el debate sobre el tamaño del estado

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIN Y PUBLICACIONES

EL DEBATE SOBRE EL TAMAO DEL ESTADO, LOS INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL

EN CHILE Y EL COSTO FISCAL DE LOS

TRATADOS DE LIBRE COMERCIO

CON EL BLOQUE DE LA UNIN EUROPEA Y LOS ESTADOS UNIDOS

DEPESEX/BCN/SERIE ESTUDIOS AO XIV, N 295

SANTIAGO DE CHILE JULIO DE 2004

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones

TABLA DE CONTENIDOS

Resumen ......................................................................................................................................1 Introduccin.................................................................................................................................2 A. El debate sobre el tamao de la estructura de gestin de los gobiernos .................................3

Historia del crecimiento de los gobiernos de los actuales pases industrializados..................4 Cun grande es lo grande? .....................................................................................................6 Los debates-trampa relativos al Estado................................................................................6 La falacia de la incapacidad congnita ....................................................................................8 Una perspectiva econmica .....................................................................................................9 Crtica de Norbert Lechner a la perspectiva economicista ....................................................15 La perspectiva poltica...........................................................................................................18 Una nueva agenda para las reformas?..................................................................................24

B. Los ingresos y gastos fiscales en Chile y el impacto financiero fiscal de los tratados de libre comercio con el bloque Unin Europea y con Estados Unidos.................................................27

Informe General de la Ejecucin Presupuestaria del Tesoro Pblico ...................................29 Impacto financiero fiscal de los tratados de libre comercio con el bloque Unin Europea y con Estados Unidos ...............................................................................................................31

Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos: su costo fiscal ......................................31 Tratado de Libre Comercio con la Unin Europea: su costo fiscal...................................35

Conclusin.................................................................................................................................36 Fuentes Bibliogrficas ...............................................................................................................38


El debate sobre el tamao del Estado,

los ingresos y gastos del gobierno central en Chile y el costo fiscal de los Tratados de Libre Comercio

con el bloque de la Unin Europea y los Estados Unidos

Estudio elaborado por Fernando Arrau con la colaboracin de Virginie Loiseau, de la Seccin Estudios de la Biblioteca del Congreso Nacional.

Resumen

La primera parte del presente estudio est dedicada a realizar una aproximacin desde diversos flancos al debate sobre el tamao de los Estados en un mundo globalizado. En la primera seccin se entrega el historial del crecimiento de los gobiernos, en especial, de los actuales pases industrializados. En la segunda seccin se dan a conocer los criterios del especialista en polticas pblicas y regmenes polticos de gobierno comparados, Richard Rose, para llevar a cabo una medicin del gobierno. En la tercera seccin se entregan los argumentos de Bernardo Kliksberg, adscrito al BID, para definir como debates-trampa tanto al que se refiere al tamao del Estado como al que fundamenta la supuesta incapacidad congnita del Estado. Esta ltima materia es vinculada con la Escuela de Opcin Pblica que busca realizar un desplazamiento terico radical de los supuestos de la economa clsica hacia el mbito de la poltica. La cuarta seccin est dedicada a dar un ejemplo de cmo participan en el debate los economistas neoliberales, actualizando la pregunta que se hiciera Adam Smith sobre las consecuencias para el desarrollo econmico de un pas del sobrepaso de sus funciones esenciales por parte de un gobierno. La quinta seccin da cabida a la crtica de Norbert Lechner a la perspectiva economicista. En la sexta seccin se entrega una sntesis del intercambio de ideas entre Michael Novak y Anthony Giddens sobre el Estado de Bienestar y

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la Social Democracia. Por ltimo, en la sptima seccin se dan a conocer los principales contenidos de la propuesta de una nueva agenda de reformas para los pases latinoamericanos, por parte del Premio Nobel de Economa, Joseph E. Stiglitz, la que pretende corregir los errores de las primeras reformas promovidas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

En la segunda parte de este estudio se entrega una referencia a las ejecuciones presupuestarias del Tesoro Pblico, ingresos y gastos consolidados en moneda nacional correspondientes al ao 2003, y al impacto financiero fiscal de los tratados de libre comercio con el bloque Unin Europea y con Estados Unidos.

Introduccin

El debate sobre el tamao del Estado presente a travs de diversas formas en las ltimas dcadas la mayora de las veces ha obviado la determinacin de aquello que est sometido a medicin. La obviedad puede justificarse en la medida en que desde su inicio el que ha estado en el centro de la discusin ha sido el gobierno central, o el Ejecutivo, si se lo distingue de los otros dos Poderes del Estado: el Legislativo y el Judicial. Es al gobierno central como seala Luciano Tomassini (2000, p. 58) a quien se refiere cualquier rediseo del Estado, en tanto que su proceso de toma de decisiones es la principal condicin para la eficacia en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas. Por otra parte, los gastos correspondientes a los otros poderes del Estado estn comprendidos dentro del Tesoro Pblico, administrado por el gobierno central aunque, salvo excepciones, nunca han sido objeto del cuestionamiento al que ha sido sometido el financiamiento de determinadas polticas del gobierno central. Conforme a lo expuesto, en el presente trabajo se hablar indistintamente del tamao del Estado o del gobierno.

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A. El debate sobre el tamao de la estructura de gestin de los gobiernos

El papel y el tamao del gobierno han sido debatidos, al menos por los economistas en occidente, desde los inicios de la teora econmica clsica, a travs de las crticas de Adam Smith al mercantilismo.

Dentro del contexto de la crisis econmica de comienzos de los aos setenta, el debate sobre el papel del Estado, su tamao, su intervencionismo en la vida econmica y su capacidad o incapacidad para enfrentar con xito las crisis, se generaliz y se fue articulando bajo el dominio de los postulados clsicos de la teora liberal. Desde este punto de vista el gobierno central, contrariando los principios smithonianos, haba dejado de ser slo el proveedor de los servicios de seguridad y defensa, de la administracin de justicia, y no demasiado ms, para pasar a administrar otros beneficios para la poblacin en salud, educacin, vivienda, seguridad social etc., constituyndose en el eje principal del llamado Estado de Bienestar.

La disminucin del tamao del Estado lleg a constituirse en el quid de la crtica neoliberal. Los principios de sta, al servicio de un sistema de valores en que la libertad individual expresada a travs de la libre iniciativa es el valor supremo, signaron muchas de las reformas o modernizaciones propuestas para diversos pases en las ltimas dcadas. Dentro de este concepto de modernizacin, la reduccin o desmantelamiento del Estado estaba contemplado como un modo de estimular la economa, lo mismo que las disminuciones de impuestos y de los programas sociales. El discurso de los centros (Ronald Reagan, Margaret Thatcher), contrario a la intervencin del Estado, tuvo rpida difusin en Amrica Latina cuyos pases eran golpeados muy duramente por la crisis. La desestatizacin, la desburocratizacin, la privatizacin de empresas y organismos pblicos, la desregulacin y la desreglamentacin econmicas, as como la promocin de otras medidas y procesos fueron realizados, bajo presin interna y externa, en los pases de la regin varios de ellos bajo regmenes militares sin una discusin profunda sobre el tamao del Estado que pusiera en evidencia la gran variedad de situaciones existentes (Rose, 1998, pp. 26-29).

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Historia del crecimiento de los gobiernos de los actuales pases industrializados

Los sectores pblicos de los actuales pases industrializados tuvieron, alguna vez, una participacin mucho ms pequea en los recursos fiscales que la que tienen actualmente. Vito

Tanzi, director del Departamento de Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional, y Ludger Schuknecht, jefe de la Unidad de Anlisis de Polticas Fiscales del Banco Central Europeo (1999), usando como patrn para medir el tamao de los Estados el porcentaje del gasto fiscal en relacin con el Producto Interior Bruto (PIB) anuales de cada pas, historiaron el desarrollo de este crecimiento, entre 1870 y 1996 presentando las siguientes tablas:

Cuadro N 1 Gasto Pblico (en % del PIB) en pases industrializados (18701996)

Pas 1870 1913 1920 1937 1960 1980 1996 Australia 18.3 16.5 19.3 14.8 21.2 34.1 36.6 Austria - - 14.7 20.6 35.7 48.1 51.7 Canad - - 16.7 25 28.6 38.8 44.7 Francia 12 17 27.6 29 34.6 46.1 54.5 Alemania 10 14.8 25 34.1 32.4 47.9 49 Irlanda - - 18.8 25.5 28 48.9 42 Japn 8.8 8.3 14.8 25.4 17.5 32 36.2 Nueva Zelanda - - 24.6 25.3 26.9 38.1 34.7 Noruega 5.9 9.3 16 11.8 29.9 43.8 49.2 Suecia 5.7 10.4 10.9 16.5 31 60.1 64.7 Suiza 16.5 14 17 24.1 17.2 32.8 39.4 Reino Unido 9.4 12.7 26.2 30 32.2 43 41.9 EEUU 7.3 7.5 12.1 19.7 27 31.4 33.3 Blgica - 13.8 22.1 21.8 30.3 57.8 54.3 Italia 11.9 11.1 22.5 24.5 30.1 42.1 52.9 Holanda 9.1 9 13.5 19 33.7 55.8 49.9 Espaa - 11 8.3 13.2 18.8 32.2 43.3 Promedio 10.5 11.9 18.2 22.4 27.9 43.1 45.8

Fuente: Tanzi y Schuknecht, Can small governments secure economic and social wellbeing?, 1999.

