el diálogo y la mediación como herramientas para la

El diálogo y la mediación como herramientas para la transformación

de conflictos y la construcción de paz en Colombia: aportes de la

Estrategia Territorial de Hidrocarburos (2013 – 2018)

Adela Katherine Higuera Girón

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Humanas

Departamento de Trabajo Social

Bogotá, Colombia

2019

El diálogo y la mediación como herramientas para la transformación

de conflictos y la construcción de paz en Colombia: aportes de la

Estrategia Territorial de Hidrocarburos (2013 – 2018)

Adela Katherine Higuera Girón

Trabajo de grado presentado como requisito parcial para optar al título de:

Especialista en Acción sin Daño y Construcción de Paz

Tutora

Claudia Patricia Sierra Pardo

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Humanas

Departamento de Trabajo Social

Bogotá, Colombia

2019

A mi abuelo Alfonso siempre, quien me

enseñó que la reconciliación, la memoria, la

dignidad y la persistencia son los caminos

genuinos de la construcción de paz

A mis padres, que creen como yo que con

cada acción contribuimos al cambio que la

sociedad requiere

A Martha, que me anima todos los días a

seguir creyendo que un mundo mejor es

posible

Resumen y Abstract IV

Resumen

Este documento consiste en un análisis del caso de la Estrategia Territorial de

Hidrocarburos – ETH entre 2013 y 2018, a partir de los enfoques de acción sin daño y

construcción de paz. El análisis permite observar de qué manera la ETH, como iniciativa

nacional de tipo interinstitucional implementada en siete territorios priorizados, contribuyó

a la transformación de conflictos sociales asociados al sector hidrocarburos en Colombia,

en particular a través del diálogo y la mediación. Asimismo, presenta algunos elementos

que deben ser tenidos en cuenta para reducir el daño y aportar efectivamente a la

construcción de paz en futuras iniciativas orientadas a la transformación de

conflictividades sociales.

Palabras clave: Estrategia Territorial de Hidrocarburos, conflictividad social,

diálogo, mediación, transformación de conflictos, acción sin daño, construcción

de paz.

V El diálogo y la mediación como herramientas para la transformación de conflictos y

la construcción de paz en Colombia: aportes de la Estrategia Territorial de

Hidrocarburos (2013 – 2018)

Abstract

This paper is an analysis of the case of the Territorial Hydrocarbons Strategy - ETH

between 2013 and 2018, based on the approaches of Do no Harm and Peace Building.

The analysis shows how the ETH, as a national inter-institutional initiative implemented in

seven prioritized territories, contributed to the social conflicts transformation associated

with the hydrocarbon sector in Colombia, particularly through dialogue and mediation. It

also presents some elements that must be taken into account to reduce the damage and

contribute effectively to the construction of peace in future initiatives aimed at the

transformation of social conflicts.

Keywords: Territorial Hydrocarbons Strategy, social conflict, dialogue, mediation,

conflicts transformation, Do no harm, Peace Building.

Contenido VII

Contenido

Resumen………………………………………………………………………………..IV

Lista de gráficas y tablas..………………………………………………………….VII

Introducción…………………………………………………………………………….1

1. Capítulo 1. “Al menos ya nos podemos sentar a hablar”: referentes que sustentan el análisis de la experiencia de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos ........................................................................................................ 7

2. Capítulo 2. “El Estado solo aparece cuando bloqueamos a las petroleras”: un análisis sobre la conflictividad social asociada al sector hidrocarburos en Colombia ................................................................................ 12

3. Capítulo 3. “Lo bueno de la ETH es que viene el gobierno para que las empresas cumplan”: surgimiento, programas y estrategias de intervención de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos ................................................... 20

4. Capítulo 4. “Es que la ETH trabaja es para las empresas”: el análisis del caso de la ETH desde los enfoques de acción sin daño y construcción de paz .................................................................................................................... 31

5. Conclusiones y recomendaciones ............................................................. 49

Bibliografía……………………………………………………………………………..53

Contenido VII

Lista de gráficas y tablas

Gráfica 2-1: Motivaciones de conflictividad asociada al sector hidrocarburos en Colombia

2015 – 2018……………………………………………………………………………………...14

Gráfica 2-2: Bloqueos a las operaciones del sector hidrocarburos 2010 – 2018…………18

Gráfica 2-3: Bloqueos a las operaciones hidrocarburíferas en Colombia por territorios

2015 – 2018………………………………………………………………………………………19

Gráfica 3-1: Ejes estratégicos de la ETH y enfoques transversales fase II, 2016 –

2018……………………………………………………………………………………………….26

Tabla 2-1: Conflictividad social y conflictos asociados al sector hidrocarburos en

Colombia……………………………………………………………………………………….... 15

Tabla 4-1: Matriz de análisis de caso con enfoque de acción sin daño y construcción de

paz…………………………………………………………………………………………………31

Introducción

En las dos últimas décadas, el Gobierno Nacional ha venido apostando fuertemente por

las industrias extractivas como un motor del desarrollo económico en Colombia. Los altos

precios internacionales del petróleo y un marco favorable de política permitieron que esta

industria se expandiera hasta convertir a Colombia en uno de los 20 principales

productores de crudo en el mundo. Adicionalmente, el sector de hidrocarburos llegó a

contribuir en un aumento del 8% del PIB hacia 2016, y en su pico de producción en 2013

significó cerca de un 55% del total de las exportaciones del país; sin contar que la

inversión en actividades de exploración y explotación petrolera llegó a representar el 48%

del total de inversión extranjera directa, según el Banco de la República (PNUD, 2017: 9 -

10).

Esta inusitada expansión del sector hidrocarburos ha tenido un correspondiente y

significativo aumento de la conflictividad social. Así, según los datos del sistema de

monitoreo de incidentes sociales de la Asociación Colombiana del Petróleo, el número de

bloqueos y vías de hecho a esta industria se quintuplicó entre 2010 y 2015, pasando de

91 eventos en 2010 a 503 en su máximo pico ocurrido en 2013 (ETH, 2016a: 12). La

mayoría de estos incidentes de conflictividad social se produce en los departamentos de

vocación petrolera como Casanare, Meta y Santander. Asimismo, según el Diagnóstico

de Conflictividad elaborado por la Estrategia Territorial de Hidrocarburos, las causas

inmediatas de los conflictos sociales asociados al sector se relacionan con temas

laborales, bienes y servicios, vías e infraestructura, inversión social, tierras y

servidumbres, impactos medioambientales, entre otros (ETH, 2016a: 13).

Esta conflictividad social, que en muchas ocasiones ha derivado en situaciones de

violencia directa involucrando a diferentes actores como comunidades, empresas y

autoridades gubernamentales, se entrelaza y se sustenta en la conflictividad estructural

que existe en los territorios: el abandono del Estado y la debilidad institucional, la

ausencia de mecanismos de participación, los altos niveles de pobreza y desigualdad, la

2 Introducción

imposición de políticas de desarrollo extractivo que deterioran los mercados locales y

generan altos impactos socioambientales, la falta de oportunidades laborales y

educativas para las comunidades, entre otros. Estos factores constituyen dinámicas de

violencia estructural que exacerban la conflictividad social y el malestar de los territorios

con la industria petrolera, y al mismo tiempo, esta conflictividad social inmediata

potencializa o perpetua las dinámicas estructurales de violencia en una doble relación de

causalidad. De esta manera, y pese a que en su gran mayoría las comunidades y las

autoridades locales no se oponen radicalmente a la presencia de la Industria

hidrocarburífera, existe un gran malestar social en muchos territorios sobre la manera

como esta ha operado, sobre sus impactos negativos y sobre la relación desigual que se

ha construido históricamente entre los actores.

En este contexto, facilitado por un escenario político favorable para la construcción de

paz creado por el gobierno de Juan Manuel Santos, que también permitió la negociación

y firma de los Acuerdos de Paz con las FARC entre 2012 y 2016, en el año 2013 emergió

una iniciativa del Gobierno Nacional acompañada por el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo que buscaba hacer frente a la alta conflictividad social en el

sector. Así, surgió la Estrategia Territorial de Hidrocarburos – ETH liderada por el

Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio del Interior y la Agencia Nacional de

Hidrocarburos, con el propósito de disminuir la conflictividad social y promover el

desarrollo territorial sostenible. Entre 2013 y 2018 la ETH desarrolló varios programas

que apuntaron a la gestión, atención, prevención y transformación de la conflictividad

asociada al sector en 7 territorios priorizados, que incluyeron cerca de 35 municipios de

vocación petrolera. Estos programas estuvieron basados en la metodología del diálogo

democrático, incluyendo componentes de mediación, gestión y fortalecimiento de

capacidades para la negociación y la transformación de conflictos en un trabajo con

todos los actores involucrados.

Tras cinco años de implementación, los resultados de la ETH fueron positivos en

términos de una disminución sustancial de vías de hecho y de acciones violentas; la

creación de escenarios favorables y generación de capacidades instaladas para la

transformación de los conflictos; el desarrollo de un enfoque preventivo a través del

diseño e implementación de un sistema de alertas tempranas; la consolidación de

instancias de diálogo que han permitido tramitar los conflictos por vías pacíficas; y

Introducción 3

finalmente, en la facilitación de una construcción colectiva del desarrollo sostenible e

incluyente a nivel territorial.

Así pues, el objetivo general de este trabajo de grado es analizar el caso de la Estrategia

Territorial de Hidrocarburos, sus programas, metodologías y resultados, desde un

enfoque de acción sin daño y construcción de paz, con el fin de extraer lecciones,

recomendaciones y aprendizajes que puedan ser replicables en el manejo de otros tipos

de conflictividad social. Con relación a los objetivos específicos, se espera:

▪ Aportar elementos para la caracterización de la conflictividad social asociada al

sector hidrocarburos en Colombia durante la última década.

▪ Documentar la experiencia de la implementación de la Estrategia Territorial de

Hidrocarburos en Colombia entre 2013 y 2018.

▪ Analizar la experiencia y los resultados de la ETH mediante las categorías:

análisis de contextos, conectores y divisores, mínimos éticos promovidos,

estrategias para la transformación de conflictos y construcción de una práctica y

una cultura de paz.

▪ Identificar aprendizajes y recomendaciones del proceso adelantado por la ETH

que puedan servir de insumo para la evaluación de la política o para su réplica en

estrategias de transformación de otros tipos de conflictividad social.

De esta manera, se espera contribuir con un análisis a la luz de las categorías

seleccionadas para trabajar los enfoques de acción sin daño y construcción de paz, de

los programas y los resultados, pero fundamentalmente de las herramientas y

metodologías de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos, para establecer cómo y por

qué contribuyeron a la reducción y a la transformación de la conflictividad social en los

territorios intervenidos. Documentar esto resulta relevante para el país y para el

programa de Especialización en acción sin daño y construcción de paz de la Universidad

Nacional de Colombia, puesto que se trató de una política pública de carácter nacional y

con enfoque territorial que apostó por la construcción de paz local a partir de la

transformación de las relaciones entre actores improbables, logrando resultados

importantes. Entender qué funcionó y qué no, puede ser un insumo esencial al momento

de diseñar e implementar intervenciones para gestionar y transformar otro tipo de

conflictividades.

4 Introducción

Adicionalmente, una motivación fundamental de este trabajo es poder aprehender y

posicionar que los escenarios de construcción de paz en Colombia van mucho más allá

de los espacios creados por los Acuerdos de Paz, de las temáticas y poblaciones

tradicionalmente asociadas al posconflicto, del mandato de las instituciones que tienen

por objeto jurídico la construcción de paz, y de los cambios del contexto político. Es

decisivo ampliar la comprensión de los escenarios donde se puede y se debe construir

paz, puesto que la violencia directa, estructural y cultural, así como las estrategias de

gestión de las conflictividades, se arraigan en las relaciones de las comunidades, las

autoridades locales y todos los actores sociales que intervienen en la cotidianidad de los

territorios. El tejido de este relacionamiento cotidiano interviene directamente en la

materialización de la autonomía, la libertad y la dignidad de las personas y comunidades.

Asimismo, este trabajo implica un ejercicio de autorreflexión, dado que estuve vinculada

a la Estrategia Territorial de Hidrocarburos desde el nivel central del Ministerio del

Interior. Durante mi experiencia, tuve la oportunidad de vincular los contenidos teóricos

de la Especialización con la realidad de la conflictividad social asociada al sector de

hidrocarburos, de interpelarlos y de reconstruirlos desde la práctica. Además, pude

observar de primera mano y discutir con mis compañeros los logros, aciertos y

desaciertos de la Estrategia. Por estas razones, es importante para mí decantar los

aprendizajes de este ejercicio en mi formación como Especialista en acción sin daño y

construcción de paz.

Para poder llevar a cabo los objetivos propuestos, en primer lugar, se utilizará una

metodología cualitativa que implicará la revisión de fuentes documentales primarias y

secundarias. Con relación a las fuentes primarias, se tomarán como referencia algunos

testimonios de funcionarios de la ETH del nivel nacional y territorial, de integrantes de

comunidades que participaron de sus programas, y de miembros de empresas

petroleras, que constituyen el insumo principal de varios documentos de evaluación y

análisis de la política elaborados por las entidades y organizaciones partes. Asimismo,

como fuente adicional se tomará el diario de campo de la autora de este trabajo de

grado, que contiene sus reflexiones y también algunos testimonios. Frente a la revisión

de fuentes secundarias, se llevará a cabo un análisis documental de diagnósticos

institucionales, caracterizaciones, lineamientos programáticos, informes y balances

Introducción 5

anuales, herramientas y metodologías, entre otros documentos producidos por la ETH o

escritos a alrededor.

Por otra parte, la modalidad seleccionada para este trabajo de grado es el análisis de

caso con el lente de acción sin daño y construcción de paz. Se utilizará esta estrategia

metodológica porque se quiere documentar y reflexionar sobre la experiencia de la ETH

entre 2013 y 2018, a través del lente de la acción sin daño y la construcción de paz. Es

prudente señalar que no se consideró realizar una evaluación de política pública puesto

que, aunque la ETH se trató de una iniciativa pública, diseñar e implementar una

evaluación de política pública implica la comparación de los resultados alcanzados frente

a lo planificado, de acuerdo con criterios prestablecidos de eficiencia, eficacia, impacto o

sostenibilidad. Asimismo, su propósito es incidir en la toma de decisiones, e implica el

desarrollo de técnicas cualitativas y cuantitativas que den cuenta de los criterios a ser

medidos. Por este motivo, y teniendo en cuenta mi formación como especialista en

análisis de políticas públicas, es pertinente señalar que no es el alcance ni el propósito

de este trabajo de grado realizar una evaluación de política, aunque se considera que

tomando como estrategia metodológica el análisis de caso, sí se puede aportar algunos

insumos cualitativos para ello.

