Facultad de Derecho

ECONOMIAECONOMIA SOCIALSOCIAL

DE MERCADODE MERCADODE LADE LA

ALEMANIAALEMANIA FEDERALFEDERAL

Integrantes: Dusan Marinovic Paulina Maturana

Alexandra Mora Michael Oñate

Derecho Económico I

10 de julio de 2001 Prof. Armando Cartes

Índice

- Introducción...........................................................................................................................................3

- Antecedentes históricos de la formación de la república federal de Alemania (bundesrepublik deütschland) y su evolución económica y política.................................................4

- República Federal de Alemania................................................................................................4- Los años de Adenauer...............................................................................................................4- Cooperación europea.................................................................................................................4- Resurgimiento económico.........................................................................................................5- Los socialdemócratas en el poder..............................................................................................5- Milagro alemán..........................................................................................................................5- Plan Marshall.............................................................................................................................6- Conferencia de Yalta.................................................................................................................7- Conferencia de Postdam............................................................................................................7- El Acuerdo de Londres..............................................................................................................8- Gastarbeiter..............................................................................................................................10

- Alemania Federal: modelo y realidad de su economía social de mercado...........................................11

- El Estado en el modelo de la economía social de mercado.....................................................11

- Garantía de competencia............................................................................................11- Compensación de fallas del mercado.........................................................................12- Corrección de resultados del mercado con la finalidad de asegurar la cohesión social......................................................................12

- Discrepancia sistemática entre modelo y realidad...................................................................14

- Mercados distorsionados y la influencia de intereses particulares.............................14- El Estado y el manejo de la macroeconomía..............................................................15

- El papel del Estado ante los desafíos de hoy...........................................................................16

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- Globalización y retardación del crecimiento económico............................................16- El desafío de la competitividad...................................................................................17- Mantenimiento de un orden social aceptable..............................................................19- Economía social de mercado y el poder de grupos sociales.......................................20

- Conclusión............................................................................................................................................21

- Bibliografía...........................................................................................................................................22

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Introducción

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ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA FORMACIÓN DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA (BUNDESREPUBLIK DEÜTSCHLAND) Y SU

EVOLUCIÓN ECONÓMICA Y POLÍTICA

República Federal de Alemania

Popularmente conocida como Alemania del Oeste o Alemania Occidental, antigua república de centro Europa, con frontera al norte con el mar del Norte, Dinamarca y el mar Báltico, al este con la antigua República Democrática de Alemania y la actual República Checa, al sur con Austria y Suiza, y al oeste con Francia, Luxemburgo, Bélgica y los Países Bajos. La República Federal tenía 248.577 km2 de extensión. Se fundó oficialmente como República Federal de Alemania (RFA; en alemán, Bundesrepublik Deutschland) el 23 de mayo de 1949, como uno de los dos estados sucesores —el otro era Alemania del Este (oficialmente República Democrática de Alemania, o RDA)— de Alemania tras su derrota en la II Guerra Mundial. Alemania Occidental dejó de existir como Estado independiente en 1990 cuando se unificó con Alemania del Este en una sola nación que mantuvo el nombre oficial de República Federal de Alemania.

Cuando terminó la II Guerra Mundial en 1945, los líderes de Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) se reunieron en la Conferencia de Potsdam. Decidieron dividir temporalmente Alemania en cuatro zonas de ocupación —francesa al suroeste, inglesa al noroeste, estadounidense al sur y soviética al este. La ciudad de Berlín, situada dentro de la zona soviética, también se dividió entre las cuatro potencias. Cuando la URSS comenzó a establecer gobiernos comunistas en Europa Oriental, el resto de la alianza sufrió una ruptura. Dado que las potencias occidentales se opusieron a la expansión soviética, se inició la Guerra fría y aumentaron las tensiones en Alemania. Los soviéticos intensificaron el aislamiento de las zonas de Alemania y Berlín bajo su control, distanciándolas del desarrollo democrático fomentado por las naciones occidentales en el resto del país. Incapaces de ponerse de acuerdo con las potencias occidentales sobre una política común para Alemania, los soviéticos establecieron un sistema comunista en la parte oriental del país (República Democrática de Alemania). Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña decidieron unificar sus respectivas zonas de influencia, naciendo así la República Federal de Alemania.

La República Federal de Alemania incluyó los estados (länder) de Baden-Württemberg, Baviera, Bremen, Hamburgo, Hesse, Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, Renania-Palatinado, Sarre y Schleswig-Holstein. Bonn, antigua ciudad universitaria a orillas del río Rin, se convirtió en la capital de Alemania Occidental. En el momento de la reunificación en 1990 la República Federal de Alemania tenía unos 62 millones de habitantes.

Los años de Adenauer

Desde 1949 hasta 1963 el gobierno de Alemania Occidental fue dominado por la Unión Demócrata Cristiana (CDU). Su líder, Konrad Adenauer, fue elegido canciller de la república en 1949. Como máximo dirigente de Alemania del Oeste, Adenauer intentó transformar el país de una zona

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ocupada militarmente en una nación plenamente independiente aceptada por los demás países. El objetivo de la independencia fue más fácil de alcanzar después de que Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia reconocieran que Europa Occidental no podía aguantar la presión soviética sin la ayuda de un Estado alemán fuerte. En consecuencia, la ocupación militar de la República Federal de Alemania concluyó oficialmente en 1952 tras la Conferencia de Berlín.

Cooperación europea

En 1955 Alemania Occidental fue reconocida internacionalmente como Estado de pleno derecho. Una vez que se permitió su rearme, se unió a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que se había fundado en 1949. Alemania Occidental también formó parte en la creación de la Comunidad Europea para el Carbón y el Acero (CECA), la Comunidad Europea para la Energía Atómica (ERATOM) y del Consejo de Europa. Como indemnización parcial por los crímenes de guerra y como contrapartida a la ayuda económica prestada por Estados Unidos durante la posguerra (Plan Marshall), la República Federal asumió obligaciones de ayuda a Israel y otras naciones en vías de desarrollo. Aunque no fue miembro de Naciones Unidas (ONU) oficialmente hasta 1973, la RFA participó en muchos de sus organismos colaborando económicamente en numerosos proyectos. En 1963, en un intento por cambiar la prolongada hostilidad entre franceses y alemanes, Adenauer y el presidente francés Charles de Gaulle acordaron realizar conferencias habituales. Alemania Occidental también mejoró sus relaciones con los países europeos orientales. Con la reunificación como objetivo, Adenauer impulsó el comercio con Alemania Oriental aunque se negó firmemente a su reconocimiento como Estado soberano.

Resurgimiento económico

En los asuntos internos, Adenauer y Ludwig Erhard, su ministro de Economía, fomentaron la recuperación económica de acuerdo con principios liberales, dirigiendo la producción al mercado de consumo tanto nacional como extranjero. Se promovió el crecimiento industrial con leyes fiscales que favorecían fuertes inversiones privadas y limitaban las reivindicaciones sindicales. La fuerza laboral aumentó gracias a un gran flujo de emigrantes cualificados, entre los que se encontraban más de once millones de refugiados de Alemania Oriental y de las anteriores zonas alemanas de Europa, y más tarde, gracias a los procedentes de Italia, España y Turquía. El resultado fue un periodo de rápida expansión y prosperidad industrial conocido como wirtschaftswunder (milagro alemán). Basado en su creciente riqueza industrial, el gobierno formó un ejército y expandió el sistema de bienestar social.

Los socialdemócratas en el poder

Cuando Adenauer se retiró en 1963 a los 87 años, fue sucedido en el puesto de canciller por Erhard (1963-1966) y por Kurt Georg Kiesinger (1966-1969), también democratacristianos, que dirigieron gobiernos de coalición. En 1969, una victoria del Partido Socialdemócrata (PSD) condujo a Willy Brandt, antiguo alcalde de Berlín Occidental, a la cancillería. Inició la Ostpolitik ('política oriental') con el fin de mejorar relaciones políticas y comerciales con el bloque soviético. En 1970 firmó tratados de no agresión con la URSS y Polonia que confirmaron las fronteras existentes. Invirtiendo la política de Adenauer sobre Alemania Oriental, alcanzó un acuerdo con la República Democrática en 1972, que mejoraba el acceso de personas de Alemania Occidental a Berlín Occidental. En 1973 los dos países se concedieron el reconocimiento diplomático mutuo y fueron admitidos en Naciones Unidas. Al año siguiente, Brandt dimitió cuando se descubrió que un miembro de sus empleados personales era un espía alemán oriental. Fue sucedido por Helmut Schmidt.

