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1. IntroduccIn

En las ltimas dcadas, la gestin munici-pal ocupa una parte importante en la agenda de discusin sobre las polticas pblicas. Al debate sobre la reforma y modernizacin del estado municipal se suman la transformacin del rol de los go-biernos locales as como tambin el resultado e impacto de las nuevas actividades que realizan.

La globalizacin de la economa, las tendencias a la integracin regio-nal, la reforma del estado nacional y las distintas crisis econmicas hicieron que los municipios recu-rrieran a formas alternativas para gestionar la ciudad y al mismo tiempo asumieran el rol de promotores del crecimiento de la economa a nivel local.

En este escenario de revalorizacin de la esfera local, los gobiernos municipales han asumido mayores responsabilidades en el campo de la cultura. Han creado y jerarqui-zado las reas culturales, han emprendido programas de accin cultural y han avanzado en la definicin de polticas culturales vin-culadas con la democracia y la perspectiva de derechos.

En el mundo actual, la poltica cultural de los municipios es esencial para la creacin de elementos que promuevan la integracin de la sociedad en torno a los conceptos de equidad y democracia dado que la misma tiene impacto directo en el sistema de valores, las tradiciones y creencias de la sociedad as como tambin sobre los espacios de expre-sin y el patrimonio de la comunidad.

El estudio de la institucionalidad de las polticas culturales

Bajo estos conceptos, la intervencin estatal de los gobiernos locales en el campo de la cultura ha logrado tener una entidad propia, diferencindose de otras polticas sectoriales a las que tradicionalmente se encontraba subordinada, sin embargo en

trminos de institucionalidad, la poltica cultural no cuenta con el mismo grado de consolidacin institucional alcanzado por ejem-plo educacin, salud o en menor medida desarrollo social.

El presente artculo tiene como objetivo presentar el marco con-ceptual y metodolgico construi-do en el marco del Proyecto de Investigacin Polticas Culturales de Gobiernos Locales1 para la sis-

tematizacin y anlisis de las caractersticas institucionales de las reas que implementan la poltica cultural de los municipios.

Cabe aclarar que el proyecto de inves-tigacin comenz en el 2007 y propone abordar los modelos de gestin cultural que adoptan los gobiernos locales e indagar sobre su factibilidad. En el transcurso del mismo surgi el estudio de la institucionalidad de las polticas culturales de los municipios como el marco integrador para las posibles dimensiones y variables de anlisis que se identificaron.

En este marco se desarrollaran los si-guientes temas:

En un primer lugar se desarrollan los princi-pales momentos histricos a cerca de la institu-cionalidad de las polticas culturales nacionales.

Adems, el artculo hace referencia a los conceptos ms especficos que definen la

1 El Proyecto de Investigacin Polticas Culturales de Gobiernos Locales se desarrolla en el marco del Instituto de Polticas Culturales Patricio Lizaga de la Universidad Nacional de Tres de Febrero. El proyecto cuenta con la Direccin del Lic. Jos Tasat y el equipo de investigacin se encuentra conformado por Pablo Mendes Calado, Jos Basualdo, Mnica Britos, Silvano Martnez, Lorena Fiore y Fabiana Demarco.

La poltica cultural de los municipios es esencial para la crea-cin de elementos que promuevan la integracin de

la sociedad en torno a los conceptos

de equidad y democracia.

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El estudio de la institucionalidad de las polticas culturales de los gobiernos locales | Marcela Rebn

Marcela Rebn

Lic. en ciencia PoLtica (UBa). Docente e investigaDora De

La UntreF y coDirectora DeL Proyecto De investigacin PoLticas cULtUraLes

De Los goBiernos LocaLes De La UntreF

institucionalidad y las capacidades institucio-nales de los gobiernos locales en el campo de las polticas culturales.

En los puntos siguientes se presentan las dimensiones y variables definidas para el estudio de la institucionalidad de las polticas culturales por un lado, y por el otro la matriz de clasificacin de los objetivos explcitos en implcitos que expresan las reas de cultura de los gobiernos locales.

Por ltimo se esbozan a modo de cierre al-gunas reflexiones sobre la institucionalidad de las polticas culturales de los gobiernos locales.

2. AcercA de lA InstItucIonAlIdAd de lAs poltIcAs culturAles

La consolidacin del proceso de institu-cionalizacin de las polticas culturales en Amrica Latina puede situarse en la dcada del 60, en el marco de una transformacin del esquema econmico mundial basado en el desarrollo y la alianza para el progreso. Esta transformacin fue acompaada en la mayora de los pases de la regin por una serie de reformas del aparado del estado (b-sicamente administrativas) que incluyeron la institucionalizacin de las polticas culturales a nivel nacional.

