia del Fondo de Suficiencia, que como parte integral del modelo no puede ser ignorado. Los recursos son todos ellos no condicionados. Por tanto, en el modelo

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de la Ley 22, la disponibilidad de información acerca del Fondo de Garantía responde más al deseo de etiquetar un subconjunto de recursos que de entender el mecanismo de nivelación o de anticipar cuál va a ser la asignación de recursos entre competencias por parte de los gobiernos autonómicos.

Tabla 3 MODELO DE LA LEY 22 CON FONDO DE GARANTÍA Y FONDOS DE CONVERGENCIA

EXPLÍCITAMENTE MOSTRADOS. AÑO 2014

0,25I* i

1

Millones €

FGi FSi FCVi G* i

2 3 4 5=1+2+3+4

Cataluña

Galicia

Andalucía

Asturias

Cantabria

Rioja

Murcia

Valencia

Aragón

C.-La Mancha

Canarias

Extremadura

Baleares

Madrid

Castilla y León

4.552

1.308

3.403

577

342

171

624

2.477

779

900

455

422

679

4.567

1.278

12.892

5.108

14.118

1.942

1.028

570

2.487

8.396

2.457

3.782

3.706

2.014

1.910

10.792

4.687

-1.715

241

-378

96

318

123

-201

–1.651

170

66

-209

405

–759

–1.758

389

785

203

685

78

0

20

149

1.098

81

164

163

93

629

236

175

16.514

6.860

17.828

2.693

1.689

883

3.058

10.320

3.488

4.913

4.115

2.935

2.459

13.838

6.530

Total 22.534 75.890 –4.862 4.560 98.122


3. Propuestas recientes de reforma

3.1. Modelo Zabalza (2016)

La recaudación normativa, I*, como se ha señalado más arriba, da una idea de la capaci-dad fiscal de las comunidades autónomas para financiar los gastos reconocidos por el sistema. Ahora bien, para que esto sea así, las comunidades deben tener responsabilidades normativas sobre las correspondientes figuras tributarias cedidas. Desgraciadamente esto no es así en el sistema español. Dentro de los 90.135 millones de euros de recaudación normativa del mo-


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delo de la Ley 22 se contabilizan dos impuestos, el IVA y los Impuestos Especiales (IIEE), sobre los que las comunidades autónomas no tienen capacidad normativa para definir la base imponible, ni tampoco para determinar los tipos impositivos aplicables.

Este hecho exagera el grado de autonomía fiscal de las comunidades autónomas españo-las, y reduce artificialmente la BFV del sistema y, por tanto, el volumen de la transferencia del Gobierno central. Hace aparecer a las comunidades con un nivel de autonomía financiera mayor del que en realidad tienen. Zabalza (2016) propone excluir de la recaudación normati-va estos dos impuestos y elevar de forma correspondiente la BFV del sistema y, consiguien-temente, el volumen total de la transferencia S.

La Tabla 4 presenta los tres parámetros normativos del modelo Zabalza (2016). Compa-rados con los del modelo vigente (Tabla 1) este cambio reduce los ingresos normativos en 40.063 millones (el importe de la participación autonómica en el IVA y los IIEE) y aumenta la BFV en exactamente la misma cantidad. Ahora tenemos un sistema con unos ingresos norma-tivos de 50.072 millones de euros, con capacidad normativa autonómica en todas las figuras tributarias cedidas, una brecha fiscal de 48.050 millones y los mismos gastos normativos que el modelo vigente. La autonomía financiera de las comunidades se reduce del 91,9% del modelo vigente al 51,0% de esta propuesta, y la brecha fiscal aumenta del 8,1% al 49,0%. Frente a la imagen de elevada autonomía financiera que para el año 2014 da la Tabla 1, las cifras de la Tabla 4 transmiten la realidad del sistema español.

Tabla 4 PARÁMETROS NORMATIVOS DEL MODELO ZABALZA (2016). AÑO 2014

Millones € %

I* 50.072 51,0

BFV = G*– I* 48.050 49,0

G* 98.122 100

Nota: I* no incluye ni IVA ni IIEE. Fuente: elaboración propia.

El otro cambio que el modelo Zabalza (2016) introduce es la suma de los cuatros fondos normativos del modelo de la Ley 22 (SQ, RA y FCV) en un solo bloque de recursos. Dado que todos los recursos son no finalistas no tiene sentido etiquetarlos de forma distinta, como tampoco lo tiene repartirlos con criterios distintos. En el modelo Zabalza esta suma de re-cursos normativos, G*, se reparte entre comunidades de acuerdo con el índice ai asociado al Fondo de Garantía4. Es decir, el modelo formal es:

Gi = Ii + (G*i – I*i), (12)

donde:

G*i = aiG* , (13)

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= Ni ,αi (14)N

Ni son las necesidades de la Comunidad i y N las necesidades totales del conjunto de comu-nidades5.

Con estos cambios, el modelo de la Ley 22 se transforma en uno de nivelación comple-ta. Sustituyendo (13) en (12) obtenemos:

Gi = Ii + (aiG* – I*i). (15)

Para una política tributaria igual a la normativa, Ii = I* i, el sistema pone a disposición

de las comunidades la misma cantidad de recursos por unidad de necesidad. En tal caso la expresión (15) se reduce a:

Gi = aiG* (16)

de donde, utilizando (14), se obtiene:

GGi *

∀i= NiN

Los recursos por unidad de necesidad que el sistema pone a disposición de todas y cada una de las comunidades son iguales a los recursos normativos totales del sistema dividido por las necesidades totales. Todas las comunidades disponen de los mismos recursos por unidad de necesidad: G*/N.

La Tabla 5 presenta en la columna 1 la distribución por comunidades de la recaudación tributaria normativa (sin IVA y sin IIEE), I*i, y en la 2 la población ajustada, Ni, el índice de necesidades correspondiente al Fondo de Garantía de la Ley 22. Las columnas 3 y 4 presen-tan respectivamente los parámetros bi y ai, correspondientes a la participación de las comu-nidades en la recaudación normativa y en las necesidades. El segundo ha sido ya definido en la ecuación (14); el primero es:

Ii *

βi = (17)I *

En términos de capacidad fiscal por unidad de necesidad (columna 5), las cinco comuni-dades más ricas son Madrid, Cataluña, Cantabria, Baleares, y Aragón, y, dejando de lado Ca-narias por su especial régimen económico y financiero, las cinco más pobres Galicia, Murcia, Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura.

