el cabildeo y evaluación de la reforma electoral 2007...
TRANSCRIPT
El cabildeo y evaluación de la
reforma electoral 2007-2008
Gerardo García Marroquín*
(Universidad Autónoma “Benito Juárez”, de Oaxaca)
*El autor contó con el apoyo, en la corrección de estilo, de Alejandro Gaytán González.
2
RESUMEN
A través del cabildeo legislativo, efectuado durante la reforma electoral 2007-
2008, se analiza la aceptación o rechazo de la normatividad creada para su
aplicación en los procesos electorales. Los concesionarios de medios electrónicos
de radio y televisión son los que mayor resistencia han mostrado, debido a la
cancelación del negocio de los spots en las campañas políticas. En 2009, los
procesos electorales aportaron información sobre los aciertos en el proceso de
creación normativa; asimismo, sugieren su replanteamiento para ajustar el marco
jurídico hacia los futuros eventos comiciales.
Objetivo. Indagar la eficacia del cabildeo como instrumento para procesar
los intereses e incorporarlos en las reglas para la competencia política.
Método. El estudio se sustenta en Teoría de la Legislación, el contexto de
producción legislativa, en tres fases: 1. La negociación y/o cabildeo entre los
grupos de interés y el Estado; 2. El proceso legislativo o la toma de decisión; y 3.
La implementación o resultados de la aplicación normativa.
Resultados. La evaluación de la ley reporta que no se cumplieron los
objetivos rectores promovidos por el legislador: El dinero destinado a las
campañas políticas mantuvieron sumas elevadas; las autoridades electorales
tuvieron fuertes presiones y debilidades para aplicar la normatividad; y el nuevo
modelo de comunicación política no logró transformar la exposición mediática de
las campañas electorales basado en los spots.
Conclusión. La normatividad es insuficiente para validar el esquema de
democracia representativa a satisfacción de los diversos grupos, ciudadanos y
actores políticos participantes de los procesos electorales.
Palabras clave: Cabildeo Legislativo, Reforma Electoral, Congreso de la
Unión.
3
INTRODUCCIÓN
El contexto democrático exige cabildeo para procesar los intereses de los actores políticos y
sociales en el diseño de las normas que regulan los aspectos político-electorales en nuestro
país. Los primeros resultados de la reforma electoral 2007-2008 nos sugieren la necesidad
de considerar amplios sectores para las modificaciones al marco jurídico.
El diseño de las nuevas reglas de la competencia política confrontó los intereses de
las diversas fuerzas políticas frente a los grupos de empresarios de los medios quienes se
resistieron a los cambios legislativos. Esta circunstancia dio pie a la indagación sobre la
eficacia del cabildeo en la reforma electoral.
Este artículo reseña el cabildeo llevado a cabo por los dueños de medios electrónicos
durante el proceso de creación y aplicación normativa, en tres fases: 1. La negociación o
cabildeo entre los grupos de interés y el Estado; 2. El proceso legislativo o de la toma de
decisión; y 3. La implementación o resultados de la aplicación normativa.
Este planteamiento corresponde a la teoría de la legislación; o bien, este enfoque es
de utilidad para identificar la toma de decisiones públicas en sistemas de democracia
representativa.
La investigación explora la rama del derecho electoral, tema no abordado bajo la
óptica del cabildeo. Asimismo, abarca la evaluación del marco normativo a la luz del
Proceso Electoral Federal 2009.
Se plantea como causa principal del cambio en las reglas del juego político la
elección presidencial del 2006. De ahí que la reforma electoral 2007-2008 sólo consideró
los intereses de los partidos políticos, quienes marginaron a otros actores que cabildearon
en favor de sus intereses. El cabildeo se analiza a partir de dos ejes: 1. La interacción entre
los grupos de interés y los legisladores; y 2. El proceso deliberativo público en el diseño de
la normatividad electoral. Asimismo, se considera la iniciativa de reformas conforme al
origen e intereses de sus autores.
4
Los tres objetivos rectores de la reforma se configuran en la legislación secundaria,
esto es, el financiamiento de los partidos políticos, el fortalecimiento de las autoridades
electorales y el nuevo modelo de comunicación política.
Los objetivos se contrastan con los resultados obtenidos en las elecciones intermedias
de 2009. Se mide la aceptación o rechazo de la normatividad comicial para proyectar su
eficacia y valorar su viabilidad hacía el Proceso Electoral Federal 2012.
Estos tópicos, al inicio del proceso electoral 2011-2012, son los que abren el debate
entre el Estado mexicano y los poderes fácticos; debido a que los “dueños” de los medios
de comunicación han negado su adhesión a la constitución, una y otra vez manifiestan su
desacato al modelo de comunicación política que canceló el negocio de los spots en radio y
televisión.
MÉTODO
Se utiliza la Teoría de la Legislación para analizar las razones político-legislativas que
produjeron la reforma electoral 2007-2008. El esquema de análisis se orienta a desentrañar
el proceso de creación de las normas; la forma en que se redactó, como se incorporó al
ordenamiento jurídico, su legitimidad y eficacia.
Estos aspectos de la producción legislativa se desarrollan en tres fases: pre-
legislativa, legislativa y post-legislativa. El primero incluye el cabildeo efectuado por los
empresarios de los medios para impedir la reforma; el segundo es propiamente el proceso
legislativo, constitucional y legal, en sede camaral; y el último considera una evaluación de
la aplicación de la ley.
Los resultados de la valoración normativa no son coincidentes con las motivaciones
y argumentos que esgrimió el legislador para modificar el marco jurídico. Los objetivos
planteados quedaron por debajo de las expectativas generadas en la etapa de cabildeo y de
creación de la ley; por eso se concluye que es necesario promover innovaciones
institucionales y reglamentarias que permitan mejorar los procesos electorales en México.
5
I. LA REFORMA ELECTORAL DE 2007-2008: NECESIDAD DE
CABILDEO
El cabildeo1 es una necesidad estratégica ante el nuevo pluralismo político y social en
México, la opinión pública ya es un referente obligado en la toma de decisiones. El Poder
Ejecutivo no es determinante en la generación de los cambios legislativos en el congreso.
El nuevo papel del poder legislativo es de cogobierno, se han propiciado controles
hacia el poder ejecutivo, de tal forma que la aprobación de sus iniciativas de ley ahora se
acompaña de modificaciones, demandas y preferencias del poder legislativo. 2
En un contexto democrático es necesario que se institucionalice y profesionalice el
órgano legislativo; por un lado, debe ganar autonomía en sus decisiones frente al sistema
tripartidista que lo gobierna, y por otro, que sus miembros apeguen sus actos a la
formalidad de las reglas y procedimientos indispensables en su quehacer legislativo.
Asimismo, garantizar el cumplimiento de su compromiso con sus representados para
acreditarse ante los ciudadanos.
Luego entonces, las cámaras del Congreso deben constituirse en el centro
fundamental del debate de ideas, programas y concepciones políticas; transformarse en el
lugar de recepción y debate de las demandas colectivas y de su resolución.
En suma, el Congreso mexicano debe reforzar sus dos grandes funciones, el proceso
de creación de normas jurídicas y la política que deriva de la naturaleza de la institución y
del rol que legisladores y electores le han asignado.
El proceso de creación de las normas electorales siempre fue guiado por el poder
ejecutivo hasta la pérdida de la mayoría absoluta del Partido Revolucionario Institucional
1 La palabra cabildeo se utiliza como equivalente del neologismo “lobbying”. Entendido como el proceso de
comunicación de relaciones públicas de una organización, dirigida a los poderes públicos y destinada a conseguir la
adhesión de éstos para que orienten su toma de decisiones en el sentido deseado y favorable a los intereses de la
organización. Tomado de la obra de Jordi, Xifra, Lobbying. Cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones
públicas, Barcelona, Gestión 2000, 1998, pp. 24 y 25.
2 En el periodo de 1997-2012, ningún partido político ha obtenido mayoría absoluta (251 diputados de 500), las 5
últimas legislaturas LVII, LVIII, LIX, LX y LXI tienen una configuración cada vez más plural y diversa, variable entre 5
y 8 partidos políticos.
6
(PRI) en la cámara de diputados en 1997;3 el funcionamiento del gobierno unificado
facilitaba las reformas porque el partido del Presidente de la República tenía el control
absoluto del Poder Legislativo.
En la actual etapa de gobiernos sin mayorías parlamentarias, durante el periodo
1997-2012, los partidos políticos poco a poco han ido definiendo las prioridades
legislativas; así el poder ejecutivo es sustituido por las dirigencias partidistas en el control
que ejercen sobre el congreso. Esta particularidad en el funcionamiento institucional del
poder legislativo se debe a la falta de modernización del órgano y a la inexistente
independencia de los legisladores respecto de sus partidos políticos.
Un incentivo a la transformación en el funcionamiento interno del poder legislativo
podría ser la incorporación legal de la práctica del cabildeo en la definición de las políticas
públicas que demandan los agentes o la ciudadanía; esto es, establecer un cauce
institucional al proceso de comunicación y de intercambio de información entre los grupos
de interés o la ciudadanía organizada frente a los legisladores, con la finalidad de incluirlos
en la toma de decisiones.