Como puede verse, a fines del siglo XIX y comienzos del XX el promedio del gasto pblico en aquellas naciones se mantena en un 12% del PIB, es decir, un cuarto del promedio

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actual (45,8%). Japn, los Pases Bajos, Noruega y los Estados Unidos mostraban niveles inferiores al 10%, mientras Francia, considerada con un gobierno muy grande con un 12,6% (Leroy-Beaulieu, Paul, 1988, cit. por Tanzi y Schuknecht, 1999). Una parte importante de los presupuestos de estos pases se dedicaba a los gastos militares, a las obras pblicas esenciales y a la administracin estatal. En el mismo perodo considerado, fueron introducidos en muchos pases la educacin primaria pblica y universal, proyectos de inversin importantes y, asimismo, embrionarios sistemas de seguro social, mientras las economas prosperaban y la pobreza declinaba (Tanzi y Schuknecht, 1999).

Los gastos pblicos ocasionados por las dos Guerras Mundiales y la Gran Depresin que fue considerada una muestra de los errores de la teora liberal elevaron los porcentajes en relacin con el PIB a una media del 23%, mientras en Francia, Alemania y el Reino Unido alcanzaba el 30%, y en Espaa, Noruega y Suecia se reporteaba en un 20%.

Sin las exigencias de las situaciones extremas anteriores, el perodo comprendido entre 1960 y 1980 mostr un rpido crecimiento del gasto pblico. Los estudios de John Maynard Keynes (The General Theory of Employment, Interest, and Money, 1936); de Richard A. Musgrave (The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, 1959), y de John Kenneth Galbraith (The Affluent Society, 1958) sugeran expansiones en los roles de asignador de recursos, de redistribuidor y de estabilizador de los gobiernos. Del mismo modo, las constituciones, los sistemas legislativos y las cortes nacionales establecieron provisiones para acomodar las polticas intervencionistas. El crecimiento del Estado fue tambin facilitado por las dinmicas de los procesos polticos en las sociedades democrticas. Entre 1960 y 1980, el gasto pblico promedio en los pases ms industrializados aument de un 28% del PIB, en 1960, a un 43%, en 1980. En Blgica, los Pases Bajos y Suecia, alcanz un 50%. En 1996, el gasto pblico promediaba un 46 % (Tanzi y Schuknecht, 1999).

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Cun grande es lo grande?

El profesor de polticas pblicas de la Universidad de Strathclyde, Glasgow, Richard Rose (1995, pp. 71-76) se pregunta en relacin con el sector pblico y su tamao: Cun grande es lo grande? El autor considera que preguntar por el tamao del gobierno es una pregunta fcil pero de respuesta difcil y, aun, engaosa. La magnitud es uno de sus muchos atributos. La identidad de un Estado, en primera instancia, se establece en trminos de cualidades nominales, p. ej. si sus autoridades son elegidas democrticamente. Luego se pasa a interrogantes ordinales, como es ste un gobierno ms o menos representativo que otro? Por ltimo se llega a la cuantificacin, p. ej. cuntos son los empleados pblicos? Para Rose, no es seguro que los numerosos programas gubernamentales puedan reducirse a una medida comn, ya sea dinero, votos u otros objetos fciles de contar.

El tamao del Estado viene a ser, para Richard Rose (1998, pp. 82-85), la suma (o el subproducto) de muchas actividades distintas emprendidas por ste, cada una con su escala y determinantes propios. Ninguna teora monocausal podra explicar todos los cambios gubernamentales que son el resultado conjunto de una especie de frenos y equilibrios mutuos entre principios. Por otra parte, las teoras sobre el aumento de tamao del Estado, corriendo el riesgo de llegar a ser slo matemticas recreativas1, suelen exponerse de acuerdo con el mismo Rose en el lenguaje atemporal y universalista de la economa terica, sin consideracin alguna por la herencia institucional que en cualquier momento restringe las acciones de los polticos. Muchas medidas que influyen sobre el gobierno reflejan hechos ocurridos un cuarto o medio siglo atrs, como los programas del Estado Benefactor que pueden haber tenido origen en cambios efectuados alrededor de la Primera Guerra Mundial.

Los debates-trampa relativos al Estado

Desde muchos sectores ha sido criticada la postura que defiende un Estado necesario con funciones esencialmente subsidiarias. El coordinador del Instituto Interamericano para Desarrollo Social, adscrito al BID, Bernardo Kliksberg (Rediseo del Estado: una perspectiva

1 Larkey Patrick et al. Theorizing about the Grouwth of Government, Journal of Public Policy, 1(2): 157-220.

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internacional. CLAD Toluca Mxico. 1993): sostiene que cuando se habla de un Estado necesario, el tpico no puede ser reducido a una cuestin de tamao, sino que lo importante es el papel que juega el Estado frente a los problemas econmicos y sociales y a la forma de interrelacin entre el Estado y la sociedad.

Kliksberg, (1989, pp. 36-46) a fines de la dcada de los 80, tomando en consideracin, principalmente, lo sucedido en Amrica Latina, calificaba de debate-trampa al que fuera desarrollado en torno al tamao del Estado, promovido por organismos internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) cumpliendo con el llamado Consenso de Washington e, igualmente al otro, vinculado con el anterior, sobre la supuesta incapacidad congnita del Estado. Debate-trampa porque se han perdido energas en discusiones que no conducen a nada y alejan de los hechos, en lugar de concentrarse en la estructuracin de polticas para llevar adelante los profundos cambios necesarios.

El autor postula que el discurso de aquellos que defienden la reduccin drstica del Estado, normalmente se presenta sin ningn respaldo emprico y sin ser historiado o comparado. Si frente a su carcter dogmtico se pretende tomar contacto con los hechos y se pregunta qu quiere decir Estado enorme? O enorme, en relacin con qu?, del dogma se puede inferir que los Estados latinoamericanos seran mucho mayores que los propios del mundo desarrollado, modelos de eficiencia. Kliksberg acepta que existen diferencias importantes entre unos y otros en cuanto a la composicin interna y los niveles de eficiencia, pero que la cuestin no es el tamao tomado en forma absoluta como lo hace el discurso usual. Sin embargo, para Kliksberg, el alegato no est corroborado por la comparacin internacional, ya que usando como indicador la relacin gasto pblico/producto nacional bruto, el promedio para diez pases desarrollados, incluido Japn con un bajo 17,8%, es de 40,02%, mientras que para diez pases latinoamericanos incluido Chile, con 35,5% el promedio es de 21,6% (cifras de 1985, extradas del Informe sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial, de 1987).

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La falacia de la incapacidad congnita

Bernardo Kliksberg destaca tambin que el discurso usual de los economistas neoclsicos sugiere la existencia de una especie de incapacidad estructural en las actividades del sector pblico. La eficiencia no sera factible en condiciones de sector pblico dice (1989, pp. 44-46 y 58-62). Ellas llevaran inevitablemente a amplios mrgenes de ineficiencia. Aunque reconoce que el aparato pblico latinoamericano de fines de los aos ochenta adoleca (y, posiblemente an adolece) de serios problemas de funcionamiento y rendimiento, el autor considera que hipotetizar una incapacidad congnita significa un salto epistemolgico considerable que el discurso efecta en el vaco (p. 44). Apoyado en diversas fuentes, Kliksberg concluye citando a George W. Downs y Patrick D. Larkey (The Search for Governmental Efficienty, Nueva York, Random House, 1986): Los gobiernos son ms eficientes y las empresas privadas menos eficientes de lo que popularmente se cree.

El mayor problema con esta versin de la ineficiencia del Estado reside, para Kliksberg, en que la poltica de administracin pblica implcita que l detecta en Amrica Latina, a travs de una revisin sistemtica de la evolucin administrativa del aparato pblico en la regin, es una poltica a la defensiva. Parte de la cuasi aceptacin pasiva de la idea de que el Estado es ineficiente por naturaleza y tiende a imitar, a partir de ella, al supuesto modelo organizativo superior constituido por la empresa privada. [...] Este sesgo privatista ampliamente difundido en la regin ha contribuido a crear en gruesos sectores de la administracin pblica un fuerte sentimiento de ilegitimidad (pp. 58-62).

Ampliando las tesis de Kliksberg puede recordarse que la ofensiva ideolgica del neo liberalismo que se asocia a la modernizacin ha representado un fuerte repunte de las doctrinas contractualistas acerca del Estado entre las cuales John Rawls2 distingue aquellas que afirman una sola concepcin del bien que ha de ser reconocida por todas las personas en la medida que son racionales, de aquellas que admiten una pluralidad de concepciones opuestas e incluso inconmensurables. La primera est representada por el utilitarismo clsico. Su versin contempornea, la Escuela de Opcin Pblica, encarnada por James M. Buchanan y Gordon

2 La justicia como equidad. Editorial Tecnos, 1986.

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Tullock ofrece el fundamento terico del homo conomicus: Los individuos dice Buchanan3 son modelados para comportarse de tal manera que maximizan utilidades subjetivas ante las restricciones que enfrentan, y, si el anlisis ha de llegar a ser operativo, es necesario establecer argumentos especficos en las funciones de utilidad. Se hace necesario modelar a los individuos como entes que persiguen sus propios intereses personales, estrechamente definidos en trminos de posiciones netas de riqueza, mesurables, tanto predecibles como esperadas.

