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El Libro de Conceptos PACA

mesopartner

Versión 4.1 Agosto de 2007

Aviso de Copyright

PACA® es una marca registrada. Este Manual de PACA® está protegido por derechos de propiedad intelectual. Por favor no distribuya este manual sin el consentimiento escrito de

mesopartner.

¿Ahora, qué pasa si usted no respeta este aviso? Nosotros no somos Microsoft, por tanto no tenemos “un ejército de abogados” que perseguirán las infracciones de nuestros derechos de propiedad.

Pero tal vez, Usted quiera considerar esto: ¿Qué pasa si usted distribuye este Manual libremente? Básicamente, usted perjudica a municipios, mancomunidades o regiones de países pobres, quienes esperan unos buenos resultados para sus procesos de desarrollo económico local, aplicando el método PACA®.

Existen casos donde consultores(as) aplican la metodología PACA® sin ninguna capacitación, basándose solamente en partes del Manual correspondiente. El resultado de tales aplicaciones PACA® no satisface el criterio de calidad que requiere un proceso de este tipo, crea falsas expectativas y deja a los actores locales públicos y privados realmente frustrados.

En fin, estas malas experiencias dañan la imagen de PACA® y crean serios problemas para los y las profesionales que han pasado por la capacitación requerida y quienes aplican PACA® según las normas de calidad establecidas.

¿Por qué un diagnóstico participativo de la ventaja competitiva?

Cuando los actores locales emprenden una iniciativa de desarrollo

económico local, quieren resultados y los quieren rápido. Sin

embargo, los enfoques convencionales suponen a menudo grandes

inversiones de tiempo y dinero por adelantado, y generalmente pasa

mucho tiempo hasta que se presentan las propuestas, que no siempre

son prácticas ni compatibles con el modo de pensar local. PACA

supone lograr lo contrario:

El diagnóstico inicial no debería tomar más de una o dos

semanas, e inmediatamente después se presentan y discuten

los resultados.

Los actores locales deben formar parte del diagnóstico, no

sólo como participantes en talleres y encuestados en

entrevistas, sino también como encuestadores y como parte

activa del equipo de investigación.

Los consultores externos desempeñan un importante papel en

el primer diagnóstico y deben estar preparados para respaldar

después a los actores locales, pero el trabajo más importante

respecto a la ejecución de actividades concretas tiene que ser

realizado por actores e instituciones locales.

Las iniciativas de desarrollo económico local exitosas dependen,

ante todo, de la motivación, dedicación e insistencia de los actores

locales. Es tarea crucial de un diagnóstico PACA identificar su

flexibilidad y su motivación hacia la acción, cualquier propuesta

práctica debe estar estrechamente relacionada con la capacidad y la

motivación de los actores locales.

¿Cómo es la práctica de PACA?

En el sentido estrito, PACA es un conjunto de herramientas para

presentar un diagnóstico de las ventajas y desventajas competitivas

de una localidad, y unas propuestas prácticas y concretas con las que

estimular la economía local o regional (PACA Ejercicio). En el

sentido más amplio, es un acercamiento participativo, desde abajo, y

pragmático al desarrollo económico local (PACA Proyecto).

PACA comienza con un taller de puesta en marcha con los

stakeholders (actores locales interesados), seguido de una serie de

entrevistas con las partes locales (empresas, sociedades de negocios,

instituciones de apoyo, gobierno local y otros), y mini-talleres con

grupos de actores locales. Dependiendo del tamaño y de la

diversidad de la localidad, este proceso tarda entre una y dos

semanas.

El diagnóstico y las propuestas se elaboran y presentan

inmediatamente después. La presentación incluye una discusión

moderada con los stakeholders locales. Después del diagnóstico

inicial, los consultores externos se preparan para dirigir un taller de

planificación con los actores locales. Los actores locales toman la

responsabilidad de la ejecución de las actividades acordadas. Los

consultores externos se preparan para ofrecer, a escala limitada, un

posterior apoyo.

PACA se basa en conceptos como:

– competitividad sistémica,

– concepto de la ventaja competitiva de Michael Porter,

– desarrollo de clusters,

– diversos conceptos de desarrollo económico local,

– conceptos orientados hacia el actor y conceptos de redes

políticas, que han surgido de investigaciones recientes en la

Ciencia Política.

En PACA se utiliza el método de Mesocard. Se emplean

herramientas tales como mapeo, línea de vida y matrices de cuatro

campos para estructurar las discusiones.

PACA es diferente de otros enfoques de DEL en tres aspectos:

− Trata de identificar las fortalezas y oportunidades, y las

maneras y los medios de fortalecerlos aun más. No mira

principalmente a las debilidades y los cuellos de botella.

− Se enfoca hacia resultados rápidos y visibles. No empieza con

tratar de formular una gran estrategia.

− Como apunta a la fase temprana del DEL, supone que hay un

elemento de aprendizaje muy fuerte. No es algo que ocurre

como un efecto colateral, sino más bien se conceptualiza como

un elemento clave.

¿Dónde y para qué puede servir PACA?

PACA se ha aplicado en ciudades y regiones donde viven entre

50.000 y 400.000 personas. Esto incluye tanto lugares rurales como

regiones que albergan empresas industriales de talla mundial. No es

adecuado usar PACA en ciudades o regiones que sean mayores. Sin

embargo, es perfectamente aplicable, digamos, al nivel de una parte

de una gran ciudad.

PACA se ha utilizado en dos tipos de ambientes:

– en lugares donde los actores locales querían hacer algo sobre

desarrollo económico local pero no estaban seguros de cómo y

por dónde empezar,

– en lugares donde los actores locales estaban dirigiendo

actividades específicas dirigidas al desarrollo económico local,

pero donde las actividades estaban aisladas y donde los

stakeholders diferían sobre la definición de los problemas e

incluso sobre los remedios.

PACA sirve para poner en funcionamiento iniciativas de desarrollo

local o para investigar por qué iniciativas existentes muestran poco

efecto. No es tan útil en lugares donde ya están en marcha diversas

actividades fundamentadas en un amplio consenso, excepto si los

stakeholders locales sienten que es conveniente una evaluación

externa de sus actividades.

PACA

Diagnóstico Participativo de la Ventaja Competitiva:

Lanzar y Sostener Iniciativas de Desarrollo Económico Local

El Libro de Conceptos PACA

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[email protected] http://www.mesopartner.com

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Versión 4.1 Agosto de 2007

Esto es parte de un juego de tres manuales:

• El Manual de Cómo Realizar un PACA

• El Libro de Conceptos PACA

• El Libro PACA de Listas de Chequeo

Participación y Acción para la Competitividad Local 5

Historia de la Versión

1 Junio de 1999 Descripción de la secuencia de un típico diagnóstico PACA

2.0 Noviembre 1999 Estudio de Mafra añadido

2.1 Noviembre 2000 Más conceptos (obstáculos de análisis cluster, Desarrollo Económico

Local) e instrumentos (mapeo técnico)

Noviembre 2000 Primera traducción al español

3.0 Diciembre 2001 Más detallada descripción de la secuencia del diagnóstico

Más de conceptos: el Hexágono del Desarrollo Económico Local (DEL)

3.1 Enero 2002 Más detallada introducción, más detallada descripción de la secuencia del

diagnóstico PACA

3.2 Julio 2002 Sección extendida del Desarrollo Económico Local (DEL)

3.3 Octubre 2002 Más detallada descripción de la secuencia del diagnóstico PACA

4.0 Enero 2003 Parte reestructurada y extendida de iniciativas de Desarrollo Económico

Local (DEL) sostenibles; división del Manual en tres volúmenes separados

4.0 Junio 2003 Segunda traducción al español

4.1 Agosto 2007 Revisión completa de la traducción del inglés al español

Este manual es un trabajo en marcha. Está basado tanto en el trabajo conceptual y empírico más temprano como en la experimentación práctica. La metodología descrita en este documento se desarrolló primero en septiembre / octubre de 1.998 y en marzo y setiembre/ octubre de 1.999 en las municipalidades del estado de Santa Catarina, en el sur de Brasil, y se enseñó en noviembre del 2.000 en una región del Sur de África. La primera versión en español salió por iniciativa propia de Janos Zimmermann (GTZ Ecuador) como traducción de la versión 2.1. Por las discusiones altamente estimulantes queremos agradecer a los colegas que colaboraron en estos proyectos - Pedro Paulo Wilhelm, Syro Wojcikiewicz, Maurício Lessa dos Reis y sobre todo Jairo Aldo da Silva en Brasil, y Bernhard Adam y Henning Banthien en el caso de Sudáfrica. Preparé la versión 3.1 después de dos talleres de capacitación en Tailandia, patrocinados por el Proyecto SSIPP de GTZ, con la participación de aproximadamente 30 practicantes de desarrollo. Agradecemos a Ricarda Meissner por invitarnos a dirigir estos talleres y a los participantes por todas sus preguntas, gracias a las cuales quedó demostrada la necesidad de clarificar y explicar mejor. La versión 3.2 fue estimulada por las discusiones subsecuentes con los colegas tailandeses. La versión 3.3 salió de una capacitación PACA en Serbia, patrocinada por la GTZ. Agradecemos a Ute Dannenmann, Žarko Maletin y a los participantes de dicho entrenamiento. La versión 4.0 fue el resultado de la continuación del trabajo con los colegas tailandeses. Finalmente, agradecemos a Terry Vojdani por la traducción y a Oscar Lopera por la corrección de la primera versión autorizada del manual al español, y a Mauricio Espina de la VIII Región del Bío Bío, Chile, por la revisión completa de la traducción del Manual en su versión 4.1, en 2007.

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Contenidos

1 Reflexiones sobre el Desarrollo económico local 1

1.1 Introducción 1 1.1.1 ¿Qué es el Desarrollo Económico Local? 2

1.2 ¿Por qué Desarrollo Económico Local? 6 1.2.1 La Justificación Política del Desarrollo Económico Local 7 1.2.2 La Justificación Económica del Desarrollo Económico Local 7

1.3 Una Metáfora del Desarrollo Económico Local: La Sopa de Piedras 8

1.4 ¿Qué es el Desarrollo Económico Local, Regional? 11 1.4.1 La perspectiva económica 12 1.4.2 La perspectiva política y administrativa 14

1.5 El desarrollo económico local y regional en entornos urbanos y rurales 15

1.6 Enfocándose en el DEL desde diferentes experiencias 16

2 El Hexágono del Desarrollo Económico Local y Regional 19

2.1 El Primer triángulo: El grupo meta del desarrollo económico local: las empresas 20

2.1.1 Fortaleciendo las Empresas Locales: Apoyo Localizado para las PyMEs 22 2.1.2 Promoción de Inversiones 32

2.2 El Segundo Triángulo: Fortalecimiento de los Factores de localización 43 2.2.1 Factores de Localización Tangibles 44 2.2.2 Factores de Localización Intangibles Relevantes para las Empresas 47 2.2.3 Factores de Localización Intangibles Relevantes para las Personas 59

2.3 El Triángulo de la Sinergias: Promoción Económica, Promoción de Empleos, Desarrollo Urbano/Regional 59

2.3.1 Promoción de Empleo con Orientación Empresarial 60 2.3.2 DEL, Desarrollo Comunitario y Participación de la Comunidad 61

2.4 El Triángulo del Desarrollo Sostenible 63

2.5 El Triángulo de la Gobernanza 64 2.5.1 Reformas en el Sector Público 66 2.5.2 Acción Público-Privada: El Patrón de Gobernanza para el DEL 69 2.5.3 Gobernando el DEL: el Papel de un Foro para el Desarrollo Económico Local 69

2.6 El Triángulo de Planificación, Monitoreo, y Evaluación 76 2.6.1 Diagnóstico Participativo 77 2.6.2 Planificación Participativa 77 2.6.3 Motivación y movilización 78 2.6.4 Implementación 79 2.6.5 Reflexión y ajuste 79 2.6.6 Cuestiones metodológicas con respecto a la participación 80


3 Antecedentes Conceptuales: El Concepto de Competitivdad Sistémica 82

3.1 Definición y alcance del concepto 84

3.2 Las raíces del concepto de competitividad sistémica 86

3.3 Los cuatro niveles de la competitividad sistémica 91

3.4 Los cuatro niveles de la competitividad sistémica y los distintos niveles de agregación 100

4 Antecedentes Conceptuales: Clusters, Redes y Cadenas Productivas 103

4.1 Michael Porter y la ventaja competitiva 103

4.2 Clusters y distritos industriales 105

4.3 Obstáculos para la cooperación y la promoción del cluster 108 4.3.1 Áreas posibles de cooperación 108 4.3.2 Obstáculos típicos para la cooperación 110 4.3.3 Conclusiones 114

4.4 Cadenas productivas 115 4.4.1 El síndrome de la vaca estúpida 115 4.4.2 Cadenas de valor y el desarrollo económico local/regional 116 4.4.3 Análisis de las cadenas de valor 117

5 Estudios de Caso 120

5.1 Estudio de caso de un proyecto exitoso de mercadeo municipal: Mafra 120

5.2 Desarrollo Organizacional en Cámaras de Industria y Comercio (ACI) en Santa Catarina, Brasil 124

5.3 Prácticas buenas y no tan buenas en los institutos tecnológicos: estudio de caso del sector de los mosaicos de cerámico 126

5.4 Los Efectos Perversos de Mezclar el Desarrollo Económico Local y el Desarrollo Comunitario: Un Ejemplo de Sudáfrica 129

5.5 Lanzamiento de una Iniciativa de Desarrollo Regional: La Experiencia del Parque IBA Emscher 133

5.6 Gobernando una Iniciativa de Desarrollo Regional: La Experiencia de Vale do Itajaí, en el sur de Brasil 135

6 Bibliografia 137

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Figuras Figura 1 Sostener un esfuerzo de desarrollo económico local 20 Figura 2: Grupo Meta del desarrollo económico local 21 Figura 3: Circulo virtuoso de promoción de inversiones 33 Figura 4: El campo de fuerzas de fomento de inversiones 38 Figura 5: Fortalecer factores de localización 43 Figura 6 Foco y sinergía: Relacionar Promoción Económica, de Empleo y

Planificación Territorial 60 Figura 7: Foco y sinergía: Promoción Económica, Infraestructura y Desarrollo

Comunitario 62 Figura 8: Trinangulo del desarrollo sustentable 64 Figura 9: Triangulo de la Gobernanza 65 Figura 10: Trinangula del diagnostico: Planificación, Monitorio y Evaluación 68 Figura 11: La orientación al cliente desde las perspectivas de las empresas y de los

municipios en Renania del Norte Westfalia 76 Figura 12: Determinantes de la Competitividad Sistémica 82

Tablas Tabla 1: Factores de éxito claves de las incubadoras tecnológicas 25 Tabla 2: Criterios para Evaluar Países en Decisiones sobre Inversiones 35 Tabla 3: Criterios específicos a la ubicación 36 Tabla 4: Tipos de incentivos fiscales principales 41 Tabla 5: Principales tipos de incentivos financieros para DEL 42 Tabla 6: Otros tipos de incentivos principales para DEL 42


1 REFLEXIONES SOBRE EL DESARROLLO

ECONÓMICO LOCAL

1.1 Introducción

En los países en desarrollo, hay una toma de conciencia cada vez mayor acerca de la necesidad de formular y poner en marcha las estrategias para el desarrollo económico desde el nivel local y regional. Se aleja de los enfoques tradicionales hacia las políticas industriales, estructurales y regionales. Dentro de los enfoques tradicionales, las actividades de desarrollo:

• las formulaba (y a menudo realmente no se ponían en marcha) el gobierno central;

• se formulaban y ponían en marcha desde arriba hacia abajo, sin consultar e involucrar al grupo meta;

• se basaban en una evaluación externa de los potenciales y problemas, en lugar de un proceso de construcción y aprendizaje a partir del conocimiento local;

• a menudo estaban basadas en enormes proyectos de desarrollo, como represas grandes, e inversiones enormes, como industrias de la petroquímica, el acero y otras industrias básicas, y

• creaban incentivos perversos debido a la disponibilidad de subsidios gubernamentales para las regiones con bajo rendimiento.

Este enfoque se sigue cada vez menos por una variedad de motivos. Uno de los más importantes es la incapacidad y falta de voluntad de los gobiernos centrales de realizar dichas actividades – incapacidad debido a la falta de fondos, falta de voluntad debido a la predominancia de la doctrina neoliberal que, en su variedad simplista / fundamentalista, se opone a las políticas activas orientadas hacia el desarrollo. Otro motivo importante es la observación de que, en los países industrializados líderes, las políticas de desarrollo se formulan y se ponen en marcha exitosamente al nivel local y regional.

La descentralización no es la única diferencia respecto de los enfoques tradicionales de política industrial. Dos aspectos principales de las políticas industriales tradicionales están ausentes en el nuevo enfoque. Primero, generalmente no se crean empresas públicas. Muy por el contrario, no se privatizan sólo las empresas estatales en la industria y su infraestructura,

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sino también las actividades gubernamentales tradicionales como la promoción económica. Segundo, no hay ninguna protección para la industria naciente. En lugar de eso, existe una variedad de instrumentos (en su mayoría por el lado de la provisión) que están enfocados hacia mejorar el entorno de las empresas para que puedan crear una ventaja competitiva.

El propósito de esta sección es reunir y organizar los conceptos, instrumentos y herramientas que son útiles para organizar sus pensamientos y planificación en las iniciativas de desarrollo económico local. Lo que presentamos aquí es el Hexágono.

Antes de ingresar en este material complejo, quizás le sea útil mirar algunas consideraciones generales:

• ¿Qué es en realidad el desarrollo económico local / regional?

• ¿Para qué pensar en el desarrollo económico local en primer lugar?

• ¿Cuál es la razón política del desarrollo económico local?

• ¿Cuál es la razón económica del desarrollo económico local?

• ¿Cuáles son las diferencias entre las iniciativas DEL en entornos urbanos y rurales?

1.1.1 ¿Qué es el Desarrollo Económico Local?

La definición de las características centrales del desarrollo económico local parece ser un ejercicio ordinario: tiene algo que ver con el desarrollo económico, probablemente algún tipo de actividades promocionales, y está ocurriendo al nivel local.

Sin embargo, las cosas son un poco más complicadas:

• Una manera de definir al DEL sería decir que es lo mismo que el desarrollo económico nacional, pero en una escala menor. Este punto de vista no sería adecuado. Una política nacional de desarrollo económico incluye varias actividades que están completamente fuera del alcance de cualquier iniciativa de DEL y viceversa.

• Otra manera de definir al DEL sería decir que son todas aquellas actividades que apuntan a promocionar las inversiones en la localidad. Este punto de vista sería engañoso, dado que podría inferir un enfoque exagerado en las inversiones hacia adentro.

• Todavía otra definición sería la de decir que incluye a todas las actividades que apuntan hacia mejorar el bienestar de la población local. Nuevamente esta sería una definición demasiado amplia. Es importante distinguir entre el desarrollo local y el DEL. El desarrollo local es el concepto más amplio. Aparte del DEL, incluye el desarrollo de la comunidad, el desarrollo social local y otros tipos de iniciativas locales. Dado que estos diferentes tipos de iniciativas siguen lógicas diferentes, persiguen metas diferentes y


operan con diferentes estructuras de incentivos, es importante hacer una distinción clara entre ellas (al menos analíticamente hay, por supuesto, muchas potenciales sinergias entre tales iniciativas).

¿Cuál es entonces la esencia del DEL? El DEL está relacionado con la creación de empleos y trabajos al nivel local. El principal enfoque para hacerlo es el de:

• crear un entorno favorable para los negocios;

• promover la competitividad de las empresas, y

• crear oportunidades para negocios nuevos, sean de inversionistas externos o empresarios internos.

Ventaja competitiva local

Otra forma de decirlo sería: DEL tiene que ver con la ventaja competitiva -la ventaja competitiva de las empresas locales, pero también la ventaja competitiva de la localidad-. Paul Krugman, renombrado economista, ha discutido que el término “competitividad de las naciones” no tiene sentido. Eso es verdad. Pero sí tiene sentido hablar acerca de la “competitividad de una localidad”. Si se están creando condiciones competitivas en su localidad, estas podrían atraer inversiones que de otra manera irían a otro lado y crearían empleos e ingresos en otra localidad. Y si las condiciones para hacer negocios no se comparan favorablemente con las otras localidades, verán que los negocios se trasladan a otros lados, llevándose consigo los empleos.

El término “ventaja competitiva” está, hasta cierto punto, enlazado con el trabajo de Michael Porter. PACA es específica en la manera en que hace operativo al trabajo de Michael Porter y difiere, por ejemplo, de la manera en que lo hace The Monitor Company, que ha realizado diagnósticos basados en el diamante en muchos países y regiones. PACA es mucho más que sólo Porter y el diamante. PACA pone más énfasis en la participación de los actores locales y también pone énfasis en la evaluación de la motivación, la capacidad y la visión de los líderes locales. Además, se relaciona con varios otros conceptos y herramientas. Pero comparte un conocimiento crucial que Michael Porter repite una y otra vez, y con justa razón: la ventaja competitiva se crea, no se hereda.

¿Por qué hacemos hincapié en la creación de una ventaja competitiva localizada? Esto se debe a dos motivos. Primero, es importante darse cuenta que la ventaja competitiva de una empresa no depende exclusivamente en su esfuerzo interno. Hay lugares donde es mucho más fácil crear un negocio competitivo que en otros. Esto no sólo se aplica a los países. No se necesita de una explicación detallada para comprender por qué Corea del Sur alberga a más empresas de nivel mundial que Corea del Norte. También se aplica a las localidades dentro de un país dado. En nuestra investigación en Brasil encontramos enormes diferencias entre las ciudades vecinas en términos del entorno empresarial, la eficiencia de las instituciones de apoyo para

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los negocios especializados, la respuesta dada por las asociaciones de negocios, etc. Algunas comunidades locales están mucho más dedicadas a crear un entorno favorable para los negocios que otras. Por lo tanto, no es sólo mala suerte o coincidencia si una ciudad tiene más personas desempleadas y menos ingresos que su ciudad vecina. Más bien se debe a un esfuerzo deliberado. Y no cabe duda que las ciudades sí compiten, no sólo cuando tiene que ver con atraer inversiones, sino también para mantener a las empresas locales dentro de su municipalidad.

Segundo, hay dos tipos de ventajas competitivas, a saber: las ventajas competitivas estáticas y las dinámicas. Cuando les preguntamos acerca de la ventaja de su ubicación, los actores locales interesados (stakeholders) de las ciudades brasileñas a menudo mencionaron factores tales como la ubicación geográfica, la cultura industrial y una fuerza laboral disciplinada y trabajadora. Estas son ventajas competitivas estáticas. La ubicación geográfica (en este caso, “en el corazón del Mercosur”) es un factor competitivo importante, pero se aplica a muchas municipalidades en esa parte del Brasil. Una fuerza laboral disciplinada era una ventaja competitiva relevante en tanto que la disciplina de los trabajadores (por ejemplo, relevar la importancia del trabajo, entender la importancia de una calidad consistente, estar acostumbrados a la disciplina de los horarios) era un problema en otras partes del país. Hoy día, sin embargo, esto ya no es un factor de diferenciación.

Para poder explicar la diferencia entre las ventajas competitivas estáticas y las dinámicas, imaginemos un hotel que está construido al lado a unas cataratas de belleza excepcional. Mientras sea el único hotel en el lugar, el hecho de estar ubicado al lado de las cataratas es suficiente ventaja competitiva. En este sentido, las cataratas son literalmente una ventaja competitiva estática –no se pueden mover y no se puede cambiar su calidad-. El hotel no necesita molestarse en hacer mayores esfuerzos para crear una ventaja competitiva, siempre y cuando provea un servicio básico con una eficiencia mínima. Sin embargo, las cosas cambian radicalmente tan pronto como se construye otro hotel en el lugar. Ahora la existencia de las cataratas ya no establece una ventaja competitiva para el primer hotel. Más bien tendrán que idearse factores adicionales para diferenciarse del hotel nuevo, tales como mejores habitaciones, mejor comida, mejor servicio, visitas guiadas a las cataratas, visitas al cañón o alguna otra cosa. Estos factores adicionales establecen entonces una ventaja competitiva dinámica.

El desarrollo económico local versus el desarrollo económico nacional

El desarrollo económico local es diferente del desarrollo económico nacional en varios aspectos:

• Instrumentos: hay numerosos instrumentos para promover el desarrollo económico que están fuera del alcance de las iniciativas locales, por ejemplo, todos los que tienen que ver con condiciones genéricas de contexto, tales como la tasa de cambio, la tasa de impuestos, la política antimonopolios, o el marco legal para trabajar. Al mismo tiempo, muchos


instrumentos del DEL realmente no son viables para el gobierno nacional, por ejemplo, iniciativas de desarrollo inmobiliario o programas de entrenamiento en negocios.

• Actores: el desarrollo económico nacional lo formula y lo pone en marcha el gobierno. Los actores no gubernamentales están involucrados en el proceso de diseño de las políticas, por ejemplo mediante actividades de lobby o compartiendo información y conocimientos. Pero en términos de la ejecución de las políticas, son más bien los blancos que los ejecutores de las mismas. Al nivel local, y especialmente dentro del contexto de las iniciativas DEL vigorosas, las cosas son diferentes. En los casos más extremos, las iniciativas DEL las pueden diseñar y ejecutar los actores privados sin ninguna participación del gobierno. Bajo condiciones normales, las iniciativas DEL involucran una estrecha cooperación entre los actores gubernamentales y no gubernamentales (cámaras y asociaciones de negocios, sindicatos, universidades e institutos de investigación, empresas, ONG, etc.) durante el diagnóstico, la planificación, la puesta en marcha y la evaluación.

• Gobernanza1: los programas de desarrollo económico nacionales involucran una definición clara de los roles entre los brazos legislativos y ejecutivos del gobierno. Las iniciativas DEL generalmente involucran definiciones de roles que son borrosas, y la clarificación y definición de los roles de los diferentes actores interesados es uno de los principales retos de cualquier iniciativa DEL.

En vez de escribir sobre el desarrollo local/regional, hasta ahora el texto ha abordado principalmente el desarrollo económico local. ¿Cuál es la diferencia entre el desarrollo económico local y el regional? En realidad, es difícil determinar esta diferencia de manera precisa y científica. Uno más bien tendería a identificar al desarrollo económico local con las ciudades o municipalidades, y el desarrollo económico regional con el agregado de las ciudades (generalmente hasta el nivel de las provincias). Pero los diferentes países definen a las municipalidades de maneras diferentes. A veces una aglomeración urbana, que en términos económicos es una entidad funcional, consiste de varias municipalidades. En otros casos una municipalidad encierra a un grupo de ciudades que no tienen una interacción económica demasiado fuerte. En otras palabras, la definición de local y regional depende mucho del caso. Lo único cierto es que “local” aborda a un agregado geográfico más pequeño que “regional”.

1 En un artículo de Amadeu Solà "La traducción de governance", publicado en el núm. 65 de Punto y Coma,

se explican los fundamentos de la solución adoptada para la traducción de este término al español.

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1.2 ¿Por qué Desarrollo Económico Local?

Quizás parezca paradójico, mas es verdad: uno de los motivos por los cuales el Desarrollo Económico Local (DEL) está recibiendo cada vez más atención es la globalización. Esto se debe a varios motivos:

• A medida que las fronteras nacionales cobran menos importancia, los mercados nacionales se tornan más accesibles para los competidores extranjeros y, por lo tanto, está incrementando la presión competitiva en los productores domésticos. Las empresas domésticas realizan todo tipo de esfuerzos para elevar su competitividad. Una de las estrategias importantes es la de enfocarse en las capacidades centrales y exteriorizar todas las funciones que no están creando ventajas competitivas. Esto está creando demandas para el entorno y, en especial, el entorno local, en términos de la disponibilidad de proveedores, proveedores de servicios e instituciones de apoyo. Una trama densa de industrias e instituciones de apoyo cobra mucho más importancia.

• Para muchas industrias se incrementa el número de lugares viables. La movilidad de la empresa también se incrementa. Emerge una competencia entre las localidades – ellos quieren mantener o atraer a las empresas para elevar los impuestos y crear empleos. No sólo las empresas, sino también las localidades – ciudades, regiones – tienen que considerar cómo incrementar su competitividad.

Pero el desarrollo local no sólo tiene que ver con atraer a empresas. También tiene que ver con el potencial endógeno. No es extraño encontrar a actores de desarrollo económico locales que tienen una sola cosa en mente: cómo atraer a ese único gran inversor externo que trae consigo miles de empleos. Pero esos inversionistas son raros. A menudo es más prometedor enaltecer la competitividad de las empresas que ya están allí, y estimular y apoyar el surgimiento de empresas nuevas (es decir, estimular el empresariado). Éste es el potencial endógeno.

Además, el desarrollo económico local no sólo está relacionado con la integración en los mercados externos. Claro, a menudo esta es la preocupación principal y no cabe duda que sea una justificación importante para el desarrollo económico local. Pero el desarrollo económico local debería ser más que eso. Es un enfoque que también es importante para las localidades que apenas son tocadas por las fuerzas de la globalización. Una razón importante para el desarrollo económico local es la de cerrar los circuitos locales. A menudo las economías locales están fragmentadas. Las oportunidades empresariales no se explotan dado que no son visibles. Las empresas locales buscan proveedores y clientes hacia afuera, en lugar de en su propia localidad. Al estimular la interacción entre los negocios locales se crean nuevas oportunidades de negocios.

¿Cuál es entonces la diferencia entre el DEL y los enfoques tradicionales centralizados, tales como una política industrial nacional? La gran diferencia tiene que ver con el alcance. La política industrial solía ser una actividad especializada, ejecutada por una agencia


especializada (como el Ministerio de Industria). Estaba claramente separada de las demás actividades, tales como la política de tecnología (ejecutada por el Ministerio de Tecnología), el desarrollo de las habilidades (ejecutadas por el Ministerio del Trabajo), desarrollo regional (ejecutado por el Ministerio de Integración Regional), etc. El DEL a veces puede ocurrir de manera fragmentada similar. Pero debería perseguir un enfoque sistémico que atraviesa las diferentes carteras. Y tiene buena posibilidad de hacerlo. La fragmentación al nivel nacional no sólo se debe a factores políticos. También refleja el hecho de que tiene que haber alguna división de las tareas, caso contrario, no se puede gobernar un estado nacional: simplemente es demasiado complejo. Por necesidad, una localidad es menos compleja que un estado nacional. Por lo tanto, al nivel local quizás sea posible seguir un enfoque integrado y sistémico que enlaza el desarrollo de las habilidades con el apoyo a las PyME, mejoras en la tecnología con I+D, el desarrollo de lo proveedores con la mejora de las asociaciones, promoción de empleos con mejores en la infraestructura y todos estos unos entre otros.

1.2.1 La Justificación Política del Desarrollo Económico Local

La justificación política del desarrollo económico local es clara y simple. Los políticos buscan la legitimidad. Uno de los elementos claves de la legitimidad es la prosperidad económica. En la mayoría de las localidades, la fuente principal de la prosperidad económica son los empleos locales (en algunos lugares, las transferencias de otros lados, ya sea a través de programas gubernamentales o trabajadores quizás sean más importantes que los empleos locales). Por lo tanto, los políticos están sumamente interesados en asegurarse de que alguien esté creando empleos. Esto podría ser el gobierno mismo. Pero dado que los fondos públicos están cada vez más escasos en la mayoría de los países, es el sector privado el que tiene que entregar los empleos.

Un segundo punto tiene que ver con una de las grandes tendencias de los años 80 y 90: la muerte de la política industrial del gobierno central y otros tipos de políticas estadistas de desarrollo. Dentro del contexto del ajuste estructural, y la predominancia de los conceptos neoliberales del manejo económico, tales intervenciones de políticas selectivas como la política industrial fueron atacadas y terminaron reducidas o eliminadas. Esto, sin embargo, dejó una laguna en todos aquellos lugares donde los mercados trabajan con menos perfección, y eso es en casi todos los lugares. Esto nos lleva de vuelta al primer argumento: los actores locales tuvieron que meterse en la lucha para asegurar su legitimidad. Es poco probable que alguna vez se haya ganado una elección local con base en una agenda estrictamente neoliberal y no intervencionista.

1.2.2 La Justificación Económica del Desarrollo Económico Local

La justificación económica para el desarrollo económico local (DEL) está enlazada con el problema de la falla de los mercados. Es un hecho aceptado que en el mundo real los mercados nunca encajan en los supuestos idealizados de los sencillos modelos neoclásicos.

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No hay mercados perfectos y hay que aceptar las fallas de los mercados. Hay que evaluar cualquier intervención que pretende remediar la falla de los mercados en términos de la distorsión adicional y los costos de transacción que crea.

Sin embargo, al nivel local hay tipos específicos de fallas de mercados que se pueden remediar a bajo costo y creando poca distorsión. Una falla importante de los mercados es la información asimétrica. Pueden haber toda clases de empresas que ofrecen todo tipo de bienes y servicios, pero muchas veces la única forma práctica de explorarlas es a través de las páginas amarillas. Los proveedores tienen buena información acerca de su oferta, pero los potenciales clientes tienen poca información relevante: el evaluar sistemáticamente la calidad y los precios de todos los proveedores disponibles es un ejercicio costoso. Por lo tanto, las empresas establecidas muchas veces dependen de los proveedores de larga data, creando ineficiencias y barreras para el ingreso de proveedores nuevos. Una manera sencilla de remediar este problema es la organización de ferias locales. Si esto es un negocio viable, lo realizarán empresas especializadas. Pero a menudo ese no es el caso, y entonces una agencia de desarrollo público o paraestatal puede organizar la feria para hacer coincidir a los proveedores con los clientes.

Una lógica similar se aplica al desarrollo empresarial y el apoyo a negocios nuevos. Teniendo una información inadecuada, las barreras para el ingreso de un empresario potencial a menudo parecerían ser demasiado altas. Mejorar la información acerca de la demanda local existente, no sólo a través de ferias, sino también a través de otros tipos de eventos informativos, es una actividad que claramente se puede justificar en términos de la falla del mercado.

1.3 Una Metáfora del Desarrollo Económico Local: La Sopa de Piedras

Una de las ideas claves del desarrollo económico local es ésta: todo el mundo contribuye algo y de estos pedacitos podría surgir algo grande e importante. El DEL no necesariamente tiene que ver con enormes montos de dinero, sino más bien se trata de una comunicación y coordinación intensificadas. Una buena metáfora a este respecto es la historia de la sopa de piedras.

La Sopa de Piedras

Se cuenta de un caminante sabio que, en sus viajes, se encontró con un pueblo muy pobre. Saliendo de las verdes colinas irlandesas en busca de algo para comer, el caminante se detuvo a observar la pequeña aldea, hasta que se encontró en la plaza principal. Primero fue a una pequeña taberna y preguntó si podían darle a ese hombre cansado un bocadito para sustentarlo, dado que hacía quince días que no comía.

La encargada de la taberna, una mujer andrajosa de edad dijo, “Yo le alimentaría, buen señor, si tuviese un bocado para darle, pero somos gente pobre y debo guardar cada migaja para mantener bien a mi familia”. Y así, le pidió que se fuera.


A poca distancia por el camino, vio una pequeña tienda con un hombre pequeño en frente y nuevamente le pidió al hombre si le podía dar un bocado de comida. Y nuevamente el hombre le dijo que no, que se fuera pues apenas podía alimentar a su propia familia.

Así prosiguió el caminante hasta que llegó a una granja en las afueras del pueblo. Aquí les preguntó al granjero y a su señora si podían darle un bocado y que entonces se iría. El granjero y la mujer le dijeron al desventurado caminante que se fuera, que no sólo no tenían suficiente para darle de comer, sino que deberían darle con el látigo por pedir de gente que obviamente era pobre.

Decepcionado, el caminante volvió hacia las colinas. Esa noche, mientras yacía frío y hambriento, decidió lo que tenía que hacer al amanecer del nuevo día. Por la mañana temprano regresó hacia el pueblo, hasta el centro mismo. Para su buena suerte, la mayoría de los pueblerinos estaban allí, incluyendo a las personas con quienes había hablado el día anterior. Al ingresar en la plaza cortésmente pidió de nuevo a la encargada de la taberna si estaba segura de que no tenía una migaja de más.

La encargada le dijo “¡ay de mí que pudiera darle de comer!, entonces daría de comer a todo el pueblo y seríamos felices de nuevo".

El caminante la miró y le dijo “¡Ay! Mi buena mujer, si sólo hubiese traído mis piedras de sopa mágicas entonces sí que podría dar de comer a toda su aldea".

La mujer vieja se burló: “piedras mágicas, por cierto, darle de comer a toda la aldea sopa de piedras".

Ahora los pueblerinos empezaron a reunirse, curiosos acerca de la conmoción. “Mi bella dama, sí...”, y se detuvo. “...usted sabe que fue en un país igual a éste donde originalmente encontré mis piedras mágicas para la receta de la sopa de piedra. Es una receta mágica que me enseñó un brujo hace muchos años. Sepa, bondadosa mujer, que realmente no son las piedras, aunque tienen que ser exactamente las correctas, sino la magia de la receta la que hará sopa para alimentar a toda la aldea".

Intrigado, el dueño de la tienda dijo: "hay algunas piedras muy hermosas pasando la primera colina, cerca del arroyo".

"Entonces vayamos a ver”, dijo el caminante. Y todo el pueblo le siguió hasta el arroyo donde cuidadosamente examinó unas 30 o 40 piedras. Las levantaba una a una, las examinaba y luego las probaba... y las botaba al arroyo, donde salpicaban al caer en el agua. “...Esa no sirve”. Finalmente levantó una roca muy redonda de color rojizo y sonrió “¡Esta roca es perfecta!”, dijo, “quizás todavía haya sopa de piedra para todos."

Todo el pueblo empezó a murmurar, uno podía sentir la emoción porque todos, cada uno en su pobreza individual, en realidad tenían hambre. El caminante corrió a otra parte del arroyo y recogió otra roca roja, bailando mientras la sostenía en el aire para que todos la vieran.

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Entonces se acercó un niño al caminante y le mostró una piedra que había encontrado y preguntó: “¿Es ésta una piedra mágica, señor?”.

El caminante le miró al niño, asió su piedra y la examinó con mucho cuidado. Al final habló, a medida que la muchedumbre quedó en silencio. “Por cierto que este niño ha encontrado la tercera piedra... y esta noche, mi buena gente, ¡tendremos un festín de Sopa de Piedras!”.

El caminante entonces se volvió hacia el público y preguntó: “¿Quién pues tiene una olla grande?”. El fornido herrero respondió positivamente que él tenía una olla vieja, que no estaba demasiado corroída, detrás del establo, y fue con varios de los hombres del pueblo para traer la olla.

“¡Ahora necesitamos madera para el fuego!” El carpintero del pueblo dijo que tenía trocitos de madera y se fue para juntarlos.

Habiéndose limpiado y colocado la olla en su lugar, llena de agua fresca del arroyo y con un fuego quemando vivamente debajo el caminante, con todo el pueblo mirando, retiró las piedras de su bolsillo y sosteniéndolas encima de la olla, cantó fuertemente: “No de una piedra, ni de dos piedras, sino de tres piedras daremos de comer a todos”. Habiendo terminado el canto, echó las piedras - ¡ploc! – dentro del agua hirviendo. Agarrando el enorme cucharón de madera empezó a revolverlo y a canturrear una vieja canción celta típica a medida que lo hacía.

Después de unos 10 minutos la muchedumbre se inquietaba. Al notar esto, el caminante se puso de pie y, revolviendo una vez más, levantó el cucharón a sus labios y probó la sopa de piedra. De entre la muchedumbre alguien preguntó...“¿Ya se hizo la sopa?”.

El caminante sonrió después de probar la sopa y dijo: “Está rica, muy rica, pero ¡ay! que tuviese sólo una pizca de sal, sería perfecta”.

El encargado de la tienda dijo: “Yo tengo una pizca de sal y hasta pimienta que podemos agregar”, y corrió para traerlos.

Pasaron otros pocos minutos y nuevamente el caminante se puso de pie y, revolviendo la sopa otra vez, levantó el cucharón a sus labios, probando la sopa de piedras.

El caminante sonrió ampliamente y dijo: ”Está rica, muy rica, pero ¡ay! que tuviese algunas zanahorias que agregar para darle más sabor, entonces la sopa sería perfecta”.

La esposa del granjero dijo: “Yo tengo algunas zanahorias, una papa y unas cebollas de mi jardín que podemos agregar”, y corrió a buscarlos.

A medida que pasaba más tiempo el caminante se paró al lado de la olla caliente, con su líquido humeante y burbujeante que tenía un aroma que se elevaba en el aire, tentando a los pueblerinos, y otra vez probó la sopa.


El caminante se mostró muy complacido y dijo: “Está rica, muy rica, quizás sea la mejor de todas, pero si tuviese unos pequeños trozos de cordero, ahhhhh, entonces la sopa por cierto sería perfecta, ¡como para un rey!”.

Esta vez el granjero dijo: ”Justo esta mañana maté a una de las ovejas que me quedaban - podemos agregar de eso”, y corrió a traerlo.

Y así continuó hasta que todos los pueblerinos habían contribuido una pequeña porción de algo que habían estado acaparando como un tesoro para sí mismos... y la sopa quedó tan llena de las muchas pequeñas contribuciones que parecía más un guisado que una sopa. Así fue que el pueblo festejó toda la noche, con esa sopa gloriosa. El panadero trajo unas hogazas de pan y el dueño de la taberna hasta trajo un tamborcito de vino para el festín... fue una noche para recordar: esa noche asombrosa todos los de la aldea, incluyendo el caminante, se llenaron de tal manera que todos durmieron profundamente.

Por la mañana el caminante salió del pueblo para continuar con su viaje; la gente del pueblo le dio muchos regalos y provisiones. Como agradecimiento, el caminante entregó las piedras preciosas a la encargada de la taberna y le dijo a ella y a todo el pueblo: “Pueden tener un festín igual cuando deseen si siguen mi receta al pie de la letra y todo el mundo agrega sólo un poco de lo que tiene para sazonar la sopa a la perfección”. Y con eso, el caminante satisfecho caminó hacia la puesta del sol y las colinas de Irlanda.

1.4 ¿Qué es el Desarrollo Económico Local, Regional?

Una de las preguntas que generalmente surge en las charlas sobre los enfoques descentralizados del desarrollo económico tiene que ver con la diferencia entre el desarrollo económico local y el desarrollo económico regional: ¿Es posible definir exactamente cuál es cuál? ¿Es posible trazar un límite claro? ¿Es posible definir las actividades de desarrollo económico que son específicamente locales y aquellas que son específicamente regionales?