Esta institucionalizacin consisti en trminos generales en la agrupacin bajo una misma organizacin estatal de los distintos dispositivos y organizaciones nacionales a travs de las cuales se materializaban las acciones en materia de cultura por parte del estado, tales como teatros, bibliotecas, museos, entre otros.

Bajo el modelo francs del Ministerio de Cultura y Asuntos Culturales de 1959 y de

la UNESCO, rgano que vehiculiza la activi-dad de las Naciones Unidas en materia de educacin y cultura, se crearon Secretaras de Estado y Ministerios Nacionales que se estructuraron en funcin de 3 grandes actividades propias de la poltica cultural: patrimonio, artes y espectculos y formacin artstica (Meja: 2007).

La dcada del 70 signific para el mo-delo institucional de las polticas culturales un periodo favorable para incorporacin de nuevos contenidos en relacin a la definicin de los objetivos de la poltica cultural, a la formulacin de polticas culturales nacionales y al surgimiento de nuevos actores vinculados con el campo de la cultura. As, se introdujo la idea de cultura como desarrollo humano, se plasmaron los primeros planes de desarrollo cultural y surgi la figura del gestor cultural (Meja: 2007, Mndez Calado: 2006).

Ms tarde, entrada ya la dcada del 80, el tema que surge como eje principal para la estructuracin de las polticas culturales es acerca de la identidad cultural. Adems en Amrica Latina esto coincide con la apertura democrtica en aquellos pases que haban sido gobernados por dictaduras militares en la dcada anterior.

Durante este periodo, las polticas cul-turales se orientan hacia el fomento de la participacin de la ciudadana en la vida cultural; procurando as una mayor parti-cipacin social. La identidad es concebida como un fenmeno histrico, de negociacin permanente por parte de toda la sociedad y se concibe la factibilidad de la unidad nacional a nivel poltico conjugada con la multiplici-dad de pertenencias identitarias (Mendes Calado: 2006).

de los gobiernos locales

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Todo esto tendr una importante influen-cia sobre los gobiernos locales, identificados como el nivel de gobierno ms cercano a la ciudadana y por ende el que promueve las prcticas democrticas en mayor medida.

Por ltimo la crisis econmica y fiscal de los aos 90 llev a los pases de la regin a im-plementar planes de reforma estructural que consistieron bsicamente en la apertura de los mercados, la privatizacin de las empresas pblicas de servicios, la reduccin del aparato estatal y la descentralizacin de responsabili-dades y funciones del gobierno central a los gobiernos provinciales y locales.

Esto ltimo tendr un fuerte impacto en la conformacin y con-solidacin de las reas de cultura de los municipios, dado que la descentralizacin llev a los go-biernos locales a asumir nuevas funciones y a buscar nuevas alter-nativas para mejorar el desempeo de su gestin.

En este marco, las reas cultu-rales recibirn un fuerte impulso en cuanto a sus capacidades institu-cionales y adquirirn una mayor autonoma en relacin a otras reas sociales con mayor tradicin en el ejecutivo municipal.

3. lAs cApAcIdAdes InstItucIonAles de los gobIernos locAles de lAs poltIcAs culturAles

Para el desarrollo del Proyecto de Investi-gacin Polticas Culturales de los Gobiernos Locales se entienden a las instituciones como las reglas de juegos formales e informales que estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico. Estas reglas enmarcan las relaciones entre grupos, individuos, gobiernos, funcionarios y ejecutores de polticas (North: 1993 y March y Olsen: 1989).

As, la institucionalidad se refiere al siste-ma de capacidades de poder, recursos dispo-nibles, legalidad y legitimidad y consolidacin de la poltica con que cuenta una poltica pblica y se relaciona directamente con las funciones y competencias que se asignan a los organismos responsables de ejecutar la poltica cultural del municipio.

Las capacidades institucionales de los go-biernos locales adquieren suma importancia en relacin al desempeo y a la efectividad de las polticas para el desarrollo. Estas ca-pacidades definen la posibilidad de alcanzar los objetivos polticos, econmicos y sociales propuestos por el gobierno municipal.

Existe un fuerte reconocimiento de la relacin existente entre los objetivos po-lticos de un determinado gobierno y el arco de las posibilidades de accin, que es funcin directa de la tarea de construccin institucional que se lleve a cabo. Esto remite a que tanto el alcance como la efectividad del

logro de cualquier poltica pblica dependan en forma directa de las capacidades institucionales que puedan ponerse en juego (Paler-mo, 1998).