Esta Escuela realiza un desplazamiento terico radical de los supuestos de la economa clsica hacia el mbito de la poltica. Buchanan destaca que no exista ninguna "teora econmica de la poltica" que se derivara del comportamiento de eleccin individual. Los economistas clsicos, lo mismo que sus sucesores del siglo XIX, no la habran elaborado porque presuponan implcitamente que las actividades colectivas son bsicamente improductivas y que el papel del Estado se limita sobre todo a lo que se ha llamado sus funciones mnimas o de seguridad. Sencillamente dice estos economistas no podan concebir que mucho "bien" o "bienes" pudieran generarse por la accin colectiva o gubernamental [...] Cuando en poltica se modela a las personas como poseyendo intereses propios tal y como sucede en otros aspectos de su comportamiento, el desafo constitucional se convierte en el diseo y la construccin de instituciones bsicas o reglas que limiten al mximo posible el ejercicio de tales intereses de modo expoliador y que dirijan esos intereses a favor del inters general.

Los postulados de esta escuela estn presentes en la perspectiva economicista y en la crtica de Norbert Lechner que se sintetizan a continuacin.

Una perspectiva econmica

Los economistas neoliberales han renovado la pregunta que se hiciera Adam Smith sobre si la mayor envergadura del gobierno puede perjudicar el desarrollo econmico. Smith,

3James M. Buchanan. La perspectiva de eleccin pblica. Economista norteamericano obtuvo el Premio Nobel de Economa en 1986 por su desarrollo de las bases contractuales y constitucionales de la teora de la adopcin de decisiones econmicas y polticas (http://www.eumed.net/cursecon/textos/buchanan-elecc-publica.htm).

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pensando en esta alternativa, opt por recomendar el establecimiento de lmites claros al gasto fiscal (Gwartney et alia, 1998, p. 165).

James Gwartney y Randall Holcombe, economistas de la Universidad del Estado de Florida, y Robert Lawson, economista de la Universidad Capital en Ohio (1998), a partir de cifras similares a las entregadas por Vito Tanzi, y Ludger Schuknecht, citadas anteriormente, coinciden con ellos en el excesivo aumento en el gasto del gobierno central en los pases industrializados. Gwartney et alia, respecto de los pases integrantes de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OECD) que entre 1960 y 1996 aumentaron el tamao de gobierno del 27% de porcentaje del PIB, en 1960, a 48%, en 1996, observan que los gobiernos de esos pases, a pesar de haber realizado reformas orientadas hacia una economa de mercado como ser, la reduccin de las barreras comerciales, estabilidad de los sistemas monetarios, liberacin o eliminacin de controles de precio, etc., en una dimensin crtica, como es el tamao del gobierno, se han movido en otra direccin.

Estos autores seleccionaron los gastos realizados por los pases integrantes de la OECD, entre los aos 1960 y 1992, para cumplir con sus funciones esenciales (core functions). Entendiendo que estas funciones se sitan dentro de dos categoras generales: 1) actividades para proteger a las personas y su propiedad de la expoliacin, y 2) provisin de un limitado set de bienes que por varias razones los mercados pueden encontrar difcil de proveer. Estas dos categoras son un reflejo de los tres factores que Adam Smith, en su tiempo, list como propios del rol del gobierno (Gwartney, Holcombe y Lawson (1998) pp. 165-166).

Respecto a los Estados Unidos, los gastos federal, estaduales y locales en las funciones esenciales estn consignados en el siguiente cuadro, que ilustra el tipo de funciones consideradas esenciales, y su gasto:

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Cuadro 2

ESTADOS UNIDOS: Gastos de los Gobiernos Federal, Estaduales y Locales en Categoras Presupuestarias seleccionadas como porcentajes del PIB, 1960-92

Categoras seleccionadas 1960 1970 1980 1990 1992 Proteccin de personas y propiedad Proteccin policial 0.39 0.49 0.54b 0.55 0.66 Correcciones 0.14 0.16 0.24b 0.43 0.50 Judicial 0.11 0.11 0.13b 0.16 Otras Actividades de Justicia Criminal a 0.06 0.11b 0.14 0.34c Subtotal 0.64 0.82 1.02b 1.28 1.50

Seguridad Nacional Defensa Nacional 8.72 7.75 4.81 5.21 4.78 Asuntos Internacionales 0.58 0.34 0.46 0.24 0.26 Subtotal 9.30 8.09 5.27 5.45 5.04

Educacin Educacin Elemental y Secundaria 2.88 3.62 3.34 3.52 3.67 Educacin Superior 0.61 1.06 1.22 1.28 1.35 Otros 0.20 0.70 0.61 0.52 0.65 Subtotal 3.69 5.38 5.17 5.32 5.67

Carreteras 1.82 1.61 1.21 1.08 1.08 Alcantarillados, Salubridad y Proteccin ambiental 0.53 0.60 0.97 0.80 0.85 Sistema de Reserva Federal: Gastos 0.03 0.03 0.02 0.02

TOTAL 15.98 16.53 13.67 13.95 14.16

a) Las representaciones legales y otras actividades relacionadas no fueron contadas entre los gastos de justicia criminal antes de 1969.

b) Estos porcentajes fueron calculados desde los gastos y PIB de 1979, porque en 1980 no fueron recogidos. c) Las actividades judiciales, legales y otras fueron combinadas dentro de una sola categora en los datos de 1992.

Fuentes: Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United States (varios reportes); Board of Governors of Federal Reserve System: 1996 Annual Report, y Economic Report of the President (Febrero 1997).

Gwartney, Holcombe y Lawson (1998, pp. 168-170) realizando el mismo clculo sobre algunos gobiernos de la (OECD) establecieron las siguientes relaciones:

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Grfico 1

Las categoras esenciales aqu consideradas son: (1) orden pblico y salud, (2) defensa nacional, (3) educacin, y (4) transporte y comunicacin. No fueron incluidos los gastos por la operacin de un sistema de banco central, de higiene pblica y de proteccin del medio ambiente, por no haber estado disponibles en todos los pases. En Canad y Estados Unidos estos gastos correspondieron a un 1% del PIB.

Los autores concluyen que el gasto pblico de los pases estudiados, en las funciones que tradicionalmente la teora econmica clsica ha considerado propias del gobierno, corresponde a un promedio menor al 15% del PIB. Si se compara esta cifra con el promedio del gasto de los gobiernos de los pases de la OECD, en 1996, 48% del PIB, resulta que en esos pases las funciones estatales no consideradas como gastos esenciales consumieron en el perodo estudiado, aproximadamente, las dos terceras partes del gasto fiscal, es decir, un 33% en relacin con el PIB.

CORE GOVERNMENT EXPENDITURES AS A SHARE OF GDP

10,813,3

16,913,8 12,7

10,913,4

9,1

02468

1012141618

U.S.

1960

U.S.

1992

Cana

da 19

60

Cana

da 19

95

U.K.

1992

Germ

any 1

991

Austr

alia

1989

Swede

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2

Gove

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GD

P

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Los autores consideran vlido afirmar que la expansin del gobierno ms all de sus actividades esenciales ejerce un impacto negativo en la economa, por tres razones: 1) los altos impuestos y/o prstamos adicionales requeridos para financiar los gastos del gobierno imponen una carga a la economa. Aunque la productividad de los gastos del gobierno no declinase, los crecientes costos de los impuestos (y prstamos adicionales) podran eventualmente aplastar los beneficios provenientes de los gastos adicionales del gobierno; 2) en la medida en que el gobierno central crece, declina su productividad. Los gastos del gobierno que protegen a los individuos y su propiedad y mantienen una fluida economa de mercado pueden rendir una alta tasa de retorno. Mientras el gobierno se expande en reas tales como la provisin de infraestructura y educacin los retornos todava pueden ser atractivos. Sin embargo, si el gobierno contina creciendo en relacin con el sector mercantil comienza la disminucin progresiva de retornos, y 3) el proceso poltico inhibe la iniciativa privada la cual impulsa el desarrollo econmico.

Para obtener una comprobacin emprica de estas afirmaciones, Gwartney, Holcombe y Lawson tomaron como muestra los 23 ms antiguos miembros de la OECD. Comparados estos pases con otros de alrededor del mundo, su disposicin institucional y niveles de ingresos son relativamente similares. Polticamente, todos son actualmente democracias estables. Sus estructuras legales reflejan un compromiso con el rol del derecho. Sus acuerdos monetarios han sido estables habiendo superado la hiperinflacin despus de la Segunda Guerra Mundial. En el rea del comercio internacional han estado a la vanguardia de la promocin de las polticas de comercio ms liberales. Sin embargo, a pesar de sus semejanzas en muchas reas, la medida de sus gobiernos como parte de su economa ha variado sustancialmente entre ellos.

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Grfico 2

Fuente: GWARTNEY, J. et al. (1998).