Yo tendería a argüir que la respuesta a todas estas preguntas es Probablemente no. Para empezar, es difícil definir qué exactamente es local y qué es regional (aparte de la observación que dentro de este contexto este último es menos que nacional). Por ejemplo, muchas agencias europeas de desarrollo económico local atienden a un territorio que tiene un producto interno bruto más grande (aunque en un área más pequeña) que, digamos, Bolivia. Además, el alcance del término “región” tiende a ser borroso dado que muchas veces se aplica a cualquier cosa desde dos municipalidades hasta varias provincias/estados (y olvídese de las regiones que traspasan las fronteras). Luego está el problema de que las localidades y las regiones comparten la característica de ser claramente distintas del gobierno nacional en el sentido que no pueden influir sobre variables claves del desarrollo económico, tales como la tasa de interés, la tasa de cambio o el régimen de comercio exterior.

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Aparte de estas complicaciones, hay varias cuestiones económicas y político-administrativas que influyen en la asignación de las tareas de promoción económica a los actores locales y regionales. Lo que indican es esto: no hay ninguna distinción directa entre el desarrollo económico local y regional. No hay un “DEL” y un “DER” genuinos. Más bien, hay un amplio traslapado. Se puede usar un cierto tipo de instrumento promocional tanto al nivel local como al regional. Si un instrumento dado es preferible para la ejecución al nivel local o al nivel regional depende de:

• el tamaño y el nivel de diferenciación del país (¿qué exactamente es “local” y “regional” en Honduras o Nepal?);

• los factores económicos, tales como los costos de transacción y oportunidad y las economías de escala, y

• la estructura política y administrativa del país y la manera de asignar responsabilidades.

1.4.1 La perspectiva económica

Desde una perspectiva económica, es un poco inútil trazar una línea clara entre el desarrollo económico local y regional. Más bien, es útil elaborar varios criterios, la mayoría de los cuales involucran los costos de oportunidad y/o transacción, que ayudan a determinar hasta qué nivel se debería delegar la implementación de una actividad de promoción dada.

Proximidad

Hay algunas actividades de desarrollo que requieren de proximidad, dado que de otra manera los costos de transacción y de oportunidad pronto se tornarían prohibitivos. Esto las hace calificables más bien como actividades locales. Algunos ejemplos típicos serían:

• Promoción empresarial. Emprendedores potenciales y actuales tienden a estar sumamente ocupados en iniciar sus negocios, por lo que prefieren no gastar mucho tiempo en reunirse con agencias consultoras geográficamente distantes.

• Mentores de negocios. Dado que esto generalmente se basa en la participación voluntaria, no remunerada, de los mentores, no sería realista esperar que viajen grandes distancias en forma regular para ver a la persona a quien están guiando. Además, la motivación del mentor muchas veces es la de “devolver algo a la comunidad” y esto normalmente sería a la comunidad local.

• Contactos de negocios. En este caso, depende mucho del tipo específico de actividad. Reuniones informales de empresarios que se están iniciando tenderían a ser bastante locales, mientras que los eventos que estimulan los contactos de negocios a menudo son


nacionales o internacionales (piensen, por ejemplo, en los eventos empresariales europeos).

Economías de escala

Las actividades de promoción económica pueden involucrar economías de escala que podrían atentar contra su puesta en marcha al nivel local. Algunos ejemplos obvios son:

• Incubadoras de negocios. Una incubadora de negocios o tecnología tiene que tener un cierto tamaño para que sea económicamente viable. En las localidades más pequeñas podría ser cuestionable la existencia de un número suficiente de emprendimientos como para llenar el tamaño mínimo de incubadora eficiente, de manera que esta podría intentar atraer emprendimientos de localidades vecinas o incluso distantes.

• Desarrollo de las habilidades. Parecido a la incubadora, hay un tamaño mínimo y eficiente para un proveedor de habilidades de calidad.

Masa crítica

Hay algunas actividades de promoción que sólo tienen sentido si hay una masa crítica de clientes, lo que nuevamente podría atentar contra su puesta en marcha al nivel local. Algunos ejemplos:

• Desarrollo de habilidades especializadas. No tiene sentido ofrecer cursos muy específicos si sólo se tienen algunos clientes en la localidad, pero el curso podría ser viable si abastece a una región más grande.

• Iniciativas de formar redes y clusters. La base de dichas iniciativas es la de reunir a empresas (que de otra manera igualmente se contactarían), lo que deriva en el beneficio mutuo de la interacción, sean transacciones comerciales o cuestiones blandas como aprendizaje conjunto, especialmente dado que hay un gran número de empresas presentes y para cada empresa individual involucra un alto costo de transacción el identificar a posibles socios. En localidades más pequeñas, o en las localidades donde hay la presencia de sólo un puñado de empresas de un sector dado, las iniciativas de redes o clusters quizás no sean viables, mientras que al nivel regional podrían tener mucho sentido.

Visibilidad

La cuestión de la visibilidad es más relevante dentro del contexto de la promoción de las inversiones. Cuando el objetivo es el de atraer a empresas de adentro del país, quizás tenga sentido que cada localidad tenga su propio esquema de promoción de inversiones. Sin embargo, cuando tiene que ver con competir con localidades en la región supranacional o al

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nivel mundial, la visibilidad de las localidades individuales generalmente es baja. En ese caso, es esencial que una región más grande trate de “venderse”.

1.4.2 La perspectiva política y administrativa

La promoción económica depende en gran medida de una estructura de transmisión. Siempre involucrará a actividades de voluntarios, pero no puede depender únicamente en ellos. Es crucial que haya organizaciones profesionales que sean responsables por la ejecución de actividades definidas.

Desde esta perspectiva, depende de la política de un país si las actividades de promoción económica deben ser ejercidas por las autoridades locales o regionales. Hay tres cuestiones:

• ¿El país está centralizado o hay cierto grado de autonomía local y/o regional?

• ¿Cuántos niveles administrativos hay?

• ¿Cómo se distribuyen las responsabilidades entre las capas administrativas?

Centralización y descentralización

Las iniciativas de desarrollo locales o regionales que son exitosas evolucionan a lo largo de periodos de tiempo extendidos e involucran una interacción intensiva dentro de un núcleo relativamente estable de actores interesados, quienes aprenden conjuntamente y establecen cierto grado de confianza. En los países sumamente centralizados, es común encontrar que los representantes estatales al nivel local y regional son instalados por el gobierno central y rotan con frecuencia (muchas veces debido al razonamiento que demasiada colusión con los actores interesados al nivel local podría incitar a la corrupción y/o erosionar el compromiso de los representantes estatales con los objetivos de las políticas del gobierno central). Esto hace que las iniciativas de desarrollo económico locales o regionales sean difíciles, especialmente si otros actores interesados, tales como las asociaciones de negocios, no están bien organizados y no son competentes.

Cantidad de niveles

El éxito de las iniciativas de desarrollo económico local y regional está correlacionado con la coincidencia entre los límites administrativos y los espacios económicos. Si un espacio económico, digamos un cluster regional, involucra a varias localidades y gobiernos locales, pero es apenas una pequeña fracción del territorio de la siguiente unidad administrativa en un nivel superior, las cosas se hacen difíciles. La participación del gobierno en, digamos, la promoción de los cluster se torna difícil porque requiere una colaboración entre unidades


administrativas para la cual no existe una disposición administrativa y no hay reglas y rutinas establecidas.

Es común encontrar que los estados nacionales tienen tres niveles administrativos: el municipal, el provincial y el nacional. Con esta estructura, los límites administrativos y espacios económicos coinciden más bien por casualidad. Pero nuevamente, no hay ninguna garantía de que todas esas estructuras administrativas más diversificadas (tales como las cinco capas en Alemania) se igualen a los espacios económicos.

Distribución de responsabilidades

Finalmente, está la cuestión de cómo se distribuyen las responsabilidades entre los distintos niveles del gobierno. ¿Tienen los niveles descentralizados del gobierno un mandato claro para ejercer la promoción del desarrollo económico? Y si es así, ¿coincide ese mandato con la distribución de responsabilidades para las áreas que son la base operativa para instrumentos claves de desarrollo económicos, tales como la planificación espacial, administración/preparación de bienes raíces, educación y capacitación, permisos y registro, etc.? Es difícil cumplir con un papel atribuido en el desarrollo económico desde un nivel dado del gobierno, ya sea local o regional, si las responsabilidades para la mayoría de estas actividades descansan en otros niveles del gobierno.

1.5 El desarrollo económico local y regional en entornos urbanos y rurales

Muchas veces el DEL tiene una connotación de desarrollo urbano, por la simple razón de que uno lo encuentra más a menudo en las ciudades medianas y grandes que en los pueblos pequeños y mucho menos en las aldeas. Las cosas cambian cuando tiene que ver con el desarrollo económico. En los países en desarrollo, los proyectos de desarrollo integrados en las áreas rurales probablemente fueron más frecuentes que los ejercicios de desarrollo regional en las aglomeraciones urbanas. En cuanto al desarrollo de las aglomeraciones urbanas, el establecimiento de una práctica de zonificación ya era un logro, e implementarla era una pesadilla en todas esas ciudades donde surgían los asentamientos ilegales de la noche a la mañana. Los esfuerzos de planificación más allá de la zonificación eran raros; una de los pocos casos fue la región del Gran ABC al sur de San Pablo, Brasil.

¿Es acaso la prevalencia del DEL en las aglomeraciones urbanas y del Desarrollo Regional en las regiones rurales una coincidencia, o refleja necesidades, restricciones y oportunidades? Hay fuertes argumentos en favor de este último punto de vista. El DEL al nivel de una ciudad pequeña, digamos de 10.000 habitantes, no tiene mucho sentido, especialmente en los países en desarrollo con sus sistemas económicos menos diferenciados. Es poco probable que sea posible tener una masa crítica para la creación de una ventaja competitiva a este nivel. Las cosas son diferentes cuando se trata de regiones rurales algo más grandes. El <caso de estudio

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sobre Mafra> muestra que puede haber mucha flexibilidad para la creación de productos diferenciados, aun cuando se trabaje con familias pobres que tienen habilidades limitadas.

Al mismo tiempo, el desarrollo regional en las aglomeraciones urbanas, mientras que muchas veces parece ser muy plausible, tiende a sufrir problemas importantes. Parece plausible cuando los límites administrativos no reflejan las realidades económicas, y cuando las ciudades vecinas que están entrelazadas económicamente deberían ejercer un esfuerzo conjunto para crear una ventaja de ubicación. También parece ser plausible en aquellas regiones donde ciudades vecinas están involucradas en una suerte de política de “mendigarle al vecino” tratando, por ejemplo, de persuadir a empresas de abandonar la ciudad vecina ofreciéndole incentivos tributarios.

Pero muchas veces los problemas son más grandes que las oportunidades. Los alcaldes y concejos son responsables antes sus constituyentes locales, que muchas veces no lo apreciarán si se crean empleos en la ciudad vecina para el bienestar económico de la región. Aparte de eso, la creación de estructuras para el ejercicio del poder al nivel regional es un reto grande. Además, mientras más grande y más diferenciada se hace la región, más compleja será y, así, se torna más difícil para diseñar y ejecutar las estrategias de desarrollo económico.

1.6 Enfocándose en el DEL desde diferentes experiencias

A veces hay personas que nunca hicieron otra cosa que el DEL en su vida. Pero esto es raro. Si está usted tratando con DEL, usted puede ser un activista local, y su experiencia puede ser en cualquier área, o usted es un experto / consultor, y entonces su experiencia puede ser en toda clase de temas. Dado que hay sólo algunos lugares en el mundo donde se pueden tomar cursos DEL, es como que su capacitación ha sido en otra cosa. Ahora, es bastante obvio que la forma en que usted se enfoca en el DEL depende de su experiencia y su capacitación. Entonces qué tal si su experiencia está en:

• Fomento de PyME: la promoción de las PyMEs es una parte muy importante del DEL. Así, el tener experiencia en el desarrollo de las PyMEs es muy útil. El reto principal para usted es el comprender el importante rol que pueden jugar las empresas grandes en DEL. Además, es importante tener un entendimiento de las actividades genéricas de DEL, tales como muchas de las actividades que abordan los factores de localización. Si ha estado trabajando en su mayor parte con PyMEs que son bastante competitivas, será esencial que desarrolle un entendimiento del sector informal.

• Desarrollo de las microempresas: tratar con las microempresas es un reto clave del DEL. Varios de los motivos por los cuales los micronegocios siguen siendo micro no se pueden resolver al nivel local, por ejemplo, las políticas tributarias nacionales. Pero cuando tiene que ver con la promoción directa de los micronegocios, el nivel local es un nivel bastante adecuado de intervención. Para los especialistas en la promoción de micronegocios, el reto principal es el de ver el panorama más grande, es decir, tratar con


las actividades relativas a la competitividad (y probablemente arreglárselas con la competitividad en contraposición con el alivio de la pobreza, en primer lugar). Es importante desarrollar un entendimiento claro y analítico de las diferencias entre las actividades de promoción económica relacionadas con la competitividad y las iniciativas de apoyo para apoyar las microempresas que están relacionadas con la pobreza.

• Desarrollo comunitario: los especialistas en desarrollo comunitario son actores claves en las iniciativas DEL. Sin embargo, no necesariamente son los primeros en aceptar que una ventaja competitiva es una meta clave en DEL. Los trabajadores en desarrollo comunitario tienden a tener como sus metas de trabajo principales el desarrollo social y el alivio de la pobreza y trabajar en el desarrollo económico implica un ajuste de su forma de pensar.

• Desarrollo rural integrado: los especialistas en DRI que empiezan a involucrarse en iniciativas económicas locales y regionales traen consigo varias calificaciones claves. Pero también tienen que enfrentarse al reto de ajustar su forma de pensar de varias maneras. Primero, el desarrollo económico local y regional no necesariamente hace hincapié en el gobierno. Es perfectamente posible dirigir iniciativas DEL con poca participación del gobierno, dependiendo más bien de las asociaciones empresariales, las ONG y otros actores. Segundo, no necesariamente es útil incluir un elemento de planificación demasiado fuerte en DEL. En la fase temprana de las iniciativas DEL, especialmente, a menudo es más útil dirigir un ejercicio rápido de evaluación para identificar los principales obstáculos y oportunidades, en lugar de perder meses con investigaciones y ejercicios de planificación.

• Planificación urbana / regional: el enfoque en la planificación urbana y regional ha cambiado de ser desde arriba hacia abajo, impulsado por el gobierno y los enfoques muy orientados hacia la planificación, a enfoques más incrementalistas y participativos. Basados en esta evolución, los planificadores están bien preparados para las iniciativas DEL. Para ellos, el reto principal es el de trabajar en su entendimiento de las cuestiones empresariales y las técnicas de promoción de las empresas.

• Administración pública / descentralización administrativa: los especialistas en la reforma de la administración pública y la descentralización están cada vez más interesados en las cuestiones DEL dado que perciben que en muchos lugares resulta ser una responsabilidad clave del gobierno local. Para ellos, el reto principal es el de salir de la mentalidad del sector público, como en el caso de los especialistas en DRI. Es sumamente importante comprender que no se debería poner en marcha el DEL como una actividad gubernamental unilateral, y que a menudo el gobierno es el problema en lugar de ser la solución cuando tiene que ver con el desarrollo económico.

• Desarrollo de habilidades / capacitación vocacional: en gran medida el DEL está relacionado con la construcción de capacidades y el desarrollo de habilidades. Esto, sin embargo, no necesariamente significa que un especialista en desarrollo de habilidades está perfectamente preparado para poner en marcha un esfuerzo DEL. La discusión sobre el

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desarrollo de habilidades es sumamente especializada, algo distante de la promoción de los servicios de desarrollo empresarial o desarrollo de las PyMEs. Además, recientemente el énfasis en este segmento más bien ha sido en las cuestiones nacionales y no locales. Así, se esperaría que un programa de desarrollo de habilidades que pretende integrarse en una iniciativa DEL no sólo tendrá que ampliar su perspectiva significativamente, sino que también tendrá que ajustar su aporte a sus competencias específicas, por ejemplo a manejar técnicas de evaluación de la demanda de capacitación.

• Promoción de empleos: la creación de empleos probablemente es la meta más relevante de las iniciativas DEL. Sin embargo, no es del todo evidente que los especialistas en la promoción de empleos estén familiarizados con las iniciativas locales y, si lo están, a menudo es desde el ángulo de las políticas sociales y de bienestar. La promoción de los empleos a menudo es una actividad al nivel nacional y no necesariamente se puede bajar al nivel local. Por lo tanto, el involucramiento en el trabajo de DEL puede implicar un ajuste sustancial en la forma de pensar y en las habilidades de los especialistas en la promoción de empleos.


2 EL HEXÁGONO DEL DESARROLLO

ECONÓMICO LOCAL Y REGIONAL

Es posible organizar los principales conceptos e instrumentos del desarrollo económico local (DEL) en varios triángulos. Esto es útil porque ayuda a memorizar las cuestiones claves. En total hay seis triángulos:

(1) El grupo meta del desarrollo económico local: las empresas

(2) Factores de localización

(3) Sinergias: Promoción Económica, Promoción de Empleos, Desarrollo Urbano/Regional

(4) Desarrollo sostenible

(5) Gobernanza

(6) Planificación, Supervisión y Evaluación Participativas

Pasar por estos triángulos no implica una secuencia de actividades. El Hexágono no es para nada, por ejemplo, como el método SINFONIE®2 donde uno sigue una serie de pasos y acaba con una estrategia. Más bien es útil para englobar los triángulos bajo tres títulos principales:

• El primer y el segundo triángulo tienen que ver con el núcleo mismo del desarrollo económico local convencional, es decir, los instrumentos claves.

• El tercer y el cuarto triángulo son muy útiles para agregar el giro innovador, una perspectiva más amplia y un alcance más amplio al DEL.

• El quinto y el sexto triángulo están relacionados con las cuestiones prácticas al poner en marcha una iniciativa DEL.

2 Metodo de interpretación sistémica para organizaciones y redes en proceso de desarrollo. Vea GTZ 1997:

Methodenkompass, pág. 31.

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Figura 1

2.1 El Primer triángulo: El grupo meta del desarrollo económico local: las empresas

El desarrollo económico está basado en los esfuerzos de empresas – algunas de las cuales pertenecen al gobierno, pero en su mayoría privadas. El grupo meta principal del desarrollo económico local (DEL) son, por tanto, las empresas, especialmente del sector privado. Otros grupos metas adicionales incluyen a los trabajadores y al sector público; hablaremos de ellos cuando hablemos de los factores de localización.

¿Qué tipo de empresas están en el grupo meta principal? En muchos casos los esfuerzos DEL están dirigidos principalmente hacia las empresas externas. La meta principal de los esfuerzos DEL tradicionales (es decir, en los países industrializados: de los años 60 a los años 80) era la de atraer a nuevos inversionistas. Sin embargo, sería demasiado estrecho dejarlo allí. Básicamente hay tres tipos de empresas que pueden ser una meta de DEL:

(1) Los inversionistas externos

(2) Las empresas locales

(3) Las empresas nacientes

Dependerá de las características de una localidad dada saber cuál de estos tres tipos será el grupo objetivo prioritario. Los inversionistas externos son especialmente relevantes para aquellas localidades que tienen una base de empresas débil y poco dinamismo empresarial. En localidades con una base económica local fuerte, a menudo es mucho más relevante la promoción de la competitividad de las empresas existentes que la atracción de otras empresas.

Mas el mensaje principal es: no conceptualice los tres grupos meta de una manera u otra. Más bien trate de llevar a cabo las sinergias entre ellos. La figura siguiente trata de visualizar las sinergias potenciales.


Figura 2:

Miremos las flechas que unen “fortalecimiento de empresas locales” con las otras dos actividades.

1. Al tratar de atraer a inversionistas externos, intentar atraer a cualquier tipo de empresa es una opción. Pero no necesariamente es una opción prometedora. Si ya hay una base económica local, digamos en la industria del procesamiento de alimentos, ¿por qué un fabricante de electrónica encontraría atractiva esta ubicación? Si hay poca, si acaso alguna, base económica, ¿por qué un inversionista externo encontraría atractivo un lugar así? Los inversionistas externos tienen la tendencia de agruparse. Entonces, si su localidad tiene un perfil, como el procesamiento de alimentos, más bien trate de atraer a inversionistas complementarios.

¿Cómo se puede hacer eso? El enfoque más prometedor es el de consultar con las empresas locales. Ellos son los expertos en su industria, ellos conocen a los jugadores de la industria y, por lo tanto, están en una posición de privilegio cuando se trata de identificar a los posibles inversionistas. El objetivo principal es el de identificar a las empresas que podrían fortalecer el perfil local, especialmente en términos de proveer inversiones especializadas, servicios y bienes de capital. También encontrarán que es mucho más fácil “vender” su ubicación a un inversor externo si encuentra que existe una demanda fuerte para sus productos o servicios.

2. Con respecto a la promoción de los emprendimientos, es importante notar que éstos pueden estar estrechamente vinculados con la base económica existente. Las empresas existentes quizás quieran contratar ciertas actividades, pero no encuentran los subcontratistas adecuados. El capacitar a nuevos empresarios o personas de negocios de bajo rendimiento es un posible enfoque para mejorar las condiciones para la subcontratación local, incrementando así la competitividad de las empresas líderes y creando oportunidades para negocios nuevos. Otro enfoque es el apoyo para los spin-offs. Profesionales de empresas existentes pueden considerar instalar sus propios negocios para producir contribuciones específicas o proveer servicios a su empleador actual, pero dudan hacerlos realidad dado que sienten que no están lo

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suficientemente preparados. Nuevamente, los cursos de capacitación enfocados hacia ellos podrían ser una opción.

2.1.1 Fortaleciendo las Empresas Locales: Apoyo Localizado para las PyMEs

¿Por qué limitar sólo a las PyMEs las consideraciones con respecto al apoyo a las empresas locales? ¿No hay acaso ningún instrumento DEL que está orientado hacia las firmas grandes? En realidad, los hay. Muchas veces, y a veces en forma abrumadora, los incentivos y subsidios están dirigidos hacia las firmas grandes. Tratamos con esta cuestión bajo el lema de la promoción de inversiones. Pero al mirar a otros instrumentos de promoción de negocios, una observación empírica muestra que el grupo meta principal son las PyMEs. Esto se debe principalmente al hecho de que, en su mayoría, dependen más de su ubicación que las empresas grandes. Las empresas grandes, en general, operan en múltiples localidades. Están involucradas con las iniciativas locales, especialmente en términos del desarrollo comunitario y las actividades que las auspician. Pero raramente forman parte de las iniciativas de desarrollo económico local. Los ejemplos que muchas veces se citan, tales como la participación fuerte que tiene Volkswagen con la región de Wolfsburg, son excepciones raras. Las grandes empresas que están en múltiples localidades no perciben al nivel local como un nivel de acción de alta prioridad. Si tratan con el sector público, generalmente tratan directamente con los gobiernos nacionales, dado que este es el nivel donde se toman las decisiones que son estratégicamente importantes para las firmas grandes. Si una localidad dada no ofrece condiciones satisfactorias, no es raro que una empresa grande cierre rápidamente sus operaciones y se traslade a otro lugar en vez de involucrarse en el esfuerzo molesto de participar en una red de políticas locales para negociar iniciativas de mejoramiento local.

La movilidad de las PyMEs es mucho más limitada. Para ellas, la compensación entre el costo de cambiar de localidad y el costo de participar en una red de políticas locales tiende a resolverse a favor de este último – a veces se involucran activamente en los esfuerzos DEL y ciertamente son un grupo meta importante para las iniciativas del DEL.

Ahora, en muchos países la promoción de las PyMEs es un campo de políticas bien establecidas que han sido forjadas por el gobierno central durante bastante tiempo. ¿Cuál es la diferencia entre la promoción de las PyMEs en general y la promoción de las PyMEs al nivel local? ¿Hay acaso alguna diferencia? Se puede sostener convincentemente que sí la hay. Hay ciertas actividades de promoción de las PyME que, en realidad, son actividades al nivel nacional, a la vez que hay otras que en realidad son al nivel local. De la misma manera, hay actividades DEL que son genéricas, mientras que otras se apuntan específicamente hacia las PyMEs. La siguiente matriz resume algunos ejemplos importantes para cada punto.


Promoción de las PyMEs, DEL, y Promoción Local de las PyMEs

Promoción económica genérica Promoción de apoyo a las PyMEs

Nacional • Marco legal eficiente • Acortando el papeleo / reduciendo la

burocracia • Ley del trabajo • Política regional • Política de tecnología • Control de subsidios

• Condiciones específicas del marco legal (por ej. Informes simplificados para impuestos)

• Programas de créditos • Promoción de exportaciones • Programas de información • Capacitación (incluyendo gestión

ambiental, gestión de la innovación, diseño, eficiencia energética)

• Promoción de innovaciones • Política de competencia

Local • Desarrollo inmobiliario • Marketing local / promoción de

inversiones • Mejoramiento de infraestructura • Comunicaciones con la administración

pública • Desarrollo de habilidades

• Inmuebles especializados (por. ej., centros de artesanos)

• Desarrollo de habilidades especiales • Promoción de emprendimiento • Entrenamiento • Formación de redes, contactos

empresariales • Ferias, sistemas de información

2.1.1.1 Inmuebles especializados

Ha tomado bastante tiempo a los promotores de DEL para darse cuenta que el enfoque convencional del desarrollo inmobiliario no necesariamente es adecuado para tratar con las necesidades de los negocios pequeños. Desde la perspectiva de los negocios pequeños, la inmobiliaria convencional tiende a ser demasiado grande. Para responder a sus necesidades involucra dos cuestiones: terrenos más pequeños y edificios específicos.

En los parques industriales convencionales, a menudo los terrenos son mucho más grandes de lo que necesitan y pueden pagar los pequeños negocios. Sin embargo, es más fácil decir que simplemente se recorten los terrenos a un tamaño más pequeño que hacerlo, dado que esto tiene repercusiones en la red caminera y otros elementos de la infraestructura. Los bienes raíces para los pequeños negocios generalmente necesitan una disposición que es diferente de aquella de los parques industriales y se parece mucho más a los barrios residenciales.

En términos de edificios, una primera cuestión es la flexibilidad y variabilidad. Los pequeños negocios no necesitan mucho espacio, pero con el paso del tiempo, eso podría cambiar. En un edificio dado, es útil diseñarlo de manera que permita la reubicación de las paredes. Otra cuestión es la disposición de equipos especializados caros que se pueden usar conjuntamente, algunos ejemplos típicos serían los aparatos de ensayo y medición.

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2.1.1.2 Promoción de emprendimientos: incubadoras empresariales

Las incubadoras empresariales orientadas tecnológicamente son instituciones que generalmente las inician los estados/provincias o municipalidades y que están ubicadas cerca de una universidad o instituto de investigación para proveer a los investigadores la posibilidad de traducir los resultados de sus investigaciones en productos. El modelo es Silicon Valley, donde se fundaron varias de las primeras empresas en la industria de la microelectrónica y computadoras como resultado indirecto de la universidad de Stanford. La función primordial de los centros de promoción de la tecnología no necesariamente es tecnológica; a menudo es financiera y empresarial-administrativa. Cuál es el significado, el potencial y el éxito que han tenido dichas instituciones es una cuestión controversial. En general, las evaluaciones de las experiencias en Alemania han dado resultados más bien positivos, aunque un estudio alemán a principios de los años 90 encontró que, para la mayoría de los empresarios, su estadía en el Centro de Promoción Tecnológico y de Emprendimientos no fue ni es especialmente significativa. La experiencia británica, por otro lado, evidentemente fue negativa. Aquí el problema es que los centros de promoción replican el problema básico presentado por los laboratorios de I+D propios, que no estaban comunicados con la producción: los centros de promoción estaban diseñados de tal manera que impedían a las empresas iniciar las actividades de producción en el centro. Lo que estos estimulaban eran empresas que se ocupaban en la investigación y desarrollo, incluyendo la elaboración de prototipos, pero sin entrar en una producción en serie. Y esto significa que los administradores de tales centros están procediendo basados en dos supuestos erróneos, es decir, la idea de una secuencia unilineal de investigación, desarrollo y aplicación y la idea de una trayectoria corporativa claramente definida, incluyendo un momento claramente definible en el que la empresa ha concluido su fase de desarrollo y puede reubicarse en un parque industrial para empezar con la producción en serie. Aquí el punto que se ha escapado es la necesidad de la interacción entre la investigación, el desarrollo y la producción.

El éxito o fracaso de los centros de promoción de orientación tecnológica depende mucho, evidentemente, de su entorno específico, es decir, tanto del entorno nacional general (condiciones para el crecimiento de nuevas empresas; desempeño de potenciales demandantes, es decir, generalmente la industria nacional está primero; condiciones del marco general de las políticas económicas y tecnológicas) como del entorno específico de un centro (la presencia de instituciones eficientes de I+D, proveedores especializados y otros servicios específicos). Si las condiciones marco son favorables en general, para una incubadora se puede reducir el umbral de la independencia. Si no son favorables, una incubadora no podrá lograr mucho.

En una investigación reciente en el estado del Norte de Renania Westfalia, Alemania, se encontraron factores de éxito claves para las incubadoras tecnológicas que se resumen en la siguiente Tabla.


Tabla 1: Factores de éxito claves de las incubadoras tecnológicas en Norte de

Renania Westfalia Evite costos excesivos cuando se construye o convierte un edificio. En varios casos, las consideraciones arquitectónicas y de planificación urbana abrumaron las consideraciones económicas, llevando a una estructura de costos desfavorable (por ej., el poco espacio que se podía usar en relación con el espacio total), haciendo así difícil cubrir los costos de mantenimiento y depreciación.

Piense en ofrecimientos adicionales para nuevos negocios, aparte del espacio, lo antes posible. Esto no se refiere solamente a los servicios típicos de las incubadoras, tales como el apoyo de secretarias, salas de reuniones, etc., sino también elementos tales como el contacto cercano con las instituciones de financiamiento y otros proveedores de servicios.

Asegúrese que la incubadora sea compatible con el potencial de incubación en la región. No la sobredimensione de manera que pueda emerger presión de atraer a empresas corrientes. Más bien asegúrese que el centro puede expandirse de manera fácil y sin perder la calidad arquitectónica.

Planificación

Es útil tener a una incubadora y a un parque tecnológico uno al lado deI otro y que sean manejados por la misma agencia inmobiliaria. Esto hace que la incubadora sea más atractiva, reduce la incertidumbre para el administrador del parque tecnológico y mejora la calidad general debido a la proximidad y el contacto estrecho entre las empresas. Las empresas que salen de la incubadora, agradecen el poder continuar usando algunos de los servicios ofrecidos por la incubadora, por ej., seminarios y eventos de formación de redes empresariales.

Es difícil definir un perfil sectorial estrecho y muy específico de antemano. Las incubadoras que generalmente lo hacían, tenían que volver a definir y ampliar su enfoque además de aceptar a proveedores de servicios que no eran de alta tecnología.

Las incubadoras más exitosas son las que trabajan estrechamente con las instituciones de educación superior.

Las incubadoras tienen que mejorar constantemente los servicios que ofrecen. Las empresas agradecen especialmente servicios tales como capacitación, formación de redes empresariales y financiamiento.

Las incubadoras más exitosas tienen administradores que pasan la mayor parte de su tiempo comunicándose con las empresas arrendatarias y cuidando las redes alrededor de la incubadora.

Operación

Las incubadoras exitosas son rentables. Al mismo tiempo, muchas incubadoras ni siquiera ganan sus costos recurrentes. Esto se refiere particularmente a las incubadoras en regiones deprimidas. Es cuestionable si las incubadoras son los instrumentos políticos más apropiados y eficaces para dichas regiones.

Cualquier evaluación del rendimiento de una incubadora tiene que abordar tres niveles:

Factores internos: rendimiento de costos, nivel de utilización, satisfacción del arrendatario

Efectos directos: el número total de empresas incubadas y trabajos creados, tasa de supervivencia, empresas todavía ubicadas en proximidad

Efectos indirectos: contribución a los cambios estructurales, dinamismo empresarial general, formación de redes empresariales

Evaluación de Rendimiento

Es esencial que no se dejen solas a las incubadoras y a los agentes interesados locales que están relacionados con las mismas. El gobierno al nivel estatal debería usar instrumentos de monitoreo y comparación para evaluar el rendimiento de las incubadoras y estimular la mejora de aquellas a las cuales no les va tan bien.

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Fuente: Maggi (2001)

2.1.1.3 Inversionistas ángeles

Los inversionistas ángeles (business angels) son personas de negocios experimentadas que apoyan a las empresas que se inician. Esto podría involucrar cierta cantidad de entrenamiento, pero la característica principal de los inversionistas ángeles es su participación financiera: ellos colocan su propio dinero en las empresas que se inician y parecen prometedoras.

Los inversionistas ángeles pueden operar de manera privada e informal. Pero el modo más frecuente es el de instalar un organismo pequeño y dedicado para el encuentro de los inversionistas ángeles y los empresarios que se están iniciando. La tarea de este organismo es la de revisar los emprendimientos, evaluar su viabilidad y organizar eventos para el encuentro de los emprendimientos viables con los inversionistas ángeles.

2.1.1.4 Promoción y fomento de spin-offs

Los spin-off3 no necesariamente se tienen que promocionar. Al tiempo que durante los años 90 “capacidad central” llegó a ser el término de moda, muchas empresas medianas y grandes ha recortaron numerosas actividades y despidieron a muchos empleados, muchos de los cuales fueron luego contratados de manera independiente. No obstante, la promoción de spin-offs ofrece oportunidades para el desarrollo económico local, especialmente en aquellos lugares donde están ubicadas las empresas medianas y grandes. No es raro encontrar en esas empresas a empleados que preferirían mucho más hacer lo que hacen de manera independiente, con excepción de que temen los riesgos e incertidumbres que están involucrados. Dado que muchas de estas incertidumbres involucran cuestiones tales como el estado legal, el estado financiero, las cuestiones impositivas, las cuestiones de legislación social y afines, un servicio de consejería competente puede hacer mucho para reducir las incertidumbres y así quitar las barreras al autoempleo.

Una cuestión diferente se relaciona con una característica típica de las empresas grandes. No es raro que a los empleados dentro de una corporación grande se les ocurran ideas de productos viables, sólo para que los frustren los superiores que aparentemente están en contra de las innovaciones. Sin embargo, su resistencia quizás se deba al hecho que aunque quizás sea viable la idea, no tiene sentido económico para la empresa. Las historias como esta parecen ser bastante frecuentes, por ejemplo, dentro de las corporaciones de productos químicos: un ingeniero de desarrollo elabora una idea para un producto hasta el punto de la producción piloto, pero el volumen de producción no será más de $US 2 millones. Para una corporación grande, esto quizás sea demasiado poco para justificar el esfuerzo. Sin embargo,

3 El término inglés refiere a pequeñas empresas derivadas de empresas grandes.


podría ser una base perfectamente sólida para una pequeña empresa independiente. Al estimularle al ingeniero que empiece su propia empresa se podría crear un negocio que está creando empleos adicionales e ingresos impositivos para la localidad.

2.1.1.5 Coaching, Mentoring

Los programas de mentores4 tenían la intención de iniciar, conjuntamente, a los emprendedores con menos experiencia o menos capacidad con personas de negocios experimentadas. Muchas veces un emprendedor tiene una demanda fuerte para hablar acerca de las cuestiones de negocios con una persona competente de su confianza. Esa persona podría ser un pariente o amigo que tiene amplia experiencia en los negocios. Pero a menudo un emprendedor no tiene a ninguno de estos dos disponibles. Más aún, los consultores o consejeros de las organizaciones de apoyo a las PyME no pueden jugar precisamente el papel que se espera de un mentor. Se supone que se deben probar las ideas con el mentor, no que dé consejos específicos y detallados acerca de cómo abordar un problema de negocios específico.

El inicio y manejo de un programa de mentores involucra varios pasos distintivos, de cada uno de los cuales surgen varias cuestiones:

• Preparación

• Identificación de los mentores y pupilos

• Encuentro de los mentores con los pupilos

• Conferencia o taller de lanzamiento

• Implementación

• Evaluación

Preparación

• Supongamos que usted es un funcionario en una agencia de promoción de negocios o en una cámara / asociación de comercio y quiere lanzar un programa de mentores. La primera pregunta es: ¿Cuál precisamente es su motivación y qué desea lograr? Al lanzar un

4 Odiseo encomendó al sabio Mentor que durante su ausencia, cuidara de su hijo Telémaco y se ocupara de su

educación. De ahí que el término Mentor comenzara entonces a aplicarse a todas aquellas personas instruidas, maestros responsables y consejeros de alguien con menos experiencia. El mentoring en el sentido empresarial u organizacional será una relación de asesoría entre un mentor y su pupilo. El mentor ofrecerá sus conocimientos y experiencias como guía frente a las dificultades que atraviese el pupilo, aspectos centrales que constituyen una relación de mentoring.

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programa es importante que se haga sin que surjan expectativas que no son reales. Un programa de mentores no puede sustituir al programa de capacitación básica en habilidades empresariales. Tampoco puede sustituir a las consultorías técnicas y de negocios especializadas. Por lo tanto, es esencial declarar claramente el objetivo y el grupo meta.

• Una segunda pregunta involucra el horizonte de tiempo. ¿Cuánto espera que dure el programa? De hecho, hay dos cuestiones diferentes. Una vez que haya lanzado el programa con éxito, quizás lo tenga funcionando durante muchos años. Pero esto no significa que cada pareja de mentor/pupilo siguen juntos durante muchos años. Es bastante útil establecer un término fijo para la relación de mentor/pupilo, como por ejemplo un año. Si después de ese año las dos personas deciden continuar con su relación, bien. Pero es importante establecer una fecha tope pues, en caso contrario, la finalización de la relación podría ser incómoda y los mentores o pupilos podrían dudar en involucrarse en una relación justamente por ese motivo. También es útil definir la cantidad de relaciones de mentores/pupilos que se desean crear durante un periodo de tiempo dado.

Identificación de los mentores y pupilos

En términos de identificar a los mentores y pupilos, hay diferentes cuestiones involucradas con respecto a cualquiera de los dos grupos.

Con respecto a los mentores, la cuestión clave tiene que ver con su interés personal en involucrarse con el esquema. Los motivos de los mentores para engancharse con el programa normalmente caen dentro de cuatro categorías principales:

1. Hacia el final de la vida de trabajo y buscando “devolver algo”

2. Tantear el camino para una eventual carrera tardía en directorios no ejecutivos

3. En la búsqueda de potenciales oportunidades de inversión

4. Consultores que buscan promover sus servicios

Es importante que el programa defina cuáles motivos son aceptables y cuáles no. El cuarto motivo no debería ser aceptable y se debe diseñar el proceso de selección en forma apropiada. El tercer motivo podría ser controversial, pero no debe descalificar a un posible mentor.

Con respecto a los pupilos, es importante organizar el proceso de selección de tal manera que se identifique a las personas a quienes el entrenamiento agregue un valor crítico. Algunos candidatos podrían mostrar grandes vacíos en términos de las habilidades básicas de negocios, los cuales ellos esperan llenar por medio del esfuerzo de entrenamiento, lo que sería una expectativa no realista. Los pupilos deben ser empresarios con un razonable nivel de habilidades y con un negocio viable.


Además, el programa tiene que ser explícito con respecto a quién está proveyendo el servicio de mentor: la persona o a la empresa. A primera vista, la distinción quizás parezca ser un asunto discutible. Pero puede ocurrir que el desarrollo personal del pupilo se esté juzgando por un grupo de indicadores de tipo empresarial (construir fortalezas, alto crecimiento, negocios más sostenibles). La claridad en este punto ayudará a identificar los indicadores de rendimiento para la evaluación.

Encuentro de los mentores con los pupilos

El propósito del proceso de encuentro no es sólo identificar los intereses y habilidades objetivos y relacionar a personas con intereses y experiencias compatibles. También está relacionado con las cuestiones personales: usted quiere que la química entre el mentor y el pupilo sea lo más positiva posible. Cuando se trata de organizar el encuentro de mentores y pupilos, usted tiene básicamente dos opciones.

Una opción es hacer esto de manera científica, empleando métodos tales como los perfiles psicológicos. Sin embargo, la experiencia parece indicar que este enfoque podría tener una relación de costos-beneficios desfavorable. Involucra un esfuerzo muy sustancial y los resultados no necesariamente son buenos. Otro problema es que los mentores y los pupilos no aprecien el esfuerzo, que ellos podrían percibir como algo burocrático y demasiado organizado.

La otra opción es la de dejar el proceso de encuentro a la gente. Los candidatos obvios son profesionales en relaciones humanas con mucha experiencia y muchas habilidades que tienen ese toque y sentir por la gente. Ellos usarán un cierto grupo de criterios objetivos, pero cuando tiene que ver con la química dependerá de su experiencia y de sus corazonadas. Siempre y cuando no esté tratando con más de una docena de mentores y pupilos, esto probablemente sea el enfoque más eficiente.

Conferencia o taller de lanzamiento

El evento de lanzamiento quizás sea el lugar donde ocurre el encuentro efectivo. En todo caso, es importante como una ocasión para iniciar oficialmente la relación. También es muy importante en términos de hablar sobre las variaciones en las expectativas y los objetivos, y la naturaleza de la relación entre el mentor y el pupilo. Algunas cuestiones importantes son las siguientes:

• Los mentores no deben ser los “capitanes del barco” o “el caballero de blanco”; tampoco deben dar instrucciones; deben más bien consultar y desarrollar las opciones por medio de un respeto mutuo.

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• A menudo los pupilos quieren instrucciones para actuar basados en ellas; otros no quieren consejos para nada, sino quieren una persona que sea su confidente o amigo en un momento de soledad; esta es una estrategia para hacer frente a los problemas y tomar sus propias decisiones en situaciones estresantes o inciertas.

• Algunos de los pupilos quieren un contacto regular, otros casi no quieren contacto, sino el saber que los conocimientos están apenas a la distancia de una llamada telefónica.

Implementación

Durante la ejecución del programa hay que preocuparse de varios puntos, como así también de cualquier cuestión que surja.

Es importante mantenerse en contacto con el mentor y el pupilo. Se les debe llamar al menos una vez por mes. Esto es para asegurar que la relación funciona, para evaluar el apoyo dado por la organización ejecutora y para poder responder rápidamente si las cosas salen mal. Además, si la organización ejecutora está ofreciendo una variedad de servicios para desarrollar el negocio, esta quizás sea una buena oportunidad para publicitar otros ofrecimientos.