Schmidt se enfrentó a problemas internos que habían estado latentes desde finales de la década de 1960. La economía frenó su crecimiento como consecuencia de la crisis económica mundial de 1973 y aumentó el desempleo y la inflación. El país también se enfrentó al descontento estudiantil y a una ola de atentados, secuestros y asesinatos por organizaciones terroristas tales como el grupo Baader-Meinhof. En asuntos exteriores, Schmidt mantuvo la Ostpolitik de Brant en las relaciones con Alemania Oriental. El gobierno de coalición socialdemócrata-liberal presidido por Schmidt ganó las

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elecciones de 1976 y 1980, pero en 1982 el Partido Liberal lo abandonó formando una nueva coalición liderada por el democristiano Helmut Kohl.

Milagro alemán (en alemán, Wirtschaftswunder)

Rápida recuperación y crecimiento económico sostenido de la República Federal de Alemania después de la II Guerra Mundial. Las tres zonas de ocupación de Alemania que se convirtieron en República Federal en 1949, alcanzaron el nivel de producción previo a la guerra hacia 1952, y entre 1953 y 1960 el producto interior bruto de la república aumentó un 61 por ciento. Las razones de este logro se han debatido mucho, pero probablemente incluyen la abolición de la mayoría de los controles estatales sobre la economía impuestos por el régimen nazi, la introducción de una moneda nueva y estable, el marco alemán, el 20 de junio de 1948, la inexistencia de gastos militares hasta 1955, la urgente necesidad de reconstruir las ciudades deterioradas por la guerra y de suministro de productos de consumo de los que los alemanes habían estado privados durante la guerra, la supervivencia de la mayoría del equipo y edificios industriales, la llegada de numerosos trabajadores cualificados de Alemania Oriental y de los territorios que pasaron a Polonia (hasta 14 millones de refugiados que aumentaron la demanda y el suministro laboral), la estructura fiscal, que favoreció el ahorro y la inversión industrial, y, en algunas industrias, la política de cogestión (Mitbestimmung), que daba a los sindicatos un mayor poder en el lugar de trabajo y reducía su militancia. Como otros estados europeos, la República Federal de Alemania también se benefició de la ayuda suministrada por Estados Unidos a través del Plan Marshall.

Plan Marshall

Programa estadounidense de ayuda financiera para la reconstrucción de los países europeos devastados durante la II Guerra Mundial. Aunque su nombre original era el de Programa de Reconstrucción Europea (European Recovery Program), es más conocido como Plan Marshall, debido a su promotor, el secretario de Estado estadounidense George Catlett Marshall. Tras la guerra, la producción agrícola y carbonífera europea era casi inexistente, con el consiguiente perjuicio para la población. Los europeos tampoco tenían los dólares necesarios para comprar las materias primas y la maquinaria estadounidense que les permitiera reconstruir sus maltrechas economías. Estados Unidos reaccionó ante estos hechos por cuatro razones. En primer lugar, Europa había sido su principal y mayor mercado, y sin una Europa próspera, Estados Unidos sufriría una profunda depresión económica. En segundo lugar, sin la ayuda del Plan Marshall, Europa Occidental podría haberse orientado hacia posturas comunistas, por lo que los líderes estadounidenses veían amenazada su seguridad. En tercer lugar, Europa Occidental parecía estar dispuesta a dejarse influenciar por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), potencia que Estados Unidos empezaba a considerar como su principal rival en el planeta. Y cuarto, Alemania Occidental, que históricamente había sido el eje industrial del continente, tenía que convertirse en el freno a la expansión soviética. El miedo que los europeos tenían hacia su enemigo durante la II Guerra Mundial sólo desaparecería si se conseguía integrar a Alemania en una Europa unida.

Tras un profundo análisis, en junio de 1947 Marshall anunció que si Europa diseñaba un programa de reconstrucción a largo plazo basado en la mutua cooperación, Estados Unidos estaría dispuesto a proporcionar los fondos necesarios. El Reino Unido y Francia convocaron a los demás países europeos, incluyendo a los soviéticos, en París. Cuando los delegados soviéticos vieron que Estados Unidos insistía en que los estados comunistas cooperaran con las naciones capitalistas de Europa Occidental y que se llevara una contabilidad conjunta de la utilización de los fondos, abandonaron la reunión y crearon su propio plan para integrar a los Estados de economía planificada de Europa del Este. Un muro económico dividió el continente.

El Congreso estadounidense aprobó una ayuda de más de 13.000 millones de dólares. El 70% se gastó en comprar bienes a Estados Unidos. La Administración de la Cooperación Económica

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distribuía el dinero, y la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE) fue el órgano encargado de gastarlo. La mayor parte de la ayuda se dirigió al Reino Unido, Francia, Italia y Alemania Occidental. A medida que crecían las tensiones por la Guerra fría en 1949, los fondos empezaron a destinarse más a los gastos militares que a la reconstrucción industrial.

El programa cumplió con sus objetivos a corto y largo plazo: cuando se acabó en 1952, el peligro de control comunista sobre Europa Occidental había desaparecido, la producción industrial era un 35% superior a la de antes de la guerra, Alemania Occidental era independiente y su economía se estaba recuperando con gran rapidez.

En 1961, la OECE fue reemplazada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que amplió el alcance de la cooperación entre los países miembros.

Conferencia de Yalta

Reunión celebrada durante la II Guerra Mundial (del 4 al 11 de febrero de 1945), a la que asistieron el presidente de Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt; el primer ministro británico, Winston Churchill, y el máximo dirigente de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), Iósiv Stalin. Tuvo lugar en las proximidades de la ciudad de Yalta, situada en la península de Crimea (Ucrania). Marcó el momento de mayor coordinación militar entre los aliados; ya se había convocado una conferencia de características similares en Teherán catorce meses antes. Se elaboró la estrategia militar aliada y se trataron diversos asuntos políticos referentes al futuro de las relaciones internacionales una vez que finalizara la contienda.

El 11 de febrero, los participantes emitieron la denominada Declaración de Yalta, en la que expresaron su propósito de "destruir el militarismo alemán y el nazismo, y asegurar que Alemania no pueda perturbar la paz del mundo jamás", además de "someter a todos los criminales de guerra a la justicia para un rápido castigo y una exacta reparación de las destrucciones provocadas por los alemanes". Se aprobó la decisión de dividir Alemania en zonas de ocupación que serían administradas a través de una comisión de control central, con sede en Berlín, y se acordó invitar a Francia a hacerse cargo de la administración de una zona de ocupación y participar en la comisión de control. Se decidió crear una comisión de reparaciones de guerra que operaría en Moscú. Asimismo, se comunicó que en el mes de abril tendría lugar en San Francisco una conferencia para la fundación de la Organización de Naciones Unidas.

Con respecto al establecimiento del orden futuro de la Europa liberada, la declaración señalaba que los países signatarios deseaban ayudar a los antiguos países satélites de las potencias del Eje a formar gobiernos provisionales interinos mediante la celebración de elecciones libres. Se confirmó que la URSS conservaría la zona oriental de Polonia y los integrantes de la reunión reconocieron que, a modo de compensación, Polonia recibiría importantes concesiones territoriales en el norte y el oeste, a expensas de Alemania.

También se estableció en Yalta un acuerdo importante, del que se tuvo noticia posteriormente, en el que se recogía una declaración de guerra por parte de la URSS a Japón en un plazo inferior a noventa días después del final de la guerra en Europa. Tras la derrota de Japón, la URSS recibió la mitad meridional de la isla de Sajalín y las islas Kuriles, además de privilegios especiales en la zona continental del territorio chino. El texto del tratado de Yalta se hizo público en 1947. Los objetivos de esta reunión, tendentes a la consecución de la coexistencia pacífica una vez que finalizara la guerra mediante el reparto de esferas de influencia, no lograron hacerse efectivos cuando esa misma división originó la Guerra fría, en parte motivada por la formación de bloques a que condujeron los principios sancionados en Yalta.

Conferencia de Potsdam

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Reunión de los jefes de Gobierno de Estados Unidos, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y el Reino Unido, celebrada a raíz de la rendición incondicional de Alemania en la II Guerra Mundial. El encuentro se desarrolló en Potsdam, cerca de Berlín, desde el 17 de julio hasta el 2 de agosto de 1945. El objetivo de esta conferencia era la puesta en vigor de las medidas acordadas anteriormente en la Conferencia de Yalta. El representante de Estados Unidos fue su presidente Harry S. Truman; el delegado de la URSS fue su máximo dirigente, Iósiv Stalin; el Reino Unido envió inicialmente al primer ministro sir Winston Churchill y más tarde al nuevo primer ministro, Clement Richard Attlee.