A travs de 851 observaciones que reflejaban los 37 aos del perodo 1960 a 1996, de los 23 pases considerados, los investigadores lograron establecer los porcentajes anuales de aumento del PIB correspondientes a determinados rangos de tamao de gobierno durante un ao. Es as como hubo 81 casos durante el perodo 1960-96 donde una nacin tuvo gastos gubernamentales de menos que 25% del PIB. Los pases en tal categora promediaron una tasa anual de PIB de 6,6%. Como el tamao del gobierno creci, segn los investigadores, el porcentaje de la tasa de crecimiento persistentemente descendi. Cuando el tamao del gobierno excedi el 60 por ciento del PIB, el porcentaje de crecimiento del PBI real fue un anmico 1,6%. Los datos claramente ilustran una relacin inversa entre crecimiento ao-a-ao del PIB real y el tamao del gobierno en los pases OECD durante el perodo 1960-96.

SIZE OF GOVERNMENT AND THE ANNUAL GROWTH OF REAL GDP FOR OECD COUNTRIES

1960-96

1,62

2,8

3,84,7

6,6

0

1

2

3

4

5

6

7

8

60Size of Government

(Total Government Spending as a Percentage of GDP)

Av

era

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Crtica de Norbert Lechner a la perspectiva economicista

El politlogo chileno-alemn Norbert Lechner (1999) critica las perspectivas economicistas sobre el tamao del Estado, de las cuales la expuesta en la seccin anterior es un ejemplo, por los supuestos reduccionistas que conllevan, los cuales no dan cuenta de la naturaleza del Estado. El primer supuesto afirma que habra una equivalencia funcional entre mercado y Estado de modo que ambos se ocupan indistintamente de las mismas materias siendo comparables acorde a un mismo criterio. El segundo supuesto se refiere a dicho parmetro compartido: la nica medida es la evaluacin econmica mediante un clculo de su eficiencia respectiva en la asignacin de recursos. Como consecuencia del criterio econmico, cuantificable en trminos econmicos, se presupone, en tercer lugar, la existencia de una ecuacin ptima en los respectivos tamaos (ste es el objetivo buscado por Gwartney, Holcombe y Lawson, en la seccin anterior, al establecer la cuantificacin de las funciones esenciales del Estado [core functions], comparndolas con el gasto real de los gobiernos). Si el clculo no corresponde al ptimo dice Lechner la perspectiva economicista lo atribuye a la intromisin de intereses polticos: la poltica aparece como la distorsin indebida de un asunto tcnico. El cuarto supuesto corresponde a la conclusin de lo anterior: si la diferencia entre Estado y mercado es de ndole tcnica, medible por la asignacin ptima de recursos, la eleccin de un mecanismo excluye al otro. En suma, la discusin sobre el tamao del estado dice Lechner tiende a reducir la vida social al proceso econmico, donde mercado y Estado operaran como equivalentes funcionales en la asignacin de recursos (p. 41).

Lechner acepta que mercado y Estado pueden ser comparados en tanto ambos cumplen una funcin de coordinacin. Frecuentemente, dice Lechner (p. 41) la complejidad de la materia, la dispersin de la informacin disponible y, por sobre todo, la necesaria conversin de los conocimientos en estrategias que involucran a varios actores impiden una coordinacin estatal de orden jerrquico. En estos casos, el mercado o las redes (networks) ofrecen una coordinacin ms flexible y gil aunque no eliminan la coordinacin estatal.

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La referencia a un bien comn como fundamento ltimo y objetivo final de la vida social legitima la soberana (interna y externa) del Estado para regular las transacciones entre intereses egostas en el mercado y as asegurar la cohesin bsica de la sociedad. Esta domesticacin de las tendencias centrfugas dice Lechner (p. 43) ha sido a lo largo de la historia de la sociedad moderna, una tarea prioritaria del Estado; sin embargo, en el nuevo contexto de alta complejidad social, la vinculacin o, en trminos de Albert Hirschman, la lealtad de las partes con el todo se vuelve particularmente problemtica.

Lechner se explica que en este ltimo contexto la propuesta neoliberal deviene plausible. En una fase anterior la sociedad moderna concibi en una relacin de complementariedad espontnea las tensiones propias de producirse a s misma y, simultneamente, un proyecto por realizar bajo determinadas condiciones. As lo entendi Adam Smith a travs de su famosa tesis del bien comn como el resultado no intencional de la accin egosta de los individuos en persecucin de sus intereses particulares. La mano invisible del mercado, de acuerdo a Smith, asegura un equilibrio espontneo del sistema econmico mientras su contraparte, una cultura tica, regula los valores y normas de las relaciones sociales. El fair play de la accin social dice Lechner (p. 47-48) estara asegurado [en esta fase] por la capacidad de cada individuo para anticipar los intereses ajenos e interiorizar un arreglo justo.

Este enfoque prevaleci tambin en las sociedades latinoamericanas del siglo XIX pero a comienzos del siglo XX las convulsiones de los pases de la regin dice Lechner (p. 48) dan testimonio en buena parte de las limitaciones de tal estrategia. El rgimen oligrquico no logra ya incorporar la subjetividad emergente 4 (obreros y campesinos) a la modernizacin, mientras que la sociedad no acepta su marginacin . Se abre, entonces, el ciclo de una construccin deliberada de la complementariedad. A partir de los aos veinte, muchas sociedades latinoamericanas hacen del Estado la mediacin poltica entre el desarrollo de los sujetos sociales y el despliegue de los sistemas funcionales (sistema econmico, sistema

4 Norbert Lechner en la misma lnea de Habermas, Giddnes y Touraine distingue entre modernidad y

modernizacin. La primera abarca no solamente el proceso de racionalizacin social sino igualmente a la subjetividad entendiendo por subjetivacin la creciente autonoma del individuo, cuyos valores, expectativas y conductas se independizan de las tradiciones consagradas, dando lugar al desarrollo ms consciente y deliberado de identidades colectivas y pautas de accin social (p.45).

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poltico, sistema jurdico) relativamente autnomos que operan de modo autorreferido, acorde a sus respectivas racionalidades. Comienza la intervencin activa del Estado, situado en el cruce de las dos grandes tensiones, generndose la modalidad nativa, regional, del Estado de Bienestar keynesiano.

El agotamiento del llamado ciclo estado-cntrico en los aos setenta no es segn Lechner (p. 49) sino la crisis de la construccin poltica de aquella complementariedad y, como se seal anteriormente, en ese contexto la propuesta neoliberal se hace plausible. Esta plausibilidad se justifica en la medida en que el neoliberalismo se entiende como una propuesta de coordinacin descentralizada y espontnea por medio del mercado, especialmente donde la diferenciacin de las lgicas de funcionamiento de los diversos sistemas y la multiplicacin de los actores hace difcil un manejo jerrquico y descentralizado. Sin embargo, para Lechner donde est su fuerza est su debilidad. En su forma de coordinar, el mercado, relativamente ciego a su entorno, slo procesa las demandas externas en la medida en que sean traducibles a su propio cdigo interno: en precios. Cuando, por ejemplo, la educacin o la salud son tratadas como mercados donde oferta y demanda logran un equilibrio automtico dice Norbert Lechner (p. 50) tal vez dichos sistemas sean rentables econmicamente, pero dejan de cumplir las funciones especficas de la educacin y la salud.

La estrategia neoliberal, segn Lechner, ofrece a travs del mercado un mecanismo de coordinacin social pero no ofrece una forma institucional para manejar la complementariedad. No cree en una complementariedad deliberada como la que fue descrita anteriormente y tampoco se hace cargo del problema de la complementariedad. Se establece una desconexin entre modernizacin y subjetividad. Esta es denegada a travs de la forma ms visible de negacin: la funcionalizacin de los sujetos: Las motivaciones y expectativas, los deseos y proyectos de las personas dice Lechner (p. 50) son relevados, absorbidos y puestos al servicio de los sistemas. No es extrao, entonces, que frente a la crisis de la construccin poltica de la complementariedad, la estrategia neoliberal indague sobre cmo traducirla a su propio cdigo interno cuantificador y enfatice la bsqueda de una ecuacin ptima en los respectivos tamaos entre Estado y mercado.

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La perspectiva poltica

En general, las crticas actuales desde el punto de vista poltico al gobierno hiperdesarrollado, incluidas en la que se hace al Estado Benefactor, utilizan como icono poltico correspondiente a la Social Democracia (entendiendo tambin bajo esta denominacin a otras corrientes afines como partidos socialistas, partidos laboristas etc.). Es la forma en que procede el docente del American Enterprise Institute, Washington, D.C. Michael Novak en su ensayo sobre La crisis de la Social Democracia. En relacin con esta crisis, Novak (1999, pp. 5-31) citando a Alan Greenspan, presidente de la Junta de la Reserva Federal de los Estados Unidos, estima que la cada del muro de Berln, a fines de 1989, ha sido el acontecimiento econmico decisivo de nuestra era: Es lo ms cerca dice Greenspan que los cientficos sociales podrn llegar a observar un experimento controlado. Este hecho y el colapso del verdadero socialismo existente en su plaza fuerte de la ex Unin Sovitica habran demostrado segn Novak (p. 8), primero, que como teora econmica, el socialismo tiene graves fallas y que el anlisis socialista de las economas capitalistas tambin estaba equivocado y, segundo, habran afectado no solo al comunismo, sino tambin a todas las dems doctrinas e ideales que en parte se basan en las teoras econmicas socialistas, incluida la social democracia.