A medida que los pupilos se desarrollan y su empresa madura, es normal que la naturaleza de la relación cambie a la luz de las nuevas circunstancias del pupilo. No todas las relaciones podrán durar los supuestos 12 meses y el prolongarlas podría llevar a una cierta desafección con el programa. Una fase nueva en la vida del pupilo quizás requiera las habilidades de un mentor nuevo y esto provee a la agencia que implementa el programa de mentores una oportunidad para crecer con el pupilo a través de la provisión de un servicio dinámico.

Los pupilos quizás busquen profundizar la relación con su mentor y podría haber un giro hacia buscar consultoría de negocios. Para algunas relaciones, debe haber un reconocimiento del potencial para dicho giro hacia el papel de consultoría de negocios. Para una organización que está llevando un programa de entrenamiento, quizás sea importante tener un seguro de responsabilidad apropiado en caso que una relación extendida o profundizada entre mentor y pupilo falle.

Podría ser útil organizar reuniones, no sólo para todo el grupo, sino también para las personas de ambas partes. En especial, no es realista esperar que, basado en las amistades hechas durante el evento de lanzamiento, haya una formación espontánea de redes entre los mentores. Dado que es deseable que haya un intercambio entre los mentores, un buen consejo para la organización que maneja el programa es que organice esto de manera explícita, por ejemplo, por medio de cenas trimestrales. Esto es todavía más relevante dado que la experiencia muestra que los mentores y los pupilos están demasiado ocupados para usar tales herramientas nuevas, pero no muy eficientes, como las salas de Chat o los sitios Web interactivos.


Evaluación

Una evaluación de un programa real de entrenamiento existente encontró que este contribuye de las siguientes maneras a los negocios de los pupilos:

• Proveyendo una suerte de “caja de resonancia”

• Otorgando una “perspectiva diferente”

• Añadiendo peso al negocio

• Evaluando los planes de negocios

• Entregando asistencia específica que resulta en una mejora en la eficiencia de la empresa

El evaluar la contribución del programa de entrenamiento según estos aspectos, abordando la satisfacción de los pupilos, agrega una dimensión importante a los criterios cuantitativos sencillos como el crecimiento de la facturación y los empleos.

La misma evaluación encontró que muchos de los pupilos estaban abiertos a la sugerencia de que, una vez que el programa comprobó su eficacia, la organización que lo ejecutaba podía cobrar por su participación en el programa.

2.1.1.6 Redes, contactos de negocios

Lo que los negocios necesitan más son los contactos de negocios, tanto en términos de proveedores como de clientes. En los diagnósticos de las economías locales, frecuentemente se escucha que una empresa se queja acerca de la ausencia de ciertos proveedores especializados, sólo para encontrar precisamente a este proveedor en otro lugar y escuchar que el proveedor se queja de la falta de clientes. El encuentro entre proveedores y clientes es algo que ocurre de manera prácticamente automática en los clusters industriales muy especializados, pero es un reto serio en las economías locales diversificadas y complejas.

Una manera de resolver este reto es por medio de organizar ferias locales. Esto se describe bajo su propio título.

Otra manera es un enfoque más informal: organizar eventos para crear oportunidades para los contactos de negocios. A menudo lo persiguen las agencias de desarrollo local y las agencias de promoción de las PyMEs. Hay dos clases de eventos. Una clase es la organización de seminarios donde se invitan a conferencistas o especialistas destacados en ciertos campos para que den una presentación y, después de la parte formal de las preguntas y respuestas, se arregla una reunión informal, generalmente un cocktail.

La otra clase es un evento que no tiene ninguna estructura formal. En Alemania esto normalmente lo llaman algo así como una “tertulia empresarial” (“Unternehmer-

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Stammtisch”). Allí, es una cena sumamente informal. En otra parte más bien sería un desayuno informal. La idea es la de crear un entorno cómodo, informal, donde las personas de negocios fácilmente pueden contactarse con sus colegas. Hay maneras de enaltecer lo atractivo de dichos eventos, por ejemplo, por medio de organizarlo en espacios que normalmente no son todavía accesibles, por ejemplo, un centro de compras o espacio cultural nuevo que está casi terminado. El jugar con la curiosidad de la gente, de ser el primero de verlo por dentro, podría movilizar a personas que de otra manera decidirían que están demasiado ocupados.

2.1.2 Promoción de Inversiones

La promoción de inversiones y su facilitación tiene que ver con la creación de un entorno favorable para las inversiones privadas, no necesariamente sólo inversiones extranjeras, y acerca de enviar a los que toman las decisiones en las empresas el mensaje de que dicho entorno existe. La siguiente secuencia sugiere un punto de vista algo simplificado:

1. Crear condiciones de inversión favorables:

• destinar bienes raíces dedicados (por ej., parques industriales)

• crear una infraestructura competitiva para desarrollar y conectar al parque industrial

• poner a disposición incentivos fiscales y otros subsidios

• facilitar la inversión por medio de reducir y simplificar los permisos y las licencias, racionalizando el procesamiento de los permisos [incluyendo la creación de agencias de primera parada o una sola parada (“ventanilla única”)]

2. Comunicar las condiciones de inversión:

• publicar avisos en revistas de comercio internacionales

• enviar misiones de inversión a los posibles países de origen

• promover la ubicación en las ferias de comercio

• invitar a misiones de potenciales países de origen

• hacer envíos directos por correo a potenciales inversionistas, al igual que a empresas de consultoría especializadas

3. Mejorar constantemente las condiciones de inversión:

• establecer foros para comunicaciones frecuentes con inversionistas


• establecer mecanismos de retroalimentación para los inversionistas

• adaptar las condiciones de inversión a las necesidades específicas de los inversionistas

Al proceder de esta manera, podemos establecer el círculo virtuoso que se muestra en la figura siguiente.

Figura 3:

Este tipo de enfoque está orientado hacia un grupo típico de criterios que una empresa aplica cuando selecciona un lugar para una nueva inversión. Las siguientes dos tablas dan un panorama general del tipo de criterio que una empresa de fabricación multinacional aplicará al, primero, seleccionar un país apropiado y, segundo, una ubicación en ese país.


Tabla 2: Criterios para Evaluar Países en Decisiones sobre Inversiones Estabilidad

económica

Estabilidad política Infraestructura Mercado laboral Suministros e

insumos

Cuestiones de

imagen

Costo de mano de

otra

Riesgos de tasa de cambio, inflación, términos comerciales Estructura industrial Recursos naturales Deuda pública, reservas de moneda Sistema bancaria, transferencia de capital Situación económica en general

Potencial de conflictos políticos domésticos o extranjeros Fortaleza y continuidad del gobierno Apoyo de actores políticos (incluyendo incentivos) Confiabilidad de administración Regulación de inversiones

Red caminera (densidad, calidad, acceso) Red de ferrocarriles Vías fluviales Aeropuertos, líneas aéreas Redes de telecomunicaciones Servicios (electricidad, gas, agua, ...) Eliminación de desechos (sólidos, ...)

Número y conocimiento de graduados en educación superior, trabajadores calificados, trabajadores no calificados Barreras de idioma y culturales Experiencia industrial (incluyendo operaciones con 3 turnos, semana de 7 días) Motivación, buena voluntad y capacidad de aprender Movilidad, flexibilidad

Número / disponibilidad de proveedores calificados Regulaciones de compra local Impuestos importación / exportación Confiabilidad de los sistemas “justo a tiempo”

Imagen del país en el extranjero Imagen de la empresa en el país Capacidad de la industria nacional en cuestión

Costo efectivo de mano de obra Productividad de la mano de obra

Fuente: Renschler (1995).

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Tabla 3: Criterios específicos a la ubicación Clima económico Bienes Raíces Riesgos y

regulaciones

Servicios y

disposición de

desechos

Conexión Capacitación Capacidades del

mercado laboral

Calidad de vida

Habilidades profesionales y capacidades de la administración pública y otros actores involucrados relevantes Responsabilidades de la toma de decisiones local Inversiones industriales existentes Opinión pública con respecto a los proyectos de inversiones industriales

Datos geológicos básicos tales como • tamaño • emisiones • topografía • calidad de los

suelos Características específicas tales como • proximidad a

áreas residenciales

• impacto externo (ruidos, olores, polvos, etc.)

Regulación ambiental Adquisición de bienes raíces Número de dueños Rasgos legales específicos Permisos de construcción Autoridades públicas involucradas Duración del proceso para obtener licencias Preparación de bienes

Electricidad Otra energía (calefacción / aire acondicionado) Agua, calidad Gas natural Sistema de eliminación de desechos Comunicaciones • correo • telecomunica

ciones Transporte Servicios disponibles

Conexión a carretera Puerto internacional Conexión a ferrocarril Aeropuerto Infraestructura programada Nivel de congestión

Universidades Educación técnica y administrativa Instituciones tales como • centros de

capacitación vocacional

• centros de renovación /actualización de habilidades

Nivel de educación Número de graduados en educación superior Disponibilidad de trabajadores con habilidades en áreas técnicas y administrativas Participación en inversiones del país de origen Tasa de desempleo

Condiciones del marco público • Jardines de

infancia • Escuelas • Hospitales • Violencia / hechos

criminales Idioma Regional • Instalaciones

comerciales • Costo de vida • Alquileres Valor recreativo • deportes • cultura • restaurantes

Fuente: Renschler (1995).


Sin embargo, antes de mirar más detalladamente a este enfoque de la promoción y facilitación de las inversiones, es esencial mencionar un punto: lo que básicamente hace atractivo a un país no está definido por su política de promoción de inversiones. El atractivo básico de un país está determinado por otros dos factores:

• El rendimiento económico en general. Aquellos países que atraen la mayoría de las inversiones son aquellos que tienen mercados domésticos atractivos. Por ejemplo, el motivo por el cual la Inversión Extranjera Directa explotó en la China desde los años 80 es, primero y ante todo, el hecho que los países extranjeros percibían a la China como un mercado muy prometedor. La mayor parte de la Inversión Extranjera Directa es la búsqueda de mercados, es decir, las empresas arman fábricas en los países para producir para el mercado local. Mientras más atractivo sea el mercado local, es más factible que las empresas consideren armar empresas allí.

• La imagen de un país. Si un país, a lo largo del tiempo, ha establecido la percepción entre las empresas multinacionales que el hacer negocios allí es conveniente, habrá un efecto de refuerzo. La Inversión Extranjera Directa sigue un cierto efecto de manada. Pero no es sólo eso. Mientras más activos sean los inversionistas extranjeros en un país dado, mayor es el peso político que tienen, especialmente en términos de forjar condiciones en su favor. Una empresa pensará dos veces antes de ser la primera en ir a un lugar dado. El factor de la imagen parece ser especialmente relevante cuando tiene que ver con las inversiones orientadas hacia las exportaciones.

Estos factores explican por qué en los países en desarrollo la Inversión Extranjera Directa está aglomerada tan masivamente en sólo dos puñados de países: diez países en desarrollo daban cuenta del 88.2% de los ingresos de la Inversión Extranjera Directa durante la primera mitad de los años 90. Algunos de ellos, tales como China, Brasil, e Indonesia, tienen grandes mercados domésticos. Otros, tales como Singapur, Malasia, y Hong Kong, han establecido imágenes muy positivas con los inversionistas extranjeros, combinado con y reforzado a través de políticas competentes de promoción de inversiones.

¿Cuáles son las conclusiones a las que podemos llegar con esto? Sugerimos que la conclusión más útil sería la de conceptualizar la promoción de inversiones dentro del contexto del siguiente campo de fuerzas.

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Figura 4:

Las actividades de promoción de inversiones por sí solas no hacen mucho para dar distinción a una localidad. No pueden hacer nada acerca de la demanda agregada de un país y sólo tienen un efecto limitado en términos de fortalecer la imagen, dado que la imagen de un país es una función de otros factores. Los otros factores son, hasta cierto punto, mutuamente excluyentes. No todos los países que atraen a mucha Inversión Extranjera Directa son famosos por su política macroeconómica estable y previsible. Hasta cierto punto, los inversionistas están dispuestos a transar las condiciones macroeconómicas estables por el acceso a un mercado grande. Pero es bastante obvio que un país que tiene una clasificación baja con respecto a cada uno o la mayoría de los cuatro factores no tendrá mucha oportunidad de atraer a Inversión Extranjera Directa.

Hay un factor que quizás no sea obvio de inmediato y es el “Sector privado dinámico”. A este respecto, el argumento es como sigue. Un país que no tiene un sector privado dinámico (o un sector de empresas gubernamentales dinámicas y competitivas) todavía puede atraer Inversión Extranjera Directa, pero sólo de una variedad específica, a saber, de un valor agregado extremadamente bajo, tal como los pasos aislados del ensamble de ropa. El efecto en los ingresos, así como también el efecto estructural de dicha Inversión Extranjera Directa, es limitado En todas las demás actividades, un inversionista potencial buscará proveedores, subcontratistas y proveedores de servicios competentes, y si no los encuentra buscará en otro lugar. De acuerdo con esto, argumentaríamos que la atracción de la Inversión Extranjera Directa y el desarrollo del sector privado son actividades complementarias.

En las siguientes subsecciones se presentan instrumentos específicos con respecto a la promoción de las inversiones.

2.1.2.1 Técnicas de construcción de imagen

Algunas técnicas para construir imagen son


• Publicitar en los medios financieros generales

• Participar en muestras de inversiones (en el país, en la región, en otras partes del mundo)

• Publicitar en los medios específicos de la industria o sector

• Conducir misiones de inversiones generales del país de origen al país anfitrión o del país anfitrión al de origen

• Realizar seminarios de información general sobre las oportunidades de inversión

El propósito de dichas actividades no es el de fijarse en empresas individuales como posibles inversionistas, sino más bien de esparcir las noticias de que cierta localidad está buscando inversionistas en forma activa y está tratando de crear condiciones favorables. El fortalecimiento de la imagen está basado en comunicar las condiciones generales de inversión, es decir, por qué un lugar dado es un mercado atractivo o localidad atractiva para las inversiones orientadas hacia la exportación.

Es importante notar que las técnicas para fortalecer a la imagen sufren de dos limitaciones:

• El efecto de la construcción de imagen puede ser completamente contrarrestado por evidencia contraria, por ejemplo, si un país recibe una clasificación muy baja en el índice de competitividad del World Economic Forum o del International Institute for Management Development (IMD) o en el índice de corrupción de Transparencia Internacional.

• El fortalecimiento de la imagen raramente tiene un efecto directo e inmediato en términos de atraer inversiones. Para lograr esto, hay que complementarlo con <técnicas para generar inversiones>.

2.1.2.2 Técnicas para generar inversiones

Algunas técnicas típicas para generar inversiones son

• Participar en campañas por correo directo o telemercadeo

• Realizar misiones específicas a industrias o sectores desde el país de origen hasta el país anfitrión o viceversa

• Realizar seminarios de información específica sobre la industria o sector

• Participar en investigaciones específicas sobre empresas seguidas por presentaciones de “ventas”

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Se puede dirigir dichas técnicas ya sea hacia potenciales inversionistas o hacia empresas consultoras especializadas en asesoría sobre localidades.

A diferencia de las técnicas de construcción de imagen, que son algo así como tiros dispersos, las técnicas para generar inversiones involucran una investigación intensiva que trata de igualar las ventajas de la localidad con los criterios aplicados por ciertas empresas o industrias. Si se ha identificado a las empresas o industrias que podrían encontrar que la localidad de uno es atractiva, las técnicas para generar inversiones tratan de abordarlas directamente. Las investigaciones han demostrado que el resultado de la generación de inversiones, lo cual no es sorprendente, está directamente relacionado con la calidad de la investigación. Si la investigación falla en identificar no sólo a las empresas, sino también a las personas claves que toman las decisiones en esas empresas, la generación de inversiones sólo tendrá un efecto limitado.

Con respecto a las inversiones extranjeras es especialmente importante notar que hay una amplia variación en términos del número de potenciales inversionistas entre los sectores. Hay sectores, tales como la industria de la ropa, donde el número de potenciales inversionistas es relativamente grande. Pero en muchas industrias, tales como en el procesamiento de alimentos o pulpa y papel, el número de potenciales inversionistas está limitado, a veces menos de una docena, rara vez más de unas docenas. El análisis de las estrategias de internacionalización de dichas empresas, basado en sus sitios Web y materiales publicados, es viable y permite la identificación de las empresas individuales que podrían sentirse atraídas hacia la localidad de uno.

2.1.2.3 Técnicas de servicios para la inversión

Algunas técnicas típicas de servicios para inversiones son

• Proveer servicios de consejería sobre inversiones

• Agilizar el proceso de las solicitudes y permisos

• Proveer servicios post-inversión

El propósito de estas actividades no es tanto atraer a los inversionistas, sino mantener contentos a aquellos que han venido, es decir, evitar que se reubiquen y convencerlos de que extiendan sus inversiones.

2.1.2.4 Incentivos a la inversión

Los incentivos a la inversión juegan un rol paradójico cuando tiene que ver con la atracción de inversionistas. Raramente son relevantes en el proceso de la toma de decisiones del inversionista, pero casi ninguna localidad se puede dar a lujo de no usarlos.


Por lo general los incentivos se conceptualizan dentro del contexto de atraer a inversionistas extranjeros. Las tablas siguientes dan un panorama de los tipos de incentivos en esta perspectiva. Sin embargo, muchos de estos incentivos también se aplican cuando tiene que ver con atraer a las empresas domésticas, o hasta en casos donde las empresas locales tienen suficiente poder de regateo para exigir que el gobierno les de incentivos.

Tabla 4: Tipos de incentivos fiscales principales para Inversiones Extranjeras Directas Basado en ganancias

Reducción de la tasa impositiva estándar sobre la renta corporativa; feriados tributarios; permitir que las pérdidas incurridas durante el período del feriado sean anuladas de los libros contra las ganancias percibidas después (o antes)

Basado en inversiones de capital

Depreciación acelerada; subsidios para inversiones y reinversiones.

Basado en mano de obra

Reducciones en las contribuciones de seguridad social; deducciones de ganancias imponibles basado en el número de empleados o en otros gastos relacionados con la mano de obra.

Basado en ventas Reducción de los impuestos sobre la renta corporativa basada en las ventas totales

Basado en valor agregado

Reducción de los impuestos sobre la renta corporativa o créditos basados en el contenido neto local de la producción; otorgar créditos sobre impuestos a la renta basados en el valor neto ganado.

Basado en otros gastos en particular

Deducciones sobre el impuesto a la renta corporativa basadas en, por ejemplo, los gastos relacionados con el marketing y actividades promocionales.

Basado en importaciones

Exención de aranceles de importación sobre bienes de capital, equipos o materias primas, piezas e insumos relacionados con el proceso de producción.

Basado en exportaciones

Relacionados con la producción, por ejemplo, exenciones de aranceles de exportación; tratamiento impositivo preferencial de los ingresos sobre exportaciones; reducción del impuesto a la renta para actividades especiales que ganan del cambio de moneda o para exportaciones de manufacturas; créditos impositivos sobre ventas domésticas a cambio de su rendimiento en exportaciones. Relacionados con los insumos, por ejemplo, reintegro de aranceles, créditos impositivos para aranceles pagados sobre materiales importados o proveedores; créditos sobre el impuesto a la renta en el contenido neto local de las exportaciones; deducción de gastos en el exterior y subsidios de capital para las industrias de exportación.

Fuente: UNCTAD, Incentivos e Inversiones Extranjeras Directas, Nueva York y Ginebra 1996

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Tabla 5: Principales tipos de incentivos financieros para DEL Subvenciones gubernamentales

Una variedad de medidas (a que comúnmente se refieren como “subsidios directos”) para cubrir (parte de los) costos de capital, producción o marketing con respecto a un proyecto de inversión.

Crédito gubernamental a tasas subvencionadas

Préstamos subsidiados; garantías de préstamos; créditos de exportación garantizados.

Participación gubernamental en el capital

Capital de riesgo, financiado públicamente, participando en inversiones con altos riesgos comerciales.

Seguro gubernamental a tasas preferenciales

Generalmente disponibles para cubrir ciertos tipos de riesgos tales como la volatilidad de la tasa de cambio, devaluación de la moneda o riesgos no empresariales tales como la expropiación y tumultos políticos (este tipo de seguros a menudo se proveen a través de una agencia internacional).


Tabla 6: Otros tipos de incentivos principales para DEL Infraestructura dedicada subsidiada

Incluye la provisión, a precios más bajos que los de mercado, de tierras, edificios, plantas industriales o infraestructuras específicas como telecomunicaciones, transporte, provisión de electricidad y agua.

Servicios subsidiados

Los servicios ofrecidos podrían incluir ayuda en la identificación de recursos financieros; ejecución y administración de proyectos; realización de estudios previos a la inversión; información sobre mercados, disponibilidad de materias primas y provisión de infraestructura; consejos sobre los procesos de producción y técnicas de mercadeo; asistencia en capacitación y retención; instalaciones técnicas para desarrollar los conocimientos o mejorar el control de calidad.

Preferencias de mercado

Contratos gubernamentales de preferencia; cierre del mercado para otros ingresos; protección de competencia en las importaciones; otorgamiento de derechos de monopolio.

Tratamiento preferencial en cambio de moneda

Tasas de cambio especiales; tasas especiales de conversión de deuda extranjera a patrimonio; eliminación de riesgos de cambio sobre préstamos en el extranjero; concesiones de créditos por el cambio de moneda para ganancias de exportación; concesiones especiales en la repatriación de ganancias y capital.


Explicación de las motivaciones de la inversión extranjera directa

Los factores claves que tienen influencia en las decisiones de las compañías transnacionales caen dentro de tres categorías amplias (en la terminología de John Dunning, uno de los investigadores más prestigiosos en ese campo):

a) Ventajas específicas para la empresa (o para los propietarios), que dan a una empresa ventajas competitivas en los mercados globales (estas incluyen, por ejemplo, activos tecnológicos, diferenciación de productos, habilidades administrativas, eficiencias, tamaño y concentración de la producción).


b) Ventajas de internación, que se dan cuando las transacciones internacionales son más eficientes de realizar dentro de la empresa que a través de la contratación de proveedores externos.

c) Ventajas de la localización, que ocurren cuando las condiciones locales de los potenciales países anfitriones hacen que sean sitios más atractivos para las operaciones de Inversión Extranjera Directa que el país de origen, tomando en cuenta también cómo estas condiciones se combinan con las ventajas específicas y de internación de la empresa. Los determinantes de la ubicación incluyen los factores naturales (por ejemplo, características del mercado, disponibilidad de recursos naturales), la estabilidad política y económica, las condiciones económicas (por ejemplo, costos de producción, costos de transporte, tasas de cambio) y los factores de políticas (tales como barreras empresariales, apertura a pertenencia extranjera, sistemas fiscales o incentivos para inversiones).

2.2 El Segundo Triángulo: Fortalecimiento de los Factores de localización

El segundo triángulo tiene que ver con los factores de localización, es decir, esas características que determinan si una ciudad o región dada califica como un entorno favorable para hacer negocios. Hay tres tipos de factores de localización:

1. Los factores de localización tangibles, que en general son criterios “duros” y que muchas veces se puede cuantificar

2. Los factores intangibles que son relevantes para las empresas, que son factores “blandos“ y no son fáciles de cuantificar

3. Factores intangibles relevantes para los profesionales, que básicamente son aquellos factores que definen la calidad de vida en una ubicación dada

Figura 5:

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Existe una jerarquía clara entre los tres tipos de factores de localización. Los más relevantes son los factores tangibles. Recién después de que los factores tangibles se vuelven cada vez más similares en todas las ubicaciones los factores intangibles se tornan relevantes como rasgos distintivos. Para decirlo de otra manera: si una ubicación, a diferencia de otras ubicaciones cercanas, sufre de una provisión de electricidad que no es confiable, escasez de agua y caminos horribles, hasta con instituciones de apoyo excelentes y un programa de redes empresariales muy eficaz sólo tendrá un efecto limitado.

2.2.1 Factores de Localización Tangibles

Los factores de localización tangibles son, en general, los criterios “duros” que a menudo se pueden cuantificar. Los factores de localización relevantes son los siguientes:

• Ubicación en relación con los mercados para compras y ventas

El principal criterio que usará una empresa cuando evalúa una posible ubicación para una inversión o expansión es la ubicación. Las empresas quieren estar cerca de sus clientes y proveedores para minimizar los costos de transporte. Por consiguiente, su proximidad es un criterio clave.

La ubicación geográfica es un criterio que apenas puede ser influenciado por una región o ciudad dada. Sin embargo, se puede compensar con factores favorables con respecto a otros criterios. No es raro observar que las ubicaciones que son geográficamente atractivas despilfarran esta ventaja al fallar en crear condiciones generales favorables para las actividades del sector privado. Tampoco es raro observar que lo que a primera vista parecería ser una ubicación desfavorable logra compensar su desventaja geográfica por medio de la creación de otros factores favorables; en Europa a uno le vienen a la mente ejemplos tales como Irlanda y Escocia.

• Infraestructura de transporte (caminos, ferrocarril, agua, aire)

Con respecto a la infraestructura del transporte, el mensaje principal parece ser obvio: mientras mejor sea su infraestructura, más favorable es su ubicación. Sin embargo, las cosas no son tan sencillas como eso. El crear y mantener una infraestructura física es un ejercicio costoso y existe un costo de oportunidad: para construir una buena infraestructura una localidad necesita mucho dinero y, para tener muco dinero, debe tener impuestos altos que, de nuevo, reduce lo atractivo de la localidad.

Un segundo punto importante es que tener infraestructura es un punto, pero tener infraestructura eficiente es algo muy diferente. Si los caminos están congestionados no es de mucha ayuda. Puertos y aeropuertos congestionados, lentos y costosos tampoco tienen ningún atractivo local. El manejar la infraestructura de manera que represente una ventaja de ubicación es un reto grande y requiere compararse constantemente con las localidades competidoras para encontrar las necesidades y opciones de mejora.


Un tercer punto importante es la observación de que, especialmente en los países en desarrollo y en los países industrializados más avanzados, la infraestructura es cada vez menos un rasgo distintivo. Los directivos de promoción económica en dichas regiones tienden a subestimar este aspecto. Para evaluar no sólo la calidad, sino también la relevancia de la infraestructura como una ventaja competitiva, es crucial que se analice a la localidad en sí frente a las localidades vecinas.

• Infraestructura de comunicaciones

A medida que cobra más importancia el intercambio de datos electrónicos entre las empresas y el comercio electrónico entre las empresas como así también entre las empresas y los consumidores, la relevancia de la infraestructura de comunicaciones está creciendo. Pasaron hace mucho tiempo los días en que la disponibilidad de líneas telefónicas como tal era suficiente; donde esto todavía es un reto difícil las localidades están en una gran desventaja. Hoy día las localidades competitivas demuestran una variedad de proveedores de servicios de comunicación, en su mayoría empresas privadas, con valor agregado.

• Mano de Obra (costo, cantidad, calidad)

El costo respectivo de la mano de obra es un criterio crucial cuando se evalúa la relativa atracción de una localidad dada. Lo que es crucial no es el costo en sí, sino el costo respectivo en dos aspectos.

Primero está la cuestión de la productividad de la mano de obra. No es raro encontrar localidades donde los salarios están casi en cero, pero donde las habilidades, la posibilidad de capacitar y la disciplina de los trabajadores son tan bajas que el costo respectivo es todavía demasiado alto para ser competitivo. Así, aparte de analizar los niveles de salarios, es sumamente importante analizar los niveles de productividad también. Para una localidad, esto significa que puede crear una fuerte ventaja para la ubicación si provee una fuerza laboral alerta, calificada y que se pueda capacitar.

Segundo está la cuestión de la disponibilidad de trabajadores. Esto es especialmente relevante para los inversionistas externos. Para ellos, los niveles promedios de los salarios no son relevantes. Cuando ellos inician una fábrica nueva y necesitan atraer a los trabajadores, tienen que pagar un salario por encima del promedio, especialmente en aquellas áreas donde las personas calificadas son escasas y quizás haya que atraerlas desde otras empresas.

• Disponibilidad y costo de bienes raíces

La disponibilidad de bienes raíces puede ser un criterio ya sea muy relevante o para nada relevante. En aquellas localidades que son débiles, sin atractivos, los bienes raíces son de fácil disponibilidad, pero esto no crea ninguna ventaja. En las localidades altamente dinámicas y atractivas, los bienes raíces por lo general son escasos y caros. En esos lugares, la falta de disponibilidad de bienes raíces puede crear límites severos para el crecimiento. Es una tarea clave del sector público el anticipar y manejar esta cuestión.

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En las localidades industriales más maduras, lo que a menudo se convierte en un tema es la conversión de propiedades industriales abandonadas, que a menudo están contaminadas. La limpieza de dichas propiedades a menudo es una iniciativa muy cara. No es raro que el dueño anterior sea incapaz de cubrir este gasto, por ejemplo, si éste fue una empresa que entró en quiebra. A menudo el sector público se encuentra en una posición donde debe cubrir el costo de la rehabilitación de las propiedades. La experiencia de los países industrializados muestra que la creación de una empresa de servicio dedicada a este fin puede tener sentido, la cual acumula la experiencia y así reduce el costo del aprendizaje. Dichas empresas de servicios también pueden estar conectadas a fondos dedicados, posiblemente rotatorios, para financiar la adquisición de propiedades viejas, cubrir el costo de su rehabilitación y venderlas.

• Regulación ambiental

Investigaciones extensas han demostrado que la regulación ambiental casi no tiene ningún efecto en la inversión extranjera. La hipótesis de que las empresas están reubicando industrias contaminantes desde países industrializados densamente regulados a otras localidades nunca se pudo verificar.

Sin embargo, la regulación ambiental se convierte en un criterio crucial cuando tiene que ver con las microdecisiones, es decir, con la elección entre localidades vecinas. No es raro encontrar que la regulación varía de una ciudad a otra.

Una cuestión clave dentro de este contexto es el manejo de la regulación ambiental. Lo que crea los obstáculos a la inversión no necesariamente es la existencia de la regulación, sino más bien el nivel de papeleo y pronosticabilidad en su aplicación. Cuando los requerimientos de los permisos son complejos y no son transparentes, y los periodos de los permisos no son predecibles, y hasta el resultado del proceso para un permiso no es pronosticable, entonces la empresa tenderá a escoger una localidad más eficiente.

• Costos de energía y ambientales

Hay todo un conjunto de costos relacionados con la energía y el medio ambiente, incluyendo el costo del agua. Las empresas tienen requerimientos altos, y a menudo extremadamente altos, en términos de insumos de energía y agua. Su precio puede llegar a ser un punto crucial en la evaluación de localidades alternativas.

Además, las empresas tienden a tener cierto conjunto de emisiones no asociadas directamente al producto, es decir, desechos sólidos, agua de desechos y emisiones gaseosas. El costo de la eliminación de desechos y el tratamiento de las aguas de desechos también puede establecer una diferencial importante entre localidades.

• Impuestos y subsidios locales


A menudo los impuestos locales varían entre las ciudades y a menudo las ciudades tratan de atraer o mantener a las empresas por medio de ofrecerles un tratamiento impositivo especial. Esta cuestión está muy relacionada con la cuestión general de subsidios e incentivos.

2.2.2 Factores de Localización Intangibles Relevantes para las Empresas

Los factores intangibles son los factores “blandos” y no es fácil cuantificarlos. Se vuelven cada vez más importantes a medida que los factores tangibles se tornan cada vez más similares para muchas localidades. Los factores intangibles que a menudo se mencionan en la literatura son:

• El clima económico local y regional

• El clima económico nacional

• La imagen de la localidad

• La imagen de la ciudad / región

El clima y la imagen de un lugar están estrechamente relacionados con el rendimiento económico general y el comportamiento del gobierno frente a los negocios. El rendimiento económico es el resultado de una multitud de factores y el gobierno sólo puede influenciar parte de ellos. Sin embargo, el gobierno puede hacer muchas cosas para crear un <entorno amigable para los negocios>:

• Contactos con empresas de la misma rama

• Oportunidades de cooperación

Estos factores se pueden resumir como oportunidades de formar redes.

• Instituciones de ciencias, tecnología y educación superior

• Entorno innovador de la región

• Papel activo de las Cámaras y Asociaciones Empresariales competentes

2.2.2.1 Orientación favorable hacia los negocios por parte del gobierno

Hay todo un conjunto de elementos si un gobierno local quiere configurar un entorno favorable para los negocios. Es difícil sobreestimar la relevancia de estos factores – tienden a ser más relevantes que cualquier actividad específica de promoción de negocios que el gobierno local esté ejerciendo.

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• Agilidad en responder a las solicitudes

Lo que las empresas encuentran especialmente molesto son las largas demoras cuando preguntan a las instituciones gubernamentales acerca de algo. De hecho, las demoras largas a veces son obstáculos más grandes que los reglamentos restrictivos. Crean una incertidumbre general y una falta de poder pronosticar, lo cual puede ser desastroso para una empresa que quiere explotar una oportunidad de negocios que apenas está surgiendo. Es importante ver que las empresas y la administración pública son profundamente diferentes a este respecto: las agencias públicas tienden a tener una rutina, hacen el mismo tipo de trabajo todos los días, día tras día. En el sector empresarial, en contraste, a menudo es El primero que llega, el primero

que toma, y muchas veces hay ventajas para el primero en moverse que significa que una empresa que entra en un negocio o mercado dado demasiado tarde está en una desventaja distintiva frente a sus competidores. Si esta demora es causada por agencias gubernamentales ineficientes o incompetentes eso crea aún más frustración para las empresas y produce problemas de credibilidad para todo el conjunto del sector publico.

• Agilidad en tratar con los permisos

Las cosas son parecidas cuando está relacionado con los permisos. Es típico que un negocio necesite todo tipo de permisos, por ejemplo, permisos para construir, permisos de salud, permisos impositivos, permisos de seguridad para la mano de obra, etc. Es obvio que una empresa en la localidad A que puede conseguir los permisos necesarios, digamos, para expandir una planta en dos meses tiene una ventaja distintiva sobre un competidor en la localidad B que tiene que esperar dos años. El racionalizar el proceso de los permisos y el agilizar la entrega de los mismos se ha convertido en una de las medidas más, si no es la más relevante en la promoción económica en muchos países industrializados.

• Agencia informativa y ventanilla única

Uno de los motivos de los largos procesos para permisos es la multitud de agencias gubernamentales que tienen que emitirlos. Un primer paso para tratar con este problema es la creación de agencias informativas (first-stop agencies). Estas dan una orientación a las empresas en cuanto al tipo de permisos que necesitan y dónde y cómo obtenerlos. Avanzando un paso más con esta idea está el concepto de la ventanilla única (one-stop agencies). Aquí la empresa trata solamente con un intermediario para obtener los permisos necesarios. El siguiente paso, y el más difícil, es la minimización de los permisos.

• Apoyo efectivo para las empresas al tratar con organismos de supervisión

Aún cuando el gobierno local logre recortar el papeleo y los requerimientos para los permisos, todavía hay muchos requerimientos de permisos que vienen de los gobiernos nacionales y provinciales. El apoyar a las empresas para tratar con esto, es decir, explicar qué tipo de permisos necesitan y cómo obtenerlos, es una actividad sustancial para la promoción de negocios.


• Capacidad económica y hospitalidad de los actores claves (por ejemplo, el alcalde)

Al leer las historias de enormes proyectos de inversión, tales como las fábricas que ensamblan automóviles, hay un tema común: al final, cuando la multitud de opciones de localidades se haya recortado a una lista corta de localidades muy atractivas, a menudo era el comportamiento de los actores claves, especialmente el alcalde y otros representantes elegidos, lo que hacía la diferencia. Si los funcionarios de alto rango toman un interés personal en atraer o mantener a las empresas, esto da una señal importante, por lo menos a los empleados en las agencias gubernamentales.

• Clima amistoso entre sectores público y privado

El estilo general de la interacción entre el gobierno local y las empresas locales puede ser otro factor distintivo en crear una localidad atractiva. Si las relaciones son hostiles, esto a menudo lleva a largos procesos de permisos o incluso a decisiones al azar por parte del gobierno acerca de los permisos. Tampoco es raro encontrar que los funcionarios de gobierno exhiban un alto nivel de coimas y corrupción, y que ese gobierno busque relajar sus límites financieros por medio del hostigamiento a las empresas con alzas de impuestos al azar y multas no justificadas. Este tipo de comportamiento es mucho más eficaz, de manera negativa, de lo que pudiera ser cualquier actividad de construcción de imagen.

• Diálogo permanente y constructivo entre sectores público y privado

El comportamiento antipático que tiene el gobierno local hacia los negocios no necesariamente es el resultado de malas intenciones. A menudo es el resultado de una falta de comunicación. Aún en los entornos democráticos, la comunidad de negocios es sólo una entre muchas comunidades y a menudo no está unida. Con frecuencia se puede observar que el umbral de la comunidad empresarial local para ejercer presión sistemática con respecto a cuestiones específicas es muy alto. Esto quizás sea el caso aún si existen asociaciones o cámaras de negocios, dado que muchas veces sufren de una fragmentación interna, una falta de articulación o falta de capacidad. Por lo tanto, el hecho de que no haya quejas masivas por parte del sector privado no necesariamente significa que no haya nada de qué quejarse. Si un gobierno local sale a promocionar las actividades económicas, buscar comunicarse con el sector privado, y con todos los segmentos de los sectores privados, es lo primero que debería hacer. Hay varios medios para hacerlo: (1) Creando la institución de un Ombudsman5, es decir, una persona u oficina que es el destinatario de las quejas de las empresas; (2) Enviar entrevistadores para evaluar la percepción que tiene el sector privado del gobierno; (3) Organizar eventos públicos donde la gente de negocios puede, ya sea formal o informalmente, expresar sus opiniones y quejas acerca del sector público.

5 Para esta palabra escandinava de origen alemán, no existe una traducción apropiada. El vocablo Ombudsman

puede significar representante, mediador, agente, guardián.

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Racionalizando el Proceso de los Permisos

Cuando un gobierno local desea racionalizar el proceso de los permisos, hay varias opciones acerca de cómo proceder.

• Como primer paso, es útil realizar un sondeo de los requerimientos existentes para permisos. Los requerimientos de permisos evolucionan con el tiempo, a medida que los gobiernos abordan nuevos temas. Es común que se creen nuevos requerimientos de permisos sin analizar el costo de su cumplimiento y su consistencia con otros requerimientos de permisos. Por lo tanto, un mapeo de los requerimientos de permisos puede tornarse en una experiencia algo sorprendente para los directivos del sector público, que nunca antes consideraron la multitud y variedad de requerimientos que el gobierno ha creado con el tiempo. Además, es útil evaluar el tiempo que es necesario para tratar con los requerimientos de los permisos, tanto por el lado de la empresa como de la administración pública. La cantidad de tiempo que se necesita para llenar los formularios, llevarlos a una agencia pública, interactuar con los funcionarios y posiblemente volver a escribirlos, y la cantidad de tiempo que se pasa en las agencias para procesar una solicitud de permiso, puede servir como una base para determinar el costo directo de los permisos. El gobierno local puede entonces comparar el costo general de un requerimiento dado para un permiso con los posibles daños que podrían ocurrir si ese permiso no existiera.

• Para agilizar el procesamiento de los permisos, el gobierno puede considerar la introducción de procesamientos en paralelo. No es raro que un permiso dado tenga que pasar por diferentes departamentos, pasando mucho tiempo en las bandejas de entrada y salida. Si diferentes departamentos procesan el permiso al mismo tiempo, el tiempo total del proceso se puede acortar en forma drástica. Otra opción es la de instalar un proceso automático, es decir, si un permiso no ha sido denegado dentro de un periodo de tiempo dado se otorga automáticamente.

• Algunos países industrializados están poniendo en práctica evaluaciones de los costos de las leyes y regulaciones, algo que también es aplicable al nivel local. Esto significa que el costo de cumplir con el reglamento en cuestión se calcula por adelantado, de manera que los legisladores puedan tomar una decisión mejor informada.

Estructuras institucionales de promoción económica

Las actividades de promoción económica se pueden organizar en diferentes formas institucionales.

• En muchos países industrializados, como así también en algunos países en desarrollo avanzados, la promoción económica regional y local está organizada como una entidad de servicio público aparte. Esto puede ser un departamento del gobierno local o una entidad organizacionalmente separada.


• Otra opción es la de organizar la promoción económica como una sociedad público-privada, donde dependerá de las circunstancias específicas qué lado tiene la participación mayoritaria.

• Todavía otra opción es un papel activo por parte de las Cámaras y Asociaciones o empresas de servicios en la promoción económica local. En los Estados Unidos en particular es bastante común encontrar que las empresas de servicios juegan este papel, motivadas por su interés en atraer a nuevos clientes de gran escala para sus servicios.

La siguiente tabla resume las ventajas y desventajas de cada tipo. Debería ser obvio que no hay ninguna opción claramente mejor.

Tipo Ventaja Desventaja

Público Contacto directo con la administración pública Potencial papel estratégico, más allá de pensar a corto plazo

Distancia del sector privado Riesgo de cultura burocrática Riesgo de tráfico de influencias políticas

Público-privado Flexibilidad Cultura de organización potencialmente empresarial

Falta de responsabilidad democrática Expectativas diferentes, potencialmente conflictivas de los actores públicos y privados Distante de los departamentos de la administración pública que son económicamente relevantes

Cámaras y

Asociaciones

Muy cerca del sector privado Orientación empresarial

Distancia del sector público Conflicto entre cabildeo (lobby) y promoción económica

Empresas de

servicios

Orientación empresarial Indicadores claros de su rendimiento

Distancia con el sector público

2.2.2.2 Redes de Negocios

La lógica de las redes de negocios es llamativa, al menos para los académicos que tratan de entender los determinantes de la competitividad corporativa. Para las empresas la lógica con frecuencia es diferente.

¿Qué es la cooperación entre las empresas?

Normalmente la cooperación entre las empresas involucra tres rasgos que se pueden distinguir analíticamente, a saber: la contratación relacional, el intercambio de información / aprendizaje conjunto y la acción colectiva.

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La contratación relacional6 es el opuesto de las relaciones de mercado. Mientras que esto último típicamente involucra transacciones puntuales, muchas veces basadas en licitaciones o arreglos similares, la contratación relacional involucra una relación empresarial de largo plazo. Las relaciones de mercado requieren acuerdos legales extensos, mientras que la contratación relacional a menudo está basada en la confianza. La contratación relacional se da tanto en entornos jerárquico (por ejemplo, en las relaciones con proveedores en la industria japonesa) y en entornos no jerárquicos (por ejemplo, los distritos industriales).