Finalmente, con relación a la estrategia metodológica, este trabajo de grado se desarrolla

con base en un concepto proveniente de la disciplina antropológica: la reflexividad.

Según Rosana Guber, la reflexividad alude a la conciencia y a la posición del

investigador con relación a sí mismo y a sus condicionamientos sociales, disciplinares y

políticos, como elementos centrales de la construcción de conocimiento; así como a la

relación con la población, los contextos y los acontecimientos que analiza (2011: 45).

Este concepto es pertinente para la autora de este trabajo de grado, toda vez que, frente

al reconocimiento de la imposibilidad de la objetividad, se antepone la reflexividad como

una alternativa para el desarrollo de este análisis de caso. La reflexividad, por tanto,

conlleva a la autorreflexión y a una interpretación autocrítica, toda vez que el

conocimiento construido no se basa en una mirada externa o con pretensiones objetivas

sino en mi propia experiencia en la ETH y mis propios lugares de enunciación.

El texto se divide en cinco apartados. En primer lugar, se presentan los referentes

analíticos y las discusiones teóricas que, desde los enfoques de acción sin daño y

6 Introducción

construcción de paz, sustentan el ejercicio de análisis de la experiencia de la ETH. En

particular, es clave contextualizar por qué y de qué manera se utilizarán algunos

conceptos en el ejercicio analítico. En segundo lugar, se realiza un análisis sobre la

conflictividad social asociada al sector hidrocarburos en Colombia con el fin de

comprender sus dimensiones y características, y poder comprender la estrategia

desarrollada por la ETH. En tercer lugar, se elabora una contextualización sobre el

surgimiento y los componentes específicos de la ETH durante los años estudiados. En

cuarto lugar, se presentan los resultados, logros y desaciertos de la ETH, a la luz de

cinco categorías analíticas con las que se abordará la lectura desde los enfoques de

acción sin daño y construcción de paz: el análisis de los contextos, los conectores y

divisores, los mínimos éticos promovidos, las estrategias para la transformación de

conflictos y finalmente, la construcción de una práctica y una cultura de paz. Por último,

se realiza el balance de lecciones, aprendizajes y recomendaciones como producto del

análisis de caso.

1. Capítulo 1. “Al menos ya nos podemos sentar a hablar”1: referentes que sustentan el análisis de la experiencia de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos

La experiencia de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos – ETH, así como el diseño y

la implementación de sus programas, herramientas y metodologías, se ha basado en

reflexiones y aportes teóricos de los recientes estudios de paz, tanto como de los

avances en el campo de la teoría y la resolución de conflictos. Muchos de estos

presupuestos teóricos y metodológicos de la ETH, coinciden con los referentes analíticos

que hacen parte del lugar de enunciación de la autora de este trabajo de grado, y que es

necesario abordar aquí para comprender su desarrollo.

Vicenç Fisas (s.f.) construye una línea de tiempo sobre los aportes y los exponentes

destacados de las etapas de los estudios de paz y la resolución de conflictos. En esta

señala como desde de los años noventa se empieza a consolidar el paradigma de la

transformación de conflictos, liderado por J. P. Lederach y J. Galtung, a partir de los

aprendizajes de la teoría de la resolución de conflictos. Desde este paradigma, la

transformación de conflictos va más allá de su resolución, ya que busca visibilizar y

responder a los flujos y reflujos de los conflictos sociales como oportunidades vitales,

para crear procesos de cambio social constructivo que reduzcan la violencia e

incrementen la justicia, y respondan a los problemas de la vida real de las relaciones

humanas (Lederach, 2009: 15). Esta transformación se enfoca en la interacción de los

sujetos, así como en las dimensiones directas, culturales y estructurales de los conflictos

1 Comentario de profesional social de una empresa de hidrocarburos en el marco de un Taller Líder Transformador liderado por el Ministerio del Interior en Neiva, Huila. Abril de 2018. Notas de campo.

8 El diálogo y la mediación como herramientas para la transformación de conflictos

y la construcción de paz en Colombia: aportes de la Estrategia Territorial de


Título de la tesis o trabajo de investigación

sociales, cuya raíz son los patrones de relacionamiento entre los actores en el marco de

las estructuras sociales y políticas, que a su vez deben ser transformadas.

Desde esta perspectiva, el conflicto social es comprendido como un triángulo de múltiples

dimensiones: una parte visible, donde están los actos, las posiciones y los

comportamientos, y una parte invisible donde se encuentran las actitudes, las creencias,

las emociones y los sentimientos, por un lado, y las contradicciones, los intereses y las

necesidades, por otro (Galtung, 2003). A su vez, cuando un conflicto social se agudiza

puede derivar en violencia, de manera que no necesariamente donde hay un conflicto

hay violencia, pero siempre donde hay violencia existe un conflicto. Al respecto, es útil la

elaboración teórica de Galtung. Para este, la violencia tiene una triple dimensión: directa,

estructural y cultural (2003: 20). Identificar y caracterizar cada una de estas dimensiones

es central para abordar no solo la violencia, sino los conflictos que se encuentran en su

base.

Un elemento fundamental del enfoque de la transformación de conflictos es la

comprensión de que el conflicto es una oportunidad para el cambio social. Desde este

paradigma, los conflictos son hechos naturales y relacionales, que no se eliminan, sino

que se transforman al ser abordados constructivamente. De esta manera, se supera la

visión negativa de los conflictos que implica que estos deben ser evitados o

solucionados, incluso por la vía de la imposición, para dar lugar a una lectura

transformadora más amplia que se pregunta no sólo cómo acabar con algo destructivo en

lo inmediato, sino como construir algo deseado en el mediano y en el largo plazo. De

modo que, al aceptar la existencia de los conflictos, podamos abrirnos al cambio

constructivo, a la creatividad y a la innovación (Lederach, 2009; 2008; GIZ, 2014; Zapata,

2009).

Esta comprensión amplia de los conflictos y de la violencia, también nos conducen a una

apuesta distinta de construcción de paz. Galtung la define como “un emprendimiento

político que tiene como objetivo crear paz sostenible enfrentando las causas

estructurales o profundas de los conflictos violentos a partir de las capacidades locales

para la gestión pacífica de los mismos” (citado en Paladini, 2011: 11). Esta postura se

sitúa en una concepción de la paz positiva, que consiste en la ausencia de violencia

Capítulo 9

directa junto con la construcción de justicia social y la transformación de las causas de la

violencia estructural, y que va más allá de la paz negativa asociada a la ausencia de

violencia directa (Galtung, 2003; Harto de Vera, 2016; Paladini, 2011).

Al respecto, Borja Paladini señala que hay dos enfoques principales para la construcción

de la paz: uno de carácter vertical e institucional orientado por los Estados, los

organismos internacionales y las políticas públicas, y otro de carácter local y solidario,

que establece que la construcción de paz es un esfuerzo que debe hacerse desde las

comunidades y los territorios a partir de plataformas de cambio social. Frente a ello, este

autor plantea una propuesta integradora donde los dos enfoques son complementarios

en el propósito de abordar las causas directas, estructurales y culturales de los conflictos

sociales, especialmente de los conflictos violentos, fortaleciendo las capacidades locales,

la cultura de paz y los mecanismos sociales para la gestión pacífica de los mismos

(Paladini, 2011). Así, a partir de estos enfoques, el objetivo central de la construcción de

paz es en últimas el cambio social constructivo, que Lederach define como “el intento de

desplazar aquellas relaciones definidas por el temor, la recriminación y la violencia hacia

las caracterizadas por el amor, el respeto mutuo y el compromiso proactivo” (2008: 80).

Un elemento que es necesario enfatizar con base en los aportes de Lederach (2008), es

que la transformación de conflictos es esencialmente un trabajo sobre las relaciones

humanas, pues estas se fracturan a profundidad en situaciones de conflicto

obstaculizando su función social de facilitar un trámite pacífico. En este sentido, el

diálogo aparece como una herramienta fundamental de la transformación de conflictos y

la construcción de paz, en la medida que es “un proceso genuino que permite a dos o

más partes comprender su conflicto, intercambiar, trabajar en su relación y crear

opciones para la construcción conjunta de caminos para la cooperación, [la

transformación y el cambio social] requerido[s]” (GIZ, 2014: 19). El diálogo va más allá

del debate y de la negociación, pues su propósito es la reconstrucción de la confianza, el

logro de un entendimiento común y el trabajo sobre las diferentes actitudes,

percepciones, intereses, creencias y necesidades que subyacen al conflicto.

Una de las herramientas para el diálogo de mayor importancia en el diseño e

implementación de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos ha sido la mediación. Esta

puede comprenderse como un proceso de deliberación voluntario y estructurado,





facilitado por un tercer actor neutral e imparcial frente al conflicto social a mediar

(Generalitat Valenciana, s.f.; Ministerio de Educación Rep. Dominicana, 2016). De esta

forma, la mediación como estrategia, ayuda y facilita el empoderamiento de las partes

para lograr una mayor comprensión del conflicto y sus causas, entender e incorporar las

visiones distintas, y crear soluciones y opciones de acuerdos mutuos y constructivos en

una perspectiva colaborativa; particularmente en escenarios con actores improbables.

Así pues, como se desarrollará a lo largo de este trabajo de grado, la ETH ha sustentado

el diseño y la implementación de sus programas en los conceptos y enfoques aquí

retomados: la construcción de paz, la paz positiva, la transformación de conflictos, el

fortalecimiento de capacidades locales, el diálogo y la mediación. Sus objetivos de

política consisten en promover la articulación de los actores que intervienen en el sector

hidrocarburos; fortalecer y generar capacidades en comunidades, gobiernos y empresas;

prevenir y transformar las relaciones conflictivas; y construir visiones conjuntas y

sostenibles del desarrollo humano en los territorios. Estos desafíos se han desarrollado

con base en una comprensión amplia y dinámica de la conflictividad social que intentan

transformar, centrada en los territorios, integrando los enfoques institucionales y

comunitarios de la construcción de paz, apostando por la transformación de las causas

estructurales y directas de los conflictos, y finalmente, generando capacidades para el

diálogo democrático y el trabajo en las relaciones entre comunidades, instituciones y

empresas.

El marco analítico de este trabajo de grado se completa con el enfoque de acción sin

daño y de construcción de paz como lentes específicos para la lectura de la experiencia

de la ETH. El enfoque de acción sin daño (ASD), de manera amplia, puede entenderse

como la reflexión ética sobre los efectos positivos y negativos de una intervención sobre

los contextos en que esta se realiza, con el fin de prevenir y mitigar el daño en todas sus

dimensiones. En este sentido, “la evidencia ha mostrado que las intervenciones en

contextos conflictivos y de construcción de paz no son neutras y que, por tanto, tienen la

misma potencialidad de afectarlos positiva o negativamente” (Mellizo y Vásquez, eds.,

2018: 21).

Capítulo 11

Así, el enfoque ASD establece la importancia de la identificación de los factores que unen

a la gente, los conectores o las capacidades locales de paz; así como de los divisores o

factores que generan tensión en las relaciones, como una herramienta fundamental para

leer y analizar el contexto de intervención. Adicionalmente, plantea la importancia de la

reflexión sobre los mensajes éticos implícitos que se producen antes, durante y al

finalizar la intervención, en un ejercicio de autorreflexión permanente que permita no

profundizar o causar nuevos daños, así como contradecir el propósito de la acción

(Anderson, 1999; Universidad Nacional de Colombia et.al., 2011). Estos aportes han sido

tomados del enfoque Do No Harm construido en los años noventa por parte de agencias

internacionales que prestan ayuda humanitaria. La reflexión colombiana sobre este ha

permitido ampliar la discusión sobre la acción sin daño a otros contextos de intervención

social, y ha sumado su contribución al enfoque al proponer como principios comunes a

cualquier tipo de intervención el respeto y la promoción de tres mínimos éticos: la

autonomía, la libertad y la dignidad de sujetos y colectivos (Rodríguez, 2011; Universidad

Nacional de Colombia et.al., 2011).

Con base en estos aportes conceptuales, este trabajo de grado propone cinco categorías

analíticas a partir de las cuales se interrogará la experiencia de la implementación de los

programas y metodologías de la ETH desde los enfoques de acción sin daño y

construcción de paz, a saber: el análisis de los contextos, los conectores y divisores, los

mínimos éticos promovidos, las estrategias para la transformación de conflictos, y por

último, la construcción de una práctica y una cultura de paz. Con las tres primeras

categorías se puede realizar una lectura desde la acción sin daño que permita identificar

si la intervención contribuyó a profundizar o mitigar los daños en las comunidades y en

sus relaciones con otros actores. Finalmente, con las dos últimas categorías se analizará

si la ETH contribuyó a la construcción de paz y cómo lo hizo.





2. Capítulo 2. “El Estado solo aparece cuando bloqueamos a las petroleras”2: un análisis sobre la conflictividad social asociada al sector hidrocarburos en Colombia

Para abordar y caracterizar la conflictividad social asociada al sector hidrocarburos en

Colombia, es necesario partir de la distinción operativa entre conflicto social y

conflictividad social. La aproximación que realiza el PNUD consiste en que mientras el

conflicto social se refiere a un proceso de interacción contenciosa entre actores sociales

de diversos grados de organización que actúan colectivamente para buscar un cambio de

una situación concreta, generalmente frente a una instancia pública o privada (PNUD,

2012: 47); la conflictividad social se refiere a la dinámica de los conflictos durante un

periodo determinado, producto de situaciones complejas y que no han logrado resolverse

en lo estructural, y por tanto, se arraigan, dinamizan y retroalimentan nuevos conflictos

en sus múltiples dimensiones (PNUD, 2012: 48). La conflictividad es entonces un

proceso; no una simple suma de conflictos puntuales. Esta categoría resulta útil para

tener una visión amplia de los escenarios que se producen cuando los conflictos se

propagan, se extienden y se perpetúan. De esta manera, la conflictividad social asociada

al sector hidrocarburos no solo está constituida por los conflictos puntuales que se

presentan en ámbitos de empleo, inversión social, vías, entre otros, sino por los procesos

y las dinámicas que articulan estos conflictos con unas causas estructurales y culturales

que los potencializan, agravan y perpetúan en el tiempo. Asimismo, es clave recordar

que la conflictividad es una característica presente en cualquier sociedad, que no es

negativa en sí misma, sino que al gestionarse adecuadamente puede ser un potente

motor de cambio social.