La regulación jurídica del cabildeo ha sido objeto de varias iniciativas de ley
presentadas por legisladores de diversos partidos políticos. Diputados y senadores han
presentado propuestas, desde 2002 y hasta el 2010,4 para establecer las relaciones entre los
legisladores y los cabilderos, así como los intereses expresados por los poderes fácticos a
las cámaras del Congreso de la Unión. Algunas iniciativas han sido dictaminadas
negativamente y otras aún esperan el dictamen respectivo.
Hoy en día existe de facto el cabildeo de grupos de interés ante los legisladores y el
poder ejecutivo, a través de contactos personales, representaciones legales o la difusión de
información y argumentos, para influir en alguna normatividad o políticas públicas; por ello
resulta importante su regulación jurídica para evitar el riesgo de que se convierta sólo en
favor de los grupos dominantes de la sociedad y no salvaguarde la representación de los
intereses generales.
3 La “Reforma Electoral Definitiva” de 1996, publicitada así por el presidente Zedillo fue negociada en las
oficinas de la Secretaría de Gobernación. 4 La iniciativa del 21 de julio de 2010 fue presentada por el diputado José Luis Jaime Correa del PRD en la
Comisión Permanente.
7
La nueva realidad política, demanda la necesidad de ejercer cabildeo para cambiar
el marco jurídico en cualquier materia; sobre todo en el tema político-electoral porque se
trata de las reglas e instituciones que regulan el acceso al poder Ejecutivo y Legislativo.
El cabildeo es una necesidad estratégica frente al nuevo contexto de pluralismo
político y social, dónde la opinión pública sea un público interesado en la cosa pública,
sobre todo, público de ciudadanos que tiene opinión sobre la gestión de los asuntos
públicos; público en su doble acepción, como sujeto y objeto de la expresión.5
La representación política en la democracia supone, como lo afirma el Dr. Mauricio
Merino, “influir en las decisiones de quienes nos representan, para asegurar que esas
decisiones realmente obedezcan a las demandas, las carencias y las expectativas de los
distintos grupos que integran una nación”.6 En otras palabras, un gobierno con el
consentimiento ciudadano se construye al procesar intereses distintos de forma tal “que el
ciudadano o la organización social o política encuentra vías para expresar sus necesidades y
propuestas”.7
En el quehacer legislativo hace falta que los actores políticos agreguen al beneficio
personal, la visión institucional que exige ser representantes del pueblo en las cámaras del
Congreso de la Unión; es decir que asuman su papel de institución de intermediación entre
la ciudadanía y el Estado mexicano.8
Contrariamente, la reforma electoral 2007-2008 registró la ausencia de deliberación,
sin opinión pública capaz de presionar a los poderes públicos; los ciudadanos no
participaron en la definición del nuevo modelo de comunicación político-electoral que
impuso la Cámara de Senadores a los dueños de los medios electrónicos. En esa disputa se
midieron las fuerzas de los poderes del Estado contra los poderes fácticos a través del
cabildeo directo que ejercieron los empresarios ante el Poder Legislativo.
La reforma electoral de 2007-2008 surgió del acuerdo entre las fuerzas políticas
mayoritarias representadas en el Congreso. Las decisiones concentradas en las cúpulas de
5 Sartori, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, México, Taurus, 2003, p. 89. 6 Merino, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, en Cuadernos de Divulgación de la Cultura
Democrática número 4, México, IFE, 1995. pp. 12-13. 7 Salazar Luis y José Woldenberg, Principios y valores de la democracia, en Cuadernos de Divulgación de la
Cultura Democrática número 1, 3ª Ed. México, IFE, 1995. p. 48. 8 Torres Espinosa, Eduardo, “Introducción”, en Torres Espinosa, Eduardo y Juan de Dios Pineda Guadarrama
(coords), Reforma institucional en México: Avances y asignaturas pendientes, México, UNAM, 2009, pp. 13-32.
8
los partidos políticos afianzaron la “partidocracia” en detrimento de la incipiente
democracia mexicana.
La discusión en el pleno de las cámaras mostró la inconformidad de los grupos
parlamentarios con menos presencia política, acusaban que se estaba “institucionalizando”
un nuevo poder fáctico: La partidocracia de los tres grandes partidos. Además consideraron
que los temas fueron tratados previamente bajo la tónica de la discreción y sigilo de los
legisladores que trabajaron en torno a los cambios a la Constitución.
El ámbito del poder legislativo, por primera vez, fue el escenario principal para
diseñar la normatividad electoral. Desde que se anunció la reforma electoral el 31 de agosto
de 2007, en la Comisión Permanente, la iniciativa evidenció que era un acuerdo avalado por
las tres grandes fuerzas políticas representadas en el Congreso: el Partido Acción Nacional
(PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución
Democrática (PRD); dejando al margen posibilidad alguna de negociación con diversos
actores interesados en los temas de la reforma.
El tripartidismo reflejado en las victorias electorales en el país se trasladó hacía el
Congreso. Después de algunos años de aprendizaje, los tres partidos políticos grandes
encontraron un incentivo para cooperar en la configuración de la legislación electoral:
evitar el pago de tiempos en radio y televisión a los concesionarios de esos medios
utilizando exclusivamente los tiempos del Estado en el nuevo modelo de comunicación
política.
Los legisladores atendieron las indicaciones de sus dirigencias partidistas para
configurar en la Constitución la prohibición total de comprar tiempos en radio y televisión
en los términos siguientes:
Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras
personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.
Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá
contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales
de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de
elección popular.
9
Éste párrafo del artículo 41 constitucional detonó el debate y pleito entre los
concesionarios de los medios electrónicos y el Congreso durante la reforma. En esta
experiencia legislativa, el cabildeo ejercido por Televisa S. A. de C. V. y TV Azteca; fincó
sus expectativas en las amenazas y el chantaje hacia los legisladores; después de la reforma
giró hacia el litigio judicial y actualmente siguen las campañas mediáticas de desprestigio a
las autoridades electorales y al marco jurídico, en franca oposición y desacato a los cambios
constitucionales y legales.
El cabildeo reactivo efectuado por los concesionarios de televisión y radio se llevó a
cabo muy avanzado el proceso legislativo, las expresiones de los afectados se dieron en la
etapa de dictamen ante comisiones en el Senado de la República. Hasta ese momento
empezó el debate hacia la opinión pública sobre cuál era la necesidad política para
modificar el orden jurídico que regula la competencia por el poder. El Congreso estaba
obligado al debate público; así como atender las voces de los “poderes fácticos” que
reclamaban sus privilegios en el negocio de los spots.
El Congreso justificó su tardío proceder por los antecedentes de la llamada “Ley
Televisa” aprobada en el curso del proceso electoral del año 2006; 9
episodio en que los
dueños de los medios sometieron a los legisladores para modificar a la medida de sus
intereses la Ley Federal de Radio y Televisión y la Ley Federal de Telecomunicaciones.
En el análisis sobre la reforma electoral de 2007-2008, algunos autores, como Jaime
Cárdenas, 10
sostienen que la sociedad no ha sido motivo de interés, lo fundamental ha sido
el reparto del poder entre la clase política para conservar sus intereses. Es una reforma que
favorece exclusivamente a las nomenclaturas de los partidos en detrimento de los
ciudadanos y de la democracia.
La reforma electoral 2007-2008 preservó el interés de la “partidocracia”
conformado por tres partidos PAN, PRI y PRD. Consecuentemente, excluyó a los partidos
con menor presencia, ignoraron a los empresarios que cabildearon ante el congreso; no
hubo suficiente exposición pública y debate en los cambios a la constitución y la ley.
Estuvo ausente la expresión organizada de los ciudadanos para mejorar el sistema
9 Diario Oficial de la Federación, 11 de abril de 2006. 10 Cárdenas, Jaime, “Sociedad civil ausente y partidocracia presente”, en Ackerman, John M., (coord.) Nuevos
escenarios del derecho electoral: Los retos de la reforma de 2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009. pp. 65-93.
10
representativo. Se dejó pasar la oportunidad de iniciar un cambio profundo en la forma de
deliberar y elaborar las normas electorales en el país.
La reforma del Estado incorporó el tema electoral para dar cauce a las expresiones
de inconformidad ante la intervención indebida de algunos actores y los “poderes
fácticos”11
durante el proceso electoral del 2006. Las elecciones presidenciales pusieron al
límite a las instituciones electorales y exhibieron la insuficiencia del marco normativo que
regula los eventos comiciales en el país.
El convulsionado año 2006 obligó a un nuevo pacto político entre las fuerzas más
grandes; así el PAN, PRI y PRD se vieron en la necesidad de adecuar el marco jurídico para
regular las siguientes elecciones. La reforma se avizoraba indispensable para cambiar las
reglas del juego político. Reformar las instituciones electorales y llenar los vacíos de la
legislación.