Los intercambios de información típicos entre las empresas incluyen lo siguiente:

• Intercambio de información informal entre empresas en arreglos de provisión/subcontratación, yendo más allá de lo que es necesario para las transacciones a distancia. El cliente puede ayudar a sus proveedores, por ejemplo, cómo trabajar con ciertos materiales nuevos o cómo tratar con problemas de calidad. Esto puede ocurrir tanto entre empresas vecinas como dentro de las redes globales de proveedores.

• Intercambio de información formal e informal entre empresas en alianzas estratégicas. Ha habido un fuerte incremento en el número de alianzas estratégicas nacionales e internacionales entre empresas, es decir, negocios de cooperación apuntados hacia desarrollar cierta tecnología en base a un contrato. Detrás de esto existe la necesidad de unir los recursos de I+D para reducir los plazos y lograr sinergias.

• Intercambio de información formal e informal entre empresas en asociaciones empresariales. Muchas veces son un foro para las discusiones técnicas.

• Intercambio de información entre los empleados de empresas en asociaciones profesionales, que pueden ser formales (por ejemplo, presentaciones en conferencias) o informales (por ejemplo, discusiones durante reuniones y conferencias).

Algunos tipos de acciones colectivas frecuentes incluyen las siguientes:

• La provisión de servicios reales por parte de asociaciones de negocios.

• Meso instituciones mantenidas conjuntamente, pero con organizaciones separadas, en campos como la capacitación, la información tecnológica o la información sobre exportaciones.

• El cabildeo político y la participación activa en foros que trabajan para dar forma a las ventajas de la localidad.

6 La expresión “contratación relacional”, traducida de “relational contracting”, hace referencia a las relaciones

empresariales de largo plazo basadas más bien en la confianza que en contratos formales.


En el mundo real, la contratación relacional, el intercambio de información y la acción colectiva a menudo van mano en mano; de hecho, los tres tipos de actividades se refuerzan una a otra, es decir, las reuniones en las asociaciones de negocios que funcionan bien abren oportunidades hacia el intercambio de información informal y el intercambio de información puede alcanzar barreras que se pueden vencer sólo a través de la acción colectiva. Tomado como un todo, esto lleva al surgimiento de redes entre empresas.

Por qué las empresas pueden cooperar

Desde el punto de vista de la economía institucional hay dos motivos principales por los cuales las empresas cooperan, a saber: los costos de transacción y el problema del agente-principal en las relaciones de mercado7. Las relaciones de mercado requieren un contrato complicado que es costoso de armar, negociar y hacer cumplir, causando así altos costos de transacción. El problema del agente-principal emerge hasta el punto en que, por ejemplo, un subcontratista o proveedor está contractualmente obligado a emplear ciertas tecnologías de procesamiento, pero escoge una alternativa más barata, y no es fácil para el contratista principal darse cuenta de la diferencia (por ejemplo, en el tratamiento de las superficies o el tratamiento químico de los textiles). Algunos arreglos de cooperación (por ejemplo las alianzas estratégicas) también pueden involucrar problemas del tipo agente-principal. La contratación relacional y las redes densas a largo plazo pueden ofrecer beneficios sustanciales en términos de minimizar los costos de la transacción y reducir los problemas de este tipo. Dichos arreglos están basados en la confianza mutua. Los acuerdos son autoexigentes hasta el punto que las empresas corren el riesgo de erosionar la confianza, y así posiblemente salgan de la red, si se comportan de una manera oportunista.

En la perspectiva de la economía de innovación, la cooperación entre las empresas es un rasgo crucial dado que la innovación es un proceso acumulativo, que involucra el aprender haciendo, el uso y la interacción, y a menudo rinde mayores retornos. Especialmente importante es el aprendizaje por interacción. Hay tanto un argumento empírico como teórico detrás del énfasis que la economía de innovación pone en el aprendizaje a través de la interacción. Detrás del argumento empírico existe la idea de que el tipo de innovación más frecuente, es decir la innovación incremental, no es un evento, sino un proceso de mejoras continuas. El proceso de la innovación incremental se va agilizando a medida que se establece una trayectoria en el desarrollo de una tecnología dada, es decir a medida que un número cada vez mayor de investigadores y empresas acuerdan que una tecnología es preferible en comparación con las otras tecnologías. Después de este acuerdo (a menudo implícito), ocurren dos cosas. Primero hay menos incertidumbre, es decir, se minimiza el riesgo de que habrá que cancelar en los libros la inversión en I+D porque se ha tenido que dejar una tecnología dada. Segundo, un número creciente de investigadores se concentran en mejorar una tecnología

7 El problema del Agente-Principal trata las dificultades que se presentan bajo condiciones de información

asimétrica cuando una empresa, el Principal, contrata a otra, el Agente, para ejecutar una función o prestar un servicio.

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dada y se está creando una estructura de grupos o institutos de investigación al meso-nivel, cursos de capacitación y libros de textos, normas y estándares, etc.

El argumento teórico aborda las cuestiones de los costos de oportunidad y el incremento en los retornos. La alternativa a la cooperación entre empresas para la innovación sería un enfoque autárquico, es decir, cada empresa trata de avanzar en sus propios esfuerzos de investigación y procesos de aprendizaje. De cierto modo, esto ocurre en el mundo real; generalmente se refiere a esto como el síndrome de que no fue inventado aquí. Este enfoque involucra altos costos de oportunidad dado que las empresas pudieron haber evitado la replicación y repetición de callejones sin salida si hubieran aprendido de las experiencias de otras empresas.

Desde el punto de vista de la economía de innovación, la cuestión de los costos de transacción involucra las diferentes formas que puede asumir el aprendizaje por interacción. La transferencia formal de tecnología, por ejemplo, por medio de licencias, es una de éstas. Sin embargo, dado que el uso de la tecnología implica muchos conocimientos tácitos, ningún contrato de transferencia de tecnología puede definir todos los detalles que están involucrados; puede tratar de definir la mayor cantidad posible, algo que sería sumamente costoso en términos de preparar los borradores, supervisar y hacer cumplir el contrato. La alternativa es una combinación de acuerdos formales y comunicaciones informales. Además, hay otras formas de aprendizaje tecnológico basadas en la comunicación entre las empresas, por ejemplo, las discusiones en los organismos de estandarización o en los congresos. Estos mecanismos tienen bajos costos de transacción.

Un acuerdo entre varios actores – empresas, investigadores y otros – acerca de una trayectoria tecnológica dada puede crear las condiciones previas para retornos cada vez mayores. Hay un incremento en los retornos tanto por escala, debido a una gran cantidad de empresas e investigadores que van mejorando la misma tecnología, es decir, retornos para los productores, como por la adopción de cierta tecnología, es decir, retornos para los usuarios.

Por qué las empresas quizás no cooperen

A pesar de todas sus ventajas, no es para nada evidente que las empresas cooperan. Las ventajas de la cooperación podrían ser obvias para los economistas de innovación y los agentes políticos que apoyan a las PyMEs, pero muchas personas de negocios no encuentran que sean para nada obvias, y por buenos motivos. El evitar la cooperación puede ser un comportamiento perfectamente racional. En nuestro trabajo de campo hemos encontrado cuatros razones principales de por qué los empresarios podrían escoger hacerlo solos lo más que puedan.

Primero, la gente de negocios a menudo encuentra que la idea de la cooperación es repulsiva porque consideran que las demás empresas en la misma rama son rivales y preferirían no comunicarse con ellos para evitar tener que revelar sus secretos empresariales.


Segundo, las condiciones macroeconómicas pueden desalentar la cooperación entre empresas. Puede haber impuestos elevados sobre las transacciones entre empresas, estimulando así la integración vertical. Si el marco macroeconómico no es estable y las “reglas del juego” cambian constantemente, las transacciones entre las empresas pueden ser vistas como aisladas en vez de ser consideradas como un “dilema del prisionero iterado”8, creando una situación donde el incumplimiento podría parecer una opción atractiva.

Tercero, aunque la cooperación puede reducir los costos de transacción, también los crea. A menudo la coordinación de una red involucra una cantidad sustancial de tiempo para preparar reuniones, participar en ellas y cuidar del seguimiento. También es bastante natural que habrán conflictos y la resolución de los mismos requerirá nuevamente mucho tiempo y esfuerzo. Por lo tanto, quizás haya una discrepancia entre el incentivo para que las empresas individuales cooperen y la intensidad de la cooperación que sería deseable desde una perspectiva macro.

Cuarto, existe la cuestión de la cultura empresarial y la confianza. En un entorno donde las empresas están altamente integradas en sentido vertical, donde no se meten con otros, donde ha habido iniciativas fallidas de cooperación y un comportamiento predatorio, surge una cultura empresarial que se caracteriza por el aislamiento y la desconfianza. Tanto la cooperación como la falta de cooperación de cierto modo resultan en retornos crecientes. En el caso de la cooperación, las iniciativas exitosas crean más capital social, mejorando así las condiciones para más cooperación. En el caso de una falta de cooperación, las iniciativas fallidas fortalecen la idea de que no es posible cooperar, socavando así las posibilidades de éxito de esfuerzos adicionales para estimular la cooperación. Así, tanto la cooperación como la falta de cooperación dependen de su trayectoria, con un efecto de encierro especialmente fuerte en el caso de la falta de cooperación, dado que es mucho más fácil destruir a la confianza que la falta de confianza.

Contra este fondo, la observación de que los clusters, es decir, concentraciones geográficas de empresas, no necesariamente significan una cooperación densa entre las empresas no es una sorpresa. El surgimiento de los clusters es un fenómeno omnipresente que se debe principalmente a la distribución dispareja de los factores de producción, externalidades positivas y eventos históricos casuales. No es para nada común ni obvio que la cooperación emerja dentro de los clusters. Si realmente ocurre y qué forma asume, dependerá de circunstancias históricas, locales, institucionales y subsectoriales específicas. En la sección siguiente veremos los distintos patrones de cooperación en diferentes tipos de clusters industriales en los países en desarrollo.

8 El dilema del prisionero es un ejemplo claro, pero atípico, de un problema de suma no nula. En este problema

de teoría de juegos, como en otros muchos, se supone que cada jugador, de modo independiente, trata de aumentar al máximo su propia ventaja sin importarle el resultado del otro jugador. Para más información vea http://es.wikipedia.org/wiki/Dilema_del_prisionero

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Promocionando la cooperación entre empresas

Al promocionar la cooperación entre empresas, es importante distinguir dos pasos consecutivos. El primer paso es el de hacer que las empresas se involucren en un esfuerzo de cooperación, es decir, que venzan su hostilidad hacia compartir información y experiencias. El segundo paso es el de montar un ejercicio sostenido de interacción y aprendizaje colectivo.

Empezando con el primer paso, uno no debería:

• Asumir que las empresas demandan apoyo, basándose en el entendimiento común o en estudios. Un estudio quizás encuentre que la falta de cooperación es uno de los principales motivos de la baja competitividad. Sin embargo, a menudo las empresas tendrán una percepción profundamente diferente.

• Tomar demasiado en serio el análisis de los problemas claves provistos por las empresas mismas. Muchas veces las empresas verán problemas en todos lados menos internamente.

• Sobreestimar la disponibilidad de los empresarios para empezar un esfuerzo de aprendizaje conjunto con otros, especialmente si son de la misma rama.

Por consiguiente, el enfoque tradicional – preparar un análisis de los problemas de las empresas y empezar a ofrecerles ciertos servicios – no es adecuado. Además, empezar un esfuerzo que busca estimular la cooperación entre las empresas no tiene mucho sentido. La cooperación entre las empresas es un medio de enaltecer la competitividad, no es una meta en sí. Más bien el primer paso debería ser, en un ejercicio que involucra a la gente de negocios y las agencias de apoyo (¡que no necesariamente tienen que ser agencias gubernamentales!), el de definir los cuellos de botella claves a que se enfrentan las empresas e identificar los cuellos de botella que se pueden vencer en el corto plazo. Este proceso debería enfocarse hacia la movilización de los conocimientos de todas las empresas involucradas, es decir, estimular la cooperación entre empresas como un efecto colateral. Las áreas prometedoras son, por ejemplo, cuestiones ambientales como el tratamiento de las aguas de desechos y el tratamiento de los desechos, o cuestiones de capacitación. Estas áreas no tocan directamente a lo que las empresas perciben como su capacidad central, entonces habrá menos temor de que se revelen secretos industriales y habrá más voluntad de cooperar.

Con respecto al segundo paso, la cuestión crucial es la de encontrar una manera de transformar la cultura empresarial local de manera sostenida. Las asociaciones de negocios pueden jugar un papel clave aquí dado que, por definición, son el lugar donde se debería llevar a cabo la cooperación entre las empresas Sin embargo, en el pasado a menudo eran simplemente los vehículos de políticas o clubes sociales en lugar de ser entidades efectivas. Por lo tanto, la asistencia técnica para promover la cooperación entre las empresas debería enfocarse en las asociaciones empresariales. La meta debería ser la de estimular y acompañar a los procesos de desarrollo organizacional en estas organizaciones. De hecho, las condiciones para hacerlo quizás no sean tan malas en las localidades donde las empresas están bajo una presión de competitividad cada vez mayor. En algunos lugares, las asociaciones han entrado


en un círculo virtuoso: ofreciendo ayuda a empresas luchadoras, han creado un incentivo para una membresía voluntaria, pagada, incrementando así su base de financiamiento. Esto a su vez hizo que fuese posible ampliar el alcance de ayuda a las empresas, ampliando nuevamente la base de financiamiento, etc.

Es más probable que tales iniciativas tendrán éxito si cumplen con cuatro criterios:

• Abordan los problemas inmediatos de las empresas;

• No tocan lo que las empresas perciben como sus actividades centrales;

• Brindan poco o nada de espacio para un comportamiento predatorio, y

• Ofrecen potenciales ahorros a través de economías de escala.

Se pueden explicar estos criterios delineando brevemente las actividades típicas que no los cumplen y que generalmente fallan. Por ejemplo, podría existir una cooperación técnica, como el desarrollo conjunto de un nuevo proceso de producción. En tal caso, las empresas participantes temen que las otras lleguen a conocer información que ellas perciben como esenciales para su competitividad. Por consiguiente, presionan a sus técnicos para que no revelen ninguna información posiblemente crítica, lo que en efecto significa que es poco probable que el proyecto de cooperación llegue a ninguna parte. Las empresas también pueden escoger a sus técnicos menos competentes para que participen en el proyecto, algo que tampoco enaltece las probabilidades de éxito. Como otro ejemplo, cuando uno menciona la opción de cooperación, la gente de negocios en un cluster no cooperativo típicamente presenta ideas que efectivamente son anticompetitivas, tales como formar una cooperativa de compras. Sin embargo, si las empresas no confían unas en otras, un proveedor que es la meta de la cooperativa fácilmente puede romper esto al ofrecer condiciones de compra preferenciales a una o más de las firmas participantes.

2.2.2.3 Instituciones de Apoyo

Estimular la Cooperación entre las Empresas y las Instituciones de Apoyo

Las instituciones tales como los institutos tecnológicos y de capacitación tendían a operar en una suerte de vacío y eran altamente auto referentes. En la era de la sustitución de importaciones los institutos tecnológicos encontraron poca demanda del sector privado, que estaba bajo poca presión para innovar en un mercado no muy competitivo. Los institutos de capacitación encontraron un entorno que estaba marcado por una escasez masiva de habilidades, entonces cualquier capacitación que proveían era aceptada de buena agrado por el sector privado. Era notable ver que aunque una gran parte del sistema de capacitación vocacional estaba administrada por el mismo sector privado, las posibilidades de que las empresas articularan sus demandas específicas frente a los institutos de capacitación a

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menudo eran muy limitadas. Con un entorno nuevo, más competitivo, las instituciones tienen que enfrentar el reto de cumplir con los mismos criterios básicos que las empresas – eficiencia en costos, calidad, variedad y receptividad. La manera obvia de hacer esto es organizarse de un modo empresarial.

La cooperación entre el sector privado y el sector público exige mucho de ambas partes. Por parte del sector privado es, primero y ante todo, esencial que tengan organizaciones eficaces. Las empresas grandes pueden interactuar con el gobierno, especialmente el gobierno local, de manera individual. Las pequeñas y medianas empresas encontrarán que esto es difícil. Tendrán que unir sus voces para que les escuchen; esto nos lleva de vuelta a las cuestiones mencionadas arriba en términos de crear asociaciones empresariales efectivas.

Por parte del sector público, la primera cuestión es que tiene que tomar un interés activo en el destino del sector privado. Esto es mucho menos obvio de lo que se esperaría. En Brasil, las investigaciones encontraron que muchas veces al gobierno local no le importaban los negocios privados, con excepción de como fuentes de ingresos. Primero, los negocios privados habían crecido durante décadas sin apoyo del gobierno local y, segundo, hubo toda clase de políticas del gobierno central y estatal para que el gobierno local desarrollara una disposición de esperar sus acciones en lugar de actuar por su cuenta.

La segunda cuestión es que el gobierno, antes de empezar las iniciativas de los cluster, debe primero ordenar su propia casa. El gobierno tiende a erigir en todos los niveles toda clase de obstáculos para los negocios privados – algunos de los cuales son esenciales y de hecho son importantes para estimular la competitividad, tales como la regulación ambiental y la protección al consumidor, pero muchos de los cuales ya sea son ineficientes o no son para nada sensatos. Revisar los reglamentos, quitando aquellos obstáculos que no son esenciales y organizando de nuevo lo que queda, es la tarea más importante del gobierno. En términos prácticos esto significa diferentes cosas a niveles diferentes, tales como moverse de comando y control hacia instrumentos económicos para la política ambiental al nivel nacional o hacia la creación de agencias informativas o agencias intermediarias únicas al nivel local.

Sólo después de abordar los obstáculos que ha creado para el sector privado el gobierno tendrá la credibilidad para involucrarse en actividades de promoción significativas, tales como las iniciativas de clusters. Las agencias gubernamentales al nivel local o regional pueden jugar dos roles importantes a este respecto. Primero, pueden actuar como moderadores, mediadores y facilitadores, es decir, siempre y cuando tengan la capacidad y la credibilidad pueden jugar un papel crucial en vencer la falta de confianza entre las empresas. Segundo, pueden cubrir parte de los costos de transacción en que incurre cualquier empresa cooperativa. A este respecto, la justificación es casi igual que en los términos de apoyo gubernamental para la I+D. En una perspectiva microeconómica los costos de la cooperación a menudo son sustanciales, mientras que los beneficios son hipotéticos y su apropiabilidad puede parecer dudosa. Por lo tanto, las empresas tendrán la tendencia de subinvertir en la cooperación.


2.2.3 Factores de Localización Intangibles Relevantes para las Personas

Aquí los factores más relevantes son los siguientes:

• Oportunidades de carrera profesional

• Calidad de vivienda y vecindarios

• Calidad ambiental

• Calidad de las escuelas

• Infraestructura social

• Oportunidades de recreación

• Lo atractivo de la ciudad y región

• Cultura elevada y popular

Los principales instrumentos para fortalecer los factores intangibles relevantes para los profesionales son los siguientes:

• Mejorar la vivienda y la calidad de los vecindarios

• Mejorar la calidad ambiental

• Asegurar la alta calidad de las instituciones educativas

• Crear una infraestructura social atractiva

• Mejorar las instalaciones para el esparcimiento (deportes, alta cultura, cultura popular)

2.3 El Triángulo de la Sinergias: Promoción Económica, Promoción de Empleos, Desarrollo Urbano/Regional

El desarrollo económico local no sólo está relacionado con cosas como la promoción de los negocios, el apoyo a las PyMEs y la promoción de las microempresas.

• La meta principal del DEL es la de crear empleos y, por lo tanto, es crucial involucrar medidas y organizaciones para la promoción de empleos en un esfuerzo de DEL dado. Sin embargo, a menudo se aborda la creación de empleos como parte de una política social. Esto, a su vez, lleva a algo que a menudo es una confusión grande en el DEL: la distinción entre el desarrollo económico y el desarrollo comunitario.

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• Una de las cuestiones claves del DEL es la de mejorar la calidad de ubicación de un lugar dado. Si usted pone atención a los factores tangibles e intangibles de ubicación que definen la calidad de una localidad, encontrará que algunos están estrechamente relacionados con la promoción de los negocios, mientras que muchos otros tienen que ver con cuestiones que generalmente se abordan bajo el encabezamiento del Desarrollo Urbano o el Desarrollo Regional. Estas son las disciplinas y las organizaciones donde se están abordando tales cuestiones como la zonificación o la calidad urbana.

Desde la perspectiva del actor/agencia de promoción, para poder diseñar y poner en marcha un esfuerzo de DEL adecuado, es crucial comprender lo que está pasando en estos dos campos vecinos: ¿Cuáles son los conceptos e instrumentos principales que se usan allí? ¿Y cuáles son las sinergias que se pueden lograr por medio de conectar los conceptos, las medidas y los actores de estos diferentes campos?

Figura 6

2.3.1 Promoción de Empleo con Orientación Empresarial

No es para nada evidente que la promoción de empleo se haga con orientación empresarial. Tanto la promoción de empleo como la promoción económica tienen la misma meta, es decir, crear empleos e ingresos. Pero a menudo persiguen enfoques bastantes diferentes al tratar de lograr esa meta. No es raro encontrar que la promoción de empleos se realiza dentro del contexto de las políticas sociales, no las políticas económicas, y que la hacen los burócratas gubernamentales.

¿Cómo se puede realizar la promoción de empleo con orientación empresarial? Esta pregunta aborda dos cuestiones: ¿Qué se debe hacer y quién debe hacerlo?

¿Qué se debe hacer? Hay dos instrumentos estándares para la promoción de empleo con orientación empresarial: intermediación/colocación y desarrollo de habilidades.


Hoy en día la intermediación/colocación involucra mucho más que las actividades tradicionales de una agencia de empleos. Aparte de correr bases de datos y sistemas de información, incluye instrumentos tales como pasantías patrocinadas, periodos de prueba patrocinados, búsqueda activa de oportunidades de empleo dentro de las empresas, etc.

El desarrollo de habilidades aborda una de las quejas más escuchadas de la gente de negocios, es decir, las habilidades inadecuadas que tienen los empleados potenciales. Detrás de esta queja quizás haya expectativas que no son realistas. Pero a menudo las quedas se justifican, dado que las actividades de las escuelas y otras organizaciones de formación no están articuladas con las necesidades de las empresas. La organización de las comunicaciones entre los proveedores de capacitación y los potenciales empleadores a menudo es uno de los instrumentos más eficaces de la promoción de empleos.

¿Quién debe hacerlo? Hay cada vez más dudas de que separar las organizaciones de promoción económica y promoción de empleos sea la mejor opción. Las agencias líderes, tales como el Scottish Enterprise, unifican ambas actividades en una misma organización. Aquí la cuestión clave no es fusionar sólo los organigramas, sino a las personas dentro de las organizaciones, para que los especialistas de la promoción de empleos y la promoción económica trabajen en equipos integrados.

2.3.2 DEL, Desarrollo Comunitario y Participación de la Comunidad

Una cuestión que surge en cada lugar donde los actores empiezan a hacer algo acerca del DEL es la confusión entre el DEL y el desarrollo comunitario. Esto nos refiere al hecho de que parece haber una confusión generalizada acerca de estas dos cuestiones. Por ejemplo, un documento hecho por el Departamento del Gobierno Provincial y Local en Sudáfrica indica lo siguiente en su resumen ejecutivo:

“Desde la perspectiva del gobierno central, los objetivos más importantes para el DEL municipal son la creación de empleos, el desarrollo urbano y rural sostenibles, y explícitamente los enfoque a favor de la pobreza dentro de una estrategia DEL holística. El enfoque DEL que se promociona en este artículo de política es innovador, creativo y con una nueva distribución. Se ha de ampliar y profundizar el DEL para que, primero y ante todo, cumpla con las necesidades de los pobres, las mujeres, los niños, los discapacitados y las personas que viven con VIH/Sida. Dentro de los distritos recién delimitados, se debe dar mayor prioridad a los pueblos pequeños”.

En otras palabras, en la perspectiva de este Departamento DEL significa reunir a la política de empleos, la política del desarrollo urbano, la política del desarrollo rural, la política social, la política familiar y la política de la salud. Pero ¿qué hay de la E en DEL, es decir, el Desarrollo Económico Local? Existen al menos dos perspectivas:

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1. El gobierno central (en este caso el de Sudáfrica) está preocupado de que la práctica DEL degenere en una “caza de chimeneas”, es decir, lanzar incentivos y subsidios a las grandes corporaciones para atraerlas hacia una localidad. La lógica detrás del énfasis en las cuestiones sociales en el DEL es una táctica: asegurarse que el DEL aborde al menos algunas cuestiones sociales.

2. El DEL ha sido capturado por actores no económicos del sistema político-administrativo, los que quieren promover cuestiones que no están directamente relacionadas con el desarrollo económico.

En todo caso, es notable que la situación en Sudáfrica sea única. En otras partes del mundo, el propósito del DEL claramente no es el de cumplir “primero y ante todo” con las necesidades de los pueblos marginados que viven con Sida dado que este es el objetivo de las políticas de salud y sociales. El DEL más bien tiene que ver con la creación de economías locales vibrantes que generan, directa o indirectamente, ingresos impositivos para que el gobierno tenga los fondos necesarios para perseguir políticas de salud y sociales eficaces.

Figura 7:

El problema que resulta de esta confusión tiende a ser como un embotellamiento, es decir, una constelación donde no se cumplen ni los objetivos económicos ni los sociales:

• Las actividades de desarrollo tienden a no tener un enfoque de negocios claro y, como resultado, a menudo dependen de subsidios, lo que efectivamente significa que no son sostenibles.

• Muchas iniciativas abordan al empresariado en una forma que no es para nada seria, donde se les estimula a los empresarios emergentes que presenten ideas vagas como planes de negocios – los cuales, por buenas razones, se rechazan de plano si el individuo trata de recibir algún tipo de apoyo.


• Los cursos de desarrollo de habilidades capacitan a las personas para empleos que no existen en industrias que no tienen un crecimiento proyectado.

Una manera constructiva para tratar con esta confusión es por medio de distinguir entre el desarrollo comunitario y la participación de la comunidad. No hay duda de que la participación de la comunidad en el proceso del DEL es sumamente deseable y, por cierto necesaria – no sólo de la comunidad de negocios local, sino también de otros segmentos de la sociedad local, tales como la comunidad escolar y académica y las organizaciones no gubernamentales deben estar involucradas con el trabajo general del DEL. De hecho, mientras más eficazmente se organicen estas comunidades, mejores son las condiciones previas para un proceso de DEL exitoso – siempre y cuando que comprendan la distinción entre el desarrollo económico local y otras áreas del desarrollo local.

En otras palabras, no se puede separar al DEL de la comunidad. Pero la participación y movilización de la comunidad son diferentes del desarrollo comunitario. El desarrollo comunitario es efectivamente parte integrante de la política social. Sus objetivos, grupos metas e incentivos son bastante diferentes de los del DEL. El desarrollo comunitario está relacionado con apoyo y empoderamiento a los débiles y menos aventajados, mientras que el DEL tiene que ver con las empresas y la competitividad.

2.4 El Triángulo del Desarrollo Sostenible

A menudo el desarrollo sostenible aparenta ser un concepto algo abstracto. Sin embargo se torna mucho menos abstracto si se conceptualiza al nivel local. Un buen ejemplo es el aceite vegetal. ¿Alguna vez ha considerado cuánto aceite vegetal se está consumiendo en su ciudad, especialmente en los restaurantes y las cocinas industriales? ¿Y alguna vez han considerado que mucho de ello en realidad no se consume, sino más bien se elimina después de cierto periodo de uso? Si empiezan a hacer preguntas, quizás lleguen a cifras que suman a varias toneladas de aceite vegetal que mensualmente se botan en los alcantarillados o los ríos locales. Esto no sólo crea problemas ambientales; también es un malgasto enorme. El aceite vegetal usado todavía tiene un alto contenido de energía y después de un proceso de refinación se puede usar, por ejemplo, en vehículos. ¿Por qué no hacer que los ómnibus locales funcionen con aceite vegetal reciclado? Si se pone a pensar, rápidamente es obvio que esto es una excelente manifestación del concepto de desarrollo sostenible:

• Resuelve varios problemas ambientales (contaminación de ríos, contaminación del aire por la gasolina convencional),

• Crea una oportunidad económica, dado que las operaciones de recolección y refinación deberían ser manejadas como una empresa privada (probablemente con algún dinero público para iniciarlas),

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• Contribuye al desarrollo social, especialmente en términos de crear empleos básicos en el negocio de la recolección del aceite.

Este ejemplo muestra dos cosas. Primero, el desarrollo sostenible puede ser un concepto muy concreto. Segundo, al pensar en los asuntos desde esta perspectiva se abre la mente para fijarse en potenciales que de otra manera pasarían desapercibidos. En este sentido, el desarrollo sostenible puede jugar el papel de dar orientación en términos de orientación estratégica. También puede contribuir a motivar a los actores locales para hacer un esfuerzo de DEL. Hay muchos lugares, hasta en las regiones pobres, donde problemas ambientales tales como la eliminación de desechos son apremiantes. Muchos de estos problemas son por cierto oportunidades de negocios y al conceptualizarlos de esta manera se abre camino para una iniciativa DEL efectiva.

Figura 8:

2.5 El Triángulo de la Gobernanza

Cualquier esfuerzo de desarrollo local involucra a actores públicos y privados. El patrón básico de un esfuerzo de DEL exitoso involucra una red, no una organización. El DEL está basado en una red política, es decir, un grupo de actores diferentes, tanto gubernamentales como no gubernamentales. La razón es que cada actor contribuye con recursos específicos – poder legislativo, dinero, información y conocimientos, prestigio y otros. Es por este motivo que las discusiones acerca de si tener o no, y cómo organizar agencias locales de desarrollo económicos no son la primera prioridad. Una agencia de DEL no puede manejar ni sustituir a una red política. No puede enfrentarse con toda la amplia gama de actividades que están involucradas en un esfuerzo de DEL. Más bien tratará con tareas específicas y, por lo tanto, formará parte de la red política del DEL.

Del lado público, las ramas legislativas y varias más del ejecutivo local o regional tienen que jugar un papel. Del lado privado, las cámaras y otras asociaciones de negocios tienen que participar. Pero también podría haber participación activa de empresas, más obviamente de las


empresas inmobiliarias y urbanísticas y las empresas de servicios, pero también de otras tales como empresas grandes involucradas en desarrollo de proveedores o en actividades de desarrollo comunitario.

En muchos países en desarrollo todavía es común encontrar, en ambos lados, a actores que no son particularmente adecuados. Las agencias públicas están subfinanciadas, les falta personal altamente calificado, son demasiado burocráticas, no tienen idea de cómo es la mentalidad empresarial, etc. Las organizaciones privadas, especialmente las cámaras y asociaciones, no tienen suficiente personal, no son muy profesionales, están altamente politizadas, ofrecen pocos servicios a sus miembros, les falta una misión clara, etc.

En un entorno como este, es difícil lanzar una iniciativa de DEL. Al mismo tiempo, a menudo será poco probable que estos problemas se resuelvan por algún motivo dentro del mediano plazo. Por lo tanto, los agentes interesados que quieren lanzar una iniciativa de DEL tienen que trabajar con las instituciones que están allí. En lugar de esperar que suceda una reforma en el sector público y que caiga del cielo el desarrollo organizacional en las cámaras y asociaciones, una iniciativa de DEL crea una oportunidad, y posiblemente una motivación, para que ocurran estas cosas.

Sin embargo, es crucial señalar que en muchos lugares tanto la reforma del sector público como el desarrollo organizacional están estrechamente conectados con la inviabilidad de la cooperación público-privada (CPP). El DEL debería estar basado en la CPP. Pero si un entorno encaja con la descripción de arriba, es poco probable que funcione la CPP, excepto en la forma clientelista/asistencialista tradicional. La evolución organizacional dentro del proceso del DEL puede crear las condiciones previas para una CPP exitosa.

Figura 9:

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2.5.1 Reformas en el Sector Público

2.5.1.1 Ventanilla Unica y Agencias Informativas

La ventanilla única y las agencias informativas son instrumentos de alta prioridad para la promoción económica al nivel local. Se supone que reducen los costos de transacción de las empresas al tratar con el gobierno.

• La ventanilla única consolida una amplia variedad de puntos de contacto gubernamentales en una sola organización.

• Las agencias informativas proveen a las empresas la información respecto de la agencia gubernamental con la que tienen que tratar para resolver su problema específico, y posiblemente intercedan en este proceso de interacción.

Estas agencias abordan dos diferentes tipos de interacción entre las empresas y el gobierno: la interacción donde la empresa es un sujeto (o posiblemente un infractor) y la interacción donde la empresa es un cliente. Las empresas son sujetos con respecto a una amplia variedad de reglas y reglamentos gubernamentales, desde los impuestos y los permisos para construir hasta las licencias ambientales y el control de la salud. Las empresas son los clientes de las agencias gubernamentales que están a cargo de la promoción del comercio. La siguiente tabla resume los distintos tipos de arreglos organizacionales y los tipos de interacción. Interacción con agencias

gubernamentales Promoción de negocios

Agencia Informativa Provee a las empresas con información acerca de las agencias (y posiblemente los procedimientos involucrados al tratar con ellas) en áreas tales como • Registro de la empresa • Permisos de construcción y

cuestiones del transporte • Registro de la mano de obra y

cuestiones afines • Regulación ambiental

Provee a las empresas con información acerca de las agencias (y posiblemente los procedimientos involucrados al tratar con ellas) en áreas tales como • Programas de apoyo para PyMEs • Programas de promoción de

exportaciones • Programas de capacitación • Programas de modernización de

negocios • Programas de promoción de I+D • Incentivos y subsidios fiscales

Ventanilla única Crea un punto de contacto donde una empresa puede tratar con las varias agencias arriba mencionadas bajo un solo techo, o hasta interactúa con una sola persona que sirve como intermediaria con todas estas agencias

Crea un punto de contacto donde una empresa puede tratar con consultores especializados en la identificación del programa de apoyo apropiado para ayudarla a resolver su problema específico

Es importante señalar que, aparte de las agencias de información y las ventanillas únicas, también existen lo que uno irónicamente podría llamar los “museos interminables” o “centros de entretenimiento de negocios que rara vez terminan”. No es raro encontrar que estas empresas u organizaciones de promoción de las PyMEs administran una red de agencias que


supuestamente son ventanillas únicas para la promoción de negocios (rara vez, si acaso alguna vez, para la interacción con las agencias gubernamentales), pero que efectivamente sólo ofrecen información genérica, a menudo anticuada, que no ayuda mucho a que una empresa resuelva sus problemas.

Un ejemplo interesante de cómo tratar con este problema lo provee Scottish Enterprise (SE), la agencia global de promoción de negocios y empleos que sirve a la mayor parte de los negocios escoceses. Como parte de un proceso de transformación en su organización, SE se dio cuenta que sus ventanillas únicas eran en realidad “ventanillas interminables”. Con la reorganización, SE estableció el “Pequeño Portal de Negocios" (http://www.ecommerce-scotland.org/sbg.htm) como un nuevo tipo de ventanilla única y agencia de información. El Portal de Negocios no es sólo un lugar, un edificio donde la gente de negocios puede interactuar con SE, aunque se ha establecido que todos los contactos externos de SE tienen que pasar por el Portal de Negocios en lugar de estar fragmentados entre una enorme cantidad de departamentos y programas. Además, el Portal de Negocios incluye una base de datos integrada que rastrea cada interacción que SE tiene con una empresa dada, para que no haya patrones fragmentados de interacción entre la organización y la empresa. Aparte de esto, el Portal de Negocios sirve como una agencia de información para la interacción de los negocios con otras agencias gubernamentales.

2.5.1.2 Agencias de Desarrollo Locales y Regionales

Se han empleado las agencias de desarrollo económico locales (ADEL) y las agencias de desarrollo económico regionales en muchos países, no sólo en Europa, como un punto focal para la formulación y puesta en marcha de las iniciativas de desarrollo local y regional. En el campo de la cooperación para el desarrollo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) está promoviendo la creación de ADEL.

Es importante notar que la creación de dichas agencias no necesariamente es una fórmula mágica para fomentar el desarrollo. Hay dos constelaciones típicas que involucran diferentes retos.

La primera constelación es un entorno donde existen varias organizaciones que, hasta cierto punto, ejecutan actividades que son parte del desarrollo económico local o regional. En un país como Brasil, en cualquier región hay dos organizaciones de capacitación vocacional, una organización para promover las PyMEs, varias organizaciones de negocios, el gobierno estatal y local, universidades y posiblemente ONGs y otras organizaciones. En un entorno tal la creación de una agencia de desarrollo no es una hazaña fácil dado que todas las demás organizaciones pueden percibirlo como un esfuerzo de interferir con sus agendas. Si la agencia trata de coordinar a todos los demás, puede estallar una lucha masiva por el poder. En otras palabras, en un entorno donde ya existen numerosas organizaciones, es esencial asegurarse que aceptan la idea de lanzar una agencia de desarrollo y es preferible que la idea surja de ellos mismos.

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La orientación al cliente desde las perspectivas de las empresas y de los

municipios en Renania del Norte Westfalia

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accesibilidadcomprensión

asesoramiento competente

amable y atento al cliente

formularios comprensibles

información sobre demoras a tiempo

información suficiente sobre demoras

explicación suficiente de decisiones

municipios: afirmación es totalmente o parcialmente correcta

empresas: afirmación es totalmente o parcialmente correcta

La segunda constelación es un entorno donde no existe casi ninguna de las organizaciones arriba mencionadas. En una ubicación tal, el riesgo obvio es que la agencia trate de hacerlo todo, desde desarrollar las habilidades hasta la promoción de las PyMEs, desde las microfinanzas hasta la promoción de las inversiones, y acaba haciendo todo de manera no profesional, ineficaz. En un entorno tal, es esencial que se arme la agencia de manera que estimule la emergencia de organizaciones especializadas, quizás como un efecto indirecto de la agencia en sí.

En todo caso, es esencial comprender que una agencia de desarrollo es un medio, no una meta, de la iniciativa de desarrollo local o regional. En especial, no es útil empezar una iniciativa con el propósito explícito de crear una agencia. Durante el curso de una iniciativa, puede parecer en cierta etapa que la creación de una agencia podría ser útil para superar la fragmentación, quizás sólo como un organismo de gestión. Solamente en este caso sería útil crear tal agencia.

2.5.1.3 Haciendo que el gobierno responda más a las necesidades de las empresas: el ejemplo de la iniciativa de NRW MOVE

En el 2000, el gobierno del estado alemán de Norte de Renania Westfalia (NRW) lanzó una iniciativa para promover el sector de las PyMEs (Mittelstandsoffensive, MOVE). MOVE involucra una variedad de actividades. Una de ellas es un esfuerzo de simplificar y racionalizar la interacción entre el gobierno, especialmente el gobierno local, y las PyMEs. Este esfuerzo empezó con una encuesta para evaluar la interacción entre el gobierno y las empresas. El resultado fue franco. Mientras que las agencias gubernamentales estaban convencidas de que eran bastante eficientes al tratar con las empresas, estas no estaban tan convencidas. La siguiente figura resume los hallazgos:

Figura 10:


El segundo paso fue una investigación más sistemática de la interacción entre el gobierno y las empresas. El cuestionario que se usó en esta investigación está en alemán disponible en el sitio web de MOVE, www.move.nrw.de.

El tercer paso es la ejecución de un proyecto piloto en doce municipalidades. Cada municipalidad formula un proyecto piloto y, en la medida que el gobierno estatal lo acepta, se provee algo de apoyo financiero. Los proyectos pilotos involucran actividades tan sencillas como un sistema de señalización unificada para los parques empresariales y otras tan difíciles como la creación de una ventanilla única para tratar con las agencias gubernamentales en una de las ciudades más grandes del estado.

2.5.2 Acción Público-Privada: El Patrón de Gobernanza para el DEL

Uno esperaría que la cooperación público – privada (CPP) fuera una cuestión franca: el sector público y el sector privado trabajan mano en mano para resolver un problema dado. Sin embargo, la cuestión de las cooperaciones público-privadas es más difícil de lo que puede parecer a primera vista. Se están poniendo en operación de maneras muy diferentes en los países anglosajones y Europa continental y, en algunos países en desarrollo como en Sudáfrica, tienen todavía otro significado.

El concepto anglosajón de una CPP es básicamente privado: tiene que ver con los negocios privados, o grupos sin fines de lucro creados por los negocios privados que ejecutan tareas que también podría manejar el gobierno

El concepto de Europa continental con respecto a las CPP es que son mayormente públicas: tienen que ver con el sector público que trata de involucrar, hasta un alcance limitado, al sector privado en la ejecución de ciertas tareas. Por ejemplo, en Alemania a menudo se encuentran CPP que están compuestas por un gobierno local, la Caja de Ahorro y la Cámara (IHK), siendo estas últimas dos organizaciones de ley pública y la caja de ahorro gobernada por el gobierno local.

2.5.3 Gobernando el DEL: el Papel de un Foro para el Desarrollo Económico Local

Hay diferentes maneras de manejar las iniciativas de DEL. En algunos lugares el gobierno local es el conductor. En otros lugares, lo es el sector privado. Todavía en otros lugares, las empresas (por ejemplo de servicios) son los conductores principales. Sin embargo, la mejor manera de manejar una iniciativa de DEL es uniendo las fuerzas y capacidades de estos y otros actores interesados. Una manera apropiada de gobernar una iniciativa DEL es mediante la creación de un foro de desarrollo económico local (FDEL) que reúne a los diferentes actores interesados juntos con una base quincenal o mensual.

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Un FDEL es una reunión de organizaciones e individuos que están involucrados en el desarrollo económico local. El propósito de un FDEL es el de compartir información (coordinación); compartir y reunir los recursos y experiencias (apalancamiento/sacar ventaja) y resolver los problemas que surgen durante el curso de los proyectos DEL (solución de problemas). Un FDEL no es un organismo ejecutivo que en sí está realizando proyectos de DEL.