Novak (1999, pp. 8-11) ejemplifica la necesaria transformacin de la Social Democracia con los cambios del Nuevo Laborismo del Primer Ministro Tony Blair en el Reino Unido. Esta tendencia poltica habra sido apartada de un redistribucionismo estril y punitivo, por una parte, y del debilitante Estado nodriza, por la otra a travs del modelo gubernamental de Margaret Thatcher que durante veinte aos mantuvo a su pas en la senda del crecimiento, de las oportunidades y de los incentivos. Al respecto, Novak coincide con John Gray, de la Universidad de Oxford que afirm, en 1997, que los regmenes socialdemcratas europeos fueron establecidos en una poca de economas cerradas. Se basaron en la capacidad de los Estados soberanos de limitar el libre movimiento del capital y de la produccin mediante controles de cambio y aranceles. No pueden sobrevivir en un medio en que el capital y la produccin se mueven sin restricciones en todo el mundo5 (pp. 8-

5 The Times Literary Supplement, 9 de mayo de 1997.

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9) Esta carga histrica explicara (pp. 10-11) la desconfianza de los europeos frente a la globalizacin. En cambio, en los Estados Unidos, aparte de algunos partidarios del nacionalismo econmico que continan aferrados a los recuerdos de una fortaleza americana aislacionista, se habla con optimismo de ella, y sin proselitismo: Clinton y Gore hicieron suyas las reformas econmicas fundamentales de Reagan, en 1981. Pero, la prueba de la realidad exterior, la econmica, no es la nica para el Estado moderno segn Novak (1999 pp. 11-14), la segunda, es la prueba de la realidad interior: qu est sucediendo con la moral y el estado de nimo de los ciudadanos. sta es la que conduce a Novak a proferir sus acusaciones contra el Estado Benefactor (1999, pp. 14-18).

Como para todo estadounidense nacido en los aos treinta del siglo pasado, para Novak (p. 14) es evidente que el Estado benefactor ha hecho mucho bien y en muchos sentidos ha sido indispensable. Por eso no se trata de si debe haber programas sociales sino qu clase de programas. Novak establece las diferencias entre el New Deal rooseveltiano, basado en los valores estadounidenses tradicionales, y la Gran Sociedad johnsoniana en la cual el espritu de sus programas consiste a la vez en no juzgar y en entregar prestaciones sin preocuparse de la reciprocidad de parte de los beneficiarios, como si se tratara simplemente de un derecho(p. 15). Por ello, la primera acusacin que hace al Estado benefactor es que los beneficios que ofrece [...] son demasiado fciles de obtener y demasiado tentadores como para resistir. De este modo el Estado corrompe y pierde el control sobre sus crecientes gastos. La segunda acusacin surge para Kovac, del hecho que los liberales estadounidenses (en Europa, los socialdemcratas) en una reaccin exagerada contra el individualismo no slo tienden a poner demasiado nfasis en la comunidad, sino que, adems tienden a identificarla con el sector pblico (Estado administrador) prefiriendo sus programas oficiales a los programas voluntarios existentes.

Dos consecuencias desprende el autor de todo lo anterior: Primera, la lenta atrofia del sentido subjetivo de responsabilidad personal que, con el tiempo, a su vez, produce la indolencia del Estado benefactor, y, segunda, la absorcin por parte de ste de la mayora de las funciones que antes cumpla la sociedad civil. En su apoyo cita al Papa criticando al

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Estado Benefactor 6 (p.16): Al intervenir directamente y privar a la sociedad de su responsabilidad, el Estado de la Asistencia Social conduce a la prdida de la energa humana y a un aumento excesivo de los organismos pblicos, que son dominados ms por criterios burocrticos que por el inters en servir al cliente, y se acompaa de un enorme incremento del gasto.

El comentario de Anthony Giddens, Director de la London School of Economics and Political Science, (1999, pp. 33-39) al ensayo de Michael Novak permite conocer la perspectiva contraria respecto del Estado Benefactor. Giddens coincide con Novak en que la reforma al Estado benefactor es un interrogante poltico fundamental de nuestro tiempo y que es un tema que se propone en todas partes, con diferentes diagnsticos sobre por qu es necesario reformarlo y, como consecuencia, distintas proposiciones acerca de lo que debe hacerse con las instituciones de asistencia social.

Giddens hace una serie de observaciones generales sobre los planteamientos de Novak. En primer lugar, no le parece adecuado que se hable de el Estado Benefactor. Desde ya, cree que es necesario reconocer que entre la experiencia estadounidense sobre l, y la europea, media un abismo y, de igual modo, su percepcin es diferente. Lo mismo sucede con los sistemas de asistencia social, de los cuales slo considerando los pases del viejo continente, existe entre ellos una gran diversidad. Tomando en cuenta estos aspectos, Giddens aconseja considerar con cautela la idea expuesta por Novak de que las instituciones de asistencia social producen inevitablemente una mengua en la iniciativa y en la responsabilidad (p. 34).

Giddens considera que el artculo de Novak est saturado de la nostalgia de la derecha que es tan engaosa como la de la izquierda (p. 35). Aqulla anhela una familia tradicional que nunca existi y formas espontneas de solidaridad social de las cuales, ahora, percibimos slo su sombra corrompida por el Estado. Esta familia autntica y el orden social emergeran espontneamente de no mediar la intervencin del estado de grandes dimensiones. Este es su enemigo y traza una ruta de destruccin: distribucionismo estril y punitivo, destruccin del capital humano, penalizacin de la creatividad y el esfuerzo, y destruccin de la vida

6 Centessimus Annus, sec. 48.

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familiar la prueba ms abrumadora contra el Estado benefactor, segn Novak (1999, pp. 9-17).

La nostalgia de la izquierda, frente a la cual se debera estar tan alerta como frente a la de la derecha, porque ambas estn fuera de lugar, consiste dice Giddens en la aoranza de una poca de oro en que a un estado benefactor desarrollado se sumaba una condicin de pleno empleo (p. 35). Giddens declara que las cosas nunca prometieron tanto y concuerda con los detractores de derecha en que el Estado benefactor cre y sigue creando burocracias que no dan cuenta de sus actos y que son, las ms de las veces, despilfarradoras e ineficientes. Por otra parte, no dejan de parecerle ridculos algunos comentarios de Novak, como afirmar que el Estado benefactor nos corrompe (Novak, 1999, p. 15). Sin embargo reconoce que la dependencia de la asistencia social, y el fraude para obtenerla, constituyen una realidad que se ha generalizado en todas las formas del Estado benefactor (p. 35).

Anthony Giddens califica de cuento viejo a la opinin de que el Estado benefactor socava la estructura familiar. Estima que no existe una correlacin clara entre los gastos en

asistencia social y las tasas de divorcio o de nios fuera del matrimonio. En todo caso, para l, la crisis de la familia es un fenmeno mucho ms complicado que lo que Novak da a entender. Aqulla no se refiere a su desintegracin sino a cmo se adapta a la serie de cambios profundos que la afectan, lo mismo que a las instituciones que forman su entorno.

Finalmente, Giddens coincide con Novak en que responder a la globalizacin, y a un conglomerado de otras fuerzas que se renen en torno a ella es el objetivo dominante de la agenda de fin de siglo (p. 37). Cree que la globalizacin no se refiere slo al mercado global y a la expansin de la economa de la informacin. Se refiere a un proceso de cambio en el papel del Estado e introduce muchas modificaciones en la vida cotidiana, incluidas las que afectan a la familia. En esta red de cambio est para Giddens la causa subyacente de la disolucin del socialismo y de la obsolescencia de la socialdemocracia (p. 37). La socialdemocracia en Europa ya no es una va hacia el futuro y el Estado benefactor, en sus diversas formas, precisa una reformulacin radical lo cual no significa limitarse a buscar maneras de reducir los gastos sociales. Debieran preservarse los logros y reconocer que los

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actuales sistemas de asistencia social estaban orientados hacia un mundo en gran parte desaparecido (p. 38).

El argumento de Giddens de que la globalizacin ha acarreado el declive electoral de la socialdemocracia es, para el economista cataln, profesor de The Johns Hopkins University (USA), Vicen Navarro (2002, pp. 99-110), claramente insostenible hoy en da en que partidos socialdemcratas estn gobernando en la mayor parte de pases de la Unin Europea. Navarro afirma que la evidencia emprica que cuestiona el declive de la socialdemocracia es tan abrumadora que ha hecho sustituir tal pronstico por otro argumento que reconoce la ascendencia de los partidos socialdemcratas pero la atribuye al abandono o dilucin del compromiso socialdemcrata por parte de tales partidos (p. 101). Para este postulado tampoco encuentra comprobacin emprica Vincen Navarro ya que para que fuese cierto debiera verse una disminucin del gasto pblico como porcentaje del PIB o una disminucin de la tasa de crecimiento de este gasto paralela a la globalizacin, en aquellos pases que estn ms integrados en la economa globalizada. Pero la realidad muestra lo contrario. Los pases socialdemcratas que son los ms integrados en la economa internacional han tenido mayores tasas de crecimiento del gasto pblico (despus de los pases del sur de Europa para el perodo 1974-1995), alcanzando las tasas ms altas en la dcada de los aos noventa. Lo mismo, en menor grado ha sucedido con la mayora de los pases de la OCDE (tal como tambin lo comprob Gwartney et alia, segn las citas que anteriormente se hicieron de l en este trabajo), salvo el Reino Unido e Irlanda que disminuyeron el gasto pblico por las polticas altamente liberales de sus gobiernos conservadores, durante el perodo 1974-1995.