La Tabla 6, por último, presenta el modelo de nivelación completa propuesto por Zabalza (2016), que no es otro que el canónico de igualación de la capacidad fiscal. La simulación, como en el caso de la Tabla 2, se basa en la liquidación de 2014 para competencias homogé-


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neas y una política tributaria igual a la normativa. Este modelo hubiera puesto a disposición de todas y cada una de las comunidades autónomas 2.242 euros por unidad de necesidad (por habitante ajustado) (columna 4), lo que implica la ausencia de cualquier desviación porcen-tual de recursos entre comunidades (columna 5).

Tabla 5 RECAUDACIÓN TRIBUTARIA NORMATIVA Y NECESIDADES

AÑO 2014

I* i Ni bi ai bi / ai

Millones € Hab. Aj.

1 2 3 4 5

Cataluña 10.451 7.436.018 0,2087 0,1699 1,2287

Galicia 2.636 2.946.023 0,0526 0,0673 0,7821

Andalucía 6.691 8.142.796 0,1336 0,1860 0,7183

Asturias 1.264 1.120.395 0,0252 0,0256 0,9859

Cantabria 751 593.120 0,0150 0,0136 1,1066

Rioja 367 328.593 0,0073 0,0075 0,9753

Murcia 1.199 1.434.243 0,0240 0,0328 0,7310

Valencia 5.273 4.842.451 0,1053 0,1106 0,9520

Aragón 1.700 1.417.418 0,0340 0,0324 1,0485

C.-La Mancha 1.704 2.181.579 0,0340 0,0498 0,6826

Canarias 1.743 2.137.482 0,0348 0,0488 0,7129

Extremadura 769 1.161.888 0,0154 0,0265 0,5783

Baleares 1.337 1.101.811 0,0267 0,0252 1,0609

Madrid 11.577 6.224.778 0,2312 0,1422 1,6258

Castilla y León 2.611 2.703.497 0,0521 0,0618 0,8443

Total 50.072 43.772.094 1,0000 1,0000 1,0000

Fuente: MINHAFP (2016)

¿Cómo consigue la transferencia Si =(G*i – I*i) este resultado? Una forma de responder a esta pregunta es simplemente haciendo referencia a la expresión (12) en la que queda claro que la transferencia asigna a cada comunidad la parte de los recursos totales que le corres-ponde según sus necesidades, y detrae de la misma sus ingresos normativos. Es decir, para una política tributaria igual a la normativa, esta transferencia pone a disposición de cada comunidad su asignación normativa de recursos, aiG*, con independencia de la capacidad tributaria de la misma.

90

Otra forma de responder a la pregunta es examinando las dimensiones vertical y horizon-tal de la transferencia. Utilizando las definiciones (14) y (17) de ai y bi, es fácil ver que, para una política igual a la normativa, la expresión (12) puede reescribirse como:

G* i = I*i +(aiG* – bi I*). (18)

Tabla 6 MODELO ZABALZA (2016)

COMPETENCIAS HOMOGÉNEAS Y POLÍTICA TRIBUTARIA IGUAL A LA NORMATIVA. AÑO 2014

I* i

Millones € (€/N) Desviación porcentual Si G*

i G* / Ni i

1 2 3=1+2 4 5

Cataluña

Galicia

Andalucía

Asturias

Cantabria

Rioja

Murcia

Valencia

Aragón

C L Mancha

Canarias

Extremadura

Baleares

Madrid

C y León

10.451

2.636

6.691

1.264

751

367

1.199

5.273

1.700

1.704

1.743

769

1.337

11.577

2.611

6.218

3.968

11.563

1.248

579

370

2.016

5.582

1.477

3.187

3.048

1.836

1.133

2.377

3.449

16.669

6.604

18.253

2.512

1.330

737

3.215

10.855

3.177

4.890

4.791

2.605

2.470

13.954

6.060

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

2.242

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Total 50.072 48.050 98.122 2.242 100

Fuente: Zabalza (2016) y MINHAFP (2016).

En la expresión (18) se ve cómo la transferencia de nivelación depende de los dos pa-rámetros distributivos, ai y bi, y de la BFV, G* – I*. La forma concreta de esta dependencia la consideramos a continuación, pero con carácter previo es útil reflexionar intuitivamente acerca de por qué estos dos elementos deben jugar un papel en la nivelación del sistema. Si los recursos normativos totales del sistema (las necesidades de gasto), G* , son mayores que los recursos tributarios totales de las comunidades, I*, la transferencia total deberá cubrir la brecha vertical existente, BFV = (G* – I*), de forma que el sistema tenga suficientes recur-sos para financiar las necesidades de gasto. Esta es la función que cumple la transferencia vertical. Ahora bien, que el sistema globalmente considerado tenga suficientes recursos, no


91

permite asegurar que todas las comunidades dispongan de los mismos recursos por unidad de necesidad. Si, como muestra la Tabla 5, hay diferencias importantes entre comunidades en lo que respecta a su capacidad fiscal y necesidades, será necesario redistribuir los recursos existentes, desde las que, por unidad de necesidad, tienen más capacidad tributaria, aquéllas en las que (bi / ai) > 1, a las que tienen menos capacidad tributaria, (bi / ai) < 1, de tal forma que, después de la redistribución, todas las comunidades puedan disponer de los mismos recursos por unidad de necesidad. Esta es la función que cumple la transferencia horizontal.

La forma concreta en la que la BFV y la diferencia entre los dos parámetros distributivos afecta a los recursos normativos del sistema puede verse simplemente sumando y restando ai I* a la parte derecha (18) y reordenando para obtener:

G*i = I*i + (G* – I*) ai + I* (ai – bi). (19)

En (19) la transferencia Si queda descompuesta en dos efectos que denominamos trans-ferencia vertical, TVi, y transferencia horizontal, THi, y que se definen como TVi = (G* – I*) ai y THi = I* (ai – bi).

El valor agregado de la transferencia vertical es (G* – I*), que es precisamente la defini-ción de la brecha fiscal del sistema, BFV. La transferencia vertical cubre pues la brecha fiscal vertical del sistema y distribuye esta aportación según las necesidades de cada comunidad. La transferencia horizontal, por su parte, redistribuye los recursos tributarios existentes de forma que todas las comunidades tengan los mismos recursos normativos por unidad de necesidad. La transferencia horizontal es negativa (detrae recursos) si la comunidad es rica, ai < bi, y positiva (aporta recursos) si es pobre, ai > bi. El valor agregado de la transferencia horizontal es cero. Junto al valor de los recursos tributarios normativos, el efecto conjunto de las dos transferencias, hace que: a) el sistema globalmente considerado sea suficiente (es decir, los recursos normativos disponibles sean iguales a las necesidades de gasto); y b) todas las co-munidades tengan a su disposición la misma cantidad de recursos por unidad de necesidad. El sistema de financiación es suficiente y horizontalmente equitativo.