Veamos estos puntos uno por uno. Para empezar, ¿qué es un proyecto DEL? Los proyectos DEL son actividades que crean oportunidades de negocios, empleos e ingresos. No son en sí mismos emprendimientos empresariales; los emprendimientos empresariales son ejecutados por personas o empresas que han visto una oportunidad para lograr una ganancia. Un propósito típico de un proyecto DEL es el de crear condiciones que luego estimulen los emprendimientos empresariales o crear condiciones para que surjan los emprendimientos empresariales. Por lo general, los emprendimientos empresariales los lanzan y los ejecutan personas o empresas que perciben una oportunidad. Sin embargo, no es raro encontrar que la persona o la empresa considera que cierta oportunidad de negocios es demasiado riesgosa, aun cuando si tiene éxito podría crear muchos empleos y muchos ingresos. Considere aquellas oportunidades de negocios cuyo éxito depende de las actividades complementarias. Un ejemplo típico es el turismo: varias actividades complementarias (atracciones escénicas accesibles, actividades de recreación, alojamiento, transporte) deben existir para crear una oportunidad de negocios atractiva. Para una empresa de turismo grande es posible hacerse cargo de todas estas actividades complementarias. Pero para las empresas pequeñas es otro cantar. Por consiguiente, en un proyecto DEL típico los promotores del DEL facilitarán la cooperación entre varios negocios de turismo pequeños.

Tomando este ejemplo, una pregunta obvia sería: ¿Es la tarea del FDEL organizar una iniciativa de turismo que consiste de una variedad de pequeños negocios complementarios? La respuesta es No. Para explicar esta respuesta, miremos la composición del FDEL. Por lo general sus miembros provienen de una variedad de organizaciones: públicas, privadas, comunitarias y empresariales y de una variedad de sectores empresariales. Continuando con nuestro ejemplo, es probable que muchos de los miembros del FDEL no tengan muchos conocimientos sobre el turismo. Deben estar concientes que algunas actividades están ocurriendo en el sector del turismo, pero no hay que aburrirlos con los detalles extensos y los retos de la organización de una iniciativa de turismo. Por lo tanto, un FDEL no debe manejar una iniciativa de turismo. Más bien debe armar un comité de turismo que se ocupa de esta iniciativa y que le informa al FDEL.

Esto nos lleva a otra observación con respecto a la correcta organización de un FDEL: debería haber varios subcomités temáticos o grupos de trabajo que persiguen ideas específicas del proyecto DEL y que se informarán al FDEL. Por varios motivos, aquí un grupo más pequeño es el lugar apropiado para organizar un proyecto de DEL específico. Dado que es más pequeño que el FDEL, existe menos riesgo de que se ocupe en desacuerdos que no tienen fin. Como grupo comparte las preocupaciones de un sector dado y, además, puede compartir los


recursos hacia el desarrollo de un sector dado – no sólo dinero, sino también información, conocimientos y otros recursos que no son tangibles.

¿Hay un molde estándar con respecto a la estructura de los subcomités o grupos de trabajo? Nuevamente la respuesta es No. No hay una organización óptima y precisa para los sectores de una economía local. El número y el perfil de los subcomités o grupos de trabajo de un FDEL dado depende más bien de dos factores: la estructura de la economía local y la presencia de líderes/campeones que se dedican a mantener vivos y trabajando a sus respectivos comités. Además, el número y perfil de los subcomités o grupos de trabajo no es estático. Pueden fusionarse o subdividirse: la fusión si los actores en diferentes grupos sienten que los proyectos complementarios deberían organizarse conjuntamente; la subdivisión si los actores sienten que la capacidad de trabajo del grupo se está sobrepasando demasiado porque hay demasiados proyectos que son demasiado diversos. Se crearán grupos nuevos a medida que surgen nuevas oportunidades o nuevos actores interesados quieren involucrarse en el proceso.

¿Cómo entonces se alimenta todo esto del FDEL? Para empezar, es importante reconocer que el estado y el mandato de un FDEL no está claro, dado que ni es una parte clara de la rama ejecutiva ni de la legislativa del gobierno. Más bien, traslapa con ambas, pero sin una legitimidad democrática clara. Es un cuerpo consultivo cuya función, básicamente, es la de asistir a las ramas legislativas y ejecutivas para que hagan sus trabajos de manera más efectiva y eficiente. Normalmente un FDEL hará tres cosas:

Coordinación: representantes del ejecutivo informan sobre los cambios en la legislación y los futuros proyectos del gobierno, incluyendo las iniciativas al nivel nacional y provincial/estatal. Los miembros de los varios subcomités o grupos de trabajo se reportan al FDEL sobre el estado de sus respectivas iniciativas. De esta manera, se puede evitar que se lancen iniciativas paralelas para abordar la misma cuestión.

Apalancamiento de recursos: los actores interesados en el FDEL comparten recursos (financieros, conocimientos, información) y experiencias. Por ejemplo, muchas veces ocurre que un comité dado está buscando conocimientos especializados y está considerando la contratación de un consultor externo caro y en el FDEL se descubre que esta pericia está disponible al nivel local a un costo casi ínfimo. Otro ejemplo sería un comité que ha identificado a un auspiciante que está dispuesto a apoyar más actividades y sólo está esperando propuestas viables – que luego pueden ser generadas por el FDEL.

Localización y resolución de problemas: los proyectos de DEL generalmente se tropiezan con problemas – obstáculos legales y burocráticos, confusiones conceptuales, luchas internas entre actores interesados competitivos, falta de fondos y otros más. El FDEL es el lugar donde los actores interesados de los subcomités o grupos de trabajo pueden aprovechar los conocimientos y experiencias del grupo más grande para vencer estos problemas.

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En último orden, aunque no menos importante, hay que notar que el FDEL en sí puede ser un subcomité – es decir, de un foro de desarrollo local. El desarrollo local involucra a muchas cuestiones más que sólo las económicas. Por lo tanto, una comunidad local puede decidir que creará un Foro de Desarrollo Local y entonces el FDEL a su vez es un subcomité del FDL. La lógica básica es muy similar: el FDL es el lugar donde los actores interesados de los distintos grupos – el FDEL, el Foro de Desarrollo de la Comunidad – se reúnen con los fines de coordinar, apalancar recursos y localizar y resolver problemas.

Un punto final: ¿Qué hay de la estrategia? ¿El FDEL debe ser el lugar para discutir y entrar en detalles sobre una estrategia de desarrollo económico? La respuesta es sí y no. En la primera fase, cuando la mayoría de los actores interesados tienen poco o nada de experiencia con el DEL, la respuesta es claramente No: hablando en forma práctica, en primer lugar generalmente no está muy claro de qué se trata el DEL, entonces en lugar de malgastar el tiempo en un esfuerzo abstracto y teórico para preparar una estrategia general es mucho más importante experimentar con diferentes enfoques prácticos. En una etapa posterior, a medida que los actores interesados logran una idea más clara del DEL, y de por qué un marco general más amplio sería útil para una variedad de proyectos e iniciativas, podrían decidir ocuparse en el esfuerzo de formular una estrategia explícita.

2.5.3.1 Administración del trabajo en redes y de las comunicaciones

Estos son los mensajes principales con respecto al manejo de los procesos en una iniciativa de desarrollo económico local:

• No pasen demasiado tiempo en planificar sin ejecutar

• Empiecen pronto con los proyectos

− que son fáciles de poner en marcha y se enfrentan a poco riesgo de fallar

− que tienen un impacto visible = motivan a todos para que continúen

• ¡No piensen que el proceso es una secuencia!

− Es iterativo: planificación, acción, evaluación / retroalimentación, más planificaciones, más acción, etc.

− ¡No se acaba nunca!

• No se sorprendan si las personas dejan el proceso – es normal

• Incluyan a aquellas personas que manejan los proyectos

• Anticipen que tendrán que tratar con varios dilemas


2.5.3.2 Los principales dilemas en el manejo de redes

Hay varios dilemas típicos en la administración de redes. Con respecto a los dilemas, no hay soluciones fáciles. Los administradores de las redes tienen que estar concientes de ellos y tienen que tratar con ellas en la manera que parece más apropiada en el entorno respectivo. Los dilemas son los siguientes:

• El dilema de quién es el dueño

• El dilema de la autoorganización

• El dilema del conservadurismo colectivo

• El dilema de la comunicación

• El dilema del poder

• El dilema de la legitimidad

El dilema de quién es el dueño

• Las tareas hay que realizarlas

• Algunos tienen que asumir la responsabilidad

• Se convierten en promotores

• Los promotores “se adueñan” de sus proyectos

• Surgen barreras entre los promotores y las otras personas involucradas

• Grupo central aislado, frustración en la periferia

� Observen el surgimiento del dilema

� Reflexionen sobre oportunidades para la acción

� Mantengan flexibles las áreas de responsabilidad

� Vuelvan a distribuir las responsabilidades, especialmente si las personas están sobrecargadas

El dilema de la autoorganización

• A medida que emerge una red de actores, evolucionan procesos de trabajo no coordinados

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• Creciente necesidad de comunicación y coordinación

• Crisis de complejidad

• Centralización de la dirección

• Costo de oportunidad entre centralización y flexibilidad / receptividad

� Definan las responsabilidades (orden temporal)

� Creen una plataforma para la administración (orden permanente)

� Balanceen el orden y el desorden

El dilema del conservadurismo colectivo

• Definición consensuada de un problema dentro de un subgrupo

• Falta de entendimiento entre los del grupo los de afuera del grupo

• Percepciones divergentes entre el subgrupo y el entorno

• Costo de oportunidad entre la organización efectiva del trabajo y la pérdida de oportunidades de cooperación externa

� Hagan que las rutinas implícitas sean explícitas

� Reflexionen acerca de las rutinas y cuestiónenlas

� Busquen comunicarse con el entorno

El dilema de la comunicación

• Conflictos insignificantes hacen difícil la cooperación

• Conflictos personales subyacentes se intensifican

• Se ignoran los conflictos:

Se calma la tensión – o se calma el proceso

• Se tratan los conflictos:

Se resuelve el conflicto – o se intensifica


� Analicen los conflictos

� Ignoren los conflictos

� Medien los conflictos

� “Gatillen” conflictos, en lugar de esperar que evolucionen – y que se tornen más difíciles de manejar

El dilema del poder

• Inicialmente, se ignoran las diferencias de poder

• A medida que avanza el trabajo, los desbalances en la distribución de los recursos (poder, dinero, información, conocimientos) se tornan relevantes

• Problema del pollo y del chancho (‘“El otro día el pollo se dirigió al chancho: “tengo una propuesta de negocios: formemos una sociedad de riesgo compartido – jamón y huevos. Yo proveo los huevos. Tú provees el jamón”’)

• No se puede lograr las metas generales de desarrollo si los actores débiles son marginados

� Estén concientes de las diferencias de poder

� Expliciten los intereses particulares

� Empoderen a los menos poderosos

� Definan reglas y procedimientos

El dilema de la legitimidad

• Personas de diferentes organizaciones se reúnen en el foro de actores interesados.

• Las organizaciones no necesariamente tienen procedimientos internos claros de toma de decisiones, el mandato del representante quizás no sea claro

• Las decisiones del foro son relevantes para las respectivas organizaciones

• Surgen problemas si los miembros de la organización no están de acuerdo con la decisión del foro

• La toma de decisiones llega a un callejón sin salida, o los miembros dejan de participar

� Aclaren el papel de los miembros: como “representantes” o como “personas”

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� Aclaren los intereses y metas de las organizaciones

2.6 El Triángulo de Planificación, Monitoreo, y Evaluación

La economía local quizás tenga un inicio, pero nunca termina. Puede empezar con la delegación de las responsabilidades de desarrollo económico a las autoridades locales por parte del gobierno central, o con los actores interesados locales que deciden tomar las cosas en sus propias manos porque los problemas del desempleo y la pobreza se hacen intolerables. Pero una vez que hayan empezado con el DEL, encontrarán que están tratando con un blanco en movimiento. Tan pronto como hayan solucionado los problemas fáciles, como aquellos procesos de permisos especialmente torpes, identificarán problemas más difíciles que requieren de más tiempo para resolver. Y así continúa.

Figura 11:

La mejor manera de conceptualizar el DEL es como un ciclo permanente, que en términos de aprendizaje involucra a tres piedras angulares:

• diagnóstico participativo

• planificación participativa

• supervisión, evaluación y puntos de referencia participativos

Estos puntos orientados hacia el aprendizaje y conocimientos llevan a otras tres actividades más prácticas:

• motivación y movilización

• implementación

• reflexión y ajuste


2.6.1 Diagnóstico Participativo

Se puede usar PACA para lanzar una iniciativa de desarrollo económico local o para investigar por qué las iniciativas existentes muestran pocos efectos.

2.6.2 Planificación Participativa

La planificación participativa es un procedimiento estándar en la cooperación de desarrollo, con instrumentos como el ZOPP9 que se han difundido más allá de las organizaciones de asistencia técnica. ¿Cuáles son los aspectos específicos cuando tenemos que planificar actividades de DEL?

• DEL involucra un sistema de planificación giratorio. No es adecuado conceptualizar una planificación de DEL como una secuencia de planificación, puesta en marcha y se acabó. En las primeras etapas es útil identificar las actividades de DEL que son fáciles de poner en marcha y que tienen un impacto rápido y visible, aun cuando no aborden los obstáculos más importantes. Abordar los obstáculos más grandes generalmente no es fácil y es probable que fallará en cuanto los actores interesados locales todavía no tienen experiencia en DEL. En las primeras etapas, es útil preparar planes que se extienden a lo largo de no más de tres a seis meses y que se ajustan después de este periodo. Con el tiempo, a medida que los actores interesados obtienen más experiencia, las actividades se tornan más ambiciosas y la planificación se hace más compleja, el periodo del plan se incrementará lentamente.

• No es necesario que la planificación tenga que involucrar al mayor número posible de actores interesados. Es importante recordar que existe una tensión entre innovación y participación / consenso. En las primeras etapas, muchos actores interesados serán escépticos. Tratar de persuadirlos por medio de una serie de presentaciones de seminarios es una opción, aunque no es muy prometedora. La opción más prometedora es que los actores interesados más innovadores vayan para las actividades de DEL. Si tienen un impacto visible, es probable que los otros actores se interesarán en involucrarse.

• ¿Cuál es el papel de la estrategia? Dado que el DEL es un proceso iterativo que involucra mucho aprendizaje, no necesariamente es útil formular una estrategia explícita al inicio, al menos no en el sentido de un documento enorme que trata de definir una secuencia de pasos numerosos que están relacionados entre sí. Sin embargo, quizás sea útil hablar acerca de una visión.

9 Instrumento de la Cooperación Alemana (GTZ) para la planificación de proyectos para el desarrollo. En alemán

es ZielOrientierte ProjektPlanung (ZOPP).

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2.6.3 Motivación y movilización

¿Cuál es la manera más útil de movilizar a los actores interesados para una iniciativa de DEL? Una manera es tratar de involucrar a todos desde el inicio, que es poco probable que funcione. Otra manera es depender de aquellas personas que están felices de ofrecerse como voluntarios, pero esto nuevamente puede ser un grupo demasiado pequeño, o un grupo que no contribuye recursos importantes (tales como los conocimientos acerca de cómo movilizar fondos).

Al inicio, probablemente habrá un líder/campeón del DEL, que puede ser un individuo o un grupo de personas del sector público o privado. Para el líder/campeón del DEL es crucial identificar a los posibles líderes/campeones del proyecto. Un líder/campeón de proyecto es una persona, preferentemente conectada con una organización, que se siente fuertemente motivada para organizar un proyecto dado – no sólo por una razón económica, sino también por una motivación más profunda y emotiva. La tarea del campeón/líder del proyecto es entonces la de tratar de identificar a otros actores interesados que deberían estar involucrados y de tratar de abordarlos y motivarlos directamente.

Al manejar tanto la iniciativa general de DEL como los proyectos de DEL, es útil buscar los tres tipos de personas descritos por Malcolm Gladwell en su libro de discernimiento "The Tipping Point"10. Son este tipo de personas las que a menudo hacen la diferencia:

• Conectores: son las personas que tienen un número extraordinariamente alto de personas con quienes interactúan directamente. Debido a su encanto, carisma u otras características personales, logran reunir a las personas fácilmente. Para un proyecto DEL son especialmente útiles cuando tiene que ver con la identificación de quién exactamente debería estar involucrado.

• Expertos: son las personas que son especialmente conocedores acerca de detalles tales como dónde y cómo hacer el mejor negocio para comprar un auto. En el caso de los proyectos DEL, sabrán dónde movilizar los recursos que son necesarios, preferentemente sin pagar demasiado o nada.

• Vendedores: son las personas buenas para vender algo – no porque saben cómo forzar a la gente, sino porque son persuasivos y convincentes, generalmente porque quieren ayudar y porque están convencidos del producto que quieren vender. Para un proyecto DEL, tales personas son extremadamente útiles, por ejemplo, cuando tiene que ver con la movilización de patrocinadores.

10 “Tipping Point” es un término sociológico que se refiere al momento en que algo considerado inusual se

vuelve común. El libro se publicó en español bajo el título “La frontera del éxito: cómo pequeños detalles provocan grandes diferencias”.


2.6.4 Implementación

Se abordan los aspectos claves de la ejecución bajo el primer y el segundo triángulo. Es importante notar que diferentes instrumentos son enormemente diferentes en términos de los recursos, los conocimientos y el tiempo necesarios. En las primeras etapas de las iniciativas DEL es útil seguir con aquellas actividades que encajan con tres criterios:

• se pueden ejecutar con recursos que están disponibles al nivel local,

• se pueden ejecutar rápidamente, empezando a la semana siguiente,

• tienen mucho potencial para mostrar resultados rápidos y visibles, es decir, en apenas tres meses.

2.6.5 Reflexión y ajuste

La reflexión y el ajuste involucran a tres elementos: pensar en instrumentos y actividades nuevos, ajustar las actividades existentes y discontinuar las actividades existentes.

• Innovar: cuando hay que introducir alguna innovación en un esfuerzo de DEL, una opción obvia es la de visitar a otros lugares e involucrarse en las redes internacionales (tales como aquellas organizadas por OIT y OCDE) para conocer acerca de las experiencias en otras partes y obtener ideas nuevas.

• Ajustar: en términos de ajustar las actividades que están en marcha, existen dos cuestiones diferentes. Primero, es probable que haya un ajuste ampliado todo el tiempo. Segundo, en ciertos casos quizás sea importante ajustar formalmente alguna actividad dada. Un ejemplo sería un programa que se enfoca hacia un sector, un tipo o un tamaño específico de empresas, donde una evaluación interina muestra la necesidad de modificar el enfoque. En tal caso, a menudo sería útil considerar un relanzamiento formal de la actividad para que el mensaje del nuevo enfoque llegue a los potenciales clientes.

• Discontinuar: a menudo este punto es el más difícil, especialmente si las actividades DEL involucran cierto grado de trabajos voluntarios. Por este motivo, es útil definir cualquier actividad con un término fijo, o al menos definir desde el inicio uno o varios puntos en el tiempo en que se realizará una reunión formal entre los actores involucrados para definir si continúan o no con una actividad dada. Si fallan en hacer esto, a menudo será incómodo discontinuar una actividad que consume una cantidad relevante de recursos y no muestra resultados relevantes.

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2.6.6 Cuestiones metodológicas con respecto a la participación

De ninguna manera es evidente, de por sí, que la promoción económica local, y especialmente la formulación de una estrategia de desarrollo económico local, sea un ejercicio participativo. Muy a menudo se le delega a actores externos, especialmente a las empresas de consultores que se especializan en este campo: los consultores externos llegan como en paracaídas, realizan una serie de entrevistas, recolectan un montón de datos y presentan sus resultados a una audiencia de agentes locales sorprendidos e impresionados. Lo que pasa después, y de hecho si acaso algo ocurre, no se puede predecir.

Para iniciar un proceso que los actores locales puedan sostener es crucial involucrarlos desde el principio. Es esencial encontrar un equilibrio adecuado entre los aportes externos y la actividad local. Los aportes externos son importantes, en términos de traer tanto las metodologías como los conceptos del desarrollo, especialmente en aquellos lugares donde los actores locales tienen poco o nada de experiencia con la promoción económica. Sin embargo, estos aportes deben complementar y estimular a las actividades locales en lugar de sustituirlas. En términos prácticos, esto significa que es deseable que al menos una persona local que sea importante, por ejemplo, el secretario ejecutivo de la Cámara de la Industria y del Comercio, participe en toda la investigación de campo y en la elaboración del diagnóstico.

Cualquier diagnóstico, planificación o evaluación participativa debe construirse sobre algunos principios que han sido formulados en el trabajo de la evaluación participativa rural (citado de http://www.ids.ac.uk/pra/intro/origins.html):

• tendencias compensadoras (espaciales, proyectos, personas - género, élite, etc., estacional, profesional, cortesía...)

• aprendizaje rápido y progresivo – flexible, exploratorio, interactivo, inventivo

• cambio de sentido – aprendiendo de, con y por la gente local, solicitando y usando sus criterios y categorías, y encontrando, entendiendo y apreciando sus conocimientos

• ignorancia óptima e imprecisión apropiada - sin averiguar más de lo que sea necesario, sin medir con mayor precisión que la necesaria y tratar de no medir lo que no hace falta medir. Nos capacitan para tomar medidas absolutas, pero a menudo las tendencias, clasificaciones o posiciones son todo lo que se requiere.

• triangulación – usando diferentes métodos, fuentes y disciplinas y una gama de informantes en una gama de lugares, y haciendo una verificación cruzada para acercarse más a la verdad a través de aproximaciones sucesivas

• contacto directo de los investigadores principales, cara a cara, en terreno

• buscar la diversidad y las diferencias


Este tipo de enfoque no tiene por qué limitarse a los entornos rurales. Al contrario, hasta ahora nuestra experiencia ha demostrado que una perspectiva tal rinde un diagnóstico muy valioso de las estructuras económicas urbanas también, especialmente si está combinado con los conceptos analíticos para comprender los determinantes claves del desarrollo exitoso.

Al mismo tiempo, es importante reconocer los obstáculos y limitaciones de los enfoques de PRA/PLA11. Primero, existe el riesgo que se aplique la metodología en forma inadecuada12:

• fallar en poner comportamientos y actitudes antes que los métodos

• apurar y dominar

• pretender ser entrenadores experimentados cuando no lo son

• aplicaciones rígidas y rutinarias

• tomar el tiempo de la gente local sin recompensa, elevando sus expectativas

• exigir una PRA instantánea, a gran escala

• etiquetado cosmético, sin sustancia

Segundo, existen algunas dificultades con las metodologías participativas de por sí. Resumiendo la literatura sobre la supervisión y la evaluación participativa, que es un enfoque muy parecido, Estrella y Gaventa (1998) señalan tres cuestiones: poder, conflicto y rigor metodológico. A veces se presenta la PRA como un instrumento que vence las cuestiones del poder y el conflicto. Este es un punto de vista idealista. La probabilidad de que un ejercicio de PRA sea distorsionado por las estructuras de poder existentes, o que los actores locales traten de desviarlo por un conflicto existente, siempre existe. Es específicamente la insistencia en la participación lo que crea los riesgos a este respecto - ¿Cómo podría un practicante de PRA que está realmente dedicado a la participación justificar que está abordando lo que la gente local consistentemente evade cuando se trata de abordar ciertas cuestiones quisquillosas, propensas a los conflictos? De igual manera, el rigor metodológico puede sufrir si los actores locales se sienten incómodos al aplicar ciertas técnicas, surgiendo así un costo de oportunidad entre la participación y el rigor.

11 PRA: Participatory Rural Appraisal = Evaluación Rural Participativa; PLA: Participatory Learning and Action = Aprendizaje y Acción Participativa.

12 ibid.

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3 ANTECEDENTES CONCEPTUALES: EL CONCEPTO DE

COMPETITIVIDAD SISTÉMICA

El concepto de competitividad sistémica intenta captar los determinantes tanto políticos como económicos de un desarrollo exitoso. Se refiere a un patrón donde el estado y los actores sociales están creando deliberadamente las condiciones para un desarrollo industrial exitoso, tal y como la competitividad sistémica. El concepto distingue entre cuatro niveles: el nivel micro de la empresa y las redes inter-empresariales, el nivel meso de políticas específicas e instituciones, el nivel macro de condiciones económicas genéricas, y el nivel meta de variables lentas como las estructuras socio-culturales, el orden básico y la orientación de la economía, y la capacidad de los actores sociales para elaborar estrategias. No se concibe como un programa pero intenta, al basarse en experiencias de éxito, dar una orientación tanto para el trabajo de investigación como para el de asesoría.

Figura 12:

Determinantes de la Competitividad Sistémica

Nivel microNivel microempresas y redes eficientes

Nivel macroNivel macrocontexto macro-económicopolítico y jurídico estable

Nivel mesoNivel mesopolíticas selectivas e

instituciones de fomento

Nivel metaNivel metaOrientación de la sociedad

hacia el desarrollo

Patrón competitivode la organizacióneconómica

Cohesión social

Valores socio-culturales

con respecto al aprendizaje y

al cambio

Capacidad paraformular visiones

y proyectos estratégicos

política de competencia

política monetaria

política de tasade cambio

política comercial

política fiscal

fomento tecnológico

desarrollo de la infraestructura

fomento a la exportación

regional regulación ambiental

educación Yformación profesional

dentro de la empresaRedes

interempresariales

Innovaciones sociales

orga

nizaciona

les

tecn

oló

gica

s

Memoriacolectiva

política depresupuesto

fomentoa la creación

de empleoy de empresas

estructura

industrial


Los ingredientes clave de un desarrollo industrial exitoso son:

– en el nivel meta: primero, valores culturales orientados al desarrollo, que son compartidos por gran parte de la sociedad; segundo, un consenso básico en la necesidad de desarrollo industrial y una integración competitiva en el mercado mundial; tercero, la habilidad de los actores sociales para elaborar conjuntamente visiones y estrategias, y para desarrollar políticas.

– en el nivel macro: un marco de trabajo macroeconómico estable y predecible. Debería incluir una política realista de tasa de cambio y una política general de comercio exterior que estimule la industria local.

– en el nivel meso: políticas específicas e instituciones que creen una ventaja competitiva. Se refiere a políticas específicas, dirigidas a formar industrias y a su medio (institutos tecnológicos, centros de capacitación, finanzas para la exportación, etc.). Además, es el mundo de la competitividad industrial regional y local el que busca iniciativas que fortalezcan el ambiente de las empresas. Muchas de las instituciones que actúan en el nivel meso son típicamente, o pueden serlo en principio, entidades no gubernamentales, por ejemplo, asociaciones empresariales, entidades sin ánimo de lucro o empresas.

– en el nivel micro: empresas capaces que continuamente mejoran, y redes de empresas con externalidades fuertes.

El concepto se concibe para llegar más allá de las discusiones estériles sobre estado vs. tipo de mercado. En el pasado, el desarrollo industrial exitoso se basaba en estados fuertes y en mercados fuertes, y los países en vías de desarrollo normalmente padecen de estados y mercados débiles, es decir que ambos, el estado y el mercado fracasan. El secreto de un desarrollo exitoso es encontrar un equilibrio adecuado entre la intervención, es decir, la elaboración y ejecución de políticas dirigidas a estimular y dar forma al desarrollo industrial, y las fuerzas de mercado.

Ahora se entiende bien que el objetivo principal de los programas de ajuste estructural de los ochenta y principios de los noventa, concretamente crear un marco de trabajo macroeconómico estable, es condición necesaria pero no suficiente para un desarrollo industrial exitoso. También es obvio que el patrón específico de industrialización dirigido por el estado, que fue la base de una exitosa industrialización tardía en algunos países del este de Asia, es difícilmente una opción seria para los países en vías de desarrollo hoy en día.

Esto es así por dos razones: la primera, la mayoría de los gobiernos no tienen ni la competencia técnica ni están en posición de elaborar y ejecutar, por su cuenta, estrategias de industrialización grandiosas. Segundo, los otros países (y en particular aquellos que han continuado una estrategia de sustitución de importaciones durante décadas) no comienzan de la nada, como Corea del Sur y Taiwán hicieran en los cincuenta. Más bien, ellos ya tienen una estructura industrial. Como mínimo, tienen pequeñas y medianas empresas que producen bienes de consumo perecederos para el mercado doméstico, y medianas y grandes empresas pertenecientes al estado en procesos industriales como la refinería de petróleo, el acero,

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fertilizantes y cemento. Cualquier política relacionada con la industria se dirigirá primero a reestructurar estos sectores. Por lo tanto, la experiencia de los países del este de Asia no aporta un programa para los países que han seguido la estrategia de sustitución de importaciones en el pasado.

El desarrollo industrial dinámico requiere de una acción deliberada tanto del gobierno como de los actores sociales para estimular y apoyar a las empresas en su esfuerzo por crear ventajas competitivas. En otras palabras, es el resultado no sólo de la mano invisible del mercado sino también de la gobernabilidad. Con respecto al término gobernabilidad, aquí seguimos la definición bastante amplia del Banco Mundial “... la manera en la que se ejerce el poder en la gestión de los recursos sociales y económicos de un país para su desarrollo” (Banco Mundial 1992, 1). Así como el desarrollo en otros sectores, el gobierno del desarrollo industrial tiene que estar basado en un modelo participativo donde los actores sociales interactúan con el estado en la definición de estrategias y políticas. Este tipo de modelo ha surgido espontáneamente en países industrializados como reacción a la creciente complejidad social y al éxito limitado del intervencionismo del estado. Está surgiendo, aunque con titubeos, en el mundo en vías de desarrollo, particularmente en aquellos países donde los procesos de democratización han dado paso a un ámbito de acción para la sociedad civil, y donde la competencia limitada y la inactividad del estado han creado oportunidades para las organizaciones no gubernamentales.

3.1 Definición y alcance del concepto

Definición de competitividad: en el ámbito de una compañía, la competitividad se refiere a la habilidad para mantener una posición en un mercado. Esta habilidad requiere del logro simultáneo de varios objetivos. La empresa debe suministrar productos de calidad adecuada, oportunamente y a precios competitivos. Además, normalmente debe estar en posición de proveer productos suficientemente diversificados para satisfacer una demanda diferenciada, y debe responder rápidamente a los cambios en el comportamiento de la demanda. Más que esto, el éxito está supeditado a la capacidad de innovación de la empresa, su habilidad para construir un sistema de mercadeo efectivo, para fundar una marca, etc.

El concepto de competitividad sistémica se refiere más a las naciones, regiones, sectores o subsectores industriales que a las compañías individuales. Se debe señalar que la noción de competitividad aplicada a tales agregados no es sinónima del concepto de competitividad de las compañías, según se definió antes, si bien las naciones (y también otros agregados) así como las corporaciones tienen una posición de mercado más o menos sostenible. Krugman afirma correctamente que la competitividad de las compañías tiene claramente un límite mínimo: “si una corporación no puede permitirse pagar a sus trabajadores, proveedores y bonistas, cerrará… Por ello, cuando decimos que una corporación no es competitiva,... dejará de existir. Los países, por otro lado, no cierran... ellos no tienen un límite mínimo bien definido” (Krugman 1994). De ahí que la medida para la competitividad de las naciones no sea su sostenibilidad en el mercado. La evidencia empírica nos dice que ni siquiera el balance


comercial es un indicador razonable de la competitividad de las naciones, ya que los excedentes comerciales pueden aparecer en fases de crisis económica y viceversa.

En el caso de naciones o regiones, una pérdida de competitividad no les lleva a la desaparición como en el caso de las empresas, pero deteriora las condiciones de bienestar. Así pues, para evaluar la competitividad de agregados tales como las naciones se necesitan parámetros normativos que incluyan aspectos socio-económicos y ambientales. Definimos competitividad nacional como el grado al que una nación puede, en condiciones de mercado

libre y justo, producir bienes y servicios que pasen el control de los mercados

internacionales, mientras que simultáneamente mantiene y expande a largo plazo los ingresos

reales de su población. Esta perspectiva a largo plazo implica la necesidad de reducir

impactos ambientales e intensidad de recursos a un nivel como mínimo acorde con la

capacidad de soporte de los ecosistemas de la nación.13

¿Por qué “sistémica”?: al usar el término “sistémico” queremos destacar varios factores. Primero, una empresa normalmente no llegará a ser competitiva por su cuenta, es decir sin un medio de soporte de proveedores y servicios orientados a la producción así como de la presión competitiva de los competidores locales14. La competitividad en el nivel micro se basa en la interacción. Aprender interactuando es un elemento clave en los procesos de innovación de empresas, y los circuitos de retroalimentación entre las empresas y las instituciones de apoyo son cruciales para establecer ventajas competitivas dinámicas.

Segundo, un ambiente que mantiene la competitividad se arraiga en un sistema nacional de normas, reglas e instituciones que definen los incentivos que dan forma al comportamiento de las empresas (Nelson 1992).

Tercero, afirmamos que el estado tiene un importante papel que cumplir en el desarrollo industrial y en la reestructuración. Sin embargo, damos por sentado que modos de gobierno autocráticos y jerárquicos se han hecho obsoletos. Están surgiendo nuevas formas de gobierno que se basan en una nueva clase de interacción entre el estado y los actores sociales, normalmente en redes horizontales (Mayntz 1991). Encontramos aquí, de nuevo, interacción y circuitos de retroalimentación.

Alcance del concepto: con una complejidad en aumento de la organización industrial, la naturaleza sistémica de la competitividad se hace más importante. Especialmente las industrias más innovadoras construyen sobre economías externas positivas tales como la existencia de proveedores de talla mundial de bienes intermedios y maquinaria, consumidores exigentes, servicios de negocios especializados y otros factores, completando así un ambiente de apoyo empresarial. De todas maneras, ciertas industrias pueden trabajar bastante bien sin

13 Definición basada en Report of the US Presidential Comission on Industrial Competitiveness, elaborado en 1985 (tomado de OECD, p. 242), añadiendo el objetivo de la sostenibilidad ecológica como fue definida por el Consejo de Comercio Mundial para el Desarrollo Sostenible (citado de Fussler 1994, p.71).

14 Cf. Porter (1990).

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un ambiente así. El carácter sistémico de la competitividad no es igual de importante para todas las industrias. Dos excepciones son particularmente importantes con respecto a las perspectivas de industrialización de los países en vías de desarrollo:

Primero, algunos procesos de producción maduros se pueden transferir a green fields (áreas vírgenes) que carecen de la mayor parte de los elementos de un ambiente de apoyo empresarial moderno. Esto es evidente en el caso de aquellas industrias ligeras que son típicas de Zonas de Procesos de Exportación (ropa, ensamblaje electrónico, juguetes, etc.). Una infraestructura básica que disponga de acceso a aeropuertos internacionales y puertos, electricidad y una mínima educación de su mano de obra son condiciones suficientes para atraer a tales industrias. Últimamente, incluso procesos de producción relativamente complicados que incluían robots y métodos de gestión modernos tales como kaizen se han transplantado con éxito en green fields (áreas vírgenes) de países en vías de desarrollo. Sin embargo, es importante señalar que todos estos ejemplos se refieren a industrias desarrolladas que pueden construirse transplantando conocimiento codificado expresado en programas, máquinas y manuales de instrucciones. Estas industrias podrían llamarse industrias blueprint

(programadas) ya que no dependen de formas más tácitas de conocimiento que no se haya codificado en forma de programa, y que por ello no puedan ser difundidas por completo. Estas industrias blueprint (programadas) no siguen un I+D sustancial y normalmente ni siquiera producirán un mayor incremento en el cambio tecnológico.

Segundo, a pesar de la tendencia general hacia la reducción de aranceles, algunas industrias orientadas hacia los mercados domésticos de países en vías de desarrollo no están totalmente expuestas a la competencia internacional. Esto es especialmente cierto en los niveles bajos de los mercados de productos. Así pues, las empresas pueden actuar bastante bien incluso si el medio de apoyo es débil. Esto se debe al hecho de que hay barreras empresariales de entrada al mercado doméstico que la liberalización del comercio no elimina. Ejemplos son (Altenburg 1996):

– altos costos de transporte;

– sistemas de comunicación deficientes;

– un tamaño de mercado demasiado pequeño para ser de interés para potenciales inversionistas extranjeros;

– sistemas de mercadeo subdesarrollados con gran parte de la demanda siendo servida por vendedores ambulantes o sobre la base de acuerdos de crédito informales;

– patrones especiales de consumo local.

3.2 Las raíces del concepto de competitividad sistémica

El concepto de competitividad sistémica recurre a diferentes líneas del debate en Ciencias Económicas y Sociales. La aportación del concepto es, ante todo, encarar las partes complementarias de deliberaciones no relacionadas entre sí durante mucho tiempo en


disciplinas diferentes. No reivindicamos que la competitividad sistémica sea una teoría, sino un marco de trabajo heurístico para superar las limitaciones de discursos disciplinarios aislados. En el área de economía hemos recurrido principalmente a las aportaciones de cuatro escuelas diferentes: economía de innovación y economía evolutiva, la escuela post-estructural, algunos elementos de economía institucional, y ciertas aportaciones de la ciencia administrativa.

1. Los economistas de innovación han llevado a cabo una extensa investigación sobre la lógica funcional de los procesos y los sistemas de innovación, continuando hasta cierto punto las líneas trazadas por Schumpeter.15 En esta perspectiva, la innovación no sólo es un acontecimiento sino un proceso que tiene lugar normalmente a lo largo de trayectorias. Definir una trayectoria supone una decisión a favor de una y en contra de otras opciones tecnológicas. La decisión refleja normalmente una constelación histórica específica, incluyendo factores económicos, políticos, técnicos y otros como la coincidencia. Una vez que se ha establecido una trayectoria, la latitud para guiar el desarrollo económico es limitada (path dependence)16. El proceso de innovación se basa en un aprendizaje continuo a la manera de aprender haciendo, aprender usando, y aprender interactuando entre empresas y entre empresas e institutos tecnológicos y de investigación. Los patrones de innovación difieren de país a país debido a marcos de trabajo institucionales diferentes y a diversas estructuras de incentivos. Así pues, surgen diferentes sistemas nacionales de innovación. El conocimiento tecnológico nunca puede estar codificado por completo, es decir, es fundamental tener en mente la importancia del conocimiento tácito, que no se transfiere fácilmente y en su mayoría es específico de la persona y de la empresa. Por lo tanto, para usar una tecnología dada, una empresa tiene que emprender esfuerzos de aprendizaje para crear el conocimiento tácito necesario. Debido al path dependence y a la condición tácita del conocimiento, las perspectivas neoclásicas que suponen una libertad completa de elección, transferencia y cambio entre las tecnologías, no aportan un entendimiento adecuado. En consecuencia, las recomendaciones normativas basadas en el pensamiento neoclásico serán a menudo inadecuadas.

2. Un aspecto fundamental en el discurso post-estructuralista es la redefinición del papel del estado en los procesos de industrialización tardía.17 El estructuralismo tradicional apuntaba al papel central del estado, bien informado y de poderoso desarrollo, al guiar el proceso de industrialización. La experiencia de los países recientemente industrializados del este de Asia ha demostrado que este concepto no estaba del todo equivocado. Sin embargo, dependía de una cantidad de factores específicos que tenían que combinarse de un modo sofisticado. Sólo algunas sociedades lograron hacerlo. En otras partes del mundo,

15 Dosi et al. (1998); Freeman (1987); OECD (1992).

16 Existe dependencia del camino (calco semántico del inglés path dependence o path dependency) cuando el resultado de un proceso depende de la entera secuencia de decisiones tomadas por los actores y no sólo de las condiciones del momento. Ver http://es.wikipedia.org/wiki/Dependencia_del_camino

17 Amsden (1989); Lall (1992); CEPAL (1990); Hillebrand (1991).

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concretamente en Latinoamérica, un modelo estadista de desarrollo industrial, hostil al mercado y a la competencia, generó temporalmente altas tasas de crecimiento. Al final, sin embargo, condujo a constelaciones de bloqueo que se reforzaron mutuamente y a una profunda crisis social y económica18. El debate post-estructuralista todavía sostiene que el Estado debe desempeñar un importante papel. Al mismo tiempo, se enfatiza la importancia de estructuras de incentivos económicos, particularmente el papel de la presión competitiva en la estimulación del aprendizaje y actualización de las tecnologías.

3. La nueva economía institucional intenta (esencialmente dentro del marco de trabajo de la economía neoclásica) identificar aquellas reglas, convenciones, normas y estructuras que conforman el comportamiento de los agentes económicos, especialmente las empresas.19 Dos elementos son particularmente importantes en nuestro contexto. Primero, la economía institucional enfatiza la importancia de los sistemas de reglas, concretamente los derechos de propiedad. Sin derechos de propiedad bien establecidos y aplicables, las condiciones para la actividad empresarial quedan severamente restringidas. Segundo, la economía institucional apunta la importancia de los costos de transacción, es decir los costos incurridos en el acuerdo, supervisión y cumplimiento de los contratos. Altos costos de transacción, por ejemplo, debido a sistemas de información mal organizados (p. ej. respecto al crédito permanente de empresas), llevarán a menudo a patrones de organización poco óptimos (p.ej. integración vertical extrema cuando las empresas prefieran no trabajar con proveedores y subcontratistas debido a los altos costos de transacción).

4. Desde la perspectiva de la ciencia administrativa, no hay duda de que las ventajas competitivas de las empresas no surgen al azar sino que se crean mediante una gestión estratégica. Se enfatiza que las empresas deberían concentrarse en sus competencias esenciales y dedicarse al outsourcing de las otras actividades. Además, deberían luchar por la creación de ventajas competitivas a lo largo de toda la cadena de valor. Aparte de ocuparse de las características dentro de la empresa, la ciencia administrativa de modo creciente en los últimos años se ha encargado de los agregados de empresas.20 Más allá de esta perspectiva, Porter ha debatido que el elemento diferenciador entre economías de mayor y menor éxito es la diferencia de calidad de los grupos industriales (clusters) y no sólo de las empresas individuales. De acuerdo con Porter, el desarrollo industrial exitoso tiene que crearse mediante una acción deliberada. La competitividad industrial sostenible se basa en cuatro factores: empresas competentes con una visión estratégica, un mercado doméstico exigente, industrias de apoyo muy competentes, y un ambiente bien desarrollado de instituciones de apoyo específico.

18 Amsden (1989)

19 Autores importantes son Williamson (1995) y North (1995). Para una perspectiva general véase Reuter (1994).

20 El trabajo de Porter (1990) ha sido muy influyente. Para una perspectiva general véase Messner y Meyer-Stamer (1993).


En el área de las Ciencias Sociales, el concepto de competitividad sistémica se relaciona principalmente con cuatro tendencias de debate: Sociología Económica, Sociología Industrial, Geografía Económica y Ciencias Políticas:

1. La Sociología Económica intenta analizar estructuras y procesos, y particularmente relaciones de poder que dan forma a transacciones económicas en el mundo real.21 Busca explicar, fuera del mundo de los modelos económicos, por qué los agentes económicos se comportan del modo en que lo hacen. Importantes perspectivas incluyen la observación del papel crucial de la confianza y de las relaciones contractuales. Las transacciones económicas, por ejemplo, entre una empresa y sus proveedores más importantes, no son transacciones de mercado anónimas sino arraigadas en un complejo patrón de relaciones sociales. Esta perspectiva surgió de la observación de diferentes fenómenos tales como las relaciones de proveedor a largo plazo en el sistema industrial japonés y las redes compactas con formas de comunicación y mecanismos de sanción muy diferenciados en los distritos industriales italianos.