Para avanzar en la comprensión de la conflictividad social asociada a las actividades de

la industria hidrocarburífera, se tomará una matriz de análisis desarrollada por la ETH

2 Comentario de líder comunitario en el marco de un diálogo liderado por el Ministerio del Interior en Yopal, Casanare. Mayo de 2018. Notas de campo

Capítulo 13

(2016a) con base en la clasificación de conflictos sociales planteada por el PNUD (2012).

En esta última, se propone una clasificación de los conflictos sociales en América Latina,

en atención al tipo de demandas que reivindican los actores sociales. Así, en primer

lugar, se encuentran los conflictos por demanda de reproducción social que suponen las

capacidades de una sociedad para transformar sus condiciones básicas de vida y de

bienestar a lo largo del tiempo, como salud, educación, condiciones económicas, etc. En

segundo lugar, se encuentran los conflictos por demandas institucionales y gestión

estatal donde se hace evidente la inconsistencia entre las demandas de la población y la

capacidad del Estado y sus políticas para satisfacerlas, y se requiere el mejoramiento de

la gestión administrativa, el acceso a la justicia, la legitimidad de las autoridades, el

fortalecimiento del sector público, etc. Finalmente, se encuentran los conflictos por

demandas de reproducción cultural, los cuales abarcan las demandas por el

reconocimiento, el fortalecimiento de identidades, las lógicas de interacción, la

incorporación de otros enfoques de vida, entre otros (PNUD, 2012).

Esta clasificación resulta útil para analizar los tipos de conflictividad social asociada al

sector hidrocarburos y vincular los conflictos sociales con las causas estructurales que

les subyacen. De acuerdo con los hallazgos de la ETH mediante su sistema de

información geográfica de la estrategia territorial del sector hidrocarburos implementado

desde 2015 (SIGETH), y con base en información recabada por el Sistema de Monitoreo

de Incidentes Sociales de la Asociación Colombiana de Petróleo en los años anteriores,

los motivos principales de los conflictos asociados a la actividad petrolera en Colombia se

vinculan a aspectos laborales, contratación de bienes y servicios, vías e infraestructura,

inversión social, temas e impactos medioambientales, servidumbres y tierras,

socializaciones de proyectos petroleros, consulta previa e inconformidades con el

sistema actual de regalías.

De acuerdo con la información recopilada en el SIGETH (ETH-Min Interior, 2018a), las

principales causas de los conflictos asociados al sector entre 2015 y 2018 fueron los

temas laborales (37%), la contratación de bienes y servicios (23%), impactos

medioambientales (17%) e inversión social (11%), como lo muestra la siguiente gráfica:





Gráfica 2-1: Motivaciones de conflictividad asociada al sector hidrocarburos en Colombia

2015 – 2018. Fuente: elaboración propia con base en Informe de depuración del SIGETH

elaborado por el Ministerio del Interior en el marco de la ETH (ETH-Min Interior, 2018a).

Estos conflictos recurrentes en los territorios con presencia de industria hidrocarburífera

se caracterizan y se relacionan de acuerdo con la clasificación de los conflictos sociales

en América Latina realizada por el PNUD (2012), en la siguiente matriz:

Conflictividad social y conflictos asociados al sector hidrocarburos en Colombia

Conflictividad

social

Conflicto social

asociado al sector

hidrocarburos

Caracterización

Conflictos por

demandas de

reproducción

social

Empleo Contratación de mano de obra local calificada y no calificada; falta

de oportunidades de formación para el empleo; calidad de

salarios; beneficios o auxilios laborales; cárteles para el manejo e

intermediación de cupos laborales; inconsistencia en políticas

laborales (despidos, rotaciones, vacaciones, etc.); inconsistencias

en la creación de perfiles laborales claros y transparentes;

debilidades en la capacidad y acción del servicio público de

empleo y agencias de colocación; certificados de residencia

expedidos por autoridades locales.

Contratación de

bienes y servicios

Falta de claridad de las políticas y requisitos con las empresas o

asociaciones locales para la contratación de bienes y servicios

que requiere la industria petrolera; preeminencia de proveedores

externos a proveedores locales; inconsistencia en pagos

oportunos por parte de operadoras y contratistas; imposición de

precios por parte de prestadores de bienes y servicios locales;

incumplimiento en la calidad de bienes y servicios ofrecidos por

prestadores locales.

Tierras y Conflictos asociados a la titulación y formalización de tierras en

37%

23%

17%

11%

6%

2% 4%

Motivaciones de conflictividad asociada al sector hidrocarburos en Colombia 2015 - 2018

Laboral

Bienes y servicios

Ambiental

Inversión Social

Vías

Tierras

Otros

Capítulo 15

servidumbres las zonas de influencia de la operación petrolera; ocupación ilegal

de tierras y territorios étnicos; solicitud de pagos de mayores

indemnizaciones por el ejercicio de servidumbres petroleras;

mercado ilegal de tierras.

Conflictos por

demandas

institucionales

y de gestión

estatal

Inversión social Exigencias de inversión social por parte de las operadoras en

temas como salud, educación, seguridad alimentaria, etc.;

demanda de inversiones en infraestructura que permitan la

prestación de servicios públicos a cargo del Estado y la garantía

del ejercicio de derechos fundamentales; demanda de aumento

de la inversión social por parte de las operadoras; falta de

organización local para la formulación de proyectos de inversión

social; demanda de manejo de inversión social a través de

asociaciones y organizaciones locales.

Vías e

infraestructura

Conflictos por el mantenimiento y/o pavimentación de las vías

utilizadas para la operación de la industria, en especial del

transporte de crudo y maquinarias; demanda de mantenimiento

de vías terciarias y secundarias por parte de las operadoras

petroleras; incumplimiento de las autoridades respecto a

responsabilidades y compromisos previos adquiridos respecto al

mantenimiento de vías e infraestructura.

Regalías Inconformismos por el nuevo esquema de asignación de recursos

por concepto de regalías a las zonas de producción petrolera que,

a partir de 2011, redujo a un 10% el porcentaje de regalías

directas a los municipios productores y aumentó la distribución

regional y nacional (PNUD, 2015).

Conflictos por

demandas de

reproducción

cultural

Consulta previa Conflictos asociados a la implementación de procesos de

consulta previa por parte de comunidades étnicas; demanda de

realización de consultas previas y de reconocimiento de

comunidades étnicas; conflictos asociados a la no realización del

procedimiento en zonas donde debe efectuarse; demanda de

carácter vinculante de las consultas previas; agendas ocultas bajo

las consultas previas.

Temas e impactos

medioambientales

Deterioros en la calidad ambiental por la operación petrolera

(contaminación de fuentes hídricas por vertimientos, afectación en

las siembras, inestabilidad de terrenos, efectos de material

particulado, contaminación auditiva, etc.); afectaciones a la fauna

y flora por acciones derivadas de la operación petrolera;

afectación de las vocaciones productivas del territorio;

incumplimiento de la normatividad ambiental por parte de las

operadoras; ausencia de control por parte de autoridades

ambientales.

Socialización de

proyectos

Conflictos asociados a la socialización de las diferentes etapas de

cada proyecto hidrocarburífero; falta de reconocimiento de las

comunidades; desconocimiento de la estructura organizativa y

asociativa de las comunidades; falta de reconocimiento de la

competencia de las autoridades locales; falta de socialización de

las etapas del proyecto por parte de las operadoras y autoridades

nacionales competentes.

Tabla 2-1: Conflictividad social y conflictos asociados al sector hidrocarburos en

Colombia. Fuente: elaboración propia a partir de Diagnóstico de Conflictividad Social Estrategia

Territorial para la gestión equitativa y sostenible del sector Hidrocarburos (2016a: 13).





Los temas aquí identificados no constituyen factores de conflictos aislados, sino que

hacen parte de una conflictividad social en el sector que se sustenta en causas y

motivaciones estructurales que originan y refuerzan cada uno de estos conflictos. Así, por

ejemplo, un conflicto asociado a la expedición de certificados de residencia por parte de

las autoridades locales no sólo afecta el acceso al empleo con las compañías petroleras

por parte de los pobladores y por tanto, la satisfacción de sus necesidades y condiciones

básicas de vida, sino que entraña una conflictividad social por demandas institucionales y

de gestión estatal que muestra la debilidad del Estado en los territorios, la incompetencia

de varias de sus instituciones y el choque entre directrices nacionales de política y

contextos locales. Con frecuencia, en un mismo territorio, se presenta una variedad de

conflictos asociados al sector y a demandas sociales en todos los niveles, que se

producen y se reproducen en el tiempo. De la misma manera, un solo conflicto puede

repetirse una y otra vez en el mismo territorio.

Esta conflictividad social que se genera con la presencia de proyectos hidrocarburíferos,

es tan solo un catalizador de unas causas estructurales y culturales que motivan los

conflictos como la pobreza, la desigualdad, la discriminación y la debilidad institucional.

Así, como señala el testimonio de un representante de una empresa del sector: “la falta

de capacidad del Estado en su gestión pública tiene una incidencia crítica sobre las

empresas porque aumenta la presión social para que ellas asuman las funciones propias

del Estado, por ejemplo, la provisión de servicios públicos” (Entrevista citada en Ramos,

2016: 45). En este sentido, según E. Ramos, “los territorios de Colombia donde está

presente la actividad de hidrocarburos experimentan índices de pobreza extrema y de

necesidades básicas insatisfechas, superiores a los promedios nacionales y urbanos; y

las zonas rurales con actividad extractiva son las más pobres y muestran los niveles de

vulnerabilidad más altos del país” (2016: 41). En el mismo sentido y a diferencia de otras

regiones donde la conflictividad social es más débil, Colombia cuenta con una geografía

que propicia la formación de territorios aislados; con un Estado históricamente débil en

capacidad fiscal, regulatoria, así como en el monopolio de la fuerza; una lenta extensión

de la ciudadanía e inclusión de las mayorías populares y de las minorías sociales; unas

élites políticas y económicas autorreferentes; un modelo de desarrollo sujeto a los

intereses del contexto internacional; la ausencia de una redistribución de la riqueza y de

una reforma agraria; la presencia de actores armados cuyas acciones han implicado la

Capítulo 17

legitimación del uso de la violencia en la resolución de conflictos; entre otros factores

estructurales y culturales que no solo han alimentado el conflicto armado durante

décadas, sino otros tipos de conflictividad social como la asociada a la actividad

petrolera. El siguiente testimonio da cuenta de esta interacción de causas directas y

estructurales de la conflictividad social en el sector:

Indiscutiblemente y desafortunadamente, donde mayor riqueza, ahí mayor pobreza

encontramos. Usualmente, donde se hace inversión petrolera son lugares no tan

poblados, no tan desarrollados. […] Nos encontramos con unas poblaciones totalmente

abandonadas. Entonces, de por si ahí hay un conflicto, el de la brecha social histórica

(Entrevista citada en PNUD, 2016a: 20).

E. Ramos, C. Muñoz y G. Pérez identifican además, en un estudio elaborado para la

CEPAL (2017), seis causas principales que desencadenan los conflictos relacionados

con las industrias extractivas en América Latina y que también se evidencian en el caso

colombiano: la existencia de un compromiso débil de las comunidades, las empresas y

las autoridades involucradas; un reparto inadecuado de los beneficios que genera la

industria hidrocarburífera; la existencia de impactos negativos sobre la economía, la

sociedad y el medio ambiente; una mala administración de fondos resultantes del

proceso extractivo, incluyendo la financiación de actividades ilícitas; la ausencia de un

marco jurídico e institucional adecuado; y la falta de voluntad para tratar estructuralmente

la gestión y la protección de los recursos naturales (Ramos, Muñoz & Pérez, 2017: 15).

En este contexto, los conflictos sociales del sector hidrocarburos son también una

oportunidad de las comunidades para llamar la atención de las instituciones, buscar

soluciones a problemáticas estructurales ya sea de parte de las empresas o del Estado, y

obtener la inclusión, así como la redistribución de la riqueza y de las oportunidades

socioeconómicas (PNUD, 2016a: 26; Ramos, Muñoz & Pérez, 2017: 16). Estos cambios

sociales requeridos no han tenido lugar mediante la acción efectiva del Estado nacional o

territorial, de manera que, ante la ausencia de mecanismos efectivos de

representatividad y participación ciudadana, se ha reforzado la idea de que el conflicto es

una forma eficiente de interactuar con el Estado o la industria petrolera para que atiendan

las demandas sociales de las comunidades en los territorios. Con relación a la

participación el siguiente testimonio plantea un punto clave:





[…] la gente se ve limitada en el acceso a la oferta laboral de las empresas de

hidrocarburos. La gente se ve limitada en los beneficios de las inversiones sociales que

hacen las empresas a las comunidades. Se ven limitadas en las decisiones de

participación, en el tener vocería de decir si un proyecto se hace o no se hace (Entrevista

citada en PNUD, 2016 a: 19).

Así pues, de acuerdo con los sistemas de información gubernamentales, entre 2010 y

2018 se registraron un total de 2.271 bloqueos a las operaciones del sector hidrocarburos

en Colombia, siendo el periodo más crítico entre 2013 y 2015 cuando tuvo lugar la

expansión de la industria petrolera, con un posterior y significativo descenso entre 2016 y

2018 que coincide con la caída de los precios del petróleo y la consecuente disminución

de proyectos de exploración y explotación, así como con la consolidación de la Estrategia

Territorial de Hidrocarburos, como lo enseña el siguiente gráfico:

Gráfica 2-2: Bloqueos a las operaciones del sector hidrocarburos 2010 – 2018. Fuente:

elaboración propia con base en informes de la ETH (2016a) y ETH-Min Interior (2018a).

Como se mencionó previamente, la distribución geográfica de la conflictividad asociada al

sector coincide con los territorios de vocación petrolera histórica, en los cuales se

encuentran los municipios que producen la mayor cantidad de crudo. De esta manera,

como se evidencia en el siguiente gráfico, entre 2015 y 2018 la mayor cantidad de

91

171

308

503

455 473

87 99 84

0

100

200

300

400

500

600

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Bloqueos a las operaciones del sector hidrocarburos 2010 - 2018

Capítulo 19

conflictos que se expresaron como vías de hecho o bloqueos se presentaron en los

territorios más importantes para la productividad del sector: Casanare (23%), Meta

(16%), Magdalena Medio (16%) y Putumayo (15%).