La Tabla 7 presenta el modelo Zabalza (es decir, el mostrado en la Tabla 6) descompo-niendo la transferencia Si en sus componentes vertical y horizontal. La suma de la transfe-rencia vertical (columna 2) efectivamente aporta recursos netos al sistema por un volumen (48.050 millones de euros) igual a la Brecha Fiscal Vertical y los reparte entre comunidades según las necesidades, mientras que la transferencia horizontal es una transferencia pura de redistribución, de comunidades relativamente ricas a comunidades relativamente pobres, cuya suma es cero. Las comunidades relativamente ricas, Madrid, Cataluña, Cantabria, Ba-leares y Aragón contribuyen 6.629 millones de euros, que es la cantidad que reciben las comunidades relativamente pobres.

92

Tabla 7 MODELO ZABALZA (2016) TRANSFERENCIA VERTICAL (TV) Y TRANSFERENCIA

HORIZONTAL (TH). AÑO 2014

Millones € (€/N) I*

i TVi THi G* i

G* i / Ni

1 2 3 4=1+2+3 5

Cataluña 10.451 8.163 –1.945 16.669 2.242

Galicia 2.636 3.234 734 6.604 2.242

Andalucía 6.691 8.939 2.624 18.253 2.242

Asturias 1.264 1.230 18 2.512 2.242

Cantabria 751 651 –72 1.330 2.242

Rioja 367 361 9 737 2.242

Murcia 1.199 1.574 441 3.215 2.242

Valencia 5.273 5.316 266 10.855 2.242

Aragón 1.700 1.556 -79 3.177 2.242

C L Mancha 1.704 2.395 792 4.890 2.242

Canarias 1.743 2.346 702 4.791 2.242

Extremadura 769 1.275 560 2.605 2.242

Baleares 1.337 1.209 –77 2.470 2.242

Madrid 11.577 6.833 –4.456 13.954 2.242

C y León 2.611 2.968 482 6.060 2.242

Total 50.072 48.050 0 98.122 2.242


3.2. Modelo De la Fuente (2016)

La segunda propuesta de reforma es De la Fuente (2016). Como en el caso del modelo Zabalza, el modelo De la Fuente identifica la distinta naturaleza que el IVA y los IIEE tienen respecto a los demás impuestos de la recaudación normativa. Pero a diferencia de Zabalza, que simplemente opta por prescindir de estas dos figuras tributarias, De la Fuente modifica su naturaleza otorgando a las comunidades autónomas capacidad normativa sobre estos im-puestos y, por tanto, igualándolos en este sentido al resto de los tributos cedidos. La Tabla 8 presenta, para 2014 y según los datos aquí utilizados6, los parámetros normativos del modelo De la Fuente.

De la Fuente plantea su propuesta en dos pasos. En el primero especifica un mecanismo de nivelación incompleta a partir exclusivamente de los ingresos tributarios normativos I*

más la suma IVA+IIEE que, dada la definición de I* en la Tabla 8, asciende a los 90.135


93

millones de euros de recaudación normativa del modelo de la Ley 22. Y en el segundo paso completa la distribución resultante del primer paso con una transferencia ad hoc, de volumen total igual a la BFV, con el propósito de disminuir en lo posible la distancia entre la financia-ción de cada comunidad y Madrid, la mejor financiada en el primer paso. Es un planteamien-to curioso, porque el autor se pronuncia explícitamente en favor de la nivelación completa, pero en lugar de abordarla de forma directa y simple, como por ejemplo en Zabalza (2016), la persigue de forma innecesariamente compleja y arbitraria para acabar con un modelo en el que siguen subsistiendo desigualdades. Por otra parte, la segmentación que De la Fuente propone no es para asegurar la financiación de determinadas competencias o servicios (como en el caso del modelo Vilalta que examinamos más abajo), sino para posibilitar la gestión normativa del IVA e IIEE por parte de las comunidades autónomas.

Tabla 8 PARÁMETROS NORMATIVOS DEL MODELO DE LA FUENTE (2016). AÑO 2014

Millones € %

I* 50.072 51,0

IVA+IIEE 40.063 40,8

BFV 7.987 8,1

G* 98.122 100

Nota: I* no incluye ni IVA ni IIEE. Fuente: elaboración propia.

La Tabla 9 muestra la segmentación concreta de recursos utilizada por De la Fuente en la especificación del primer paso señalado más arriba. Los recursos totales considerados son los 90.135 millones de euros, que De la Fuente divide en dos partes: La primera la denomina ITD (Ingresos Tributarios Directos), que en los términos de la Tabla 8 es sim-plemente la recaudación normativa del modelo vigente menos la suma IVA+IIEE. Es decir, los Tributos Cedidos Tradicionales más el IRPF, todos ellos conceptos tributarios sobre los que las comunidades tienen competencias normativas. El valor de ITD para 2014 asciende a 50.072 millones de euros. La segunda parte corresponde a la dotación de una transferencia que recibe el nombre de Transferencia del Fondo Básico, TFB, cuya volumen agregado es 40.063 millones, igual a la participación autonómica en el IVA y los IIEE. Los dos segmentos suman, pues, la recaudación normativa total, 90.135 millones.

Tabla 9 PARÁMETROS NORMATIVOS DE PRIMER PASO DEL MODELO DE LA FUENTE

(2016). AÑO 2014

Millones € Estructura %

ITD 50.072 55,55

TFB 40.063 44,45

Total 90.135 100,00


94

Para definir la distribución de la TFB entre comunidades, De la Fuente primero especifi-ca el Fondo Básico de financiación, FB, que dota con el IVA, los IIEE y el 60% de los ITD, y lo reparte entre comunidades según el índice de necesidades. Es decir, la participación de la Comunidad i en este fondo es:

FBi = ai (0,6ITD + IVA + IIEE)

y la TFB

TFBi = FBi – 0,6ITDi = ai (0,6ITD + IVA + IIEE) – 0,6ITDi (20)

Se trata pues de una transferencia que tiene elementos redistributivos y elementos verti-cales y que su valor agregado es igual a la suma IVA+IIEE.

Los recursos que, después de este primer paso, el sistema pone a disposición de las co-munidades es la recaudación normativa por ITD más la TFB, que teniendo en cuenta (20) es igual al 40% de los Ingresos Tributarios Directos más el Fondo Básico de financiación.