2. La Sociología Industrial ha hecho importantes aportes para la comprensión de los cambios fundamentales que han ocurrido en las empresas desde los años ochenta.22 Identificó nuevos conceptos de producción que diferían profundamente de los conceptos tradicionales de Taylor. Mientras que la ciencia administrativa prescribió nuevos conceptos organizacionales (producción racionalizada, jerarquías planas, trabajo en equipo, división muy reducida del trabajo dentro de la empresa), la sociología industrial también analizaba los obstáculos para su rápida introducción, concretamente las estructuras de poder dentro de las empresas.

3. La Geografía Económica ha recibido mayor atención en la medida que otras disciplinas han comenzado a darse cuenta de la importancia de la concentración espacial de empresas y de instituciones de apoyo.23 La concentración espacial estimula la comunicación formal e informal, facilitando con ello la difusión rápida de información y el aprendizaje colectivo, -y son estos los factores decisivos del éxito y fracaso en competencia aún más dura, basada en la innovación continua. En este contexto, los conceptos tradicionales de política regional que se dirigían a industrias dispersas han sido de modo creciente objeto de crítica.

4. Las Ciencias Políticas han ido del optimismo al pesimismo y viceversa, esto es, labrando su destino activa y deliberadamente24, respecto de la gobernabilidad de las sociedades industriales. Los años setenta, en muchos países industriales, fueron marcados por los intentos de reestructurar de una manera vertical las sociedades, usando modos de gobierno

21 Autores importantes son Granovetter (1992) y Platteau (1994a y b). Para una perspectiva general véase

Smelser y Swedberg (1994). Sobre el debate del distrito industrial, véase la perspectiva de Nadvi y Schmitz (1994).

22 Aportaciones innovadoras fueron hechas por Kern y Schumann (1984). Para una perspectiva general, ver Sauer y Witke (1994).

23 Uno de los autores más influyentes es Storper (1995).

24 Autores importantes son Mayntz (1991); Scharpf (1991). Para una perspectiva general ver Messner (1997).

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jerárquicos. El éxito de estos esfuerzos fue limitado, debido no sólo a varios focos de resistencia, sino también a problemas objetivos de gobernabilidad en los distintos niveles de gobierno y en los diferentes sectores, lo cual creó unas estructuras muy enredadas con bloqueos mutuamente reforzados. El resultado fue un profundo pesimismo respecto de la gobernabilidad de las sociedades industriales, lo que forjó el debate en los años ochenta. En teoría el pesimismo estaba bien fundado, pero fue rechazado, parcialmente al menos, sobre la base de la observación de nuevos patrones de gobierno, como los de las redes, en áreas como la política de investigación, de salud y de telecomunicaciones. La conclusión principal fue que esos sectores no eran ya gobernados mediante estructuras jerárquicas bajo la guía del Estado. En su lugar, eran horizontales, estructuras heterárquicas que incluían al Estado y a actores no estatales. Las redes políticas, a la sombra de la jerarquía, sirvieron para definir problemas y encontrar soluciones. Al involucrar a actores sociales se entró en acción, se movilizaron el know-how y la creatividad esenciales y mejoraron las perspectivas de una implementación exitosa. Este patrón reemplaza al patrón tradicional de organización política basado en la división de poderes y ayuda a superar algunas de sus carencias.

El denominador común a estas corrientes teóricas distintas es la noción de redes. El rasgo de red es crucial para la dimensión tanto política como económica de la competitividad sistémica. Las empresas que compiten en mercados globalizados no son los agentes atomizados de un libro de texto de teoría macroeconómica. Más bien están entretejidos en una densa red que contiene otras empresas (proveedores, clientes y competidores) e instituciones meso. Asimismo, los actores políticos que formulan estrategias industriales no son los máximos potenciadores de la utilidad de la teoría de la elección racional. Mejor dicho, están también envueltos en redes, en este caso redes políticas, constituidas por agentes de distintas instituciones públicas y representantes de diferentes organizaciones de la sociedad civil. Estas redes políticas complementan los patrones jerárquicos de gobierno y las instituciones democráticas establecidas. Constituyen el lugar donde se buscan definiciones conjuntas de problemas y se formulan medidas concretas para resolverlos.

Crear las condiciones para la competitividad sistémica es muy diferente de la clase de política industrial dirigida por el Estado intervencionista del pasado. Es un enfoque favorable al mercado que reconoce que un mercado funcionando es el prerrequisito fundamental para el dinamismo industrial. También es un enfoque que puede ser mucho menos costoso que la política tradicional basada en subsidios ya que implica estimulación, fomento y moderación más la creación de instituciones específicas meso, que no surgirán espontáneamente debido a una razón de costo-beneficio inicialmente desfavorable o a problemas de free riding25.

25 En español se conoce como “Problema del polizón”: en virtud de que la gente puede disfrutar los beneficios de

los bienes públicos independientemente de que los pague o no, suele resistirse a pagarlos. Para más información vea http://en.wikipedia.org/wiki/Free_riding


3.3 Los cuatro niveles de la competitividad sistémica

La economía ortodoxa se dirige hacia dos niveles, principalmente el nivel macro y el micro. El análisis de procesos de industrialización exitosos ha mostrado que un buen funcionamiento meso de políticas especiales e instituciones de apoyo es una dimensión más importante. Además, es obvio que el desarrollo exitoso depende mucho de los valores culturales, la composición social y el sistema político dado un país. Por lo tanto, al intentar entender cómo se construyen las industrias competitivas, es importante dirigirse también hacia el nivel meta.

Nivel macro: Unir la Estabilización y la Liberalización Económicas a la Capacidad para Transformar

Un ambiente macroeconómico favorable, es decir, mercados de factores, materia prima y capitales funcionando bien, es crucial para asegurar la asignación eficiente de los recursos. En vista de la experiencia recogida de los años setenta, hoy es ampliamente aceptado que un marco de trabajo macroeconómico inestable y muy desviado (inflación alta, déficits presupuestario y comercial persistentemente altos y una marcada tendencia antiexportadora en la economía, resultante de una tasa de cambio sobrevaluada y de altas barreras proteccionistas) reduce considerablemente la habilidad de estos mercados para funcionar adecuadamente, con efectos negativos, concretamente sobre el crecimiento económico y las exportaciones.

La estabilización del marco de trabajo macroeconómico debe en concreto englobar una reforma de las políticas fiscal, presupuestaria, monetaria, comercial y de divisas. La secuenciación de esas medidas depende de las circunstancias específicas. Cuando se formulen y lancen estas reformas los artífices políticos deben, sin embargo, tener en cuenta que hay un área de tensión latente entre los objetivos de crear un marco de trabajo macroeconómico sin desviaciones, y asegurar las bases de futuro crecimiento y la capacidad para competir en los mercados mundiales. Así pues, las medidas de estabilización y liberalización para la economía, como conjunto, deberían estar unidas lo más estrechamente posible a reformas estructurales de largo plazo, así como a la capacidad de transformación a corto y mediano plazo del país.

Nivel micro: Requisitos tecnológicos y organizacionales

Las empresas se enfrentan hoy con mayores retos resultantes de seis tendencias diferentes: Primero, la globalización de la competencia en un creciente número de mercados de productos; segundo, un aumento en el número de competidores a cuenta de procesos exitosos de industrialización tardía y de un ajuste estructural, así como de una orientación hacia la exportación; tercero, patrones de demanda cada vez más diferenciados; cuarto, ciclos más cortos de innovación de productos; quinto; afirmación de innovaciones tecnológicas y organizacionales radicales; y sexto, convulsiones en los sistemas tecnológicos en los cuales los límites entre los sectores están recién demarcados, por ejemplo solapamientos entre tecnología informática y telecomunicaciones (telemática) o entre mecánica y electrónica (mecatrónica).

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Las empresas tienen que optimizar cuatro criterios para ser competitivas: eficiencia en costos, calidad, variedad, y receptividad. La habilidad para ofrecer una variedad de productos sin sacrificar la calidad y la eficiencia, es necesaria para atender a una demanda cada vez más diferenciada. La receptividad se refiere a la habilidad para reaccionar rápidamente a los cambios en la demanda y a las nuevas oportunidades.

Para satisfacer las nuevas demandas, las empresas deben reorganizarse ampliamente, tanto en lo interno como en la conjunción con sus ambientes inmediatos. Los cambios graduales previstos en los ochenta con la automatización de largo alcance y la interrelación de información y tecnología (recordar la “automatización del Taylorismo”) simplemente no son suficientes. Para aumentar eficiencia, calidad, variedad y receptividad al mismo tiempo, se necesitan cambios profundos en tres áreas:

– La organización de la producción: los objetivos son una reducción en los tiempos de comercialización y de producción, por ejemplo, al reemplazar las cintas transportadoras y los sistemas de transferencia tradicionales con la manufactura celular para poder responder rápidamente a las demandas de los consumidores y, mediante una reducción de existencias, para reducir los costos de los activos circulantes. Más objetivos son la mejora de los costos de cantidad y calidad (ratios de defecto y remanufactura), que pueden lograrse mediante enfoques como la gestión de calidad total.

– Organización del desarrollo del producto: la división estricta entre desarrollo, producción y mercadeo no pocas veces ha llevado a producir diseños que resultaron en costos demasiado altos de producción y/o no satisficieron el gusto de los clientes. La organización paralela de varios estados de desarrollo y la reintegración del desarrollo, producción y mercadeo (ingeniería simultánea) conducen a tiempos de desarrollo muy reducidos y a productos que pueden ser producidos de modo más eficaz y son más fáciles de comercializar.

– La organización de la cadena de valor: las empresas reducen la integración vertical para poder concentrarse en su competencia central. Estas reorganizan el suministro y la subcontratación, especialmente introduciendo enlaces justo a tiempo. Reorganizan sus pirámides de proveedores reduciendo el número de proveedores directos mediante la conversión de algunos de ellos en proveedores de sistema e integrándolos además en el proceso de desarrollo del producto.

En las tres áreas el aspecto clave es la interacción entre las innovaciones organizacionales, sociales y técnicas. La reorganización es a menudo lo que primero crea las condiciones para el uso de un nuevo equipo informatizado. Las innovaciones sociales (reducción de niveles jerárquicos, un ámbito más amplio para la toma de decisiones en el nivel operativo) son requisitos previos para el funcionamiento de los nuevos conceptos organizacionales.

Un aspecto que debe tratarse aparte en el micronivel es la estructura de la industria y el marco de trabajo adecuado para analizarlo. Una perspectiva tradicional distinguiría entre bienes de consumo perecederos y no perecederos, bienes intermedios y bienes de. Otra perspectiva, dirigida a aspectos tecnológicos, es la distinción entre industria basada en la oferta, intensiva


en escala, de proveedores especializados y basada en ciencias (Pavitt 1984). Una perspectiva más, que trata la interacción entre los profundos cambios del marco macroeconómico y el ajuste en el micronivel, es la distinción entre industria intensiva en recursos, intensiva en mano de obra calificada e intensiva en I+D (Katz 1996). A menudo estos conceptos son útiles al analizar circunstancias específicas. Es todavía más importante señalar que casi ninguna industria o empresa recibe a priori ninguna de esas clasificaciones. La industria finlandesa de celulosa y papel era muy probablemente más intensiva en I+D que la industria brasileña de ordenadores. Es por tanto esencial no confundir conceptos empíricos (¿Cómo ordeno una

realidad dada?) y conceptos normativos (¿Qué industria debería intentar fomentar porque

tiene un impacto particularmente positivo en el bienestar social?)

Nivel meso: Apoyar los esfuerzos de las empresas

Los retos crecientes para las empresas van mano a mano de una creciente demanda a sus estructuras de apoyo. En el mundo económico, por ello, ya no son las empresas individuales sino los grupos industriales los que compiten, grupos de empresas organizadas en redes cuya dinámica de desarrollo depende del potencial de una localidad particular. Este potencial se forma mediante el continuo y estrecho contacto con instalaciones de I+D, instituciones de formación tecnológica y difusión, universidades, institutos de capacitación, entidades financieras, instituciones de información de exportaciones y otras muchas entidades. Debido a una creciente presión competitiva global, las demandas en el ámbito local, regional y nacional para crear y apoyar el ambiente empresarial están aumentando. Esto se refiere a demandas a asociaciones empresariales y a actores no gubernamentales así como demandas al Estado en todos esos niveles.

Hay dos modos diferentes de tratar el nivel meso. Primero, hay instituciones meso que ofrecen servicios específicos a empresas industriales. Segundo, hay políticas meso, es decir, políticas selectivas, dirigidas a elaborar condiciones reguladoras específicas de un sector y para crear instituciones de nivel meso.

Instituciones meso: una ubicación industrial bien desarrollada alberga un amplio conjunto de instituciones que ofrecen servicios y apoyo a empresas (Figura 2). Este conjunto de instituciones suele ser el resultado de un largo proceso de aprendizaje y mejora de empresas individuales, instituciones, y de la interacción entre ellas. La diferenciación de Porter entre factores básicos y avanzados, y entre factores generalizados y especializados, es útil al tratar una secuencia típica de desarrollo de un conjunto de instituciones meso en una localidad dada:

“Los factores básicos incluyen recursos naturales, clima, ubicación, mano de obra calificada y no calificada, y capital en deuda. Los factores avanzados incluyen una moderna infraestructura de comunicaciones de datos digitales, personal altamente preparado como graduados en ingeniería, informáticos e institutos universitarios de investigación en disciplinas sofisticadas (...). Los factores

generalizados incluyen la red de carreteras, suministro de capital en deuda o un

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grupo de empleados motivados con estudios post-secundarios. Ellos pueden trabajar en una amplia gama de industrias. Los factores especializados implican personal capacitado exhaustivamente, infraestructura con propiedades específicas, bases de conocimiento en áreas particulares y otros factores relevantes para un ámbito limitado o incluso para una única industria”. (Porter 1990, 77f)

Las primeras fases del desarrollo industrial en una ubicación determinada se basarán sobre todo en los factores básicos y generalizados. Sólo después de algún tiempo, se crearán los factores especializados y avanzados, en parte mediante la iniciativa privada (p. ej. provisión de capital riesgo o consultoría empresarial especializada), y en parte mediante actividades gubernamentales (p .ej. investigación universitaria y educación). En realidad, una mirada más de cerca a los elementos mencionados en la figura 2 revela que la mayor parte de los factores en el nivel meso pueden ser provistos a través del sector privado, por empresas individuales o por asociaciones empresariales. Por ello, es importante señalar que formar el nivel meso no implica necesariamente, ni siquiera predominantemente, actividades gubernamentales.

Políticas meso: las políticas meso para crear la competitividad sistémica contienen tres elementos:

– Política reguladora: basándose en el “Consenso de Washington”, se podría debatir que no debería haber políticas reguladoras en el nivel meso, es decir, debería haber un nivel macro regulador que sirva para todas las ramas y sectores industriales. Sin embargo, todavía hay una justificación para las políticas reguladoras selectivas. Con respecto a las políticas de importación, todavía es razonable formularlas para la protección de industrias nacientes, aunque en períodos fijos y sobre una base relacionada con el desempeño. Con respecto a las políticas ambientales puede ser sensato tratar ramas industriales distintas de un modo diferenciado.

– Instrumentos financieros: son útiles en áreas como apoyo a la I+D y fomento de la exportación donde son probables las fallas de mercado. Los incentivos fiscales y los subsidios directos pueden fomentar la I+D intraempresa, la que de otro modo no ocurriría en la escala deseable desde una perspectiva macroeconómica, debido a factores externos y a una limitada apropiabilidad. A menudo, el crédito a la exportación y el aseguramiento son suministrados por agencias estatales, o reasegurados por el gobierno, ya que factores como el riesgo político llevan a una baja participación privada en este ámbito.

– Actividades gubernamentales para crear y mejorar instituciones en el nivel meso: estas están justificadas en el caso de fallas de mercado o si la acción colectiva por parte del sector privado no tiene lugar. Las fallas de mercado son muy probables en I+D y en capacitación, en ciertas áreas de infraestructura (especialmente su provisión fuera de centros dinámicos), y en medioambiente. En el caso particular de países en vías de desarrollo menos avanzados, puede ocurrir también en finanzas debido al pequeño tamaño del mercado, al alto riesgo y a los altos costos de transacción.

Es complejo encontrar un equilibrio adecuado entre las medidas de oferta y demanda al crear instituciones en el nivel meso; esto es algo contra lo que están luchando el apoyo de PYME y


las políticas regionales en países avanzados así como las políticas nacionales de desarrollo y la asistencia técnica a países en vías de desarrollo. Las medidas centradas en la oferta, es decir, aquellas que anticipan una demanda futura o potencial de las empresas por apoyo de instituciones meso, a menudo no tienen éxito. Esto aplica particularmente para las primeras fases del desarrollo industrial, cuando las empresas todavía son pequeñas, muestran déficits en la mayoría de sus funciones empresariales y debido a esto no poseen las estructuras necesarias para beneficiarse de los servicios específicos de las instituciones meso. El trabajo de las instituciones en el nivel meso se hace más fácil cuando las empresas son muy competentes y se ha establecido una cultura de interacción micro-meso. Sin embargo, también es peligroso depender exclusivamente de las medidas centradas en la demanda. Las instituciones meso, como los centros de demostración tecnológica se supone que, por definición, generan cambios en el comportamiento en vez de esperar a que éstos ocurran. Un modo de resolver este dilema es entablar una comunicación estrecha entre el gobierno, sector privado y otros actores activos en el área de las instituciones meso, quienes deberían poder articular la demanda existente y anticipar la demanda previsible.

Las políticas meso orientadas hacia la competitividad no deberían confundirse con algunas variantes tradicionales de la política industrial. Las políticas meso para crear la competitividad sistémica tienen la intención de fomentar la competencia y de apoyar a las empresas para lograr lo máximo de ambiente altamente competitivo. A menudo la política industrial tradicional era exactamente lo contrario, por ejemplo, al proteger a las industrias nacionales frente a los competidores extranjeros, o al alterar la competencia interior fomentando la aparición de “campeones nacionales”26. Las políticas reguladoras (p.ej. regulaciones de importación y de compra local o trámites de licencia) y los instrumentos financieros (p.ej. subsidios directos) eran los principales instrumentos de las políticas industriales tradicionales. Ambos son todavía instrumentos importantes, pero de forma diferente. Otro instrumento tradicional, la propiedad estatal, ha caído actualmente en desgracia ya que las empresas estatales solían mostrar un rendimiento insatisfactorio.

La interrelación entre el nivel regional y el nivel nacional: el locus de la elaboración de políticas relacionadas con la industria está cambiando. Tradicionalmente, la política industrial, y otras políticas específicas que dieron forma al desarrollo industrial, eran prerrogativas de los gobiernos centrales. La situación ha cambiado. Cuando las empresas se hallan bajo una presión creciente debido a la globalización, sus demandas en el medio local aumentan. Como consecuencia, las políticas meso cada vez más tienen que formularse a escala local y regional. De todos modos, en algunos países, los gobiernos locales y regionales tienen la responsabilidad en las políticas meso, p.ej. en la educación.

26 Compañias establecidas gracias a políticas industriales específicas, con mucha protección y fondos

gubernamentales, en orden a reducir la dependencia de proveedores extranjeros en sectores críticos. Muchos países europeos trataron de crear un “líder nacional” en la producción de computadoras en los ’70 y ’80, con el fin de reducir el poder de IBM.

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Un objetivo crucial de las políticas meso es crear ventajas específicas de localización. Estas están, por definición, altamente localizadas. Así pues es deseable la descentralización de las políticas meso; no tiene sentido si un gobierno central comienza a definir docenas o cientos de políticas para regiones distintas. Una política local debería ser elaborada por los actores locales, a la medida de los puntos fuertes y débiles de una región dada. A menudo será más fácil movilizar localmente el know-how para diagnosticar los puntos fuertes y débiles de las empresas y de su medio, y elaborar medidas que afiancen los puntos fuertes y superen las debilidades.

Sin embargo, el gobierno central puede jugar un importante papel en la promoción local y en la elaboración de una política regional:

– Debería controlar los subsidios ofrecidos por el gobierno regional y local, inhibiendo así las carreras de subsidios entre las regiones y fomentando en su lugar, carreras de creatividad.

– Puede introducir la elaboración de una estrategia local creativa como condición para la asignación de los subsidios (como los fondos de desarrollo regional), introduciendo así un incentivo de rendimiento en este campo.

Aparte de éstas, el gobierno nacional se queda con ciertas tareas del nivel meso. Estas incluyen, por ejemplo, las iniciativas tecnológicas a gran escala y la elaboración de una estrategia de conjunto a largo plazo.

Nivel meta: gobierno para la competitividad industrial

Demandas en el nivel meta: en el nivel meta, un aspecto importante se refiere a la existencia de valores culturales orientados hacia el desarrollo que son compartidos por una gran parte de la sociedad. Tales valores incluyen: el reconocimiento social del éxito económico; la aceptación general de la idea de que el comportamiento depredador y el free riding ponen en peligro al desarrollo social; prioridad para la inversión a largo plazo en educación y capacitación, y una gran propensión a ahorrar. Si tales valores no están arraigados en una sociedad, es muy difícil promoverlos mediante políticas macro o meso. Esto explica por qué instrumentos similares diseñados para promocionar las relaciones empresariales, la cooperación entre las empresas, o las cooperativas de ahorro rinden de modo diverso en distintos países.

Una segunda condición previa fundamental para la competitividad es la existencia de un consenso básico en la necesidad de un desarrollo industrial y una integración competitiva en el mercado mundial. Tomando en cuenta la creciente industrialización de la economía, las sociedades no pueden escoger caminos de desarrollo al azar. Los actores claves tienen que aceptar el mercado mundial como un marco de trabajo. Esto no implica necesariamente un alto coeficiente de exportación. Más bien quiere decir que las empresas deberían buscar un acercamiento a las normas de calidad y eficiencia internacionales, ya que incluso en sus


mercados interiores abiertos compiten con mercancía importada. Siempre que haya un desacuerdo fundamental en estos aspectos, las políticas macro y meso serán irregulares, y las empresas desarrollarán una postura defensiva para poder reaccionar rápidamente a los cambios en las reglas del juego.

El tercer elemento básico en el nivel meta es la habilidad de los actores sociales para elaborar conjuntamente visiones y estrategias, y para implementar políticas. Esto supone una visión compartida por un grupo relevante de actores sociales sobre qué posición debería buscarse en la división internacional del trabajo; qué ventajas comparativas deberían desarrollarse a largo plazo; cómo los beneficios y costos de la integración de mercado deberían repartirse entre los grupos sociales, etc. Tal visión compartida es importante para concentrar recursos. Más aún, las orientaciones de mediano y largo plazo son importantes para reafirmar intereses futuros frente a los intereses actuales y para generar expectativas estables. La construcción de semejante consenso es un proceso político complejo y demanda mucho de los actores sociales: empresarios, trabajadores y otros miembros interesados de la sociedad civil tienen que estar preparados para involucrarse con las instituciones y comprometerse en el logro de los objetivos comunes.27 Además, deben estar dispuestos a alcanzar un compromiso con otros grupos de interés. Esto diferencia a las culturas democráticas de las corporativistas, ya que estas últimas excluyen de la elaboración de la estrategia a los grupos sociales relevantes.

El nivel meta en los países en vías de desarrollo: los valores culturales son evidentemente muy heterogéneos entre los países y dicen mucho de su diferente rendimiento económico. Por otro lado, algunas características del nivel meta están extendidas entre los países en vías de desarrollo. A continuación, destacaremos algunos de esos rasgos comunes.

Hasta hace poco tiempo, la mayor parte de los países en vías de desarrollo (así como los socialistas) se caracterizaban por procesos centralizados de toma de decisiones políticas y por un aparato de gobierno ineficiente y burocrático. A menudo esto fue recubierto por estructuras rentistas-corporativistas que permitían a los grupos privilegiados desarrollar sus intereses propios (Kaufman 1990, Cavarozzi 1992). Estas estructuras de poder se corresponden con formas de desintegración y fragmentación sociales que se caracterizaban por la exclusión de amplios segmentos de la población y por la polarización política y social. Todo esto generó obstáculos a un desarrollo industrial exitoso en varios niveles. Las empresas no cooperaban y un comportamiento desconfiado y depredador se hallaba omnipresente. Los trabajadores y los sindicatos se oponían a los intentos de modernización. La disparidad en la distribución de los ingresos condujo a cifras de bajo ahorro y, acordemente, a una baja formación de capital. El descontento social y la inestabilidad política favorecieron políticas “de tira y afloja” que comprometieron los esfuerzos de las empresas a una lucha diaria por la supervivencia.

La crisis económica de los ochenta mostró la viabilidad limitada de los patrones de desarrollo orientados hacia la entrada de mercancías y creó un creciente consenso en la necesidad de

27 Esta buena disposición ha sido denominada “capital social”; véase, por ejemplo, Bazan y Schmitz (1997).

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integración en el comercio mundial. Los Programas de Ajuste Estructural fortalecieron el mecanismo de mercado y, parcialmente, eliminaron los incentivos para relaciones clientelistas y comportamientos “busca rentas”. Más aún, las reformas institucionales introdujeron una mayor transparencia en la toma de decisiones. Por otro lado, los Programas de Ajuste Estructural no reconocieron que en la mayoría de los países en vías de desarrollo, los mercados no están completamente desarrollados y la sociedad civil es débil. En esas circunstancias, la liberalización y la reducción del tamaño de la administración pública no eran realmente suficientes para crear una economía competitiva y garantizar el desarrollo social. La desintegración social puede ser todavía más aguda si las reformas macroeconómicas no establecen capacidades reguladoras y de gobierno (reforma del gobierno, formación de vínculos complejos entre los actores estratégicos) y las estructuras sociales requeridas.

Como la competitividad sistémica no puede aparecer sin integración social, su creación implica una operación de transformación social que va más allá de la corrección de las condiciones del marco macroeconómico. Para empezar, necesita una reestructuración fundamental de las asociaciones empresariales y de los sindicatos, así como de otras organizaciones claves de la sociedad civil. El proceso de reestructuración de organizaciones y la creación de nuevas instituciones intermediarias sigue tres lógicas complementarias. Primero, estas organizaciones e instituciones necesitan ser reestructuradas internamente; segundo, deben reforzar su capacidad para representar sus intereses con respecto del gobierno o de otros actores sociales; tercero, deben formar sus propios ambientes mediante la cooperación y el trabajo de redes con instituciones públicas o privadas.

Los principales grupos de la sociedad deben aprender que, precaviendo al gobierno de los grupos influyentes y privilegiados, se puede establecer un juego de “suma positiva”. Sólo un gobierno relativamente autónomo es capaz de conducir su gestión hacia intereses sociales y económicos transversales. La transparencia y la responsabilidad son cruciales. Los subsistemas funcionales autónomos se basan en una división clara de las responsabilidades entre el gobierno, la industria y los actores sociales. Pueden desarrollarse más mediante procesos de aprendizaje intrínsecos, la flexibilidad y la receptividad, y mediante el diálogo y los esfuerzos para buscar cooperativamente soluciones óptimas que involucren al gobierno y a los actores sociales. Esto puede ocurrir en el nivel local, regional y nacional.

La necesidad de patrones de gobierno heterárquicos: aunque el dogma de que el gobierno está obligado a asumir un papel estrictamente secundario en los procesos de mercado es inadecuado, la crítica neoliberal a las formas tradicionales de intervención gubernamental es básicamente correcta. La idea de que el gobierno solo, como centro de control de una sociedad, pueda dirigir selectivamente los procesos tecnológicos y económicos presupone que los burócratas del gobierno son más capaces y están mejor informados que otros actores de la sociedad, incluidas las empresas. Esto puede haber sido el caso de algunas economías emergentes, más extraordinariamente en el este de Asia (Cumings 1984), aunque allí es importante señalar que el patrón también supuso una acción estratégica por parte del sector privado, y una interacción estrecha entre el sector público y el privado. De todos modos,


cuando las sociedades cada vez están más diferenciadas, y las empresas y los otros actores emprenden procesos de aprendizaje, la habilidad para elaborar y ejecutar estrategias conjuntas se mueve del sector público al privado. El know-how necesario y las capacidades de desarrollo se reparten entre una variedad de agencias gubernamentales, privadas e intermediarias. Por tanto, los patrones de gobierno unidimensionales, estadistas y centralistas son inadecuados para el desarrollo y apoyo de complejas redes de trabajo empresariales y de paisajes institucionales especializados en los países de la OCDE así como también en los países en vías de desarrollo industrialmente avanzados (Best 1990).

Aún así, la conclusión de que el estado no tiene un papel que jugar no está bien fundada ya que esta proposición ignora el hecho indiscutible de que han aparecido nuevas formas de gobierno, en principio en ciertos países de la OCDE, donde la política gubernamental ya no sigue el patrón de un estado intervencionista tradicional. Más bien, el gobierno actúa como un coordinador, moderador y comunicador en redes políticas con empresas y sus asociaciones, ciencia, instituciones intermediarias y sindicatos. Busca recoger y difundir información relevante e idear visiones conjuntas de mediano y largo plazo que puedan servir como puntos de referencia para las políticas gubernamentales meso y para las iniciativas privadas. Esto hace posible liberar la carga gubernamental, poniendo los procesos de toma de decisiones en instancias intermediarias, para asegurarse así un alto grado de disponibilidad de información, para realzar la legitimidad de las decisiones gubernamentales y para poner en funcionamiento la creatividad disponible entre los actores sociales, involucrándoles a ellos y a su capacidad de resolución de problemas de una manera estratégica. No obstante, las redes políticas presuponen en los actores sociales una capacidad para el compromiso, el rendimiento, el aprendizaje y la aceptación de la transformación.28

De este modo, aparte de las formas de gobierno ya prevalecientes en sociedades organizadas al estilo de las economías de mercado (coordinación y dirección jerárquicas en las empresas e instituciones públicas, coordinación parecida al mercado entre empresas y gobierno jerárquico de la sociedad por parte del gobierno) están apareciendo formas de organización al estilo de las redes (Powell 1990). Esto ocurre especialmente en el nivel meso, donde las formas emergentes no se caracterizan ni por una simple distribución del mercado (competencia y precio) ni por mecanismos centralistas de gobierno (control jerárquico e intervencionismo estatal).

El debate central de los años ochenta: mercado versus gobierno, pasó por alto estas formas innovadoras que estaban involucradas en el trazado de las estructuras sociales. Están basadas en una combinación de mercado, gobierno y una variedad de formas de auto-coordinación, trabajando éstas a la sombra del mercado, la sombra de las jerarquías y en redes de autoorganización. Esta perspectiva de formas cada vez más diferenciadas de organizaciones sociales y de gobierno supera las clásicas dicotomías de mercado versus gobierno y de

28 Cf. Scharpf (1991); Mayntz (1991); Héritier (1993); Atkinson and Coleman (1989).

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autonomía total de actores descentralizados (liberalismo) versus sociedad totalmente integrada (socialismo).

Las redes políticas exitosas se basan en seis elementos centrales (Mayntz 1991, 16):

– colectivo de actores autónomos capaces de resolver conflictos internos;

– confianza y compromiso con un intercambio justo;

– orientación hacia resultados sustanciales (resolución de problemas, más allá de un mínimo consenso);

– toma conjunta de decisiones basada en la puesta en común de información;

– reciprocidad, o reparto de los costos y de los beneficios de una decisión conjunta (o de una solución a un problema dado); y

– restricción voluntaria de la libertad de acción de cada actor porque se acepta que cada actor tiene una reivindicación legítima de que se respeten sus intereses.

Las redes políticas difieren del corporativismo tradicional en que han cambiado el papel del Estado: en vez de que el Estado esté organizando los intereses privados y arbitrando entre los grupos corporativistas que casi no interactúan entre sí, los representantes de las asociaciones interactúan con ellos y con los burócratas del Estado por igual. Las redes políticas también son diferentes del neo corporativismo europeo de los setenta, que involucraba fundamentalmente al gobierno estatal central y a las organizaciones punta de capital y mano de obra. Todavía es difícil encontrar una diferencia profunda entre el corporativismo meso y las redes políticas: ambos términos describen a los acuerdos que solían tener cierto grado de estabilidad institucional (aunque a veces fuera informal), y a un conjunto de reglas (aunque a veces tácito) que gobiernan el proceso de interacción.

Las redes políticas tienden a organizarse en el ámbito sectorial, tratan áreas como la política científica, tecnológica o sanitaria y tienden a incluirse en estructuras políticas donde hay un nivel más alto que puede intervenir en el caso de que una red política se desvíe. El Estado, puede, por ejemplo, fomentar la construcción de redes locales o regionales que se propongan elaborar una estrategia industrial. Puede tener sentido apoyar económicamente tales esfuerzos siempre que el apoyo se vincule a criterios de rendimiento. En otros niveles, por ejemplo una red para política tecnológica a escala nacional, la amenaza de que el Estado pueda crear unilateralmente medidas que sean contrarias a los intereses de las partes involucradas, es un importante estímulo para el funcionamiento apropiado de las redes.

3.4 Los cuatro niveles de la competitividad sistémica y los distintos niveles de agregación

Es importante señalar que el concepto de competitividad sistémica no es aplicable solamente a los países. Es útil al entender el factor subnacional y el factor supranacional que determinan la competitividad de las empresas. La siguiente tabla ofrece una perspectiva general:


Tabla 1: Niveles de competitividad Sistémica y Niveles de Elaboración de Políticas

Supranacional Nacional Regional Local

Meta Competencia entre los diferentes modelos de economía de mercado Cultura de cooperación internacional

Integración nacional Capacidad estratégica de los actores nacionales

Identidad regional Capacidad estratégica de los actores regionales

Identidad local Capacidad estratégica de los actores locales Confianza en el entorno creativo

Macro Flujo internacional de capital (oportunidad y presión de rendimiento) Comercio internacional

Marco de trabajo estable Política de libre comercio Política de competencia Política medioambiental genérica

Política fiscal sólida Capacidad de inversión

Política fiscal sólida Capacidad de inversión Ambiente atractivo, calidad de vida

Meso Política industrial de la UE Política tecnológica de la UE Protocolo de Montreal

Política tecnológica Política educativa Política regional Política industrial Política de importación específica Política ambiental específica de un sector

Fomento de la economía regional Centros de demostración tecnológica Instituto de I+D Instituciones educativas y de capacitación Instituciones financieras

Promoción de la economía local Instituciones educativas y de capacitación Centros generadores de tecnologías Cámaras efectivas

Micro Multinacionales Coalición entre empresas internacionales

Empresas medianas y grandes Redes dispares Relaciones entre los proveedores Coaliciones nacionales

PyME Cluster Relaciones entre proveedores

PyME Cluster Distritos industriales

La mayoría de los elementos ya se han mencionado anteriormente, otros se explican por sí mismos o son evidentes. De todos modos, puede ser necesario enfatizar la importancia de dirigirse hacia aspectos del nivel meta y macro a escala regional y local. Con respecto a los aspectos del nivel meta, es esencial entender que no son sólo rasgos culturales genéricos los que conforman el comportamiento de los actores. Dado un país, las culturas locales y regionales, particularmente las culturas empresariales, son a menudo muy diferentes; conceptos como el “entorno innovador” se dirigen precisamente hacia este aspecto. Elementos del nivel meta como la confianza y el espíritu cooperativo son aspectos clave en la investigación de los distritos industriales.

Con respecto a los aspectos del nivel macro, no es necesario mencionar que el gobierno a escala regional y local tiene poca influencia en política monetaria o de comercio exterior. De

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cualquier manera, tiene una gran influencia en las condiciones del marco económico genérico para las empresas –particularmente si tiene un enorme déficit presupuestario, o si su práctica presupuestaria está guiada por el clientelismo más que por el afán de desarrollo. En tales casos, la capacidad del Estado para crear un ambiente empresarial apropiado sufre, incluso en asuntos básicos como las carreteras pavimentadas.


4 ANTECEDENTES CONCEPTUALES:

CLUSTERS, REDES Y CADENAS PRODUCTIVAS

Durante los últimos años, uno de los conceptos más influyentes para entender y fomentar el desarrollo económico, especialmente a escala local y regional, ha sido el concepto de cluster. En esta sección daré una introducción a distintos enfoques analíticos de agrupación. Además trataré los obstáculos para la promoción de clusters y algunas opciones para superarlos.

4.1 Michael Porter y la ventaja competitiva

Mensaje principal: La ventaja competitiva se crea, no se hereda. La competitividad de las empresas, clusters y regiones se basa en cuatro factores (el “Diamante”): estrategia empresarial y rivalidad, industrias de apoyo, condiciones de los factores, y condiciones de la demanda.

De hecho, ésta es probablemente la mayor diferencia al comparar con enfoques tradicionales: ya no se trata de crear capacidad de producción sino de crear ventaja competitiva. La competitividad es el aspecto clave en todas estas actividades. El término ventaja competitiva

fue acuñado por Michael Porter en su obra sobre factores a nivel de empresa (1986) y clusters de empresas (1990). Marca una salida del pensamiento económico tradicional que se centraba sobre la ventaja comparativa. Fundamentalmente, la ventaja comparativa es heredada (disponibilidad de factores básicos de producción, como la mano de obra o la energía barata, o de los recursos naturales) mientras que la ventaja competitiva se crea. Mirando hacia atrás en la historia del desarrollo industrial, se puede observar a una serie de empresas, regiones y países creando con afán ventaja competitiva. El crecimiento industrial sostenible casi nunca se ha construido sobre factores heredados. Por lo general ha sido el resultado de factores interrelacionados y de actividades.

¿Cuáles son estos factores interrelacionados? El propio Porter los reduce a cuatro:

1. Las estrategias y estructuras empresariales y la rivalidad: Porter señala que, a pesar de todas las diferencias y peculiaridades nacionales, una característica compartida por las economías competitivas es que hay una competencia tenaz entre las empresas nacionales. Desde una perspectiva estática, los “campeones nacionales” pueden disfrutar de las ventajas de escala; sin embargo, el mundo real está dominado por condiciones dinámicas, y aquí es la competencia directa la que impele a las empresas a trabajar en un aumento de

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su productividad y de su innovación. En este caso, la competencia anónima a menudo se transforma en rivalidades particulares y en feudos, concretamente cuando los competidores están concentrados espacialmente “Cuanto más localizada la rivalidad, más

intensa. Y cuanto más intensa, mejor” (Porter 1990, 83). Esto es muy cierto, y su efecto es anular las ventajas estáticas de ubicación y obligar a las empresas a desarrollar ventajas dinámicas.

2. Existencia o carencia de industrias vinculadas y de apoyo: la proximidad espacial de industrias en auge o en declive facilita el intercambio de información y fomenta un intercambio continuo de ideas e innovaciones. Porter se refiere, entre otros aspectos, a las experiencias con los distritos industriales italianos, aunque destaca marcadamente sus particularidades (véase abajo). Por un lado, destaca que incluso las industrias en auge en ningún caso deberían estar protegidas de la competencia internacional y, por otro lado, observa que cuando faltan algunas industrias en auge, puede que se tenga que recurrir al suministro disponible en el mercado mundial.

3. Condiciones de los factores: estas incluyen, por ejemplo, la disponibilidad de personal calificado o de infraestructura adecuada. “En contra de la sabiduría tradicional, tener básicamente una mano de obra con educación secundaria o post-secundaria, no representa ventaja competitiva en la competencia internacional moderna. Para apoyar a la ventaja competitiva, un factor debe estar altamente especializado para las necesidades concretas de una industria –un instituto científico especializado en óptica, un fondo de capital de riesgo para financiar a las compañías de software. Estos factores son más escasos, más difíciles de imitar por los competidores extranjeros– y necesitan de una inversión sostenida para ser creados” (Porter 1990, 78).

Figura 13


Aquí, las desventajas en la dotación de factores no necesariamente resultan desfavorables, e incluso pueden fomentar el desarrollo de la competitividad. Si se dispone en cantidad de materias primas o mano de obra baratas, a menudo las empresas ceden a la tentación de depender sólo de estas desventajas, e incluso de dedicarlas a usos ineficientes. Por el contrario, algunas desventajas (precios altos de bienes inmuebles, mano de obra y materias primas escasas) pueden obligar a las empresas a actuar de forma innovadora. Por supuesto, esto presupone que los impulsos positivos sean generados por los otros factores.

4. Condiciones de la demanda: cuanto más exigentes sean los clientes en una economía, mayor será la presión que enfrenten las empresas para mejorar constantemente su competitividad por medio de productos innovadores, por calidad alta, etc. Y cuanto más localizada está la competencia, más directa la sienten las empresas y mejor debe ser su rendimiento.

4.2 Clusters y distritos industriales

Mensaje principal: las empresas pequeñas y medianas que están trabajando en estrecha relación pueden vencer las desventajas de su pequeño tamaño y crear una ventaja competitiva basada en la especialización e innovación. A través de una acción colectiva deliberada se pueden crear ventajas para la localidad que no se replican fácilmente en otro lugar.

La perspectiva de Porter, especialmente con respecto a su énfasis en la competencia y a su desconocimiento de la importancia de la cooperación, no ha quedado sin cuestionar. Una línea argumental diferente comienza por una observación empírica similar, a saber, la agrupación de empresas industriales y de servicios. Los grupos industriales –o clusters- son aglomeraciones espaciales de empresas de la misma sub-rama, digamos por ejemplo, calzado de mujer, instrumentos musicales de madera, azulejos, o maquinaria agrícola, más proveedores especializados, proveedores de servicios y otros por el estilo. En algunos lugares, de modo más notable en varios sitios de Italia, tales clusters están marcados, no sólo –como Porter destacaría– por la tenaz rivalidad local sino también por una densa cooperación. Un cluster así, donde es evidente una gran cooperación y un trabajo de redes, se ha denominado Distrito Industrial (no debe confundirse con el uso tradicional del término que no significa nada más que un área reservada para las empresas industriales).

El tipo de competitividad que surge mediante la cooperación deliberada dentro de un distrito industrial (DI) ha sido denominada “eficiencia colectiva” por Hubert Schmitz (1995a). Él ha identificado varios criterios que distinguen un distrito industrial de un mero cluster (Schmitz 1995b):

– Especialización sectorial: un DI suele tener un perfil de especialización muy limitado. Por ejemplo, no sólo calzado sino calzado de mujer de precio medio.