Gráfica 2-3: Bloqueos a las operaciones hidrocarburíferas en Colombia por

territorios 2015 – 2018. Fuente: ETH-Min Interior, 2018a.

No es el propósito de este análisis analizar la conflictividad social asociada al sector por

cada uno de los territorios en que se presenta, pues ya lo han hecho otros estudios (ETH,

2016a), sin embargo, es necesario mencionar que cada territorio tiene unas variables de

entorno que agudizan o tamizan la conflictividad relacionada con las actividades

extractivas. Así, por ejemplo, en Casanare se debe tener en cuenta la complejidad del

conflicto armado, los problemas de titulación de tierras, las condiciones de sequía que

predominan la mayor parte del año y los problemas de gobernabilidad que en los últimos

años, han dificultado el desarrollo de políticas de largo plazo; mientras que en Putumayo

predominan otras variables de contexto: la constante presencia de grupos armados

ilegales, los altos niveles de cultivos ilícitos y narcotráfico, y la presencia de numerosos

grupos étnicos. Por esta razón, aunque en este capítulo se ha planteado un análisis y

una caracterización global sobre la conflictividad social asociada al sector hidrocarburos

en Colombia con el propósito de introducir y comprender la estrategia desarrollada por la

ETH, no es posible generalizar sobre sus causas, dinámicas e impactos y, por el

contrario, se debe acudir a análisis de contexto locales como se verá más adelante.

23%

16%

16%15%

11%

9%

4%3% 3%

Bloqueos a las operaciones hidrocarburíferas en Colombia por territorios 2015 - 2018

Casanare

Meta

Magdalena Medio

Putumayo

Huila-Tolima

Caribe

Caquetá

Arauca

Antioquia

3. Capítulo 3. “Lo bueno de la ETH es que viene el gobierno para que las empresas cumplan”3: surgimiento, programas y estrategias de intervención de la Estrategia Territorial de Hidrocarburos

En este contexto de alta conflictividad social así como en un escenario político propicio

para la generación de espacios de diálogo y construcción de paz, en 2010 se puso en

evidencia la necesidad de crear nuevos mecanismos institucionales que, a través del uso

del diálogo y del entendimiento entre comunidades, empresas y autoridades

gubernamentales, permitieran al Estado atender la creciente conflictividad social en el

sector hidrocarburos y transformar la lógica de atención basada en el uso de la fuerza y/o

en las negociaciones ocultas y arreglos particulares entre los actores de los conflictos,

que tan solo favorecían el recrudecimiento de la conflictividad.

Así, en el año 2013 la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH y el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD suscribieron un Acuerdo de Cooperación de

Asistencia Técnica y Financiera con el objetivo de implementar una “Estrategia territorial

para la gestión sostenible y equitativa del sector hidrocarburos, a través del

fortalecimiento de actores, la consolidación de escenarios participativos de planificación

para el desarrollo humano, la superación de la pobreza y el cumplimiento de los

Objetivos de Desarrollo del Milenio en las regiones” (PNUD, enero de 2014). De esta

manera, surgió la ETH como una iniciativa del Gobierno Nacional liderada por la ANH, el

3 Comentario de un representante de gobierno local en el marco de un Taller Líder Transformador liderado por el Ministerio del Interior en La Unión, Sucre. Mayo de 2018. Notas de campo.

Capítulo 21

Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio del Interior, con el acompañamiento técnico

y metodológico del PNUD.

Durante su primera fase de ejecución, entre 2013 y 2015, la ETH estableció las líneas de

base institucionales, socioeconómicas y ambientales para diseñar su intervención. Así,

se construyeron documentos de línea de base, se llevaron a cabo siete talleres

regionales y un taller nacional para recoger insumos, experiencias y propuestas de los

actores relevantes del sector, y finalmente, se elaboró un documento de diagnóstico de la

conflictividad social en los territorios (PNUD, enero de 2014). Con base en la información

recabada, se construyó y se validó la estructura de la primera fase de intervención y

funcionamiento de la ETH. Así, se diseñaron cuatro programas y se inició su

implementación:

1. AVANZA: Programa liderado por el Ministerio del Interior que buscaba promover la

participación ciudadana a través de procesos de diálogo democrático entre

comunidades, empresas y gobierno. El propósito de estas instancias consistió en la

construcción de visiones conjuntas del desarrollo territorial sostenible y la concreción

de planes de acción que fortalecieran el cambio constructivo. Para tal efecto, en

conjunto con PNUD, la ETH formuló una metodología fundamentada en el diálogo

democrático4. Esta tiene como punto de partida la comprensión de que el diálogo es

un proceso de largo aliento, que debe prepararse y que debe constituir una instancia

para tramitar la conflictividad social asociada al sector en sus múltiples dimensiones.

Así, las instancias de diálogo de la ETH se construyeron en distintas fases: análisis de

las condiciones para el diálogo, fortalecimiento de actores, implementación del diálogo

democrático y, finalmente, seguimiento a los planes de acción establecidos; cada una

de estas con una ruta metodológica y roles asignados entre las entidades partes

(ETH, 2016b; 2015). Además, se diseñaron estrategias para promover los principios

4 La metodología diálogo democrático fue desarrollada entre PNUD y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos – OEA en 2008. Esta plantea que el diálogo, comprendido como un proceso de genuina interacción mediante el cual las personas cambian gracias al aprendizaje adquirido por una profunda disposición a escuchar, es un camino fundamental para el fortalecimiento de una cultura democrática y una gobernabilidad efectiva. En esta vía, plantea una ruta metodológica para el diseño, la implementación y el seguimiento de espacios de diálogo democrático que es un insumo fundamental para cualquier diseño de espacios o instancias de diálogo (OEA & PNUD, 2013; 2008).





del diálogo democrático: la inclusividad, la apropiación compartida, la actitud de

aprendizaje, la empatía, la confidencialidad, la sostenibilidad y la buena fe (OEA &

PNUD, 2013; 2008).

De esta manera, para 2017 se habían instalado 15 instancias de diálogo democrático

Avanza que cumplían con el protocolo establecido por los socios de la ETH, lo que

equivale al 40% de los 35 municipios intervenidos. Todas estas instancias a la fecha

se encontraban en proceso de construcción participativa de planes de acción, y cuatro

de ellas contaban con planes plenamente concertados y validados por los

participantes (ETH-ANH, 2018; PNUD, 2017). Específicamente, entre 2014 y 2017 se

adelantó la creación y consolidación de instancias de diálogo democrático en los

municipios Acacias, Castilla La Nueva, Puerto Nare, Puerto Boyacá, Riohacha, Uribía,

Tauramena, Paz de Ariporo, Puerto Asís, Mocoa, Villagarzón, Toledo, Aipe, Melgar y

San Pedro, como resultado principal del programa Avanza.

2. CONVIVE: Programa liderado igualmente por el Ministerio del Interior, cuyo propósito

era generar e implementar mecanismos de atención, prevención y transformación de

los conflictos sociales que se presentan en las regiones con presencia de actividad

hidrocarburífera, haciendo uso del diálogo, la participación y la inclusión social. A

través de este programa, se diseñó en 2014 y se comenzó a implementar a partir de

2015 el sistema de información geográfica de la Estrategia Territorial del sector

hidrocarburos SIGETH. Esta consistía en una herramienta georreferenciada

alimentada por los enlaces territoriales de la ETH y por los profesionales sociales de

las empresas, que pretendía unificar la información sobre alertas tempranas y vías de

hecho asociados al sector y que buscaba que las entidades socias pudieran

responder en tiempo real con el diseño de estrategias de atención y prevención de

conflictos (ETH-Min Interior, 2018b: 8).

El propósito del SIGETH era fundamentalmente operar como un sistema de alertas y

respuestas tempranas parametrizando la recolección y el registro de la información, el

análisis de cada conflicto y su contexto, los mecanismos de alerta o transmisión de

análisis a los tomadores de decisiones y finalmente, facilitando la coordinación en la

respuesta o ejecución de acciones concretas, en el sentido en que se plantea en la

Capítulo 23

Guía para el diseño de Sistemas de alerta y respuesta temprana de conflictos sociales

construida por OEA & PNUD (2016), la cual constituyó un insumo clave en el diseño y

la construcción del SIGETH.

En segundo lugar, en esta primera fase de la ETH se construyó una guía para la

atención de alertas tempranas y vías de hecho en el sector hidrocarburos que se

convirtió en un protocolo de intervención por parte de los enlaces nacionales y

territoriales del Ministerio del Interior, cuya función principal era la atención, gestión,

transformación y prevención de los conflictos. Sin embargo, dicho protocolo no llegó a

convertirse en una norma jurídica, como se planteó en su momento. De esta manera,

a través de los enlaces territoriales del Ministerio del Interior en Casanare, Meta,

Magdalena Medio, Caribe, Putumayo, Huila-Tolima y Caquetá, la ETH realizó la

atención de 161 vías de hecho y 183 alertas tempranas durante la primera fase, es

decir, entre 2013 y 2015 (ANH, s.f.).

3. LIDERA: Programa coordinado por el Ministerio de Minas y Energía y la ANH, que

buscaba generar entendimientos con relación al sector hidrocarburos a través del

fortalecimiento de actores (gobiernos nacionales, regionales y locales, comunidades e

industria). Este programa buscaba capacitar y empoderar a los actores territoriales,

con el propósito de que estos se apropiaran de un conocimiento técnico que les

permitiera reducir la asimetría de información y les permitiera dialogar en un plano de

igualdad. De esta manera, entre 2014 y 2016 se generó conocimiento y capacidades

en más de 10.300 personas a través de 83 talleres en temas técnicos del sector

hidrocarburos, 13 talleres de buenas prácticas en el sector, 38 talleres en gestión

pública y 80 escenarios de socialización de la normatividad y funcionamiento del

Servicio Público de Empleo (ETH-ANH, 2018; PNUD, 2017).

Otro de los propósitos de Lidera era la generación y gestión de conocimiento asociado

al sector que pudiera contribuir al fortalecimiento de los actores territoriales. De esta

manera, se elaboró junto a la ANH una cartilla del sector denominada “El ABC del

sector hidrocarburos” (ANH, 2016) que contiene información sobre los aspectos

técnicos de la operación de las empresas hidrocarburíferas, el marco legal y

competencias de entidades públicas responsables de la gestión del sector,

funcionamiento del Sistema General de Regalías, entre otros. También se produjo una





Guía metodológica para la planeación y realización de talleres de regionalización

(ANH, 2015) que brinda herramientas para la realización de los espacios de formación

de Lidera, así como una ruta para el acompañamiento de la Industria en las regiones.

Finalmente, uno de los insumos más importantes aportados por el programa Lidera

para reducir la brecha informativa en las regiones fue el documento “Fortalecimiento

de actores comunitarios para el diálogo público” (ANH & PNUD, 2015). Este realiza un

acercamiento a las herramientas de planeación, presupuesto municipal, control social

y a la comprensión de la estructura y funcionamiento de los actores gubernamentales

locales. Estos documentos y su socialización en las regiones, así como los espacios

de formación realizados, contribuyeron al propósito principal de Lidera de reducir la

asimetría de la información para fortalecer a los actores territoriales en los espacios de

diálogo de Avanza y Lidera.

4. ACCIONES DEMOSTRATIVAS: Programa liderado por la ANH que corresponde

a aquellas inversiones sociales focalizadas en iniciativas prioritarias para los actores

del territorio. Aquí se animó a los actores territoriales a la construcción de propuestas

temáticas que promuevan el desarrollo sostenible, así como a la generación de planes

de acción municipal y la implementación de proyectos de interés colectivo. Las

acciones demostrativas buscaban generar confianza y articulación constructiva entre

los actores del sector y aportar directamente al desarrollo territorial sostenible.

Así, las acciones demostrativas debían tener cuatro características: los proyectos

debían surgir del territorio, construirse de común acuerdo con las partes, ser

estratégicos para el desarrollo territorial y constituirse en pilotos que pudieran ser

replicables. Con esos criterios, estos proyectos de inversión incluyeron temas

diversos, incluyendo medio ambiente, gobernanza, empleabilidad, nuevos

emprendimientos, mejoras a la productividad local, seguridad alimentaria, provisión de

servicios básicos, entre otros. Asimismo, originalmente se planteó que las acciones

demostrativas fueran diseñadas e implementadas en el marco de las instancias de

diálogo del programa Avanza, no obstante, en la práctica muchas fueron

implementadas de manera independiente (PNUD, 2017: 19). Según las cifras de la

ANH, entre 2014 y 2017 se realizaron inversiones sociales por cerca de 11.000

Capítulo 25

millones de pesos a través de este programa, el 31% aportado directamente por la

ETH y el 69% apalancado, que beneficiaron a más de 21.019 personas y 6.847

familias en los territorios priorizados (ETH-ANH, 2018).

Así pues, en su primera fase la ETH logró avanzar en el análisis de los contextos y de la

conflictividad social, así como diseñar e implementar cuatro programas que en su

articulación componían la Estrategia. Los logros y resultados obtenidos entre 2013 y

2015 implicaron un gran esfuerzo y despliegue de recursos humanos y financieros de

todas las entidades socias5, de manera que se crearon equipos nacionales y territoriales

de la ANH, Ministerio del Interior y PNUD en siete territorios: Casanare, Meta, Magdalena

Medio, Caribe, Huila-Tolima, Putumayo y Caquetá. A pesar de los logros obtenidos, se

evidenciaron oportunidades de mejora relacionadas con la articulación y la comunicación

al interior de la ETH. Cada programa parecía operar de manera independiente y

desarticulada, y las entidades que componían la Estrategia apuntaban a la consecución

de sus propias metas más que a las de la ETH. Asimismo, se evidenciaron dificultades

en la planeación territorial y en la toma de decisiones que provenían de directrices

desarticuladas desde el orden nacional, sin tener en cuenta las necesidades de los

territorios y las capacidades de las instituciones locales. A pesar de la lectura detallada

de los contextos que se hizo inicialmente, muchas veces la intervención sobre la

conflictividad social durante esta primera fase se redujo a la atención de conflictos para

“apagar incendios”, dejando de lado una intervención integral que apuntara a su

prevención y a su transformación.