Los reformadores optaron por corregir lo que más daño causó al proceso electoral:
1. Prohibieron la contratación de tiempo en radio y televisión debido a la injerencia de
terceros en las campañas; y 2. Eliminaron la posibilidad de que los servidores públicos se
promuevan con recursos del erario e influyan en la contienda política. Desde luego,
también se realizaron ajustes en otros temas. La ruta trazada tiene como objetivo primordial
la elección presidencial del 2012.
II. EL CABILDEO DE EMPRESARIOS ANTE EL LEGISLATIVO
El Congreso de la Unión como promotor de la reforma del Estado,12
se erigió en la única
instancia con posibilidades de llevar a cabo una transformación de esa magnitud.
El senador Manlio Fabio Beltrones explicó ante el Pleno de la Comisión
Permanente la iniciativa de reforma electoral y señaló que busca corregir lo que no
funcionó y así construir soluciones que ensanchen el camino de la democracia. En general,
la iniciativa de reformas proyectó tres ejes rectores o propósitos: 1. Disminuir el gasto en
las campañas electorales; 2. Fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades
11 Así se identificó a los poderes económicos que resultaron sin control ni límite por autoridad alguna. En el año
2006, los poderes formales no pudieron acotar a los poderes reales. 12 La Ley para la Reforma del Estado fue publicada en el DOF el 29 de marzo de 2007, con vigencia hasta el 1
de abril de 2008.
11
electorales federales; y 3. Impedir que factores externos al proceso electoral incidan en las
campañas y sus resultados a través de los medios de comunicación.
Alrededor de estos temas se desplegó el cabildeo durante el proceso legislativo de la
reforma constitucional y legal de 2007-2008. ¿Quiénes intervinieron?, ¿Qué intereses se
consideraron?, ¿Cómo se procesó la reforma?, ¿Dónde se tomaron las decisiones?, éstas
interrogantes ayudan a desentrañar la estrategia de cabildeo desarrollada.
La reforma electoral en el poder legislativo no incorporó las demandas de los
diversos sectores de la sociedad;13
por el contrario, marginó el interés público en beneficio
de los partidos políticos con mayor fuerza: PAN, PRI y PRD. Fueron escuchados, pero no
se tomaron en cuenta los planteamientos.
Los grupos parlamentarios se unieron para enfrentar el “poder” de las televisoras,
habían decidido no ser rehenes, no ser políticos condenados a gastar sumas millonarias en
los medios de comunicación para posicionar su imagen en los procesos electorales.14
La reforma electoral establece el cabildeo infructuoso ante el poder legislativo. Si
bien es verdad que los partidos políticos habían definido, en el Congreso, su postura casi
inamovible, también es cierto que las inadecuadas estrategias y métodos implementados por
los empresarios durante el proceso de creación normativa, desembocaron en un intento
fallido por detener las modificaciones al marco jurídico.15
En la etapa de toma de decisiones podríamos ubicar al cabildeo realizado. Este fue
el espacio en que se expresaron una variedad de intereses de los grupos de empresarios ante
el Estado; unificados y al mismo tiempo en competencia por los recursos e influencia en la
negociación. En esta etapa pre-legislativa se realizó la interacción de actores para el diseño
de las políticas públicas.
El cabildeo intentó asegurar el dinero que se destina a las campañas políticas a
través de la televisión y radio; la reforma anunció la cancelación de los recursos de los
partidos políticos hacia la industria de los medios masivos por la difusión de spots, lo cual
motivó la reacción y presión exacerbada de los dueños de esas empresas.
13 Una aportación al trabajo legislativo fue el seminario realizado por el Instituto de Investigaciones jurídicas de
la UNAM, en febrero de 2007; coordinado con IDEA Internacional; véase el contenido de las ponencias en Córdova
Vianello, Lorenzo y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Constitución, democracia y elecciones: La reforma que viene,
México, UNAM-INTERNATIONAL IDEA, 2007. 14 Cambio 281, del 16 al 22 de septiembre de 2007. 15 El cabildeo basado en relaciones públicas se agota a través de un proceso comunicativo y consta de 4 etapas:
la fase de investigación y diagnóstico, planeación estratégica, ejecución y evaluación; véase Xifra, Jordi, obra citada, nota
1, pp. 37-62.
12
El debate de los interesados hacia el Congreso fue incorrecto, en dos aspectos, uno
de forma y otro de fondo: el primero, por la inusual transmisión, en televisión por red
nacional, de la sesión de las comisiones del senado; y el segundo, por la errática
información que se manejó ante los legisladores para disuadirlos de la reforma en los
términos proyectados.
Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio,
Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos del Senado, se declararon en
sesión permanente para dictaminar la iniciativa de reforma electoral; el proyecto de
dictamen se elaboró en la sesión del 5 y 10 de septiembre. Adicionalmente se desarrolló
una reunión con los miembros de la Cámara de la Industria de Radio y Televisión (CIRT)
y comunicadores.16
Los senadores valoraron como intimidación la transmisión del debate entre los
integrantes de las comisiones con los industriales de la radio y la televisión; el 11 de
septiembre de 2007, fue transmitida durante 3 horas continuas por televisión abierta en
canales de Televisa, TV Azteca y 4 horas en el canal del congreso.
En la discusión participaron los senadores Santiago Creel, en su calidad de
Presidente del Senado; los priistas Pedro Joaquín Coldwell y María de los Ángeles Moreno;
Pablo Gómez y Carlos Sotelo del PRD y los panistas Ricardo García Cervantes y Alejandro
Zapata Perogordo.
El senador Carlos Sotelo, del PRD, manifestó que “ojalá la transmisión de televisión
sea una muestra del nuevo debate en México y no un [coletazo] o, como lo ven algunos, un
intento de intimidación”;17
así, se convirtió en portavoz de sus compañeros legisladores.
La CIRT, a través de sus directivos, y los conductores de noticieros de radio y
televisión; expusieron sus opiniones y erróneamente la calificaron de atentar contra la
libertad de expresión, además de considerarla una medida expropiatoria de los medios de
comunicación.
Enrique Pereda, presidente de la CIRT, mencionó que los medios no peleaban por el
dinero, sino por la defensa de la libertad de expresión; asimismo, el vicepresidente del
mismo organismo Rogerio Azcárraga Madero, también propietario de Grupo Radio
16 Dictamen de las comisiones unidas con proyecto de decreto de reformas a la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en materia de reforma electoral. 17 Reforma, 12 de septiembre de 2007.
13
Fórmula, dijo que se trataba de expropiar los medios, dañar el rating de la audiencia,
incluso de llevar a la quiebra a las emisoras de radio de AM.18
El vocero de TV Azteca, Luis Niño de Rivera, reprochó que los partidos pretendan
que los medios subsidien el proceso electoral, dijo: “eso no se pide a ninguna otra industria,
por lo que se trata de una medida que es confiscatoria y altamente inequitativa”.
Por su parte, Javier Tejado Dondé comparó el nuevo papel concesionado de la
televisión y la radio con una expropiación, “parecida a un mecanismo de la era soviética
para mantener el status quo, para el PRI, el PAN y el PRD, para irse repartiendo el país”.19
La argumentación de las televisoras y radiodifusores, difundidos ampliamente en
sus medios, avanzó de la defensa del IFE -por la salida de los consejeros- hacia el tema de
la libertad de expresión, llegando el reconocimiento de la pérdida de sus ingresos por el
negocio de los spots en periodo electoral. El discurso zigzagueante y la poca solidez en sus
exposiciones hizo nula la posibilidad de persuadir a los legisladores.
El diagnóstico expresado por los empresarios derivó en acusaciones sobre la
opacidad del Congreso y la secrecía en sus decisiones; asimismo, a los senadores les
dijeron que tenían una postura pueril, de ser impopulares y mentir sobre los ahorros en las
campañas políticas.
La fallida intervención de cabildeo ante el Congreso evidenció la ausencia de
intercambio de información y la falta de tacto de los negociadores porque cayeron en el
enfrentamiento y la amenaza. No se logró la comunicación y vinculación efectiva con los
tomadores de la decisión.
Sobre la reunión aludida, periódicos de circulación nacional del 12 de septiembre de
2007, publicaron en sus cabezas lo siguiente: La Crónica, “El senado aprueba en
comisiones reforma electoral y limpia en el IFE”; Reforma, “Resiste el Senado, acaban con
los spots”; el Universal, “Unen spots a la TV”; y la Jornada “Aprueban en comisiones la
salida de Luis Carlos Ugalde”, el cintillo agregaba: “Se incluye la prohibición del pago de
propaganda en radio y tv”.
En el ambiente de reforma política quedó la sensación de beneficio sólo para los
intereses de las cúpulas partidarias que suscribieron, en el senado, la reforma electoral: PRI,
PAN, PRD y PT.