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– Predominio de pequeñas y medianas empresas: los DI al estilo italiano, tienen en su mayoría, si no en su totalidad, PyMEs.

– Fuerte división del trabajo: hay una densa red de transacciones empresariales y otros tipos de interacción entre las empresas.

– Alto grado de especialización entre las empresas: las empresas en un DI están muy especializadas, tanto en términos de productos como en los pasos específicos del proceso de producción.

– Competencia fuerte, especialmente por medio de la innovación: a pesar de la fuerte interacción existe también una rivalidad tenaz entre las empresas locales. No obstante, la competencia local no se basa en factores como la tarificación depredadora sino en la innovación del producto y del proceso.

– Red de información: la interacción entre las empresas implica no sólo transacciones empresariales sino también intercambio de información. La información sobre los cambios en el mercado, las oportunidades empresariales, la innovación de productos o procesos se extiende rápidamente en un DI.

– Trabajadores altamente cualificados: tanto el nivel de calificación formal como el grado de conocimiento tácito de los trabajadores tiende a ser alto en los DIs. Cuando las empresas están altamente especializadas hay poco sitio para mano de obra poco calificada.

– Base socio-cultural para la confianza: as transacciones entre las empresas, en su mayoría, no se basan en contratos formales. La confianza que es necesaria para sostener esto se basa tanto en experiencias positivas repetidas en transacciones empresariales (y también en implícitos medios de sanción si la confianza se utiliza mal), y sobre una amplia variedad de transacciones sociales en otros ámbitos con capital social creado y aumentado.

– Papel activo del estado: a pesar de que los DIs surgen espontáneamente, el estado juega un importante papel en su fortalecimiento en una fase posterior, especialmente mediante la creación de instituciones de apoyo.

La investigación sobre DIs ha aportado perspectivas importantes y valiosas en la posibilidad de tener cooperación y competencia al mismo tiempo (“coopeticion”). Además, ha demostrado que las PYMEs tienen un gran potencial en los mercados globalizados siempre que permanezcan juntas. Sin embargo, este enfoque ha recibido también su justa crítica. Los aspectos principales son la posibilidad de transferir el modelo a lugares y culturas distintos, la integración de los DIs en las cadenas de valor internacionales, y la importancia de la política del gobierno central en términos de límites y oportunidades para el desarrollo local:

– Los DIs no sólo existen en Italia. También se han observado estructuras del mismo tipo en otros países europeos, en EE.UU. y también en países en vías de desarrollo (Sinos Valley / Brasil, Sialkot /Pakistán). Por lo tanto, se puede rechazar la crítica de que los DIs sólo


pueden surgir sobre la base de una cultura local específica que ha permanecido durante varios siglos. Sin embargo, esto no significa que el concepto de DI sea aplicable a cualquier tipo de aglomeración de empresas del mismo sector. De hecho, los clusters son un fenómeno típico unido al desarrollo industrial, y se encuentran por todos lados. No obstante, en países en vías de desarrollo el tipo normal de aglomeración de empresas pequeñas produce bienes de consumo perecederos, de bajo precio, de calidad mediocre y sin mayor innovación en términos de conceptos, de tecnología o de gestión. Las barreras de entrada son bajas mientras que las barreras para la mejora de calidad son altas. Esto a menudo conduce a una situación de sobre suministro, especialmente en tiempos de crisis, cuando la demanda cae y la oferta aumenta (ya que los trabajadores despedidos organizan sus micro empresas propias), y este giro conduce a una tarificación depredadora. Es más, a menudo no es que haya poca innovación, es que además hay una gran “piratería” en marcha. Debido a la tarificación depredadora y a la “piratería”, la cultura empresarial local se caracteriza por un alto grado de desconfianza. Hay serios obstáculos para la cooperación entre las empresas. Además, las oportunidades para la cooperación entre las empresas son limitadas. Como las empresas a menudo trabajan con un bajo nivel de complejidad técnica y de gestión, el potencial para cosechar los beneficios de la especialización inter-empresarial es limitada. Mientras que en un DI italiano cada empresa está altamente especializada y el número de empresas haciendo exactamente lo mismo es limitado, en un grupo de pequeñas empresas de un típico país en vías de desarrollo, básicamente todo el mundo está haciendo exactamente lo mismo. Se puede argüir que la cooperación entre las empresas y la especialización podrían ser precisamente el modo de salida, pero a menudo esto será un proceso muy largo. Con propietarios empresariales que tan sólo han terminado unos años de educación primaria, no es fácil dirigirse hacia una trayectoria de desarrollo basada en el conocimiento.

– Los grupos y los distritos industriales a menudo se integran en cadenas de valor internacionales. Estas cadenas de valor frecuentemente están gobernadas por empresas externas al grupo –por grandes empresas industriales, como en el caso de la industria automovilística, o por grandes cadenas de venta, como en el caso de la industria del mueble, del calzado y de la confección. Es importante entender la estructura de la cadena de valor internacional para poder entender las opciones y limitaciones para la acción local. Por ejemplo, las empresas locales pueden competir por un acceso privilegiado a los compradores exteriores; esto puede ser un serio obstáculo para la cooperación local. Además, las empresas de fuera pueden deliberadamente hacer que las empresas locales se enfrenten entre ellas, en concreto para prevenir una acción colectiva local, por miedo a perder terreno en las negociaciones sobre el precio y las condiciones de distribución.

– La política a escala nacional define una gran parte de las condiciones del marco de trabajo de las empresas locales y los clusters tienen que afrontarlo. Las condiciones macroeconómicas pueden crear un ambiente desfavorable para la cooperación en el ámbito local. Por ejemplo, en el caso de Brasil, en los años ochenta y principios de los noventa frecuentes programas de estabilización macroeconómica crearon una situación donde un 40% de los contratos entre empresas tuvieron que ser renegociados, creando por

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tanto un clima de oportunismo y desconfianza en las relaciones interempresariales. Más aún, las condiciones reguladoras macro-económicas también pueden crear obstáculos a la cooperación inter-empresarial. En el caso de Brasil, esto se aplica tanto para los impuestos (que son acumulativos sobre las transacciones interempresariales) como para la legislación laboral (que puede hacer a una empresa responsable del destino de los empleados de un subcontratista). Es importante entender tales factores macro para entender mejor las razones de los actores locales, concretamente las empresas. Si no, al entrar a un grupo con una perspectiva de distrito industrial en mente uno puede notar irracional el comportamiento de los agentes locales, y las propuestas prácticas pueden ser inadecuadas a las condiciones locales.

Para resumir, es importante entender los puntos fuertes y débiles del enfoque del distrito industrial. Si es posible crear un entorno local basado en la confianza, y con ello se facilita la cooperación, o si los elementos de ese entorno ya existen, tiene sentido iniciar un proceso para convertir un grupo en un distrito industrial. Sin embargo, tal estrategia debe estar basada en una evaluación sobria de los factores locales para decidir si una perspectiva de DI es de verdad realista.

4.3 Obstáculos para la cooperación y la promoción del cluster

La bibliografía nos ofrece una serie de monografías sobre cooperación y colaboración con éxito que llevan a una competitividad mejorada de los grupos. Para el observador externo, la lógica de la acción colectiva es imperiosa y los beneficios posibles abrumadores. De acuerdo con ello, el investigador tiende a encontrar improbable que la cooperación no se materialice, o sólo lo haga hasta cierto punto. Al mismo tiempo, las conversaciones con los profesionales y miembros pertenecientes a algunos grupos, nos llevan a la observación de que en un gran número de grupos, oportunidades que son evidentes para la cooperación no están explotadas. Hemos intentado explicar este comportamiento como resultado de la racionalidad limitada y del path dependence (Meyer-Stamer 1998). Además, hemos intentado analizar más razones para la falta de cooperación entre los grupos (Altenburg y Meyer-Stamer 1999). Sin embargo, nos parece que hasta ahora sólo hemos tratado muy superficialmente la lógica de la no cooperación en los grupos. Esta nota es un intento de añadir más observaciones.

4.3.1 Áreas posibles de cooperación

Basándonos en las monografías de clusters exitosos podemos identificar tres áreas principales de cooperación:

– bilateral y multilateralmente entre las empresas,

– entre las empresas y las instituciones de apoyo,


– entre el sector privado y el público

4.3.1.1 Cooperación entre las empresas

La cooperación entre las empresas y dentro de las mismas se refiere a las transacciones empresariales y otros tipos de intercambio. Las transacciones empresariales cooperativas se oponen a las transacciones que guardan distancias. Incluyen una cierta cantidad de intercambio de información que no está cubierta por los contratos, y normalmente no está remunerada. Un ejemplo típico podría ser la interacción entre las empresas en la cadena de valor.

Otros tipos de cooperación pueden incluir la cooperación entre los competidores. Pueden ser operaciones basadas en contratos, tales como proyectos conjuntos de desarrollo de productos, representación conjunta en una feria, o consorcios de exportación. Una clase distinta de cooperación no se basa en contratos, como el caso del intercambio informal de información entre las empresas. Otro tipo diferente de cooperación implica coaliciones ad hoc entre las empresas para solucionar problemas inmediatos, especialmente mediante la contratación conjunta de consultores o a través del lobby con el gobierno.

4.3.1.2 Cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo

La cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo involucra, por un lado, a empresas individuales o grupos de empresas y, por el otro, a asociaciones empresariales o a instituciones gubernamentales, privadas o público-privadas.

Una asociación empresarial bien desarrollada debe tener ciertas características: articula los intereses del sector privado respecto del gobierno; tiene canales de comunicación activos con sus empresas socias para saber los asuntos sobre los que se tiene que pronunciar; ofrece servicios a sus empresas socias: tiene varios profesionales calificados para hacerlo; la relación entre los profesionales y los directores elegidos está equilibrada; hay un grado de transparencia interna y de democracia que asegura que los distintos tipos y tamaños de empresas estén representadas en la asociación.

Las instituciones de apoyo empresariales, ya sean gubernamentales, privadas o asociaciones de carácter público-privado, deberían cumplir con las siguientes características: se centran fundamentalmente en el cliente; tienen canales de comunicación bien organizados con los clientes; la retroalimentación frecuente lleva a un constante desarrollo de los servicios ofrecidos; se organizan de modo empresarial, tanto para hacer su modo de pensar compatible con el de los clientes como para mejorar su eficiencia; desarrollan sistemas para gestión de calidad y gestión de conocimiento.

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4.3.1.3 Cooperación entre el sector público y el sector privado

Los clusters dinámicos y exitosos presentan una relación estrecha y constructiva entre el sector público y el privado. Esto puede ser el resultado de un sector público orientado hacia el desarrollo, de acción colectiva y lobby por parte del sector privado o una conjunción de ambos factores. El sector público apoya la competitividad de las empresas; racionaliza sus operaciones, reduce el papeleo y dispone de agencias integradas o ventanillas únicas; expande y mantiene la infraestructura; ofrece servicios reales a las empresas, particularmente en áreas como la capacitación, que son escasamente rentables y donde la acción colectiva puede fallar debido al comportamiento free-riding.

Además, el sector público puede jugar un papel estratégico. Puede tomar el liderazgo al pasar de “pasivas” a “activas” las ventajas del cluster y puede seguir una estrategia deliberada para reforzarlo al atraer, por ejemplo, a empresas complementarias. En otros lugares, donde la agrupación no esté todavía expresa, los actores públicos pueden seguir una estrategia de fomento económico orientada hacia el cluster al estimular, por ejemplo, la aparición de polos tecnológicos.

4.3.2 Obstáculos típicos para la cooperación

Para identificar los obstáculos típicos de la cooperación, es útil mirar a cada una de las tres áreas mayores de cooperación potencial.

4.3.2.1 Entre las empresas, 1: la cooperación y el dilema de los prisioneros

La cooperación entre las empresas implica un tipo particular de dilema de los prisioneros. En el contexto del libro, hay dos prisioneros que han cometido conjuntamente un crimen sin dejar evidencias, son interrogados por separado y se les ofrece una sentencia reducida si ellos confiesan (culpando a su compañero). Los dos confesarán (es decir, se comportan de modo oportunista, no cooperativamente), y los dos serán condenados a sentencias completas. Si ellos hubieran cooperado, evitando así un comportamiento oportunista, no habrían sido sentenciados.

En un cluster, el contexto a priori es bastante diferente. En vez de actuar conjuntamente, las empresas son rivales tenaces. A diferencia del dilema de los prisioneros, no son las preferencias y características personales, o las coincidencias, las que determinan la decisión a favor o en contra de un comportamiento oportunista sino una larga historia de rivalidad que creará una fuerte inclinación hacia la no-cooperación. Los sucesos típicos en la evolución de un cluster dado reforzarán esta inclinación, por ejemplo la aparición de empresas derivadas que ofrecen servicios a los mismos clientes, y cuyos fundadores pueden llevarse con ellos secretos empresariales de su empleador anterior.


Otro aspecto importante es la estabilidad que ambos contextos: la cooperación y la no-cooperación, tienden a manifestar. Moverse de un contexto a otro es complicado. Esto es más evidente si uno comienza por la no-cooperación. Los intentos aislados de los actores individuales para cooperar provocarán comportamientos oportunistas en los otros actores, reforzando así el juego no cooperativo. Pero el juego cooperativo es bastante estable también, ya que Axelrod (1997) ha demostrado que incluso un comportamiento oportunista repetido no necesariamente destruirá un juego cooperativo.

La investigación empírica sobre el dilema de los prisioneros ha demostrado que la probabilidad de cooperación es mayor del 50% en juegos repetidos cuando los actores aprenden que el comportamiento oportunista es perjudicial. La estabilidad del juego cooperativo aumenta si se posibilita la comunicación directa, y se estabiliza aún más por medio de dos mecanismos: las reglas (y las sanciones si se rompen las reglas) y la aparición de la confianza. En un cluster, el contexto básico es bastante diferente, especialmente si muchas empresas producen más o menos productos idénticos. El comportamiento empresarial cotidiano tiende a ser oportunista. Las empresas están desesperadas por vender, y si ellos compiten por los mismos clientes tenderán a hacer ofertas más bajas que las de los otros. No es coincidencia que en sus primeras publicaciones, Porter (1990) enfatizara sobre la importancia de la rivalidad en la dinámica de clusters. Tanto desde una perspectiva empírica como teórica, uno debe esperar la aparición y refuerzo de juegos no cooperativos en clusters, y toda clase de iniciativa de cluster se debe basar sobre la asunción de que será muy difícil el cambio a un juego cooperativo.

4.3.2.2 Entre las empresas, 2: costos, beneficios y riesgos de la cooperación

Desde punto de vista del investigador industrial, los clusters ofrecen todo tipo de oportunidades. La perspectiva de la persona de negocios será frecuentemente la contraria. En su opinión, cualquier decisión con respecto al trabajo de redes y a la cooperación se debe basar en la evaluación por un lado, de los beneficios, y por otro, de los costos y riesgos. A menudo, el beneficio será a largo plazo e hipotético mientras que los costos y los riesgos serán evidentes e inmediatos.

Para una empresa, el riesgo más evidente es la pérdida de los secretos empresariales, tales como tecnología o conocimiento respecto a los mercados y clientes. Riesgos así son motivos importantes para que las empresas no tomen parte en operaciones cooperativas que involucren a competidores directos.

Otro riesgo importante se refiere al comportamiento anti-competitivo. A muchas empresas les gusta la idea de la cooperación, concretamente si implica la creación de poder de mercado o la eliminación de procesos de mercado, como en las cooperativas de compra o venta. Tales prácticas son comunes en muchas industrias, y en países con una política vigente anti-confianza, muchas empresas tendrán una idea clara de los costos de tal cooperación, a saber las multas que tuvieron que pagar. A este respecto, las empresas pueden encontrar extraño que

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las agencias gubernamentales fomenten agrupaciones y cooperación, y preferir distanciarse de esas iniciativas hasta que las implicaciones anti-confianza se resuelvan.

Los costos directos de cooperación incluyen, en primer lugar, los costos de transacción y de oportunidad. Se deben preparar reuniones, tiene que haber un seguimiento y se deben elaborar ponencias y comunicaciones. Todo esto ejerce presión sobre los recursos a corto plazo que tienen las personas que toman las decisiones en las empresas. Si las empresas se ponen de acuerdo sobre actividades concretas, se generarán más costos, por ejemplo los costos de inversión y operación de proyectos conjuntos de desarrollo. Esto puede llevar al tipo de problemas que son bien conocidos en I+D y en capacitación, es decir, una discrepancia entre el beneficio individual y el colectivo que lleva a la infrainversión. En el ámbito de I+D, los gobiernos subvencionan las actividades de las empresas. Asimismo, puede que sea necesario subvencionar operaciones cooperativas, es decir, cubrir por lo menos parte de los costos de transacción y de oportunidad.

4.3.2.3 Problemas de cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo

Fundamentalmente hay dos tipos de problemas con respecto a la cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo. En primer lugar, a menudo hay una relación compleja entre las empresas y las asociaciones empresariales, especialmente las PyME y las cámaras de comercio e industria. Las PyME a menudo sienten, correctamente o no, que las cámaras están dominadas por las grandes empresas, y sienten que el apoyo que reciben por parte de la cámara es inadecuado. Al mismo tiempo, las cámaras frecuentemente tienen que enfrentar expectativas que no pueden cumplir, dada la limitación de sus recursos.

En segundo lugar, están los problemas normales de cooperación entre las empresas y las instituciones de apoyo. Para muchas instituciones de apoyo, la satisfacción de los clientes locales del sector privado no es el único indicador de rendimiento ni, con frecuencia, el más importante. Esto es más evidente en las instituciones de educación y de capacitación, particularmente las de enseñanza superior, donde los méritos académicos juegan un importante papel. También aplica para las instituciones I+D que tienen un trabajo difícil al sopesar las demandas de los clientes del sector privado y los criterios académicos, tarea que todavía se complica más por estándares muy diferentes –los investigadores quieren publicar sus resultados rápida y ampliamente, y aspiran a un entendimiento profundo de los problemas, mientras que las empresas quieren una rápida solución al problema, desean mantener los resultados de la investigación en secreto, y posiblemente venderlos al máximo precio.

4.3.2.4 Problemas de cooperación entre el sector público y el privado

Aspectos de gobierno local y global establecen los límites para las iniciativas de cluster. Los patrones del gobierno local establecen múltiples problemas:


– A veces se ha observado que una crisis conlleva a una dinamización de los potenciales de un cluster (véase, por ejemplo, el caso Criciúma en Meyer-Stamer 1998). No obstante, de ninguna manera es obvio que ocurra, pues también puede ocurrir lo contrario. Los actores locales pueden percibir una crisis profunda, como una crisis estructural, pueden entonces definir la rama dominante en el cluster como una industria en declive, que no merece promoción y, así, pueden dirigir sus actividades de promoción hacia la diversificación de la base económica local, intentando lograr preferentemente una amplia diversificación para evitar la vulnerabilidad de depender de sólo una rama. En otras palabras, los actores locales pueden ver como la mejor opción una política de “desclusterización”.

– Otro contexto se ha observado en viejos clusters, por ejemplo en el Valle del Ruhr (Grabher 1993). La comunicación y la cooperación entre los actores locales pueden llegar a ser tan intensas que se puede resentir su habilidad para notar cambios fuera de los clusters, lo cual lleva a esfuerzos por mantener vivas industrias viejas en vez de elaborar y fomentar un cambio estructural.

– Un actor importante jugará, sólo con gran dificultad, un papel constructivo en las iniciativas de cluster, a saber las cámaras de comercio e industria. Las cámaras ofrecen servicios a empresas de todo tipo de sectores y ramas. Una iniciativa de cluster involucrará sólo un conjunto limitado de ramas, y aquellas empresas no vinculadas directamente con las ramas dominantes en el cluster se sentirán frustradas si la cámara pone mucho esfuerzo en la iniciativa de cluster. Particularmente en aquellas ubicaciones donde un cluster domina la economía local, las empresas de otras ramas se quejarán, dado que tenderán a percibir que la cámara está ocupándose demasiado de las ramas relacionadas con el cluster.

– No hay razón para creer que las diferencias motivadas políticamente puedan superarse con mayor facilidad en el nivel local que en otros niveles. Es más probable que las diferencias políticas se entrelacen con otros factores, como el de las aversiones motivadas personalmente, la animadversión tradicional entre familias o elites, las rivalidades económicas, etc., y que por ello aparezca un conjunto complejo de obstáculos que hagan una iniciativa coherente muy complicada.

Los patrones de gobernanza global (“Global governance”) crean dos tipos de problemas para iniciativas locales:

– Un elemento fundamental de las iniciativas de cluster es el trabajo en redes entre personas más que entre organizaciones. Esto puede crear serios obstáculos en un cluster donde las empresas importantes no son de propiedad local y los directores cambian con frecuencia. Además, en los grandes clusters, el director de planta de una rama local tiene a menudo una libertad de decisión limitada. A este respecto, pueden ocurrir cambios dramáticos en las condiciones del marco para las iniciativas del cluster si una empresa local es absorbida por algún inversor externo.

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– Las empresas externas pueden tener un fuerte impacto en las iniciativas de cluster de un modo diferente. Los clusters, particularmente en los países en vías de desarrollo, son a menudo parte de cadenas globales de productos básicos que están dirigidos por alguna gran empresa de otro lugar, por ejemplo, las grandes cadenas de distribución en los países industrializados. Una empresa tan grande puede que tenga un interés en la perspectiva y rendimiento del cluster a largo plazo, pero usualmente se impondrán sus consideraciones a corto plazo. Esto significa, a menudo, que los compradores externos ponen a empresas en contra de otras dentro del cluster para así conseguir el mejor precio. Esto nos devuelve a la observación de que una rivalidad tenaz entre las empresas locales es a menudo un obstáculo fundamental para la cooperación local.

4.3.3 Conclusiones

Resumiendo las consideraciones elaboradas anteriormente, llegamos a la siguiente perspectiva:

Tabla 2: Principales obstáculos para la cooperación en clusters

Cooperación entre las empresas Cooperación entre las empresas

e instituciones de apoyo

Cooperación entre el sector

público y el privado

– Juego no cooperativo firmemente establecido

– Costos y riesgos de la cooperación

– Tensión entres PyME y la cámara

– Modelos diferentes de operación de empresas e instituciones

– Falacias de políticas locales – Factores globales vs. locales

¿Qué implica esto para el trabajo de campo? En primer lugar, que es fundamental ser extremadamente cuidadoso al interpretar las realidades locales en las respectivas ubicaciones donde se lleven a cabo los trabajos monográficos. Más específicamente, será crucial no tomar juicios prematuros cuando se compare la realidad local con las visiones optimistas, incluso románticas, presentadas en la literatura de clusters. Incluso en Italia, los clusters raramente son comunidades pacíficas, armónicas o cordiales. Más bien, ellos han encontrado una forma de equilibrar la competencia, que normalmente es tenaz, y la cooperación. Encontrar este equilibrio es un reto muy exigente, y muchos empresarios ni remotamente pueden imaginar cómo va a funcionar.

Reconocer realidades locales que se apartan mucho de la imagen reflejada en la literatura de clusters es, en mi experiencia, útil para buscar la racionalidad en lo que a primera vista se muestra como un comportamiento no razonable. Al ser académicos y trabajar en un ambiente donde los costos y beneficios de la cooperación son bastante diferentes de aquellos encontrados por las empresas en ambientes competitivos, a veces tendemos a juzgar el comportamiento de los empresarios de forma prematura e injusta. El problema es que a veces no es tan obvia la racionalidad de la no-cooperación. Por ejemplo, en una localidad dada el comportamiento oportunista puede ser común, pero los empresarios pueden encontrar violento


este aspecto y prefieren no mencionarlo cuando se les entrevista. En mi propio ámbito, la investigación, ha sido útil elaborar hipótesis para intentar explicar lo que observaba cuando estaba en el campo, y para debatir estas hipótesis durante las entrevistas con los empresarios locales y otros actores. En algunos casos, esto me ha dado perspectivas muy valiosas de las razones que hay detrás de patrones de comportamiento que yo encontraba desconcertantes.

4.4 Cadenas productivas

¿Qué es una cadena de valor? Generalmente se define como una cadena de actividades que transforma las materias primas en algo que un consumidor final puede comprar. Una cadena de valor puede ser muy corta, como en el caso de la leche, o muy larga y sumamente compleja, como en el caso de los automóviles o las casas.

¿Por qué el análisis de la cadena de valor es importante para el desarrollo económico local y regional? Para entender esto, miremos un ejemplo (que está tomado de Plowing the Sea:

Nurturing the Hidden Sources of Growth in the Developing World [Arando el Mar: Nutriendo

las Fuentes de Crecimiento Escondidas en el Mundo en Desarrollo], por Michael Fairbanks y Stace Lindsay).

4.4.1 El síndrome de la vaca estúpida

La Empresa Monitor trabajó para el gobierno y los líderes del sector privado en Colombia para estudiar y proveer recomendaciones sobre cómo los productores de cuero de esa nación andina podían llegar a ser más prósperos exportando a los Estados Unidos. Empezamos en la ciudad de Nueva York, para encontrar a los compradores de carteras de cuero de todo el mundo, y entrevistamos a representantes de 2.000 negocios al por menor en todos los Estados Unidos. Los datos eran complejos, pero al fin y al cabo había un mensaje claro: los precios de las carteras colombianas eran demasiado altos y la calidad era demasiado baja.

Regresamos a Colombia para preguntarles a los fabricantes qué era lo que bajaba su calidad y exigía que cobraran precios altos. Nos dijeron "No es nuestra culpa". Dijeron que era la culpa de las curtiembres locales que les proveían los cueros. Las curtiembres tenían una tarifa de protección del 15 por ciento del gobierno colombiano, que hacía que los precios de los cueros argentinos que competían fueran demasiado altos.

Viajamos a las áreas rurales para encontrar a los dueños de las curtiembres. Las curtiembres contaminan los suelos cercanos y el agua con químicos duros. Los dueños respondieron felices a nuestras preguntas. “No es nuestra culpa”, explicaron. Es la culpa de los mataderos. “Ellos proveen un cuero de baja calidad a las curtiembres porque pueden vender la carne de la vaca por más dinero con menos esfuerzo. Poco se preocupan por no dañar los cueros”.

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Fuimos al campo y encontramos a los mataderos con los vaqueros, carniceros y gerentes cronómetro en mano. Les hicimos las mismas preguntas y ellos explicaron que no era su culpa, que era la culpa de los rancheros. “Vean”, dijeron, “los rancheros marcan excesivamente a sus vacas en un esfuerzo por evitar que las guerrillas, algunas de las cuales protegen a los capos de las drogas, les roben”. La gran cantidad de marcas destruye los cueros.

Finalmente llegamos a los ranchos, lejos de la capital regional. Habíamos llegado al final de nuestra búsqueda porque ya no quedaba nadie por entrevistar. Los rancheros hablaron rápidamente con un acento local. Nos dijeron que los problemas no eran su culpa. ”No es nuestra culpa,” nos dijeron. ”Es la culpa de la vaca. Las vacas son estúpidas, explicaron. Rozan sus cueros contra el alambre de púa para rascarse y desviar a las pulgas que les están picando.”

Habíamos llegado lejos, golpeando nuestras computadoras portátiles en caminos disparejos y exponiendo nuestros zapatos a la destrucción de los productos químicos en las curtiembres y el lodo. Supimos que los que fabrican las carteras colombianas no pueden competir en el atractivo mercado de EE.UU. porque sus vacas eran tontas.

4.4.2 Cadenas de valor y el desarrollo económico local/regional

Este ejemplo da una buena ilustración acerca de la relevancia de analizar y comprender la cadena de valor. Como parte del diagnóstico de una economía local quizás se encuentren con productores de carteras de cuero, cuya competitividad puede ser precaria. Quizás haya algunas cosas que pueden hacer al trabajar con los productores, pero luego encontrarán que algo anda mal con el cuero, que probablemente viene de una ubicación completamente diferente. Así, es importante comprender la cadena de valor para reconocer la latitud que hay para la acción local – y muchas veces las limitaciones que hay para la acción local.

Esto es especialmente relevante cuando una cadena de valor es compleja e involucra actividades que están diseminadas por una amplia gama de ubicaciones diferentes. Esta es una situación en que el esfuerzo de desarrollo económico local puede rápidamente alcanzar sus límites y donde entran en juego los esfuerzos de desarrollo regionales y hasta nacionales.

Las cosas son todavía más difíciles cuando los productores locales son parte de las cadenas productivas internacionales (de las cuales también se habla bajo el título de “cadenas productivas globales”). Muchas veces las cadenas productivas internacionales están dominadas por empresas globales; algunos ejemplos típicos son Ikea, Nike y Otto Versand. Estas empresas globales ("compradores globales") no necesariamente están interesadas en las iniciativas locales para estimular la mejora industrial, especialmente si eso implica que los productores locales tratan de moverse a una cadena de valor diferente.


Para más información acerca de estas cuestiones, fíjense en <http://www.ids.ac.uk/ids/global/valchn.html>. Allí también encontrarán dos Manuales sobre la Investigación de las Cadenas productivas.

4.4.3 Análisis de las cadenas de valor

Hay dos enfoques diferentes para analizar las cadenas de valor.

El Enfoque Analítico: este enfoque está basado en el trabajo analítico que realizan consultores o académicos, basado en una combinación de trabajo de campo y revisión de la literatura. Con este enfoque, es posible abordar una cadena de valor dada desde siete ángulos diferentes, tal como se muestra en la tabla siguiente: Función Técnica Organizaciones

Flujo de materiales Secuencia técnica del proceso de

producción.

Organizaciones involucradas en el proceso

de producción

Flujo de conocimientos Fuentes y destinos de la tecnología y

conocimiento

Organizaciones que generan y usan la

tecnología y los conocimientos

Flujo monetario Instrumentos financieros Flujos monetarios entre las organizaciones

Estructura de poder Organizaciones que ejercen poder en la

cadena de valor

Miremos la primera línea para ilustrar por qué la distinción entre “función técnica” y “organizaciones” es importante. Tomemos el ejemplo de la industria textil y la de vestimenta. La estructura técnica del proceso de producción es sencilla: empezando con el hilado, luego el tejido, teñido, acabado, corte, costura y empaque. En algunos lugares se ejecutan todas estas actividades dentro de una empresa dada. En otros lugares se distribuyen entre una variedad de empresas que se especializan en sólo una parte del proceso de producción. En el primer caso, la cadena de valor es un asunto dentro de la empresa. En el segundo caso, involucra a una cantidad de empresas. Al comprender su realidad local y los motivos detrás de su estructura local, tomarán un primer paso hacia la formulación de las actividades prácticas para estimular la competitividad de la cadena de valor en general, especialmente al resolver los problemas en los cuellos de botella principales en la cadena.

El enfoque participativo, orientado a la acción: este enfoque está basado en una serie de talleres con los actores interesados de distintas partes de una cadena de valor dada. Utilizando la técnica del Mesocard una posible secuencia es como sigue:

Formato del taller Resultado esperado

Primer Taller Invitar a los actores interesados de distintas partes de una

cadena de valor para elaborar un primer borrador de mapeo,

generalmente mezclando los rasgos técnicos y las organizaciones

• Mapeo de la cadena de valor basado

en los conocimientos de los que están

adentro

• Identificación de otros actores

interesados para que se involucren

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Formato del taller Resultado esperado

Segundo Taller Invitar a un grupo más amplio de actores interesados para

• acceder / verificar o ajustar los resultados del primer

taller

• identificar los principales cuellos de botella en la cadena

de valor

• Identificación de cuellos de botella

principales

• Motivación de actores interesados para que continúen con el proceso

Tercer Taller Invitar a los mismos actores interesados para identificar y especificar las actividades para abordar uno o dos cuellos de

botella

• Plan de acción

Cuarto Taller Invitar a los mismos actores interesados para acceder a la

ejecución del plan de acción y definir acciones adicionales • Plan de acción revisado

Se pueden organizar los primeros dos o tres talleres en dos o tres meses. El cuarto taller se organizará unos meses más tarde, a medida que se han desarrollado las actividades prácticas.

Información adicional: las cadenas globales de productos básicos

El concepto de cadena global de productos básicos (GCC: Global Commodity Chain, Gereffi 1996) se dirige a los vínculos entre las empresas productoras, y entre productores y comerciantes, tanto en términos técnicos como de relaciones de poder. El concepto introduce así una noción en el análisis del desarrollo económico que obviamente es importante pero que en el pasado se ha ignorado.

Las teorías de comercio internacional tratan al mercado mundial como el locus de transacciones puntuales entre agentes atomizados. Esta visión idealizada se ha criticado durante mucho tiempo. Por ejemplo, hace 20 años los defensores del enfoque de la “nueva división del trabajo internacional” (NIDL: New Internacional Division of Labor) destacaron que una parte sustancial de las transacciones económicas internacionales ocurrían al interior de las empresas, siendo el resultado de los intentos de estas por utilizar las ventajas del bajo costo de la mano de obra en los países en vías de desarrollo para algunas fases de sus procesos productivos (Fröbel, Heinrichs y Kreye 1977).

Sin embargo, en los últimos 20 años también se ha hecho evidente que la visión NIDL del mundo tiene importantes limitaciones. Se refería predominantemente a los fabricantes de ropa, calzado y electrónica de los EEUU, y no podía explicar la mayor parte de las estrategias de internacionalización de las empresas, concretamente de aquellas actividades que estaban orientadas hacia el mercado. Además, no podía captar un fenómeno que se ha hecho cada vez más importante: la organización de las cadenas internacionales de suministro, sobre todo por empresas como Nike, Ikea, The Gap u Otto, la que no implicaba la propiedad del capital y por ello no se reflejaba en las estadísticas de inversión extranjera directa .

Es aquí donde llega el concepto de GCC. Se dirige explícitamente al hecho de que el comercio internacional tiene tres tipos principales de transacciones: las transacciones de mercado anónimas; el comercio entre las empresas y los acuerdos de suministro internacional. Se ocupa más detenidamente del tercer tipo.


El concepto GCC es uno de los enfoques que tratan el hecho de que los límites de la empresa cada vez son más borrosos. Otros enfoques han estado tratando este fenómeno en el ámbito local/nacional, por ejemplo el análisis de los acuerdos de suministro justo a tiempo. El concepto GCC enfrenta los límites confusos entre las empresas en las transacciones internacionales. Los ejemplos más llamativos son los acuerdos de empresas como Nike, Reebok, y Liz Claiborne que no poseen ninguna instalación para la producción. Ellos se centran en el diseño y en el mercadeo y gestionan una amplia red de proveedores repartidos por todo el mundo (aunque la mayoría está ubicada principalmente en Asia y América central).

Las cadenas globales de productos básicos son una característica destacada y cada vez más importante de la industria de la ropa y del calzado. Ambas tienen segmentos intensivos de mano de obra poco calificada que se localizan con frecuencia en países de temprana industrialización en vías de desarrollo. La creciente importancia de GCC en estas industrias refleja un cambio en los papeles jugados por la industria y el comercio. Mientras que en el pasado, las grandes fábricas Fordistas habían sido los jugadores dominantes, este papel ha sido tomado por empresas minoristas cada vez más concentradas, las que ahora dominan el sector. Esto ha sido denominado como una “cadena de productos básicos orientada al comprador”. Este tipo de acuerdo puede encontrarse en otros sectores también. La GCC de Ikea podría ser un ejemplo (Norman y Ramírez 1993). El análisis de las cadenas de productos básicos orientadas al comprador añade una dimensión crucial a la comprensión de los procesos de industrialización, especialmente en los países en vías de desarrollo.

La GCC añade una dimensión que faltaba en el concepto de competitividad sistémica. En éste, la integración del mercado mundial y la presión competitiva se dan por hecho, y se centra sobre todo en las empresas productoras. Sin embargo, es esencial entender bien ambas características para entender por qué la competitividad surge, o por qué no. Al principio, una de las preocupaciones del concepto de competitividad sistémica fue entender qué ocurre en economías cerradas que tienen que abandonar las estrategias de sustitución de importaciones. La diferencia entre una economía de sustitución de importaciones y una economía abierta es fundamental, pero no todos los sectores en una economía abierta están afectados por igual por la integración al mercado mundial. El análisis de las cadenas de productos básicos ayuda a identificar elementos importantes de las estructuras de incentivos que las empresas están enfrentando en una economía dada. Esto se refiere tanto a las cadenas nacionales de productos básicos, es decir, la estructura de mercado en una economía dada, como a las internacionales.

Algunas empresas están en posición de controlar actividades en auge y en declive, pero la mayor parte no lo están. Para aquellas empresas que son dependientes de las cadenas de productos básicos, esto deviene en un factor crucial para su competitividad. Señala las condiciones que deben cumplir, es decir, crea las reglas de acuerdo a las que una empresa, o red de empresas, tiene que definir su estrategia competitiva en una ubicación dada.

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5 ESTUDIOS DE CASO

5.1 Estudio de caso de un proyecto exitoso de mercadeo municipal: Mafra

Mafra es una ciudad de alrededor de 50.000 habitantes localizada en el límite entre Santa Catarina (SC) y Paraná, donde tiene una ciudad hermana, Río Negro, de aproximadamente 35.000 habitantes. A pesar de que sólo un tercio de la población de Mafra vive fuera de los límites del parámetro urbano, es fundamentalmente un enclave rural. La industria de Mafra está basada en sus recursos: aserraderos, muebles y otros productos de madera, fabricación de ladrillo; la única empresa aparentemente “moderna” es un fabricante de azulejos cuyos indicadores de rendimiento, sin embargo, son inferiores a los de sus competidores en otras partes de SC.

Mafra tiene un perfil más fuerte en servicios (particularmente comercio al por mayor y al por menor, servicios médicos y educación) ya que es el centro de una micro-región y engloba a varias ciudades más pequeñas. El producto interno bruto per cápita era de R$4.800 en 1995 (en aquel momento, el real tenía una tipo de cambio aproximado de 1:1 con el dólar), es decir 20% menos que el promedio de SC. Las actividades de promoción económica comenzaron a mediados de los noventa. En 1996 el gobierno local logró atraer a una fábrica de una empresa de EE.UU. que en su fase final daría trabajo a 85 empleados. La empresa produce repuestos de cubiertas de neumáticos de camión, usando procesos de alta tecnología. No hubo inversiones posteriores, sin embargo, esta experiencia creó una conciencia respecto a las posibilidades de las actividades locales. En 1997, un nuevo alcalde tomó el cargo y escogió como secretario de desarrollo económico al antiguo presidente de la Cámara local (ACIM). Los dos participaron en 1997 en un seminario sobre conceptos e instrumentos de promoción económica local organizado por la Fundación Emprender (FE). En 1998, ACI y el gobierno municipal invitaron a FE a apoyar la elaboración de una estrategia de desarrollo económico, denominada“Projeto Marketing Municipal”. La propuesta de los consultores de FE fue la de dirigir una evaluación rápida de las ventajas y desventajas competitivas.

El ejercicio de evaluación se llevó a cabo en septiembre de 1998 por medio de dos consultores de FE, acompañados del secretario ejecutivo de ACIM. Las conclusiones principales fueron

• estructura de la industria relativamente débil; en conjunto, competitividad mediocre de las empresas industriales pero algún potencial en comercio y agricultura;


• estructura adecuada de las instituciones de apoyo, especialmente respecto a educación y formación profesional, una ONG para la extensión agrícola muy competente (BNAF), dos cooperativas de crédito para el desarrollo agrícola con algún potencial, y una alta credibilidad de la ACIM;

• estado económico crítico del gobierno municipal;

• como resultado de una sensación de crisis inminente, gran compromiso por parte de líderes y organizaciones locales para involucrarse en la promoción económica, más un fuerte compromiso de colaboración entre organizaciones y asociaciones.

Las propuestas de los consultores de FE incluían aspectos conceptuales y sugerencias concretas. Respecto a las propuestas conceptuales, los consultores intentaron convencer a los actores locales de que el enfoque mayor de desarrollo económico local debería ser poner en movimiento los potenciales existentes (en lugar de intentar crear algunas estructuras de la nada en áreas que parecían guardar un gran potencial, como el turismo de congresos, donde Mafra hasta ahora no tiene casi nada que ofrecer). También intentaron transmitir el mensaje de que la promoción económica debería tratar de crear una diferencia, un perfil local específico que no pueda ser imitado en otro lugar, un perfil que cree una ventaja competitiva localizada. Sugerencias concretas incluían conectar la agricultura local con el comercio local, fortalecer las industrias existentes (por ejemplo, mediante el lanzamiento de programas de uso eficaz de la energía), y desarrollar una diferencia en el área del turismo. Las actividades posteriores de ACIM se centraron principalmente en agricultura / comercio, turismo y energía (Santa Catarina ha sido conectada al conducto de gas natural Bolivia-Brasil, y es crucial para la región de Mafra para conectar sus industrias basadas en los recursos que requieren de mucha energía).

Vínculos entre la agricultura local y el comercio local

En lo que se refiere a las actividades, se construyeron sobre las iniciativas existentes de BNAF, las cuales llevaban en marcha uno o dos años pero hasta entonces habían pasado desapercibidas para los otros actores locales. El formato de trabajo de BNAF se basaba en un concepto nuevo de asociacionismo. BNAF animó a los minifundistas a formar asociaciones de diez miembros aproximadamente, cada una en principio sobre un producto. A cada asociación le acompañan los consultores de BNAF. Cada minifundista que quiera entrar a una asociación está obligado a pasar por una semana de capacitación en EPAGRI, una asesoría de investigación agrícola gubernamental. Al principio, el principal producto eran los tomates que crecían en invernaderos simples y baratos (estructura de madera cubierta por plástico transparente resistente). Como consecuencia, se introdujeron nuevos productos, incluyendo algunos cultivos para invernaderos (calabacín, pepinos, melones y fresas) y otros productos (leche, miel, judías, caracoles y conejos). BNAF recibe una pequeña parte de subvención gubernamental y aparte de eso, depende del apoyo financiero de su grupo objetivo, es decir, las familias propietarias de las pequeñas propiedades. Explora mundialmente experiencias en

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la innovación agrícola; los consultores de BNAF han hecho visitas a Israel, Francia, China y México para conseguir información de primera mano sobre técnicas nuevas. En septiembre de 1999, BNAF dio asistencia a 800 minifundistas en Mafra y en ciudades vecinas, con más familias a la espera de incorporarse.