Las decisiones que tomaron los participantes en la reunión fueron emitidas en un comunicado —conocido como el Acuerdo de Potsdam— al concluir la conferencia. Alemania quedó dividida en cuatro zonas de ocupación militar, administradas por los comandantes de Estados Unidos, la URSS, el Reino Unido y Francia bajo la dirección de un Consejo de Control, formado por estos cuatro estados, para resolver las cuestiones que afectaran a todo el país, en especial, el desarme completo de los alemanes, y que se disolvería cuando se creara un gobierno alemán estable. El territorio situado al este de los ríos Oder y Neisse pasó a ser incorporado por Polonia mientras la URSS se anexionaba Königsberg (que, desde 1946, pasó a llamarse Kaliningrado) y el norte de Prusia Oriental; estos cambios territoriales habrían de ser recogidos en un futuro tratado de paz. Se decidió que las cuatro potencias que ocupaban Alemania recibieran las reparaciones de guerra de las zonas que se les había asignado; sin embargo, se acordó que la URSS obtuviera compensaciones adicionales por ser la potencia que había sufrido más pérdidas. Se adoptaron las siguientes medidas de control para evitar que Alemania volviera a convertirse en una amenaza para la paz mundial: desarmar al país e impedir su remilitarización, declarar ilegal el Partido Nacionalsocialista (nazi), desarrollando un proceso de desnazificación por el que se creaba un tribunal internacional encargado de juzgar a los principales criminales de guerra y alentar los procesos entablados contra miles de antiguos miembros del partido nazi; descentralizar la economía y reorganizarla favoreciendo el desarrollo de la agricultura y limitando la producción industrial; y alentar las prácticas democráticas en aspectos como la educación o el sistema judicial.

El 26 de julio, los gobiernos de Estados Unidos, el Reino Unido y China lanzaron un ultimátum (conocido como la Declaración de Potsdam) al gobierno de Japón, ofreciéndole la posibilidad de someterse a una capitulación incondicional o arriesgarse a una aniquilación total. Aunque la URSS no era una de las signatarias del documento por no hallarse en guerra con Japón, finalmente se adhirió al ultimátum. También se estableció la creación de un Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores que elaborara los tratados de paz y confirmara su intención de establecer un Tribunal militar internacional.

Aunque la Conferencia de Potsdam fue considerada un éxito, muchos de los acuerdos alcanzados se incumplieron en el plazo de un año a causa de la creciente tensión y alejamiento entre los gobiernos de Europa occidental y la URSS.

El Acuerdo de Londres

El Acuerdo de Londres del 27 de Febrero de 1953 regula las deudas privadas y públicas de Alemania en la época anterior a la guerra que la República Federal de Alemania asumió en tanto sucesora legal del Imperio Alemán (Deutsches Reich), o que existían de parte de deudores privados de la Alemania Occidental antes de la guerra (sobre todo por préstamos a empresas y negocios comerciales) . Juntos a éstos, se negociaron también las deudas resultantes de programas de ayuda económica extranjera en la época de la post-guerra (sobre todo el Plan Marshall).

Un objetivo primordial del Acuerdo fue el considerar una regulación global, que incluyera las obligaciones frente a todos los países acreedores. El acuerdo incluyó por esto las obligaciones frente a 20 países acreedores, el Banco Internacional para la Compensación de Pagos (BIZ) y acreedores privados. Del lado de los deudores se trató de deudores privados como también públicos. El final de la situación de ocupación alemana sólo podía lograrse si existiera un reconocimiento y una asumición de

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las deudas originadas por el Imperio Alemán. Los aliados formularon en Otoño de 1950 un proyecto en el cual el gobierno federal alemán debería reconocer la existencia de esas deudas. En una declaración adosada al proyecto del 23 de Octubre de 1950, el Alto Comisionado de los Aliados de los gobiernos de Francia, Gran Bretaña y los Estados Unidos constató que:

“Los tres países están de acuerdo en que el plan debe prever una adecuada regulación de las exigencias para con Alemania pero cuyo efecto final no debe desequilibrar la situación financiera de la economía alemana a través de repercusiones indeseables ni afectar excesivamente a las potenciales reservas de divisas. Los tres países están convencidos de que el gobierno federal alemán comparte su posición y que sería deseable la restauración de la solvencia alemana con una adecuada regulación de la deuda alemana que asegure a todos lo participantes una negociación justa tomando en cuenta los problemas económicos de Alemania”.

En Marzo de 1951 el gobierno alemán reconoció las deudas de la preguerra. Las negociaciones mismas se dirigieron en cuatro etapas:

En la primera, la comisión de los tres países ocupantes y el gobierno alemán trabajaron para definir el monto de la deuda que negociar y cómo, por ejemplo, podría evaluarse la capacidad alemana para hacer las transferencias. Las primeras negociaciones tuvieron lugar en Bonn en Junio de 1951 bajo el concepto de “ primeras conversaciones”

Segundo, los representantes de los cuatro gobiernos hacen entrar a los acreedores privados de Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos, así como representante de los bancos centrales de Bélgica, Holanda, Suecia y Suiza, como otros importantes acreedores y los incluyen dentro de la discusión en el marco provisorio ya nombrado. También estuvieron presentes representantes de los deudores privados alemanes. Esta discusiones, bajo el nombre de “Prediscusiones sobre la deuda alemana” o “Pre-conferencia” tuvieron lugar entre Junio y Julio de 1951 en Londres.

En una tercera etapa se manejaron separadamente las deudas de la pre y la post-guerra, en razón de que las deudas alemanas de la preguerra estaban casi completamente en manos de acreedores privados frente a deudores privados y públicos de la República FederalAlemana.

Las deudas a negociar de la época de la posguerra estaban originadas sobre todo por la ayuda económica de los aliados a la República Alemana y por lo tanto conformaban deudas entre gobiernos, es decir, deudas públicas bilaterales. En el manejo de las negociaciones de las deudas de post-guerra se mostró una enorme cantidad de grupos de negociadores que se reunieron bajo el nombre de “Cumbre sobre la deuda externa alemana” en Febrero de 1952.Entre los participantes firmaron representantes de gobierno, de los grandes acreedores privados y representantes de acreedores y bancos centrales de un total de 26 países. Los gobiernos de los países ocupantes se presentaron como moderadores que apoyaron el proceso de negociación entre deudores privados y acreedores. El gobierno alemán debió desempeñar dos roles: el de defender los intereses de los deudores privados alemanes y el de negociar para sí mismo en tanto representante del mayor deudor.

Los resultados de la Conferencia fueron publicados bajo el nombre de “Informe final de la conferencia sobre la deuda externa alemana”. El documento consta de una parte general relativamente breve y una serie de complementos. Los complementos tratan las negociaciones singularmente y enumeran las relaciones de deuda acordadas para el procesamiento del desendeudamiento así como las exigencias de condonación divididas en 4 categorías de deudas. La categoría 1 trata de las deudas públicas, la categoría 2 préstamos de privados; la categoría 3 deudas detenidas ; la categoría 4 consta de las deudas comerciales.

Los apéndices tenían el carácter de recomendaciones y resoluciones para la elaboración de un acuerdo gubernamental para la cuarta y última parte de las negociaciones.

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El acuerdo gubernamental fue negociado desde el Otoño de 1952 hasta Febrero de 1953 y se compuso, además de las recomendaciones ya aceptadas en la Cumbre, sobre todo de la regulación de otros problemas de derecho civil, como, por ejemplo, la reconsideración de las negociaciones en vista de una posible reunificación de Alemania, diversos mecanismos para la resolución de conflictos y cláusulas para casos de emergencia. El acuerdo gubernamental se firmó bajo el nombre de “Acuerdo sobre la Deuda Externa Alemana” el 27 de Febrero de 1953 en Londres; entre tanto se cerró otro acuerdo entre la RFA y los aliados sobre las deudas de la post-guerra. Dicho más exactamente, no se trata precisamente de un sólo acuerdo y por esto deberían llamarse “Los Acuerdos de Londres”.

El resultado material del acuerdo fue una drástica reducción de la deuda a un total de menos de un 50 por ciento de la deuda original y la disposición de los restantes compromisos a largo plazo.

A través del Acuerdo de Londres se redujo la deuda de la preguerra a 7 500 millones de Marcos (incluyendo algunos intereses singulares vencidos) y a 7 000 millones la deuda de la posguerra. El gobierno federal alemán asumió, junto con una parte que ascendía a 4 000 millones de la deuda de preguerra, las deudas públicas en un monto de alrededor 11 000 millones de Marcos. Los restantes 3 500 millones se dividió entre deudores privados alemanes

De la deuda así negociada, se concluyeron las siguientes obligaciones de pago: luego de 5 años de amortización (carga de intereses anual 1953-1957: 567 200 millones) se debería cancelar a partir de 1958 anualmente un servicio de la deuda que ascendía a 765 millones de Marcos que se dividió en pagos en moneda alemana y extranjera.