18 El Universal, 12 de septiembre de 2007. 19 Idem.
14
Además de los legisladores visibles en el Congreso, los partidos políticos
previamente designaron y trabajaron con sus negociadores la reforma electoral de manera
subrepticia. El PRD estaba representado por el senador Arturo Núñez, el diputado Juan
Guerra y Guadalupe Acosta, secretario general del partido; es decir, gente cercana a López
Obrador, otra del coordinador de los diputados González Garza y de la corriente Nueva
Izquierda conocida como los chuchos. El PRI tenía al diputado Carlos Armando Biebrich, y
Felipe Solís Acero, asesor de la fracción priísta en el Senado; ambos leales a Manlio Fabio
Beltrones; el secretario general del PRI, Jesús Murillo Karam, representaba los intereses de
Beatriz Paredes Rangel. Los panistas contaban con el senador Ricardo García Cervantes,
gente del Presidente Felipe Calderón; y el diputado Diódoro Carrasco agrupado en el
equipo de Santiago Creel, presidente del Senado de la República.
Los partidos políticos, autores de la reforma, vía congreso lograron imponer la
coalición de intereses surgidos después de la elección de 2006; los líderes de estas
organizaciones políticas interactuaron y coaligaron temporalmente sus intereses
institucionalizados para llevar a buen término la cancelación del negocio de las televisoras
y radiodifusores. La mayoría parlamentaria que modificó las reglas electorales se construyó
alrededor de los beneficios de las dirigencias partidistas.
Los actores principales fueron los protagonistas del enfrentamiento directo durante
el proceso legislativo: los empresarios y el congreso. Asimismo, por el papel que
desempeñaron y conforme a las posturas expresadas se pueden identificar diversos actores
en el proceso integral de toma de decisiones.
Los partidos políticos resultaban beneficiados porque evitaban invertir dinero en
spots costosos en los medios de comunicación, televisión y radio. La adicción a los medios
de comunicación ya les resultaba onerosa económicamente y también los condicionaba
políticamente.
Los empresarios, concesionarios de radio y televisión, salían perdiendo de dos
formas; por un lado, se les cancelaba el negocio que representaba ganancias cuantiosas en
los periodos electorales y por el otro, menguaba su posición de poder e influencia frente a
los políticos que privilegiaron la propaganda, convertida en spots, para participar en los
procesos electorales.
15
También los consejeros electorales del IFE se vieron afectados con su salida
anticipada del IFE. Luis Carlos Ugalde, Consejero Presidente del Consejo Gener, fungió
como aliado estratégico de las televisoras y radiodifusores; el debate sobre su permanencia
en la institución sirvió para inducir en la percepción ciudadana el exceso en las medidas
adoptadas por el congreso.
La prensa escrita con intereses en los medios electrónicos participó en la defensa del
negocio de los spots políticos, revistas y periódicos afines se pronunciaron favorablemente
durante la discusión de la reforma.
Algunos senadores y diputados derivaron en representantes de los intereses
particulares de las empresas, distorsionando el sentido de la representación de los intereses
públicos al que están obligados por surgir de la decisión colectiva mediante el voto popular.
Los tomadores de decisión participantes como autoridades son la CENCA;
Presidente de la Cámara de Senadores; Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de
Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos; y
Coordinadores de los grupos parlamentarios del Senado y Cámara de Diputados.
El negocio de los medios electrónicos estaba a punto de cancelarse con la medida
adoptada. La compra de espacios en radio y televisión para la propaganda electoral
representó cuantiosas sumas de dinero en 2006,20
lo cual estaba precedido de un
incremento paulatino desde las elecciones federales de 1994, año en que, por primera vez,
los partidos políticos reportaron sus gastos en medios de comunicación al IFE.
Sobre el peso específico de los medios en las elecciones presidenciales de 2006, el
especialista Raúl Trejo Delarbre sostiene: “Allí se manifestaron los excesos, pero también
los límites políticos, de la propaganda. Allí se pudo advertir la complejidad de factores que
definen el ánimo de los ciudadanos cuando deciden su voto”.21
La información sustituida en
ciudadanos, el rating22
fue guía en la disputa electoral.
Los concesionarios de radio y televisión desplegaron su estrategia de cabildeo,
descalificaron la reforma electoral a través de argumentos y tácticas, éstas sin sustento en
20 Según datos del IFE, los partidos destinaron el 88% del total del financiamiento por gastos de campaña a la
compra de tiempo en televisión y radio, es decir, 1822 millones de pesos. 21 Trejo Delarbre, Raúl, Simpatía por el rating, México, Cal y arena, 2010, p. 272. 22
El rating indica el porcentaje de hogares o televidentes con la TV encendida en un canal,
programa, día y hora específicos, en relación al total de TV hogares o televidentes considerados.
16
una planificación del proceso de comunicación persuasiva para influir en los tomadores de
la decisión.23
Veamos.
La decisión, instrumentada por los cabilderos, desató una campaña de desprestigio
contra el poder legislativo federal en casi todos los medios de comunicación; los partidos
políticos y sus líderes incrustados en el Congreso recibieron amenazas de ser ignorados en
los medios electrónicos y los chantajearon con ventilar escándalos en radio y televisión.24
El cabildeo se ejerció de forma directa, se hizo presión por cuenta de los cabilderos
de las empresas a los legisladores promotores de la reforma, también se apoyaron en
legisladores afines a los intereses de las televisoras. Incluso, Emilio Azcárraga Jean, dueño
de televisa, le advirtió al senador Manlio Fabio Beltrones que “la prohibición violaba la
libertad de empresa y le anticipó que lo tratarían igual que a Santiago Creel”.25
El resultado adverso quizá se debe a que Televisa no hacía cabildeo profesional ante
los legisladores, porque siempre ha estado ligado al poder político, desde su nacimiento
como negocio, ha tenido en el poder legislativo alguien que haga el trabajo en las
comisiones. En este caso se echó mano de ese recurso.
Sin embargo, la reciente complejidad de la dinámica legislativa requiere de varios
decisores en asuntos de tal trascendencia; tanto en las instancias internas de las cámaras
como también ante el poder ejecutivo federal.
La intervención de los concesionarios ante el Poder Ejecutivo motivó que la
Secretaría de Gobernación y el senador Humberto Aguilar Coronado, del Partido Acción
Nacional; actuaran coordinadamente durante la elaboración del dictamen en comisiones del
senado. El legislador negó que existieran consensos sobre la integración del IFE, y el
Secretario, Francisco Ramírez Acuña; manifestó que la reforma electoral debe estar al
margen de los “caprichos” de una corriente o partido político que desee condicionarla;26
en
esta línea de acción, la táctica consistía en ganar tiempo para la negociación de los
cabilderos y legisladores incondicionales a las televisoras.
23 La formación de coaliciones de intereses entre grupos, utilizado como técnica de cabildeo se puede ver en
Hula, Kevin W., Cabildeo/Lobbying, México, LIMUSA, 2002. Capítulo 3. Opciones, beneficios y promotores, pp. 39-60. 24 Santiago Creel denunció ante sus pares que un alto ejecutivo de Televisa le envió el mensaje: “si nos joden
con lo de los spots, atente a las consecuencias, ya te tenemos armado un escándalo…”. 25 Proceso, 9 de septiembre de 2007. pp. 16-22. 26 La Jornada, 4 de septiembre de 2007.
17
Los coordinadores parlamentarios del senado reaccionaron pidiendo al presidente de
la mesa directiva que transmitiera al titular de gobernación su molestia por la “intromisión”
en los trabajos, se preguntaban: “desde cuándo Gobernación ha estado en la mesa de la
reforma electoral”.27
La excesiva exposición mediática del tema de la remoción de los consejeros
funcionó en la lógica de retraso en los acuerdos con el propósito de otorgar tiempo a los
dueños de la televisión y radio para contener la reforma desfavorable a sus intereses. El
debate se centró en la inamovilidad constitucional que tienen los consejeros electorales en
sus cargos.
El 4 de septiembre de 2007 la prensa reportaba que se entrampaba la reforma
electoral, porque se suspendió la sesión programada de las comisiones unidas del día
anterior; así como la fijada para el pleno en la que se votaría el dictamen de la iniciativa
respectiva. El periódico Milenio tituló “Traba el PAN la reforma electoral”; La Crónica
“Rebaten PRI y PRD: las pláticas no están rotas”. La falta de acuerdos sobre el IFE y la
participación de Gobernación lograron abrir un compás de espera.
Un grupo de analistas e intelectuales publicó, el 5 de septiembre, un desplegado
titulado: “Por la autonomía del IFE”. El argumento principal señalaba. “La independencia y
la autonomía del IFE no pueden entenderse al margen del principio de inamovilidad de sus
integrantes. Si se vulnera este principio, se lesiona la autonomía”. Lo firmaban, entre otros,
Ciro Gómez Leyva, Denise Maerker, Enrique Krauze, Federico Reyes Heroles, Germán
Dehesa, Jacqueline Peschard, Jorge Castañeda, Jorge Fernández Menéndez, Leo
Zuckermann, Leonardo Curzio, Marco Levario, Luis Rubio, Raúl Trejo Delarbre, Ricardo
Raphael, Roy Campos, Soledad Loaeza, Ulises Beltrán y María Amparo Casar. Como se
aprecia, casi todos fungen como comentaristas de televisión y radio.