Lo mismo ha sucedido destaca Navarro (2000, pp. 102-105) con el otro gran indicador de compromiso socialdemcrata: las polticas de pleno empleo. Durante el perodo 1960-1990 los pases socialdemcratas han sido los ms exitosos en reducir el desempleo, teniendo las tasas ms bajas de todos los pases de la OCDE. Vicen Navarro rechaza las tesis de que la causa del desempleo se debe a la globalizacin. Defiende que el desempleo responde ms a causas polticas (es decir, a que haya gobiernos comprometidos con polticas de pleno empleo) que no a causas econmicas como la globalizacin (p. 103).

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Por otra parte, Navarro aclara que cuestionar el dogma de que la supuesta globalizacin imposibilita el seguimiento de las polticas socialdemcratas no significa negar la necesidad de que tales polticas, sin abandonar sus compromisos y caractersticas, deban adaptarse a los cambios que estn ocurriendo, en especial, a aquellos totalmente nuevos referidos a la movilidad internacional del capital financiero.

El economista cataln condiciona la viabilidad de las polticas socialdemcratas a la existencia o desarrollo de las instituciones polticas y sociales que permitan su desarrollo. Un lugar central, en su anlisis, ocupa el pacto social entre unos sindicatos fuertes, unas instituciones empresariales representativas de los intereses de las grandes, medianas y pequeas empresas y un gobierno central comprometido con la expansin y universalizacin del Estado del bienestar y el desarrollo del pleno empleo en condiciones que permitan y estimulen el mximo desarrollo econmico posible. Al respecto, Navarro se ha preocupado de demostrar la falsedad de la afirmacin de que haya habido un declive generalizado de la sindicalizacin durante el perodo de globalizacin. Ms importante que la tasa de sindicalizacin (que ha aumentado) para medir el grado de influencia de los sindicatos es, para Navarro, el porcentaje de la fuerza laboral sujeta a los convenios colectivos. Este ha aumentado en lugar de disminuido en la mayora de los pases de la Unin Europea, en la poca 1960-1990.7

Vicen Navarro es uno de los autores europeos que ms se ha destacado en la crtica al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial (BM) por promover la reduccin de las cargas fiscales y el descenso del gasto pblico a fin de aumentar la competitividad de los pases, contenidos de lo que se ha denominado Consenso de Washington. Coincide en esta oposicin con el Premio Nobel de Economa 2001, Joseph E. Stiglitz a quien nos referiremos a continuacin.

7 V. Navarro. Los mercados laborales y la Unin Europea, Sistema, marzo de 1998, N. 143.

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Una nueva agenda para las reformas?

En agosto de 2002, Joseph E. Stiglitz, profesor de Economa y Finanzas de la Universidad de Columbia y Premio Nobel de Economa 2001, dict una conferencia magistral en la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en Santiago de Chile, presentando una nueva agenda para las reformas en los pases latinoamericanos que permitiera corregir la agenda anterior promovida por el FMI y el Banco Mundial, marcadas por el Consenso de Washington.

Joseph E. Stiglitz perteneci al Consejo Econmico del Presidente Bill Clinton y fue economista-jefe del Banco Mundial. Como tal defendi, en su momento, las tesis neoliberales de esa institucin hasta el momento en que sus conflictos intelectuales con la lnea oficial del Banco lo llevaron a renunciar y a concentrarse en su ctedra en la Universidad de Columbia.

Stiglitz encuentra razonable que uno de los aspectos ms criticados del Consenso de Washington haya sido la idea de promover una agenda nica, sin adaptarla a las circunstancias de cada pas. Por este motivo su conferencia la dedic a exponer los temas comunes, perspectivas generales, que posiblemente estarn presentes en muchos pases.

Sugiere que lo que l denomina primera generacin de reformas padeca de fallas fundamentales. Entre las ms esenciales: basarse en un concepto errneo de lo que haca funcionar a una economa de mercado y el anlisis desacertado de la funcin que corresponda al gobierno. Se seleccionarn las referencias al segundo elemento por corresponder al tema en desarrollo.

Dentro de la explicacin de los fracasos de las reformas, Stiglitz seala que:

Las polticas del Consenso de Washington perseguan casi un nico objetivo: reducir el papel del Estado. Incluso la estabilizacin macroeconmica no apuntaba a dar al gobierno un papel ms activo en la estabilizacin de la economa, sino a restringir su papel mediante el recorte de gastos. El nfasis puesto en el impuesto al valor agregado (IVA) sin exceptuar los alimentos y ni siquiera los medicamentos como

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fuente de ingresos tributarios tambin limitaba la funcin del gobierno en la redistribucin.

Los mercados privados no desempearon el papel estabilizador que les atribuan los fundamentalistas del mercado. Por qu habramos de sorprendernos? Las fuerzas del mercado por s solas nunca han garantizado automticamente la estabilidad econmica. Lo nico que sorprende es que estos resultados hayan sido al parecer tan inesperados para los defensores del Consenso de Washington.

Sin embargo, ni siquiera los partidarios de los mercados privados creyeron en algn momento que esas polticas podran resolver todos los problemas ya que, por ejemplo, no garantizaban una distribucin equitativa del ingreso. Uno de los problemas fundamentales de las polticas del Consenso de Washington era su visin estrecha de las cosas: se centraban en la eficiencia econmica, con la esperanza de que los dems problemas sociales se resolvieran en algn otro contexto. Fracasaron en la bsqueda de sus objetivos econmicos estrechos. No obstante, incluso al fracasar en su restringida misin, exacerbaron otros problemas sociales ms amplios. Aunque las polticas del Consenso de Washington hubieran logrado promover el crecimiento y la estabilidad, se podra haber exigido que se reformaran las reformas. Sin embargo, la suma de los fracasos convierte a la reforma de las reformas en una imperiosa necesidad (p. 25).

Entre los principios que guan su propuesta de reformas, Stiglitz seal el

reconocimiento de las limitaciones de los mercados y una visin equilibrada del papel del Estado (p. 27-29). Le parece evidente que una reforma debe basarse en una slida comprensin de la economa. Por eso critica del Consenso de Washington tanto los objetivos demasiado estrechos, como su modelo equivocado o excesivamente simplista de la economa. Este no tuvo en cuenta las limitaciones derivadas de una informacin restringida y asimtrica, los mercados incompletos y la competencia imperfecta: todas limitaciones importantes en cualquier economa, pero especialmente en las economas en desarrollo.

Este fundamentalismo del mercado, creyente en que los mercados pueden por s solos resolver los problemas bsicos de la sociedad, debi haber reconocido dice Stiglitz (p. 27) que, si bien los mercados pueden hallarse en el centro de una economa sana, el Estado tiene un papel importante que desempear. Indica como una tarea importante, al respecto, la que ofrece uno de los problemas ms graves de Amrica Latina: la persistencia de un alto grado de desigualdad. Cree que los mercados no solucionan este problema por s solos, y que las teoras econmicas de la filtracin o goteo preconizadas por los fundamentalistas del

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mercado sencillamente no funcionan; e incluso cuando funcionan lo hacen en forma demasiado lenta. Tampoco aseguran la estabilidad macroeconmica; y aunque la economa se recupere posteriormente de un shock adverso que d lugar a altas tasas de desempleo, los mercados, dejados a su libre albedro, funcionan con demasiada lentitud. Por todo ello considera necesario entender el papel del Estado para llegar a una slida comprensin de la economa. Al respecto, la visin que tena el Consenso de Washington era con frecuencia desequilibrada: consideraba que el Estado era parte del problema del desarrollo, y a menudo pareca abogar por un Estado minimalista.

Joseph Stiglitz vincula los escndalos empresariales de la presidencia del segundo George Bush con el peligro que representan los mercados no regulados: ellos han demostrado que los incentivos funcionan, pero no necesariamente en inters de la economa en su conjunto, ni tampoco del accionista comn. Para Stiglitz son fruto del mismo mantra de desregulacin que se promovi en Amrica Latina (p. 27). Cree que los Estados Unidos deberan haber aprendido la leccin ofrecida a travs de las consecuencias que tuvo la desregulacin excesiva del sistema financiero durante la presidencia de Reagan.