La posibilidad de una amortización anticipada también fue acordada así como un tribunal de arbitraje para eventuales casos de conflictos en la implementación del acuerdo.

La intención del Acuerdo de Londres fue la de mediar en lo posible entre todos los sectores de deudores y acreedores en disputa hasta encontrar una solución conjunta.

Gastarbeiter

Desde hace más de cien años hay trabajadores extranjeros en Alemania. Pero en especial, el término Gastarbeiter se aplica a los extranjeros inmigrados a partir de los años cincuenta.

Durante la Segunda Guerra Mundial la producción industrial alemana se mantenía con la ayuda de prisioneros de guerra extranjeros. Al haber terminado la guerra, estos dejaron Alemania rápidamente. Diezmados por la guerra los soldados alemanes, volviendo a su patria, no pudieron compensar la falta de mano de obra. Hasta 1950, dicha falta se podía cubrir por los fugitivos de las antiguas zonas alemanas orientales y de la zona ocupada por tropas soviéticas.

Pero a partir de 1954, el ministro de economía alemán, Ludwig Erhard, negoció con el ministerio de asuntos exteriores italiano sobre la admisión de entre 100.000 y 200.000 trabajadores italianos. El crecimiento económico alemán necesitaba la mano de obra. A partir de 1959 las empresas alemanas afrontaron una falta grave de trabajadores. El entonces ministro de trabajo, Blank, firmó contratos de contratación de trabajadores con los países de Grecia, España, Turquía, Portugal, Marruecos, Tunesia, y Yugoslavia entre 1960 y 1968. Los empresarios alemanes dieron la bienvenida a los trabajadores extranjeros con toda la corazón.

La inmigración de los extranjeros era beneficiosa para todos:

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Las empresas alemanas podían seguir el ritmo del crecimiento. El gobierno alemán recibía contribuciones extra por los pagos de los seguros de vejez de parte

de los extranjeros, sin tener que pagar algo a este grupo de trabajadores. Las naciones extranjeras podían bajar el nivel de paro, y recibían dinero desde Alemania ya

que los trabajadores enviaron una parte importante de los ingresos a sus familias. La calificación laboral de los empleados extranjeros subía en las empresas alemanas.

Otro argumento que se empleaba era la integración europea, la amistad entre las naciones y culturas diferentes. El gobierno alemán, los sindicatos obreros, los empresarios fueron contentos: estuvieron convencidos de que se trataba de un fenómeno limitado. Nadie pensaba en las consecuencias y perspectivas a largo plazo.

ALEMANIA FEDERAL: MODELO Y REALIDAD DE SU ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

EL ESTADO EN EL MODELO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

"Economía social de mercado" - este concepto se aplica, en sentido estricto, al modelo de ordenamiento económico, explícitamente elaborado, que le sirvió al primer gobierno de la República Federal de Alemania después de la Segunda Guerra Mundial como pauta para encauzar su política económica. Su configuración teórica se relaciona ante todo con los nombres de Walter Eucken y Alfred Müller-Armack, y su implementación política con el de Ludwig Erhard. Los lineamientos básicos esenciales del modelo caracterizan la constitución económica de la mayoría de las naciones industrializadas de occidente, aun cuando no necesariamente su reflexión teórico ideológica.

El proyecto de ordenamiento de la economía social de mercado se basa en la convicción de que el mercado en combinación con la propiedad privada de los medios de producción (es decir, el rasgo esencial del capitalismo) constituye tanto la modalidad mas eficiente de coordinación económica, como también una condición necesaria para garantizar la máxima libertad política. Según esto, es tarea del Estado velar por el buen funcionamiento del mercado.

Esto significa, ante todo, que el Estado le confiere al mercado un margen de acción suficiente y que por principio no interfiere en el "juego" de la oferta y la demanda. La decisión en favor de un régimen de economía de mercado implica, por lo tanto, de manera esencial una limitación del Estado. Sin embargo, hay que proteger la libertad del mercado también contra cualquier menoscabo que pudiera sufrir por parte de transgresores. Es el Estado como instancia suprema de coordinación y regulación en una sociedad (puesto que goza del monopolio del ejercicio legitimo de la coacción física) quien debe garantizar la seguridad de la propiedad privada en contra de robo, extorsión, etc. y quien debe asegurar que el acceso al mercado no sea obstaculizado por aquellos a quienes no les gusta tener competidores, e.g. monopolistas locales o carteles mafiosos. Esto implica que el Estado es suficientemente fuerte para imponer la ley tanto a nivel nacional como a nivel local y que no esta ligado a intereses privados poderosos.

El concepto de la economía social de mercado reconoce explícitamente que ni siquiera un mercado altamente eficiente satisface todas las necesidades de una sociedad. Es por ello que no solo le atribuye al Estado el derecho, sino incluso la tarea de intervenir activamente dondequiera que se produzca un menoscabo de intereses sociales legítimos. Esta obligación de intervenir abarca tres aspectos: restricción de la libertad del mercado, compensación de fallas del mercado, corrección de resultados generados por el mercado.

Garantía de competencia

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El programa político del proyecto de la "economía social de mercado", sin embargo, va mas allá del aseguramiento de una libertad formal del mercado y compromete al Estado a intervenir activamente en el mercado cada vez que allí se configuren constelaciones de poder - formalmente inobjetables - que afecten seriamente la competencia. Porque es la competencia de la cual depende la eficiencia superior del mercado en la generación de bienestar social. Monopolios y carteles anulan esta eficiencia, independientemente de que se presenten del lado de la oferta o de la demanda (en forma de los así llamados monopsonios). Será tarea del Estado impedir que se produzcan o hacerlos desaparecer en caso dado. Aquí también, esto requiere un Estado suficientemente fuerte para poder actuar en contra de los que tienen poder económico.

Para que el mercado pueda funcionar bien, se requiere además que oferentes y demandantes puedan confiar suficientemente en las señales que reciban de sus contrapartes en el mercado, para poder tomar decisiones racionales con base en ellas. Así por ejemplo, una selección racional entre diversas ofertas solo será posible si las informaciones que proporcionen los oferentes en cuanto a cantidad y calidad del producto son correctas. A su vez, un oferente debe poder confiar en que el comprador pagara el precio acordado una vez que haya recibido el bien o servicio respectivo. Garantizar todo esto es tarea del Estado.

La necesidad de información confiable existe también, y no en ultimo lugar, con respecto al comportamiento del Estado. Las injerencias del Estado en la economía deben ser tan consistentes, como para no dificultar una planeación segura a los actores del mercado - especialmente a aquellos que tienen que hacer sus disposiciones a más largo plazo. De no ser así, en un principio se producirán asignaciones equivocadas, es decir, un dispendio de recursos, y, si persiste la inseguridad, los actores se abstendrán de invertir, lo que equivale a renunciar a incrementos futuros de bienestar. El mandato de garantizar datos de referencia estables para los actores del mercado vale especialmente para el nivel general de precios, ya que la fluctuación de este distorsiona las señales que se desprenden de las modificaciones de los precios relativos. Además, la inestabilidad del nivel de precios tiende a generar también conductas improductivas para protegerse contra sus efectos.

Compensación de fallas del mercado

El concepto de la economía social de mercado reconoce que ciertas necesidades no son satisfechas por el mercado. Esto, en parte, se debe a la imposibilidad de establecer una competencia del lado de la oferta (en el caso de los así llamados monopolios "naturales"). Otra causa es que no se da una demanda individual, porque el beneficio no se puede limitar al adquiriente de la prestación respectiva (ejemplos: investigación básica, infraestructura pública, formación de recursos humanos, seguridad pública). Una tercera causa, que es de suma importancia en países menos desarrollados y a la cual los teóricos de la economía social del mercado han dado más bien poca atención, puede consistir en la falta de capacidad empresarial para responder a los deseos de los consumidores o a las oportunidades del mercado externo. En todos estos casos es el Estado quien deberá hacerse cargo de las actividades económicas correspondientes, ya sea actuando como empresario sustitutivo o subsidiando o regulando a oferentes privados. También para esta función estatal se constata que la dificultad fundamental radica en la concretización : ¿Donde estamos - objetivamente hablando - ante una falla del mercado? ¿En que casos, en cambio, una falla es simplemente presumida, por ejemplo porque ciertos servicios han sido tradicionalmente estatales? Por consiguiente, el concepto de la economía social de mercado no puede evitar que en este punto se abra otra puerta a intervenciones estatales indebidas en la economía.