Después de la sesión del 5 de septiembre en las comisiones unidas del senado, se
desveló el propósito de cancelar la contratación de espacios de radio y televisión durante las
campañas electorales; se conoció el “predictamen” que estableció la difusión de la
propaganda electoral únicamente a través de los tiempos oficiales.28
El factor tiempo también jugó en las tácticas partidistas, los grupos parlamentarios
del PRI y PRD vincularon la reforma electoral a la reforma fiscal que se tenía pendiente en
27Idem. 28 Ovaciones, 6 de septiembre de 2007; El Universal, 6 de septiembre de 2007.
18
la Cámara de Diputados, con fecha límite al 8 de septiembre para su aprobación; los
legisladores del PAN señalaron que esa condición tenía un tufo chantajista en la
negociación a efectuar entre las fuerzas políticas.
Los partidos pequeños o emergentes como el Partido Nueva Alianza, Convergencia,
Alternativa, del Trabajo y Verde Ecologista cuestionaron el método en la toma de
decisiones.
Miguel Ángel Jiménez, coordinador de los diputados de Nueva Alianza, manifestó
su desaprobación porque “una sola persona redactó la iniciativa, que fue Jorge Alcocer”,29
cuestionó la participación única del Director del Centro de Estudios para un Proyecto
Nacional Alternativo, además porque los acuerdos fueron entre los tres grandes partidos y
por no haberse instalado la comisión redactora.
Sin embargo, el pronunciamiento de fondo que esgrimía coincidió con el de Luis
Carlos Ugalde, dirigido a defender al IFE bajo el argumento de la independencia y
autonomía de las instituciones electorales, detrás de ello subsistía el apoyo de la maestra
Elba Esther Gordillo; le reeditaba el aval al Consejero Presidente del IFE, el cual
anteriormente le había permitido llegar el cargo que ocupaba desde 2003.
Los dueños del negocio de radio y televisión decidieron presionar con un
desplegado en el periódico Milenio, la publicación del 7 de septiembre la dirigieron a los
legisladores, partidos políticos y la opinión pública, manifestaban fundamentalmente su
descontento con la reforma electoral; la inserción fue pagada por Enrique Pereda,
Presidente de la CIRT, y el responsable de la publicación Andrés Massieu Fernández.
Expresaron sumarse a la preocupación de los medios impresos, analistas y
formadores de opinión por el cuidadoso sigilo en que se había mantenido el proyecto de
reforma; el mensaje aludía al tema de la inamovilidad de los consejeros del IFE, y por
supuesto abordó el tema de los medios electrónicos por publicidad de partidos, se señaló
que era mayor el recurso público destinado por día en caso de que ya no se gastara en
propaganda; asimismo, se dijo que esa medida restrictiva limitaba la renovación de
liderazgos en el país. Finalmente exhortaba a ser escuchados, a través de mesas de diálogo
convocadas por el H. Congreso de la Unión.
29 Reforma, 4 de septiembre de 2007.
19
El mismo día, 7 de septiembre, el periódico Excélsior publicó la postura de la
Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), su presidente Ricardo
González Sada, refrendó su rechazo a la reforma electoral por la remoción de los consejeros
del IFE; y manifestó que se limitaría la libertad de expresión si se prohíbe la propaganda
política hacia instituciones, partidos y personas.30
La Coparmex y la CIRT conjugaron declaraciones de rechazo a la reforma electoral
y en nota de la redacción del Excélsior, del 7 de septiembre, mencionaron la encuesta de
BGC, Ulises Beltrán y Asociados; el 56% se pronunció por la confianza en el IFE y además
se respaldaba la permanencia de los consejeros por el trabajo realizado. Sólo el 34% de los
encuestados estaba enterado de la propuesta de remover a los consejeros del IFE y 81%
atribuyó la iniciativa al PRD y 50% al PRI.
Diversos legisladores denunciaron presiones y amenazas de las televisoras, el
senador Francisco Labastida Ochoa manifestó que en el PAN, PRI y PRD recibieron
intimidaciones con el propósito de frenar la prohibición de comprar publicidad en medios
electrónicos; principalmente “contra los legisladores interesados en futuros cargos de
elección popular”.31
En esos días los noticiarios de las televisoras defendieron la
permanencia de los consejeros y difundieron entrevistas con el consejero presidente Luis
Carlos Ugalde.
También, Luis Carlos Ugalde32
fue apoyado por académicos, escritores, periodistas
y encuestadores; realmente lo que las televisoras encubrían era la defensa de sus intereses.
La estrategia era utilizar a los líderes de opinión y personajes para descalificar el proyecto
del Congreso de la Unión.
30 Excélsior, 7 de septiembre de 2007. 31 Reforma, 7 de septiembre de 2007. 32 Sobre su participación, la versión de Ugalde es la siguiente: “En esos días los medios electrónicos apoyaron al
IFE como no lo habían hecho en años anteriores. Recorrí todos los noticiarios exponiendo mi punto de vista. También lo
hice con la prensa escrita […] Se había distribuido la nueva versión de reforma electoral, que establecía que la propaganda
de partidos durante campañas electorales se haría exclusivamente por medio de los tiempos oficiales, con lo cual los
medios electrónicos perdían una fuente de negocios, pero, sobre todo, influencia política frente a los partidos.[…] Yo no
defendía a los medios, defendía al IFE. Y los medios aprovechaban quizá la coyuntura para cuestionar una reforma
electoral que también los afectaba. Mi labor era defender al IFE; la de los medios, defenderse a sí mismos, y quizá en ese
intento apoyaron nuestra causa”. Ugalde, Luis Carlos, Así lo viví, testimonio de la elección presidencial de 2006, la más
competida en la historia moderna de México, México, Grijalbo, 2008. p. 384.
20
Desplegada la estrategia mediática que incluyó una comunicación oficial a los
agremiados a la CIRT para que atacaran la reforma, su presidente solicitó audiencia al
grupo de trabajo del senado para discutir el tema.33
Manlio Fabio Beltrones denunció que los “poderes fácticos” estaban utilizando a
Ugalde para presionar al poder legislativo. Por eso, reforzó su estrategia para exhibir a los
que estaban detrás del Consejero Presidente del IFE, quienes serían los principales
afectados y al mismo tiempo reinstalar los trabajos para una nueva ley de medios.
En respuesta a los embates de las televisoras, los senadores decidieron adelantar la
instalación del grupo plural sobre las reformas a las leyes de radio, televisión y de
telecomunicaciones; el senador Carlos Sotelo precisó que se estaba considerando la reforma
al artículo 6 de la Constitución, porque la SCJN se concentró en ese artículo en su
resolución de la ley Televisa; así como en los artículos 27, 28 y tercero.
Finalmente, los concesionarios de radio y televisión se reunieron con las comisiones
dictaminadoras, el 11 de septiembre, con nulos resultados. El 12 de septiembre se elaboró
el dictamen en comisiones y se votó en el pleno del Senado.
La estrategia utilizada por los grupos de presión fue inadecuada; ante la sorpresa del
contenido de la reforma, los concesionarios de los medios de comunicación, debieron
exhibir a los legisladores por las ventajas que obtendrían con los cambios anunciados. El
poder de los medios no se utilizó adecuadamente, las amenazas a los legisladores fue la
mayor expresión de falta de tacto político, en lugar de persuadirlos hacia una nueva
relación donde todos salieran ganando.
Después de la reforma electoral de 2007-2008, la estrategia de cabildeo giró hacia el
litigio jurídico, amparos y acciones de inconstitucionalidad se han interpuesto;
constituyendo nuevas batallas en la disputa por el dinero invertido en política; desde el
poder de las televisoras se difunden ampliamente “los errores y excesos” del marco
normativo que condujo el proceso electoral 2009; de tal suerte que los grupos de interés
promueven la necesidad de una nueva reforma electoral o “contrarreforma” para restablecer
sus privilegios.
33 Milenio, 7 de septiembre de 2007.
21
III. EL PROCESO LEGISLATIVO
La LX legislatura federal, constituida para el período 2006-2009, llevó adelante el proyecto
de reformas en el primer período del segundo año de ejercicio. Las reformas a la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos incluyeron los artículos 6, 41, 85,
99,108, 116 y 122; adicionó el artículo 134, y se derogó un párrafo del artículo 97.
Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 2007. Asimismo, en
el año 2008 se modificaron diversos temas del Cofipe.
Conforme al esquema planteado, el proceso legislativo es el proceso intermedio, el
momento de la toma de decisiones, de creación normativa; en esta etapa legislativa es
cuando el intercambio de opiniones se materializa.
La iniciativa de reforma electoral justificó la intervención de diversos actores en los
términos siguientes:
La presente iniciativa se nutre de las propuestas que los ochos (sic) partidos políticos
presentaron a la CENCA, durante el desarrollo de la primera etapa del proceso de reforma
del Estado establecido por la Ley; las propuestas partidistas se enriquecieron con la notable
participación de decenas de ciudadanos y múltiples organizaciones de la sociedad civil,
interesados en el tema electoral que acudieron al Foro de Consulta Pública realizado en el
marco de la segunda etapa; las aportaciones de partidos y ciudadanos se enriquecieron al
compararlas con las iniciativas sobre la materia electoral pendientes de dictamen en las
Cámaras del Congreso.