Sobre la teora de la mano invisible, sus propias investigaciones le permiten afirmar que cuando la informacin es imperfecta y los mercados incompletos problemas muy caractersticos de los pases en desarrollo, la mano invisible puede serlo simplemente porque no existe. Asimismo, que no existen teoremas generales que postulen que en el mundo imperfecto en el que vivimos, la liberalizacin y privatizacin contribuirn a mejorar el bienestar social general. Hay teoremas que han demostrado [...] que las nicas condiciones en las cuales es posible asegurar que la privatizacin aumentar el bienestar son las mismas condiciones, sumamente restringidas, en las cuales era vlido el teorema de Adam Smith de la mano invisible (p. 28). Al respecto, le parece irnico que los pases que han tenido ms xito hayan comprendido intuitivamente la necesidad de establecer un equilibrio entre los mercados y el Estado. En los Estados Unidos el banco central (la Reserva Federal) no slo se concentra en la inflacin sino tambin en el empleo y el crecimiento. Sin embargo, Stiglitz advierte que la reglamentacin puede sofocar a las empresas y por ello recomienda un reexamen peridico, reconociendo que el objetivo no debe ser la desregulacin sino la

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definicin del marco regulatorio adecuado para el funcionamiento de la economa de mercado. Hace presente que se ha demostrado que la incertidumbre regulatoria y la corrupcin, que suelen asociarse a la discrecionalidad reglamentaria son importantes impedimentos para la actividad comercial.

Stiglitz menciona la importancia de los gobiernos en relacin con la estabilidad macroeconmica que es crucial para el mantenimiento de un clima favorable para la actividad empresarial. Los gobiernos deben impedir la inflacin excesiva as como evitar la deflacin. Pero la estabilidad va ms all de eso.

Stiglitz incluye entre los elementos de su agenda de reforma otras diversas acciones realizables por los gobiernos centrales, entre ellas: como punto de partida de una agenda contra la pobreza, el compromiso con la creacin de empleos; su contribucin a que los mercados funcionen mejor y su ayuda para dar forma a la economa a travs de la infraestructura fsica, institucional y educativa, garantizando, por ejemplo, la existencia de una fuerza de trabajo capacitada.

Estos y otros aspectos de la importante funcin que le incumbe, cada gobierno podr cumplirlos dice Stiglitz si no est atrapado en las redes de intereses particulares y si est relativamente exento de corrupcin (p. 36).

B. Los ingresos y gastos fiscales en Chile y el impacto financiero fiscal de los tratados de libre comercio con el bloque Unin Europea y con Estados Unidos

Richard Rose (1998, pp. 71-78), a quien ya se ha citado en este trabajo propone medir por separado cinco elementos diferentes para saber cun grande es un gobierno: las leyes, los ingresos fiscales, el empleo pblico, las organizaciones gubernamentales y los programas pblicos. Rose entiende que las medidas de estas partes del gobierno no son conmensurables: no pueden sumarse las leyes con los impuestos. Dos medidas s se exponen de ordinario en

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trminos cuantitativos: el monto del dinero que el gobierno recauda por concepto de impuestos y el nmero de los empleados pblicos.

La medicin de las recaudaciones pblicas presenta pocos problemas siempre que se tome en consideracin que el dinero no es un valor constante y se deflacte la cantidad efectivamente recaudada para tomar en cuenta los cambios ocurridos en el poder de compra. Asimismo, los valores monetarios pierden tambin su simplicidad tratndose de comparaciones internacionales.

Los empleados pblicos constituyen el segundo recurso gubernamental mensurable fcilmente en trminos cuantitativos sumando el nmero de personas de la nmina pblica para conocer la totalidad de empleados pblicos. Por la comparacin con las cifras nacionales del pasado sabremos si el empleo pblico est aumentando, disminuyendo, o se mantiene constante. Sin embargo, para Rose (1998, pp. 72-73) esto no significa mucho en s mismo. Saber que en los Estados Unidos existan en la actualidad 18 millones de empleados pblicos es un nmero absoluto que tiene dudoso significado a menos que lo convirtamos en una cifra porcentual comparndolo con el total de la fuerza de trabajo estadounidense, es decir en un 18,8%. De este modo ese pas deja de tener, de acuerdo con esta variable, el gobierno ms grande entre las principales naciones de occidente porque tiene el mayor nmero de empleados pblicos, y vemos que tiene el gobierno ms pequeo porque su fuerza de trabajo en el servicio pblico es menor que en cualquiera otra de esas naciones.

Resulta mucho ms difcil la cuantificacin de las leyes, las organizaciones y los programas pblicos porque para estos elementos gubernamentales las diferencias nominales son las ms importantes. No interesa saber cuntas leyes ha promulgado un gobierno en un ao, o cuntas organizaciones tiene o cuntos programas estn bajo su responsabilidad sino cules son. De este modo podremos proceder al anlisis de su significacin poltica.

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Informe General de la Ejecucin Presupuestaria del Tesoro Pblico

A continuacin, y conforme a la solicitud hecha para el presente trabajo, entregamos una referencia a las ejecuciones presupuestarias del Tesoro Pblico, ingresos y gastos consolidados en moneda nacional correspondientes al ao 2003 y al impacto financiero fiscal de los tratados de libre comercio con el bloque Unin Europea y con Estados Unidos.

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Cuadro 2

INFORME GENERALES DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA DEL TESORO PUBLICO

Consolidado en Moneda Nacional (miles de pesos)

Perodo: ejercicio 2003

INGRESOS GASTOS

INGRESOS DE OPERACION 223.803.613 SUBSIDIOS 361.141.777

Venta de bienes y servicios 8.678.124 Transferencias corrientes 324.948.759

Renta de inversiones 215.125.489 Transferencias de capital 36.193.018

INGRESOS TRIBUTARIOS 8.351.978.689 OPERACIONES COMPLEMENTARIAS 379.267.917

Impuestos a la renta 2.539.080.027 Prestaciones previsionales 41.890.810

Impuesto al valor agregado 4.042.796.688 Transferencias corrientes 93.033.166

Impuestos a productos especficos 1.088.590.889 Inversin financiera 181.710.626

Impuestos a los actos jurdicos 371.145.162 Transferencias de capital 62.633.315

Impuestos al comercio exterior 370.311.940

Impuestos varios 59.113.950 SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA 385.354.011

Otros ingresos tributarios 117.541.339 Deuda pblica interna- intereses 69.805.570

Sistema de pago de impuestos (236.601.306) Deuda pblica externa- intereses 151.262.314

Aporte fiscal y otros gastos por deuda pblica 164.286.127

VENTA DE ACTIVOS 205.603.245

RECUPERACION DE PRESTAMOS 3.490.794 APORTE FISCAL LIBRE A ORGANISMOS PUBLICOS 8.453.442.882

TRANSFERENCIAS 28.438.859

OTROS INGRESOS 97.012.707

Fondos de terceros 2.463.549

Donaciones 1.268.955

Multas e intereses no provenientes de impuestos 10.626.142

Integros Ley N 19.030 4.415.327

Fondos en administracin en Banco Central 1.843.272

Otros 76.395.462

Devoluciones y reintegros no provenientes de impuestos 5.149.272

Otros 71.246.190

SUB-TOTAL 8.910.327.907 SUB-TOTAL 9.579.206.587

ENDEUDAMIENTO 909.921.105 AMORTIZACIONES DE DEUDA PUBLICA 465.552.037

Interno - Interna 412.025.139

Externo 909.921.105 Externa 53.526.898

OPERACIONES DE CAMBIO 17.437.486

USO DE CAJA 207.072.126

TOTAL INGRESOS GENERALES 10.044.758.624 TOTAL GASTOS GENERALES 10.044.758.624

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Como informacin complementaria podemos sealar que dado que el Producto Interno Bruto del ao 2003 fue de $ 49.819.303 (millones de pesos, fuente Banco Central), en relacin a l el gasto pblico recin indicado, de $10.044.759 (millones de pesos) significa un porcentaje de 20,16%.

Impacto financiero fiscal de los tratados de libre comercio con el bloque Unin Europea y con Estados Unidos

Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos: su costo fiscal

Desde 1992 se han estado realizando estudios que simulan modelos de equilibrio general miden el efecto acumulado total del acuerdo, calibrado con datos y parmetros que intentan representar la realidad de una economa en particular sobre los posibles efectos de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos. Mabel Cabezas, del Banco Central 8 realiz una revisin de esos estudios sacando como conclusin de todos ellos que los mayores beneficios del acuerdo provendran de mbitos no directamente comerciales, como mayor inversin extranjera y menor riesgo pas, y de una variedad de otras fuentes dinmicas en el tiempo, como: mejor asignacin de recursos, reduccin de los costos de transaccin, mayor previsibilidad en las polticas del gobierno, entre otros.

Sobre el costo fiscal, el estudio de Coeymans y Larran (1992) reconoce que existe pero lo considera inferior al de una apertura unilateral. Adems, seala que este costo se revertira en el largo plazo con los beneficios del acuerdo. Mabel Cabezas, por su parte, lo considera un impacto esperado, y sostiene que una rebaja arancelaria significa menores ingresos, que de no ser compensados con otros mecanismos redundar en un menor ahorro del gobierno o en un dficit fiscal. Asimismo, como la inversin est determinada por el ahorro, una cada de l, incluido el ahorro fiscal, necesariamente lleva consigo una cada en la inversin. Sin embargo, al incorporarse efectos positivos en la inversin extranjera, explicados por un menor riesgo pas, el efecto negativo sobre la inversin total se revierte.