Se planteó entonces en 2016 una segunda fase de la ETH que implicó un cambio

estructural de sus programas. De acuerdo con el anexo técnico del proyecto en esta fase

(PNUD, febrero de 2016), la ETH debía desarrollar sus potencialidades respecto al

fortalecimiento de las habilidades de diálogo de los actores locales; la implementación de

un enfoque preventivo en la atención de alertas tempranas y vías de hecho; la

transformación de las causas estructurales de los conflictos asociados al sector; el

incremento de la participación de las comunidades en la planificación de la inversión en

sus territorios; la actuación articulada de las entidades socias en el orden nacional y

5 Para el año 2014, el valor del proyecto de la ETH tuvo recursos asignados por el Gobierno Nacional de USD $3.776.631,73 (PNUD, enero de 2014).





territorial; incorporar los enfoques diferenciales; y lograr un mayor posicionamiento de la

ETH en el gobierno nacional y territorial. Para avanzar en el logro de estos objetivos, los

cuatro programas Avanza, Convive, Lidera y Acciones demostrativas se transformaron en

cuatro nuevos ejes estratégicos y cuatro enfoques transversales, de la siguiente manera:

Gráfica 3-1: Ejes estratégicos de la ETH y enfoques transversales fase II, 2016 – 2018.

Fuente: Informe general de la Estrategia Territorial para la gestión equitativa y sostenible del

sector hidrocarburos (ETH-ANH, 2018)

En este nuevo esquema de intervención, el territorio aparece en el centro del diseño, la

toma de decisiones y la implementación de las líneas estratégicas de la ETH. El

propósito general de la Estrategia debía ser “el relacionamiento armonioso entre

comunidades, autoridades locales y empresas del sector de hidrocarburos para la

construcción de procesos de diálogo que permitan la prevención y transformación de

conflictos y la potencialización de las capacidades de la ciudadanía y de los territorios”

(ETH-ANH, 2018). Con relación a los cuatro ejes estratégicos, en esta nueva fase la ETH

empieza a ser comprendida como una sucesión de actividades correlacionadas,

Capítulo 27

trascendiendo la estructura de cuatro programas separados con una entidad en su

dirección.

El primer eje estratégico planteado es el fortalecimiento y la articulación interinstitucional.

Su objetivo es buscar que el Estado, en el orden nacional y territorial, se articule en

función de generar acuerdos y hacerles un seguimiento integral. Uno de los elementos

claves en la reproducción de la conflictividad social en los territorios es la incapacidad y

la falta de voluntad para garantizar el cumplimiento de los acuerdos que surgen de

espacios de diálogo entre comunidades, empresas y autoridades locales. Esto conduce a

la desconfianza entre los actores y a la persistencia de los conflictos. De esta manera, se

creó una estrategia de seguimiento al cumplimiento de acuerdos que comenzó a hacer

parte integral tanto del SIGETH como del Observatorio de Conflictividad donde confluyen

todas las entidades socias. En esta línea estratégica se crea este último espacio para

realizar el análisis estructural de la conflictividad y de temas transversales, con el fin de

diseñar estrategias de prevención y transformación de largo plazo, que vayan más allá de

la inmediatez de la atención de los conflictos asociados al sector hidrocarburos (ETH-Min

Interior, 2018b; 2018c).

Adicionalmente, se identifica la necesidad de aportar en la transformación de una de las

causas estructurales de la conflictividad social: la debilidad de la gestión de los gobiernos

locales y la poca presencia del Estado en el cumplimiento de sus funciones públicas. De

esta manera, la ETH ha diseñado actividades para fortalecer las capacidades de las

autoridades locales con relación a las comunidades y a las empresas, así como al

ejercicio que le corresponde como garante de los derechos y del cumplimiento de los

acuerdos territoriales, en pro de un desarrollo sostenible e incluyente. Dentro de estas

actividades se desplegó un apoyo institucional y un acompañamiento permanente por

parte de las entidades del orden nacional a los entes locales en la elaboración e

implementación de planes territoriales, facilitado por la presencia de enlaces de la ETH

en los territorios.

El segundo eje estratégico es la promoción del diálogo informado. Esta línea busca

aportar en la transformación de relaciones conflictivas en relaciones constructivas, y para

ello se comprende que es necesario continuar el fortalecimiento de los actores en la

apropiación de conocimientos sobre el sector hidrocarburos. Así, en el marco de este eje





se fortalecieron los escenarios pedagógicos en temas técnicos del sector, buenas

prácticas, gestión pública, socialización de normatividad, funcionamiento de entidades,

entre otros. En esta vía, esta línea estratégica señala la importancia para la ETH de

promover y fortalecer los procesos de diálogo, como herramienta principal de la atención,

la gestión, la prevención y la transformación de conflictos. No obstante, también es clave

señalar que en esta segunda fase de la ETH el diálogo se concibe de una manera

distinta a cómo se planteó durante la primera fase a través del programa Avanza. Se

evidenció que los procesos de diálogo democrático de largo alcance funcionaban mejor

por demanda que por oferta, y que la voluntariedad y compromiso de los actores que

dialogan es fundamental para el éxito del proceso (ETH-Min Interior, 2018d). Asimismo,

se consideró que los detallados criterios y requisitos para conformar una instancia de

diálogo democrático como lo planteaba el programa AVANZA dificultaban su ejercicio e

implicaban un esfuerzo institucional significativo que no siempre se correspondía con el

compromiso de los actores locales, y que, por tanto, los procesos de diálogo requerían

mayor flexibilidad. De esta forma, el diálogo siguió siendo priorizado como estrategia de

la ETH para la gestión, atención, prevención y transformación de conflictos, pero no en el

marco de instancias de diálogo democrático de largo aliento que habían sido

implementadas en la primera fase.

La tercera línea estratégica es la contribución al desarrollo del territorio. Con este eje de

intervención, la ETH busca contribuir al cierre de brechas en términos del desarrollo

humano y del desarrollo territorial sostenible. Para alcanzar esto, las entidades de la ETH

consideraron que en su segunda fase era necesario fortalecer los procesos de

planificación y participación de todos los actores del territorio, con el propósito de que la

inversión social focalizada trascendiera a las acciones demostrativas de la primera fase,

y se convirtiera en un eje de la planeación de los gobiernos locales. En esta redefinición

estratégica, los planes territoriales de la ETH adquirieron protagonismo. Así, se

establecieron lineamientos para su elaboración, implementación y seguimiento en el

orden local y nacional, así como sobre la articulación con diferentes actores para

identificar necesidades, objetivos y metas a nivel territorial.

Por último, la cuarta línea estratégica de la segunda fase de la ETH es la transformación

de la conflictividad. Su propósito es construir y ejecutar acciones que permitan

Capítulo 29

transformar la conflictividad en el territorio, en sus múltiples dimensiones, y superar de

esta manera la visión de la atención de conflictos puntuales. Para ello se plantearon tres

marcos de intervención: el acompañamiento a la industria del sector hidrocarburos para

el cumplimiento de la normatividad y la generación de buenas prácticas que contribuyan

a la prevención y a la gestión de conflictos; el manejo de crisis y la atención de conflictos

con un enfoque integral dirigido a la prevención y a la transformación a través del

seguimiento y acompañamiento permanente, y no sólo durante los espacios de

negociación; y finalmente, la gestión de causas estructurales de la conflictividad.

Dentro de este último marco de intervención se plantearon estrategias importantes como

el programa Líder Transformador. Este programa es una herramienta creada por la ETH

e implementada por el Ministerio del Interior y el PNUD en los territorios priorizados

desde 2017. Es un taller teórico-práctico de dos sesiones dirigido a líderes comunitarios,

autoridades locales y funcionarios de empresas de hidrocarburos que busca desarrollar y

fortalecer las capacidades para la comprensión y el análisis de los conflictos, así como

formar en herramientas para el diálogo, la mediación, la concertación y la negociación

como estrategias para la resolución, transformación y prevención de conflictos por

medios pacíficos (ETH-Min Interior, 2018b). Sobre esta herramienta y sus resultados se

profundizará más adelante.

Con relación a la atención de conflictos, durante la segunda fase de intervención el

equipo de la ETH del Ministerio del Interior fortaleció los protocolos y rutas de atención de

vías de hecho y de alertas tempranas, cualificando a sus enlaces territoriales en

metodologías de análisis de contexto, mapeo de actores, diseño e implementación de

espacios de diálogo, objetivos y estrategias de mediación, criterios de clasificación de

conflictos, estrategias de articulación en territorio, mecanismos de seguimiento,

alimentación y uso en tiempo real del SIGETH, entre otros. Asimismo, se creó el Centro

de Análisis de Conflictos como un espacio operativo de análisis y toma de decisiones

frente a las situaciones de conflicto vigentes y en seguimiento, asociadas al sector

hidrocarburos (ETH-Min Interior, 2018c). Estos elementos contribuyeron sustancialmente

a mejorar los resultados de la estrategia de atención y prevención de conflictos asociados

al sector, desarrollada fundamentalmente por el equipo de la ETH del Ministerio del

Interior, así como a mejorar la articulación entre el nivel central y territorial de la

Estrategia. Así, durante el primer semestre de 2018, se presentó una reducción del 86%





en el tiempo de atención de alertas tempranas y del 71% en el tiempo de atención de

vías de hecho, y, con una atención y gestión oportunas, se previno que 83 alertas

tempranas escalaran a vías de hecho entre enero y junio de 2018 (ETH-Min Interior,

2018b).

De este modo, entre 2016 y 2018 se llevó a cabo la segunda fase de la Estrategia

Territorial de Hidrocarburos. Además de la transformación de los cuatro programas

iniciales en cuatro ejes estratégicos, se dio inicio a la incorporación de varios enfoques

transversales, centrados en el territorio: el enfoque de derechos humanos, que buscaba

la realización de acciones puntuales para la protección de derechos humanos en los

territorios afectados por la conflictividad social asociada al sector hidrocarburífero; el

enfoque étnico, que buscaba fortalecer a los grupos étnicos para su participación en

escenarios de diálogo y en el ejercicio de sus derechos como la consulta previa y la

protección de sus territorios; el enfoque de género, que pretendía diseñar acciones en los

planes territoriales para disminuir las brechas de género en los territorios; el enfoque de

desarrollo territorial que buscaba fortalecer la comprensión del territorio y el

relacionamiento con los actores locales para atender las particularidades y necesidades

de los territorios; y finalmente, el enfoque preventivo, comprendido como la capacidad de

leer el contexto, las raíces y las causas de la conflictividad para anticipar y poner en

marcha herramientas para reducir su escalamiento e impedir el desarrollo de crisis (ETH-

ANH, 2018; ETH-Min Interior, 2018b).

Durante esta segunda fase se fortalecieron los equipos territoriales y nacionales de las

entidades de la ETH, se crearon instancias de coordinación y articulación

interinstitucional como el Observatorio de Conflictividad y el Centro de Análisis de

Conflictos de la ETH, y se incluyó a otras entidades claves en la gestión de la

conflictividad asociada al sector, como el Ministerio del Trabajo, el Servicio Público de

Empleo, la Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio de Medio Ambiente.

Con la presencia de estas nuevas entidades en la ETH y los aprendizajes de la primera

fase, el margen de intervención sobre la conflictividad social se amplió, se contribuyó al

posicionamiento de la ETH y se logró avanzar en la transformación de la conflictividad en

los territorios priorizados que se evidenció en una drástica reducción de vías de hecho

entre 2016 y 2018, como se puede observar en la gráfica 2 de este documento (p. 15).

4. Capítulo 4. “Es que la ETH trabaja es para las empresas”6: el análisis del caso de la ETH desde los enfoques de acción sin daño y construcción de paz

Una vez presentada la trayectoria, los programas y los objetivos estratégicos de la ETH,

en este apartado se realizará la lectura de sus principales resultados, logros y

desaciertos a la luz de las categorías de acción sin daño y construcción de paz

seleccionadas. Se han seleccionado cinco categorías analíticas con las que se abordará

el análisis del caso de la ETH a partir de los dos enfoques mencionados: el análisis de

los contextos, los conectores y divisores, los mínimos éticos promovidos, las estrategias

para la transformación de conflictos, y finalmente, la construcción de una cultura y una

práctica de paz. Con fines metodológicos, y a partir de diversos avances teóricos, se han

planteado unas preguntas para orientar este análisis en la siguiente matriz:

Matriz de análisis de caso con enfoque de acción sin daño y construcción de paz

Enfoques Categorías de

análisis

Preguntas para el análisis

Acción sin

daño

Análisis de los

contextos

• ¿Qué tipo de análisis de contexto se realiza en el

proceso de formulación e implementación de la

ETH?, ¿cuáles son sus características?

• ¿Se identifican causas y consecuencias de la

conflictividad social asociada al sector hidrocarburos,

de acuerdo con las particularidades de los contextos

locales?

• ¿Cuál es el nivel de actualización de los análisis de

contexto realizados en el marco de la ETH?

• ¿Para qué ha servido el análisis de contextos en la

ETH?

6 Comentario de líder comunitario en el marco de un Taller Líder Transformador liderado por el Ministerio del Interior en Puerto Triunfo, Magdalena Medio. Junio de 2018. Notas de campo.





Conectores y

divisores

• ¿De qué manera la ETH ha contribuido a fortalecer

capacidades y conectores en las comunidades, las

empresas y las autoridades locales?

• ¿De qué manera la ETH ha aumentado las tensiones

y los divisores que mantienen la conflictividad, en las

comunidades, las empresas y las autoridades

locales?

Mínimos éticos • ¿Cuáles mensajes éticos implícitos se hacen

presentes en las prácticas de la ETH y cuáles son

sus implicaciones?

• ¿De qué manera las prácticas de la ETH contribuyen

al reconocimiento de la dignidad de las personas y

comunidades, al respeto por su autonomía y a la

expansión de sus libertades efectivas?

• ¿En algún sentido, la ETH genera y/o aumenta el

daño o la conflictividad social que intenta

transformar? ¿De qué manera lo hace?

Construcción

de Paz

Transformación

de conflictos

• ¿Cómo se comprende y se interactúa con el conflicto

social desde la ETH?

• A partir de sus prácticas, ¿la ETH promueve un

cambio social constructivo?, ¿cómo lo hace?

• ¿De qué manera la ETH contribuye a la modificación

de las causas estructurales que producen y

reproducen la conflictividad social que intenta

transformar?