La afirmación anterior sobre la participación ciudadana y organizaciones de la
sociedad civil, así como la referencia de iniciativas anteriores en materia electoral, está
alejada de lo que ocurrió en la realidad; de tal forma que la viabilidad y aceptación de la
reforma tuvo resistencias importantes.
También, la exposición de motivos mencionó los objetivos rectores, que por sus
alcances se consideran de enorme trascendencia para avanzar a una tercera generación de
reformas del sistema electoral; al tiempo de dar respuesta a los dos grandes problemas que
22
enfrenta la democracia mexicana; el dinero; y el uso y abuso de los medios de
comunicación.
El dictamen se emitió el 11 de septiembre de 2007, once días después de presentada
la iniciativa. Las comisiones unidas participaron en la elaboración del dictamen, se dieron a
la tarea de analizar la iniciativa durante tres reuniones de trabajo el 5, 10 y 11 de septiembre
en el marco de la sesión permanente decretada.
Así entonces, las Comisiones Unidas establecieron las coincidencias de
motivaciones, propósitos y objetivos con la iniciativa; particularmente destacó el nuevo
modelo de comunicación social entre los partidos y la sociedad; según el dictamen, con
alcances profundos en la transformación democrática de nuestro sistema electoral.
El Dictamen aprobado por los integrantes de las Comisiones Unidas reflejó el voto
en contra de los senadores Dante Delgado Rannauro, Jorge Legorreta Ordorica, José Luis
Lobato Campos, Gabino Cué Monteagudo y Manuel Velasco Coello. Las razones del
sentido de su votación la expresan en un voto particular los legisladores integrantes del
grupo parlamentario de Convergencia, cuya ampliación y discusión la plantearon al pleno
en la segunda lectura del Dictamen.
En la sesión del 12 de septiembre de 2007, se incluyó el asunto en el orden del día
en el apartado de “Dictámenes de primera lectura” en la Gaceta Parlamentaria. Cumplido
el requisito se pasó a segunda lectura y debate; fijaron su posición los coordinadores de los
grupos parlamentarios. Se aprobó, en lo general, por 111 votos a favor y 11 en contra. El
senador Dante Delgado aclaró que el voto particular emitido por su grupo parlamentario
está, en lo general, en contra, pero a favor de los artículos 6º, 85, 99, 108 y 134.
El 12 de septiembre de 2007, El Senado de la República envió a la colegisladora la
minuta para continuar con el proceso legislativo; la Cámara de Diputados resolvió al día
siguiente turnarlo a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación,
con opinión de la Comisión de radio, televisión y cinematografía.
La Cámara de Diputados, fungió como revisora, recibió la minuta del Dictamen con
Proyecto de Decreto y llevó a cabo el mismo procedimiento de estudio, dictamen, discusión
y aprobación seguido por la Cámara de origen.
La Cámara de Diputados aprobó en sus términos la minuta con proyecto de decreto,
el 13 de septiembre de 2007, refrendando en su totalidad la propuesta de prohibición para
23
los partidos políticos de contratar propaganda en radio y televisión; las Comisiones Unidas
consideraron que el artículo 41 constituye el eje de la reforma, que implica el propósito
central de la misma, para dar paso a un nuevo modelo de comunicación entre los partidos y
la sociedad, tanto en periodos electorales como no electorales.
El consenso alcanzado en las dos cámaras del Congreso de la Unión fue
mayoritariamente apoyado; sin embargo, hubo resistencia y manifestaciones en contra por
los legisladores de los partidos pequeños o con menor representación. La votación por
amplia mayoría en todos los casos de 30 de las 31 legislaturas que forman parte del órgano
reformador de la Constitución. La reforma constitucional en materia electoral fue publicada
el 13 de noviembre de 2007, e inició su vigencia al día siguiente.
IV. EVALUACIÓN DE LA REFORMA ELECTORAL: BALANCE
PRELIMINAR
A partir de los resultados del proceso electoral de 2009 se evalúa la reforma electoral del
2007-2008. El cumplimiento de los tres objetivos rectores, anunciados desde la
presentación de la iniciativa, se miden con la aplicación de la normatividad durante los
comicios intermedios.
Se debe decir, en justicia, que son resultados parciales en la ruta hacia las elecciones
generales del 2012; por ahora sólo se hace un balance preliminar considerando las fases de
la negociación, proceso, diseño y aplicación de la normatividad que produjo el legislador.
Es parcial porque sólo ha pasado la prueba de la elección intermedia, el balance global
derivará de la elección presidencial.
Los resultados corroboraron el rechazo de los empresarios de los medios
electrónicos a las reformas que cancelaron el negocio de los spots; las autoridades
electorales administrativas y jurisdiccionales tuvieron fuertes presiones para aplicar la
normatividad y el dinero destinado a las campañas políticas mantuvieron sumas elevadas,
contrario a lo anunciado por los autores de la reforma electoral.
Los hechos desacreditaron los pronunciamientos de poder legislativo en los tres
vértices que anudan los cambios denominados de tercera generación: el nuevo modelo de
24
comunicación política; la reducción del financiamiento público a los partidos políticos; y el
fortalecimiento al IFE y al Tribunal Electoral.
El discurso de la reducción del dinero que los partidos destinan a las campañas es
bastante atractivo para el público; esa retórica fue utilizada por los legisladores durante la
reforma electoral de 2007 cuando ajustaron el esquema de financiamiento a las
organizaciones políticas y sobre todo como escudo durante el enfrentamiento que
sostuvieron con los dueños de los medios de comunicación de la televisión y radio.
¿Menos dinero, más sociedad?, cuestionamiento planteado por el legislador hacia
la política y particularmente a las campañas desarrolladas en 2009; si bien es verdad que se
dejó de gastar en promocionales de medios electrónicos, estos no superaron el formato del
spots que resultó aburrido y excesivo para la tolerancia de los ciudadanos. La comunicación
efectiva con la sociedad demanda propuestas atractivas mediante programas distintos al
producto comercial del spots.
El propósito de evitar que el dinero y el poder de los medios se erijan en factores
determinantes de las campañas electorales y sus resultados aún no se consigue, debido al
riesgo que se corre por el “verdadero alcance de la televisión y radio, el tamaño de la
potencialidad y la capacidad que tienen los medios de convertirse en nuevos grandes
electores”34
está latente esa posibilidad en tanto surjan complicidades entre el poder y los
empresarios de los medios.
En contraparte, se ha desaprovechado el acceso a los medios con los tiempos del
Estado para “conectar” con los electores a través de la publicidad que despliegan los
partidos, la fórmula producto-consumidor para la política está agotada; es pernicioso para la
democracia y la participación ciudadana porque “si la gente no sabe ser ciudadana, la clase
política tampoco sabe cómo hacer ciudadanos”.35
En esta línea temática se han expresado diversos sectores sociales. Después de las
elecciones intermedias de 2009, los políticos, académicos y artistas exhortaron al senado a
realizar nuevos ajustes a la legislación electoral hacia la elección presidencial del 2012. 36
34 Montero Lozano, Francisco Xavier, Los mercenarios de la imagen, mercadotecnia política vs democracia,
México, siglo XXI, 2006. p. 77 35 Ibídem, p. 106. 36 Carta firmada por Cuauhtémoc Cárdenas, Juan Ramón de la Fuente, José Woldenberg, Carlos Fuentes,
Enrique González Pedrero, Diego Valadés, Héctor Aguilar Camín y Miguel Alemán Velasco. El Universal, 2 de marzo de
2011.
25
En otro aspecto, en términos reales el financiamiento público a los partidos se
incrementó, si tomamos en cuenta sólo el rubro de actividades ordinarias, el ejercicio
realizado por Jesús Cantú demuestra que con la nueva fórmula comienza el
comportamiento a la alza a partir de 2010, hasta aumentar más de 900 millones de pesos en
2018 respecto de la fórmula anterior.37
Esto es, a cambio de reducir el rubro de gasto de
campaña se aseguran recursos millonarios por otra vía.
Aún más, la estrecha vinculación entre la publicidad pagada en medios y la
financiación revela que el gasto es menor e innecesario, los partidos ya no destinan dinero a
radio y televisión, sólo disponen de tiempos gratuitos del Estado para su propaganda en
medios electrónicos.
Los recursos excesivos a los partidos políticos fueron justificados por los
legisladores que hicieron la reforma, la discusión inicial planteó a la baja los gastos para la
política, haciendo una reducción del gasto de campaña del 50% en elecciones
presidenciales y hasta el 70% en elecciones intermedias; así la percepción de la ciudadanía
fue favorable a los cambios propuestos. Este argumento fue acompañado del acortamiento
de los días de campañas, el anuncio de la duración menor de las elecciones resultó en
mensaje efectista por ser una añeja demanda de la sociedad mexicana.