Ri = ITDi + TFBi =ITDi + (FBi – 0,6ITDi) = 0,4ITDi + FBi (21)

La expresión (21) identifica el mecanismo de nivelación del primer paso del modelo de De la Fuente (expresión a la derecha del segundo signo de igualdad). A diferencia del meca-nismo de nivelación del modelo Zabalza (2016) que elimina de forma completa el efecto de la recaudación tributaria –expresión (15)– el primer paso de este modelo solo elimina el 60% de la recaudación considerada en este primer paso (los ITDi), dejando por tanto los recursos totales repartidos, Ri, como la suma del Fondo Básico más el 40% de los ITDi.

Tabla 10 PASO PRIMERO DEL MODELO DE LA FUENTE (2016). AÑO 2014

Millones € (€/N) Desviación ITDi TFBi Ri Ri / Ni

porcentual

1 2 3=1+2 4 5

Cataluña 10.451 5.639 16.090 2.164 105,1

Galicia 2.636 3.137 5.773 1.959 95,2

Andalucía 6.691 9.027 15.718 1.930 93,7

Asturias 1.264 1.036 2.300 2.053 99,7

Cantabria 751 499 1.250 2.108 102,4

Rioja 367 306 673 2.048 99,5

Murcia 1.199 1.578 2.777 1.936 94,0

Valencia 5.273 4.592 9.865 2.037 98,9

Aragón 1.700 1.250 2.950 2.081 101,1

C- La Mancha 1.704 2.472 4.175 1.914 92,9


95

(Continuación)

Millones € (€/N) Desviación ITDi TFBi Ri Ri / Ni

porcentual

1 2 3=1+2 4 5

Canarias 1.743 2.378 4.121 1.928 93,6

Extremadura 769 1.400 2.168 1.866 90,6

Baleares 1.337 962 2.300 2.087 101,4

Madrid 11.577 3.024 14.600 2.346 113,9

Castilla y León 2.611 2.763 5.374 1.988 96,5

Total 50.072 40.063 90.135 2.059 100,0


La Tabla 10, utilizando la expresión a la derecha del primer signo de igualdad de (21), presenta para los datos de 2014 aquí utilizados los elementos de este primer paso del modelo propuesto por De la Fuente. En términos de recursos por unidad de necesidad, el resultado de este primer paso genera un grado notable de desigualdad. La diferencia porcentual de Madrid con Extremadura es de 23,3 puntos, con Andalucía de 20,2 puntos, con Galicia de 18,7 pun-tos, con Valencia de 15,0 puntos y con Cataluña de 8,8 puntos.

Insatisfecho con este resultado, en el segundo paso de su modelo, De la Fuente espe-cifica la llamada Transferencia del Fondo de Nivelación Vertical, TNV, para lo cual reparte la BFV entre comunidades en proporción a su distancia respecto de Madrid, la comunidad mejor financiada después del primer paso. La Tabla 11 presenta el modelo completo de De la Fuente. La aplicación de la TNV mejora la igualdad del sistema, pero la nivelación sigue siendo incompleta. Utilizando la comparación empleada más arriba, ahora Madrid aventaja a Extremadura en 7,8 puntos porcentuales, a Andalucía en 6,7 puntos, a Galicia en 6,2 puntos, a Valencia en 5,0 puntos y a Cataluña en 2,9 puntos.

Tabla 11 PASOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL MODELO DE LA FUENTE (2016). AÑO 2014

Millones € (€/N) Desviación Ri TNVi G*

i G* i / Ni

porcentual

1 2 3=1+2 4 5

Cataluña 16.090 861 16.951 2.280 101,7

Galicia 5.773 725 6.497 2.205 98,4

Andalucía 15.718 2.155 17.873 2.195 97,9

Asturias 2.300 209 2.509 2.239 99,9

Cantabria 1.250 90 1.340 2.259 100,8

Rioja 673 62 735 2.238 99,8

Murcia 2.777 374 3.151 2.197 98,0

Valencia 9.865 951 10.817 2.234 99,6

96

(Continuación)

Millones € (€/N) Desviación Ri TNVi G*

i G* i / Ni

porcentual

1 2 3=1+2 4 5

Aragón 2.950 239 3.189 2.250 100,4

C.-La Mancha 4.175 600 4.775 2.189 97,7

Canarias 4.121 569 4.690 2.194 97,9

Extremadura 2.168 355 2.523 2.172 96,9

Baleares 2.300 181 2.481 2.252 100,5

Madrid 14.600 0 14.600 2.346 104,6

Castilla y León 5.374 616 5.990 2.216 98,8

Total 90.135 7.987 98.122 2.242 100,0


Como hemos visto más arriba, el IVA y los IIEE no deberían estar incluidos en la recau-dación normativa. La recaudación normativa es la referencia que el modelo da a las comuni-dades autónomas para que estas sepan lo que se espera de ellas en tanto que gestoras de una determinada base fiscal cedida. Si no cumplen esta referencia verán sus recursos reducidos y si la superan los verán aumentados. Pero para que esto sea así, las comunidades deben tener competencias normativas sobre todos los impuestos incluidos en la base fiscal cedida. Si en algún impuesto carecen de ellas, la recaudación normativa asignada a dicho impuesto es simplemente una trasferencia enmascarada.

De la Fuente aborda esta cuestión otorgando a las comunidades una competencia norma-tiva de carácter colectivo porque, en impuestos sobre el consumo, dar competencias a quince gobiernos independientes genera un riesgo evidente de distorsión del mercado. Sin embargo su intento plantea dificultades de tipo legal y económico que invalidan la propuesta y que el mismo autor reconoce en su artículo (págs. 70 y 71). Una dificultad no menor es la alta probabilidad de que esta competencia colectiva nunca llegara a ser ejercida, dada la esperable oposición a la misma por parte de las comunidades relativamente ricas. Para ellas, acordar colectivamente el aumento de un euro de recaudación del IVA sería perjudicial porque asumi-rían el coste político del euro recaudado a cambio de solo una fracción del mismo ingresada en sus arcas. Concretamente, excluyendo a Canarias del sistema, para la Comunidad i la tasa de beneficio neto de votar un incremento de, digamos, el IVA es ((a’ i / bi

IVA’) –1) donde a’ i es la participación de la comunidad en las necesidades totales de las quince comunidades excluyendo Canarias y bi

IVA’ la participación en la recaudación del IVA también excluyendo Canarias. En 2014, de cada 100 euros de IVA adicionales votados, Baleares habría perdido 25,2 euros, Madrid 18,4, Cataluña 8,9 y Cantabria 6,3. En el otro extremo, Extremadura ha-bría ganado 32,2 euros, Castilla-La Mancha 20,4, Murcia 16,8 y Galicia 12,4.