Corrección de resultados del mercado con la finalidad de asegurar la cohesión social

Probablemente la aportación más destacada que los padres de la economía social de mercado hicieron al pensamiento político-económico consiste en la clara delimitación que marcaron entre la economía de mercado como conjunto de instrumentos organizativos por un lado, y el objetivo de una sociedad "justa", concebido de manera independiente de aquel, por el otro. De modo expreso, no dejaron librada enteramente a los mecanismos del mercado la distribución del bienestar social. Bien por el contrario, impusieron la vigilancia permanente y, en dado caso, la corrección de los efectos distributivos del mercado con miras a alcanzar mejor el objetivo distributivo, que en si es

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independiente del mercado. Mientras que el mercado en principio siempre tiene la razón cuando se trata de la asignación de recursos, incluyendo el factor de producción trabajo, esto no es igualmente valido con respecto a la asignación definitiva de derechos de consumo. Si el mercado concede un ingreso muy por debajo del promedio a determinados actores, la concepción de la economía social de mercado no se da por satisfecha con estas circunstancias, sino las considera motivo para una corrección estatal.

Claro esta que los padres de la economía social de mercado no tenían en mente una gigantesca maquinaria estatal de redistribución. Según sus ideas, en lo esencial el propio mercado eficiente debía asegurar una distribución aceptable. La competencia tenía la función de "socializar" utilidades excesivas en beneficio de la gran masa de consumidores. Por lo tanto el mercado era considerado como una fuerza igualadora y no polarizadora. La fuente más importante de una creciente desigualdad se detecto más bien en la concentración de patrimonio. Por tal razón, el modelo le asigna al Estado la tarea de procurar una distribución lo más amplia posible del patrimonio. Pero dado que la expropiación de patrimonio existente es inadmisible, este mandato, expresado en términos no muy precisos, solo se podrá satisfacer a través de la generación adicional de riqueza en la sociedad. Una parte de los ingresos corrientes de amplios estratos de la población debe emplearse para generar patrimonio. El Estado puede estimular este proceso mediante incentivos e incluso imponerlo por ley, dentro de ciertos limites. En conjunto, no obstante, no se puede pasar por alto que la concepción de la economía social de mercado considera la concentración realmente existente de riqueza como una contrariedad lamentable, pero en gran medida inevitable y también tolerable.

Una necesidad más aguda de corrección existe, según esa concepción, en el peligro que el individuo queda totalmente desprotegido a merced de riesgos típicos de la vida, tales como vejez, enfermedad, ausencia del sostén de la familia. Son estos riesgos que la concepción considera la fuente principal de un despojo material inaceptable. A ellos se añade el riesgo del desempleo, el cual dentro de la concepción de un mercado laboral eficiente ciertamente solo tiene cabida como un fenómeno ocasional y de duración limitada. La previsión contra los riesgos indicados representa una importante tarea del Estado en la economía social de mercado. Para ello, sin embargo, no se requiere, en mayor medida, de una redistribución de los ricos hacia los pobres o de los empresarios hacia los trabajadores, sino simplemente de una dispersión de los riesgos según el principio del seguro: todos los asegurados aportan una cuota y los afectados por el "siniestro" reciben una ayuda del seguro en proporción con las cotizaciones regularmente aportadas por ellos. Los seguros de desempleo y de jubilación pueden operar así, y efectivamente en la mayoría de los casos funcionan según este principio (las aportaciones patronales al seguro social en ultima instancia no son otra cosa que una parte específicamente señalada de la remuneración).

No obstante, el principio de seguro por si solo no basta para cubrir el riesgo vital de la enfermedad, ya que en este caso no se trata primordialmente de asegurar un ingreso, sino de cubrir gastos adicionales. Para salvaguardar el derecho social fundamental al restablecimiento de la salud hace falta un sistema que otorgue sus prestaciones no en función de las cotizaciones (que dependen del ingreso), sino en función de la necesidad (derivada de la enfermedad), es decir, un sistema que subsidie los gastos por enfermedad de los más pobres con las cuotas de los más ricos. En este sentido, el seguro de enfermedad representa uno de los tres aspectos centrales de la redistribución que le corresponde organizar al Estado en la economía social de mercado.

Otro aspecto central consiste en separar determinados rubros del consumo del sistema general de asignación por el mercado, controlado por el poder adquisitivo, y asignarles de una manera más igualitaria. Dicha asignación puede hacerse en forma directa a través del Estado, ya sea gratuitamente o a cambio de una tasa módica, o puede darse mediante subsidios vinculados a la adquisición de determinados productos o servicios (por ejemplo, arrendamiento de vivienda). La formación escolar representa con mucho el ámbito más importante de una redistribución estatal a través de la descomercialización directa o indirecta, además de que constituye el aspecto más importante de una nivelación de diferencias de oportunidades al inicio de la vida individual en la economía de mercado.

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El tercer aspecto central de la corrección estatal de resultados del mercado consiste en el financiamiento de bienes públicos y de otros servicios estatales a través de una tributación que se rija por el monto de los ingresos, el patrimonio y las cargas familiares.

El pago de un ingreso mínimo estatal a los que no ganan suficiente en el mercado, es en el concepto de la economía social del mercado una medida residual de redistribución, ya que el buen funcionamiento del mercado debería limitar esta eventualidad a casos excepcionales (inhabilidad permanente de trabajo sin haber adquirido derechos de seguro social).

Cabe mencionar que en Alemania occidental una dimensión importante de la redistribución siempre ha sido la dimensión geográfica. La Constitución obliga al Estado de velar que los estándares de vida sean iguales por todo el terreno de la República. Esto implica que el Estado distribuya sus inversiones de infraestructura de modo igualitario, que no favorezca a las zonas centrales, y particularmente que asegure a todos los ciudadanos, dondequiera que habiten, igual acceso a la formación escolar y universitaria.

DISCREPANCIA SISTEMÁTICA ENTRE MODELO Y REALIDAD

El modelo de la economía social de mercado marco las pautas para la configuración del orden económico de Alemania occidental en cuanto que el Estado

a) por principio, renuncio a asumir, por si mismo, una actividad productiva así como a intervenir en la formación de precios en el mercado;

b) tomo medidas para evitar monopolios y carteles;

c) asumió la responsabilidad para que básicamente todos los ciudadanos tuviesen una participación aceptable en el bienestar de la nación.

Estas decisiones básicas caracterizan a grandes rasgos también los regímenes económicos de las demás democracias occidentales aun cuando no se basaran en el modelo explícito de la economía social de mercado. Para definir sus sistemas económicos normalmente se suele hablar del Estado bienestar occidental o también de economías mixtas. En cierta medida los dos términos son más apropiados, por dos razones:

1. De hecho en todos los países altamente industrializados, incluso en aquella que se considera oficialmente como "economía social del mercado", el Estado transgredió las premisas del proyecto de ordenamiento de la economía social de mercado en una medida nada despreciable.

2. En la realidad funciones estatales asumieron suma importancia que no ocurren en el modelo de la economía social del mercado.

Mercados distorsionados y la influencia de intereses particulares

Desde el comienzo, el Estado germano-occidental restringió considerablemente la competencia en algunos mercados con regulaciones o la distorsiono a través de un trato desigual a los actores, interviniendo así en la asignación de recursos de una manera que no es compatible con los principios de la economía social de mercado. Probablemente la más marcada se produjo y sigue produciéndose hasta el día de hoy en la agricultura, donde el Estado fija márgenes para precios y volúmenes de producción . Intervenciones menos consistentes pero aun así considerables se dieron en la industria siderúrgica y en la minería. Además, durante mucho tiempo el Estado no admitía competencia privada para su propia oferta de servicios en el ámbito de las telecomunicaciones así como en la entrega de cartas y paquetes. En estas áreas así como, desde luego, también en el sector de la defensa, el Estado, sin embargo, es un importantísimo demandante de insumos del sector privado, particularmente de bienes de equipo. No todos los oferentes tuvieron y siguen teniendo las mismas

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facilidades de acceso a este segmento de las adquisiciones del sector público. En considerable medida reinan condiciones preferenciales entre el Estado comprador y algunos pocos proveedores.