Construcción de

una cultura y

una práctica de

paz

• ¿De qué manera la ETH fortalece las capacidades de

comunidades, empresas y autoridades locales para la

construcción de paz?

• A partir de sus prácticas, ¿la ETH aporta en la

construcción de una paz positiva o una paz

negativa?, ¿cómo lo hace?

• ¿La ETH utiliza un enfoque de construcción de paz

vertical e institucional; local y solidario; o integrado?

• ¿La ETH promueve y brinda herramientas para la

creación de una cultura de paz?

Tabla 4-1: Matriz de análisis de caso con enfoque de acción sin daño y construcción de

paz. Fuente: elaboración propia con base en varios aportes teóricos (Anderson, 2009; GIZ,

2014; Lederach, 2009; Mellizo & Vásquez, 2018; Montealegre & Urrego, 2011; Paladini, 2011;

Rodríguez, 2011)

4.1 Análisis de contextos en la ETH

Según el enfoque de acción sin daño, uno de los factores principales que ocasionan

daños en las intervenciones es el desconocimiento del contexto en el cual se actúa, y con

ello, el desconocimiento de las historias, la cultura, así como de aquello que es valioso

Capítulo 33

para las comunidades (Rodríguez, 2011: 40). De esta manera, la capacidad para vigilar

el impacto nocivo de las propias acciones implica un conocimiento de la heterogeneidad

y la complejidad de los contextos institucionales, comunitarios, sociales, políticos,

económicos y culturales en los cuales se interviene, que no es posible realizar desde

“afuera”, o, en este caso, desde el “centro” del país. Esto implica una actitud constante

por parte de las organizaciones y sus agentes de atención, interacción y evaluación del

contexto, así como el despliegue de unas herramientas sensibles a los conflictos e

incluyentes con los actores para comprender sus dinámicas socioculturales.

Como se ha señalado antes, una buena parte de la primera fase de ejecución de la ETH

(2013-2015) consistió en la elaboración de líneas de base institucionales,

socioeconómicas y ambientales en los territorios priorizados para la intervención. Según

el PNUD (enero de 2014), estas líneas de base se construyeron mediante siete talleres

regionales y un taller nacional que permitió a la ETH recoger insumos, experiencias y

propuestas de los actores relevantes del sector, incluyendo líderes comunitarios,

representantes de empresas de hidrocarburos y autoridades locales. Asimismo, se

convirtieron en uno de los insumos para la construcción de un diagnóstico de la

conflictividad social (2016 a), cuya metodología implicó un componente participativo, a

través de más de cincuenta talleres en los municipios priorizados en todo el territorio

nacional, así como un componente de investigación cualitativa y cuantitativa surtida

mediante entrevistas semiestructuradas y recolección y análisis de información

secundaria como reportes institucionales, informes, artículos académicos, entre otros

(ETH, 2016 a: 6).

El documento en cuestión presenta un contexto general sobre la conflictividad social

asociada al sector hidrocarburos en Colombia al año 2016, tomando información

recabada por el sistema de monitoreo de incidentes sociales de la ACP. Señala las

principales causas, comportamientos y dinámicas de la conflictividad social a nivel

nacional, y presenta el análisis de contexto detallado para diez territorios: Arauca,

Caquetá, Casanare, Córdoba-Sucre, Huila-Tolima, La Guajira, Magdalena Medio, Meta,

Norte de Santander y Putumayo. El análisis para cada uno de estos territorios consiste

en un contexto general, el análisis de las variables de entorno y la descripción de la

conflictividad alrededor del sector hidrocarburos. Finalmente se presenta un apartado de





conclusiones. Aunque el documento se esfuerza por proporcionar un contexto detallado

de cada territorio, el análisis es muy sucinto y no queda claro de donde provienen las

voces que recoge para plantear cuáles son las dinámicas de conflictividad asociadas al

sector.

Por otra parte, no se evidencia un análisis sobre las causas estructurales de la

conflictividad en cada uno de los territorios y su relación con la conflictividad vigente, más

allá de esbozar contextos particulares de pobreza, desigualdad y debilidad estatal en

todos los territorios analizados. A pesar de esto, el diagnóstico de conflictividad social fue

una base fundamental para el diseño y la implementación de la ETH en su primera fase

como documento orientador. Durante su segunda fase, se hizo un esfuerzo por adelantar

análisis de contexto situados y más detallados en cada uno de los territorios por parte de

los equipos territoriales que partieron de una actualización de los mapas de actores,

identificando posiciones, necesidades e intereses, así como relaciones de cooperación y

de oposición. Esto permitió identificar los problemas subyacentes a los conflictos

asociados al sector y vincularlos con causas estructurales de los mismos, por lo que en el

marco del Observatorio de Conflictividad de la ETH en 2018 comenzaron a trabajarse

dichas causas entre todas las entidades vinculadas. En esta instancia, a través de la

articulación interinstitucional, se diseñaron estrategias para atender la conflictividad

estructural que buscaban fortalecer la gestión de las autoridades locales y construir

medidas de largo plazo en los temas transversales identificados.

De esta manera, el análisis de contextos en la ETH sirvió durante su primera fase para

comprender el escenario de intervención y para hacerse una “imagen” de los territorios.

No obstante, un análisis de contextos desde el enfoque ASD implica un ejercicio

constante basado en la capacidad para conocer de manera diferenciada las costumbres

y tradiciones de cada territorio; las distintas pautas de comportamiento; los orígenes y la

trayectoria de los conflictos presentes o latentes en el medio; los tejidos sociales y redes

de solidaridad y apoyo constituidos; y los tipos de relación con las entidades públicas y

privadas existentes, así como sus expresiones de confianza o distanciamiento, como lo

plantea la profesora A. Rodríguez (2011: 79). Esta perspectiva permitió avanzar durante

Capítulo 35

la segunda fase de la ETH hacia el análisis de contexto permanente por parte de los

equipos territoriales que trascendiera las causas y consecuencias inmediatas de la

conflictividad, lo que permitió, a través de la creación de una instancia para ello, generar

estrategias concretas de transformación de las causas estructurales de la conflictividad

social asociada al sector y avanzar en la construcción del enfoque territorial.

4.2 Conectores y divisores en la experiencia de la ETH

Una de las herramientas claves del enfoque ASD es el análisis de los factores que

causan tensión y dividen (divisores) y aquellos que convocan y conectan (conectores) en

espacios de intervención frente a situaciones conflictivas. Mary Anderson (2009)

identifica al menos cinco tipos de factores que pueden dividir o conectar a los actores

involucrados en los conflictos, incluidas las organizaciones e instituciones que pretendan

realizar la atención: actitudes y acciones, sistemas e instituciones, valores e intereses,

experiencias comunes y símbolos y celebraciones. Aquí se utiliza este marco

metodológico para dar cuenta de los conectores y divisores identificados en la

experiencia de la ETH.

Dentro de los factores que conectan, convocan y constituyen aportes a las capacidades

locales de paz, la ETH, en primer lugar, ha permitido institucionalizar el trabajo conjunto

de entidades e instituciones diversas con el propósito de atender las problemáticas

asociadas a la conflictividad social en el sector hidrocarburos. La estrategia es única en

su tipo porque ha permitido establecer mecanismos de coordinación y trabajo conjunto

entre organismos de cooperación e instituciones del orden nacional con mandatos e

intereses distintos, con resultados importantes para la transformación de la conflictividad

y el fortalecimiento de los diferentes actores. Este factor conecta porque evidencia que es

posible la acción coordinada del Estado colombiano en los territorios. En esta vía, otro

factor de conexión a través de la ETH era su estrategia de relacionamiento permanente

con los diversos actores y su despliegue territorial. Estas permitieron fortalecer

decididamente las capacidades de las autoridades locales en la resolución y

transformación de conflictos, especialmente en lo relativo a su posicionamiento y alcance

en la transformación de causas estructurales como la falta de presencia institucional y la





desigualdad política y económica subyacente a la conflictividad asociada al sector

hidrocarburos.

En segundo lugar, en términos de valores e intereses la ETH implicó un esfuerzo para

identificar intereses y necesidades comunes ya existentes, o por construirse, entre

actores diversos e improbables: comunidades, empresas de hidrocarburos, autoridades

locales e instituciones nacionales. Durante todos los diálogos adelantados en el marco de

la ETH, incluidos aquellos que permitieron su gestación, pero fundamentalmente aquellos

que se dieron en el marco del programa AVANZA y CONVIVE en la primera fase, y los

diálogos preventivos y de atención de conflictos en la segunda fase, se incluía un

componente metodológico que buscaba identificar los elementos que unían a los actores

en conflicto, y trazar la estrategia de diálogo a partir de allí. Fue fundamental para la

efectividad de la ETH trabajar en el reconocimiento por parte de los actores de que

existían factores, intereses y necesidades que los unían, a pesar de aquellos elementos y

posiciones que los dividían en situaciones de conflictividad concretas. Un interés común

entre estos actores solía ser el desarrollo territorial, donde pudieron reconocer un camino

y un esfuerzo enfocado en el futuro para lograrlo juntos, a pesar de sus diferencias.

Asimismo, enfocar a los actores en la construcción del cambio deseado también puso los

diálogos en un nivel distinto de cooperación por un propósito común.

En tercer lugar, con relación a las actitudes y acciones promovidas por la ETH que

constituyeron un conector determinante en los territorios, se encuentran las actividades

de formación práctica sobre estrategias de diálogo, mediación, concertación y

negociación, como mecanismos para la transformación y gestión de conflictos por medios

pacíficos. Estos talleres, realizados con comunidades, autoridades locales y empresas,

tuvieron un impacto directo en la generación de capacidades locales de paz en todos los

territorios donde fueron aplicados y en la producción de experiencias comunes, que se

evidenciaron en una reducción de vías de hecho y alertas tempranas. Esto es, las

estrategias de formación en herramientas para la transformación y prevención de

conflictos por medios pacíficos fueron un insumo clave para la transformación de la

Capítulo 37

conflictividad entre actores improbables en escenarios de profundas desconfianzas

históricas, y se convirtieron en espacios que los convocaban y los conectaban.

Por otra parte, también es posible identificar divisores o elementos que generan tensión

en la experiencia de la ETH. En primer lugar, con relación a las actitudes y acciones, es

necesario señalar que la ETH en la práctica fortaleció unos liderazgos comunitarios en

detrimento de otros. En muchos territorios, con base en el mapeo de actores se identificó

a aquellos que tenían un potencial conciliador y que podrían ser potenciales cooperantes

en el logro de los objetivos estratégicos de la ETH. Esto significó que, en varios

territorios, desde la ETH se fortaleció a unos actores privilegiados y sus agendas en

detrimento de otros, generando divisiones entre las comunidades e incluso nuevos

conflictos, a pesar del discurso imperante sobre el principio de inclusión como uno de los

ejes del diálogo democrático.

En segundo lugar, y también con respecto a las actitudes y acciones, una de las

prácticas en los territorios que causaban tensión y profundizaban la conflictividad social

fue la construcción de agendas ocultas. Esto se realizó en diversos momentos y entre

diferentes actores que, al revelarse, produjo una ruptura de la confianza entre los actores

y la agudización de los conflictos. Por ejemplo, en ocasiones se construían agendas

ocultas entre algunos integrantes de las comunidades y los representantes de las

empresas, desgastando públicamente a la institucionalidad que desconocía dichos

acuerdos previos, lo que conducía a una fractura y desconfianza sobre la transparencia

de los procesos.

En tercer lugar, también en términos de las acciones promovidas es importante destacar

el uso que se le dio al programa ACCIONES DEMOSTRATIVAS en los territorios. Aquí

se evidencia uno de los riesgos señalados en el enfoque ASD de dividir a las

comunidades a través de la distribución de recursos. En principio, las acciones

demostrativas se establecieron como inversiones sociales focalizadas que buscaban

generar confianza entre los actores del sector en el marco del programa AVANZA.

Debían surgir del territorio, construirse de común acuerdo con las partes, ser estratégicos

y constituirse en pilotos que pudieran ser replicables (PNUD, 2017: 19). Sin embargo,

estos criterios no siempre se cumplieron, ya que la ruta metodológica construida para las





acciones demostrativas no se llevó a cabo al pie de la letra. En muchos casos, las

acciones demostrativas no estuvieron vinculadas a las instancias de diálogo del

programa AVANZA, sino que fueron implementadas de manera independiente.

Asimismo, no siempre surgían del territorio, sino que en muchas ocasiones se

establecían desde el nivel central para “apagar incendios”, sin atender a los criterios de

participación efectiva de las comunidades o a las necesidades de los territorios.

En cuarto lugar, en relación con las experiencias comunes cabe señalar dos elementos

que causaron tensión en la práctica de la ETH. Primero, durante la primera fase de la

ETH no hubo una estrategia juiciosa de seguimiento al cumplimiento de los acuerdos

generados en instancias y espacios de diálogo, lo que generó algunos incumplimientos

por parte de los actores respecto a lo concertado y, en consecuencia, un incremento en

la desconfianza hacia las instituciones de la ETH y en los procesos de diálogo, y

adicionalmente, una profundización de la conflictividad. Segundo, varias voces al interior

de la ETH y en los territorios consideraron que fue un error haber desistido de la

metodología del diálogo democrático durante la segunda fase de implementación de la

ETH. Si bien eran procesos de largo aliento que requerían un esfuerzo institucional

amplio, era justamente allí donde se construía confianza duradera entre los actores y se

daba trámite a las causas estructurales de la conflictividad asociada al sector desde los

territorios y las necesidades de las comunidades. Al dejar de existir el programa

AVANZA, los diálogos preventivos se unificaron con los diálogos de atención de

conflictos, más expeditos y por tanto con resultados más visibles, pero dejando de lado

una posibilidad enorme de generar espacios territoriales para el cambio social

constructivo entre actores diversos.

Finalmente, con respecto a los sistemas e instituciones hubo dos tensiones y divisores

claros en la experiencia de la ETH. En primer lugar, la ANH no pudo desligarse de su

doble rol, pues al tiempo que lideraba la estrategia territorial de hidrocarburos

promoviendo una visión incluyente, territorial y sostenible del desarrollo que le apostaba

a la transformación de la conflictividad social asociada al sector en sus raíces más

estructurales, también ejercía su rol como entidad pública encargada de diseñar y

Capítulo 39

promover la inversión en las actividades de exploración y explotación de recursos

hidrocarburíferos. Esto implicó que la ETH recibiera muchos cuestionamientos por parte

de las comunidades, toda vez que en los territorios se veía a la ANH como una institución

parcializada a favor de las empresas de hidrocarburos y promotora en la práctica de una

visión del desarrollo moderno enfocada en el extractivismo.