En general, la idea de que la responsabilidad fiscal pueda exigirse de forma colectiva de un conjunto de gobiernos tiene poco recorrido. El elector es capaz de exigir responsabilidad


97

de su gobierno porque tiene claro que ha sido dicho gobierno el causante de su perjuicio; y el gobierno toma en cuenta los deseos del elector porque sabe que tiene capacidad para no votarle en una próxima elección. Pero estas vías de identificación del origen legislativo y del poder sancionador quedan críticamente difuminadas en un contexto colectivo como el que De la Fuente propone. Si se quiere aumentar la responsabilidad fiscal de las comunidades es más prometedor explorar mecanismos sobre los que cada comunidad pueda actuar de forma independiente, por ejemplo, en el campo del IRPF como se sugiere en Zabalza (2016).

La otra dificultad de la propuesta de De la Fuente es su compleja estructura de nivela-ción, dirigida a un declarado objetivo de igualdad que no alcanza a obtener. De la Fuente especifica la Transferencia del Fondo de Nivelación Vertical (TNV) “con el objetivo de redu-cir en la medida de lo posible la desigualdad que pueda persistir tras la aplicación del Fondo Básico” (pág. 75). La formulación de este objetivo pone de manifiesto el desiderátum del autor de alcanzar la nivelación completa, que queda confirmado cuando unas líneas más aba-jo señala que “Si los recursos disponibles fueran suficientes para alcanzar la nivelación total, el sobrante se repartiría por la población ajustada entre todas las comunidades” (pág. 75). El método empleado para definir la TNV, repartir la BFV entre comunidades en proporción a su distancia respecto de Madrid, la comunidad mejor financiada después del primer paso, es ad hoc; esencialmente tan ad hoc como lo hubiera sido formular el TNV como la diferencia entre la columna 3 de la Tabla 6 (la distribución resultante de la nivelación completa) y la columna 3 de la Tabla 10. Si el autor realmente persigue la nivelación completa podía haberla obtenido aplicando directamente, como en Zabalza (2016), el modelo canónico de igualación de la capacidad fiscal, sin necesidad de plantear la segmentación de tributos de la Tabla 9.

3.3. Modelo Vilalta (2016)

La nivelación incompleta implica que, aun aplicando la misma política tributaria y a igualdad de necesidades, las comunidades ricas disponen de más recursos que las pobres. Aunque la formulación de modelos con esta característica puede abordarse de formas di-versas, el enfoque particular que queremos examinar, Vilalta (2016), genera la nivelación incompleta a través de la segmentación de los recursos totales y la aplicación del mecanismo de nivelación a solo una parte de los mismos.

Tabla 12 PARÁMETROS NORMATIVOS DEL MODELO VILALTA (2016). AÑO 2014

Millones € %

I* 90.135 91,9

BFV = G*– I* 7.987 8,1

100 G* 98.122


98

A los efectos de la presente simulación, suponemos que los parámetros normativos del modelo Vilalta son los mismos que los de la Ley 22. En su propuesta, la autora introduce cambios en la definición de las necesidades y de la capacidad fiscal, y sugiere un aumento de la aportación del Gobierno central. Pero a efectos prácticos, sigue utilizando la misma cesta de tributos y en su simulación no incorpora todos los cambios sugeridos. Por tanto, para asegurar la mayor comparabilidad posible con los resultados anteriores, consideramos únicamente los cambios que afectan al mecanismo de nivelación, simulamos su modelo con la misma distribución tanto de necesidades como de capacidad fiscal de las simulaciones an-teriores y mantenemos los parámetros normativos de la Ley 22, como se pone de manifiesto en la Tabla 12.

El modelo de Vilalta se compone de dos elementos: un Fondo de Garantía similar al de la Ley 22 pero mejor dotado, que se distribuye entre comunidades según las necesidades, y un resto de recursos que se distribuye según la capacidad tributaria. La segmentación concreta que Vilalta propone es dotar al Fondo de Garantía con la totalidad de la Brecha Fiscal Vertical (BFV) del modelo (es decir, 7.897 millones de euros) más una parte del total de la recauda-ción normativa. Para determinar esta parte, Vilalta ofrece un análisis de la dimensión relativa de los gastos de sanidad, educación y servicios sociales durante el periodo 2009-2013, del que concluye que el segmento nivelado del modelo debe suponer el 67,86% del total de los recursos normativos del modelo. Dadas las cifras de G* e I* de 2014 utilizadas en las simu-laciones de este artículo, para conseguir que el segmento nivelado alcance el 67,86% de los recursos totales es necesario dotar el Fondo de Garantía con la BFV más el 65,012% de la recaudación tributaria normativa7.

La Tabla 13 nuestra la segmentación que, trasladada a nuestros datos, Vilalta propone. La dotación total del Fondo de Garantía, el segmento nivelado, es de 66.586 millones de euros, efectivamente el 67,86% de los recursos normativos totales, y el segmento no nivelado es 31.536 millones de euros, el 32,14% de los recursos totales. El Fondo de Garantía propuesto por Vilalta es significativamente menor que el definido en la Ley 22 que para 2014, como se puede ver en la Tabla 3, asciende a 75.890 millones de euros.

Tabla 13 SEGMENTACIÓN DE RECURSOS DEL MODELO VILALTA (2016). AÑO 2014

FG=65,012% I*+BFV:

34,988% I*:

Total: G* = I*+BFV

Millones €

66.586

31.536

98.122

Estructura %

67,86

32,14

100


El modelo de Vilalta (2016) es:

G* i = FGi + 0,34988I*

i, (22)


99

donde:

FGi = ai (0,65012I* + BFV).

Sumando y restando I* i a la expresión (22) podemos identificar que el mecanismo de

nivelación de este modelo es precisamente la Transferencia del Fondo de Garantía, TFGi:

G* i = I*

i + (FGi – 0,65012I* i ) = I*

i + TFGi. (23)

Como ocurre con el primer paso del modelo De la Fuente (2016), el modelo Vilalta (2016) solo elimina una parte de la recaudación considerada (en este caso el 65%) y la recaudación en cuestión es la total normativa. Los recursos totales, por tanto, son la suma del Fondo de Garantía más el 35% de la recaudación tributaria, como muestra la expresión (22).