Al igual que en casi todos los países, también todo el sector del comercio exterior quedo al margen de la doctrina de la competencia abierta. En cuanto al acceso al mercado alemán, los oferentes extranjeros solo paulatinamente fueron asimilados a los oferentes nacionales, y esto solamente en la medida en que los países de origen hicieron, a su vez, concesiones en el marco de las diversas rondas de liberalización del GATT. El interés de los consumidores, que en la teoría esta por encima de todo, en la practica de la política comercial siempre se vio relegado a un segundo plano.

Asimismo, el Estado admitió expresamente la cartelización del mercado laboral a través de la organización sindical - con resultados obligatorios también para los no sindicalizados - , así como la fijación de precios en los mercados de vivienda de muchas ciudades, a pesar de que ambas actitudes, en sentido estricto, resultan incompatibles con las premisas teóricas del modelo.

Un instrumento importante con el cual el Estado interviene hasta hoy en día en la competencia en los mercados de diversos productos consiste en subsidiar a determinados oferentes, desde luego en detrimento de los competidores. Esto se aplica particularmente una vez más a la competencia entre oferentes nacionales y extranjeros, pero también a la competencia de substitución entre diferentes grupos de productos (por ej. transporte carretero vs. transporte ferroviario).

La participación de gastos estatales en el PIB, incluyendo los gastos de los sistemas de seguridad social financiados por medio de cuotas de los afiliados, subió de alrededor del 32%, a principios de la década de los sesenta, al 50% a principios de los anos ochenta. Aproximadamente dos tercios de dicho aumento corrió por cuenta de los gastos del Estado en sentido estricto, incluyendo la enseñanza pública primaria, secundaria y universitaria, un tercio correspondió a los sistemas de seguridad social.

¿Cómo se pueden explicar todas estas diversas desviaciones del buen camino de la virtud en la economía social de mercado? La perspectiva teórica, a la cual los economistas de la corriente principal se refieren hoy en día con el término de "economía política", imputa este fenómeno a la presión política ejercida por grupos organizados cuyos intereses específicos se contraponen al interés general de una asignación de recursos eficiente. Por regla general se trata de oferentes de determinados bienes o servicios que pretenden obtener una ventaja - una "renta pública" - en detrimento del público general, es decir, de los consumidores. Los políticos, impulsados por sus aspiraciones de poder, ceden ante estas presiones, esperando obtener así apoyo (por ej. en forma de votos) , puesto que pueden estar seguros de que los consumidores, que en cada caso individual solo tienen que soportar una desventaja muy moderada, escatimaran el costo organizativo que implica ejercer presiones políticas. Mancur Olson ha demostrado que el peso de determinados grupos de presión aumenta con el correr del tiempo, porque la misma organización genera un creciente "capital de cabildeo". Según esto habría que esperar que los mercados se regularían cada vez más y la competencia quedaría cada vez más relegada. Olson llama esto "esclerosis institucional". Los primeros afectados serán productores con escasa capacidad de presión para asegurarse una "renta pública" y que por ello solo sufrirán las consecuencias en su calidad de consumidores . A la larga, sin embargo, opina Mancur Olson, también se deteriora la capacidad global de la economía de generar bienestar.

Según este patrón de interpretación, las frecuentes intervenciones del Estado en la economía, contrarias al modelo, tienen una explicación política pero son disfuncionales en términos económicos. No ponen en tela de juicio las normas del modelo en si . Cabría preguntar entonces por las condiciones bajo las cuales las normas adquieren mayor efectividad política o bajo las cuales el Estado se vuelve más resistente frente a la presión de intereses particulares. La respuesta a esta interrogante podría partir de la manera y del grado en que los gobernantes dependen de la aprobación de los gobernados. Pero también podría partir de la despolitización de determinadas áreas de decisión económica. Si fuese posible incluir en la constitución política la prohibición de intervenciones gubernamentales en la economía, al sector político le resultaría mucho más difícil la creación de privilegios para determinados grupos de productores en el mercado, o, en otros términos, le resultaría mucho más fácil rechazar las solicitudes respectivas. El ejemplo clásico de una despolitización de esta índole consiste en el establecimiento de un banco central independiente, sujeto al mandato constitucional de velar por la estabilidad de precios. Es fácil de apreciar que semejante enfoque tiende a llevar a que se proscriban

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todo tipo de regulaciones estatales, aun aquellas que protejan intereses públicos, a fin de eliminar los márgenes discrecionales en la política, que puedan prestarse para abusos. La tendencia neoliberal que subyace a este pensamiento es evidente.

El Estado y el manejo de la macroeconomía

Tal como ya lo criticara hace mucho Friedrich Hayek, considerado hoy en día como ideólogo líder del neoliberalismo, el paradigma de la economía social de mercado tiene un carácter curiosamente estático. Los procesos macroeconómicos no juegan en ella un papel de mayor importancia. Los autores del modelo solo le han dedicado alguna consideración a la conducción de estos procesos en cuanto a que las orientaciones básicas debían ser las correctas: libre formación de precios, para que se despejen los mercados; aseguramiento de la estabilidad de precios, para evitar distorsiones inflacionarias en el proceso de asignación de recursos; incentivos para el ahorro, para facilitar la formación de capital y con ello el crecimiento económico.

En ese modelo estático o, mejor dicho, constante, no le correspondía ninguna función de dirección macroeconómica a la política financiera del Estado. Las finanzas del Estado debían ser sólidas y la contratación de créditos por parte del Estado debía mantenerse dentro de los limites de un prefinanciamiento de inversiones que más tarde arrojarían un rendimiento tributario. Apenas en la década de los sesenta, la política económica alemana se dió por enterada de la tesis keynesiana, ya ampliamente aceptada en aquel entonces, de que la política financiera estatal podía influir de manera definida en el nivel general de la demanda en una economía. A partir de ese momento, la estabilización de la coyuntura económica por medio de una política financiera anticíclica se convirtió en una tarea explícita del Estado, lo cual no implicaba romper con la idea de orden propia de la economía social de mercado, pero si la complementaba de manera significativa.

Pero la noción de la política anticíclica debe ser ampliada si se quiere comprender adecuadamente el papel que le correspondía al Estado en las democracias occidentales de bienestar en las décadas de la posguerra. Los estados bienestar de aquellos anos que más tarde se llamaron los "dorados" funcionaban a base de un síndrome de elementos funcionalmente vinculados entre si. Y se esperaba del Estado que velara por el buen funcionamiento de este síndrome que consistía en la conjunción de una producción relativamente estandarizada, una demanda creciente de masas, una tasa alta y estable de inversiones, y un creciente nivel salarial, hecho posible a su vez por una productividad creciente. El síndrome rendía un rápido crecimiento económico que facilitaba el (casi) pleno empleo a pesar del crecimiento rápido de la productividad. En el pleno empleo se basaba a su vez la efectividad del estado bienestar.

Las condiciones políticas del funcionamiento del síndrome eran: fuerza laboral con alto poder de negociación, política económica enfocada a la estabilidad del ciclo económico, seguridad social efectiva para minimizar conflictos y para estabilizar adicionalmente la demanda. Estas condiciones se establecieron entre otras razones, gracias a que los empresarios y dueños del capital las aprobaron por su propio interés. En este contexto a veces se suele hablar o de un consenso o de un compromiso de clases.

Posiblemente debe mencionarse como otra condición funcional de tipo político la liberalización del comercio exterior con la finalidad de crear un sistema de intercambio económico amplio y viable. Porque este síndrome políticamente estabilizado de reforzamiento mutuo de producción, ingreso, demanda e inversión caracterizo todo el mundo de la OCDE en su conjunto, pero no necesariamente a cada uno de los países. La economía germano-occidental, en particular, se integro a este gran circuito de la OCDE con una marcada orientación hacia la demanda externa.

Para el funcionamiento del síndrome no tenía importancia decisiva la maximización de la eficiencia alocativa (es decir de la asignación de recursos), tal como esta en primer plano en el proyecto de ordenamiento de la economía social de mercado. El bienestar de masas que genero se basaba, por un lado, en su dinámica acumulativa y productiva y por el otro, en su elevada resistencia a las crisis. Así pudo afrontar sin mayores problemas una cierta ineficiencia estática a causa de una asignación subóptima de recursos. Según este enfoque, el aseguramiento de la competencia en todos los mercados era más bien una función secundaria del Estado. Y más aun, el aseguramiento de la

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estabilidad del ciclo económico y del consenso social en que se basaba todo el sistema, bien podían justificar alguna que otra contravención al ordenamiento de la economía de mercado

EL PAPEL DEL ESTADO ANTE LOS DESAFÍOS DE HOY

Globalización y retardación de crecimiento económico

A partir de los mediados de los años 70 los Estados bienestar occidentales se encuentran confrontados con dos desafíos que llaman por una redefinición de las funciones estatales. Uno es la llamada globalización económica. La otra es la retardación prolongada del crecimiento económico.