La consolidacin de las capaci-dades institucionales o la institu-cionalidad se manifiesta a travs de leyes u otras normativas as como tambin en las reglas de juego informales que definen las capaci-dades de poder y los recursos con

que cuenta una organizacin para efectivizar sus funciones y competencias.

En conjunto implican cierto ordenamien-to de los recursos humanos, financieros, tc-nicos para, en este caso promover una gestin factible y responsable en los municipios.

Un aspecto central en esta dimensin de anlisis son las reglas de la administracin pblica que regulan el funcionamiento del aparato estatal, los procedimientos admi-nistrativos, la conformacin y cambio de las estructuras organizativas y la inclusin de recursos humanos profesionalizados.

As, cuando se hace referencia a la capa-cidad de las instituciones, se trata del modo en que la definicin de roles y funciones, los procedimientos administrativos y los recursos humanos disponibles permite hacer frente a los problemas de gestin que se presenten (Repetto: 2003).

En este sentido analizar las capacidades institucionales implica observar el sistema de capacidades de poder, recursos disponibles, legalidad y legitimidad y consolidacin con que cuenta una organizacin de la adminis-tracin pblica.

Las capacidades institucionales de los gobiernos locales adquieren

suma importancia en relacin al desempeo y a la efectividad

de las polticas para el desarrollo.

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4. lAs dImensIones de AnlIsIs de lA InstItucIonAlIdAd de lAs poltIcAs culturAles A nIvel locAl

De acuerdo a lo expuesto en el punto anterior las capacidades institucionales de los gobiernos municipales en cuanto a las polticas culturales se relacionan directamen-te con las funciones y competencias que se asignan a los organismos responsables de ejecutar la poltica municipal en materia de cultura.

Estas capacidades son las que permiten el ordenamiento de los recursos concretos y discretos (humanos, financieros, tcnicos) para la consecucin de los objetivos de las organizaciones que integran la institucin municipal, en particular de la Secretara o Direccin de Cultura.

Hay que destacar que estas capacidades son el resultado de un proceso de aprendizaje social que suele expresarse en leyes u otras normas, pero que tambin pude encontrarse en ciertos niveles de informalidad y de ma-nera implcita en las acciones y discursos de los actores que implementan las polticas culturales.

En torno a esto, en el marco del Proyecto de Investigacin Polticas Culturales de Go-biernos Locales se han definido los siguientes componentes de la institucionalidad de las polticas culturales que pueden aplicarse a los municipios:

1. Creacin de una secretara, direccin u otra rea especfica de Cultura que agrupe a los dispositivos, acciones y la oferta cultural del municipio.

2. Incorporacin de la nocin de cultura vinculada con el desarrollo humano y con la integracin de la sociedad, correspondiendo con el periodo de democratizacin de la poltica.

3. Introduccin de la perspectiva de derechos culturales amparados en la constitucin en el mbito muni-cipal.

A partir de estos 3 componentes, se identificaron las dimensiones y variables que articulan los principales conceptos re-feridos a la institucionalidad de las polticas culturales. Las mismas se presentan en la siguiente tabla.

TABLA 1. Dimensiones y Variables de la Institucionalidad del rea de Cultura

de los gobiernos de locales

Dimensiones

Estructura Orgnica Trayectoria del rea de Cultura

Normativa

Actividades y Dispositivos Institucionales

Recursos

Variables

Misiones y funciones del rea cultural

Patrimonio/Artes y Espectculos/Formacin y Enseanza

Organismos/Dependencias de la rbita de cultura

Diferenciacin con el rea de educacin

Pertenencia de los Institutos de formacin

Creacin del rea

Hitos en la jerarquizacin

Ordenanzas municipales

Reglas formales e informales

Oferta cultural del Municipio

Financieros (presupuesto municipal, aportes de nacin y provincia)

Personal (planta, contratados, rea central, otras dependencias)

Perfiles tcnicos profesionales

Estructura edilicia / Equipamiento

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En el marco del proyecto de investiga-cin el relevamiento de estas dimensiones y variables implica obtener informacin acerca de:

Los objetivos y funciones del rea, que se definen como aquello que el rea realiza, tiene a su cargo y contribuye a lograr.

Las actividades del rea, es decir del conjunto de acciones, tareas y dispo-sitivos institucionales que conforman la oferta cultural del municipio.