La cooperación entre BNAF y ACIM supuso dos aspectos: conectar a BNAF y a su clientela con el comercio local, y la resolución de conflictos. Conectar a los pequeños productores con el comercio local no fue una tarea fácil. Los supermercados locales habían intentado comprar verduras de los productores locales antes, pero esto había fracasado debido al comportamiento poco serio y depredador de los productores. Desde entonces, los productores locales habían vendido sus productos a comerciantes al por mayor en Curitiba (a dos horas de Mafra), y los supermercados habían comprado fruta y verdura allí. Convencer a los propietarios de los supermercados para intentarlo de nuevo con los productores locales, esta vez con la mediación de ACIM y BNAF, implicó una gran persuasión por parte del secretario ejecutivo de ACIM.

Al principio, se refería sólo a los tomates (todo el mundo tenía una mejor posición económica: los precios del productor eran 31% más altos, los precios de compra para los supermercados eran 22% más bajos, y el precio al consumidor bajó un 15%). El mercadeo local de la leche supuso la inversión de una asociación en maquinaria para esterilizar y envasar la leche. Los costos de producción subieron de R$0.16 a R$0.41, con los productores vendiéndola a un precio todavía más bajo que el de las grandes empresas. Lo que ocurrió fue que la asociación ganó una oferta a los grandes competidores como Parmalat para abastecer a las escuelas locales.

Un efecto inesperado de la conexión entre los productores y el comercio, y de la confianza que rápidamente se creó entre BNAF y ACIM, fue que las empresas del comercio local comenzaron a depositar dinero en una de las cooperativas de crédito locales que trabajaba estrechamente con BNAF. Al principio, esto supuso una cantidad aproximada de R$ 600.000, que en septiembre de 1999 había aumentado a más de 4 millones de R$ y que entonces involucró a otra cooperativa de crédito. Mientras que en septiembre de 1998 BNAF tenía varios proyectos en el cajón y no tenía mucha suerte en su desesperada búsqueda de fondos, hoy la situación ha dado la vuelta: BNAF tiene que trabajar mucho para invertir todo el dinero en un uso productivo.

La resolución de conflictos por parte de ACIM abordó dos casos que podrían haber acabado con toda la experiencia. Primero, BNAF había propuesto la idea de organizar compras conjuntas de todos los minifundistas afiliados. Resultó que el mejor modo de organizar esto era organizar una subasta abierta, con los proveedores actuando como licitadores hasta alcanzar el precio más bajo aceptable para varias entradas. Los proveedores reaccionaron pidiendo apoyo a AICM para configurar un cártel para tratar con BNAF. El secretario ejecutivo de ACIM tuvo varias reuniones para disuadir a los proveedores de seguir con este plan, apuntando al hecho de que la agricultura local estaba atravesando un periodo de crisis (ya que los cultivos tradicionales se habían hecho menos productivos cotizando a precios más


bajos mientras que los tipos de interés habían subido a niveles extremadamente altos durante los últimos tres años), y era del interés a largo plazo de los proveedores fortalecer a los productores locales.

En segundo lugar, al parecer uno de los representantes de una gran productora de leche sobornó a un inspector de salud del gobierno municipal para catalogar la leche producida por la asociación como peligrosa. El inspector inspeccionó las instalaciones de la asociación a las diez en punto de la mañana, y sobre las tres de la tarde volvió con el documento incriminatorio. De inmediato, la manipulación se hizo evidente ya que el laboratorio más próximo se sitúa en Curitiba; era técnicamente imposible tener un examen bajo control en un periodo de tiempo tan corto. La asociación alertó a ACIM, que inmediatamente convocó una reunión. Se decidió mandar una muestra a Curitiba para un examen, y ACIM llamaría a los periódicos locales inmediatamente para alertarles del fraude del inspector. Esto se resolvió bien -el examen real llegó al día siguiente y mostró que la leche estaba bien; los periódicos publicaron este resultado, reforzando así el nivel del productor local; y ACIM presionó con éxito al alcalde para despedir al inspector corrupto.

Turismo y paleontología

En términos de turismo, Mafra tiene un gran potencial: un paisaje bonito, cascadas bellas, bosques amplios, etc. Sin embargo, esto no es una ventaja especial ya que todas las municipalidades de la región tienen ese potencial. La diferencia entre Mafra y las ciudades vecinas reside en el hecho de que Mafra tiene varios yacimientos paleontológicos, que no son sólo yacimientos típicos sino que además prueban realmente que hace millones de años África y América eran un único continente. Estos yacimientos se conocen desde los años treinta, pero nunca habían sido explotados ni explorados de forma sistemática. La existencia de estos emplazamientos volvió al recuerdo de muchos actores locales cuando quedaron al descubierto durante un movimiento de tierra, ocurrido por la construcción de la planta de la empresa de EE.UU. mencionada con anterioridad, con una intervención inmediata de las autoridades federales y un grave riesgo de que la empresa cesara su inversión. Gracias a la rápida acción de varios actores locales, los hallazgos pudieron estar protegidos en la universidad local y la construcción pudo seguir su curso.

Impulsar los yacimientos paleontológicos para atraer turistas fue una de las sugerencias del Proyecto de Marketing Municipal. A los actores locales les gustó esta idea, y la ACIM convocó un grupo de trabajo con representantes de varias organizaciones, no sólo de Mafra sin también del vecino Río Negro, para elaborar un proyecto (entre ellos, un catedrático jubilado, especialista internacional reconocido en el área). El proyecto que se desarrolló fue bastante ambicioso: crear un Centro Nacional para Paleontología, no sólo para turismo sino además como centro de investigación, encargándose en concreto de los servicios para los investigadores visitantes y de los grupos de estudiantes de Brasil y del extranjero. No tardaron mucho en encontrar el emplazamiento ideal: un edificio grande y muy bonito en Rio Negro,

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construido como seminario franciscano a principios de siglo, abandonado desde 1970 y recién remodelado parcialmente.

Tardaron algún tiempo en vencer las rivalidades y los celos de corta visión de futuro entre Mafra y Río Negro, y en poner en funcionamiento el proyecto. Un gran paso se dio en agosto de 1999 cuando el grupo de trabajo, junto a los representantes de los dos gobiernos municipales y ayuntamientos definió seis elementos separados que juntos conformarían por entero el proyecto. Estos elementos se dividirían entre Mafra y Río Negro. En septiembre, los dos alcaldes, los dos presidentes del municipio y los dos presidentes de las ACIs firmaron un memorándum de entendimiento. Se designaron tres personas que trabajarían a tiempo completo para el proyecto, una pagado por Mafra, otra por la ciudad de Río Negro, y la tercera persona por los gobiernos estatales de Santa Catarina y Paraná. Para Brasil, un proyecto así involucrando a dos ciudades de dos estados diferentes es poco común y un gran logro.

El efecto económico directo se ha estimado en R$ 5 millones al año. Sin embargo, este cálculo se basaba en estimaciones muy restrictivas, y sólo consideraba los ingresos turísticos. Es bastante probable que los efectos directos e indirectos del proyecto, una vez que esté ya funcionando (probablemente a principios de 2000), sean más importantes. Aparte de eso, despertará una gran atención hacia Mafra, a la cual hasta ahora se le veía como un lugar atrasado poco importante, y reforzará la autoestima de los actores locales en Mafra y en Río Negro creando así condiciones favorables para futuros proyectos.

5.2 Desarrollo Organizacional en Cámaras de Industria y Comercio (ACI) en Santa Catarina, Brasil

Las Cámaras de Industria y Comercio de Brasil (ACI) fueron organizadas al nivel local y su membresía es voluntaria. Tradicionalmente las ACI tendían a tener un perfil relativamente bajo. El patrón tradicional es uno de un club de empresas líderes locales, con una o dos reuniones por mes, muchas veces con almuerzo, con uno o dos profesionales y con casi nada de servicios para las empresas miembros. Su posición local está basada en el hecho que otros actores locales las perciben como la voz de las empresas locales más poderosas. Sus actividades principales eran el cabildeo ad hoc, las actividades comunitarias y los eventos sociales.

Fue en un entorno así que en 1991 se lanzó un proyecto de asociación que involucraba a la Cámara de Artes y Artesanías para Munich y Bavaria Superior (HWK) y tres ACI en el noreste de SC (Joinville, Blumenau, Brusque). El punto de inicio fue la idea del presidente de una de las ACI de que un proyecto tal podría ayudar a mejorar a las pequeñas empresas locales, especialmente las de bienes no durables (como las panaderías) y las de servicios orientados hacia los consumidores (como la reparación de autos). Sin embargo, pronto se hizo obvio para el experto alemán a cargo de coordinar el proyecto y sus colegas brasileños que la falta de capacidad técnica y administrativa de las pequeñas empresas era sólo parte del


problema. Desde su punto de vista, el problema principal era el funcionamiento inadecuado de las ACI. Casi no ofrecían servicios y su trabajo de cabildeo básicamente era ad hoc – cuando quiera que el gobierno local o estatal aprobaba una ley que creaba obstáculos adicionales para los negocios privados, trataban de hacer que la revocaran, en lugar de trabajar sistemáticamente para evitar que se aprobaran dichas leyes en primer lugar.

Entonces, en la fase inicial la meta del proyecto de asociación se redefinió – de fortalecer a las pequeñas empresas a estimular el desarrollo organizacional de las ACI. Esto no es decir que las pequeñas empresas ya no eran la meta de las actividades. Lejos de ello: el atraer a las pequeñas empresas a las ACI llegó a ser el instrumento principal para influenciar el desarrollo organizacional. Las ACI comenzaron a organizar “núcleos setoriais”, grupos de trabajo de aproximadamente diez a doce dueños de pequeñas empresas, organizadas al nivel de rama de actividad económica, para que haya grupos de trabajo típicos de talleres de reparación de autos, panaderías, carpinteros, restaurantes, muebles, supermercados y muchos más. Las ACI capacitaron a profesionales (“consultores”) para que trabajaran como moderadores y facilitadores, preparando las reuniones (generalmente quincenales), realizándolas y haciendo el seguimiento. En realidad, su existencia era una cuestión clave por dos motivos. Primero, las reuniones del grupo de trabajo se organizan de manera que es bastante diferente de las reuniones normales. No sólo está el consultor que modera, sino que también usa la técnica de visualización “mesocard” para que el proceso de trabajo y el progreso del grupo sean claramente visibles, y la reunión tenga un resultado visible. Segundo, anteriormente las ACI generalmente no tenían algo como un consultor. De hecho, casi no tenían profesionales. Entonces al contratar un profesional calificado para trabajar como consultor con el núcleo fue un avance bastante grande. Al mismo tiempo, fue un paso particularmente eficiente dado que se puede capacitar a un facilitador en un tiempo mucho más corto que capacitar a un consultor de negocios, y trabajar con un grupo de empresas es mucho más eficiente que apoyar a las empresas individuales.

Lo que empezó como una intervención moderada – la organización de un puñado de grupos de trabajo de pequeñas empresas – desató un cambio profundo en las ACI. Expandieron el número de empleados, creando nuevas demandas de los directores elegidos, quienes de repente encontraron que era necesario justificar sus acciones (o más bien la falta de las mismas). En algunos casos, los dueños de los pequeños negocios se convirtieron en los presidentes de las ACI. Tuvieron que armar una estrategia de RR.PP. para mantener a la crecida base de membresía informada. Y tuvieron que lanzar un esfuerzo de cabildeo más sistemático, basado en las quejas y propuestas de los miembros. En general, las ACI se trasladaron del modelo club al modelo de servicio y cabildeo – ofreciendo servicios a las empresas miembros (más notablemente el trabajo de los consultores) y organizando el cabildeo; en varios casos este último llevó a que profesionales de las ACI se cambiaran a la administración de la ciudad, se pusieran a cargo del desarrollo económico y en un caso a la nominación de un presidente de ACI para la elección de alcalde, y ganó. Y esto pasó no sólo en tres ACI. A medida que se tornó obvio que el proyecto de asociación tenía efectos tangibles (que incluía viajes para los directores, ejecutivos y consultores de las ACI a Bavaria para conocer modelos de asociaciones de negocios completamente diferentes, viajes de los

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especialistas de HWK a SC para dar asistencia técnica específica a empresas del núcleo), más ACI pidieron involucrase en el proyecto. Al final, se afiliaron al proyecto 20 ACI. Tuvieron en conjunto más de 120 núcleos con más de 1.600 empresas participantes. En las ciudades más grandes, el número de los miembros de la ACI creció de dos a tres veces.

Cuando se acabó la primera fase de financiamiento de la parte alemana en 1996, era el momento de definir si continuar con el proyecto de asociación (en la manera en que había empezado, es decir con entradas de recursos humanos de HWK y apoyo financiero del Ministerio de Cooperación para el Desarrollo) y se decidió que se expandiría el esfuerzo. Las 20 ACI que estaban involucradas en el proyecto crearon una organización aparte, la Fundação

Empreender (FE), que contrataba a los trabajadores del proyecto. FE empezó joint venture con SEBRAE, la organización paraestatal de apoyo para las micro y pequeñas empresas, para diseminar las metodologías de trabajo elaboradas hacia a otras ACI en SC. Se seleccionaron 20 ACI en ciudades más grandes (es decir, entre 30.000 y 200.000 habitantes) para lo que se llamó el Projeto Empreender. Durante los primeros 30 meses, 138 núcleos fueron creados en estas ACI, con 1.762 empresas.

Es importante notar que la orientación tradicional de las ACI, el compromiso con el desarrollo social y cultural de la comunidad, no sólo sobrevivió todos los cambios, sino que probablemente fue reforzado. Este compromiso es un factor importante para motivar a las ACI a que se involucren en las políticas de desarrollo económico local. Los siguientes dos casos de estudio explicarán bajo qué circunstancias esto puede funcionar, o puede tener apenas un impacto limitado.

5.3 Prácticas buenas y no tan buenas en los institutos tecnológicos: estudio de caso del sector de los mosaicos de cerámico

El cluster más dinámico en la industria global de los mosaicos de cerámica está ubicado alrededor de Castellón en la región de Valencia, España. El Instituto de Tecnología de Cerámica, ITC, juega un papel fundamental para la competitividad del cluster. Se han armado muchos institutos de este tipo con la misión de transferir tecnología a la industria, y la mayoría luchan para acercarse más a las empresas. ¿Por qué ITC tiene tanto éxito?

Primero, existe una misión clara. El ITC ve su misión como la educación de profesionales universitarios, científicos químicos e ingenieros químicos, con enfoque en las cerámicas industriales. En alabras del director del ITC, “Nosotros vemos a nuestros alumnos como futuros asociados en proyectos de investigación conjuntos con empresas; ellos serán nuestros enlaces con las empresas”. Ver a los alumnos como futuros clientes no es una perspectiva normal, y los resultados parecen confirmar el éxito de esta estrategia en términos de la estrecha cooperacion con las empresas locales. Aproximadamente 500 graduados de la universidad (2% de los trabajadores en el sector) han ingresado al sector desde 1987, y 3.100 profesionales asistieron a 107 cursos desde 1983.


Segundo, el ITC tiene muy claro el foco de su negocio: “Nuestro negocio es la tecnología, para ser desarrollada en estrecha cooperación con las empresas”. La maquinaria es italiana, lo que lleva al ITC a enfocarse en la tecnología de procesos, desarrollo de materias primas y fritas/vidriados. La industria local está calificada para ajustar las máquinas a las particularidades de las características del proceso de producción español. Y se acepta, hasta entre los fabricantes italianos sobresalientes, que la calidad de los productos españoles ha alcanzado estándares de clase mundial.

Las principales líneas de acción son: materias primas naturales y procesadas; procesos de fabricación y productos terminados enfocados en la innovación. El número cada vez mayor de proyectos de desarrollo con empresas muestra el importante papel del ITC:

Año 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

No. Proyectos 10 16 28 25 38 57 44 54 53

Ingreso total de proyectos (US M$)

399 635 812 877 942 1012 1099 1281 1442

Las respuestas de ITC a las demandas de las empresas son rápidas. Cuando el sector comprendió que el diseño debía ser un tema de estudio, ITC empezó con un grupo de trabajo. A medida que creció, ITC lo derivó, creando así el ALICER. Aunque ITC ofrece educación continua para los profesionales, Castellón tiene su propio centro de capacitación vocacional, donde se concentran las actividades correspondientes con, cuando es necesario, el apoyo del ITC. Por consiguiente, no hay ninguna competencia destructiva entre los proveedores de servicios institucionales.

Tercero, ITC ha logrado vencer las diferentes perspectivas de la universidad y las empresas con respecto a horarios, fechas topes, relevancia práctica de los resultados y la necesidad de confidencialidad. Con la creación de la AICE, una organizacion sin fines de lucro, fue posible manejar la cooperación con las empresas de una manera más “orientada hacia los negocios”. El enfoque de ITC en la cooperación con las empresas es sumamente importante, y muchas veces la producción académica del centro tiene que colocarse en segundo lugar cuando condiciones de confidencialidad en contratos hacen que la publicación de los resultados sea imposible. La credibilidad se logra con trabajo duro y resultados notables, los cuales son reconocidos por las empresas.

¿Acaso no hubieron conflictos o escasez de presupuesto? Sí, muchos de los típicos conflictos entre el mundo académico y el mundo “real” de la tecnología en las empresas. Estos son los “conflictos que tenemos que manejar todos los días”, considerados desde la perspectiva correcta cuando se confrontan con los retos que las empresas tienen en el mundo real. En otras palabras, ITC tiene un concepto adecuado, más que romántico, de la interacción entre universidad e industria.

Otro cluster de mosaicos de cerámico está ubicado en Santa Catarina, Brasil. A mediados de los años 90, se fundó un Centro para la Tecnología de Cerámicos (CTC). Se modeló basado

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en el ITC de Castellón y se suponía que ofrecería servicios de ensayo y certificación a las empresas, como así también realizar proyectos de investigación con éstas. Uno de los fundamentos de las empresas al exigir la fundación del CTC era lograr economías de escala en los ensayos de los insumos y tener una institución local para la certificación técnica de los productos finales, ahorrando así tiempo y dinero.

Aunque hoy en día esta institución existe y funciona, el efecto no cumple con las expectativas. Esto tiene que ver con dos conflictos que surgieron o se materializaron en la creación de estas ofertas. Es una experiencia que muestra cómo una idea puede salir muy mal.

Primero, está la manera en que se organizó el CTC. Estaba administrado por el SENAI. El SENAI es la principal organización de capacitación vocacional en el Brasil y está administrado por el sector privado, formando parte del sistema de la Federación de Industrias al nivel estatal. Mas tiene un alto grado de independencia y, a menudo, las empresas lo perciben como una institución gubernamental, una percepción que refleja, entre otras cosas, el hecho que las escuelas del SENAI rara vez funcionan de manera formal. El SENAI se financia vía un gravamen pagado por cada empresa industrial (1% de la suma de los sueldos). Pero como los empleos formales están decayendo constantemente, los ingresos del SENAI también están decayendo y, por lo tanto, desde hace tiempo la organización ha estado involucrada en esfuerzos para asegurar su supervivencia. En el caso de Santa Catarina, esto tomó la forma de una mejora. El SENAI está deshaciéndose de lo que antes era su tarea principal, es decir, la capacitación de aprendices, y está creando cursos de corto y largo plazo al nivel secundario y terciario, que vende a las empresas. Además, el SENAI está instalando centros tecnológicos en cada uno de los clusters principales, algo que está todavía más lejos de su misión tradicional. La administración de estos centros está basada más bien en el aprender haciendo, dependiendo entonces altamente de las características individuales del director. Dado que no es seguro que un director de una escuela SENAI haya pisado una empresa o trabajado allí, es un reto para un director de un centro tecnológico el tener una idea clara y actualizada de la administración de negocios y qué tipos de demandas podría tener una empresa.

Para peor de males, el CTC no sólo lo operaba el SENAI, sino que involucraba una asociación con el Laboratorio de Materiales de la Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC) en Florianópolis. Mientras que los departamentos de ingeniería de la UFSC tienen excelentes antecedentes en la calidad de su capacitación, sus antecedentes en términos de cooperación con el sector es cualquier cosa menos eso. Entonces el CTC acabó con un directorio doble – una persona del SENAI sin ningún antecedente en la industria y un profesor de la UFSC sin antecedentes en la industria tampoco, pero con fuertes aspiraciones académicas. Entonces, en lugar de emular la experiencia del ITC de Castellón, los actores del cluster lograron crear exactamente lo opuesto. Hasta ahora el CTC sufre de falta de credibilidad con las empresas. Un elemento, que no ayuda para nada, es el hecho de que casi no hay empleados a tiempo completo; hasta el director actual es otra persona prestada de la UFSC, quien con suerte pasa tres días por semana en el CTC. La mayoría de los investigadores son estudiantes de postgrado y doctorados financiados con becas de postgrado y, desde la perspectiva de sus


carreras personales, es esencial que logren la excelencia académica en lugar de vender servicios a las empresas o ayudarles a resolver sus problemas cotidianos. Por consiguiente, la interacción entre los investigadores del CTC y las empresas es complicada. Apenas uno de los problemas menores en los trabajos de desarrollo tecnológico es que lo que un investigador de CTC percibe como un prototipo, a una persona de una empresa le parece un bosquejo en borrador de una posible idea.

Segundo, está la posición de la universidad regional, la UNESC, y su relación con el CTC. Es importante saber que la UNESC es una universidad privada, sus ingresos derivan principalmente de las matrículas pagadas por sus estudiantes, entonces el ofrecer cursos para los cuales existe una alta demanda local es esencial para la viabilidad económica de la universidad. El currículo del curso de tecnología en cerámicas que la UNESC ha ofrecido desde 1996 fue originalmente elaborado por el SENAI, sólo para transferirlo a la UNESC después de la intervención de uno de los actores principales del cluster. No hace falta tener mucha creatividad para imaginar cuáles eran los sentimientos del SENAI/CTC hacia la universidad después de esto, y no es sorprendente que desde entonces la relación ha sido algo distante.

5.4 Los Efectos Perversos de Mezclar el Desarrollo Económico Local y el Desarrollo Comunitario: Un Ejemplo de Sudáfrica

Sasol es una de las diez firmas más grandes de Sudáfrica. Fue fundada en los años 50 como parte del esfuerzo de Sudáfrica para reducir su dependencia de las importaciones. El país tiene pocas reservas de petróleo, pero mucho carbón. A principios del siglo XX, dos investigadores alemanes desarrollaron un proceso para convertir el carbón en gasolina y diesel, una tecnología que se usó a escala industrial en la Alemania Nazi durante la Segunda Guerra Mundial. Sasol adoptó y, por consiguiente, refinó esta tecnología. Construyó su primera planta en un sitio rural no intervenido al sur de Johannesburgo, llamándolo Sasolburgo. En los años 70 se decidió construir una segunda planta, esta vez a unos 100 Km. al este de Johannesburgo, al lado de unas importantes reservas de carbón de baja calidad que no se podía exportar, pero que era perfectamente adecuado para ser convertido. Junto con la segunda planta se construyó una ciudad. Más precisamente, se fundaron dos ciudades, una para los empleados blancos, llamada Secunda, y un municipio para los trabajadores negros, llamado eMbalenhle. Ambas están ubicadas en una región que se llama Highveld Ridge, que incluye otras cuatro ciudades (Trichard y Kinross, que datan de los inicios del Siglo XX, y Evander y Leander, que se fundaron para los empleados blancos y negros de una mina de oro en la época de la postguerra).

Hoy en día, varias de las unidades de negocio de Sasol están ubicadas en Secunda: Combustibles Sintéticos Sasol (CSS), la operación de minería Sascoal y Tecnología Sasol (Sastech, el centro de I+D de la empresa), como así también sucursales de otras afiliadas que producen monómeros y polímeros, amoníaco, fertilizantes y explosivos, además de otros productos. En general, el grupo tenía más de 25.000 empleados en el 2000, aproximadamente

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un cuarto de los cuales estaban empleados en las plantas de procesamiento en Secunda y un tercio en las minerías de carbón de Secunda.

A mediados de los años 90, CSS inició un esfuerzo de reingeniería importante que, entre otros efectos, resultó en un proceso de subcontratación masiva para la construcción, el mantenimiento y otras actividades que no están directamente relacionadas con el negocio principal. El proyecto duró cinco años y resultó en grandes ahorros en costos. Aproximadamente al mismo tiempo, el grupo como un todo empezó a poner en marcha una política de empoderar a los negros. En 1990, 1,9% de los empleados al nivel gerencial y 62% de los trabajadores eran negros. En el 2000, las cifras eran del 11,8% y 64,1%, habiéndose disminuido el número total de empleados de 30.596 a 25.139, es decir, el número total de empleados negros ha decaído y la participación de gerentes negros no alcanza la meta acordada del 30% (todas las cifras son del informe anual del 2000).

En Secunda, Sasol tiene un departamento de desarrollo comunitario con más de 50 empleados y un presupuesto anual de más de 20 millones de rand. Esto refleja el compromiso que tiene Sasol con la comunidad, de la cual gran parte no existiría si la empresa no hubiera decidido ubicar allí a una fábrica. Las actividades principales del departamento de desarrollo comunitario son las siguientes:

• El centro de educación y capacitación Osizweni. En 1994 Sasol adquirió los edificios de una mina de oro abandonada y empezó a convertirlo en el centro. Algunos de los empleados allí siguen en la nómina de pagos de Sasol. Osizweni está involucrado en la educación preescolar, primaria y secundaria, y en el desarrollo de habilidades. Está ubicado cerca de la municipalidad de eMbalenhle y el número total de estudiantes es de alrededor de 1.200.

• Sasol está apoyando varias actividades en eMbalenhle, especialmente vía la organización de desarrollo comunitario SANCO. Una parte sustancial de las viviendas en eMbalenhle han sido construidas por Sasol para sus trabajadores.

• En 1996, Sasol fundó una granja experimental, llamada Esperanza, que capacita a los habitantes marginados de eMbalenhle. Se ha recortado el subsidio anual inicial de 1 millón de rand a aproximadamente 200.000 rand a medida que los agricultores en Esperanza se tornaron más competentes y orientados hacia los negocios, identificando mercados diversificados para las verduras y frutas que están produciendo. A fines del 2000 había un proyecto para empezar a procesar parte de los productos agrícolas en el mismo sitio.

• Sasol está involucrada en el desarrollo de deportes, incluyendo apoyo para dos centros deportivos (uno en Secunda, el otro en eMbalenhle). También es activa en el desarrollo de mujeres y jóvenes.

• En 1995, Sasol fundó la agencia de apoyo para pequeños negocios, llamada el Highveld Business Development Center (HBDC) [Centro de Desarrollo de Negocios Highveld].


Hoy el centro es parte de la red de Centros Locales de Desarrollo de Negocios (CLDN). El HBDC está sirviendo a pequeñas y micro empresas fundadas por negros.

• A inicios del 2000, Sasol fue uno de los principales proponentes del lanzamiento de un Foro de Actores Interesados que incluye diferentes departamentos provinciales y locales, asociaciones de negocios, el sindicato y asociaciones de la sociedad civil. La intención del Foro de Actores Interesados es la de que sea un punto focal para la formulación de estrategias y coordinación de actividades en varios campos del desarrollo local. Está facilitado por un profesional externo y es coordinado por el director de gerencia local de SASOL con el mayor rango.

Tomando todo esto en conjunto, vienen a la mente dos observaciones. Primero, el esfuerzo general es significativo, aún cuando el dinero involucrado suma sólo el 0,3% de las ganancias de Sasol en el año fiscal 1999/2000. Segundo, no hay una línea divisoria clara entre las actividades de desarrollo comunitario y las actividades de desarrollo económico. Y este último punto se relaciona con los esfuerzos de Sasol por empoderar a los negros.

Tomemos un ejemplo para clarificar los problemas que resultan de esta confusión. Una de las principales actividades del HBDC es la de apoyar a los negocios de los negros para que sean lo suficientemente calificados para ingresar en una base de datos que se usa para identificar a los potenciales oferentes en las licitaciones que publica, primero y ante todo, Sasol. Para los pequeños negocios, muchos de los cuales son de hecho micronegocios con un dueño y posiblemente dos empleados, este registro involucra un esfuerzo y costo sustanciales, por ejemplo, porque deben alquilar un taller en lugar de trabajar en sus casas. Las expectativas que surgen con este registro son sustanciales, mientras que los resultados son decepcionantes. Hay varios pequeños negocios que consistentemente ofertan para pequeñas licitaciones (un valor típico podría ser de 20.000 rand) y casi nunca o nunca ganan. Esto tiene que ver con el hecho que para Sasol estos tipos de licitaciones no tienen sentido dado que el costo de transacción es demasiado alto, entonces el número de licitaciones es limitado. Por consiguiente, hay poca demanda, pero muchas ofertas.

Con esto no queremos decir que Sasol no está tratando de apoyar los negocios de los negros. Al contrario, hay varias empresas ubicadas alrededor de Sasol que son operadas por empleados negros que antes trabajaban para Sasol. Estas incluyen actividades subcontratadas, tales como una gran empresa de corredores de mano de obra, y operaciones “aguas abajo” en la cadena, tales como una empresa que produce y vende químicos para limpieza. Estas empresas están ubicadas en el anillo exterior del complejo de Sasol, beneficiándose así, entre otras cosas, del servicio de seguridad de Sasol. Además, pagan un alquiler que es sustancialmente más bajo que las tasas actuales del mercado en Secunda, o hasta en eMbalenhle. Así, estas empresas están siendo apoyadas en más de una manera, y esto probablemente se debe al hecho que los gerentes de SASOL sienten la obligación de hacer algo en favor de los negocios de los negros. Hasta se podría argüir que se sobre promocionan y no cabe duda que los beneficios que reciben están creando distorsiones en el mercado y, así,

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barreras de entrada, especialmente para otros negocios de negros. Para decirlo de otra manera, al tratar de promover los negocios de los negros, Sasol está más bien logrando lo opuesto.

En general, esta situación está creando no sólo confusión sino, en realidad, frustración masiva. Varias de estas frustraciones derivan en quejas acerca de que los mercados son competitivos. Esto se refiere a los negocios locales de los blancos, que explican su falta de éxito en tratar con Sasol al indicar la preferencia que tiene Sasol por los negocios de los negros, en vez de mirar su propia falta de competitividad. Esto también se refiere a los negocios de los negros que se benefician de Sasol, que se quejan de que Sasol prefiere a sus competidores blancos, sin reconocer el grado de beneficios y ventajas de que disfrutan.

Otras frustraciones son más plausibles, especialmente las de personas con negocios pequeños. Se quejan mucho, y a uno realmente le dan ganas de señalar el hecho de que a menudo no son realmente empresarios dinámicos, sino más bien tienen mentalidad de subcontratistas, esperando que lleguen los trabajos de Sasol en lugar de intentar entender la idea del mercadeo, la investigación de mercados y la identificación de nichos prometedores. Muchas veces no tienen, en realidad, una idea de negocio, sino más bien esperan que sus habilidades técnicas sean suficientes para sobrevivir en un mercado competitivo.

¿Qué se puede hacer para remediar estos problemas y crear expectativas más adecuadas? Primero, Sasol debería ser consistente con su política de empoderar a los negros con respecto a los subcontratistas. Es esencial crear un campo de juego a nivel en lugar de beneficiar a unos pocos. Esto es, en particular, recortar beneficios para pequeñas y medianas empresas ubicadas en la propiedad de SASOL. Aún más, Sasol podría considerar terminar con su práctica de invitar a las pequeñas y micro empresas, dado que esto no es sostenible para ambas partes: crea costos de transacción elevados para Sasol y es sumamente costoso para los pequeños negocios de los negros, que desarrollan la competencia central de preparar licitaciones en vez de mejorar sus servicios. En lugar de tratar directamente con los pequeños negocios, Sasol podría considerar instalar una filial que opere como intermediaria entre Sasol y los pequeños subcontratistas. Esta intermediaria recibiría una parte garantizada, que se incrementaría anualmente, del volumen de subcontratación de Sasol, y competiría con otros subcontratistas para licitaciones más allá de la parte garantizada. Para poder hacer esto, tendría que dedicar un fondo al desarrollo de los pequeños negocios, similar a los programas de desarrollo de proveedores que algunas multinacionales grandes, fabricantes de automóviles, han tenido. Obviamente, la intermediaria sufriría de altos costos de transacción. Hay diferentes opciones para tratar con esto. Una opción sería la de cuantificar los costos de transacción derivados del sistema actual. Así, se identificaría un valor que luego sería el punto de referencia para un ítem específico del presupuesto de la intermediaria. Otra opción sería que la intermediaria le cobre a Sasol una tarifa por el trabajo de administración del proyecto y gestión de la calidad, y se podría negociar esta tarifa sobre una base anual. La intermediaria coordina el trabajo hecho por los pequeños subcontratistas, supervisa la calidad y conduce las comunicaciones de mercado con Sasol y otros clientes potenciales. De esta manera, Sasol ahorra en costos de transacción, establece relaciones de mercado transparentes y las MiPyme de los negros establecen alianzas con las intermediarias, por medio de las cuales pueden


construir relaciones de mercado estables y pueden beneficiarse del mercadeo centralizado y la gestión de calidad, que además profesionalizará sus operaciones.

Segundo, HBDC debería redefinir su enfoque. Debería terminar cualquier actividad que involucre licitaciones con Sasol. Podría continuar con su base de datos relacionada con las licitaciones y con su esfuerzo de registrar a las empresas, pero hasta esto se debería evaluar críticamente. En lugar de eso, HBDC debería fortalecer su esfuerzo por desarrollar a los empresarios, utilizando medios tales como la metodología para promocionar las pequeñas empresas de CEFE y CDG. Aún más, debería esforzarse por mejorar la efectividad y el significado de sus actividades. En la actualidad, entre aproximadamente 60 a 80 micro y pequeñas empresas son apoyadas por el HBDC. Se podría incrementar esta cifra significativamente si HBDC decidiera tratar con los negocios en pequeños grupos (entre seis y doce) en lugar de hacerlo individualmente. Además, parece que ahora HBDC está considerando iniciar un negocio de créditos. Será esencial separar organizacionalmente esto de las actividades no financieras de desarrollo de las pequeñas empresas pues, en caso contrario, se crearía otro problema por falta de enfoque. En lugar de eso, está la opción de combinar la actividad financiera con el programa de entrenamiento e inversionista ángel que hemos sugerido en nuestra presentación.

Tercero, Sasol podría considerar el tratar de trazar una línea más clara entre las actividades de desarrollo de la comunidad y de desarrollo de los negocios. La práctica actual, para repetir lo que se dijo, está creando expectativas que no son realistas, además de frustración, perjudicando así la meta que Sasol persigue en su esfuerzo por desarrollar a la comunidad. Una manera práctica de avanzar hacia una distinción más clara sería la de crear una identidad corporativa para el departamento de desarrollo comunitario, por ejemplo, mediante un logotipo especial y la producción y distribución de más material informativo. Una identidad así ayudaría a la comunidad a distinguir entre el desarrollo comunitario de Sasol y todas las demás actividades empresariales.

5.5 Lanzamiento de una Iniciativa de Desarrollo Regional: La Experiencia del Parque IBA Emscher

El Parque IBA Emscher fue un programa de desarrollo que funcionó entre 1989 y 1999 en la parte norte del valle del Ruhr. Por IBA se entiende Exposición de Construcción Internacional, una aproximación tradicional al desarrollo urbano innovador que fue interpretada de manera muy innovadora: no fue solamente desarrollo urbano, sino que en realidad fue desarrollo regional, y no se trataba solamente de edificios, sino también acerca de cómo volver a desarrollar las áreas industriales abandonadas,29 desarrollar sitios industriales patrimoniales,

29 La denominación brownfield alude a aquellas propiedades cuya ampliación reciclado/ reurbanización se

puede complicar por la presencia o posible presencia de sustancias peligrosas. La palabra vendría en contraposición del concepto de un “greenfield”, como terreno libre de contaminación ambiental.

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limpiar ríos y propiedades sumamente contaminados y mejorar la calidad ambiental y de vida. El Parque Emscher representa el objetivo general del programa: convertir a la región a lo largo del río Emscher en un paisaje urbano tipo parque.

Una de las decisiones claves al lanzar el Parque IBA Emscher fue la de evitar la planificación estratégica, e incluso un plan global coherente. El Parque IBA Emscher estaba basado en un enfoque de proyecto. Empezó en 1989 con un llamado para proyectos. Antes de eso, los actores interesados claves que estaban involucrados en el IBA definieron un grupo de criterios para la selección de proyectos. Básicamente, estos criterios abordaron dos cuestiones: calidad y viabilidad.

• La calidad estaba relacionada con la arquitectura, el urbanismo y la ecología. Se acordó que sólo se aceptarían aquellos proyectos que trataran de lograr un estándar arquitectónico elevado, contribuyeran a una mejora sustancial en la calidad urbana y mejoraran la situación ambiental.

• La viabilidad tenía que ver con la posibilidad de empezar un proyecto seleccionado de inmediato. Inicialmente, se suponía que el Parque IBA Emscher iba a funcionar durante cinco años, entonces no había tiempo que perder. Por consiguiente, se debían rechazar todas aquellas propuestas que tenían algún obstáculo importante para su ejecución. Un obstáculo típico era las cuestiones de propiedad, por ejemplo, los proyectos donde se iba a volver a desarrollar una propiedad que pertenecía a varios propietarios que tenían intereses y programas divergentes. Otro obstáculo típico eran las cuestiones legales, donde un proyecto dado habría involucrado procesos de permisos sumamente complicados y prolongados.

Otra decisión clave con respecto a la organización del IBA era la de manejarlo en forma descentralizada. Se creó una pequeña secretaría, con aproximadamente 25 profesionales que fueron contratados por un período fijo. Cada uno de los proyectos seleccionados por la secretaría del IBA era dirigido por una organización local. A menudo esta era una corporación de desarrollo legalmente independiente formada por el gobierno local, muchas veces en copropiedad con el gobierno estatal. Ocasionalmente eran asociaciones público-privadas, urbanizadores privados u otras organizaciones no gubernamentales. La secretaría del IBA estaba representada en el consejo de administración de cada organización. Además de eso, a menudo la Secretaría del IBA jugaba un papel muy importante como moderador y facilitador en los foros de los actores interesados que fueron creados alrededor de muchos proyectos para involucrar y movilizar a la comunidad local y asegurar que un proyecto dado estuviera firmemente arraigado en las estructuras administrativas y comunitarias locales.

La Secretaría del IBA se convirtió una organización que reconcilió la acumulación del poder con un enfoque participativo. Era muy poderosa porque tenía todo el apoyo del gobierno estatal, que era la fuente de la mayoría de los fondos para la implementación del proyecto. Si un gobierno local no podía convencer a la Secretaría del IBA que aceptara un proyecto dado, era poco probable que encontrara otra forma de conseguir financiamiento del Estado. Sin


embargo, la Secretaría del IBA no usó su poder para imponer sus ideas idiosincráticas sobre cómo ejecutar un proyecto dado. Más bien organizó un proceso donde se movilizaron tanto los conocimientos como la participación local y donde se introdujeron los conocimientos y creatividad externos, generalmente por medio de concursos internacionales, que frecuentemente involucraban a arquitectos y agencias de planificación de renombre internacional.

Al final, la ausencia explícita de la planificación estratégica condujo a proyectos que, inicialmente, no habrían sido concebibles, y esto no habría ocurrido si el IBA se hubiera metido en el corsé de un plan estratégico fijo. Esto se aplica en particular a la reutilización de instalaciones industriales abandonadas, como una enorme planta de acero o la planta más grande de coque30 en la región. En el curso del IBA, un número cada vez mayor de actores interesados en la región aceptaron que estos sitios no sólo eran patios de desechos, sino también monumentos de la historia industrial de la región y, como tales, se comparaban a los monumentos más convencionales, como las iglesias. La redefinición de las instalaciones industriales abandonadas condujo a la creación de lugares para fines culturales, recreativos y empresariales. La redefinición involucró un proceso de aprendizaje extenso y un profundo cambio de mentalidad, ninguno de los cuales se podría haber planificado estratégicamente desde el comienzo. En el mejor de los casos, algunas personas podrían haber formulado una vaga visión que previera algo así. De esto se trata la perspectiva incremental: traten de formular una perspectiva, una visión, para que sepan hacia dónde quieren dirigirse, y luego traten de llegar allí paso a paso, sin planificar el quinto paso antes de haber dado el primero.

5.6 Gobernando una Iniciativa de Desarrollo Regional: La Experiencia de Vale do Itajaí, en el sur de Brasil

El valle de Itajaí es una región en el estado de Santa Catarina, en el sur de Brasil. Incluye 14 municipalidades, siendo la más grande Blumenau. La columna vertebral económica de la región son las fábricas de textiles e indumentaria, aunque hay una variedad de otras industrias (ingeniería metalúrgica, productos eléctricos, procesamiento de comidas, software), y la agricultura es otra fuente de ingresos importante.

La cooperación regional empezó a mediados de los años 90 con la creación del Comité da Bacia, un comité con representantes de todas las municipalidades que debía abordar el problema de las inundaciones que ocurrían regularmente y causaban daños importantes. El propósito del comité era identificar las causas de las inundaciones y los remedios contra las mismas. Pronto se descubrió que los problemas no sólo estaban en la falta del manejo de los ríos más pequeños que alimentaban al río Itajaí, especialmente la falta de mantenimiento de pequeñas represas, sino también la deforestación y otras prácticas que en las fases de lluvias pesadas llevaban a un rápido incremento en el caudal del río Itajaí. Uno de los procesos de

30 El coque, coke en inglés, es un derivado del carbón

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aprendizaje importantes durante el curso de este trabajo involucró a los actores interesados de Blumenau, la ciudad dominante y el lugar más afectado por las inundaciones, quienes de repente se dieron cuenta que necesitaban la cooperación de las municipalidades más pequeñas. Esto llevó a una disposición menos arrogante y exigente de los actores interesados de Blumenau.

En 1997/98 se creó el Foro de Desarrollo Regional Itajaí, estimulado hasta cierto punto por el gobierno estatal. Lo está coordinando una profesora en la Universidad Regional de Blumenau. Ella tiene antecedentes en planificación regional y hace este trabajo principalmente como voluntaria, dado que no se le ha reducido su carga de clases en la universidad.

El Foro se ha organizado de abajo hacia arriba. Empezó con la creación de unos ocho grupos de trabajo. Cada grupo de trabajo consta de varios representantes de organizaciones, quienes tienen participación en determinados asuntos, más varios voluntarios.

El Foro en sí se reúne cada mes. Una vez cada trimestre se invita a todos los involucrados en las actividades de los grupos de trabajo para que participen de la reunión. En las otras dos reuniones del trimestre participan delegados de cada grupo de trabajo. El Foro principalmente está relacionado con el intercambio de información: los delegados informan acerca de los proyectos que están elaborando sus grupos de trabajo.


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