Este objetivo de la reforma permaneció como un buen deseo del legislador, en
términos relativos se redujo el financiamiento público, toda vez que se disminuyó el rubro
de gasto de campaña, pero se compensó mediante el financiamiento ordinario que reciben
cada año los partidos políticos; la nueva fórmula de distribución del financiamiento destina
más recursos que con el cálculo anterior. Las dirigencias partidistas lograron quedarse con
igual o mayores recursos asegurados con la fórmula nueva y además impusieron el nuevo
modelo que prohíbe gasto en los medios electrónicos.
En la práctica, los resultados no reflejaron la justificación del legislador, el cual
calculó que el nuevo modelo de comunicación social entre los partidos y la sociedad tendría
alcances profundos en la transformación democrática de nuestro sistema electoral.
El nuevo diseño tampoco evitó el desplazamiento de la competencia política y las
campañas electorales, de su espacio histórico -plazas públicas y medios impresos- hacia los
medios electrónicos de comunicación social, lo cual provoca efectos contrarios a la
37 Cantú, Jesús, “El sinuoso andar de la democracia mexicana”, en Ackerman John, M. Coord. Nuevos
escenarios del derecho electoral: Los retos de la reforma de 2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009. pp. 3-64.
26
democracia por la influencia de los concesionarios de radio y televisión, o de grupos
económicos involucrados en los medios de comunicación, derivado en un poder fáctico.
Así entonces, la reforma denominada de tercera generación quedó en simple
pronunciamiento de impedir que los medios de comunicación influyan en las campañas
electorales y sus resultados. El dinero y el uso de los medios de comunicación siguen
influyendo en la democracia mexicana.
El legislador se impuso otro objetivo rector: “Fortalecer la autonomía del IFE es
propósito directo y central de esta iniciativa. Como lo es también en lo que hace al TEPJF”,
con el propósito de fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades electorales
para superar las limitaciones que enfrentan. Así, la intención es corregir el comportamiento
de 2006.
Se dotó al IFE y al TEPJF de nuevas herramientas bajo el pronunciamiento de exigir
capacidad, responsabilidad e imparcialidad en el desarrollo de los procesos electorales.
Vale mencionar que el órgano jurisdiccional cambió su integración poco después de la
elección y hacia el año 2008, producto de la reforma, se sustituyó a dos terceras partes de
los nueve consejeros del órgano administrativo.
También se adicionó el artículo 134 de la constitución para contener la promoción
anticipada de los aspirantes a los puestos de elección popular, en este renglón el legislador
quedó en deuda porque no ha expedido la respectiva ley reglamentaria y las instancias
electorales poco han regulado al respecto.
Se modificó la norma para evitar los excesos en la elección presidencial, el congreso
estableció lo siguiente: 1. Prohibió la relación mercantil entre los partidos y los medios de
comunicación; 2. Instauró el procedimiento administrativo sancionador para castigar a los
actores políticos que cometan faltas a la legislación.
Los datos oficiales reportan números favorables de la elección intermedia. Las
autoridades electorales señalan que el nuevo modelo de comunicación política, reto
principal del IFE, vigiló 33 millones 456 mil 384 promocionales en radio y televisión
difundidos durante el 31 de enero al 5 de julio de 2009, se transmitieron en 1474 señales de
27
radio y televisión.38
La vigilancia y funcionamiento adecuados se aseguran por denuncia o
queja a través de los procedimientos especiales sancionadores.
En esta actividad se formaron 363 expedientes radicados en la Secretaría Ejecutiva
del Consejo General del IFE; de los cuales se habían resuelto 312 a la conclusión del
proceso electoral, 23 de septiembre de 2009; quedando pendientes por resolver 51
procedimientos especiales sancionadores.39
Este tipo de procedimiento exige una duración
máxima de 5 días, ese plazo evitó rezagos en el proceso electoral.
Destacan las quejas vinculadas a la radio y televisión (contratación e
incumplimiento de pautas), este tipo de infracción suman 83 procedimientos, representan
23% respecto del total de 363 casos; el tema de la promoción personalizada de los
servidores públicos, regulado por el art. 134 constitucional, constituyó el 20% del conjunto
con 72 procedimientos. Ambos tópicos concentran los casos emblemáticos del proceso
electoral.
Por otra parte, el órgano jurisdiccional justifica su actuación en la complejidad para
la interpretación de la reforma por el TEPJF, combinado con la participación de diversos
actores políticos, señalan que “en aras de garantizar la eficacia y armonía del nuevo
sistema, [el TEPJF] ha emitido múltiples criterios interpretativos sobre el alcance y
significado de derechos, obligaciones, prohibiciones, eficacia de vías impugnativas e,
incluso, sobre ponderación de disposiciones constitucionales”.40
Si bien la capacidad de las autoridades electorales para organizar y calificar la
elección no estuvieron en duda, si se cuestionó la responsabilidad por el comportamiento
que asumieron en algunos asuntos y sobre todo la imparcialidad no se acreditó ante los
actores políticos a lo largo del proceso electoral.
Varios casos exhibieron la dificultad para aplicar la reforma electoral. En la tarea de
aplicar e interpretar el marco normativo, el TEPJF es el contrapeso jurisdiccional que
corrige las resoluciones administrativas del IFE; entre estas autoridades hubo momentos de
38 Datos proporcionados por Leonardo Valdés Zurita, Consejero Presidente del IFE, durante su participación en
el seminario celebrado en el Palacio de Minería del 26 al 28 de agosto de 2009. Véase en Alcocer Jorge y Lorenzo
Córdova (Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJ-UNAM, 2010. p. 131. 39 Los datos cuantitativos y cualitativos se pueden consultar en el Informe General sobre la implementación de
la reforma electoral, durante el proceso 2008-2009, IFE, 2010, 263 pp. 40Alanis Figueroa, María del Carmen, “El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la reforma
electoral de 2007” en Alcocer Jorge y Lorenzo Córdova (Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJ-
UNAM, 2010. pp. 133-134.
28
tensión durante los procedimientos especiales sancionadores. La tensión entre ambas
autoridades fue por el reenvió de un mismo caso para eludir el costo político.
En justicia y descargo para las autoridades electorales no debe soslayarse que el
legislador dejó incompleta su tarea de configurar la reglamentación del derecho de réplica,
del artículo 134 constitucional, las leyes de responsabilidades de los servidores públicos, la
Ley de Radio y Televisión, los delitos electorales y el diseño institucional de la Fiscalía
para la Atención de Delitos Electorales.
CONCLUSIONES
Una vez más se ajustó el marco normativo; antes correspondía al titular del
ejecutivo, ahora a través de las dirigencias partidistas se adoptaron acuerdos en el Congreso
para afianzar el sistema de tres partidos. El poder legislativo solo concilió los intereses de
los partidos políticos con mayor representación, los tres grandes partidos impusieron su
agenda con miras a la siguiente elección general. El tema electoral produjo cambios en
instituciones y reglas del juego democrático para garantizar la legitimación y ejercicio del
poder vía el voto popular.
El Congreso como promotor de los cambios redujo su papel a seguir los
lineamientos de los partidos en las reformas electorales de 2007-2008; la visión de los
actores políticos se centró en corregir las distorsiones de la elección presidencial de 2006 en
dos aspectos: por una parte, evitar la injerencia de los poderes fácticos en el proceso
electoral a través de spots en los medios electrónicos y por otra, prohibir la promoción de
los servidores públicos con recursos del Estado para favorecer alguna oferta política ante
los electores.
En este propósito pactaron un nuevo modelo de comunicación política basado en
tiempos oficiales para el desarrollo de las campañas, con prohibición absoluta de contratar
tiempos en radio y televisión a cualquier persona y en todo momento. La intromisión del
Consejo Coordinador Empresarial en el proceso electoral llevó al legislador a cancelar la
compra de promocionales. Esta medida lastimó los intereses de los grupos dedicados a
usufructuar con las concesiones de radio y televisión que el Estado otorga a los empresarios
del ramo.
29
El artículo 134 constitucional, agregó con la reforma los párrafos séptimo, octavo y
noveno, aún no tiene ley reglamentaria que regule con precisión el tema de la propaganda
gubernamental a la que deben sujetarse con total imparcialidad los que ocupan cargos de
gobierno para asegurar equidad en la contienda electoral. La norma obliga no usar el cargo
en beneficio de los propósitos e intereses de los gobernantes; aquí se retoma la experiencia
sobre la intervención indebida del ex presidente Vicente Fox en la disputa por la
presidencia de la República, este aspecto está documentado en el dictamen del TEPJF que
calificó las elecciones de 2006.
En este nuevo episodio de cambios constitucionales y legales, los partidos políticos
saldaron cuentas con el poder mediático representado por los dueños de la radio y
televisión; el propósito consistió en acotar su participación por la influencia desplegada
durante las elecciones de 2006.
Así, la reforma electoral acordada por la clase política privilegió el reparto del poder
sostenido en cuantiosos recursos del financiamiento público que aseguran vía fórmula
constitucional. La ciudadanía y los actores sociales han quedado fuera de las negociaciones
en el poder legislativo. Detener, modificar o impulsar cambios en el marco normativo
también es competencia de los ciudadanos en las sociedades democráticas contemporáneas.