Tabla 14 MODELO VILALTA (2016). AÑO 2014

Millones € (€/N) Desviación I*

i TFGi G* i G*

i / Ni porcentual

1 2 3=1+2 4 5

Cataluña 18.207 –525 17.682 2.378 106,1

Galicia 5.231 1.080 6.312 2.142 95,6

Andalucía 13.611 3.538 17.149 2.106 94,0

Asturias 2.307 205 2.511 2.242 100,0

Cantabria 1.369 12 1.381 2.329 103,9

Rioja 682 56 739 2.248 100,3

Murcia 2.495 559 3.055 2.130 95,0

Valencia 9.908 925 10.833 2.237 99,8

Aragón 3.117 130 3.247 2.291 102,2

C.- La Mancha 3.601 978 4.578 2.099 93,6

Canarias 1.820 2.069 3.888 1.819 81,1

Extremadura 1.690 669 2.359 2.030 90,6

Baleares 2.715 –89 2.626 2.383 106,3

Madrid 18.268 –2.408 15.861 2.548 113,7

Castilla y León 5.113 788 5.901 2.183 97,4

Total 90.135 7.987 98.122 2.242 100,0

Nota: La Transferencia del Fondo de Garantía del modelo Vilalta (2016) difiere de la correspondiente transferencia del modelo de la Ley 22, tanto por la distinta dotación del total del Fondo de Garantía, como por el menor porcentaje de la recaudación tributaria detraída.


100

La Tabla 14 presenta el resultado de este modelo de acuerdo con la ecuación (23). Cohe-rentemente con el objetivo perseguido, el modelo Vilalta genera una nivelación incompleta. Pero a diferencia del modelo de la Ley 22 (Tabla 2), los recursos por unidad de necesidad recibidos por las comunidades siguen una lógica de la que el modelo de la Ley 22 carece: mantienen el orden de las comunidades según su capacidad fiscal por unidad de necesidad. Las diferencias de recursos entre comunidades que el modelo genera, sin embargo, no son menores. La brecha porcentual de recursos por unidad de necesidad entre Madrid y Extre-madura es de 23,1 puntos; entre Madrid y Andalucía, 19,7 puntos; entre Madrid y Galicia, 18,1 puntos, entre Madrid y Valencia, 13,9 puntos, y entre Madrid y Cataluña, 7,6 puntos.

Vilalta refiriéndose a su propuesta dice que el segmento de recursos nivelados ofrece “una definición explícita del principio de equidad al que se pretende dar cumplimiento: conseguir que los gobiernos autonómicos dispongan del mismo volumen de recursos por habitante (ajustado) para la prestación de los servicios básicos del Estado del Bienestar, rea-lizando un mismo esfuerzo fiscal.” (pág. 102). Sin embargo, en un sistema donde todos los recursos son no finalistas, la fungibilidad del dinero lleva inexorablemente a la conclusión de que una comunidad con menos recursos que otra tenderá a ofrecer menos y peores servicios, tanto básicos como no básicos. Por tanto, a la vista de las diferencias de recursos por unidad de necesidad reseñadas más arriba, es difícil que el modelo de Vilalta consiga que los gobier-nos autonómicos presten los mismos servicios básicos por unidad de necesidad8.

4. Nivelación completa e incompleta vía parámetro político

Como hemos visto en la sección anterior, el argumento de Vilalta para justificar la seg-mentación de recursos es en el fondo un argumento de aseguramiento de que existirá igual-dad en la prestación de servicios básicos. Sin embargo, en el contexto de un sistema de recursos no finalistas, este argumento queda reducido a un simple número, el 0,65012 de la Tabla 13, que no consigue el aseguramiento perseguido, y que lo único que hace es dar más dinero a las comunidades ricas y menos a las pobres.

4.1. Especificación del modelo paramétrico de nivelación

Si lo que se persigue es introducir un sistema de nivelación incompleta, la mejor forma de lograrlo es a través de un parámetro explícito, determinado políticamente. Si llamamos r (r ≤ 1) a este parámetro, la forma más sencilla de incorporarlo en el modelo es a través de la especificación del mismo en términos de la transferencia vertical y horizontal –expresión (19)–examinada en la Sección 3.1. Por esta vía, la especificación del modelo, que para faci-litar su referencia llamamos modelo paramétrico de nivelación, sería:

Gi = I* i + (G* – I*) ai + rI* (ai – bi), (24)


101

en la que el parámetro r interviene modificando la potencia de la transferencia horizontal, la transferencia redistributiva del modelo, y alterando con ello las propiedades de nivelación del sistema.

Esto puede visualizarse mejor expresando el modelo en términos de la desviación relati-va de recursos por unidad de necesidad, DRi, como sigue:

(25)

La desviación relativa de recursos por unidad de necesidad, DRi, es una función lineal de la capacidad fiscal por unidad de necesidad en términos relativos, (bi/ai), en la que el paráme-tro político r interviene tanto en la intersección vertical de la función, como en su pendiente. El efecto de esta intervención es estrictamente proporcional, de tal forma que el orden de las comunidades según su capacidad fiscal por unidad de necesidad nunca es alterada. La varia-ción de r, por otra parte, genera modelos totalmente comparables dado que, para cualquier valor de r, los parámetros normativos G* , I* y, por tanto, BFV son siempre constantes.

Como puede verse en la Figura 1, si r = 1 la intersección vertical es 1 y la pendiente 0. La función es una línea horizontal en el nivel DRi = 1. Sea cual sea la capacidad de la co-munidad, los recursos por unidad de necesidad son los mismos. La nivelación es completa. Si r < 1, la línea rota sobre el punto [DRi, (bi/ai)] = (1, 1) en el sentido opuesto a las agujas del reloj. La relación es entonces creciente y la nivelación se hace incompleta: cuanto más rica la comunidad, mayores son sus recursos aún después de la aplicación del mecanismo de nivelación. Y si r = 0, la transferencia vertical aportada por el Estado se reparte según las necesidades, y la recaudación normativa según la capacidad fiscal. Es decir, Gi = ai (G* – I*) + biI* = ai BFV + biI* .

Nada impide que r sea mayor que la unidad o tome valores negativos. En el primer caso, la pendiente de la línea se hace negativa y el modelo genera sobre nivelación; es decir, las comunidades relativamente pobres reciben más recursos por unidad de necesidad que las ricas. En el segundo caso, la línea de la Figura 1 aumenta su pendiente respecto a la posición asociada a r = 0 tendiendo en el límite a la vertical en la posición (bi/ai) = 1.

De entre los casos con r negativo, uno de interés aparece cuando el parámetro político es igual al negativo de la Brecha Fiscal Vertical divido por la recaudación normativa; es decir, r = –BFV/I*. En tal caso, en (25) la intersección vertical se hace 0 y la pendiente es igual a 1. Surge entonces un modelo tipo cupo en el que el mecanismo de nivelación es G*

i = I* i + (bi

G* – I* i) y los recursos puestos a disposición de la comunidad G*

i = bi G* .