Las más obvias son las consecuencias del segundo fenómeno. En cuanto al papel económico del Estado son dos: Primero, la presión sobre el Estado de endeudarse creció enormemente ya que los programas de seguridad social establecidos en el periodo anterior empezaron a demandar gastos crecientes justo cuando los ingresos tributarios se disminuyeron y cuando la sabiduría anticíclica convencional prohibió una consolidación de las finanzas del Estado. Segundo, con la tasa creciente de desempleo - consecuencia en gran medida de la disminución del crecimiento económico - se desmorono el fundamento del Estado bienestar de las décadas pasadas, aunque se elevaron sus gastos.

La verdadera naturaleza del desafío de la globalización todavía no es bien entendida y sigue siendo un asunto de controversia. Sin embargo se reconocen dos efectos con respecto al papel económico del Estado. Primero, el espacio de maniobra del Estado para el manejo de la macroeconomía se ha disminuido radicalmente. Es el juicio del capital financiero sumamente móvil acerca de las perspectivas de inflación y del tipo de cambio que decide sobre la tasa de interés a largo plazo y el valor de la moneda nacional. Hay que hacerle caso al capital financiero con una política monetaria e incluso fiscal más bien restrictiva o hay que sufrir las consecuencias de su desconfianza. México debió experimentar esto de modo más dramático y doloroso.

Segundo, la percepción generalizada de que las naciones luchan entre si por poder vender sus productos y el trabajo de sus fuerzas laborales en los mercados mundiales ha puesto de relieve el papel del Estado como empresario colectivo. Este papel ha sido siempre presente en la realidad - también de Alemania - pero fue más bien suprimido en el plano teórico-ideológico. El concepto de la economía social de mercado reconoce la función estatal de proporcionar bienes públicos, pero rechaza explícitamente la noción de que tales bienes públicos contribuyan a la competitividad del país. Hoy en día el interés abstracto del consumidor, enfatizado en el concepto de la economía social de mercado, ya no puede ser la guía exclusiva de la actitud económica del Estado.

Cabe agregar que el contexto de la globalización del capital ha aumentado mucho la importancia de la estabilización macroeconómica a nivel mundial, de la cual tratan de hacerse cargo los gobiernos de los grandes países ricos, entre ellos Alemania, desde que se término el régimen de los tipos de cambio fijos. Pero la globalización también ha hecho mucho más difícil tal estabilización, ya que para reducir efectivamente las fluctuaciones de los tipos de cambio ante las expectativas especulativas del capital financiero haría falta una coordinación sumamente estrecha no solamente de las políticas monetarias sino también de las políticas fiscales. Esto, sin embargo, se atropella con la soberanía que reclaman en el campo de las finanzas públicas los parlamentos de las democracias occidentales.

En la ultima parte de esta ponencia voy a hacer algunos apuntes con respecto a las opciones que tiene el Estado frente a dos desafíos que acabe de mencionar. Uno es la competitividad de los productores nacionales en los mercados internacionales. El otro es el mantenimiento de un orden social aceptable, dado que los mecanismos establecidos del Estado bienestar son cada vez más inefectivos y al mismo tiempo más costosos.

El desafío de la competitividad

Con respecto al desafío de la competitividad hay que plantear tres interrogantes:

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1. ¿Cuál es la índole del desafío?

2. ¿Qué debe y puede hacer el Estado para fortalecer la competitividad nacional?

3. ¿Cuáles son las condiciones que capacitan al Estado de hacer uso funcional y no disfuncional de las varias palancas que existen en teoría para promover la competitividad?

Consideremos la primer interrogante: Competitividad significa dos cosas: poder vender los productos nacionales en los mercados expuestos a la competencia internacional y conseguir un ingreso lo más alto posible para los factores nacionales de producción y la sociedad huésped en general (remuneración alta para los trabajadores, precios altos para los que ofrecen insumos locales, alto nivel de protección para el medio ambiente local, impuestos altos para el Estado, etc.). Poder vender, esto requiere precios no encima del nivel dictado por los competidores. Obtener ingresos altos a pesar de este dictado demanda una productividad alta o la capacidad de ofrecer productos que por su calidad superior consiguen precios altos en el mercado.

La llamada globalización - encima de los efectos ya mencionados - parece conllevar una amenaza doble para la competitividad de los países altamente industrializados: A. Países con costos bajos recuperan terreno en cuanto a productividad y competencia tecnológica. B. Las empresas que son los verdaderos dueños de la productividad y la competencia tecnológica superior son cada vez más capaces de transferir esta superioridad a locaciones nuevas con nivel de precios locales más bajos. Como consecuencia los ingresos altos de ataño ya no parecen viables en los mercados de hoy y mañana. La movilidad de las empresas además parece bloquear el camino de defender los ingresos altos avanzando a niveles cada vez más altos de productividad y competencia tecnológica.

Ahora bien, hay dos consideraciones que pueden quitarle el sentido dramático de la perspectiva esbozada. Primero, desde siempre existieron mecanismos de compensación para desarrollos divergentes en los niveles nacionales de costos: ajustes del tipo de cambio y modificaciones en las estructuras de producción, llevando a cambios en la división internacional de trabajo. Tal vez es prematuro decir que estos mecanismos hoy en día ya no funcionan. Tal vez se confunden reestructuraciones rápidas a nivel sectorial, que pueden constituir experiencias traumáticas para la gente afectada, con una amenaza generalizada a nivel de toda la economía nacional.

La segunda consideración es que la productividad, la calidad de producción y la innovación tecnológica en gran medida no son funciones internas de las empresas sino dependen del medio ambiente económico, organizativo, cultural y socio-político en el cual actúan las empresas. Werner Kamppeter ha creado el término "fertilidad industrial" para denominar el conjunto de los factores extraempresariales que son conducidos a la productividad . Más que todo es la "fertilidad industrial" que hace atractiva una locación para una empresa, no el hecho que ofrece insumos baratos y permisos generosos para externalizar costos (es decir: imponerles a la sociedad huésped). No es por nada que la mayor parte de las inversiones productivas sigue siendo dirigida a las locaciones con los salarios más altos, los terrenos más caros y las regulaciones más estrictas.

Tenemos que dejar el asunto en un estado de ambigüedad y basar en el la respuesta en la segunda interrogante: ¿Cual papel corresponde al Estado con respecto a la competitividad? Dos imperativos parecen bastante claros. El primero es que el Estado no obstaculice la inversión, la innovación y la iniciativa empresarial en general. No menos claro es que el Estado tiene que velar por que no se produzcan procesos que socavan la competitividad de precios de las empresas radicadas en el país. Esto se refiere tanto a la suma de los costos en moneda nacional (salarios, inmuebles, impuestos, regulaciones restrictivas) como al tipo de cambio.

Un tercer imperativo parece más controvertible. El Estado tiene la tarea de hacer todo lo que este a su alcance para maximizar la "fertilidad industrial" del país. Pero ¿qué implica esto? ¿Se refiere más que a los bienes públicos clásicos, es decir la infraestructura física, la formación de "capital humano", la investigación básica, la estabilidad social, e incluso los varios servicios de consultoría para las empresas privadas? ¿En qué medida debe el Estado iniciar y promover desarrollos tecnológicos específicos? ¿En qué medida debe actuar como empresario substituto? Lógicamente, todas las medidas que logren superar el atentismo de las empresas privadas por falta de orientación, que logren abreviar la búsqueda costosa de caminos mercantilmente viables de innovación, que logren

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concentrar recursos dispersos para proyectos de desarrollo sensatos y que logren generar sinergias son justificadas y mejoran la calidad del país como locación industrial. Sin embargo, la toma de medidas no garantiza el éxito. El riesgo del fracaso y por ende del despilfarro de recursos es considerable. No hay recetas, requeridos son más bien discernimiento, pragmatismo y sutileza.

La evidencia disponible es ambigua. Por mucho tiempo se ha atribuido el éxito del Japón en los mercados mundiales al papel que asumía el Estado Japonés como "súper-empresario colectivo". Hoy se sabe que el numero de los proyectos fracasados del famoso MITI es mayor que el de sus éxitos. Hoy se asigna una importancia mayor al hecho de que la política industrial Japonesa ha puesto énfasis desde el comienzo a la competencia interna entre las empresas. En su gran estudio sobre la competitividad de naciones, Michael Porter ha llegado a la conclusión que nada es mejor para la competitividad que la propia competencia.