La historia de la conformacin del rea de cultura, en particular la identificacin de diferentes momentos y procesos que produjeron cambios en la institucin.

El marco normativo, conformado por las leyes, decretos, ordenanzas y otras reglas de juego para establecer el grado de formalizacin institucional de la organizacin.

La estructura orgnica, que consiste en la estructura organizacional interna, la distribucin de funciones, su ubicacin orgnica con respecto a la totalidad de la estructura del municipio y las relaciones de subordinacin y de paridad.

Los recursos materiales y tecnolgicos para el funcionamiento de la organi-zacin y para realizar las actividades fundamentales para el cumplimiento de

los objetivos, relacionar la congruencia entre los mismos.

La capacidad financiera de la organiza-cin, es decir la cantidad de recursos municipales y de otras fuentes que re-cibe la organizacin, as como tambin las necesidades de insumos expresados en trminos financieros.

Los recursos humanos, integrados por el personal disponible, la adecuacin de los perfiles tcnicos para la realizacin de las actividades y tareas especficas, as como tambin las instancias de capacitacin para la realizacin de las mismas y la modalidad del reclu-tamiento.

Las relaciones con otras reas y orga-nismos: vnculos para la coordinacin y cooperacin con otras reas al inte-rior del municipio, con el referente a nivel provincial y nacional y con reas similares (pares) de otros municipios de la provincia.

Cabe sealar, que la elaboracin y defini-cin de los conceptos, dimensiones y varia-bles son el resultado de las distintas etapas metodolgicas del proyecto de investigacin. Los mismos son revisados y adaptados a medida que se avanza, principalmente con el trabajo de campo que implica un intercambio fluido con actores vinculados con el hacer de las polticas culturales locales.2

Plan Estratgico Municipal

Planificacin del rea

Procedimientos Administrativos

Instancias de Evaluacin

Sistemas de Informacin

Medios de comunicacin y promocin

Sector pblico (nacin, provincia otras reas municipales)

Organizaciones de la Sociedad Civil, Organizaciones Religiones, Organizaciones Federadas

Sector privado

Herramientas de Gestin

Relacin con otros actores

2 El Proyecto de Investigacin Polticas Culturales de gobiernos locales se lleva a cabo con estudios de caso. Los municipios estudiados hasta diciembre de 2010 son Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Moreno, Morn, San Fernando, Tigre, Tres de Febrero y Vicente Lpez del conurbano bonaerense y Mar del Plata, Olavarra y Pergamino del interior de la provincia de Buenos Aires.

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5. los objetIvos explcItos e ImplcItos de lA poltIcA culturAl

A partir del marco terico y los conceptos propuestos, la produccin del trabajo de campo realizado para la aplicacin de estu-dios de casos, ha permitido la identificacin de los objetivos explcitos e implcitos de las polticas culturales actuales de los gobiernos municipales.

Desde una perspectiva histrica, se puede decir que las polticas culturales de comienzos del siglo XX han acompaado la necesidad de sentar las bases para la construccin nacional que implicaba homo-genizar e integrar a los inmigrantes europeos llegados al pas. En este escenario la cultura se identificaba con la expresin legtima de lo nacional o local.

Ms tarde, la poltica cultural estuvo vinculada con el proceso de democratizacin poltica y con el desarrollo de los derechos culturales. La cultura se identificaba con la

democracia cultural y con la democratizacin de la cultura respectivamente.

Hoy se ha perdido la homogeneizacin caracterstica de los aos `50. Los cambios en torno al mercado de trabajo y la relacin estado y sociedad hacen que se produzcan nuevos riesgos y surja un nuevo contenido de la necesidad de cohesin social.

En este escenario, la poltica cultural cumple un rol esencial para sentar las bases de integracin e inclusin social as como tambin se ha consolidado su vinculacin con los procesos de desarrollo econmico y construccin poltica a nivel local.

As, los municipios se posicionan al-rededor de 3 grandes ejes con respecto a los objetivos explcitos e implcitos de las polticas culturales locales.

En este sentido, se presenta a continuacin la propuesta para la clasificacin acerca del posicionamiento de las reas de cultura de los gobiernos locales con respecto a las catego-ras que definen los objetivos de las mismas.

TABLA 2. Clasificacin de los Objetivos del las Polticas Culturales de los Gobiernos Locales

Sociales

Inclusin Social

Distribucin Social

Reduccin de la desigualdad

Polticos

Democratizacin

Integracin social

Reduccin del conflicto social

Desarrollo Econmico

Produccin / Emprendimientos

Inclusin Empleo

Promocin del Turismo

En cuanto a los Objetivos Sociales de las polticas culturales locales se han identifica-dos los siguientes:

Revitalizar los mbitos de participacin y prctica de la solidaridad, desarrollar la vida asociativa y fortalecer el tejido social.