102

Figura 1: Relación entre DRi y bi /ai Efecto del parámetro político r


4.2. El mecanismo de nivelación del modelo paramétrico de nivelación

Una pequeña reordenación de los términos de la expresión (24) nos permite identificar la expresión general del mecanismo de nivelación del modelo paramétrico:

G* i = I*

i + {G* i – [rbi + (1 – r) ai] I*} (26)

La transferencia niveladora, en lugar de minorar los recursos normativos con la recau-dación tributaria normativa, los minora afectados de un coeficiente que es un promedio pon-derado de los dos parámetros distributivos del modelo y que varía según lo haga r. Es fácil comprobar que las propiedades del modelo analizadas más arriba son, todas ellas, también derivables de la expresión (26).

Los modelos Zabalza (2016), Vilalta (2016) y Cupo considerados más arriba son repre-sentables por la expresión (22) para un valor particular del parámetro r. Si r = 1 tenemos el modelo Zabalza (2016) de nivelación completa, si r = 0,65012 tenemos el modelo Vilalta (2016); y si r = –(BFV/I*), tenemos el modelo tipo cupo.

El modelo de la Ley 22, en cambio, no es representable dada la multiplicidad de criterios de reparto utilizados para cada uno de los componentes del total de los recursos normativos.


103

Y tampoco lo es el modelo De la Fuente (2016) por el carácter ad hoc del segundo paso del mismo.

Es fácil comprobar que el mecanismo de nivelación de los tres modelos representables se obtiene también sustituyendo su correspondiente r en la expresión (26). Para facilitar su comparación, repetimos aquí estos tres mecanismos de nivelación:

Zabalza: G* i = I*

i +(aiG* – I* i) = aiG*

Vilalta: G* i = I*

i +(aiFG – 0,65012I* i) = I*

i + TFGi = aiG* + (I* i – fi I*)

donde fi = 0,65012bi + 0,34988ai

Cupo: G* i = I*

i +(biG* – I* i) = biG*

Zabalza y Cupo delimitan los extremos del rango resultante de la aplicación de los dis-tintos mecanismos de nivelación. El primero reparte los recursos totales normativos según las necesidades y el segundo según la capacidad fiscal. Vilalta ofrece una posición intermedia, determinada por su particular valor del parámetro r; concretamente, r = 0,65012.

La conclusión de este análisis es fácil de resumir: Si se desea especificar un modelo de nivelación incompleta no es necesario utilizar intricados argumentos de segmentación. El mismo propósito puede conseguirse de forma mucho más nítida, transparente y fácilmente explicable a la ciudadanía a través del parámetro r. Todo lo que hay que hacer es decidir políticamente (es decir, subjetivamente) el valor de este parámetro y luego explicar las con-secuencias de esta decisión a las distintas comunidades.

4.3. Antecedentes del modelo paramétrico de nivelación

Sería difícil reseñar la totalidad de modelos de financiación territorial de nivelación in-completa existentes en la literatura, pero la lista se reduce considerablemente si nos restrin-gimos a la familia de modelos que obtienen la nivelación de forma paramétrica y, como el considerado en la sección anterior, con efectos estrictamente proporcionales. En la literatura española, consideramos tres ejemplos que constituyen antecedentes del modelo aquí desa-rrollado. Por orden cronológico, Castells, Sorribas y Vilalta (2004), Zabalza (2007) y Zubiri (2016). En lo que sigue, para facilitar la comparación, utilizamos la nomenclatura aquí desa-rrollada incluyendo la denominación de parámetro político para r.

Castells et al. (2004, pág. 119) (CSV) introducen el parámetro político directamente en la definición de la transferencia de la comunidad i que, en lugar de definir como G*

i – I* i, la

definen como G*’ i – rI*

i, reconociendo que si el coste agregado de la misma debe ser igual al anterior a la introducción de r, los recursos normativos de la comunidad i deben variar. Fren-

104

te a un coste agregado de la transferencia anterior de G* – I*, el coste agregado de la nueva transferencia es G*’ – rI*. Si G*’ fuera igual a G*, el coste agregado de la nueva transferen-cia, para 0 < r < 1, sería mayor que el de la anterior. En el modelo paramétrico presentado en la Sección 4.1, este problema no aparece porque el parámetro político se introduce en la expresión (24) como un multiplicador de la transferencia horizontal, cuyo valor agregado es cero. Aquí en cambio, para resolver este problema, CSV introducen un ajuste en los recursos normativos totales para que el coste de la transferencia agregada sea el mismo con o sin el parámetro político r. Para ello necesitan que:

G*’ – rI* = G* – I* ,

de donde deducen que:

G*’ = G* – (1 – r) I* . (27)

La nueva transferencia de la comunidad i es:

S *i = aiG ’ – rI*

i . (28)

Por tanto, sustituyendo (27) en (28), obtienen:

Si = ai (S + rI* ) – rI*

i ,

que es la transferencia propuesta por CSV. Es fácil ver, utilizando la definición S = G* – I* , que esta transferencia lleva al modelo paramétrico de nivelación, expresión (24), de la sec-ción anterior.

Zabalza (2007, págs. 34 y 35), en un artículo que analiza el rango de modelos a los que da cabida el Estatuto de Autonomía de Cataluña, presenta, entre otros, el denominado Modelo II que es de hecho el modelo paramétrico de nivelación de la sección anterior –expresión (24). El autor presenta el parámetro político no en términos del factor r que afecta la partición de la recaudación tributaria, sino de otro parámetro político, g, que afecta la partición de todos los recursos normativos del sistema; es decir, que afecta a G* = BFV + I*. Concretamente, la transferencia que propone el autor es:

Si = ai gG* + bi (1 – g)G* – I* i,

donde la parte gG* de los recursos totales se nivela según las necesidades y el resto no se nivela; es decir, se reparte según bi. Dado que G*

i = Si + I* i, la transferencia anterior da lugar

a que, para una política tributaria igual a la normativa, los recursos puestos a disposición de la comunidad sean:

G* i = ai gG*+ bi (1 – g)G* ,


105

que en términos de la desviación relativa DRi se reduce a:

(29)

La expresión (29), como la (25), es un función creciente de la capacidad fiscal por unidad de necesidad, pero en lugar de en términos de r, viene expresada en términos de g. Esta di-ferencia, sin embargo, no es tal si tenemos en cuenta que existe una relación biunívoca entre estos dos parámetros. Dada su naturaleza, la parte de recursos nivelada y la no nivelada deben ser iguales, con independencia de qué parámetro se utilice. Es decir,

gG*= BFV + rI*

(1 – g) G* = (1 – r)I*

De cualquiera de estas dos ecuaciones resulta que:

Como es fácil comprobar, sustituyendo la expresión que da g como función de r en (29) nos lleva directamente a la expresión (25) del modelo paramétrico de nivelación.