Finalmente, otro elemento que generó tensiones y divisiones en los territorios fue la

ausencia de un enfoque diferencial en las acciones de la ETH. Si bien en la segunda fase

de la estrategia se empezó a evidenciar la necesidad de implementar un enfoque

diferencial, especialmente con relación a las comunidades étnicas, este siempre fue un

punto débil para la ETH. No solo no se llegó a construir un lineamiento para el trabajo

con comunidades diferenciales, sino que en la práctica no había garantías para dar lugar

a las experiencias, nociones del desarrollo y cosmovisiones de las comunidades

indígenas y afrodescendientes, así como de las mujeres y de otras orientaciones de

género. Por esta razón, aunque se permitiera la deliberación de todas las personas y se

hiciera valer el criterio de inclusividad por parte del Ministerio del Interior en el ejercicio de

la mediación, en muchas instancias y espacios de diálogo se terminaban imponiendo las

voces masculinas y blancas sobre las necesidades de los territorios, dividiendo aún más

a las comunidades.

Esto no solo responde al manejo realizado por los profesionales del Ministerio en la

mediación, sino a sistemas históricos de opresión de raza y de género que en últimas se

imponían y que pudieron haberse tenido en cuenta en el diseño y la implementación de la

ETH. Este punto en particular se evidenció en una creciente conflictividad social asociada

al sector en zonas con comunidades indígenas, como por ejemplo Puerto Gaitán en Meta

y Ortega en Tolima, en las cuales, a pesar de los acuerdos se presentaban

recurrentemente vías de hecho y alertas tempranas como muestra de las tensiones

irresueltas.

4.3 Mínimos éticos promovidos por la ETH

Como se evidenció en el apartado anterior, con algunas acciones la ETH aumentó la

conflictividad social que intentaba transformar profundizando los daños existentes o





generando unos nuevos. Esto, de manera paralela a la generación de capacidades para

la paz y a su habilidad de acentuar algunos factores que conectaban comunidades,

empresas y autoridades locales. En este apartado nos preguntamos específicamente por

los valores o principios éticos promovidos por la ETH, y cómo sus prácticas se

distanciaron o se aproximaron a ellos. Para ello se recogerán algunos mensajes éticos

implícitos que se hicieron presentes en la práctica de la estrategia y que terminaron por

reforzar la conflictividad social asociada al sector.

4.3.1 La visión del desarrollo territorial sostenible vs. el modelo de desarrollo moderno extractivista

Retomando un elemento que se señaló en el apartado anterior, se pudo identificar que la

ETH promovía abiertamente una visión del desarrollo sostenible e incluyente para los

territorios. Sin embargo, en la práctica y fundamentalmente a partir de la ambigüedad de

la presencia y liderazgo de la ETH por parte de la Agencia Nacional de Hidrocarburos

ANH, la visión del desarrollo que terminaba por imponerse en los territorios era aquella

que imponía el extractivismo y la locomotora minero-energética como el eje central del

mismo. Se podían negociar y concertar las maneras como se iba a llevar a cabo este tipo

de desarrollo en el nivel territorial, buscando la participación efectiva de las comunidades

y el posicionamiento de las autoridades locales, pero no había cabida real a cuestionar el

modelo de desarrollo moderno impuesto, basado en el extractivismo de hidrocarburos.

Este mínimo ético implícito fue particularmente evidente en Boyacá y Caquetá, donde

una oposición abierta al modelo de desarrollo basado en la extracción de hidrocarburos

por parte de comunidades y autoridades locales impidió cualquier acción efectiva por

parte de la ETH. La cuestión del modelo de desarrollo evidenció, una vez más, ser parte

constitutiva de la conflictividad estructural más profunda en algunos territorios. También

es justo señalar que esto no ocurrió en la mayoría de los territorios, pues en estos la

intención de la mayoría de las comunidades y autoridades locales no era cuestionar la

visión del desarrollo moderno sino adaptarse a éste para obtener los mejores beneficios y

ser reconocidos como actores capaces de interlocutar y exigir a las empresas

hidrocarburíferas. Por otra parte, aunque se promovía en los discursos la necesidad de

Capítulo 41

impulsar otros sistemas productivos de las economías locales, en la práctica todos los

recursos de la ETH estaban orientados a garantizar la economía generada por las

empresas de hidrocarburos, lo que por supuesto, también profundizaba las divisiones en

las comunidades y puso en evidencia la realidad del modelo económico existente tras la

ETH, como se puede observar en el siguiente testimonio:

Por los salarios altos de las petroleras se han abandonado los sistemas productivos

tradicionales y la juventud ya no quiere trabajar en el campo porque trabajando en la industria

obtiene beneficios mucho mayores (Entrevista a miembro de comunidad citada en Ramos,

2016: 46).

En este sentido, como lo plantea Ramos (2016) el problema de fondo consiste en que se

han creado economías dependientes del petróleo y no se ha facilitado el desarrollo de

sistemas productivos alternativos ni se han generado capacidades alternativas que

contrarresten la cultura de dependencia de la contratación de la industria petrolera. De

esta manera, los malestares sociales que han conducido a una alta conflictividad social

alrededor del sector en Colombia tienen que ver con que la bonanza petrolera no ha

generado un desarrollo sostenible para los territorios. Si bien la ETH buscó incidir en la

transformación de esta situación estructural a través del fortalecimiento de las

comunidades y en el cambio requerido para avanzar hacia un desarrollo sostenible, es

claro que esto no pasaba por cuestionar el modelo de desarrollo fundado en la extracción

de hidrocarburos.

4.3.2 El propósito de la atención de conflictos en la ETH: ¿Transformar?

El propósito principal de la ETH, abiertamente sostenido, era la transformación de los

conflictos asociados al sector hidrocarburos por medios pacíficos, principalmente a través

del diálogo, la mediación y la concertación. Esta transformación debía conducir a un

cambio social constructivo entre actores diversos e improbables, que como ya se señaló

arriba, debía ocurrir en el marco de una visión compartida del desarrollo territorial

sostenible. Sin embargo, el mensaje ético implícito de las acciones de la ETH era otro en

la práctica: más allá de contribuir a su transformación, el propósito de la ETH parecía ser

la atención y la resolución inmediata de los conflictos sociales asociados al sector, con el





fin de garantizar la operación de las empresas en los territorios. Esto condujo a que se

popularizara la idea de que la ETH servía para “apagar incendios”, especialmente

aquellos que afectaban a las empresas de hidrocarburos.

De esta manera, el rigor de las metas se concentró sobre la atención y la prevención de

conflictos, más que sobre la transformación de estos. Así, el imperativo para la ETH

consistía, para 2018, en la reducción de la cantidad y la duración de las vías de hecho o

bloqueos así como de las alertas tempranas, registrados en SIGETH. Como se mostró

previamente, los logros al respecto fueron notables, pues para 2018 se presentó una

reducción del tiempo de atención de alertas tempranas en un 86% y del 71% en el tiempo

de atención de las vías de hecho (ETH-Min Interior, 2018b). Asimismo, entre 2016 y 2018

se redujo el número de bloqueos o vías de hecho cinco veces con relación a los años

anteriores, como se evidencia en la gráfica 2 (p. 15). Los beneficios fueron calculados en

pérdidas evitadas para las empresas de hidrocarburos, así como en dineros recaudados

por la nación por cada día de operación normal del sector en los territorios, lo cual indica

que el mensaje ético implícito era que lo más importante era que la conflictividad social

no paralizara las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en los

territorios.

4.3.3 El incentivo perverso de la conflictividad social

A pesar de que la ETH promovía una visión compleja de la conflictividad social, donde se

señalaba que esta debía ser transformada y no eliminada, dado que no solo no era

negativa sino que era necesaria para los cambios sociales, en la práctica con su política

de atención y prevención de conflictos indicaba que estos debían solucionarse,

transformarse o reducirse. Esta visión compleja aparentemente era incorporada por todos

los actores: comunidades, empresas y autoridades locales, de manera que abiertamente

se reconocía que el uso de vías de hecho o de mecanismos violentos de exigibilidad no

era el camino adecuado para construir una visión conjunta del desarrollo sostenible.

Sin embargo, en la práctica la ETH y todo su despliegue institucional para atender y

prevenir conflictos asociados al sector, se convirtió en un incentivo perverso para la

Capítulo 43

conflictividad social por parte de las comunidades. Por un lado, en la medida que los

bloqueos y vías de hecho ejercen una presión muy fuerte sobre las empresas porque

afectan directamente sus operaciones e ingresos y, por otro lado, en tanto la efectividad

de la ETH se medía principalmente en términos de conflictos atendidos, prevenidos y

solucionados, ante una situación de vía de hecho la ETH desplegaba muy rápidamente a

todas las instituciones nacionales y locales para atender la situación. Por lo general, esto

conducía a la generación de escenarios de diálogo y negociación favorables para las

comunidades donde se lograba que tanto las empresas como las autoridades pertinentes

asumieran compromisos para dar soluciones efectivas a sus peticiones y necesidades.

Así, en palabras de un representante de una empresa del sector:

Yo lo he visto en Meta y Putumayo, que el conflicto, que se manifiesta fundamentalmente

en el bloqueo a la acción petrolera, es percibido por algunos sectores de la sociedad civil

como la única forma de influir en el Estado y en las decisiones que toman las compañías

petroleras (Entrevista a miembro de Empresa citada en Ramos, 2016: 44).

En escenarios de profundo abandono estatal, debilidad de las autoridades locales y falta

de buenas prácticas sociales por parte de las empresas, esta situación se convirtió en un

incentivo perverso hacia la conflictividad social y en muchas ocasiones, hacia su

instrumentalización como una manera efectiva para las comunidades de resolver sus

intereses y de tramitar sus necesidades. Pero esto no solo ocurría desde las

comunidades. El incentivo perverso hacia la conflictividad también era utilizado por parte

de las empresas. Se presentaron casos en los cuales algunas operadoras y empresas

del sector propiciaron o desplegaron tácticas para profundizar los conflictos con el

propósito de justificar la cancelación de proyectos de exploración o explotación por

inviabilidad social ante la ANH. Se utilizaba entonces la conflictividad como motivo

aparente cuando en realidad había otros motivos subyacentes.

Así pues, aunque la ETH promovía los principios de la igualdad, la inclusión, la

transformación de conflictos, así como una visión conjunta del desarrollo territorial

sostenible por parte de todos los actores, en ocasiones su práctica se distanció de estos

principios como lo evidencian los tres mensajes éticos implícitos analizados. Esto no

significa que no haya habido un esfuerzo desde la ETH por impulsar estos principios y





generar estrategias para materializarlos, pero la complejidad y diversidad de los actores,

así como las causas estructurales de la conflictividad, contribuyeron a que no siempre lo

planteado se hubiera materializado y a que, en ocasiones, la ETH haya contribuido con

sus acciones a aumentar la conflictividad social que intentaba transformar.

4.4 Transformación de conflictos en la ETH

Uno de los elementos más innovadores de la ETH es la apuesta de contribuir a la

construcción de paz territorial a partir de la transformación de conflictos asociados al

sector hidrocarburos. Esta apuesta se construyó con base en una concepción abarcadora

de los conflictos sociales y de la conflictividad social cuyo punto de partida son las

recientes teorías acerca de la transformación de conflictos. Como se desarrolló en el

capítulo 1 y 2 de este trabajo de grado, el conflicto social para la ETH es comprendido

como la parte más visible de la conflictividad, a la cual subyacen las causas estructurales

y culturales que se deben abordar efectivamente para transformar los conflictos. En esta

perspectiva, la transformación de conflictos debe contribuir a generar espacios de

confianza y a mejorar las relaciones entre actores improbables como empresas,

comunidades y autoridades locales, con el propósito de contribuir al cambio social

constructivo enfocado en un objetivo común: el desarrollo territorial sostenible e

incluyente y la transformación de las causas estructurales de la conflictividad social.

Así pues, con base en esta comprensión la ETH interactuaba con el conflicto social

apuntando a su transformación, así como a la atención, gestión y prevención de vías de

hecho, es decir, de las manifestaciones más evidentes de los conflictos. Es importante

señalar, como se ha planteado en el apartado anterior, que en la práctica existía un

dilema entre la perspectiva transformadora y el enfoque centrado en la atención y

prevención, toda vez que la primera se basaba en una noción más abarcadora de los

conflictos sociales y la conflictividad, mientras que el segundo buscaba resolver en el

menor tiempo posible los conflictos. A pesar de esto hubo un esfuerzo, especialmente

durante la segunda fase de la ETH, por incorporar la perspectiva transformadora de los

conflictos aún en el marco de la atención, la gestión y la prevención.

Capítulo 45

Una de las herramientas fundamentales para la transformación de conflictos sociales en

la ETH fue el programa Líder Transformador. Como se señaló previamente, este

consistía en un taller teórico-práctico dirigido a los diversos actores territoriales para

desarrollar y fortalecer sus capacidades en la comprensión y transformación de conflictos

sociales de diferente índole. Vale la pena esbozar algunas de sus metodologías y

contenidos, pues por su impacto positivo es posible replicarlos en otros escenarios de

conflictividad social.

El taller consiste en una jornada de dos días donde se trabajan temas como:

aproximación al conflicto desde el enfoque transformador; cómo pasar del enfoque de la

resolución a la transformación de los conflictos; la importancia de las emociones y

percepciones en escenarios de conflictos; el desarrollo de habilidades para el diálogo, la

mediación, la concertación y la negociación; y el fortalecimiento de capacidades y

habilidades en el liderazgo transformador. Lo fundamental del taller es su carácter

práctico, por lo que se utilizan diversas herramientas para el desarrollo de habilidades en

los participantes como la encuesta de Thomas Killman para fortalecer el liderazgo

transformador; ejercicios de negociación para incorporar la importancia de la cooperación

transformadora en medio del conflicto; ejercicios controlados de mediación, concertación

y diálogo para formar practicantes de paz; juego de roles para lograr la identificación y el

trámite de emociones, percepciones, posiciones, intereses y necesidades en medio del

conflicto; y ejercicios autorreflexivos para fomentar la creatividad en el liderazgo

transformador.7

El programa Líder Transformador era implementado por el Ministerio del Interior con la

asistencia y experticia técnica y metodológica del PNUD, y obtuvo importantes logros: en

el primer año de su implementación entre 2017 y 2018 fueron formados 732 líderes

comunitarios, profesionales sociales de empresas del sector y representantes de

autoridades locales en diferentes municipios de los 7 territorios priorizados. Se logró

identificar un impacto cualitativo y cuantitativo en la transformación de conflictos en tanto

7 Para consultar las herramientas y estrategias metodológicas completas del programa Líder Transformador se recomienda revisar: Lesser, 2018.





se redujeron sustancialmente las alertas tempranas y vías de hecho en los municipios

intervenidos, pero fundamentalmente se evidenciaron cambios en el manejo de conflictos

por parte de los actores territoriales en los ámbitos personal, relacional y cultural, así

como mejoras notables en su relacionamiento y apropiación de los contenidos del Taller

incluso para el manejo de otro tipo de conflictividades sociales (ETH-Min Interior, 2018b).