8 http://www.bcentral.cl/esp/estpub/estudios/dtbc/pdf/dtbc239.pdf

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La Direccin de Presupuesto (DIPRES), en su Informe de Finanzas Pblicas 2004 dice que una vez que el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos entre en vigencia a contar del 1 de enero de 2004, los ingresos tributarios resultarn inferiores en alrededor de 195 millones de dlares a lo estimado en el Presupuesto, lo que llevar a los ingresos tributarios a un crecimiento de 6,4% real respecto de los ingresos tributarios estimados para 2003 [...] Dicha cifra se explica principalmente por la aceleracin del crecimiento de la demanda interna y las importaciones, el efecto del aumento en un punto porcentual de la tasa de IVA y el efecto que tendr la mejora en las utilidades de las sociedades annimas en 2003 sobre la operacin renta 2004.

La misma DIPRES present, en septiembre de 2003, un informe financiero sobre el proyecto de ley que establece el Tratado. El proyecto fue aprobado, de acuerdo al protocolo, sin modificaciones, a travs del Decreto 312, de 2003, del Ministerio de Relaciones Exteriores. A continuacin se destacan los aspectos ms importantes del informe de la DIPRES sobre el costo fiscal del Tratado.

1. La desgravacin progresiva del comercio con Estados Unidos en el caso de las exportaciones de ese pas a Chile se realizar en un plazo mximo de doce aos. El 90,4% de los productos dejar de pagar arancel aduanero en forma inmediata, desde la aprobacin del Tratado. Un 0,1%, lo har a contar del tercer ao, un 5,3%, desde el cuarto ao de aplicacin, y el restante 4,2%, en un plazo de 8 a 12 aos.

2. Impacto financiero del Tratado: a. La prdida de ingresos por la desgravacin indicada en el nmero anterior

alcanzar su nivel mximo el primer ao porque la mayor actividad econmica impulsada por las condiciones derivadas de la aplicacin del Tratado proporcionar al fisco mayor rendimiento tributario a travs de otros impuestos en el mediano plazo.

b. La reduccin en las utilidades de la Empresa Nacional de Petrleo (ENAP), que se traduce en menores traspasos de excedentes al fisco. ENAP deber adecuar los precios de venta de los productos que elabora como consecuencia de una menor paridad de importacin. Deber incorporar en sus precios el equivalente

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a la rebaja arancelaria gradual que se aplicar a los derivados del petrleo crudo provenientes de Estados Unidos, sin una reduccin similar de los costos, puesto que la materia prima para sus productos proviene principalmente del mercado latinoamericano.

c. Eliminacin, en un plazo de cuatro aos, del impuesto al lujo que se aplica a los automviles, cuyo valor aduanero excede de US$ 15.834,65.

d. La prdida de ingresos fiscales por concepto de una menor recaudacin de aranceles y de IVA asociado a ellos no solo corresponde a las importaciones tradicionales desde los Estados Unidos sino tambin a la reduccin de importaciones provenientes del Resto del Mundo al convertirse Estados Unidos en un proveedor de menor costo para Chile.

3. Usando una metodologa descrita en el Anexo del Informe que asume un escenario en el cual ya se encuentra vigente el TLC con las Unin Europea, ste estableci la prdida fiscal neta para el primer ao de aplicacin del Tratado en US $ 242,3 millones y para el ltimo ao de rebaja arancelaria, en US $ 332,9 millones. Expresada en dlares de 2004.

Cuadro 3

Primer Aode rebaja

ltimo Ao deRebaja

Rebaja Arancelaria 1/ -185,1 47,1Menor Ingreso de ENAP -47,8 -64,8Eliminacin del Impuesto al Lujo -9,4 -16,2

Total -242,3 -33,9

1/ Corresponde al impacto de la rebaja de aranceles para los productos importadosdesde los Estados Unidos de Norteamrica ms el impacto en los ingresos fiscales de lamayor actividad econmica resultante de la vigencia del TLC.

Fuente: GOBIERNO DE CHILE. MINISTERIO DE HACIENDA. DIRECCIN DEPRESUPUESTOS. Informe financiero I.F. N 63 - 09-09-2003.

Impacto en los Ingresos Fiscales(Millones de US$)

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Cuadro 4

(1) Corresponde a las importaciones estimadas desde EE.UU. para 2004 sin TLC, multiplicadas por la cada del arancel promedio en EE.UU., en 2004. Se incluye la menor recaudacin por IVA asociada a aranceles. (2) Corresponde a la disminucin de importaciones desde el resto del mundo para 2004. producto del TLC, multiplicadas por la diferencia de aranceles de EE.UU. con TLC y de aranceles del resto del mundo sin TLC. Se incluye la menor recaudacin por IVA asociada a aranceles. (3) Corresponde a la prdida por eliminacin de impuesto al lujo, estimada por DIPRES. (4) Corresponde a la prdida por menores ingresos de ENAP, estimada por DIPRES. (5) Corresponde a las importaciones estimadas desde EE.UU. para 2015 sin TLC, multiplicadas por la cada del arancel promedio en EE.UU., en 2015. Se incluye la menor recaudacin por IVA asociada a aranceles. (6) Corresponde a la disminucin de importaciones desde el resto del mundo estimadas para 2015, producto del TLC, multiplicadas por la diferencia de aranceles de EE.UU. con TLC y de aranceles del resto del mundo sin TLC. Se incluye la menor recaudacin por IVA asociada a aranceles. (7) Corresponde a la prdida por eliminacin de impuesto al lujo, estimada por DIPRES. Rgimen se alcanza en 2007. (8) Corresponde a la prdida por menores ingresos de ENAP, estimada por DIPRES. (9) Corresponde al aumento del nivel de PIB estimado (2%) multiplicado por la carga tributaria estimada para 2015.

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Tratado de Libre Comercio con la Unin Europea: su costo fiscal

Existe escasa literatura que mida el impacto de un acuerdo entre Chile y la Unin Europea. La Direccin de Presupuesto present en diciembre de 2002 un informe financiero sobre el proyecto de ley que establece un acuerdo de asociacin con la Unin Europea. Este proyecto fue aprobado sin ninguna modificacin a travs del Decreto 28, de 2003, del Ministerio de Relaciones Exteriores. A continuacin se destacan los principales efectos fiscales del Tratado, segn el Informe.

1. La desgravacin progresiva del comercio con los pases integrantes de la Unin Europea se llevar a efecto en un plazo de diez aos.

2. El informe estima el impacto financiero del Tratado sobre las distintas variables de la economa que se origina por el mayor comercio con los pases miembros de la Unin Europea. Negativamente, por la disminucin de los ingresos fiscales no solo por la prdida de la recaudacin de los aranceles y su correspondiente IVA correspondientes a las importaciones tradicionales provenientes de la Unin Europea sino tambin por la misma prdida como consecuencia de la disminucin de las importaciones desde el Resto del Mundo, sustituidas por productos de los pases miembros de la Unin Europea.

3. El informe presenta el siguiente cuadro resumen de la prdida fiscal neta, identificando la menor recaudacin y la recuperacin originada en el mayor crecimiento de la economa nacional. Se incluyen cifras hasta el ao 2015 expresadas en millones de dlares.

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Cuadro 5

Conclusin

El debate sobre el tamao del Estado no ha entregado aun una respuesta consensuada y lo ms posible es que no pueda entregarla. Ello se debe, aparte de la complejidad del tema, a que los diversos puntos de vista entrecruzados parecen surgir desde diferentes sensibilidades sobre el rol del Estado y, aunque ha habido intentos, no representan certezas cientficas que podran generar un clima diverso al actual.

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Sin embargo, aparte de los fundamentalismos irreconciliables, el discurso antiestatista de los aos ochenta, como sealara Norbert Lechner (1999), a fines de la dcada de los aos noventa, ha cedido su lugar a una revaloracin del Estado. Lechner considera que nadie pone en duda el importante rol del Estado en, al menos, tres campos:

la redefinicin del Estado nacional como instancia de articulacin de los diversos factores y actores del proceso econmico con el fin de asegurar la competitividad sistmica del pas en una economa globalizada. Consecuencia de las transformaciones de la insercin internacional y de la insoslayable cohesin del orden interno se requiere, en segundo lugar, una redefinicin del estado social con el fin de garantizar la integracin de la sociedad. Finalmente, los procesos de democratizacin exigen revisar el papel del Estado en funcin del nuevo protagonismo de los ciudadanos (pp. 39-40).

Nadie duda, tampoco, que la pregunta sobre el Estado necesario, ya no identificado con el mnimo o con el mayor sino con el eficiente se mantenga al interior del gran debate de nuestro tiempo: la globalizacin y el proceso de cambio en el papel del Estado. Es posible que por las respuestas a este gran tema surja una solucin o, simplemente, se desvanezca el problema que origina el debate. As lo entiende el informe sobre el desarrollo mundial, 1997, sobre el Estado en un mundo en transformacin, del Banco Mundial, que despus de seleccionar las razones de por qu hoy se replantea el papel del Estado en todo el mundo, seala que el proceso de reforma no puede limitarse a reducir o diluir la funcin del Estado sino que con un enfoque ms selectivo y una mayor dependencia de la ciudadana y las empresas privadas, la atencin de una amplia gama de necesidades colectivas en forma ms satisfactorias exigir un mejor funcionamiento de las principales instituciones estatales (1997, p. 3) El informe del Banco Mundial dice que tendr que ampliarse la capacidad del Estado mediante la revitalizacin de las instituciones pblicas.

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