El último antecedente es (Zubiri 2016, pág. 167), que propone en su expresión [6] un modelo también basado en el parámetro g, que determina la partición de los recursos norma-tivos totales y que, en lo que se refiere al mecanismo de nivelación, es idéntico al Modelo II de Zabalza (2007) acabado de analizar y, por tanto, una vez tomada en cuenta la relación biunívoca entre g y r, también idéntico al modelo paramétrico de nivelación –expresión (25)– de la sección anterior.

Como en el caso del marco analítico presentado en la Sección 4.1, Zabalza (2007) presenta su modelo en el contexto de una familia que comparte una estructura básica y que a partir de la variación del parámetro político genera alternativas de distintos grados de nivelación, con diferencias entre los mismos estrictamente proporcionales y por tanto respetuosas de la condi-ción de ordinalidad. Castells, Sorribas y Vilalta (2004) y Zubiri (2016) simplemente presentan el modelo en cuestión sin entrar en las propiedades de la familia general a la que pertenecen.

5. Conclusión

La idea sobre la que se sustenta la financiación autonómica española es muy sencilla: para un mismo esfuerzo fiscal y unas mismas necesidades, una comunidad rica debe tener los mismos recursos que una pobre. Los recursos finales que el sistema de financiación

106

autonómica pone a disposición de las comunidades deben estar alineados con sus necesi-dades y ser independientes de su capacidad fiscal. Estamos hablando del acceso a servicios públicos y parece razonable que dentro de un Estado los ciudadanos tengan acceso a los mismos servicios (tanto en términos de volumen como de calidad) con independencia de su lugar de residencia.

Frente a este planteamiento se sitúa el enfoque de la nivelación incompleta. No se trata ya de poder tener más recursos a condición de que el Gobierno regional esté dispuesto a au-mentar el esfuerzo fiscal de sus electores, sino de tenerlos aún con el mismo esfuerzo fiscal, o incluso con un menor esfuerzo fiscal, si la comunidad autónoma en cuestión tiene una capa-cidad fiscal suficientemente elevada. En tales circunstancias, para un mismo esfuerzo fiscal, una comunidad pobre tendrá que conformarse con dar menos servicios a sus ciudadanos que una rica. O si quiere dar los mismos servicios, tendrá que imponer a sus ciudadanos un es-fuerzo fiscal mayor que el impuesto a los ciudadanos de la comunidad rica.

Este trabajo articula analíticamente los conceptos de nivelación completa e incompleta. Esta es la elección fundamental que el sistema político tiene que realizar cuando especifica la financiación de sus comunidades. La pretensión de justificar la nivelación incompleta como la consecuencia de una segmentación de los recursos del sistema, y de persuadir a los ciuda-danos de que con ello no se desvirtúa la igualdad de provisión de los servicios esenciales de las distintas comunidades autónomas, no puede sustentarse. En un sistema como el español en el que todos los recursos son no finalistas, las comunidades que tengan más recursos por unidad de necesidad tenderán a ofrecer más y mejores servicios (esenciales y no esenciales) que las comunidades con menos recursos.

El modelo de financiación autonómica que salga de la próxima reforma debe ser sencillo y transparente. Debe poder ser explicado al ciudadano corriente. Si se persigue la desigual-dad, debe quedar patente que este es el fin perseguido. El artículo demuestra que para con-seguirla existe una vía mucho más directa y entendible que la ofrecida por el argumento de la segmentación de recursos; una vía que deja clara la intensidad con que la desigualdad es adoptada y el carácter político (subjetivo) de tal decisión.

Notas

1. En adelante llamamos a la Ley 22/2009 “Ley 22”.

2. Ver Zabalza y López Laborda (2011) para un análisis detallado del modelo vigente.

3. Ver Zabalza y López Laborda (2011). La consideración explícita de un Fondo de Garantía, que acaba jugando un papel muy menor en la evolución de recursos y que no tiene incidencia alguna en la asignación de recursos entre competencias, es un ejemplo de lo que Laurent y Vaillancourt (2004) llaman “etiquetaje” en los sistemas de transferencias intergubernamentales.

4. Con ello no se quiere significar que este sea un índice perfecto. Probablemente puede ser mejorado, pero entendemos que tanto el conjunto de indicadores de necesidad que lo componen como sus ponderaciones son razonables.

El mecanismo de nivelación de la financiación autonómica 107

5. Concretamente, N son los Habitantes Ajustados que, referidos al Fondo de Garantía, miden las necesidades de las comunidades autónomas en el modelo de la Ley 22.

6. De la Fuente da una cifra algo distinta debido a una serie de ajustes que realiza a los datos oficiales. En este artículo, todas las propuestas son simuladas con los datos oficiales de 2014 para competencias homogéneas y una política tributaria igual a la de referencia.

7. Si llamamos r a la fracción de la recaudación tributaria normativa que, junto con la BFV, es necesario aportar al Fondo de Garantía para que este suponga el 67,86% del total de recursos, el valor de r viene dado por la fórmula r = 1– (1 – 0,6786)(G*/I*). Para los valores de G* = 98.122 millones de euros e I* = 90.135 aquí contemplados, r = 0,65012.

8. La cita reseñada incluye también una condición de igualdad de esfuerzo fiscal, asociada a un subconjunto de recursos, que aparecía ya en el artículo 206.7 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (BOE, 2006). Zabalza (2007), en una crítica a esta condición de esfuerzo fiscal, anterior a la sentencia del Tribunal Constitucional sobre este punto, argumenta que tal condición es contraria a la autonomía de gasto que la legislación otorga a las comunidades. Ver también Zabalza (2012) para un análisis económico de esta sentencia.

Referencias

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Abstract

The purpose of this article is twofold: First, to analyze the equalization mechanism by means, on the one hand, of the present model of regional finance and, on the other, of three recent reform proposals –Zabalza (2016), De la Fuente (2016) and Vilalta (2016)– which illustrate different forms of approaching this issue. And second, to develop a general framework in which a whole family of regional finance models with different degrees of equalisation can be analyzed.

Keywords: Equalisation mechanism, vertical and horizontal transfers, full and partial equalisation.

JEL Classification: H71, H73, H77

http://www.publicacionescajamar.es/pdf/publicaciones-periodicas/mediterraneo-economi


http://www.ief.es/documentos/recursos/publi


el mecanismo de nivelación de la inanciación …...el mecanismo de nivelación de la inanciación...

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