Adicionalmente, para 2018 se hizo un esfuerzo por incorporar el enfoque transformador

en la atención, gestión y prevención de conflictos sociales asociados al sector

estableciendo, entre otras acciones, estrategias de seguimiento al cumplimiento de los

compromisos generados en espacios de diálogo; creando una instancia para el análisis

de las causas estructurales de la conflictividad social en cada territorio y la construcción

de medidas que contribuyeran a la transformación; y emprendiendo medidas concretas

para el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones locales en la satisfacción de

necesidades estructurales subyacentes a la conflictividad social. Para llevar esto a cabo

fue esencial la actualización de la lectura de los contextos de la conflictividad en cada

territorio adelantado por parte de los equipos territoriales del Ministerio del Interior al

interior de la ETH.

En este marco, es posible afirmar, sin lugar a duda, que las herramientas más

importantes para la transformación de conflictos asociados al sector hidrocarburos han

sido el diálogo y la mediación. Dicha transformación se evidencia en una mejora

sustancial y visible del relacionamiento entre empresas, comunidades y autoridades

locales en los territorios priorizados, que se refleja en la reducción de más de 5 veces de

la frecuencia de las vías de hecho y alertas tempranas asociadas a este tipo de conflictos

en todo el país, en el incremento de las buenas prácticas por parte de empresas del

sector y en el fortalecimiento de la presencia estatal nacional y local efectiva en los

territorios.

Para lograr esto, fue determinante el ejercicio sistemático de la mediación por parte del

Ministerio del Interior, así como la legitimidad ante las comunidades, las empresas y las

autoridades locales como el ente mediador más importante, capaz de formar a las

Capítulo 47

autoridades locales en este rol y responsable de garantizar el cumplimiento de los

principios del diálogo. De esta manera, la mediación fue la estrategia metodológica que

permitió avanzar a la ETH hacia escenarios de diálogo efectivos y por esta vía, hacia el

logro de resultados positivos en materia de atención, prevención, gestión y

transformación de los conflictos y la conflictividad social asociados al sector

hidrocarburos.

4.5 Construcción de una cultura y una práctica de paz en la ETH

Uno de los objetivos estratégicos de la ETH era aportar a la construcción de paz territorial

mejorando las relaciones entre comunidades, empresas y autoridades locales, y fomentar

el desarrollo de una cultura de paz que tuviera un impacto positivo no solo en los temas

relacionados con el sector hidrocarburos, sino en los demás escenarios de la vida y del

tejido relacional de las comunidades. En este sentido, las acciones de la ETH y

especialmente aquellas que se enfocaron en la prevención y transformación de conflictos

sociales, buscaron aportar en la construcción de una paz positiva en los territorios. En la

medida que muchas de estas acciones tenían como fundamento dejar capacidades

instaladas en los actores territoriales para tramitar pacíficamente sus conflictos, y en

tanto el propósito de fortalecer los tejidos relacionales apuntaba con acciones concretas

a la transformación de las causas estructurales de la conflictividad social, la ETH logró

contribuir a la construcción de paz positiva en los territorios intervenidos.

La estrategia de seguimiento y monitoreo a la conflictividad social y a los espacios e

instancias de diálogo para tramitar vías de hecho y alertas tempranas, permitió avanzar

durante el último año de implementación de la ETH en el abordaje de causas

estructurales de la conflictividad como la debilidad del Estado para garantizar derechos

fundamentales en los territorios, el desequilibrio de poder entre empresas y

comunidades, y la ausencia de mecanismos efectivos de representatividad y

participación ciudadana para canalizar demandas, diferencias y expectativas de las

comunidades en torno a la actividad hidrocarburífera. Lograr incidir positivamente en la

transformación de estas causas estructurales se basó en el fortalecimiento de las

capacidades para la construcción de paz de los diferentes actores territoriales. En esta





vía, fueron fundamentales los procesos de formación en herramientas para el diálogo, la

mediación, la negociación y la concertación, así como en temáticas que redujeron la

asimetría de información entre comunidades, autoridades locales y empresas del sector.

No obstante, el factor que más incidió en el fortalecimiento de capacidades para la

construcción de paz positiva fue poner en práctica todas estas herramientas, lo que

evidencia que con la práctica del diálogo es que se aprende a dialogar, y que con la

transformación del tejido relacional entre actores improbables se crean contextos para el

cambio social constructivo con resultados palpables.

En esta medida, puede concluirse que la ETH logró avanzar hacia un enfoque de

construcción de paz integrado, que tuvo componentes institucionales y verticales en tanto

se trató de una iniciativa gubernamental que determinó los lineamientos y acciones para

la intervención; pero que privilegió componentes locales porque canalizó los esfuerzos

que se venían gestando por parte de las comunidades y los territorios para buscar una

solución transformadora a la conflictividad asociada al sector hidrocarburos. Ambos

componentes aportaron para que la estrategia se convirtiera en una plataforma del

cambio social constructivo que, a pesar de mensajes éticos implícitos no siempre

coherentes, tuvo como propósito construir un futuro deseado en el mediano y en el largo

plazo con la participación de todos los actores involucrados.

Por último, con base en los elementos anteriores, es posible afirmar que la experiencia

de la ETH también contribuyó a la construcción de una cultura de paz en los territorios,

pues sus acciones buscaron impactar positivamente en el conjunto de valores, actitudes

y comportamientos de los diferentes actores poniendo en el primer plano el respeto a los

derechos humanos y la posibilidad de construir un desarrollo sostenible y conjunto, el

rechazo de la violencia como camino para la resolución de conflictos sociales, y el

ejercicio de la dignidad y la libertad por parte de las comunidades en la definición de sus

necesidades y los caminos para satisfacerlas efectivamente.

Capítulo 49

5. Conclusiones y recomendaciones

La experiencia de la ETH entre 2013 y 2015 demuestra que es posible diseñar e

implementar una estrategia de orden nacional y con enfoque territorial que apunte a la

atención, gestión, transformación y prevención de los conflictos sociales. En este sentido,

la ETH apostó por una construcción de paz positiva en los territorios a través del diálogo,

la mediación, el fortalecimiento de las capacidades locales y la transformación de

conflictos como un camino privilegiado para prevenirlos y atenderlos.

Los resultados son notables, toda vez que se redujeron las vías de hecho y las alertas

tempranas entendidas como las manifestaciones evidentes de los conflictos, pero

fundamentalmente en tanto se pudo avanzar en la creación de instancias y espacios de

diálogo que contribuyeron a mejorar el relacionamiento entre comunidades, empresas y

autoridades locales, que les permitieron trabajar sobre objetivos comunes, y que abrieron

espacios para tramitar pacíficamente las causas estructurales de la conflictividad social

asociada al sector hidrocarburos.

La lectura desde los enfoques de acción sin daño y construcción de paz permitió

observar algunos aspectos que vale la pena mantener en la continuidad de la estrategia y

replicarse en políticas que busquen aportar en la atención, gestión, transformación y

prevención de otras conflictividades sociales. Dentro de estos elementos se encuentran

los siguientes:

▪ Realizar análisis de contexto situados. Estos deben incluir diagnósticos sobre

conflictividades que abarquen sus causas directas, culturales y estructurales, así

como mapeos de actores complejos que permitan identificar posiciones, intereses

y necesidades, así como relaciones de cooperación, de indiferencia o de disputa

entre ellos. La experiencia demuestra que es fundamental actualizar estos

análisis de contexto permanentemente, y para ello es clave el diálogo constante

con los actores del territorio y la lectura de los cambios del contexto asociado a la

conflictividad.





▪ Articulación y cooperación interinstitucional. Detrás de los conflictos sociales

se encuentran profundas causas estructurales que abarcan diversos temas y que

por lo general aluden a la ausencia y al abandono del Estado. Por esta razón, es

fundamental institucionalizar el trabajo conjunto de entidades e instituciones

diversas, con mecanismos de cooperación y coordinación efectivos que permitan

avanzar en una acción coordinada hacia la transformación de la conflictividad.

▪ Trazar las estrategias alrededor de los elementos que conectan. El abordaje

integral y transformador de cualquier conflictividad debe pasar por contribuir a que

los actores improbables mejoren sus relaciones y trabajen por un objetivo común

que los oriente hacia el cambio deseado y que les permita enfocarse en visiones

conjuntas del futuro. Para ello, es clave identificar qué factores conectan a los

diversos actores y cómo la intervención puede potencializarlos.

▪ Fortalecer capacidades en transformación de conflictos. La experiencia de la

ETH demuestra que para enseñar a dialogar, a mediar y a concertar, se debe

dialogar, mediar y concertar. No basta con procesos de formación de índole

teórica. Es necesario incluir componentes prácticos en las intervenciones que no

sean hipotéticos, sino que aborden los conflictos directamente con herramientas

como el diálogo, la mediación, la negociación y la concertación. Este es el camino

para fortalecer capacidades y habilidades de los actores en transformación de

conflictos.

▪ Hacer seguimiento a los acuerdos. En el marco de escenarios de diálogo entre

actores improbables, la experiencia de la ETH demuestra que es fundamental

hacer un seguimiento estricto al cumplimiento de los acuerdos. La legitimidad del

diálogo, la permanencia de la confianza construida entre los actores y la

transformación de los conflictos depende en gran medida de un seguimiento

efectivo de los acuerdos por parte del mediador.

▪ Apostar por una construcción de paz positiva e integrada. La experiencia de

la ETH demuestra que es posible, con acciones concretas, aportar en la

construcción de una paz positiva que permita identificar y transformar causas

estructurales de violencia. Uno de los elementos que demostró ser efectivo en

esta vía fue la posibilidad de coincidir una visión horizontal y comunitaria de la

Capítulo 51

construcción de paz, con una visión institucional de carácter más vertical. Aunque

el margen de coincidencia sea reducido, se debe apostar por integrar estas

visiones para aportar realmente al cambio social constructivo.

Asimismo, los enfoques de acción sin daño y construcción de paz también permitieron

identificar algunos elementos en la experiencia de la ETH que contribuyeron a

profundizar el daño o la conflictividad que pretendía transformar. A partir de ellos, es

posible señalar los siguientes aprendizajes y recomendaciones que deberían ser tenidos

en cuenta en intervenciones que apunten a la transformación de conflictos:

▪ Inclusividad efectiva de todos los actores. Es determinante diseñar acciones

que permitan incluir todas las voces y agendas en espacios de diálogo y

construcción colectiva, sin privilegiar unos liderazgos sobre otros. Para ello, se

deben incorporar enfoques diferenciales que identifiquen las particularidades y la

complejidad de todos los actores, y que garanticen la equidad e inclusividad

efectiva en todas las fases de la intervención.

▪ Transparencia en los espacios de diálogo. En cualquier intervención que

acuda al diálogo como herramienta para transformar los conflictos, se deben

tomar medidas concretas que procuren la transparencia de los actores en los

espacios de diálogo y en la administración de recursos. Por esto, es fundamental

realizar una fase de alistamiento sólida de los procesos de diálogo que fomente la

voluntariedad, el compromiso, la buena fe y la transparencia de los actores. Estos

son indispensables para construir confianza y transformar los tejidos relacionales.

▪ Vocación de permanencia de las instancias de diálogo. La experiencia de la

ETH demuestra que diseñar e implementar instancias de diálogo debe ir más allá

de la intervención específica. Los espacios e instancias de diálogo deben tener

una vocación de permanencia, aunque no esté presente la institucionalidad, y es

justamente a ello lo que deben apuntar las intervenciones: a dejar una capacidad

instalada en el territorio, de manera que los actores puedan acudir a estos

escenarios de diálogo de manera autónoma y permanente.

▪ Coherencia en la visión de desarrollo. Cualquier intervención que busque

transformar conflictividades sociales debe cuestionarse el modelo de desarrollo

que en la práctica promueve y guardar coherencia entre sus discursos y prácticas.

Se debe dar lugar a una construcción local del desarrollo y crear medidas





concretas que apunten a ella, pues esto hace parte de la transformación de las

causas estructurales de los conflictos sociales.

▪ Coherencia en el propósito de transformar los conflictos. La experiencia de la

ETH demuestra que es difícil que el propósito de transformar los conflictos no se

difumine en atenderlos, pues hacer esto último es más fácil en la práctica. Por

esta razón, cualquier intervención que busque transformar conflictividades

sociales no debe perder de vista la necesidad de realizar acciones concretas que

contribuyan a cambiar causas estructurales y culturales de los conflictos, a

reconstruir el tejido relacional entre los actores improbables, a generar

capacidades locales para el trámite pacífico de los conflictos y a disponer lo

necesario para que los actores sean protagonistas del cambio social constructivo.

De esta manera, una última conclusión de este trabajo de grado es la importancia de

comprender y posicionar que los escenarios de construcción de paz van mucho más allá

de los espacios creados por los Acuerdos de Paz, así como de las temáticas y

poblaciones tradicionalmente asociadas al pos-acuerdo. La experiencia de la ETH y sus

impactos positivos demuestran que son diversos los escenarios de conflictividad social

que se deben transformar para aportar a la construcción de paz positiva en Colombia,

pues la violencia en sus diferentes manifestaciones se arraiga en la complejidad de las

relaciones que se tejen entre comunidades, instituciones y todos los actores que

intervienen en la cotidianidad de los territorios. La transformación de estos

relacionamientos cotidianos es un paso esencial para la materialización de la autonomía,

la libertad y la dignidad de las personas y las comunidades.

Capítulo 53

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