La probabilidad de que el Estado realmente logre promover activamente la competitividad de las empresas radicadas en el país parece lo mayor lo menos desarrollada la capacidad del empresariado privado es y lo más obvios los vacíos son que puede llenar la actividad estatal. En la teoría clásica de la política de desarrollo (vea por ejemplo Albert Hirschman o Gerschenkorn) esto constituye un punto clave.

Pero aun en el contexto del desarrollo imitativo hay que ver que en la medida que el Estado asume un papel activo, cuasi-empresarial, se aumenta su vulnerabilidad frente a la incursión de los grupos de presión en la política. Como lo ha mostrado Peter Evans en un ensayo reciente, el Estado desarrollista exitoso debe tener equipos de administración y planificación que integran las personas mejor calificadas de la sociedad, que son altamente autónomos frente a la sociedad, especialmente al empresariado y que al mismo tiempo mantienen una estrecha colaboración con la empresa privada. Hasta ahora no existen muchos Estados que hayan demostrado la capacidad de cumplir con todas estas exigencias.

Si las condiciones sociales e históricas no son propicias a tal capacidad más bien excepcional, es tal vez mejor restringir las posibilidades del Estado de intervenir, limitarle a las funciones bien definidas que le asigna el concepto de la economía social de mercado. En muchos casos el problema más grande de la abstinencia del Estado es su inclinación intervencionista excesiva.

Mantenimiento de un orden social aceptable

Y en asuntos sociales, ¿que debería hacer el Estado frente al desafío de la globalización? La tesis pesimista sería: Los estándares sociales deben sacrificarse en aras de la economía y el Estado no puede eludir la tarea de imponer ese sacrificio. Las tesis alternativas se sitúan en diversos niveles de optimismo. Una posición postula que se reduzca la presión de competencia económica mediante la protección comercial para salvaguardar el orden social, considerando que tal reducción es viable económica y políticamente. Otra posición rechaza la noción que se ejerza presión sobre la sustancia básica del Estado social, manteniendo que solo se trata de poner fin a los excesos. Otro punto de vista considera que el aseguramiento de la cohesión social es una condición central para la eficiencia económica y que, por ende, el buen funcionamiento del Estado benefactor fortalece la competitividad nacional.

Para llegar más allá del pesimismo u optimismo generalizado, vale la pena hacer un deslinde cuidadoso de los diferentes problemas parciales que confrontan hoy en día los Estados de bienestar occidentales. Como hemos visto, son dos: la pobreza creciente y los gastos cada vez más altos que son considerados una ventaja seria para la competitividad. Ahora bien, la pobreza así como una parte de la creciente carga de los gastos sociales se debe al aumento del desempleo. No obstante, la mayor parte de la carga del presupuesto social responde a dos causas diferentes, a saber (a) la creciente proporción de jubilados en la población total, y (b) la baja elasticidad-precio de la demanda de "salud" en tiempos en que la oferta se encarece cada vez más, debido a las posibilidades técnicas cada vez más amplias de la medicina.

El problema del desempleo masivo sin lugar a dudas tiene mucho que ver con rigideces del mercado laboral ante la desaceleración generalizada del crecimiento económico . En términos

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generales, los avances en materia de productividad benefician a una mayoría decreciente de personas que están en posesión de un lugar de trabajo, mientras que la minoría creciente de desempleados siguen sin obtener un ingreso del mercado y pasan a depender de pagos de transferencia del Estado. Mientras el crecimiento económico no se vuelva a acelerar en forma persistente, una estrategia para salir del problema consistiría en una regulación menos discriminatoria del mercado laboral (es decir o a través de la adjudicación diferente del total de horas de trabajo demandadas y remuneradas por la economía entre los oferentes de fuerza de trabajo, o de más trabajo público, financiado con recursos tributarios). La alternativa sería la desregulación del mercado laboral. Esta, claro está, generaría muy probablemente una gran cantidad de fuentes de trabajo muy mal remuneradas por lo que surgirían reivindicaciones adicionales de una compensación por parte del Estado de bienestar. Una desregulación parcial, sin embargo, podría mantener este problema bajo control y contribuir a una reducción del desempleo. No obstante, es un hecho, que mientras persista el lento crecimiento, toda solución del problema del desempleo redundara en detrimento de aquellos que tienen trabajo. Ellos tendrían que soportar recortes salariales (en el caso de que sean reducidas las jornadas de trabajo) o pagar más impuestos y probablemente afrontar una menor seguridad de las fuentes de trabajo (en el caso de la desregulación). De todos modos, el costo del lento crecimiento se distribuiría de manera más pareja entre la fuerza laboral.

Resulta fácil de apreciar por que el Estado muestra poco entusiasmo por emprender estas vías de solución. La redistribución dentro de la "clase obrera" que ellas conllevan, es difícil de legitimar si al mismo tiempo se registra una cuantiosa redistribución de los ingresos salariales hacia los ingresos procedentes de patrimonio y actividad empresarial. Vuelve a resurgir en el horizonte el problema de la distribución del patrimonio que ya habían vislumbrado los padres de la economía social de mercado.

En cuanto a los costos crecientes de la seguridad social, hay que tener en cuenta que estos corresponden esencialmente a las preferencias de los ciudadanos en materia de seguro de vejez y seguro medico. El problema de fondo no es la cuantía como tal, sino la carga que representan para las empresas. Una solución podría consistir en que los patrones acuerden con los trabajadores el monto total del costo del trabajo equivalente al salario bruto, y que luego los trabajadores tengan que asumir ellos mismos el gasto correspondiente a su seguro social, del mismo modo que asumen todos sus gastos privados. En tales circunstancias, el incremento de las cuotas de seguro ya no se cargaría automáticamente a las empresas, sino que esto sería materia para las negociaciones colectivas. Una amplia privatización de aquella parte de la previsión social que se maneja según el principio de seguro (jubilación, desempleo) podría hacer más transparente la responsabilidad real, sin que esto implique una modificación en cuanto a la protección social de los ciudadanos o a la distribución de la cuotas. El volumen de las finanzas públicas, que en efecto no son más que una entidad de paso para las cotizaciones y prestaciones del seguro, disminuiría considerablemente y la cuota estatal, políticamente tan discutida, se reduciría instantáneamente. No obstante, el Estado tendría que intervenir estableciendo ciertas regulaciones a fin de mantener la obligatoriedad general de la previsión y de salvaguardar los derechos adquiridos de los contribuyentes.

Economía social de mercado y el poder de grupos sociales

En el debate que se da actualmente en Alemania y en otras partes en torno a la corrección del orden económico se discuten a nivel ideológico los derechos de la economía de mercado basada en el capital privado a la luz de reivindicaciones desmedidas de la sociedad y del Estado como órgano ejecutor de los intereses de la misma. En tal debate, son muy pocas las voces que opinan todavía que la economía podría responder a todas las exigencias que se le plantean. Pero también existe consenso acerca de que la economía de mercado debería seguir teniendo el carácter de social y ser objeto de regulaciones en interés de las necesidades de la sociedad. Una necesaria renovación general de la economía social de mercado, que compatibilizara las prioridades sociales y regulativas de hoy en día con una economía eficiente y exitosa en el contexto de la competencia internacional, sin embargo, inevitablemente tendría que afectar instituciones y derechos adquiridos, que se han ido conformando a lo largo de mucho tiempo. Es por ello, que en la realidad política está teniendo lugar un debate un tanto diferente. En el no se trata de una reordenación profunda y de un regreso a los principios originales, sino de la distribución de los costos de un "adelgazamiento" inevitable. Las decisiones no son configuradas tanto por criterios de fondo como por consideraciones relacionadas con la distribución de poder político. Los derechos adquiridos de los más débiles se sacrifican en aras del

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imperativo de una revitalización de la economía de mercado. Los derechos adquiridos de los grupos más fuertes, en cambio, se logran sustraer a la "flexibilización". No se puede pasar por alto la tendencia hacia la perversión de la concepción original (no tanto de la realidad original) de la economía social de mercado: El mercado sigue siendo regulado en muchas área en beneficio de derechos sociales adquiridos. Sin embargo, para que la "economía" no sufra por un exceso de regulaciones y de tributación, se sacrifica a ella la protección de los más débiles. Poco a poco está por imponerse una dualización de la economía, es decir, su desdoblamiento en un segmento regulado, en el cual se ubican los grupos políticamente más fuertes, y un segmento no regulado, al cual se encuentran expuestos los más débiles. A menudo se pasa por alto que la responsabilidad de este resultado posible no solo recae en el reclamo neoliberal de un mercado libre, sino en igual medida en el grito inconsecuente de "¡no se toque el Estado benefactor!" de los poderosos defensores del status quo.

Conclusión

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Bibliografía

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