Promover la inclusin social de los sectores y barrios de los municipios que se encuentran en situacin de marginacin a partir de la participacin en actividades culturales.

Orientar la distribucin de recursos culturales hacia los sectores que no alcanzan a bienes y servicios culturales a travs del mercado

Por otra parte se han identificado los siguientes Objetivos Polticos:

Atenuar la dispersin producida por la mltiple pertenencia a espacios sociales y econmicos que afecta el sentimiento de pertenencia e identifi-cacin con la comunidad.

Generar procesos de participacin ciudadana.

Establecer un comn denominador o sistema de referencia que cohesione los valores de la sociedad interviniendo en los niveles de conflicto y promoviendo la cohesin social.

La accin cultural del municipio cumple la tarea de conformar el tejido social,

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dinamizar el desarrollo cultural, con-solidar la democracia y fortalecer el municipio.

Reducir los conflictos sociales existen-tes o controlar los potenciales a travs de la intervencin territorial que facilita el desarrollo de la oferta cultural.

Por ltimo se han identificado otra nueva serie de Objetivos vinculados en este caso con el Desarrollo Econmico:

Promover la produccin local a partir del acompaamiento y/o apoyo a las industrias culturales

Desarrollar actividades para la formacin y/o capacita-cin en actividades relacio-nadas con la cultura local que promuevan la insercin laboral y mejoren las capaci-dades de empleabilidad

Promover la actividad tursti-ca a partir de la prestacin de servicios y bienes culturales cuando el perfil de desarrollo local presenta al Turismo como una actividad econ-mica con competitividad.

Los 3 grandes ejes propuestos, as como cada una de las variables y definiciones no pretenden ser exhaustivas, si no que se pro-ponen a modo de facilitar la sistematizacin de la informacin relevada en el trabajo de campo que requiere cada uno de los estudios de caso de los municipios bajo estudio.

6. pAlAbrAs fInAles

Las polticas pblicas implican la realiza-cin de un conjunto de acciones/intervencio-nes por parte del Estado. En el caso particu-lar de las polticas culturales nos estamos refiriendo a todas aquellas que se orientan fundamentalmente a producir el desarrollo simblico, a satisfacer las necesidades cultu-rales de la poblacin y a obtener consenso a cerca de un tipo de orden o de transformacin social (Garca Canclini: 1987).

As, el estudio de las polticas culturales demanda principalmente de la identificacin

de los encadenamientos de los comporta-mientos intraburocrticos que traducen esas polticas en acciones y en impactos puntuales en la poblacin. Implica tambin observar la dinmica social generada por este proceso y sus efectos de retroalimentacin sobre el comportamiento de los actores estatales (Oslack: 200?).

Entre las cuestiones clave al respecto se encuentra el reconocimiento y ampliacin progresiva de los derechos del hombre, particularmente de los derechos culturales y sociales que implican para el Estado desa-rrollar acciones para garantizar su ejercicio

en trminos de equidad para toda la poblacin.

Otra cuestin es la consoli-dacin y extensin de los reque-rimientos de la democracia que significan ampliar la participacin ciudadana ms all de los actos electorales y reducir los altos ni-veles de desigualdad que afectan a los distintos sectores de la po-blacin.

Sin duda, estos aspectos, aunque no son los nicos, han influido positivamente en el for-talecimiento de las capacidades

institucionales de las reas municipales a cargo de la poltica cultural.

En la ltima dcada las reas de cul-tura han logrado un espacio propio y con cierto grado de autonoma con respecto a otras reas sociales del municipio, incluso ocupan un lugar de mayor jerarqua en los gabinetes locales. Tambin se observa que progresivamente reciben mayores recursos para financiar las acciones propias de las Secretaras o Direcciones de Cultura.

Tambin se han fortalecido las relacio-nes con otros actores locales, mejorando el posicionamiento en el ejecutivo local con respecto a otras reas de gobierno, as como tambin en trminos de gestin asociada con el tercer sector y en forma ms insipiente con el sector privado.

Sin embargo quedan varias cuestiones para seguir trabajando, entre ellas la conso-lidacin de un proyecto nacional de cultura que funcione como rector instrumento rector de la poltica cultural. n

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bIblIogrAfA

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