Instrumentos como el cabildeo ayudan a legitimar las decisiones que afectan a la
colectividad.
Los poderes fácticos desarrollaron cabildeo empresarial; los grupos de presión,
pertenecientes a la radio y televisión, se alinearon para presionar al poder político mediante
la amenaza e intimidación a los legisladores y políticos, actos de chantaje abierto y directo,
hasta constituir ilegalidades graves. El riesgo de opacidad en las relaciones de las empresas
con los políticos, compra de voluntades, conflictos de interés y tráfico de influencias se
corrieron en el cabildeo efectuado entre los legisladores y los cabilderos de Televisa y
Televisión Azteca.
En la producción del marco jurídico se mostraron los atributos y estado actual del
poder legislativo; a través del procedimiento y órganos competentes reflejó escasa
legitimidad debido a la débil representación frente a los ciudadanos. Reprodujeron el diseño
tripartidista que ha funcionado en las elecciones, sometieron a los partidos minoritarios sin
escuchar las opiniones para arribar a soluciones comunes; a lo largo del proceso legislativo
30
no prosperaron las objeciones, voto particular, moción suspensiva o instrumento
parlamentario que frenara la preconcepción de la reforma electoral.
Los poderes del Estado contra los poderes fácticos sostienen una batalla en medio
de la reconfiguración electoral, ya sea en el Congreso por la reforma, en el poder judicial
vía recursos y amparos o contra las autoridades electorales por la reglamentación de sus
actividades; se ha intensificado el desafío de los empresarios de radio y televisión a los
órganos del Estado para no adherirse a la Constitución General de la República.
Los propósitos de aquella reforma no se han alcanzado, los medios electrónicos
siguen influyendo en las campañas políticas y la propaganda gubernamental fluye sin freno
generando condiciones inequitativas en las contiendas electorales.
Esta aseveración se corrobora con la actuación de las autoridades electorales. El
modelo de comunicación política no se aplicó a cabalidad, los empresarios desafiaron su
implementación obstaculizando a la autoridad administrativa en la transmisión de los spots
en las precampañas y campañas.
Por otra parte, el carácter democrático esencial del poder legislativo se desdibujó
porque no reflejó el vínculo del Estado con la sociedad, en esta reforma los representantes
se alejaron de los ciudadanos, no les brindaron seguridad jurídica en el sistema de
democracia representativa; por virtud del procedimiento legislativo, los partidos políticos
convirtieron la ley en una imposición de Estado.
En esta etapa post-legislativa el Congreso se olvidó de la Carta Magna, toda vez que
no emitió las leyes reglamentarias en diversos tópicos, ha dejado al IFE, vía acuerdos y
reglamentos, la regulación del proceso electoral; tampoco ha dado seguimiento a la eficacia
o resultados de la aplicación de la ley. Incluso, algunos legisladores se han afianzado como
representantes de las televisoras, se conoce como la “telebancada” en el Congreso; otros
más han derivado en aliados de los poderes fácticos.
La democracia mexicana depende de la adhesión a la Constitución. Todos los
poderes políticos y sociales deben regirse por la norma jurídica; los grandes intereses
mediático, económico, o ideológico están obligados a acatar las reglas establecidas por el
legislador; si así ocurriera la ciudadanía sentiría confianza en el sistema y frente al poder
político. El cumplimiento del orden constitucional, sin distingo, es esencial para el
desarrollo y consolidación de una democracia y en particular de nuestra democracia.
31
BIBLIOGRAFÍA
ALANIS FIGUEROA, María del Carmen, “El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación y la reforma electoral de 2007” en Alcocer Jorge y Lorenzo Córdova
(Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJ-UNAM, 2010. pp.
133-142.
CANTÚ, JESÚS, “El sinuoso andar de la democracia mexicana”, en Ackerman John, M.
(Coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: Los retos de la reforma de
2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009.
CÁRDENAS GRACIA, Jaime, “Sociedad civil ausente y partidocracia presente”, en
Ackerman, John M., (coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: Los retos
de la reforma de 2007-2008, México, IIJ-UNAM, 2009.
CÓRDOVA VIANELLO, Lorenzo y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Constitución,
democracia y elecciones: La reforma que viene, México, IIJ-UNAM
INTERNATIONAL IDEA, 2007.
HULA, Kevin W., Cabildeo/Lobbying, México, LIMUSA, 2002.
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, Informe General sobre la implementación de la
reforma electoral, durante el proceso 2008-2009, 2010.
MERINO, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, en Cuadernos de
Divulgación de la Cultura Democrática número 4, México, IFE, 1995.
MONTERO LOZANO, Francisco Xavier, Los mercenarios de la imagen, mercadotecnia
política vs democracia, México, siglo XXI, 2006.
SALAZAR LUIS y José Woldenberg, Principios y valores de la democracia, en Cuadernos
de Divulgación de la Cultura Democrática número 1, 3ª Ed. México, IFE, 1995.
SARTORI, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, (Trad. de Miguel Ángel González y María
Cristina Pestellini), México, Taurus, 2003.
TREJO DELARBRE, Raúl, Simpatía por el rating, México, Cal y arena, 2010.
TORRES ESPINOSA, Eduardo y Juan de Dios Pineda Guadarrama (coords.), Reforma
institucional en México: Avances y asignaturas pendientes, México, UNAM, 2009.
UGALDE, Luis Carlos, Así lo viví, Testimonio de la elección presidencial de 2006, la más
competida en la historia moderna de México, México, Grijalbo, 2008.
VALDÉS ZURITA, Leonardo, “Reflexiones sobre las atribuciones del Instituto Federal
Electoral en materia de comunicación política”, en Alcocer Jorge y Lorenzo
Córdova (Comps.) Democracia y Reglas del juego, Nuevo Horizonte-IIJ-UNAM,
2010.
XIFRA, Jordi, Lobbying. Cómo influir eficazmente en las decisiones de las
instituciones públicas, (Pról. de José Luis Sanchís), Barcelona, Gestión
2000.1998.
32
PUBLICACIONES PERIÓDICAS
Artículos periodísticos y columnas
BALLINAS Víctor, Ciro Pérez Silva y Alma Muñoz, “Declaraciones de Ramírez Acuña
molestan a senadores”, La Jornada, 4 de septiembre de 2007.
SALAZAR Claudia y Víctor Michel, “Impugna el panal los procedimientos”, Reforma, 4
de septiembre de 2007.
ARTURO Zárate, “Proyectan terminar con el gasto millonario en spots”, El Universal, 6 de
septiembre de 2007.
AYALA Fabiola, “Usarán partidos sólo tiempos oficiales: predictamen de reforma
electoral”, Ovaciones, 6 de septiembre de 2007.
GUERRERO, Claudia, “Denuncian senadores amenazas, acusan presión de la TV”,
Reforma, México, 7 de septiembre de 2007.
---------------, “Resiste el senado; acaban con los spots”, Reforma, 12 de septiembre de
2007.
RAMOS Jorge y José de Jesús Guadarrama, “Defiende Coparmex autonomía del IFE”,
Excélsior, 7 de septiembre de 2007.
REDACCIÓN, “Los empresarios de radio y tv, preocupados por spots gratis”, Milenio, 7 de
septiembre de 2007.
GUERRERO Claudia y Guadalupe Irízar, “Unen spots a la tv. Prohibición de comprar
propaganda afecta libertades… y sus finanzas”, El Universal, México, 12 de
septiembre de 2007.
Revistas Proceso, Cambio. Artículos
VILLAMIL, Jenaro, “Dinero vs política”, Proceso, 9 de septiembre de 2007.
VANESSA Job y David Santa Cruz, “Frenan la democracia del dinero”, Cambio 281, 16-
22 de septiembre, 2007.
33
FUENTES PRIMARIAS
Iniciativa, con proyecto de decreto, de reforma total de los artículos 41 y 99, la reforma de
los artículos 85, párrafo primero; 108, párrafo primero; 116, fracción IV y el 122,
Base Primera, fracción V, inciso f; la adición de tres párrafos al artículo 134, y la
derogación de un párrafo del artículo 97, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 30 de agosto de 2007.
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de
Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos que contiene
Proyecto de Decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de Reforma Electoral. Cámara de Senadores, 12 de
septiembre de 2007.
Debate y aprobación del dictamen de segunda lectura del proyecto de decreto que reforma
los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116, y 122; adiciona el artículo 134 y deroga el
tercer párrafo al Artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Cámara de Senadores, 12 de septiembre de 2007.
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación con
Proyecto de Decreto que reforma los Artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122;
adiciona el Artículo 134; y se deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados, 14 de septiembre
de 2007.
Gaceta Parlamentaria, H. Cámara de Diputados, número 2401-V, 11 de diciembre de
2007.
Iniciativa presentada por el diputado José Luis Jaime Correa del PRD en la Comisión
Permanente, 21 de julio de 2010.
LEGISLACIÓN CONSULTADA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos.